CELEX: 61997CJ0006
Statsstøtte
Begreb
Skattefradrag
Tilbagesøgning
Absolut umulighed

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 10. januar 1997 har Den Italienske Republik i medfoer af EF-traktatens artikel 173 (efter aendring nu artikel 230 EF), anlagt sag med paastand om, at Kommissionens beslutning 97/270/EF af 22. oktober 1996 om en skattefradragsordning inden for vejgodstransport for fremmed regning i Italien (C 45/95 ex NN 48/95) (EFT 1997 L 106, s. 22, herefter »den anfaegtede beslutning«) annulleres.
2 For skatteaarene 1993 og 1994 indfoerte Den Italienske Republik en fradragsordning for italienske vognmaend og en kompensation for ikke-italienske vognmaend fra de oevrige EF-lande paa grundlag af braendstofforbruget paa den italienske vejstraekning. De naermere regler herom var indeholdt i lov nr. 162 af 27. maj 1993 (GURI nr. 123 af 28.5.1993) og nr. 84 af 22. marts 1995 (GURI nr. 68 af 22.3.1995) samt lovdekret nr. 402 af 26. september 1995 (GURI nr. 226 af 27.9.1995).
3 Skattefradraget havde form af en godtgoerelse, som de italienske vognmaend valgfrit kunne fradrage i de skattepligtige beloeb, de skulle betale i indkomstskat for fysiske personer, indkomstskat for juridiske personer, lokal indkomstskat og mervaerdiafgift (herefter »moms«) samt i kildeskat for loenmodtagere og i indkomst ved selvstaendigt arbejde. Denne skattefradragsordning gjaldt for de italienske vognmaend, som var optaget i det register, der var oprettet i henhold til lov nr. 298 af 6. juni 1974.
4 Skattefradragsbeloebet var fastsat som en procentdel af de faktiske udgifter til braendstof og smoeremidler, uden moms, men kunne ikke overstige de maksimumsbeloeb, der var fastsat paa grundlag af koeretoejernes vaegt med hensyn til last, nemlig for lastbiler under 6 000 kg, lastbiler mellem 6 000 og 11 500 kg, lastbiler mellem 11 500 og 24 000 kg samt lastbiler over 24 000 kg. Maksimumsbeloebene var beregnet ud fra den antagelse, at de fire kategorier af koeretoejer kunne tilbagelaegge henholdsvis 8, 6, 3,5 og 2,2 km pr. liter braendstof.
5 Ordningen omfattede desuden, for hver enkelt anvendelsesperiode, en kompensation til transportvirksomheder hjemmehoerende i de oevrige medlemsstater, der var fastsat paa grundlag af det noedvendige braendstofforbrug til tilbagelaegning af den italienske straekning. Det budgetterede beloeb for denne kompensation udgjorde henholdsvis 30, 15 og 8 mia. ITL i 1993 samt i foerste og andet halvaar 1994.
6 Ved skrivelse af 4. december 1995 (EFT 1996 C 3, s. 2) meddelte Kommissionen de italienske myndigheder, at den havde truffet beslutning om at ivaerksaette en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (nu artikel 88, stk. 2, EF), vedroerende denne skattefradragsordning. Ved samme skrivelse paalagde Kommissionen Den Italienske Republik dels at tilsende den alle de dokumenter og oplysninger, som var noedvendige for, at Kommissionen kunne undersoege stoettens forenelighed med faellesmarkedet, dels straks at suspendere udbetalingen af enhver form for ny stoette, som havde form af et skattefradrag.
7 Den Italienske Republik fremsatte sine bemaerkninger i en skrivelse af 26. marts 1996. Den anfoerte heri navnlig, at de ministerielle dekreter, som skulle have indeholdt de naermere regler for tildeling af kompensationen til de virksomheder, som er etableret i de oevrige medlemsstater, endnu ikke forelaa i den endelige affattelse, men at disse dekreter under alle omstaendigheder ikke ville blive vedtaget af hensyn til efterkommelsen af Kommissionens paabud.
