CELEX: 62000CJ0146
Telecommunicatie
Financiering van "universele dienst"
Bijdrage van nieuwe aanbieders

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 17 april 2000, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld strekkende tot vaststelling dat de Franse Republiek, door niet te voldoen aan artikel 4 quater van richtlijn 90/388/EEG van de Commissie van 28 juni 1990 betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten (PB L 192, blz. 10), zoals gewijzigd bij richtlijn 96/19/EG van de Commissie van 13 maart 1996 (PB L 74, blz. 13; hierna: gewijzigde richtlijn 90/388"), en door artikel 5, leden 1 en 3 tot en met 5, van richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 inzake interconnectie op telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborging van de universele dienst en van de interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision (ONP) (PB L 199, blz. 32), niet in acht te nemen, de krachtens het EG-Verdrag en deze richtlijnen op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Het gemeenschapsrecht
2 De verplichting tot universele dienstverstrekking voor vaste spraaktelefonie vloeit voort uit richtlijn 95/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 1995 inzake de toepassing van Open Network Provision" (ONP) op spraaktelefonie (PB L 321, blz. 6), vervangen door richtlijn 98/10/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 1998 inzake de toepassing van Open Network Provision (ONP) op spraaktelefonie en inzake de universele telecommunicatiedienst in een door concurrentie gekenmerkt klimaat (PB L 101, blz. 24). De universele dienst wordt voor dat doel in artikel 2, lid 2, sub f, van richtlijn 98/10 omschreven als een gedefinieerd minimumpakket van diensten van een gegeven kwaliteit dat beschikbaar is voor alle gebruikers onafhankelijk van hun geografische locatie en, in het licht van de specifieke nationale omstandigheden, tegen een betaalbare prijs.
3 In de artikelen 5 tot en met 8 van richtlijn 98/10 worden de prestaties genoemd die de universele dienst in ieder geval omvat. Dit zijn met name de aansluiting op het vaste openbare telefoonnet, de gidsdiensten en de openbare betaaltelefoons.
4 Bij artikel 1, punt 6, van richtlijn 96/19 zijn in richtlijn 90/388 enkele bepalingen betreffende de invoering van de universele dienst opgenomen, met name een nieuw artikel 4 quater, dat bepaalt:
Onverminderd de harmonisatie door het Europees Parlement en de Raad in het kader van ONP, dienen de nationale regelingen, die noodzakelijk zijn om de nettokosten van de verplichtingen van de telecommunicatieorganisaties inzake het verrichten van een universele dienst met andere organisaties te delen, ongeacht of deze regelingen een stelsel van aanvullende bijdragen of een fonds voor de universele dienst omvatten,
a) uitsluitend van toepassing te zijn op ondernemingen die openbare telecommunicatienetten aanbieden;
b) aan elke onderneming een financiële bijdrage op te leggen volgens objectieve en niet-discriminerende criteria en in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De lidstaten stellen de Commissie van elke regeling in kennis, zodat deze de verenigbaarheid daarvan met het Verdrag kan beoordelen.
De lidstaten stellen hun telecommunicatieorganisaties in staat de tarieven weer in evenwicht te brengen. Hierbij houden zij rekening met de specifieke marktomstandigheden en dragen zij zorg voor de betaalbaarheid van de universele dienst. Met name stellen de lidstaten deze organisaties in staat de huidige tarieven aan te passen die niet met de kosten overeenstemmen en die de lasten van de beschikbaarstelling van een universele dienst verhogen, teneinde een op de werkelijke kosten gebaseerde tariefstructuur tot stand te brengen. Indien de tarieven niet vóór 1 januari 1998 weer in evenwicht kunnen worden gebracht, brengen de betrokken lidstaten de Commissie verslag uit over de toekomstige opheffing van de resterende onevenwichtigheden in de tarieven. Dit verslag omvat een gedetailleerd tijdschema voor de tenuitvoerlegging daarvan.
[...]"
5 In artikel 2 van richtlijn 96/19 wordt bepaald dat de lidstaten de Commissie binnen negen maanden na de inwerkingtreding van de richtlijn informatie verstrekken aan de hand waarvan de Commissie kan vaststellen of aan artikel 1, punten 1 tot 8, van de richtlijn is voldaan. De richtlijn is op 22 maart 1996 bekendgemaakt en op 11 april 1996 in werking getreden. De in artikel 2 bedoelde periode van negen maanden is dus op 11 januari 1997 verstreken.
6 Die bepalingen betreffende de universele dienst zijn aangevuld bij artikel 5 van richtlijn 97/33, dat is geformuleerd als volgt:
1. Wanneer een lidstaat overeenkomstig de bepalingen van dit artikel vaststelt dat de verplichting tot universele dienstverstrekking voor een organisatie een onbillijke last meebrengt, stelt hij een mechanisme in voor het delen van de nettokosten van de verplichting tot universele dienstverstrekking met andere organisaties die openbare telecommunicatienetwerken en/of algemeen beschikbare spraaktelefoondiensten exploiteren. De lidstaten dienen bij vaststelling van de daarvoor vereiste bijdragen naar behoren rekening te houden met de beginselen van transparantie, niet-discriminatie en evenredigheid. Slechts de openbare telecommunicatienetwerken en de algemeen beschikbare telefoondiensten die in bijlage I, deel 1, zijn vermeld, mogen op deze wijze worden gefinancierd.
2. Eventuele bijdragen aan de kosten van de verplichting tot universele dienstverstrekking mogen worden gebaseerd op een mechanisme dat hiertoe specifiek wordt ingesteld en wordt beheerd door een lichaam dat onafhankelijk is van de begunstigden, en/of mogen de vorm van een extra bedrag op de voor de interconnectie gevraagde prijs aannemen.
