CELEX: 62001CJ0300
Libera circolazione dei capitali
Art. 73B del Trattato CE (divenuto art.56CE)
Procedura di autorizzazione preliminare degli acquisti di fondi non edificati
Situazione puramente interna
Art.70 dell'Atto di adesione della Repubblica d'Austria
Nozione di normativa in vigore
Allegato XII, punto1, lett.e), dell'AccordoSEE

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 10 luglio 2001, pervenuta alla Corte il 27 luglio seguente, il Landesgericht Feldkirch (Tribunale di Feldkirch) ha proposto, in forza dell'art. 234 CE, tre questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione dell'art. 73 B del Trattato CE (divenuto art. 56 CE) e dell'allegato XII, punto 1, lett. e), dell'Accordo 2 maggio 1992 sullo Spazio economico europeo (GU 1994, L 1, pag. 3; in prosieguo: l'«Accordo SEE»).
2 Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di un ricorso proposto dalla sig.ra Salzmann avverso il diniego di iscrizione nei registri immobiliari del contratto di compravendita di un fondo non edificato sito in Fußach, nel Land del Vorarlberg (Austria).
Ambito giuridico
Il diritto comunitario
3 L'art. 73 B, n. 1, del Trattato dispone quanto segue:
«Nell'ambito delle disposizioni previste dal presente capo sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi».
4 Ai sensi dell'allegato XII, punto 1, lett. e), dell'Accordo SEE, «[d]urante i periodi di transizione gli Stati AELS (EFTA) [Associazione europea di libero scambio] non trattano nuovi ed esistenti investimenti di imprese o cittadini di Stati membri della Comunità o di altri Stati AELS (EFTA) in modo meno favorevole di quanto previsto dalla normativa in vigore alla data della firma dell'accordo, fatto salvo il diritto degli Stati AELS (EFTA) di adottare una normativa conforme all'accordo, e segnatamente disposizioni relative all'acquisto di residenze secondarie di effetto equivalente alla normativa mantenuta in vigore nella Comunità conformemente all'articolo 6, paragrafo 4 della direttiva [del Consiglio 24 giugno 1988, 88/361/CEE, per l'attuazione dell'articolo 67 del Trattato (GU L 178, pag. 5)]».
5 L'art. 6, n. 4, della direttiva 88/361 così dispone:
«L'attuale legislazione nazionale che disciplina l'acquisto di residenze secondarie può essere mantenuta in vigore fino a che il Consiglio adotterà ulteriori disposizioni in questo settore in conformità dell'articolo 69 del Trattato. Questa disposizione non inficia l'applicabilità delle altre disposizioni del diritto comunitario».
6 L'art. 70 dell'Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l'Unione europea (GU 1994, C 241, pag. 21, e GU 1995, L 1, pag. 1; in prosieguo: l'«Atto di adesione»), così dispone:
«In deroga agli obblighi sanciti dai trattati sui quali si fonda l'Unione europea, la Repubblica d'Austria può mantenere la sua legislazione relativa alle residenze secondarie per un periodo di cinque anni dalla data di adesione».
Il diritto nazionale
7 La Bundes-Verfassungsgesetznovelle (legge di revisione della Costituzione federale) 5 giugno 1992 (BGBl. 1992/276), ha autorizzato i Land a introdurre controlli amministrativi sulle transazioni immobiliari relative a fondi non edificati. Per quanto concerne il Land del Vorarlberg, l'art. 3, n. 1, del Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (legge sul trasferimento di beni immobili) 23 settembre 1993 (LGBl. 1993/61), nel testo modificato di cui ai LGBl. 1995/11, 1996/9 e 1997/85 (in prosieguo: il «VGVG»), così dispone:
«Qualora ciò discenda dal diritto dell'Unione europea, le norme che disciplinano l'acquisto di beni immobili da parte di stranieri non si applicano (...)
(...)
e) alle persone e alle società che effettuano investimenti diretti, investimenti immobiliari, o concludono altre transazioni nell'ambito dei movimenti di capitali».
8 A norma dell'art. 7 del VGVG:
«1. L'acquisto (...) di un fondo edificato, a meno che non avvenga a fini di villeggiatura, non è soggetto ad autorizzazione da parte dell'autorità competente in materia di trasferimenti immobiliari quando l'acquirente (...) fornisce una dichiarazione scritta conformemente al n. 2 (...).
2. L'acquirente deve dichiarare che il fondo è edificato, che l'acquisto non è avvenuto a fini di villeggiatura e che egli è cittadino austriaco (...) o che soddisfa una delle condizioni di cui all'art. 3 (...)».
9 L'art. 8, n. 3, lett. b), del VGVG prevede quanto segue:
«Per gli acquisti di fondi non edificati, purché non effettuati per motivi di villeggiatura, l'autorizzazione viene concessa, qualora
(...)
b) l'acquirente dimostri in modo attendibile che entro un congruo periodo di tempo il fondo sarà utilizzato per una delle destinazioni previste dal piano regolatore generale o per lo svolgimento di attività pubbliche, di interesse generale o culturale. In tal caso va tenuto conto delle esigenze dell'acquirente».
