CELEX: 61999TJ0030
Plátanos
Importaciones de Estados ACP y de países terceros
Cálculo de la cantidad anual asignada
Recurso de indemnización
Admisibilidad
Normas de la OMC
Invocabilidad
Desviación de poder
Principios generales del Derecho comunitario

Motivación de la sentencia
Marco jurídico
1 El Reglamento (CEE) nº 404/93 del Consejo, de 13 de febrero de 1993, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano (DO L 47, p. 1), estableció, a partir del 1 de julio de 1993, un sistema común de importación de plátanos que sustituyó a los distintos regímenes nacionales. Dicho sistema efectuó una distinción entre los «plátanos comunitarios», cosechados en la Comunidad, los «plátanos de países terceros», procedentes de países terceros distintos de los Estados de África, del Caribe y del Pacífico (ACP), los «plátanos tradicionales ACP» y los «plátanos no tradicionales ACP». Los plátanos tradicionales ACP y los plátanos no tradicionales ACP correspondían a las cantidades de plátanos exportadas por los países ACP que, respectivamente, no sobrepasasen o sobrepasasen las cantidades exportadas tradicionalmente por cada uno de estos Estados, tal como se fijaban en anexo al Reglamento nº 404/93.
2 Para garantizar una comercialización satisfactoria de los plátanos comunitarios, así como de los plátanos originarios de los Estados ACP y de los demás países terceros, el Reglamento nº 404/93 preveía la apertura anual de un contingente arancelario de 2,2 millones de toneladas (peso neto) para las importaciones de plátanos de países terceros y de plátanos no tradicionales ACP.
3 El artículo 19, apartado 1, del Reglamento nº 404/93, en su antigua versión, repartía este contingente arancelario en la proporción del 66,5 % para la categoría de operadores que hubieran comercializado plátanos de países terceros o plátanos no tradicionales ACP (categoría A), del 30 % para la categoría de operadores que hubieran comercializado plátanos comunitarios o tradicionales ACP (categoría B) y del 3,5 % para la categoría de operadores establecidos en la Comunidad que hubieran empezado, a partir de 1992, a comercializar plátanos distintos de los plátanos comunitarios y/o tradicionales ACP (categoría C).
4 El artículo 19, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 404/93, en su antigua versión, tenía el siguiente tenor:
«Tomando como base los cálculos hechos por separado para cada una de las categorías de operadores mencionadas en [...] [el] apartado 1, cada operador recibirá certificados de importación en función de las cantidades medias de plátanos que haya vendido en los últimos tres años de los que se tengan datos.»
5 El Reglamento (CEE) nº 1442/93 de la Comisión, de 10 de junio de 1993, por el que se establecen disposiciones de aplicación del régimen de importación de plátanos en la Comunidad (DO L 142, p. 6), definía, en particular, los criterios para determinar los tipos de operadores de las categorías A y B que podían presentar solicitudes de certificados de importación, según la actividad que dichos operadores hubieran ejercido durante el período de referencia.
6 Este régimen de importación fue objeto de un procedimiento de solución de diferencias en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) a raíz de las reclamaciones presentadas por determinados países terceros.
7 Dicho procedimiento dio lugar a varios informes del grupo especial de la OMC de 22 de mayo de 1997 y a un informe de 9 de septiembre de 1997 del Órgano Permanente de Apelación de la OMC, que fue adoptado por el Órgano de Solución de Diferencias mediante resolución de 25 de septiembre de 1997. Mediante esta resolución, el Órgano de Solución de Diferencias declaró incompatibles con las normas de la OMC varios aspectos del sistema comunitario de importación de plátanos.
8 Para cumplir esta resolución, el Consejo adoptó el Reglamento (CE) nº 1637/98, de 20 de julio de 1998, que modifica el Reglamento nº 404/93 (DO L 210, p. 28). Posteriormente, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 2362/98, de 28 de octubre de 1998, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 404/93 del Consejo en lo relativo al régimen de importación de plátanos en la Comunidad (DO L 293, p. 32).
9 En el marco del nuevo régimen de importación de plátanos, se suprimió el reparto del contingente entre tres categorías diferentes de operadores, de modo que el Reglamento nº 2362/98 prevé un mero reparto entre «operadores tradicionales» y «operadores recién llegados», tal como los define este Reglamento. También se suprimió la subdivisión de los operadores de las categorías A y B según el tipo de actividades que ejerciesen en el mercado.
10 Así, el artículo 4 del Reglamento nº 2362/98 es del siguiente tenor:
«1. Cada operador tradicional, registrado en un Estado miembro de conformidad con el artículo 5, obtendrá, por cada año, para el conjunto de los orígenes mencionados en el anexo I, una cantidad de referencia única determinada en función de las cantidades de plátanos que haya importado efectivamente durante el período de referencia.
2. En el caso de las importaciones que vayan a efectuarse en 1999, en el marco de los contingentes arancelarios y de los plátanos tradicionales ACP, el período de referencia estará constituido por los años 1994, 1995 y 1996.»
11 El artículo 5, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 2362/98 establece:
«2. A efectos de la determinación de su cantidad de referencia, cada operador comunicará a la autoridad competente, antes del 1 de julio de cada año:
a) el total de las cantidades de plátanos de los orígenes mencionados en el anexo I que haya importado efectivamente durante cada uno de los años del período de referencia;
b) los justificantes mencionados en el apartado 3.
3. La importación efectiva se demostrará:
a) mediante la presentación de una copia de los certificados de importación utilizados por el titular del certificado [...] para el despacho a libre práctica de las cantidades indicadas [...] y
b) mediante la presentación de la prueba del pago de los derechos de aduana aplicables el día del cumplimiento de los trámites aduaneros de importación, pago que se efectuará bien directamente a las autoridades competentes, bien por intermedio de un agente o representante de aduanas.