3. Teneinde te bepalen welke last het verstrekken van de universele dienst eventueel betekent dienen de organisaties met een verplichting tot universele dienstverstrekking op verzoek van hun nationale regelgevende instantie de nettokosten van dergelijke verplichtingen overeenkomstig de procedure van bijlage III te berekenen. De berekening van de nettokosten van de verplichting tot universele dienstverstrekking wordt onderworpen aan verificatie door de nationale regelgevende instantie of een ander bevoegd lichaam dat onafhankelijk is van de telecommunicatieorganisatie, en wordt goedgekeurd door de nationale regelgevende instantie. De resultaten van de kostenberekening en de conclusies van de verificatie zijn toegankelijk voor het publiek overeenkomstig artikel 14, lid 2.
4. Indien gerechtvaardigd op basis van de in lid 3 bedoelde nettokostenberekening en rekening houdend met het eventuele marktvoordeel dat een organisatie geniet die de universele dienst verstrekt, bepalen de nationale regelgevende instanties of een mechanisme voor het delen van de nettokosten van de verplichting tot universele dienstverstrekking gerechtvaardigd is.
5. Wanneer een in lid 4 bedoeld mechanisme voor het delen van de nettokosten van de verplichting tot universele dienstverstrekking wordt ingesteld, dragen de nationale regelgevende instanties er zorg voor dat de beginselen voor kostendeling en bijzonderheden betreffende het gebruikte mechanisme toegankelijk zijn voor het publiek overeenkomstig artikel 14, lid 2.
De nationale regelgevende instanties dragen er zorg voor dat een jaarlijks verslag wordt gepubliceerd waarin de berekende kosten van de verplichting tot universele dienstverstrekking en de door alle betrokken partijen daartoe verstrekte bijdragen worden vermeld.
6. [...]"
7 Bijlage III van richtlijn 97/33 geeft aan op welke wijze de kosten van de universele dienstverstrekking voor spraaktelefonie worden berekend. Die bijlage bepaalt:
[...]
De kosten van de verplichting tot universele dienstverstrekking worden berekend als het verschil tussen de nettokosten voor een organisatie wanneer zij met een verplichting tot universele dienstverstrekking en wanneer zij daarzonder opereert.
[...]
De berekening moet worden gebaseerd op de kosten die kunnen worden toegerekend aan:
i) elementen van de gespecificeerde diensten die slechts met verlies kunnen worden verstrekt of onder kostenvoorwaarden die buiten de normale commerciële normen vallen.
Deze categorie kan dienstenelementen omvatten zoals de toegang tot alarmdiensten, de verstrekking van bepaalde openbare betaaltelefoons, verstrekking van bepaalde diensten of van apparatuur voor gehandicapten, enz.
ii) specifieke eindgebruikers of groepen van eindgebruikers die, rekening houdende met de kosten van de dienstverstrekking, de gegenereerde inkomsten en een eventueel door de lidstaat opgelegd geografisch gemiddelde van prijzen, slechts met verlies of onder kostenvoorwaarden die buiten de normale commerciële normen vallen van het gespecificeerde netwerk en de gespecificeerde dienst kunnen worden voorzien.
Deze categorie omvat die eindgebruikers of groepen van eindgebruikers die niet zouden worden bediend door een commerciële exploitant die niet aan een verplichting tot universele dienstverstrekking is onderworpen.
[...]
Bij het berekenen van de nettokosten moet rekening worden gehouden met de inkomsten. De kosten en inkomsten dienen toekomstgericht te zijn."
8 Artikel 23, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 97/33 bepaalt dat de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 31 december 1997 aan deze richtlijn te voldoen en dat zij de Commissie daarvan onverwijld in kennis stellen.
Het Franse recht
9 Artikel 22-II van wet nr. 96-659 van 26 juli 1996 houdende regeling van de telecommunicatie (hierna: wet") bepaalde dat het door andere aanbieders dan de historische aanbieder France Télécom aan het publiek verstrekken van telefoondiensten tussen vaste punten op netwerken die zijn goedgekeurd krachtens artikel L. 33-1 van de code des postes et télécommunications (hierna: code"), zoals gewijzigd bij de wet, pas met ingang van 1 januari 1998 mogelijk zou worden.
10 In Frankrijk bestaat sinds 1997 een stelsel waarin de nettokosten van de door France Télécom aangegane verplichtingen van universele dienstverstrekking worden gedeeld. De desbetreffende bepalingen zijn vastgesteld aan de hand van een document uit 1996, het rapport Champsaur". Dat rapport was door een groep onafhankelijke deskundigen opgesteld op verzoek van de Franse regering.
11 Artikel L. 35-3, punt II, van de code, zoals gewijzigd bij de wet, bepaalt onder meer dat de kosten van de verplichtingen van de universele dienst worden gefinancierd door de exploitanten van openbare netwerken en de aanbieders van telefoondiensten aan het publiek" en dat de methoden voor de berekening, de verrekening en de verdeling van de aan de verplichtingen van de universele dienst verbonden nettokosten ten minste één jaar voor hun toepassing openbaar worden gemaakt".
12 Artikel R. 20-31 van de code, in de versie van decreet nr. 97-475 van 13 mei 1997 betreffende de financiering van de universele dienst ter uitvoering van artikel L. 35-3 van de code (hierna: decreet"), verdeelt de nettokosten van de universele dienst in drie componenten:
- een bestanddeel C1, dat de nettokosten van de tariefverplichtingen weergeeft welke overeenkomen met de onevenwichtigheid als gevolg van de bestaande structuur van de telefoontarieven;
- een bestanddeel C2, overeenkomend met de verplichting tot evenwichtige geografische verdeling, en dat bestemd is om discriminatie op basis van de geografische locatie te voorkomen;
- een bestanddeel C3, dat bestemd is ter dekking van de nettokosten van het aanbod en van de verplichtingen, zoals de specifieke tarieven om bepaalde categorieën abonnees de toegang tot de dienst te verzekeren, de plaatsing van telefooncellen in het gehele land, alsmede de universele telefoongids en de daarbij behorende inlichtingendienst.
13 Artikel 3 van het decreet voorziet voor 1997 enkel in een forfaitaire berekening van het totaal van de drie bestanddelen C1, C2 en C3, zolang geen specifieke rekenmethoden voor elk van de drie bestanddelen zijn vastgesteld.