10 Questa versione dell'art. 8, n. 3, del VGVG, pubblicata sul LGBl. 1997/85 ed entrata in vigore il 1° gennaio 1998, è stata adottata dopo che il Verfassungsgerichtshof (Corte costituzionale austriaca) ha annullato, con sentenza 10 dicembre 1996, la versione precedentemente in vigore, adottata il 26 settembre 1993, avente il seguente disposto:
«Sono autorizzati gli acquisti di fondi non edificati, a meno che non siano effettuati a fini di villeggiatura, quando
(...)
a) tali acquisti sono necessari a fini abitativi, per impianti industriali e commerciali nonché per lo svolgimento di attività di interesse pubblico, generale o culturale;
(...)».
Causa principale e questioni pregiudiziali
11 La sig.ra Salzmann, cittadina austriaca residente in Fußach, ha acquistato dal sig. Walter Schneider, austriaco anch'esso, un fondo non edificato sito nel detto comune. Essa non ha chiesto il rilascio dell'autorizzazione amministrativa preliminare alla trasformazione, di cui all'art. 8, n. 3, del VGVG (in prosieguo: l'«autorizzazione preliminare»), alla quale è subordinata l'efficacia di questo tipo di transazioni.
12 La sig.ra Salzmann ha chiesto al Grundbuchsrichter des Bezirksgerichts Bregenz (giudice tavolare presso la pretura di Bregenz, Austria) l'iscrizione negli appositi registri di questa transazione immobiliare ed ha allegato alla sua domanda una dichiarazione analoga a quella di cui all'art. 7, n. 2, del VGVG, mediante la quale essa si impegnava a non utilizzare il fondo acquistato a fini di villeggiatura. Essa ha affermato che la procedura di autorizzazione preliminare istituita dall'art. 8, n. 3, del VGVG era in contrasto con gli obblighi comunitari incombenti alla Repubblica d'Austria e non era necessaria, essendo a suo parere sufficiente una dichiarazione analoga a quella prevista dal detto art. 7, n. 2, ai fini dell'iscrizione nei registri immobiliari.
13 La domanda della sig.ra Salzmann è stata respinta con ordinanza 16 novembre 1998 del Rechtspfleger des Bezirksgerichts Bregenz, funzionario giudiziario in servizio presso il Bezirksgericht Bregenz e che esercita talune funzioni su delega e sotto la vigilanza del Pretore, a causa della mancanza dell'autorizzazione preliminare, che è costitutiva del diritto. La sig.ra Salzmann ha allora presentato «Rekurs» (ricorso) avverso tale ordinanza, ricorso che è stato esaminato dal Bezirksgericht Bregenz.
14 In seguito a un rinvio pregiudiziale effettuato dal Bezirksgericht Bregenz alla Corte, quest'ultima ha dichiarato, con sentenza 14 giugno 2001, causa C-178/99, Salzmann (Racc. pag. I-4421, punto 21), di non essere competente a rispondere alle questioni proposte, in quanto il Bezirksgericht Bregenz esercitava, nell'ambito della controversia dinanzi ad esso pendente, una funzione di natura amministrativa e non poteva quindi essere considerato un giudice ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE).
15 Il Bezirksgericht Bregenz ha allora rimesso il «Rekurs» della sig. Salzmann al Landesgericht Feldkirch.
16 Il Landesgericht si interroga sulla compatibilità con il diritto comunitario della procedura di autorizzazione preliminare.
17 In primo luogo, esso si chiede se la sig.ra Salzmann, che è cittadina austriaca, possa avvalersi dell'art. 73 B, n. 1, del Trattato, il quale vieta le restrizioni alla libera circolazione dei capitali, in considerazione della mancanza di un qualsiasi elemento internazionale nella causa principale.
18 Il Landesgericht ritiene, in secondo luogo, che, se la sig.ra Salzmann potesse avvalersi di questa disposizione, occorrerebbe allora esaminare i tre presupposti cumulativi di validità elencati dalla Corte nella sentenza 1° giugno 1999, causa C-302/97, Konle (Racc. pag. I-3099, punto 40). Anzitutto, si dovrebbe verificare se l'art. 8, n. 3, del VGVG sia giustificato da un fine di interesse generale. Poi, occorrerebbe accertare se l'autorità competente al rilascio dell'autorizzazione preliminare non disponga di una discrezionalità tale da poter essere adoperata in modo discriminatorio, in considerazione del fatto che l'acquirente di un fondo non edificato deve dimostrare «in modo attendibile» la destinazione futura del terreno in oggetto. Infine, occorrerebbe valutare se l'art. 8, n. 3, del VGVG sia o meno proporzionato all'obiettivo ad esso prefissato dal legislatore del Land del Vorarlberg. Secondo il Landesgericht, la validità del VGVG appare incerta alla luce di questi tre presupposti.