El operador que presente la prueba de haber pagado los derechos de aduana aplicables en el momento del despacho a libre práctica de una cantidad concreta de plátanos, bien directamente a las autoridades competentes, bien por mediación de un agente o representante de aduanas, sin ser el titular o el cesionario del certificado de importación correspondiente utilizado para dicha operación [...] se considerará autor de la importación efectiva de dicha cantidad, si ha sido registrado en un Estado miembro en aplicación del Reglamento (CEE) nº 1442/93 o si cumple las condiciones previstas por el presente Reglamento para el registro como operador tradicional. Los agentes o representantes de aduanas no podrán invocar la aplicación del presente párrafo.»
12 El artículo 6, apartado 3, del Reglamento nº 2362/98 dispone:
«Teniendo en cuenta las comunicaciones efectuadas en aplicación del apartado 2, y en función del volumen global de los contingentes arancelarios y de los plátanos tradicionales ACP a que se refiere el artículo 2, la Comisión fijará, si procede, un coeficiente único de adaptación que se aplicará a la cantidad de referencia provisional de cada operador.»
13 El artículo 17 del Reglamento nº 2362/98 establece:
«En caso de que, para un trimestre y uno o varios de los orígenes mencionados en el anexo I, las cantidades objeto de solicitudes de certificado sobrepasen considerablemente la cantidad indicativa fijada en su caso en aplicación del artículo 14, o sobrepasen las cantidades disponibles, se fijará un porcentaje de reducción aplicable a las solicitudes.»
14 El artículo 18 del Reglamento nº 2362/98 dispone:
«1. En caso de que se fije un porcentaje de reducción para uno o varios orígenes determinados, en aplicación del artículo 17, el operador que haya presentado una solicitud de certificado de importación para el citado origen o los citados orígenes tendrá la posibilidad de:
a) renunciar a la utilización del certificado mediante comunicación dirigida a la autoridad responsable de la expedición de certificados, en un plazo de diez días hábiles a partir de la publicación del Reglamento por el que se fije el porcentaje de reducción; en tal caso, la garantía relativa al certificado se liberará de inmediato; o bien
b) dentro del límite global de una cantidad igual o inferior a la cantidad no asignada de la solicitud, presentar una o varias solicitudes nuevas de certificado para los orígenes respecto a los cuales la Comisión publique cantidades disponibles. Esta solicitud se presentará en el plazo indicado en la letra a) y estará supeditada al cumplimiento de todas las condiciones aplicables a la presentación de las solicitudes del certificado.
2. La Comisión determinará sin demora las cantidades por las que puedan expedirse certificados para el origen o los orígenes en cuestión.»
15 El artículo 29 del Reglamento nº 2362/98 establece:
«Si, para uno o varios de los orígenes mencionados en el anexo I, las cantidades por las que se soliciten certificados de importación para el primer trimestre de 1999 superasen el 26 % de las cantidades previstas en ese anexo, la Comisión fijará un porcentaje de reducción aplicable a cualquier solicitud relativa al origen o a los orígenes en cuestión.»
16 Conforme a lo dispuesto en dicho artículo, el artículo 1 del Reglamento (CE) nº 2806/98 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1998, sobre la expedición de certificados de importación de plátanos, de acuerdo con los contingentes arancelarios, y de plátanos tradicionales ACP para el primer trimestre de 1999 y la presentación de nuevas solicitudes (DO L 349, p. 32), establece:
«De acuerdo con el régimen de importación de plátanos, de los contingentes arancelarios y de los plátanos tradicionales ACP, los certificados de importación para el primer trimestre de 1999 se expedirán por la cantidad que figure en la solicitud de certificado, a la que se habrán aplicado los coeficientes de reducción de 0,5793, 0,6740 y 0,7080, respectivamente, en el caso de las solicitudes que indiquen los orígenes "Colombia", "Costa Rica" y "Ecuador".»
Hechos y procedimiento
17 La demandante, Bocchi Food Trade International GmbH, es una empresa dedicada a la comercialización de frutas y hortalizas al por mayor. Es filial del grupo Bocchi, que tiene su domicilio social en Verona (Italia), y es importador de frutas y hortalizas. Gestiona todas las actividades del grupo Bocchi relacionadas con los plátanos. Hasta la entrada en vigor del Reglamento nº 2362/98 la demandante estaba comprendida en la categoría A. A efectos de dicho Reglamento, es un operador tradicional.
18 Mediante resolución de las autoridades nacionales competentes de 8 de diciembre de 1998, se fijó la cantidad de referencia provisional de la demandante para el año 1999 en 6.660.977 kg de la que dedujeron 400.744 kg tras aplicar el coeficiente de adaptación de 0,939837 establecido por la Comisión con arreglo al artículo 6, apartado 3, del Reglamento nº 2362/98. La demandante presentó una reclamación contra dicha resolución ante las autoridades nacionales el 5 de enero de 1999.
19 El 14 de diciembre de 1998, la demandante solicitó, para el primer trimestre de 1999, derechos de importación de plátanos originarios de Ecuador para una cantidad de hasta 1.627.660 kg. A la cantidad solicitada se aplicó un coeficiente de reducción de 0,708, por lo que se redujo en 475.277 kg. El 12 de enero de 1999, la demandante impugnó también dicha reducción mediante reclamación ante las autoridades competentes.
20 La demandante solicitó a continuación, en concepto de cantidades no asignadas, conforme al artículo 18, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 2362/98, derechos de importación de plátanos originarios de otros países para una cantidad de hasta 110.000 kg. Tras aplicar el coeficiente de reducción, la cantidad solicitada se redujo en 30.822 kg.