14 Voor de jaren 1998 en 1999 bepaalt het bij het decreet ingevoegde artikel R. 20-32 van de code, dat het bestanddeel C1 wordt berekend volgens de volgende formule:
C = 12 x (Pe - P) x N. Daarbij is
- Pe het tarief van het basismaandabonnement, gelijk aan 65 FRF zonder belastingen;
- P het tarief van het gemiddelde maandabonnement in het betrokken jaar, omvattende het abonnement op de telefoondienst, de gedetailleerde facturering en de diensten waardoor een abonnee zijn toegang tot de telefoondienst kan beperken. P wordt berekend aan de hand van de mate waartoe die bijkomende diensten worden verstrekt;
- N het gemiddeld aantal abonnees van de aanbieder van de universele dienst in het betrokken jaar, zonder de houders van speciale abonnementen of tariefopties waardoor de onevenwichtigheid van de tarieven geleidelijk afneemt.
15 Het bij het decreet ingevoegde artikel R. 20-33, punt III, van de code bepaalt dat tot de totstandkoming van geschikte modellen en berekeningsmethoden de nettokosten van abonnees in rendabele zones die bij de bestaande marktvoorwaarden niet door een aanbieder zouden worden bediend, worden geschat op 1 % van de omzet van de vaste openbare telefoondienst van de aanbieder van de universele dienst.
16 Artikel L. 35-3, punt II, sub 3, van de code, zoals gewijzigd bij de wet, bepaalt dat de onevenwichtigheid die, ten tijde van de vaststelling van de bepaling, het gevolg was van de bestaande structuur van de telefoontarieven ten opzichte van de normale werking van de markt, door de openbare aanbieder vóór 31 december 2000 geleidelijk moet worden opgeheven, en dat, wanneer dit het geval is, dus uiterlijk op 31 december 2000, de uitbetaling van de vergoeding overeenkomend met bestanddeel C1, zal worden beëindigd.
De precontentieuze procedure
17 Bij brief van 4 juni 1997 hebben de Franse autoriteiten de Commissie uit hoofde van richtlijn 96/19 in kennis gesteld van de wet, waarbij de code werd gewijzigd, en van een aantal toepassingsdecreten, waaronder het decreet.
18 Bij brief van 7 november 1997 heeft de Commissie de Franse regering een aantal vragen gesteld. Deze vragen hadden betrekking op het tijdschema voor het herstel van het evenwicht van de tariefstructuur van France Télécom en de berekeningswijze van de onevenwichtigheid van die structuur, alsmede over de wijze van financiering en de berekening van de nettokosten van de universele dienst. Bij brief van 4 december 1997 hebben de Franse autoriteiten op die vragen geantwoord.
19 De Commissie is tot de slotsom gekomen, dat bepaalde aspecten van door de Franse Republiek genomen maatregelen ter omzetting of toepassing van artikel 4 quater van de gewijzigde richtlijn 90/388 en artikel 5 van richtlijn 97/33 juncto bijlage III ervan, niet in overeenstemming waren met die bepalingen. Bij brief van 24 juli 1998 heeft de Commissie de Franse Republiek daarom aangemaand om dienaangaande haar opmerkingen in te dienen.
20 Bij brief van 4 november 1998 hebben de Franse autoriteiten deze aanmaning beantwoord. Op 16 december 1998 hebben zij de Commissie ook een ontwerpdecreet betreffende de sociale tarieven van France Télécom toegezonden. Daar de Commissie van mening was dat die maatregelen niet voldoende waren om de Franse regeling met de gewijzigde richtlijn 90/388 en richtlijn 97/33 in overeenstemming te brengen, heeft zij de Franse Republiek overeenkomstig artikel 226 EG op 8 juli 1999 een met redenen omkleed advies toegezonden.
21 Bij brief van 3 december 1999 hebben de Franse autoriteiten het met redenen omkleed advies beantwoord en de reeds in het antwoord op de aanmaning aangevoerde argumenten gehandhaafd. Bijgevolg heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep bij het Hof in te stellen.
De eerste grief: de gedeelde financiering van de universele dienst in 1997
22 In haar eerste grief stelt de Commissie dat er geen rechtsgrondslag bestaat om de nieuwe concurrenten van France Télécom te verplichten, bij te dragen aan de financiering van de universele dienst over 1997. In dat jaar beschikte France Télécom over een bijna volledig monopolie op vaste spraaktelefonie, wat voor financiering van de universele dienst had moeten volstaan. Bepaalde aanbieders van mobiele telefonie werden evenwel verplicht bij te dragen aan de financiering van de universele dienst in 1997, bovenop de kosten van interconnectie voor het verbinden van hun netwerken met dat van France Télécom. De universele dienst behoort echter tot de markt van de vaste telefonie en staat volledig los van de markt van de mobiele telefonie.
23 In repliek heeft de Commissie gepreciseerd dat, nu in elk geval niet was voldaan aan de uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende voorwaarden voor de invoering van een gedeelde financiering van de universele dienst, geen standpunt behoefde te worden ingenomen over de vraag of van de aanbieders van mobiele telefonie als zodanig een bijdrage kon worden verlangd.
24 Volgens de Franse regering draait het om de vraag of de opening van de mobiele- telefoniemarkt nadelige gevolgen heeft gehad voor de nettokosten van de universele dienst, die worden gedragen door France Télécom. Dat was haars inziens reeds in 1997 het geval. Bijgevolg was de bijdrage van de aanbieders van mobiele telefonie aan de financiering van de universele dienst volgens de Franse regering reeds in dat jaar een economische noodzaak.
25 De eerste grief heeft dus betrekking op de vraag of het voor 1997 noodzakelijk" was om een regeling voor het delen van de nettokosten van de universele dienst te treffen overeenkomstig de voorwaarde die voor de invoering van een dergelijke regeling in artikel 4 quater van de gewijzigde richtlijn 90/388 wordt gesteld.