19 In terzo luogo, se la procedura d'autorizzazione preliminare risultasse incompatibile con l'art. 73 B, n. 1, del Trattato, il Landesgericht si chiede se essa possa nondimeno godere della deroga di cui all'art. 70 dell'Atto di adesione. In caso di soluzione affermativa, esso ritiene che la Repubblica d'Austria avesse la possibilità di mantenere in vigore tale procedura per un periodo di cinque anni a partire dalla sua adesione all'Unione europea.
20 In ultimo, il Landesgericht si interroga sulla compatibilità della procedura di autorizzazione preliminare con l'allegato XII, punto 1, lett. e), dell'Accordo SEE, tenuto conto del fatto che il VGVG applicabile alla causa principale è entrato in vigore dopo la firma del detto accordo.
21 Alla luce di ciò, il Landesgericht Feldkirch ha deciso di proporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se i cittadini di uno Stato membro dell'Unione europea possano invocare la libera circolazione dei capitali relativamente ad una transazione di diritto nazionale qualora il detto diritto preveda il divieto di discriminazione nei confronti dei propri cittadini, ma non garantisca ai cittadini dell'Unione esplicitamente mediante norme nazionali la libera circolazione dei capitali.
2) Se sia compatibile con la libera circolazione dei capitali che per l'acquisto di un fondo edificabile non ancora edificato venga richiesta un'autorizzazione amministrativa con effetto costitutivo rilasciata dall'autorità competente in materia di transazioni immobiliari.
3) Quale effetto abbia la clausola di moratoria di cui all'allegato XII, punto 1, lett. e), dell'Accordo SEE sulle norme, per loro natura del tutto nuove, che prevedono un'autorizzazione per le transazioni immobiliari e che sono state introdotte successivamente alla sottoscrizione dell'Accordo SEE, avvenuta il 2 maggio 1992».
Sulle questioni prima e seconda
22 Con le sue questioni prima e seconda, il giudice del rinvio chiede in sostanza se l'art. 73 B, n. 1, del Trattato osti a una normativa nazionale quale la procedura di autorizzazione preliminare di cui alla causa principale e, in caso di soluzione affermativa, se quest'ultima possa nondimeno godere della deroga prevista dall'art. 70 dell'Atto di adesione.
Sulla ricevibilità
23 Il governo austriaco e la Commissione sostengono che le circostanze su cui verte la causa principale sono di natura puramente interna e che di conseguenza non occorre interpretare l'art. 73 B, n. 1, del Trattato. Le questioni pregiudiziali sarebbero quindi irricevibili.
24 La sig.ra Salzmann e l'Autorità di vigilanza AELS asseriscono, al contrario, che l'interpretazione dell'art. 73 B, n. 1, del Trattato è giustificata dalla presenza, nella causa principale, di elementi di collegamento con il diritto comunitario.
25 La sig.ra Salzmann afferma, da un lato, che l'art. 3, n. 1, del VGVG fa rinvio, in sostanza, al contenuto del diritto comunitario. Pertanto, la previa determinazione, da parte della Corte, della portata esatta degli obblighi che l'art. 73 B, n. 1, del Trattato impone agli Stati membri sarebbe necessaria affinché il giudice del rinvio possa applicare l'art. 3, n. 1, del VGVG. Comunque, la sig.ra Salzmann ritiene che spetti al giudice del rinvio valutare la rilevanza delle questioni che esso propone. A tal proposito, essa fa riferimento al punto 33 della citata sentenza Konle, nel quale la Corte avrebbe affermato che essa può esimersi dal decidere su una questione pregiudiziale proposta da un giudice nazionale solo in circostanze eccezionali, consistenti o nella mancanza manifesta di un nesso tra un'eventuale interpretazione del diritto comunitario e le circostanze concrete oggetto della controversia principale, o nella natura ipotetica del problema proposto e in mancanza di elementi di diritto o di fatto che consentano alla Corte di fornire una soluzione utile alla questione proposta. Nel caso di specie, la sig.ra Salzmann ritiene che tali circostanze eccezionali non siano riscontrabili nella causa principale.
26 La sig.ra Salzmann allega, dall'altro, che l'art. 3, n. 1, del VGVG riconosce ai cittadini comunitari la parità di trattamento in materia di acquisto di beni immobili. Di conseguenza, la mancanza di autorizzazione preliminare oppostale dal Bezirksgericht Bregenz potrebbe essere fatta valere parimenti per negare l'efficacia di acquisti di fondi non edificati siti nel Land del Vorarlberg effettuati da cittadini di altri Stati. In una tale ipotesi, l'autorizzazione preliminare costituirebbe un ostacolo alla libera circolazione dei capitali garantita dall'art. 73 B, n. 1, del Trattato. Di conseguenza, il fatto che gli elementi costitutivi della controversia principale siano confinati all'interno di un solo Stato membro sarebbe puramente casuale e l'ipotizzabilità di un elemento internazionale acquisterebbe maggior rilevanza per il fatto che il comune di Fußach è confinante con la Germania. La sig.ra Salzmann ritiene che, in una situazione del genere, la Corte accetti di interpretare il diritto comunitario (sentenza 7 maggio 1997, cause riunite da C-321/94 a C-324/94, Pistre e a., Racc. pag. I-2343, punti 44 e 45).