8 Som afslutning paa denne procedure vedtog Kommissionen den 22. oktober 1996 den omtvistede beslutning, hvis artikel 1, 2 og 3 bestemmer:
»Artikel 1
Den skattefradragsordning, der blev indfoert af Italien for vejgodstransportvirksomheder, der udfoerer koersel for fremmed regning, i henhold til de bestemmelser, der er anfoert i lov af 27. maj 1993, nr. 162 (GURI nr. 123 af 28.5.1993) og 22. marts 1995, nr. 84 (GURI nr. 68 af 22.3.1995) samt i lovdekret af 26. september 1995, nr. 402 (GURI nr. 226 af 27.9.1995), er ulovlig, idet den er blevet gennemfoert i strid med procedurereglerne i traktatens artikel 92, stk. 3, og den er uforenelig med faellesmarkedet i henhold til artikel 92, stk. 1, idet den ikke opfylder nogen af betingelserne for at vaere omfattet af de undtagelser, der er anfoert i artikel 92, stk. 2 og 3, eller betingelserne i forordning (EOEF) nr. 1107/70.
Artikel 2
Italien ophaever ovennaevnte stoette, afholder sig fra at vedtage nye love eller administrative forskrifter, der har til formaal at indfoere nye stoetteformer af ovennaevnte art, og tilbagekraever stoetten. Stoetten skal tilbagebetales efter de procedure- og gennemfoerelsesregler, der er gaeldende i henhold til italiensk lovgivning, og forhoejes med det beloeb, som renterne udgoer, og disse beregnes ved anvendelse af den referencesats, der anvendes til evalueringen af de regionale stoetteordninger, og gaelder fra den dag, hvor stoetten er blevet udbetalt indtil datoen for den effektive tilbagebetaling.
Artikel 3
Italien underretter inden to maaneder fra notifikationen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, den har truffet for at opfylde beslutningen.«
9 Til stoette for sin paastand har Den Italienske Republik paaberaabt sig ét enkelt anbringende, nemlig at der foreligger en tilsidesaettelse af EF-traktatens artikel 92 (efter aendring nu artikel 87 EF) og 93, idet anbringendet dog er opdelt i to led, dels et principalt, dels et subsidiaert.
10 Principalt har Den Italienske Republik anfoert, at skattefradragsordningen ikke er en statsstoette, som er uforenelig med det faelles marked, da der ikke ved ordningen direkte eller indirekte bevilges statsmidler, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen, og som paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Subsidiaert goer Den Italienske Republik gaeldende, at det er absolut umuligt at gennemfoere en tilbagesoegning af stoetten, saaledes som det kraeves efter den anfaegtede beslutnings artikel 2.
Foranstaltningernes karakter af statsstoette efter traktatens artikel 92
11 Den Italienske Republik har henvist til Kommissionens konstatering i foerste betragtning til den anfaegtede beslutnings afsnit IV - hvorefter »artikel 92 [ikke sondrer] mellem grundene til eller hensigten med de omhandlede interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger« - og anfoert, at den retmaessigt kunne have opnaaet den samme virkning som skattefradragsordningen ved at nedsaette braendstofafgiften, hvilket ville have medfoert en forholdsmaessig nedsaettelse af momsen og af braendstofprisen ved tanken. En saadan ordning blev imidlertid ikke indfoert, fordi den ville have medfoert en uacceptabel nedsaettelse af skatteindtaegterne som helhed, hvis den var blevet udvidet til at gaelde for samtlige braendstofforbrugere - virksomheder og private - ligesom man ikke kunne have fundet en tilfredsstillende loesning til forebyggelse af svig, hvis man paa stadiet for braendstofsalget havde sondret mellem vognmaend og andre forbrugere (navnlig ejere af motorkoeretoejer), da det er umuligt at paavise en forskel mellem de indroemmelser, der gives de to naevnte grupper.
12 Den Italienske Republik har endvidere gjort gaeldende, at skattefradraget til fordel for italienske vognmaend ikke udgoer nogen midlertidig eller definitiv undtagelse fra det generelle beskatningssystem, saaledes som det fastslaas i anden betragtning til den anfaegtede beslutnings afsnit IV. Indkomstskatten for fysiske eller juridiske personer, bruttoindkomstskatten og momsen samt kildeskatten for loenmodtagerindkomster og indtaegter ved selvstaendigt arbejde er nemlig forblevet uaendret saavel hvad angaar formen som indholdet, og skattefradraget, som afhaenger direkte af den maengde braendstof og mineralolie, der er indkoebt i Italien, har alene karakter af en regnskabstransaktion i form af en »kassegodtgoerelse«, dvs. en indirekte godtgoerelse af de afgifter, som betales af braendstoffet.