21 En estas circunstancias, la demandante, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 28 de enero de 1999, interpuso el presente recurso, destinado a obtener la reparación del perjuicio sufrido como consecuencia de la adopción por parte de la Comisión del Reglamento nº 2362/98. En apoyo de su recurso, la demandante invocó, en particular, la violación de determinados acuerdos que figuran en el anexo 1 del Acuerdo por el que se establece la OMC (en lo sucesivo, «Acuerdo OMC»).
22 En su sentencia de 23 de noviembre de 1999, Portugal/Consejo (C-149/96, Rec. p. I-8395), apartado 47, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que, «habida cuenta de su naturaleza y de su sistema, [el conjunto de acuerdos y de entendimientos que figuran en los anexos 1 a 4 del Acuerdo OMC] no se incluyen, en principio, entre las normas con respecto a las cuales el Tribunal de Justicia controla la legalidad de los actos de las instituciones comunitarias».
23 Mediante escrito de 16 de diciembre de 1999, se instó a las partes a presentar sus observaciones sobre las consecuencias que pudieran derivarse de esta sentencia. La Comisión y la demandante presentaron sus respectivas observaciones los días 6 y 14 de enero de 2000.
24 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia decidió iniciar la fase oral. Los informes orales de las partes así como sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia se oyeron durante la vista de 4 de octubre de 2000.
Pretensiones de las partes
25 La parte demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Condene a la Comisión a indemnizarle el perjuicio causado por la aplicación, por un lado, del coeficiente de adaptación a la cantidad de referencia para 1999 fijada con carácter provisional por las autoridades competentes y, por otro lado, del coeficiente de reducción a las cantidades respecto a las cuales se solicitó la atribución de certificados de importación.
- Condene en costas a la demandada.
26 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso.
- Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
- Condene en costas a la demandante.
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
27 Sin proponer formalmente una excepción de inadmisibilidad, la Comisión considera que el presente recurso no es admisible porque, previamente, la demandante debería haber intentado evitar la producción del perjuicio alegado interponiendo un recurso ante el órgano jurisdiccional nacional competente. En su opinión, la solicitud de indemnización al amparo de los artículos 178 del Tratado CE (actualmente artículo 235 CE) y 215, párrafo segundo, del Tratado CE (actualmente artículo 288 CE, párrafo segundo) es una vía de recurso subsidiaria, siempre que el perjuicio alegado haya sido causado por una medida administrativa nacional de aplicación del Derecho comunitario (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 6 de junio de 1990, AERPO y otros/Comisión, C-119/88, Rec. p. I-2189, y de 13 de marzo de 1992, Vreugdenhil/Comisión, C-282/90, Rec. p. I-1937, apartado 12, y las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 14 de septiembre de 1995, Lefebvre y otros/Comisión, T-571/93, Rec. p. II-2379, y de 4 de febrero de 1998, Laga/Comisión, T-93/95, Rec. p. II-195, apartado 33). La Comisión precisa que la fijación de las cantidades de referencia corresponde a las autoridades nacionales competentes, que, basándose en las disposiciones del Reglamento nº 2362/98, ejecutan la normativa comunitaria mediante un acto administrativo nacional (véanse las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 9 de abril de 1997, Terres rouges y otros/Comisión, T-47/95, Rec. p. II-481, apartados 57 y 59, y del Tribunal de Justicia de 21 de enero de 1999, Francia/Comafrica y otros, C-73/97 P, Rec. p. I-185, apartado 40).
28 La Comisión señala que el carácter subsidiario del recurso de indemnización se debe a que el control del acto administrativo nacional corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales, que, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), pueden plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre la validez de las disposiciones comunitarias aplicables (véase la sentencia Francia/Comafrica y otros, antes citada, apartado 40). En su opinión, sólo puede admitirse un recurso directo cuando los órganos jurisdiccionales nacionales no puedan garantizar una protección jurídica suficiente y/o la posibilidad de obtener una reparación.
29 La demandante rechaza la tesis de la Comisión. Sostiene que no dispone de ningún recurso ante los órganos jurisdiccionales nacionales y alega que ya impugnó las resoluciones de las autoridades nacionales sobre atribución de certificados mediante reclamaciones administrativas (véanse los apartados 18 y 19 supra), procedimientos que en la actualidad carecen de objeto. Según la demandante, en el Derecho alemán no es posible impugnar de otro modo la legalidad de estas resoluciones. El presente recurso de indemnización es, por tanto, la única vía de recurso de que dispone.
30 La demandante destaca que la Administración nacional está obligada a respetar los requisitos establecidos por la Comisión en el Reglamento nº 2362/98. Por este motivo, considera que el perjuicio que ha sufrido, que constituye el objeto del presente recurso, deriva de la normativa adoptada por la Comisión, y no de las resoluciones adoptadas a nivel nacional.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
31 Procede señalar que el comportamiento culposo que se alega en el presente caso no emana de un organismo nacional, sino de una institución comunitaria. Los perjuicios que podrían derivar de la ejecución de la normativa comunitaria por las autoridades alemanas serían, por tanto, imputables a la Comunidad (véanse, por ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de diciembre de 1977, Dietz/Comisión, 126/76, Rec. p. 2431, apartado 5; de 19 de mayo de 1992, Mulder y otros/Consejo y Comisión, asuntos acumulados C-104/89 y C-37/90, Rec. p. I-3061, apartado 9; de 26 de febrero de 1986, Krohn/Comisión, 175/84, Rec. p. 753, apartados 18 y 19, y del Tribunal de Primera Instancia de 13 de diciembre de 1995, Exporteurs in Levende Varkens y otros/Comisión, asuntos acumulados T-481/93 y T-484/93, Rec. p. II-2941, apartado 71).
