CELEX: 61993CJ0255
Inadempimento di uno Stato
Imballaggi per liquidi alimentari
Attuazione di una direttiva nell'ordinamento nazionale

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo registrato nella cancelleria della Corte il 26 aprile 1993, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell' art. 169 del Trattato CEE, un ricorso inteso a far dichiarare che, omettendo di elaborare e comunicare nei termini prescritti i programmi per ridurre il peso e/o il volume degli imballaggi per liquidi alimentari, contenuti nei rifiuti domestici da eliminare definitivamente, previsti all' art. 3 della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/339/CEE, concernente gli imballaggi per liquidi alimentari (GU L 176, pag. 18, in prosieguo: la "direttiva"), la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tale norma e del Trattato CEE.
2 L' art. 3, n. 1, della direttiva impone agli Stati membri di elaborare programmi per ridurre il peso e/o il volume degli imballaggi per liquidi alimentari, contenuti nei rifiuti da eliminare definitivamente. Il n. 2 del medesimo articolo precisa che i primi programmi riguardano il periodo decorrente dal 1 gennaio 1987 e sono comunicati alla Commissione prima di tale data. Nel n. 3 è previsto che essi sono in seguito "riveduti e aggiornati regolarmente, almeno ogni quattro anni, tenendo conto in particolare del progresso tecnico e dell' evoluzione della situazione economica".
3 Nell' ambito di tali programmi, gli Stati membri adottano, a norma dell' art. 4, n. 1, mediante provvedimenti legislativi o amministrativi oppure accordi volontari, misure dirette in particolare ad agevolare la nuova riempitura e/o il riciclaggio degli imballaggi per liquidi alimentari, a promuovere l' educazione dei consumatori in materia, ad agevolare la raccolta e la trasformazione degli imballaggi non nuovamente riempibili, a promuovere nuovi tipi di imballaggio nonché a conservare e, per quanto possibile, aumentare la quantità di imballaggi nuovamente riempiti e/o riciclati. In forza dell' art. 5, gli Stati membri provvedono all' informazione del consumatore sulla possibilità di riempire nuovamente gli imballaggi e sull' ammontare del deposito per il vuoto.
4 Infine, l' art. 7 obbliga gli Stati membri a comunicare alla Commissione tutte le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative emanate, nonché tutti gli accordi volontari di cui all' art. 4, n. 1, e stipulati per l' attuazione della direttiva.
5 Il termine di cui gli Stati membri dispongono per adottare le misure necessarie allo scopo di conformarsi alla direttiva è fissato, dall' art. 8, a ventiquattro mesi dalla sua notifica.
6 La direttiva veniva notificata al governo francese il 3 luglio 1985. Non essendole stati trasmessi i programmi previsti all' art. 3, la Commissione invitava il governo francese, con lettera 22 luglio 1987, a presentare le sue osservazioni conformemente all' art. 169 del Trattato.
7 In risposta a tale diffida, le autorità francesi precisavano, con lettera 22 settembre 1987, che programmi di riduzione del peso e del volume di imballaggi per liquidi alimentari erano oggetto di trattative in corso con gli ambienti professionali interessati. Con lettera 16 marzo 1988, queste stesse autorità trasmettevano alla Commissione alcuni progetti di accordi volontari. Gli accordi, stipulati il 9 maggio 1988 tra la pubblica amministrazione ed alcuni rappresentanti delle categorie professionali interessate, venivano notificati alla Commissione il 12 agosto 1988. Si trattava di sei contratti, relativi a sei diversi tipi d' imballaggio: il vetro, la plastica, l' acciaio, l' alluminio, il cartone e il vetro a rendere.
8 Il 4 novembre 1988, la Commissione chiedeva alle autorità francesi se nel frattempo i progetti di contratto notificati il 16 marzo 1988 erano stati successivamente firmati. Tale domanda non otteneva risposta.
9 Il 2 ottobre 1989, la Commissione inviava al governo francese un parere motivato a norma dell' art. 169 del Trattato, in cui essa gli addebitava di non averle comunicato i programmi di cui all' art. 3 della direttiva. Secondo la motivazione di tale parere, né le azioni citate nella lettera 22 settembre 1987 né i progetti di accordi corrispondevano alla nozione di programma contemplata in tale norma.
10 Poiché le autorità francesi sostenevano, nella risposta del 26 ottobre 1989, che gli accordi volontari comunicati costituivano appunto i programmi richiesti dalla direttiva, la Commissione decideva di proporre il presente ricorso.