27 A questo proposito l'Autorità di vigilanza AELS aggiunge che la Corte avrebbe dichiarato a livello generale di essere competente, a seguito di rinvio pregiudiziale, ad interpretare il diritto comunitario quando il diritto nazionale impone di riconoscere a un cittadino del proprio ordinamento gli stessi diritti di cui i cittadini di altri Stati membri godrebbero in forza del diritto comunitario in una situazione identica (sentenze 6 giugno 2000, causa C-281/98, Angonese, Racc. pag. I-4139, punti 14 e 18, e 5 dicembre 2000, causa C-448/98, Guimont, Racc. pag. I-10663, punto 23).
28 A questo riguardo occorre anzitutto ricordare che l'art. 234 CE costituisce uno strumento di cooperazione giudiziaria, grazie al quale la Corte fornisce ai giudici nazionali gli elementi d'interpretazione del diritto comunitario che possono essere loro utili per valutare gli effetti di una disposizione di diritto nazionale rilevante nell'ambito della controversia sulla quale essi sono chiamati a pronunciarsi (v., in tal senso, sentenze 13 gennaio 2000, causa C-254/98, TK-Heimdienst, Racc. pag. I-151, punto 12, e 5 marzo 2002, cause riunite C-515/99, da C-519/99 a C-524/99 e da C-526/99 a C-540/99, Reisch e a., Racc. pag. I-2157, punto 22).
29 Nella fattispecie, il giudice del rinvio chiede alla Corte di interpretare l'art. 73 B, n. 1, del Trattato al fine di valutare la portata di alcune norme del diritto nazionale che fanno ad esso rinvio. Poiché le questioni proposte vertono sull'interpretazione del diritto comunitario, la Corte è, in linea di principio, tenuta a decidere (v., in tal senso, sentenza 15 dicembre 1995, causa C-415/93, Bosman, Racc. pag. I-4921, punto 59).
30 Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, in linea di principio spetta unicamente ai giudici nazionali valutare, tenuto conto delle peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale sia la sua rilevanza (v., in tal senso, sentenze Guimont, punto 22, e Reisch e a., punto 25, cit.).
31 Ne discende che le questioni proposte dal giudice nazionale, nel contesto che esso definisce sotto la propria responsabilità sia in diritto sia in fatto e sulla cui esattezza non spetta alla Corte giudicare, godono di una presunzione di rilevanza (sentenza 7 settembre 1999, causa C-355/97, Beck e Bergdorf, Racc. pag. I-4977, punti 22-24).
32 Vero è che risulta dagli atti che tutti gli elementi relativi alla causa principale sono confinati all'interno di un solo Stato membro e che una normativa nazionale quale il VGVG, che è applicabile indifferentemente ai cittadini austriaci e ai cittadini degli altri Stati membri dell'Unione europea, può considerarsi in generale soggetta alle disposizioni del Trattato relative alle libertà fondamentali solo in quanto essa si applichi a una fattispecie collegata con gli scambi intracomunitari. Tuttavia, tali constatazioni non incidono sull'obbligo incombente alla Corte di rispondere al giudice del rinvio, interpretando le disposizioni comunitarie da cui dipende la portata delle disposizioni nazionali controverse in sede di giudizio principale. Infatti, la Corte si esime dal pronunciarsi solo nel caso eccezionale in cui appare manifesto che la richiesta interpretazione del diritto comunitario non ha nessun rapporto con le circostanze di fatto o con l'oggetto della controversia nella causa principale (v., in tal senso, sentenze Konle, punto 33, Angonese, punto 18, e Reisch e a., punto 25, cit.).
33 L'ipotesi in cui il diritto nazionale imponga che un cittadino del proprio ordinamento goda di quegli stessi diritti che i cittadini degli altri Stati membri ricaverebbero dal diritto comunitario in una situazione identica non corrisponde alla suddetta ipotesi eccezionale. Al contrario, in una situazione del genere la Corte ha già dichiarato che la sua risposta poteva essere utile al giudice nazionale (sentenza Reisch e a., cit., punto 26).
34 Peraltro, quando una normativa nazionale si conforma, per le soluzioni che essa apporta a situazioni puramente interne, a quelle adottate in diritto comunitario al fine, in particolare, di evitare che vi siano discriminazioni nei confronti dei cittadini del proprio ordinamento, esiste un interesse comunitario certo a che, per evitare future divergenze d'interpretazione, le disposizioni o le nozioni riprese dal diritto comunitario ricevano un'interpretazione uniforme, a prescindere dalle condizioni in cui verranno applicate (v. sentenza 15 gennaio 2002, causa C-43/00, Andersen og Jensen, Racc. pag. I-379, punto 18). Nella fattispecie, si ricava dagli atti che i giudici austriaci ritengono che i cittadini austriaci, quando esercitano i diritti che traggono dalla libera circolazione dei capitali, possano avvalersi della parità di trattamento prevista a vantaggio dei cittadini degli Stati membri dell'Unione europea e dello SEE dall'art. 3, n. 1, del VGVG.