32 Como el juez comunitario, con arreglo al artículo 215 del Tratado, posee competencia exclusiva para conocer de los litigios sobre indemnización de un daño imputable a la Comunidad (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 1988, Asteris y otros/Grecia y CEE, asuntos acumulados 106/87 a 120/87, Rec. p. 5515, apartado 14, y Vreugdenhil/Comisión, antes citada, apartado 14), las vías de recurso nacionales no podrían garantizar ipso facto a la demandante una protección eficaz de sus derechos (véase la sentencia Exporteurs in Levende Varkens y otros/Comisión, antes citada, apartado 72).
33 A este respecto, como admitió la Comisión en la vista, aunque el Tribunal de Justicia estimase, en el marco de un procedimiento prejudicial, que la normativa aplicable pudiese causar un perjuicio, el tribunal nacional no estaría facultado para adoptar por sí mismo las medidas necesarias para reparar la totalidad del daño alegado por la demandante en el presente asunto, de modo que, en tal supuesto, sería igualmente necesario un recurso directo ante el Tribunal de Primera Instancia sobre la base del artículo 215 del Tratado (véase, en este sentido, la sentencia Dietz/Comisión, antes citada, apartado 5).
34 Por consiguiente, debe rechazarse la alegación de la Comisión relativa a la inadmisibilidad del presente recurso.
Sobre la responsabilidad extracontractual de la Comunidad
35 La demandante alega, básicamente que la Comisión incurrió en un comportamiento ilegal, dado que, en primer lugar, incumplió el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) y el Acuerdo sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación, que figuran en el anexo 1 del Acuerdo OMC y, en segundo lugar, discriminó a las pequeñas y medianas empresas y violó el derecho al libre ejercicio de actividades profesionales y, en tercer lugar, violó el principio de proporcionalidad.
Sobre la posibilidad de invocar determinados acuerdos que figuran en el anexo 1 del Acuerdo OMC
Alegaciones de las partes
36 La demandante sostiene que las disposiciones del GATT constituyen normas jurídicas de rango superior; entre éstas, las prohibiciones de discriminación y la cláusula de nación más favorecida deben considerarse normas que protegen a los particulares.
37 La demandante considera que el Acuerdo OMC y sus anexos constituyen un verdadero orden comercial mundial, dotado de ordenamiento jurídico y sistema jurisdiccional propios. Según ella, el nuevo Derecho de la OMC no es dispositivo, sino que contiene prohibiciones estrictas que sólo pueden limitarse o inaplicarse provisionalmente mediante actos de la OMC, y no mediante medidas unilaterales de un país miembro. Por ello, determinadas disposiciones de este nuevo Derecho son, en su opinión, inmediatamente aplicables en Derecho comunitario.
38 Por lo que se refiere a las consecuencias que pudieran derivarse de la sentencia Portugal/Consejo, antes citada (véase el apartado 22 supra), la demandante admitió, en su respuesta a la pregunta formulada por el Tribunal de Primera Instancia, que el Tribunal de Justicia había declarado que las disposiciones de la OMC carecían de efecto directo general en el ordenamiento jurídico comunitario.
39 No obstante, añadió que dicha sentencia no contradecía la alegación formulada en apoyo de su recurso según la cual las instituciones de la Comunidad habían incurrido en desviación de poder. El hecho de que el sistema comunitario de importación de plátanos hubiese sido declarado incompatible con las normas de la OMC mediante una resolución firme, y que la Comunidad se hubiese comprometido a eliminar las infracciones comprobadas, prohibía a estas instituciones, según la demandante, adoptar nuevas disposiciones contrarias a dichas normas.
40 En la vista, la demandante desarrolló esta alegación, afirmando que como la Comunidad se había comprometido frente al Órgano de Solución de Diferencias a eliminar las disposiciones de su normativa contrarias a las normas de la OMC, había violado, al ejecutar este compromiso, la prohibición de venire contra factum proprium, ya que había adoptado un reglamento que infringía dichas normas. La demandante explicó que, como emanación del principio de buena fe, el principio recogido en esta máxima es un principio de Derecho comunitario, a la luz del cual el juez comunitario puede apreciar la legalidad de los actos de la Comunidad. Por tanto, la demandante considera que, también sobre esta base, está legitimada para invocar una infracción de las normas de la OMC.
41 Por otra parte, la demandante precisa que no pretende demostrar que la demandada persiguiese objetivos ilícitos. Su tesis es que la Comisión, con pleno conocimiento de causa, infringió las normas de la OMC para lograr sus objetivos, a saber, la organización de mercados del plátano. Este comportamiento constituye, en su opinión, una nueva categoría de desviación de poder.
42 Esta desviación de poder implica, según la demandante, una obligación de reparación a cargo de la Comisión, con independencia de que la finalidad de las normas de la OMC consideradas sea o no la protección de los particulares. En efecto, el particular disfruta, en su opinión, de una protección absoluta frente a las desviaciones de poder de las instituciones de la Comunidad.
43 La Comisión sostiene que las normas de la OMC carecen de efecto directo en el ordenamiento jurídico comunitario y, por tanto, no pueden ser invocadas por los particulares.
44 Señala que, según jurisprudencia reiterada, las disposiciones del GATT de 1947 carecían de carácter incondicional y no se les podía reconocer valor de normas de Derecho internacional inmediatamente aplicables en los ordenamientos jurídicos internos de las Partes Contratantes (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, C-280/93, Rec. p. I-4973). La Comisión estima que esta jurisprudencia se aplica también al Acuerdo OMC y a sus anexos, ya que presentan las mismas particularidades que las disposiciones del GATT de 1947 que llevaron a negar efecto directo a estas últimas.