Sulla ricevibilità
11 In via principale, il governo francese conclude per l' irricevibilità del ricorso, fondandosi su due motivi. In primo luogo, l' inadempimento contestato sarebbe venuto meno prima dell' invio del parere motivato del 2 ottobre 1989. In secondo luogo, formulando la sua censura contro gli accordi volontari solo nella fase del ricorso, la Commissione avrebbe ampliato l' oggetto della controversia quale risultava dalla lettera di diffida e dal parere motivato.
12 Questi due mezzi non possono essere accolti.
13 La fondatezza del primo dipende dalla risposta alla questione se le azioni intraprese e comunicate il 12 agosto 1988 dalle autorità francesi alla Commissione costituiscano programmi ai sensi dell' art. 3 della direttiva. Orbene, siffatta questione riguarda il merito della controversia.
14 Circa il secondo mezzo, esso è infondato. L' inadempimento descritto nel ricorso consiste infatti nell' aver omesso di comunicare i programmi previsti all' art. 3 della direttiva; trattasi di due censure coincidenti con quelle indicate nella lettera 22 luglio 1987 e nel parere motivato.
15 Pertanto il ricorso è ricevibile.
Sul merito
16 Col suo ricorso, la Commissione fa valere in primo luogo che la direttiva stabilisce una distinzione tra le "misure" e i "programmi". "Le misure" nel senso dell' art. 4, n. 1, della direttiva dovrebbero infatti essere adottate dallo Stato membro "nell' ambito dei programmi di cui all' art. 3 (...)". Questa distinzione sarebbe confermata dal fatto che vi sono due diversi regimi di comunicazione, l' uno, applicabile ai programmi e previsto nell' art. 3, n. 2, l' altro, relativo alle misure e figurante nell' art. 7.
17 Secondo la Commissione, gli accordi volontari comunicati dalla Repubblica francese costituiscono al massimo delle misure ai sensi dell' art. 4, n. 1. A differenza dei programmi elaborati in forza dell' art. 3, tali accordi non conterrebbero né un impegno da parte della pubblica amministrazione, né una presentazione, sulla scorta di dati numerici, degli obiettivi da raggiungere, né un calendario, né un elenco delle azioni contemplate per realizzarli.
18 Viceversa, la Repubblica francese ritiene di aver soddisfatto l' obbligo di elaborare programmi ai sensi dell' art. 3 con la conclusione di accordi volontari conformi agli obblighi della direttiva e quindi idonei a contribuire alla realizzazione dei suoi obiettivi.
19 In primo luogo, tutti questi accordi volontari comporterebbero impegni a carico della pubblica amministrazione. In secondo luogo, la direttiva, al contrario di quanto affermato dalla Commissione, non imporrebbe di quantificare gli obiettivi di riduzione perseguiti. In terzo luogo, gli accordi volontari, obbligando le autorità competenti a stabilire un bilancio annuo in base al quale un comitato di verifica deciderebbe circa le azioni intraprese e gli eventuali orientamenti, stabilirebbero indirettamente l' obbligo di prevedere calendari per ciascun settore.
20 Per risolvere la controversia, occorre verificare se gli accordi volontari fatti valere dalla Repubblica francese presentino tutte le caratteristiche dei programmi di riduzione di cui all' art. 3.
21 A tale proposito, è importante rilevare in primo luogo che, contrariamente a quanto asserisce la Commissione, la direttiva non impone agli Stati membri di assumere impegni unilaterali.
22 Appare comunque chiaro che tutti gli accordi volontari comunicati alla Commissione comportano impegni a carico di tutti i firmatari e quindi anche della pubblica amministrazione francese. Nel settore dell' imballaggio di vetro, i pubblici poteri apportano i loro contributi in forme diverse quali la promozione del recupero, l' assistenza tecnica agli enti locali, la creazione di uno strumento statistico. Nel settore dell' imballaggio di materia plastica, i pubblici poteri s' impegnano ad agevolare lo scambio di informazioni e di coordinamento delle ricerche e dei lavori tra gli enti locali e le industrie, nonché la concessione degli aiuti di Stato previsti in tale settore. Nei settori degli imballaggi di acciaio, di alluminio e di cartone, essi si obbligano a facilitare per quanto possibile i rapporti con gli enti locali, a favorire segnatamente i progetti di investimento relativi alle operazioni di riciclaggio e a facilitare in particolare la concessione di aiuti di Stato. Infine, quanto al settore del vetro a rendere, i pubblici poteri provvedono in particolare a rinnovare e a far rispettare le istruzioni relative all' utilizzazione degli imballaggi a rendere nelle comunità private.