13 Kommissionen har gjort gaeldende, at det i traktaten indeholdte stoettebegreb, som dette er fastlagt i Domstolens praksis, er overordentligt vidt og goer det helt overfloedigt at undersoege, hvilken karakter den paagaeldende foranstaltning har efter national ret ifoelge den paagaeldende virksomheds regnskabsprincipper, naar det er ubestridt, at foranstaltningen nedsaetter de indtaegter, som indgaar i statens budget (i den foreliggende sag indtaegter fra skatter), og udgoer en tilsvarende fordel for visse virksomheder.
14 Herom bemaerkes, at ifoelge traktatens artikel 92, stk. 1, er statsstoette eller stoette, som ydes ved hjaelp af statsmidler under enhver taenkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkaarene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med faellesmarkedet, i det omfang den paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
15 Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at begrebet stoette ikke blot omfatter positive ydelser saasom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at vaere tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (dom af 23.2.1961, sag 30/59, De gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211, paa s. 217, org. ref.: Rec. s. 1, paa s. 39, og af 1.12.1998, sag C-200/97, Ecotrade, Sml. I, s. 7907, praemis 34).
16 En foranstaltning, hvorved offentlige myndigheder indroemmer visse virksomheder en afgiftsfritagelse, der, selv om den ikke indebaerer en overfoersel af statslige midler, giver de fritagne virksomheder en gunstigere oekonomisk stilling end andre afgiftspligtige, udgoer saaledes en statsstoette som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1 (dom af 15.3.1994, sag C-387/92, Banco Exterior de España, Sml. I, s. 877, praemis 14).
17 Det er i den foreliggende sag tilstraekkeligt at fastslaa, at den nationale ordning, som den anfaegtede beslutning vedroerer, havde til formaal at lette skattebyrden for vejgodstransportvirksomheder. Da den opfylder den betingelse om specificitet, som er et af kendetegnene ved begrebet statsstoette (jf. Ecotrade-dommen, praemis 40), er det overfloedigt at afgoere, om andre af de skatteordninger, som den omhandlede sektor ligeledes har draget fordel af, falder uden for stoettebegrebet i traktatens artikel 92.
18 Den Italienske Republik har endvidere anfoert, at afgifterne paa braendstoffer altid har udgjort en vigtig bestanddel af statens indtaegter, ligesom det er tilfaeldet med afgifterne paa de oevrige mineralolier, og derfor altid har vaeret hoeje, maaske endda de alt i alt hoejeste inden for Faellesskabet. Den henviser i den forbindelse til de tal, som er gengivet i femte betragtning til den anfaegtede beslutnings afsnit IV, hvoraf fremgaar, at afgifterne paa braendstoffer i de stater, som graenser op til Italien, alle er betydeligt lavere end de italienske afgifter.
19 I modsaetning til, hvad der er fastslaaet i syvende betragtning - og hvorefter de forskelle i lovgivningerne, som fremkalder konkurrencefordrejninger, ikke goer det berettiget at yde en kompenserende statsstoette - er Den Italienske Republik af den opfattelse, at den indfoerte ordning genoprettede lige vilkaar med hensyn til lovgivningen (ved en udligningsordning, der var mere fleksibel end en lempelse af skattebyrden, men som havde helt ensartede virkninger), hvilket var absolut noedvendigt for den paagaeldende sektor som helhed.
20 Kommissionen har gjort gaeldende, at en forskel i den skatte- og afgiftsbyrde, som paahviler en aktivitet, ikke i sig selv kan retfaerdiggoere ydelse af statsstoette. I den foreliggende sag indebar skattefradragsordningen, at en enkelt oekonomisk sektor - nemlig den italienske sektor for vejgodstransport for fremmed regning - oegede sin evne til selvfinansiering ved midlertidigt at blive fritaget for anvendelsen af det generelle beskatningssystem. Der var saaledes ikke tale om en fritagelse, som var begrundet i ordningens karakter eller opbygning.
21 Det fremgaar af Domstolens praksis, at den omstaendighed, at en medlemsstat ved ivaerksaettelse af ensidige foranstaltninger soeger at tilnaerme konkurrencevilkaarene inden for en bestemt oekonomisk sektor til de vilkaar, som gaelder i de oevrige medlemsstater, ikke kan fratage disse foranstaltninger deres karakter af stoette (jf. i denne retning dom af 10.12.1969, forenede sager 6/69 og 11/69, Kommissionen mod Frankrig, Sml. 1969, s. 143, org. ref.: Rec. s. 523, praemis 21). Det maa derfor undersoeges, om skattefradraget har negative virkninger for de fradragsberettigede virksomheders konkurrenter, dvs. de vognmaend, som er etableret i de oevrige medlemsstater, og som udfoerer virksomhed for egen eller tredjemands regning.