26 Dienaangaande moet om te beginnen worden beklemtoond dat blijkens de vijfde overweging van de considerans van richtlijn 96/19 de verlenging tot 1 januari 1998 van het monopolie van de historische aanbieders op vaste spraaktelefonie tot doel had om hun financiële evenwicht te handhaven en hen in staat te stellen de universele dienst voor het vaste telefoonnet te verzorgen.
27 Vervolgens moet worden vastgesteld, dat France Télécom in 1997 met uitzondering van enkele proeflicenties nog steeds beschikte over een monopolie op vaste spraaktelefonie waarvoor de verplichting tot het verstrekken van de universele dienst geldt.
28 Ten slotte moet eraan worden herinnerd dat, zoals de Commissie opmerkt, de in 1997 op de Franse telecommunicatiemarkt bestaande concurrentie na de opening van de markt van de mobiele telefonie, geen situatie in het leven heeft geroepen die het voor France Télécom noodzakelijk maakte een stelsel van gedeelde financiering van de nettokosten van de universele dienst in te voeren. De Commissie wijst daarbij met name op het feit dat France Télécom destijds over een vrijwel volledig monopolie op vaste spraaktelefonie beschikte.
29 Tegenover deze argumenten van de Commissie stelt de Franse regering slechts algemene opmerkingen over het belang van de opening van de markt van de mobiele telefonie, zonder aan te geven in hoeverre die opening de nettokosten van de universele dienst nadelig had beïnvloed.
30 Gelet op het betoog van de Commissie volstaan dergelijke algemene opmerkingen niet om aannemelijk te maken dat het noodzakelijk" was om een regeling voor het delen van de nettokosten van de universele dienst in te voeren, overeenkomstig de daarvoor in artikel 4 quater van de gewijzigde richtlijn 90/388 gestelde voorwaarde.
31 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de eerste grief van de Commissie, zoals gepreciseerd in repliek, gegrond is.
De tweede grief: het in evenwicht brengen van de tarieven
32 In het kader van haar tweede grief wijst de Commissie op het volgende:
- Artikel 4 quater, derde alinea, van de gewijzigde richtlijn 90/388 verplicht de lidstaten hun aanbieders in staat te stellen de tarieven weer in evenwicht te brengen". Het doel was een correctie van onevenwichtigheden in de tarieven, waarbij in de lidstaten bepaalde tarieven, zoals abonnementen voor huishoudens en tarieven voor lokale gesprekken, kunstmatig laag werden gehouden en andere tarieven, zoals de tarieven voor interlokale of internationale gesprekken, kunstmatig hoog.
- Volgens dezelfde bepaling dient de lidstaat, ingeval de tarieven niet vóór 1 januari 1998 weer in evenwicht kunnen worden gebracht, aan de Commissie verslag uit te brengen over de plannen voor de opheffing van de resterende onevenwichtigheden in de tarieven en moet dit verslag een gedetailleerd tijdschema voor de tenuitvoerlegging bevatten.
33 Aangezien het evenwicht niet vóór 1 januari 1998 was hersteld, had de Franse Republiek zich volgens de Commissie moeten houden aan de voor dat geval gestelde verplichtingen, in het bijzonder de overlegging van een tijdschema. De lidstaat heeft echter niet aan die verplichtingen voldaan. In dit verband wijst de Commissie erop dat volgens artikel L. 35-3, punt II, sub 3, van de code, zoals gewijzigd bij de wet, het tarifaire evenwicht eerst per 31 december 2000 behoefde te zijn hersteld.
34 In dupliek verklaart de Franse regering dat de opbrengsten van de telefoonabonnementen niet alle aansluitkosten dekten. Het tekort werd gecompenseerd via de tarieven voor lokale gesprekken die France Télécom in rekening brengt. Hiermee bestond dus op 1 januari 1998 inderdaad nog geen evenwicht, naar de definitie die de Commissie hanteert, volgens welke het evenwicht per dienst moet worden bereikt. Wat het tijdschema betreft, wijst de Franse regering erop dat het zeer moeilijk was om een tijdschema met tussenliggende etappes te hanteren. Het vastleggen van een realistische einddatum voldeed haars inziens aan de doelstellingen van de gewijzigde richtlijn 90/388 en bood ook voor nieuwe aanbieders op de markt de noodzakelijke doorzichtigheid.
35 Aangezien vaststaat dat het in artikel 4 quater, derde alinea, van de gewijzigde richtlijn 90/388 beoogde evenwicht in de tarieven op 1 januari 1998 niet volledig was hersteld en de Franse regering de Commissie geen verslag heeft uitgebracht over haar plannen voor opheffing van de resterende onevenwichtigheden in de tarieven, waaronder een gedetailleerd tijdschema voor de tenuitvoerlegging daarvan, moet worden vastgesteld dat de Franse Republiek de in deze bepaling uitdrukkelijk neergelegde verplichtingen niet is nagekomen. Aan het vereiste van een gedetailleerd tijdschema kan immers niet worden voldaan met het noemen van een simpele einddatum als die in artikel L. 35-3, punt II, sub 3, van de code, zoals gewijzigd bij de wet.
36 De tweede grief van de Commissie is derhalve gegrond.
De derde grief: het principe en de berekeningswijze van bestanddeel C1
37 In het kader van haar derde grief herinnert de Commissie eraan, dat bijlage III van richtlijn 97/33 onder meer bepaalt, dat de berekening van de nettokosten van de universele dienst is gebaseerd op de kosten die kunnen worden toegerekend aan de eindgebruikers die slechts met verlies kunnen worden bediend of onder kostenvoorwaarden die buiten de normale commerciële normen vallen. Deze richtlijn vereist dus selectiviteit bij de bepaling welke gebruikers meetellen bij de berekening van de grondslag voor de nettokosten van de universele dienst. Volgens de Commissie staat de richtlijn niet toe om alle aangesloten abonnees zonder enig onderscheid naar situatie in de berekening van deze grondslag te betrekken. Als eerste onderdeel van deze grief stelt de Commissie daarom dat de Franse Republiek, door in de berekeningsformule van bestanddeel C1 de kosten van rendabele abonnees mee te tellen, in de nettokosten van de universele dienst kosten heeft opgenomen die niet beantwoorden aan de vereisten van de richtlijn op dit punt.