23 Alla luce di quanto precede, non si può ritenere che gli accordi volontari di cui trattasi non costituiscano programmi di riduzione ai sensi della direttiva per il solo motivo che essi non contengono impegni da parte della pubblica amministrazione.
24 Lo stesso non vale tuttavia per la censura relativa all' assenza di una quantificazione in dati numerici degli obiettivi da raggiungere nonché di un preciso calendario.
25 Come precisato dall' avvocato generale al paragrafo 19 delle conclusioni, la direttiva, pur lasciando agli Stati membri il compito di determinare, in base alle loro priorità e ai loro ritmi, i rispettivi obiettivi concreti per ridurre il peso e/o il volume degli imballaggi, impone agli stessi, al fine di raggiungere siffatti obiettivi, di elaborare programmi entro il 1 gennaio 1987, poi di rivederli e aggiornarli regolarmente e almeno ogni quattro anni. E' necessario a questo riguardo che gli Stati membri comunichino alla Commissione, in tempo utile ed entro la fine del 1986, l' impegno a raggiungere tali obiettivi e le azioni tradotte in cifra, che essi abbiano l' intenzione di intraprendere o di svolgere, eventualmente di concerto con gli ambienti professionali e industriali, nei settori interessati. Infatti, solo sulla base di queste precisazioni quantitative e temporali la Commissione potrà poi valutare se le misure contemplate in forza dell' art. 4 concorrono realmente all' attuazione dei programmi diretti a realizzare gli obiettivi della direttiva.
26 Va rilevato nella fattispecie che soltanto l' accordo relativo al vetro definisce obiettivi quantificati in modo preciso, mentre gli altri accordi si limitano a stabilire disposizioni generali non tradotte in cifre. Di conseguenza non possono considerarsi adempiuti gli obblighi di cui all' art. 3. Questi ultimi riguardano infatti tutti gli imballaggi presi in considerazione nell' art. 2, cioè gli imballaggi di vetro, di metallo, di plastica, di carta o di qualsiasi altra materia.
27 Circa l' obbligo di fissare un calendario per la realizzazione dei programmi, va limitata ad un periodo di trenta mesi decorrente dal 10 maggio 1988, data della loro firma, e che i medesimi non sono rinnovabili automaticamente, mentre il sesto, relativo al vetro, non è prorogabile oltre il 31 dicembre 1992. Nulla assicura, quindi, che gli accordi saranno riveduti e aggiornati regolarmente, almeno ogni quattro anni, nel rispetto dell' art. 3, n. 3, della direttiva.
28 Sulla base di tali considerazioni, va ritenuto che gli accordi controversi non presentano le caratteristiche dei programmi contemplati all' art. 3 della direttiva e, pertanto, va dichiarato che, omettendo di elaborare, nei termini prescritti, i programmi per ridurre il peso e/o il volume degli imballaggi per liquidi alimentari, contenuti nei rifiuti domestici da eliminare definitivamente, previsti all' art. 3 della direttiva 85/339, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tale norma e del Trattato CEE.
29 Viceversa, contrariamente alle conclusioni della Commissione, la Corte non deve esaminare l' inadempimento consistente nella mancata comunicazione alla Commissione dei programmi di cui trattasi, dato che la Repubblica francese non ha adottato, per l' appunto, tali programmi entro il termine fissato.
30 Va quindi dichiarato che, omettendo di elaborare, nei termini prescritti, i programmi per ridurre il peso e/o il volume degli imballaggi per liquidi alimentari, contenuti nei rifiuti domestici da eliminare definitivamente, previsti all' art. 3 della direttiva 85/339, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tale norma e del Trattato CEE.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
31 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente va condannata alle spese, se ne è fatta domanda. La Repubblica francese è rimasta sostanzialmente soccombente e va pertanto condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Omettendo di elaborare nei termini prescritti i programmi per ridurre il peso e/o il volume degli imballaggi per liquidi alimentari, contenuti nei rifiuti domestici da eliminare definitivamente, previsti all' art. 3 della direttiva 27 giugno 1985, 85/339/CEE, concernente gli imballaggi per liquidi alimentari, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tale norma e del Trattato CEE.
2) La Repubblica francese è condannata alle spese.