22 I saa henseende anfoerer Den Italienske Republik, at der ikke ydes nogen godtgoerelse til virksomheder, der udfoerer transport for egen regning, saaledes at braendstofprisen fuldt ud indgaar i omkostningerne ved varedistributionen. Denne del af de samlede omkostninger har imidlertid kun marginal betydning, da den udgoer en beskeden andel af de samlede omkostninger i forbindelse med virksomhedens hovedaktivitet og i hvert fald ikke har nogen direkte forbindelse med de produktionsomkostninger, som paahviler andre, konkurrerende virksomheder inden for det faelles marked. Da de paagaeldende aktiviteter er ensartede, er det en urigtig fremgangsmaade, saaledes som det goeres af Kommissionen i sekstende betragtning til den anfaegtede beslutnings afsnit IV, at sammenligne vilkaarene for udoevelse af konkurrerende aktiviteter uden at tage hensyn til andre aktiviteter, som virksomhederne maatte vaere involveret i.
23 Hvad angaar skattefradragets virkning for konkurrencen mellem transportvirksomheder inden for Faellesskabet anfoerer Den Italienske Republik, at i modsaetning til, hvad der er anfoert i niende betragtning, begunstiger mekanismen for beregningen af skattefradraget, navnlig henset til de maksimumsbeloeb, som er fastsat for hver enkelt kategori af koeretoejer, ikke koeretoejer med den stoerste lasteevne, som er dem, der oftest er i konkurrence paa de internationale markeder. Den har naermere forklaret, at de italienske vognmaend, som foretager transport uden for landet, ikke blot opererer paa det omraade, hvortil de koerer, med det braendstof, som de har erhvervet paa stedet til en lavere pris, men ligesom de ikke-italienske vognmaend vender de tilbage til Italien efter at have fyldt op, og det braendstof, som de har indkoebt i udlandet, indgaar ikke i beregningen af skattefradraget. De vognmaend, som drager stoerst fordel af ordningen, er derfor de italienske vognmaend, som ikke foretager transport i udlandet.
24 Kommissionen har gjort gaeldende, at den konkurrencemaessige ligevaegt mellem de vognmaend, der arbejder for egen regning, og dem, der arbejder for fremmed regning, kan blive forstyrret ved en stoette, som for en af disse kategoriers vedkommende nedsaetter de omkostninger, som disse kategorier ellers alle skulle have taget i betragtning paa samme maade ved beregningen af deres fortjeneste. Dette gaelder naturligvis saavel hvad angaar forskelsbehandlingen mellem de aktiviteter, som udfoeres af transportvirksomheder for disses egen regning, og dem, der udfoeres for tredjemands regning, som hvad angaar forskelsbehandlingen mellem store og smaa transportvirksomheder (under hensyn til det maksimale antal koeretoejer, hvortil det efter den italienske lov er muligt at yde skattefradrag).
25 Det bemaerkes, at det fremgaar af fjortende betragtning til den anfaegtede beslutnings afsnit IV, at »italienske vognmaend, der udfoerer vejgodstransport for fremmed regning, konkurrerer baade med vognmaend fra andre lande og med vognmaend, der udfoerer vejgodstransport for egen regning«.
26 Hvad angaar transporten for egen regning praeciserer femtende betragtning, at denne i 1992 udgjorde 19,2% af den nationale transport og 3,8% af den internationale transport udfoert af italienske vognmaend. Hvad angaar konkurrencen med andre faellesskabsvirksomheder, der udfoerer transport for fremmed regning, angiver syttende betragtning, at af den virksomhed, som de italienske vognmaend, der arbejder for fremmed regning, udfoerte i 1992, udgjorde den internationale transport ca. 16,2% beregnet i t/km.
27 Den Italienske Republik erkender, at skattefradragsordningen har negative virkninger for konkurrencen mellem italienske og udenlandske vognmaend. Hvad angaar dens opfattelse af, at koeretoejerne med den stoerste lasteevne, dvs. dem, som foerst og fremmest maa antages at vaere i konkurrence med udenlandske koeretoejer paa det internationale marked, ikke behandles mere fordelagtigt efter ordningen, da de opererer paa italiensk omraade med braendstof, som er indkoebt i udlandet, og som ikke indgaar i beregningen af skattefradraget, er det tilstraekkeligt at fastslaa, at denne opfattelse ikke bekraeftes af nogen af oplysningerne i sagens akter.