38 In dat verband verstaat de Commissie onder rendabele abonnees" degenen die een zodanig gebruik maken van spraaktelefoniediensten dat, gelet op de aan hun individuele telefoonabonnement verbonden vaste kosten en de variabele kosten van het door hen veroorzaakte telefoonverkeer, de opbrengsten uit hun abonnement en telefoongesprekken de aanbieder winst opleveren.
39 De Franse regering betoogt in wezen, dat de berekeningsformule van bestanddeel C1 wordt gerechtvaardigd door het tweede criterium in bijlage III van richtlijn 97/33, te weten de opneming van kosten van diensten die slechts kunnen worden verstrekt onder voorwaarden die buiten de normale commerciële normen vallen. Zolang de tarieven nog niet in evenwicht waren, was het niet mogelijk om uit te maken welke abonnees onder die voorwaarden werden bediend en dus te selecteren welke abonnees in de grondslag voor de berekening van de nettokosten van de universele dienst moesten worden betrokken.
40 Dienaangaande staat vast, dat de Franse Republiek in de berekeningsformule van bestanddeel C1 de kosten van alle aangesloten abonnees, dus ook die van de rendabele abonnees, heeft meegeteld. Op dit punt heeft de Franse regering slechts in het algemeen betoogd dat het onmogelijk is om tussen de abonnees te onderscheiden overeenkomstig de criteria van bijlage III van richtlijn 97/33. Derhalve dient te worden vastgesteld dat de Franse Republiek in de nettokosten van de universele dienst kosten heeft meegeteld die niet voldoen aan de in deze bijlage gestelde voorwaarden.
41 In het tweede onderdeel van haar derde grief betoogt de Commissie, dat in de berekeningsformule van bestanddeel C1 in artikel R. 20-32 van de code, hoewel deze in beginsel wel juist is, de kosten voor de financiering van de universele dienst niet volgens objectieve criteria aan de ondernemingen worden toegerekend zoals artikel 4 quater van de gewijzigde richtlijn 90/388 eist. Bovendien wordt in die formule volgens de Commissie geen rekening gehouden met het transparantiebeginsel van artikel 5, lid 1, van richtlijn 97/33.
42 Volgens de Commissie berust de formule op het verschil tussen de huidige gemiddelde abonnementsprijs P en de theoretische prijs van een als in evenwicht beschouwd abonnement Pe, die wordt verkregen door internationale vergelijking met landen die worden geacht de tarieven in evenwicht te hebben gebracht. De formule bevat echter twee concrete gebreken: in de eerste plaats is de referentiewaarde Pe niet duidelijk onderbouwd, en in de tweede plaats zijn de waarden P en Pe niet vergelijkbaar.
43 Met betrekking tot het eerste gebrek stelt de Commissie dat uit de door de Franse regering verstrekte gegevens betreffende de referentiewaarde Pe blijkt, dat die waarde, die van invloed is op de bestanddelen C1 en C2, niet transparant is vastgesteld. De in het rapport Champsaur gebruikte techniek hanteert een zeer ruime marge, tussen 55 en 75 FRF, een marge dus van 30 %. Dit komt onder meer door het feit dat de in evenwicht gebrachte" abonnementsprijzen in de in deze vergelijking betrokken landen gelden voor een aantal uiteenlopende en dus niet-vergelijkbare diensten. Verder staat in het rapport Champsaur dat dit rapport is opgesteld terwijl de resultaten van het onderzoek en het accountantsrapport betreffende de interconnectie, de universele dienst en de administratie van France Télécom niet bekend waren" en dat dit rapport dus een oriëntatie is die in het licht van die resultaten dient te worden bijgesteld".
44 Met betrekking tot de vraag of de waarde Pe strookt met de financiële gegevens van France Télécom wijst de Commissie erop, dat zij de uitkomst van eventuele financiële berekeningen niet kent. Zo dergelijke financiële gegevens op basis waarvan het evenwichtspunt van abonnementen kan worden berekend inderdaad bestaan, dan moet die waarde als referentie worden genomen en niet de waarde Pe, die het resultaat is van internationale vergelijkingen die onvoldoende nauwkeurig zijn. De Commissie wijst er ook nog op dat uit de door de Franse autoriteiten verstrekte cijfers betreffende de opbrengst en de gemiddelde aansluitingskosten en lokale gesprekskosten blijkt, dat wanneer al deze elementen worden gecombineerd, er geen sprake meer is van een tekort. Evenwel wordt niet aangegeven welke methode is gebruikt. De verstrekte gegevens zijn dus niet voldoende om aan te tonen dat de waarde Pe duidelijk gerechtvaardigd is.
45 Wat het tweede gebrek in de berekeningsformule van bestanddeel C1 betreft, is de Commissie van mening dat het verschil tussen de waarde P en de waarde Pe een sleutelelement in de berekening is bij het vaststellen van de nettokosten van de universele dienst. Om dat verschil te kunnen berekenen is een vergelijkbare grondslag van deze waarden P en Pe nodig. Volgens de Commissie ontbreekt deze in casu. In de eerste plaats is de gedetailleerde facturering aan klanten in de berekening van de waarde Pe begrepen, terwijl deze facturering bij de berekening van de waarde P optioneel is. Dit verschil leidt tot een kunstmatige verhoging van de waarde Pe. In de tweede plaats zijn in de waarde Pe de kosten begrepen voor het bijhouden van de rode lijst, waarop de abonnees staan die niet in de telefoongids wensen te worden vermeld, maar omvat de waarde P niet de inkomsten die dit oplevert. De berekening van de waarde van bestanddeel C1 kan derhalve wel objectief gerechtvaardigd zijn, maar met betrekking tot die berekening is niet het transparantiebeginsel in acht genomen.