45 En respuesta a la pregunta formulada por el Tribunal de Primera Instancia sobre las consecuencias que pudieran derivarse de la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, la Comisión afirmó que esta sentencia confirma plenamente su tesis. En su opinión, de esta sentencia se desprende que las disposiciones del Acuerdo OMC no constituyen un criterio para apreciar la legalidad del Derecho comunitario derivado. Esto también significa, según la Comisión, que la declaración por parte del Órgano de Solución de Diferencias de la incompatibilidad de un acto comunitario de Derecho derivado con las normas de la OMC no implica que este acto deba considerarse ilegal en el ordenamiento comunitario y, por tanto, que dicha declaración no puede originar la responsabilidad de la Comunidad sobre la base del artículo 215, párrafo segundo, del Tratado.
46 Por lo que se refiere a la alegación de la demandante basada en una supuesta desviación de poder, la Comisión estima que la Comunidad sólo puede incurrir en responsabilidad por este motivo con arreglo a los mismos requisitos aplicables a cualquier otra violación de derechos o de principios garantizados en el ordenamiento jurídico comunitario.
47 Así pues, según la Comisión, la alegación de una supuesta desviación de poder no dispensa a la demandante de demostrar que las disposiciones que considera vulneradas tenían por objetivo proteger a los particulares.
48 Asimismo, la Comisión afirmó en la vista que la demandante no puede invocar el principio nemini licet venire contra factum proprium para eludir este requisito.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
49 Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Comunidad es preciso que la demandante pruebe la ilegalidad del comportamiento imputado a la institución de que se trate, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio invocado (véanse la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de septiembre de 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec. p. 3057, apartado 16, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 29 de enero de 1998, Dubois et Fils/Consejo y Comisión, T-113/96, Rec. p. II-125, apartado 54).
50 En su sentencia de 4 de julio de 2000, Bergaderm y otros/Comisión (C-352/98 P, Rec. p. I-5310), apartados 41 y 42, el Tribunal de Justicia declaró que el derecho a indemnización presupone que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares y que la violación de dicha norma esté suficientemente caracterizada.
51 Por lo que se refiere al primer requisito, procede señalar que de la jurisprudencia comunitaria se desprende que el Acuerdo OMC y sus anexos no tienen por objeto conferir derechos a los particulares que éstos puedan invocar ante los tribunales.
52 A este respecto, debe señalarse que en la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, apartado 36, el Tribunal de Justicia declaró que si bien es verdad que el Acuerdo OMC y sus anexos comportan notables diferencias en relación con las disposiciones del GATT de 1947, no es menos cierto que reservan un importante papel a la negociación entre las Partes.
53 Por lo que se refiere, más concretamente, a la aplicación en el ordenamiento jurídico comunitario de los acuerdos que figuran en los anexos del Acuerdo OMC, el Tribunal de Justicia señaló en la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, apartado 42, que, a tenor de su preámbulo, el Acuerdo OMC, incluidos sus anexos, sigue estando basado, como lo estuvo el GATT de 1947, en el principio de negociaciones llevadas a cabo «sobre la base de la reciprocidad y de mutuas ventajas», y se distingue así, en lo que atañe a la Comunidad, de aquellos acuerdos celebrados por ésta con países terceros que establecen cierta asimetría de las obligaciones o crean relaciones especiales de integración con la Comunidad.
54 El Tribunal de Justicia señaló a continuación que consta que algunas de las Partes Contratantes, que desde el punto de vista comercial se incluyen entre los socios más importantes de la Comunidad, llegaron a la conclusión, a la luz del objeto y de la finalidad de los acuerdos que figuran en los anexos del Acuerdo OMC, de que tales acuerdos no se incluyen entre las normas con respecto a las cuales sus órganos jurisdiccionales controlan la legalidad de sus normas jurídicas internas. El Tribunal de Justicia consideró que la falta de reciprocidad a este respecto, por parte de terceros que han celebrado acuerdos comerciales con la Comunidad, en relación con los acuerdos que figuran en los anexos del Acuerdo OMC, que se basan en el principio de «reciprocidad y mutuas ventajas» y que se distinguen, por ello, de los acuerdos celebrados por la Comunidad, entraña el riesgo de que se produzca un desequilibrio en la aplicación de las normas de la OMC. En efecto, admitir que incumbe directamente al juez comunitario la tarea de garantizar la conformidad del Derecho comunitario con las mencionadas normas equivaldría a privar a los órganos legislativos o ejecutivos de la Comunidad del margen de maniobra del que disfrutan los órganos similares de los terceros que han celebrado acuerdos comerciales con la Comunidad (véase la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, apartados 43, 45 y 46).
55 El Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que, habida cuenta de su naturaleza y de su sistema, los acuerdos que figuran en los anexos del Acuerdo OMC no se incluyen, en principio, entre las normas con respecto a las cuales el Tribunal de Justicia controla la legalidad de los actos de las instituciones comunitarias (véase la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, apartado 47).
56 De esta sentencia se desprende que, puesto que las normas de la OMC, en principio, no tienen por objeto conferir derechos a los particulares, la eventual violación de las mismas no puede generar la responsabilidad extracontractual de la Comunidad.
57 En sus observaciones sobre las consecuencias que se derivan de la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, la demandante reconoció que las disposiciones de la OMC carecían de efecto directo general en el ordenamiento jurídico comunitario. No obstante, sostuvo que su recurso se basaba en una nueva categoría de desviación de poder, consistente en la adopción, por parte de la Comisión, de un reglamento que vulnera una resolución por la que se declara la incompatibilidad del sistema comunitario con las normas de la OMC y el compromiso de esta Institución de eliminar las infracciones declaradas (véanse los apartados 39 a 41 supra), violándose así la prohibición de venire contra factum proprium.