28 Endelig anfoerer Den Italienske Republik hvad angaar konstateringen i ellevte betragtning, hvorefter ordningen for ivaerksaettelse af godtgoerelsen hverken blev endelig udarbejdet eller gennemfoert, at vedtagelsen af gennemfoerelsesbekendtgoerelsen om udbetalingen af godtgoerelsen til udlaendinge blev standset som foelge af ivaerksaettelsen af traktatbrudsproceduren. Den omstaendighed, at procedureforskrifterne ikke blev vedtaget rettidigt, afskaerer imidlertid ikke de paagaeldende fra ogsaa nu at rejse krav om godtgoerelse i henhold til den gaeldende ordning. Den omstaendighed, at der hidtil ikke er rejst noget saadant krav, viser, at de ikke-italienske erhvervsdrivende reelt ikke har nogen interesse i ordningen, da de har kunnet foretage transporter i Italien efter at have fyldt op med braendstof, som er indkoebt til den billigere pris, der gaelder i oprindelseslandet.
29 Kommissionen har gjort gaeldende, at de naevnte dekreter ganske vist ikke er vedtaget, men at de italienske vognmaend dog er indroemmet skattefradrag i den forloebne periode i medfoer af gaeldende lovbestemmelser. Den italienske regering noejedes altsaa i overensstemmelse med paabuddet i den anfaegtede beslutnings artikel 2 med ikke at vedtage andre bestemmelser, og begraensede sig dermed til at anvende den gaeldende diskriminerende ordning, hvorved den foretog et »valg« blandt bestemmelserne og anvendte saaledes rent faktisk den ordning, med hensyn til hvilken Kommissionen allerede havde ivaerksat traktatbrudsproceduren. Den handlemaade, som er udvist af de ikke-italienske vognmaend, der ikke havde rejst krav om godtgoerelse, skyldes derfor netop, at der ikke var vedtaget nogen regler.
30 Herom bemaerkes, at saa laenge der ikke var vedtaget nogen ordning, som praeciserede de naermere regler for tildeling af den bebudede kompensation, kunne vognmaendene fra de oevrige medlemsstater under alle omstaendigheder ikke i praksis gennemfoere deres ret til kompensationen.
31 Argumenterne om, at den omhandlede skattefradragsordning ikke havde karakter af en stoetteordning, maa derfor forkastes.
Umuligheden af at kraeve stoetten tilbagebetalt
32 Hvad angaar forpligtelsen efter den anfaegtede beslutnings artikel 2 til at kraeve den ydede stoette tilbagebetalt, goer Den Italienske Republik gaeldende dels, at et krav over for transportvirksomhederne om tilbagebetaling af de modtagne beloeb, uanset under hvilken form dette krav fremsaettes, vil fremkalde en social konflikt, hvori staten ikke kan undgaa at blive taberen, dels at de tekniske foranstaltninger, som maatte traeffes med henblik paa tilbagesoegningen af de paagaeldende beloeb, ville skabe vanskeligheder af en saadan karakter, at det er berettiget at anse dem for uoverstigelige paa grund af det meget store antal personer, som er beroert deraf, og noedvendigheden af at fordele skattegodtgoerelsen mellem forskellige skatter og forskellige afgiftssatser.
33 Hvad for det foerste angaar det sidstnaevnte argument erkendte den italienske regerings repraesentant under retsmoedet, at de italienske skatte- og afgiftsmyndigheder har mulighed for at identificere de italienske vognmaend, som har draget fordel af skattegodtgoerelsen, og rejse saedvanligt eller judicielt tilbagesoegningskrav over for dem.
34 Hvad for det andet angaar det foerstnaevnte argument er det tilstraekkeligt at bemaerke, at det ikke er godtgjort, at det er umuligt at gennemfoere beslutningen om tilbagebetaling, da den italienske regering ikke har gjort noget som helst forsoeg paa at tilbagesoege det omhandlede skattefradrag (jf. dom af 29.1.1998, sag C-280/95, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 259, praemis 15).
35 Sagsoegte maa herefter frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
36 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Den Italienske Republik har tabt sagen, og da Kommissionen har nedlagt paastand om tilkendelse af omkostninger, boer Den Italienske Republik betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.