35 Di conseguenza, non risulta in modo manifesto che l'interpretazione richiesta del diritto comunitario non abbia nessun rapporto con le circostanze di fatto o con l'oggetto della controversia di cui è investito il giudice del rinvio. Le questioni pregiudiziali sono pertanto ricevibili.
36 Di conseguenza, occorre esaminare se l'art. 73 B, n. 1, del Trattato osti all'applicazione di una normativa nazionale del tipo della procedura di autorizzazione preliminare controversa in sede di giudizio principale.
Nel merito
37 La sig.ra Salzmann sostiene, da un lato, che la procedura di autorizzazione preliminare prevista dall'art. 8, n. 3, del VGVG costituisce, di per se stessa, una restrizione alla libera circolazione dei capitali e non rispetta nessuno dei tre presupposti di validità enunciati dalla Corte nel punto 40 della citata sentenza Konle. A tale titolo, essa fa valere anzitutto che l'autorizzazione preliminare, la quale comporta un «obbligo di edificazione» per l'acquirente di un fondo non edificato, non è giustificata da un obiettivo di interesse generale. Essa ritiene poi che, imponendo all'acquirente di fornire la prova dell'uso futuro del bene da acquistare, l'art. 8, n. 3, del VGVG attribuisca all'amministrazione competente una discrezionalità che rischia di essere applicata in maniera arbitraria, ai sensi del punto 41 della citata sentenza Konle. Infine, per quanto concerne i dubbi sulla proporzionalità dell'art. 8, n. 3, del VGVG, la sig.ra Salzmann asserisce che il Landtag Vorarlberg (Dieta del Land Vorarlberg) era perfettamente legittimato a istituire misure più rispettose delle libertà fondamentali. Essa conclude che la procedura di autorizzazione preliminare è incompatibile con l'art. 73 B, n. 1, del Trattato.
38 La sig.ra Salzmann asserisce, dall'altro, che l'art. 8, n. 3, del VGVG non può godere della deroga prevista nell'art. 70 dell'Atto di adesione, dal momento che esso è entrato in vigore il 1° gennaio 1998, ossia parecchi mesi dopo l'adesione della Repubblica d'Austria all'Unione europea, e che esso è più restrittivo del regime istituito dalla disposizione anteriormente in vigore.
39 In via preliminare occorre ricordare che, benché il regime giuridico applicabile alla proprietà immobiliare rientri nelle competenze riservate agli Stati membri in forza dell'art. 222 del Trattato CE (divenuto art. 295 CE), esso non si sottrae tuttavia al rispetto delle norme fondamentali del Trattato (v. sentenza Konle, cit., punto 38). Pertanto, misure nazionali del tipo di quelle rilevanti in sede di giudizio principale, le quali disciplinano in talune zone l'acquisto della proprietà immobiliare al fine di vietare l'installazione di residenze secondarie, sono soggette all'osservanza delle disposizioni del Trattato riguardanti la libera circolazione dei capitali (sentenze Konle, punto 22, e Reisch e a., punto 28, cit.).
40 Occorre pertanto esaminare se l'art. 73 B, n. 1, del Trattato osti a misure nazionali quali quelle di cui alla causa principale, così come chiesto alla Corte dal giudice del rinvio.
41 Benché il dettato dell'art. 8, n. 3, del VGVG non disponga una discriminazione formale tra i cittadini austriaci e i cittadini degli altri Stati membri dell'Unione o dello SEE, la procedura di autorizzazione preliminare che esso istituisce limita, già solo in forza del suo oggetto, la libera circolazione dei capitali (v., in tal senso, sentenza Reisch e a., cit., punto 32). La detta procedura rientra pertanto nella sfera del divieto di cui all'art. 73 B, n. 1, del Trattato.
42 Una misura del genere può nondimeno essere ammessa a condizione di perseguire un obiettivo di interesse generale, di non essere applicata in maniera discriminatoria e di rispettare il principio di proporzionalità, ossia di essere idonea a garantire il conseguimento dell'obiettivo perseguito e di non eccedere quanto necessario al suo raggiungimento (sentenze Konle, cit., punto 40; 22 gennaio 2002, causa C-390/99, Canal Satélite Digital, Racc. pag. I-607, punto 33, e Reisch e a., cit., punto 33).
43 Per quanto concerne, anzitutto, il presupposto riguardante la soddisfazione di uno scopo di interesse generale, il governo austriaco sostiene che, istituendo la procedura di autorizzazione preliminare, il Landtag Vorarlberg persegue un obiettivo specifico di pianificazione del territorio. Oltre all'intento di scongiurare l'impianto di edifici che non rispettino le specifiche previsioni dei piani regolatori, il Landtag Vorarlberg terrebbe a favorire lo sfruttamento più razionale possibile delle aree edificabili da parte degli acquirenti. Le note esplicative relative all'art. 8, nn. 1 e 3, del VGVG (pubblicate nel resoconto del XXVI Landtag Vorarlberg, 1997), di cui la Corte avrebbe riconosciuto l'importanza che esse rivestono in sede di interpretazione ed applicazione della legge in Austria (sentenza Konle, cit., punto 41), darebbero prova delle priorità del Landtag Vorarlberg.