58 No puede acogerse esta alegación. En primer lugar, de una jurisprudencia reiterada se desprende que un acto de una institución comunitaria sólo incurre en desviación de poder si se adoptó con el fin exclusivo, o al menos determinante, de alcanzar fines distintos de los alegados (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de junio de 1997, Italia/Comisión, C-285/94, Rec. p. I-3519, apartado 52), y que sólo se puede tener constancia de una desviación de poder sobre la base de indicios objetivos, oportunos y concordantes (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 24 de abril de 1996, Industrias Pesqueras Campos y otros/Comisión, asuntos acumulados T-551/93 y T-231/94 a T-234/94, Rec. p. II-247, apartado 168).
59 Pues bien, en el presente caso la demandante no demuestra, ni siquiera alega, que la Comisión haya adoptado el Reglamento nº 2362/98 o determinadas disposiciones del mismo con un fin distinto del alegado, a saber, establecer todas las disposiciones necesarias para la aplicación del régimen de importación de plátanos en la Comunidad, establecido por el Reglamento nº 404/93, en su versión modificada por el Reglamento nº 1637/98.
60 Asimismo, también debe desestimarse la alegación de la demandante según la cual en el presente asunto se trata de una nueva categoría de desviación de poder.
61 En efecto, admitir la alegación de la demandante supondría ignorar la definición misma de desviación de poder, que implica el control, por parte del juez comunitario, de la finalidad de un acto y no de su contenido.
62 Por otra parte, también debe desestimarse la alegación de la demandante según la cual la Comunidad incurrió en desviación de poder porque adoptó un reglamento que infringe las normas de la OMC o porque mantuvo infracciones ya declaradas, cuando se había comprometido a respetar dichas normas.
63 A este respecto, basta con recordar que tan sólo en el supuesto de que la Comunidad tenga el propósito de cumplir una obligación particular asumida en el marco de la OMC o cuando el acto comunitario se remita expresamente a disposiciones precisas de los acuerdos que figuran en los anexos del Acuerdo OMC, corresponderá al Tribunal de Justicia y al Tribunal de Primera Instancia controlar la legalidad del acto comunitario de que se trate en relación con las normas de la OMC (véase la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, apartado 49).
64 Pues bien, ni los informes del grupo especial de la OMC de 22 de mayo de 1997, ni el informe de 9 de septiembre de 1997 del Órgano Permanente de Apelación de la OMC, adoptado el 25 de septiembre de 1997 por el Órgano de Solución de Diferencias, contenían obligaciones particulares que la Comisión tuviera «el propósito de cumplir», en el sentido de la jurisprudencia, en el Reglamento nº 2362/98 (véase, por lo que se refiere al GATT de 1947, la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de mayo de 1991, Nakajima/Consejo, C-69/89, Rec. p. I-2069, apartado 31). Asimismo, este Reglamento no se remite expresamente a obligaciones precisas que se deriven de los informes de los órganos de la OMC, ni a disposiciones precisas de los acuerdos que figuran en los anexos del Acuerdo OMC.
65 De ello resulta que la demandante no puede basar su recurso en la supuesta violación, en el presente caso, de determinados acuerdos que figuran en el anexo 1 del Acuerdo OMC, ni en la supuesta desviación de poder.
Sobre la discriminación de las pequeñas y medianas empresas y la violación del derecho al libre ejercicio de actividades profesionales
Alegaciones de las partes
66 La demandante alega que las disposiciones del Reglamento nº 2362/98 imposibilitan prácticamente que las pequeñas y medianas empresas como ella se dediquen al comercio de plátanos. Ello constituye, a su juicio, una discriminación de dichas empresas en comparación con las multinacionales, discriminación prohibida por el artículo 40, apartado 3, párrafo segundo, del Tratado CE (actualmente artículo 34 CE, apartado 2, párrafo segundo, tras su modificación).
67 La demandante señala que el principio de igualdad de trato no se reduce a la prohibición de tratar situaciones idénticas de manera diferente. Además, determinadas situaciones diferentes no deberían tratarse de la misma forma. Ahora bien, un importador de frutas y hortalizas pequeño o mediano no dispone, a su juicio, de las mismas condiciones de abastecimiento y de venta por lo que se refiere al comercio de plátanos que una empresa especializada en la producción y comercialización de este producto. Sin embargo, el Reglamento nº 2362/98 trata a las dos categorías profesionales de la misma forma, por lo que favorece unilateralmente a las empresas multinacionales.
68 Dicho trato igualitario de situaciones diferentes, a su juicio, no está justificado. No pueden invocarse a este respecto los objetivos de la organización común de mercados del plátano. En efecto, uno de los objetivos fundamentales perseguidos por la Comunidad en el marco del Reglamento nº 2362/98 es, con arreglo al sexto considerando de éste, permitir que quienes comercializan tradicionalmente plátanos entren en competencia con nuevos operadores. No obstante, es preciso que la competencia sea posible también dentro de la categoría de operadores tradicionales. En efecto, sólo está justificada una normativa que tenga en cuenta las condiciones del mercado, siempre que ello no sea contrario a los objetivos cuantitativos del sistema comunitario.
69 Además, la demandante afirma que el derecho fundamental de libertad comercial obliga a la demandada, al hacer uso de su facultad de organizar los mercados del plátano, a actuar de modo que los operadores puedan proseguir sus actividades. A su juicio, se sobrepasarían los límites de dicha facultad de organización si se perturbase el comercio de los plátanos hasta el extremo de que los contingentes trimestrales obligasen a los operadores a renunciar a los intercambios comerciales convenidos con determinados países productores para centrarse en otros países.
70 Si bien el Tribunal de Justicia se ha pronunciado en el sentido de que no existe un derecho fundamental a la protección de las cuotas de mercado y a medidas de apoyo de las estructuras, en la sentencia Alemania/Consejo, antes citada, no se pronunció, sin embargo, sobre el perjuicio causado a la libertad comercial en un caso como el de autos.