46 De Franse regering, die de verplichting tot inachtneming van het transparantiebeginsel niet betwist, voert slechts aan, dat de vaststelling van de waarde Pe op 65 FRF voortkomt uit een vergelijking tussen landen waar de tarieven van de historische aanbieder als in evenwicht worden beschouwd. Deze prijs viel binnen de in het rapport Champsaur vastgestelde marge van 55 FRF tot 75 FRF. Bovendien was met beslissing nr. 99-120 van de Autorité de régulation des télécommunications van 9 februari 1999, waarbij het abonnementstarief werd verhoogd tot 64,68 FRF, praktisch een evenwicht bereikt. Volgens de Franse regering was de waarde Pe dus voldoende transparant.
47 In repliek betoogt de Commissie dat de Franse regering niet overtuigend heeft uitgelegd waarop het forfaitaire bedrag van 65 FRF voor de waarde Pe gebaseerd is. De Franse regering beperkt zich volgens de Commissie tot de verklaring dat dit bedrag voortkomt uit een vergelijking met andere landen, zonder verder duidelijk te maken hoe de abonnementen in de verschillende landen zijn geharmoniseerd. Het gekozen bedrag ligt weliswaar binnen de marge van het rapport Champsaur, maar de Commissie beklemtoont dat deze marge zeer ruim is en dat het rapport er zelf van uitgaat dat ter zake een meer precieze berekening zal worden gemaakt.
48 Dienaangaande moet erop worden gewezen, dat artikel 5, lid 1, van richtlijn 97/33 bepaalt dat de lidstaten die een mechanisme voor het delen van de nettokosten van de verplichting tot universele dienstverstrekking instellen, bij de vaststelling van de daarvoor vereiste bijdragen naar behoren rekening moeten houden met het transparantiebeginsel.
49 Gezien het effect dat de als referentiewaarden gekozen bedragen hebben op de hoogte van de bijdragen die de nieuwe aanbieders moeten betalen, dienen deze waarden immers volgens objectieve criteria te worden vastgesteld aan de hand van vergelijkbare en dus transparante factoren, zodat deze aanbieders hun te verwachten kosten en opbrengsten kunnen berekenen. Elke factor die deze berekening moeilijker maakt, ontmoedigt de markttoegang van die aanbieders.
50 Ofschoon het, zoals de Commissie erkent, niet uitgesloten is dat een internationale vergelijking een adequate methode is voor de berekening van de nettokosten van de onderdelen van de universele dienst, moet wegens de verschillen tussen de lidstaten met het resultaat van een dergelijke vergelijking voorzichtig worden omgegaan, zeker wanneer diensten in sommige referentielanden, in tegenstelling tot de lidstaat waarmee wordt vergeleken, optioneel zijn. Deze methode kan dus voor de berekening van de nettokosten van de universele dienst niet worden toegepast zonder nadere verfijning, in die zin dat vooraf alle diensten worden bepaald welke in het referentiebasisabonnement zijn begrepen en dat op basis van deze lijst van diensten de daarmee corresponderende abonnementsprijs in de verschillende landen wordt bijgesteld om te komen tot een grondslag van vergelijkbare tarieven.
51 Zoals de Franse regering overigens niet heeft betwist, is bestanddeel C1 in casu berekend op basis van een vergelijking van parameters (P en Pe) die op een verschillende grondslag berusten. P omvat immers niet de inkomsten van de gedetailleerde facturering, terwijl deze facturering in de voor de berekening van de waarde Pe gekozen referentielanden tot het basisabonnement behoort. Voorts komen de inkomsten uit de inschrijving op de rode lijst noch in de waarde P noch in de waarde Pe terug, maar de Franse regering heeft niet vermeld hoe zij bij de berekening van de waarde Pe de prijs heeft gecorrigeerd van een abonnement waarbij men automatisch in de rode lijst wordt opgenomen. Derhalve kunnen de parameters P en Pe niet worden vergeleken.
52 Zelfs indien de berekeningen van P en Pe elk afzonderlijk op objectieve criteria berusten, betekent het feit dat hun waarde niet kan worden vergeleken, dat de berekening van bestanddeel C1, dat op een dergelijke vergelijking gebaseerd is, niet als transparant in de zin van artikel 5, lid 1, van richtlijn 97/33 kan worden beschouwd.
53 Derhalve moet worden geconcludeerd dat de Franse Republiek de verplichting tot transparantie bij de berekening van de kosten van de universele dienst niet is nagekomen.
54 Mitsdien moet worden vastgesteld dat de derde grief van de Commissie gegrond is.
De vierde grief: onvoldoende onderbouwing van het bedrag van bepaalde bestanddelen van de nettokosten van de universele dienst
55 In het kader van haar vierde grief wijst de Commissie erop dat artikel 5, lid 3, van richtlijn 97/33 bepaalt, dat de organisaties met een verplichting tot universele dienstverstrekking, teneinde te bepalen welke last het verstrekken van de universele dienst eventueel betekent, de nettokosten van dergelijke verplichtingen overeenkomstig de procedure van bijlage III van die richtlijn dienen te berekenen. De berekening van de nettokosten van de verplichting tot universele dienstverstrekking wordt onderworpen aan verificatie door de nationale regelgevende instantie of een ander bevoegd lichaam dat onafhankelijk is van de telecommunicatieorganisatie, en wordt goedgekeurd door de nationale regelgevende instantie.
56 De Commissie stelt dat bepaalde kostenbestanddelen van de universele dienst in de Franse regeling forfaitair zijn bepaald, hetgeen in strijd is met de in artikel 5, lid 3, van richtlijn 97/33 voorgeschreven specifieke berekening. In de eerste plaats stelt het bij het decreet ingevoegde artikel R. 20-33, punt III, van de code de factor nettokosten van onrendabele abonnees in de rendabele zones voor 1997 en 1998 vast op 1 % van de omzet van de openbare vaste telefoondienst van de aanbieder van de universele dienst. In de tweede plaats zijn in artikel 3 van het decreet de nettokosten van de verschillende onderdelen van de universele dienst over 1997 forfaitair bepaald. In de derde plaats is het bedrag van de aan France Télécom betaalde bijdrage ter compensatie van de kosten van bepaalde sociale tarieven onnauwkeurig berekend.