44 A tal riguardo, secondo una giurisprudenza costante, le restrizioni all'insediamento di residenze secondarie in una zona geografica determinata che uno Stato membro introduce al fine di mantenere, in un obiettivo di pianificazione del territorio, una popolazione permanente e un'attività economica autonoma rispetto al settore turistico possono essere considerate funzionali a un obiettivo d'interesse generale (v. sentenze Konle, punto 40, e Reisch e a., punto 34, cit.).
45 Per quanto poi concerne il presupposto dell'applicazione non discriminatoria della misura restrittiva, il governo austriaco asserisce che il dettato dell'art. 8, n. 3, del VGVG dev'essere interpretato, da un lato, alla luce del principio di legalità, quale enunciato dall'art. 18 della Costituzione federale austriaca, e, dall'altro, tenendo presenti le note esplicative menzionate nel punto 43 della presente motivazione. Dall'art. 18 della Costituzione federale austriaca discenderebbe che l'amministrazione competente è tenuta a rilasciare l'autorizzazione preliminare quando sono soddisfatte le condizioni alle quali è soggetta la sua concessione. Parimenti, in forza delle dette note esplicative, l'autorizzazione preliminare dovrebbe essere considerata come una «restrizione non discriminatoria in sede di acquisto di fondi non edificati». Di conseguenza, essa non dovrebbe essere giudicata incompatibile, a tale titolo, con l'art. 73 B, n. 1, del Trattato.
46 Va tuttavia rilevato che, dato che si impone all'acquirente di fornire la prova dell'uso futuro del fondo che esso acquista, una misura quale quella di cui all'art. 8, n. 3, del VGVG conferisce all'amministrazione competente un margine di valutazione tanto ampio da far pensare a una piena discrezionalità (v., in tal senso, sentenza Konle, cit., punto 41).
47 Pertanto, non si può escludere che una procedura di autorizzazione preliminare quale quella in esame nella causa principale possa costituire oggetto di applicazione discriminatoria.
48 Per quanto riguarda infine il presupposto della proporzionalità, il governo austriaco afferma che l'art. 8, n. 3, del VGVG è proporzionato all'obiettivo di interesse generale che è stato ad esso assegnato dal Landtag Vorarlberg. Comunque, una procedura di previa dichiarazione, giudicata sufficiente per le aree edificate, non costituirebbe manifestamente, per quanto concerne i fondi non edificati, un'alternativa meno restrittiva rispetto all'autorizzazione preliminare, poiché essa non garantirebbe uno sfruttamento ottimale del patrimonio fondiario. Solo la procedura di autorizzazione preliminare, la quale consente, eventualmente, di imporre all'acquirente determinati comportamenti concreti, garantirebbe un siffatto risultato.
49 Si deve ammettere, a tal riguardo, che una procedura consistente in una semplice dichiarazione non consente necessariamente, di per sé sola, di raggiungere lo scopo perseguito dall'autorità pubblica mediante una procedura di autorizzazione preliminare (sentenza Konle, cit., punto 46).
50 Tuttavia, come la Corte ha già dichiarato, una procedura consistente in una semplice dichiarazione, quando è accompagnata da misure giuridiche adeguate, può effettivamente consentire di eliminare l'obbligo di un'autorizzazione preliminare, senza con ciò nuocere all'efficacia degli scopi perseguiti dall'autorità pubblica (sentenze 14 dicembre 1995, cause riunite C-163/94, C-165/94 e C-250/94, Sanz de Lera e a., Racc. pag. I-4821, punto 27, e Konle, cit., punti 46 e 47).
51 Nel caso di specie, in una situazione contraddistinta, da un lato, dalla possibilità di controllare la conformità dei progetti d'acquisto e di costruzione al piano regolatore, che il regime di dichiarazione preliminare concede all'autorità pubblica, e, dall'altro, dall'esistenza di sanzioni pecuniarie, di una specifica azione di nullità del contratto di compravendita ex art. 25, n. 2, del VGVG e di una sanzione consistente nella vendita forzata del fondo di cui trattasi, che può essere disposta in applicazione dell'art. 28 del VGVG, la procedura di autorizzazione preliminare non può essere giudicata come una misura strettamente indispensabile per raggiungere lo scopo della pianificazione del territorio perseguito dalla normativa nazionale controversa in sede di giudizio principale (v., in tal senso, sentenze Konle, punto 47, e Reisch e a., punto 38, cit.). In un'ipotesi del genere, l'interesse generale non impone che l'esame, da parte dell'amministrazione, del progetto di acquisto di un fondo non edificato richieda la sospensione dell'esercizio della libertà rivendicata.
52 Tenendo presenti il rischio di discriminazione insito in una procedura di autorizzazione preliminare quale quella di cui trattasi nella causa principale e il fatto che essa non è strettamente indispensabile al raggiungimento dell'obiettivo della pianificazione del territorio che essa persegue, tale procedura costituisce una restrizione alla libera circolazione dei capitali incompatibile con l'art. 73 B, n. 1, del Trattato.