71 La Comisión rechaza, en primer lugar, la argumentación de la demandante según la cual las pequeñas y medianas empresas son objeto de discriminación en comparación con las multinacionales. Afirma que la diferencia de situación alegada no constituye una particularidad del sector del plátano, sino un fenómeno generalizado, y que ya existía en la antigua organización de mercados. Para hacerla desaparecer, habría que aplicar las decisiones en materia de política de mercados, concediendo derechos diferentes a las pequeñas y medianas empresas y a las multinacionales. Sin embargo, esta solución entrañaría el riesgo de crear distorsiones de competencia injustificables.
72 En segundo lugar, remitiéndose a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, en particular, a la sentencia Alemania/Consejo, antes citada, la Comisión sostiene que el perjuicio causado por la normativa al libre ejercicio de las actividades profesionales está justificado y no afecta a la esencia misma de este derecho.
73 La Comisión considera que, al no haber demostrado la demandante qué dificultades estructurales concretas le ha ocasionado la nueva normativa, resulta obligado suponer que a aquélla sólo le preocupa el mantenimiento de su cuota de mercado, al que no se concede ninguna protección según la jurisprudencia.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
74 Es jurisprudencia reiterada que el principio de no discriminación forma parte de los principios fundamentales del Derecho comunitario (véase la sentencia Alemania/Consejo, antes citada, apartado 67). Este principio exige que situaciones comparables no sean tratadas de manera distinta, a menos que esté objetivamente justificada una diferenciación (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de noviembre de 1998, Reino Unido/Consejo, C-150/94, Rec. p. I-7235, apartado 97).
75 Hay que señalar a este respecto que suponiendo incluso que el Reglamento nº 2362/98 hubiese podido afectar de diferente forma a la situación de las diversas categorías de operadores económicos, ello no constituiría un trato discriminatorio, dado que este trato parece inherente al objetivo comunitario de lograr la integración de los mercados (véase la sentencia Alemania/Consejo, antes citada, apartado 74).
76 La demandante señaló, sin embargo, que no pueden invocarse los objetivos de la organización de mercados del plátano en el presente caso, dado que la normativa controvertida no tiene en cuenta las condiciones del mercado, a saber, que las pequeñas y medianas empresas no disponen de las mismas oportunidades de abastecimiento y de venta que las multinacionales.
77 No obstante, como con razón subrayó la Comisión, esta circunstancia no constituye una particularidad del sector del plátano, sino un fenómeno generalizado, y esta situación ya existía en la antigua organización de mercados.
78 Efectivamente, tales diferencias de efecto de la normativa, debidas a elementos objetivos como las disparidades en cuanto al tamaño y al lugar que ocupan en el mercado, no pueden calificarse de «discriminación» en el sentido del Tratado (véase, en el mismo sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de marzo de 1980, Debauve y otros, 52/79, Rec. p. 833, apartado 21). La tesis de la demandante supone, en efecto, una intervención política del legislador en apoyo de las pequeñas y medianas empresas. Sin embargo, suponiendo que dicha intervención sea justificable, la falta de ésta en el marco del Reglamento nº 2362/98 no puede constituir una falta que pueda generar la responsabilidad extracontractual de la Comunidad.
79 La demandante tampoco puede invocar en el presente caso una violación del principio de libre ejercicio de actividades profesionales.
80 En efecto, procede destacar a este respecto, que, si bien es cierto que el libre ejercicio de las actividades profesionales forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, estos principios no constituyen, sin embargo, prerrogativas absolutas, sino que deben tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad. Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al libre ejercicio de las actividades profesionales, en particular en el marco de una organización común de mercados, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia del derecho así garantizado (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1989, Schräder, 265/87, Rec. p. 2237, apartado 15; de 13 de julio de 1989, Wachauf, 5/88, Rec. p. 2609, apartado 18, y de 10 de enero de 1992, Kühn, C-177/90, Rec. p. I-35, apartado 16).
81 Por lo que respecta más concretamente al sector del plátano, de la jurisprudencia se desprende que ningún operador económico puede reivindicar un derecho de propiedad sobre una cuota de mercado que ostentaba en un momento anterior al establecimiento de la organización común de mercados. Además, las restricciones a la facultad de importar plátanos de países terceros, derivadas de la apertura del contingente arancelario y de su mecanismo de reparto, son inherentes a los objetivos de interés general comunitario perseguidos por el establecimiento de la organización común de mercados en el sector del plátano y no perjudican indebidamente, por tanto, al libre ejercicio de las actividades profesionales de los operadores tradicionales de plátanos de países terceros (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia Alemania/Consejo, antes citada, apartados 79, 82 y 87, y de 10 de marzo de 1998, Alemania/Consejo, C-122/95, Rec. p. I-973, apartado 77).
82 Pues bien, al no haber alegado la demandante dificultades especiales, aparte de las que generalmente tienen las pequeñas y medianas empresas, no ha demostrado que el perjuicio causado a su derecho al libre ejercicio de actividades profesionales no sea una consecuencia de la instrumentación de los objetivos de interés general comunitario.
83 De lo antedicho se desprende que la demandante no ha acreditado la existencia de una discriminación de las pequeñas y medianas empresas o de una violación del derecho al libre ejercicio de actividades profesionales.
Sobre la violación del principio de proporcionalidad
Alegaciones de las partes
84 La demandante alega que el régimen de importación previsto por el Reglamento nº 2362/98 constituye una violación del principio de proporcionalidad.