57 In haar verweerschrift voert de Franse regering met betrekking tot de nettokosten van onrendabele abonnees in de rendabele zones aan dat er blijkens het rapport Champsaur destijds nog geen betrouwbare methode bestond voor de berekening van deze kosten. Het rapport kwam tot een marge waarop het forfaitaire percentage is gebaseerd dat is vastgesteld in het bij het decreet ingevoegde artikel R. 20-33, punt III, van de code. De Franse regering betwijfelt of het mogelijk is deze kosten met terugwerkende kracht te berekenen. Wat de nettokosten van de universele dienst over 1997 betreft, zet zij uiteen dat het geografische bestanddeel van deze kosten, dat op 3 % van de omzet is geschat, volgt uit een internationale vergelijking. Zij stelt dat zij een pragmatische aanpak heeft gekozen en dat een complexe berekening achteraf voor het jaar 1997 slechts zou leiden tot een zeer marginale wijziging. Met betrekking tot de sociale tarieven wijst de Franse regering op decreet nr. 99-162 van 8 maart 1999 betreffende de universele telecommunicatiedienst en tot wijziging van de artikelen R. 20-34 en R. 20-40 van de code en artikel R. 251-28 van de code de la sécurité sociale (JORF van 9 maart 1999, blz. 3512), waarin een nieuw systeem is geïntroduceerd. Dit systeem omvat een reductie van de telefoontarieven voor bepaalde sociale minima en oorlogsinvaliden ter hoogte van 27,60 FRF per maand in 2000. Deze reductie wordt betaald uit een fonds van de universele dienst, waaraan de telefoonaanbieders naar rato van hun omzet bijdragen.
58 In repliek stelt de Commissie in de eerste plaats dat de forfaitaire bijdragen betreffende de nettokosten van onrendabele abonnees in de rendabele zones in 1997 en in 1998 veel hoger waren dan in 1999 en in 2000, toen de berekening plaatsvond aan de hand van een model. In de tweede plaats merkt de Commissie met betrekking tot de nettokosten van de universele dienst over 1997 op, dat de Franse regering wel uitlegt welke elementen een rol hebben gespeeld, maar niet hoe zij aan de hand van die elementen tot een bedrag is gekomen. In de derde plaats wijst zij erop dat zelfs indien het nieuw geïntroduceerde systeem van sociale tarieven voor de toekomst is verbeterd, dit niet afdoet aan de inbreuk in 1997 en 1998.
59 In dupliek betoogt de Franse regering dat de in 1997 en 1998 gebruikte methode ter berekening van de nettokosten van onrendabele abonnees in de rendabele zones, hoewel onvermijdelijk onnauwkeurig, de enige betrouwbare methode was. Volgens de Franse regering was het effect van deze methode op de nieuwe aanbieders in elk geval van weinig betekenis geweest aangezien hun marktaandeel destijds nog zeer gering was. Overigens erkent de Franse regering dat het technisch mogelijk zou zijn om de nettokosten van de universele dienst over 1997 met terugwerkende kracht te berekenen met het nadien gebruikte model, maar zij betoogt dat dit slechts een marginaal resultaat zou opleveren en delicaat zou zijn aangezien France Télécom daarvoor zeer veel informatie zou moeten leveren.
60 Aangezien artikel 5, lid 3, van richtlijn 97/33 bepaalt dat de nettokosten van de universele dienst moeten worden berekend overeenkomstig de procedure van bijlage III van deze richtlijn, moet worden vastgesteld dat bij deze berekening enkel kosten kunnen meetellen die het rechtstreekse gevolg zijn van de verstrekking van deze dienst. Voor de totstandbrenging van gelijke mededingingsvoorwaarden voor de verschillende telecommunicatieaanbieders is immers een objectieve en transparante kostenstructuur vereist. Richtlijn 97/33 verbiedt dan ook om bestanddelen van de nettokosten van de universele dienst forfaitair of onnauwkeurig vast te stellen, zonder een specifieke berekening. De Franse regering betwist niet dat zij de nettokosten van de universele dienst of bepaalde bestanddelen daarvan forfaitair of onnauwkeurig heeft bepaald zoals in punt 56 van dit arrest weergegeven.
61 Derhalve moet worden vastgesteld dat de vierde grief van de Commissie gegrond is.
De vijfde grief: methoden voor de berekening van de nettokosten van bepaalde onderdelen van de universele dienst
62 In haar vijfde grief stelt de Commissie dat door de definitie van bepaalde onderdelen van de nettokosten van de universele dienst deze kosten kunstmatig zijn verhoogd.
63 In het eerste onderdeel van deze grief betoogt de Commissie dat in de methode die de Franse autoriteiten hebben gehanteerd bij de vaststelling van de onrendabele zones, is verzuimd rekening te houden met een aantal opbrengsten, bijvoorbeeld uit de inschrijving op de rode lijst en de zogenoemde comfort"-diensten, die prestaties omvatten zoals doorschakeling van gesprekken, oproepsignaal en nummerweergave.
64 In haar verweerschrift erkent de Franse regering dat de netto-opbrengst van de comfort"-diensten moet worden meegeteld voor de bepaling van de onrendabele zones. Zij geeft toe dat pas vanaf het begrotingsjaar 1999 met de kosten en de opbrengst van die diensten rekening is gehouden. De inschrijving op de rode lijst is echter volgens haar niet te scheiden van de uitgave van de telefoongids. De rode lijst vormt volgens de Franse regering dus geen afzonderlijk bestanddeel voor die berekening.
65 In repliek stelt de Commissie dat onderscheid moet worden gemaakt tussen het beheer van de rode lijst en de uitgave van een gedrukte of elektronische telefoongids. Uit artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 98/10 vloeit voort dat iedere aanbieder voor zijn eigen abonnees een rode lijst bijhoudt. De inschrijving op de rode lijst wordt aan de abonnee in rekening gebracht en staat dus los van de kosten en opbrengst van de uitgave van een telefoongids.