53 Il governo austriaco afferma che la procedura di autorizzazione preliminare di cui trattasi nella causa principale deve nondimeno godere della deroga prevista dall'art. 70 dell'Atto di adesione. Il suo mantenimento in vigore sino al 1° gennaio 2000 non sarebbe pertanto incompatibile con il diritto comunitario. Infatti, benché sia pacifico che l'art. 8, n. 3, del VGVG è stato adottato diversi mesi dopo l'adesione della Repubblica d'Austria all'Unione europea, l'affermazione del Landesgericht secondo la quale l'«obbligo di edificazione» imposto all'acquirente di un fondo non edificato esisterebbe solo a partire dall'entrata in vigore dell'attuale art. 8, n. 3, sarebbe inesatta. Al contrario, taluni acquisti di fondi sarebbero già stati assoggettati ad una procedura di autorizzazione preliminare in forza degli artt. 5, n. 2, e 1, lett. b), del Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (LGBl. 1977/18), nel testo modificato di cui al LGBl. 1987/63 (in prosieguo: il «VGVG 1977»). L'art. 8, n. 3, del VGVG sarebbe, in sostanza, identico a tale normativa, che era in vigore alla data di adesione della Repubblica d'Austria all'Unione europea. Di conseguenza, conformemente a quanto la Corte avrebbe dichiarato nelle citate sentenze Konle (punto 52) nonché Beck e Bergdorf (punto 34), esso potrebbe rientrare nella sfera di applicazione dell'art. 70 dell'Atto di adesione.
54 Occorre effettivamente ricordare che una qualsiasi disposizione adottata posteriormente alla data di adesione non è, per questo solo fatto, automaticamente esclusa dal regime derogatorio istituito dall'art. 70 dell'Atto di adesione. Così, se essa è sostanzialmente identica alla legislazione anteriore, o se si limita a ridurre o ad eliminare ostacoli all'esercizio dei diritti e delle libertà comunitarie che esistevano nella legislazione precedente, essa beneficerà della deroga (sentenze Konle, punto 52, nonché Beck e Bergdorf, punto 34, cit.).
55 Il criterio dell'identità sostanziale, che consente di includere una legislazione posteriore alla data di adesione nella sfera dell'art. 70 dell'Atto di adesione, va interpretato restrittivamente, di modo che una normativa posteriore che si basi su una logica diversa da quella del diritto anteriore e che introduca procedure nuove non può essere assimilata alla legislazione esistente al momento dell'adesione. Pertanto, il beneficio di cui all'art. 70 dell'Atto di adesione non può essere esteso a una legislazione posteriore che contenga numerose differenze significative rispetto alla legislazione esistente alla data di adesione (sentenza Konle, cit., punto 53).
56 Nella fattispecie, spetta al giudice del rinvio valutare se l'art. 8, n. 3, del VGVG abbia come unico effetto quello di mantenere in vigore la legislazione concernente le residenze secondarie applicabile alla data del 1° gennaio 1995 oppure se esso contenga differenze significative che non consentano ad esso di godere della deroga istituita dall'art. 70 dell'Atto di adesione (v., in tal senso, sentenza Beck e Bergdorf, cit., punto 36).
57 Occorre pertanto risolvere le prime due questioni pregiudiziali dichiarando che l'art. 73 B, n. 1, del Trattato osta a una procedura di autorizzazione preliminare quale quella istituita mediante il VGVG e che spetta al giudice del rinvio valutare se una siffatta procedura possa godere della deroga istituita dall'art. 70 dell'Atto di adesione.
Sulla terza questione
58 Con la terza questione il giudice del rinvio chiede in sostanza se l'allegato XII, punto 1, lett. e), dell'Accordo SEE osti all'adozione, nel 1993, di una normativa che assoggetta a un regime di autorizzazione preliminare gli acquisti di fondi non edificati.
59 La sig.ra Salzmann asserisce che l'autorizzazione preliminare è incompatibile con l'allegato XII, punto 1, lett. e), dell'Accordo SEE.
60 Da un lato, essa ritiene che questa clausola di moratoria si applichi in particolare alla normativa austriaca in materia di residenze secondarie. Essa rileva che la Bundes-Verfassungsgesetznovelle, che ha autorizzato i Länder ad apportare limitazioni alle transazioni immobiliari aventi ad oggetto fondi non edificati, risale al 5 giugno 1992. Essendo posteriore all'Accordo SEE, essa sarebbe di per se stessa incompatibile con l'allegato XII, punto 1, lett. e), dell'Accordo SEE. A fortiori, il VGVG adottato il 23 settembre 1993 in base a questa legge costituzionale sarebbe, anch'esso, incompatibile con l'Accordo SEE.
61 Dall'altro, la sig.ra Salzmann riconosce che la nozione di «normativa in vigore [al momento della firma dell'Accordo SEE]» può comprendere disposizioni nazionali adottate posteriormente alla firma dell'Accordo SEE, ma essa ricorda che, ai sensi della giurisprudenza della Corte, ciò potrebbe avvenire unicamente a condizione che tali disposizioni non siano in nessun caso più restrittive delle disposizioni esistenti il 2 maggio 1992. Tale condizione non sarebbe soddisfatta in relazione alla normativa nazionale rilevante nella causa principale.