85 Señala la demandante que únicamente mantiene relaciones comerciales con Ecuador y que su solicitud de certificado de importación para el primer trimestre de 1999 se refería únicamente a la cantidad máxima autorizada para dicho país. Mediante la aplicación del coeficiente de reducción se redujo la cantidad que fue autorizada a importar. En virtud del principio de proporcionalidad, tendría que habérsele permitido importar durante el segundo trimestre la cantidad correspondiente a dicha reducción como cantidad adicional. Sin embargo, hasta el último trimestre no tuvo la posibilidad de utilizar -de una sola vez- los certificados no atribuidos en concepto de los trimestres precedentes. Ahora bien, los productores de Ecuador no disponen de suficientes existencias de plátanos, ya que éstos se recogen de forma continuada y únicamente pueden comercializarse de forma regular. Por ello, no pudo importar las cantidades correspondientes a dichos certificados y perdió su fianza.
86 La demandante estima, además, que el régimen actual de fraccionamiento en el tiempo de los contingentes anuales por categorías de países es desproporcionado, dado que existen medios menos rigurosos para orientar la economía.
87 La Comisión sostiene que esta imputación es inexacta, por dos motivos.
88 Primero, el operador cuya solicitud relativa a plátanos de determinado origen haya sido objeto de reducción puede presentar en el mismo trimestre, con arreglo al artículo 18, apartado 1, letra b) del Reglamento nº 2362/98, una o varias solicitudes de certificados de importación de plátanos de otros orígenes respecto a los cuales la Comisión publique cantidades disponibles. Según la Comisión, la demandante utilizó esta posibilidad.
89 Segundo, conforme al Reglamento nº 2362/98, existe la posibilidad de solicitar de nuevo, dentro del límite de la cantidad trimestral máxima, el derecho a importar las cantidades que no hayan sido atribuidas en el trimestre anterior.
90 Por otra parte, la Comisión afirma que la mayoría de los operadores están claramente en condiciones de utilizar el nuevo régimen de importación de plátanos. El problema de la demandante reside en que únicamente mantiene relaciones comerciales con un país proveedor, lo que le impide beneficiarse, a semejanza de los demás operadores, de la flexibilidad de este nuevo régimen.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
91 Procede recordar que, en materia de política agrícola común, el legislador comunitario dispone de una amplia facultad de apreciación que se corresponde con las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 40 del Tratado y 43 del Tratado CE (actualmente artículo 37 CE, tras su modificación).
92 De la jurisprudencia se desprende que únicamente el carácter manifiestamente inadecuado, con respecto al objetivo que la Institución competente pretende alcanzar, de una medida adoptada en este ámbito puede afectar a la legalidad de ésta. Más en concreto, cuando, en la adopción de una normativa, el legislador comunitario se ve obligado a valorar las consecuencias futuras de la misma, no pudiendo preverse dichas consecuencias con exactitud, su valoración únicamente puede ser censurada si se revela como manifiestamente errónea a la vista de los elementos de que disponía al adoptar dicha normativa (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de febrero de 1990, Wuidart y otros, asuntos acumulados C-267/88 a C-285/88, Rec. p. I-435, apartado 14; de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C-331/88, Rec. p. I-4023, apartado 14, y de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, antes citada, apartado 90).
93 Este límite del control del órgano jurisdiccional comunitario se aplica particularmente si, para la realización de una organización común de mercados, la Comisión se ve obligada a actuar como árbitro entre intereses divergentes y a escoger, de este modo, determinadas alternativas en el marco de las opciones políticas de su propia responsabilidad (véase la sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, antes citada, apartado 91).
94 En el caso de autos, al adoptar el sistema de reparto del contingente arancelario objeto de controversia y al fijar los criterios para su aplicación, el legislador comunitario eligió entre varias posibilidades la fórmula que le pareció más adecuada para establecer una organización de mercados del plátano. Dicha medida debe considerarse, en principio, apropiada para la consecución del objetivo de repartir el contingente arancelario de manera equitativa, aun cuando, debido a la diferente situación en que se encuentran los operadores, no afecte de la misma forma a todos éstos (véase, en este sentido, la sentencia Schräder, antes citada, apartado 23).
95 Mediante su argumentación, la demandante no demuestra en modo alguno que el sistema de reparto del contingente arancelario, establecido por el Reglamento nº 2362/98, sea manifiestamente inadecuado. En efecto, dicho sistema de gestión, al permitir a la Comisión proceder a los ajustes necesarios durante un ejercicio anual determinado, tiene por objeto garantizar un reparto equitativo del contingente arancelario anual entre los operadores interesados. Por otra parte, no es exacto que la demandante no tuviese la posibilidad de importar efectivamente la cantidad a la que tenía derecho. Como indicó la Comisión, aquélla tenía la posibilidad de solicitar certificados de importación de plátanos procedentes de países exportadores distintos de Ecuador, posibilidad de la que, por otra parte, no hizo uso (véase el apartado 20 supra).
96 Si bien no puede descartarse que se hubieran podido considerar otros medios para alcanzar el resultado perseguido, este Tribunal no puede, sin embargo, sustituir la apreciación de la Comisión sobre el carácter más o menos adecuado de las medidas escogidas por el legislador comunitario, por su propia apreciación, en la medida en que no se ha aportado la prueba de que dichas medidas fueran manifiestamente inadecuadas para alcanzar el objetivo perseguido (véase la sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, antes citada, apartado 94).
97 Procede, pues, desestimar también este motivo.
98 De lo antedicho se desprende que no puede generarse la responsabilidad de la Comunidad por la violación de los principios de no discriminación y de proporcionalidad y del derecho al libre ejercicio de actividades profesionales.
99 Puesto que la demandante no ha demostrado la existencia de un comportamiento ilegal que pueda generar la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, debe desestimarse el recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
100 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) La demandante cargará con sus propias costas y con las de la Comisión.