66 Dienaangaande moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd dat ingevolge bijlage III van richtlijn 97/33 bij het berekenen van de nettokosten van de universele dienst rekening moet worden gehouden met de inkomsten.
67 In de tweede plaats moet erop worden gewezen dat artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 98/10 bepaalt dat elke aanbieder moet meewerken aan de totstandkoming van een telefoongids door de relevante informatie te verstrekken, dat wil zeggen de inlichtingen betreffende zijn abonnees die zich niet hebben uitgesproken tegen vermelding in die gids.
68 Zoals de Commissie heeft opgemerkt, vloeit daaruit het beginsel voort dat iedere aanbieder de lijst beheert van zijn eigen abonnees die niet op de universele lijst wensen voor te komen, en de naam van deze abonnees niet aan de uitgever van de telefoongids meedeelt. Elke aanbieder heeft dus zijn eigen rode lijst. Het bijhouden daarvan behoort tot het beheer van zijn abonnees en niet tot de universele dienst. Het feit dat de abonnees van een nieuwe aanbieder voor inschrijving op zijn rode lijst betalen, brengt voor het uitbrengen van de telefoongids door de historische aanbieder immers inkomsten noch kosten mee.
69 De Franse regering had dus bij de berekening van de nettokosten van de universele dienst ter bepaling van de onrendabele zones rekening moeten houden met de inkomsten uit de comfort"-diensten en de inschrijving op de rode lijst.
70 In het tweede onderdeel van de vijfde grief stelt de Commissie, dat de Franse autoriteiten de regels van bijlage III van richtlijn 97/33 niet in acht hebben genomen, doordat zij in de berekening van de nettokosten van de universele dienst over 1998 historische gegevens hebben betrokken en niet enkel de toekomstgerichte kosten.
71 In haar verweerschrift verklaart de Franse regering dat, gelet op de sterke tendens tot prijsdaling van bepaalde apparatuur, aanzienlijke correcties van de afschrijvingswaarde van schakel- en transmissieapparatuur op basis van nieuwwaarde zijn toegepast. Na deze herziening van de afschrijvingswaarden zijn de meegerekende kosten van de apparatuur weliswaar historisch, maar gecorrigeerd. Het is moeilijk om kosten te begroten zonder uit te gaan van eerdere begrotingsjaren en ramingen, hetgeen op zich nuttige richtsnoeren zijn. Gelet op de uitvoeringsmoeilijkheden die zouden ontstaan wanneer de in 1999 gebruikte methodiek op 1998 zou moeten worden toegepast, is de Franse regering vooralsnog niet voornemens de cijfers over 1998 te corrigeren.
72 Er zij op gewezen dat volgens bijlage III van richtlijn 97/33 de bij de berekening van de nettokosten van de universele dienst in aanmerking genomen kosten en inkomsten toekomstgericht dienen te zijn.
73 De Franse regering erkent dat zij bij de berekening van de nettokosten van de universele dienst over 1998 rekening heeft gehouden met financiële gegevens waarin historische kosten waren verwerkt, anders dan wordt voorgeschreven in bijlage III van richtlijn 97/33.
74 Met het derde onderdeel van haar vijfde grief betoogt de Commissie dat de door de Franse autoriteiten toegepaste berekeningswijze van de nettokosten van de universele dienst, anders dan wordt voorgeschreven in artikel 5, lid 4, van richtlijn 97/33, geen rekening houdt met het aan de universele dienstverstrekking verbonden immateriële voordeel, behoudens wat het plaatsen van openbare betaaltelefoons en het verstrekken van telefoongidsen betreft.
75 In haar verweerschrift erkent de Franse regering dat zij artikel 5, lid 4, van richtlijn 97/33 niet in acht heeft genomen, door geen rekening te houden met de aan de universele dienstverstrekking verbonden immateriële voordelen. Zij acht het moeilijk de kosten van dit onderdeel van de universele dienst alsnog te schatten.
76 Artikel 5, lid 4, van richtlijn 97/33 verplicht de lidstaten om bij de berekening van de nettokosten van de universele dienst rekening te houden met het eventuele marktvoordeel dat een organisatie geniet die de dienst verstrekt.
77 De Franse regering erkent dat bij die berekening, anders dan artikel 5, lid 4, van richtlijn 97/33 eist, met dit voordeel geen rekening is gehouden.
78 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de vijfde grief van de Commissie gegrond is.
De zesde grief: het niet-publiceren van de bijdragen van de aanbieders
79 In haar zesde grief wijst de Commissie erop dat artikel 5, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 97/33 de lidstaten verplicht om een jaarlijks verslag te publiceren waarin de berekende kosten van de verplichting tot universele dienstverstrekking en de door alle betrokken partijen daartoe verstrekte bijdragen worden vermeld. Uit het door de Franse autoriteiten over 1997 opgestelde verslag blijkt evenwel niet welke bijdragen de betrokken aanbieders hebben geleverd aan de nettokosten van de universele dienst.
80 In haar verweerschrift erkent de Franse regering dat de verslagen over 1997 en 1998 niet volledig voldoen aan de eisen van artikel 5, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 97/33.
81 Aangezien de Franse regering erkent dat het verslag over 1997 niet volledig aan de vereisten van artikel 5, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 97/33 voldoet, moet worden vastgesteld dat de zesde grief van de Commissie gegrond is.
82 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Franse Republiek, door niet te voldoen aan artikel 4 quater van de gewijzigde richtlijn 90/388, en door artikel 5, leden 1 en 3 tot en met 5, van richtlijn 97/33 niet in acht te nemen, de krachtens deze richtlijnen op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
83 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door niet te voldoen aan artikel 4 quater van richtlijn 90/388/EEG van de Commissie van 28 juni 1990 betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten, zoals gewijzigd bij richtlijn 96/19/EG van de Commissie van 13 maart 1996, en door artikel 5, leden 1 en 3 tot en met 5, van richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 inzake interconnectie op telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborging van de universele dienst en van de interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision (ONP), niet in acht te nemen, is de Franse Republiek de krachtens deze richtlijnen op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) De Franse Republiek wordt in de kosten verwezen.