62 Il governo austriaco, la Commissione e l'Autorità di vigilanza AELS affermano che la Corte ha dichiarato, nella sentenza 15 giugno 1999, causa C-321/97, Andersson e Wåkerås-Andersson (Racc. pag. I-3551, punti 27 e segg.), di non essere competente ad interpretare l'Accordo SEE relativamente al periodo precedente l'adesione all'Unione europea degli Stati membri interessati.
63 Il governo austriaco, la Commissione e l'Autorità di vigilanza AELS deducono da quanto esposto che non occorre rispondere alla terza questione proposta dal giudice del rinvio.
64 Il governo austriaco sostiene, in subordine, che, qualora la Corte si ritenesse competente nella fattispecie ad interpretare l'allegato XII, punto 1, lett. e), dell'Accordo SEE, si dovrebbe riconoscere che il VGVG, adottato il 23 settembre 1993, non è comunque più restrittivo del VGVG 1977, da esso abrogato.
65 A tal proposito, occorre ricordare che la Corte è in linea di principio competente a statuire in via pregiudiziale sull'interpretazione dell'Accordo SEE, in forza dell'art. 234 CE, quando una questione del genere è sollevata dinanzi a un giudice di uno Stato membro dell'Unione europea (sentenza Andersson e Wåkerås-Andersson, cit., punto 27).
66 Tuttavia, tale competenza ad interpretare l'Accordo SEE ex art. 234 CE vale unicamente per quanto concerne le Comunità. La Corte non è quindi competente a pronunciarsi sull'interpretazione di detto accordo per quanto riguarda la sua applicazione negli Stati dell'AELS (sentenza Andersson e Wåkerås-Andersson, cit., punto 28).
67 Una siffatta competenza non è stata nemmeno attribuita alla Corte nell'ambito dell'Accordo SEE. Infatti, dagli artt. 108, n. 2, di quest'ultimo, e 34 dell'Accordo 2 maggio 1992 tra gli Stati AELS (EFTA) sull'istituzione di un'autorità di vigilanza e di una corte di giustizia (GU 1994, L 344, pag. 1), risulta che la Corte AELS è competente a pronunciarsi sull'interpretazione dell'Accordo SEE applicabile negli Stati dell'AELS. Quest'ultimo non contiene alcuna disposizione che preveda una competenza parallela della Corte di giustizia (sentenza Andersson e Wåkerås-Andersson, cit., punto 29).
68 La circostanza che lo Stato dell'AELS interessato sia successivamente divenuto Stato membro dell'Unione europea, con la conseguenza che la questione sia stata posta da un giudice di uno Stato membro, non può avere l'effetto di attribuire alla Corte una competenza relativa all'interpretazione dell'Accordo SEE per quanto riguarda l'applicazione di quest'ultimo a situazioni che esulano dall'ordinamento giuridico comunitario (sentenza Andersson e Wåkerås-Andersson, cit., punto 30).
69 Invero, le competenze della Corte comprendono l'interpretazione del diritto comunitario, di cui l'Accordo SEE forma parte integrante, per quanto attiene alla sua applicazione nei nuovi Stati membri a decorrere dalla data della loro adesione (sentenza Andersson e Wåkerås-Andersson, cit., punto 31).
70 Ebbene, nella fattispecie la Corte è invitata a interpretare la nozione di «normativa in vigore» ai sensi dell'allegato XII, punto 1, lett. e), dell'Accordo SEE ai fini, per il giudice del rinvio, di giudicare se il VGVG adottato il 23 settembre 1993 non sia più restrittivo del VGVG 1977 e se l'Accordo SEE ostasse nel 1993 a questa modificazione legislativa. La Corte sarebbe in tal modo invitata a pronunciarsi sugli effetti dell'Accordo SEE nell'ordinamento giuridico nazionale del giudice del rinvio per il periodo anteriore all'adesione della Repubblica d'Austria all'Unione europea, ossia in una situazione che esula dall'ordinamento giuridico comunitario.
71 Alla luce di ciò, occorre dichiarare che la Corte non è competente a risolvere la terza questione proposta.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
72 Le spese sostenute dal governo austriaco, dalla Commissione e dall'Autorità di vigilanza AELS, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Landesgericht Feldkirch con ordinanza 10 luglio 2001, dichiara:
1) L'art. 73 B, n. 1, del Trattato CE (divenuto art. 56, n. 1, CE) osta a una procedura di autorizzazione amministrativa preliminare all'acquisto di un fondo quale quella istituita mediante il Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (legge del Land del Vorarlberg) 23 settembre 1993, nel testo modificato di cui al LGBl. 1997/85. Spetta al giudice del rinvio valutare se una siffatta procedura possa godere della deroga istituita dall'art. 70 dell'atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei Trattati sui quali si fonda l'Unione europea.
2) La Corte di giustizia delle Comunità europee non è competente a risolvere la terza questione proposta.