CELEX: 62004TJ0231
Beroep tot nietigverklaring
Gemeenschappelijke diplomatieke vertegenwoordiging te Abuja (Nigeria)
Invordering van schuld door verrekening
Verordeningen (EG, Euratom) nrs. 1605/2002 en 2342/2002
Beginsel van goede trouw in internationaal publiekrecht

Rechtskader
Artikel 71, leden 1 en 2, van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel
Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248, blz. 1; hierna: „Financieel Reglement”)
bepaalt:
„1.      De vaststelling van een schuldvordering is de handeling waarbij de gedelegeerde of gesubdelegeerde ordonnateur:
a)      het bestaan van de schuld van de debiteur verifieert;
b)      het bestaan en het bedrag van de schuld vaststelt of verifieert;
c)      de invorderbaarheid van de schuld verifieert.
2.      De ter beschikking van de Commissie te stellen eigen middelen en elke als zeker, vaststaand en invorderbaar aangemerkte schuldvordering
worden vastgesteld door middel van een invorderingsopdracht aan de rekenplichtige, gevolgd door een aan de debiteur gerichte
debetnota, welke beide worden opgesteld door de bevoegde ordonnateur.”
Artikel 72, lid 1, van het Financieel Reglement luidt als volgt:
„De opdracht tot invordering is de handeling waarbij de bevoegde gedelegeerde of gesubdelegeerde ordonnateur de rekenplichtige
opdraagt een schuldvordering die hij heeft vastgesteld, in te vorderen.”
Artikel 73, lid 1, van het Financieel Reglement bepaalt:
„De rekenplichtige neemt de door de bevoegde ordonnateur naar behoren opgestelde invorderingsopdrachten in behandeling. Hij
is gehouden zorg te dragen voor het innen van de ontvangsten van de Gemeenschappen en toe te zien op het behoud van de rechten
van de Gemeenschappen.
De rekenplichtige gaat over tot invordering door verrekening van de schuldvorderingen van de Gemeenschappen wanneer de debiteur
zelf een zekere, vaststaande en invorderbare vordering op de Gemeenschappen heeft.”
Artikel 78 van verordening (EG, Euratom) nr. 2342/2002 van de Commissie van 23 december 2002 tot vaststelling van uitvoeringsvoorschriften
van het Financieel Reglement (PB L 357, blz. 1) bepaalt:
„1.      De vaststelling van een schuldvordering door de ordonnateur is de erkenning van het recht van de Gemeenschappen jegens een
debiteur en de opstelling van de titel waarmee van deze debiteur betaling van zijn schuld kan worden geëist.
2.      De invorderingsopdracht is de handeling waarbij de bevoegde ordonnateur de rekenplichtige opdracht geeft de vastgestelde schuldvordering
te innen.
[...]”
Artikel 79 van verordening nr. 2342/2002 bepaalt:
„Om een schuldvordering vast te stellen, vergewist de bevoegde ordonnateur zich van:
a)       het zekere karakter van de schuldvordering, waaraan geen voorwaarden verbonden mogen zijn;
b)       het vaststaande karakter van de schuldvordering, waarvan het bedrag nauwkeurig in geld moet worden uitgedrukt;
c)       het invorderbare karakter van de schuldvordering, waaraan geen termijn verbonden mag zijn;
d)       de juiste aanduiding van de debiteur;
e)       de juistheid van de aanwijzing van de te innen bedragen op de begroting;
f)       de regelmatigheid van de bewijsstukken;
g)       de overeenstemming met het beginsel van goed financieel beheer [...]”
Artikel 83 van verordening nr. 2342/2002 luidt als volgt:
„Op elk moment van de procedure gaat de rekenplichtige, nadat de bevoegde ordonnateur en de debiteur in kennis zijn gesteld,
over tot inning door verrekening van een vastgestelde schuldvordering wanneer de debiteur ook een zekere, vaststaande en invorderbare
vordering op de Gemeenschappen heeft [die] betrekking heeft op een bedrag dat door een betalingsopdracht is vastgesteld.”

Aan het geding ten grondslag liggende feiten
Wegens de verplaatsing van de hoofdstad van Nigeria van Lagos naar Abuja huurde de Commissie sedert 1993 te Abuja een gebouw
voor de huisvesting van haar delegatie alsook − voorlopig − van de vertegenwoordigingen van een aantal lidstaten, waaronder
de Helleense Republiek. In het kader van een regeling met deze lidstaten (hierna: „project Abuja I”) onderverhuurde de Commissie
een aantal kantoren en verstrekte zij bepaalde diensten aan deze vertegenwoordigingen. De betrokken lidstaten hebben overeenstemming
bereikt over de verdeling van de aan hun vertegenwoordigingen verbonden kosten. De bijdrage van de Helleense Republiek bedroeg
5,5 % van de totale kostprijs. Van mening dat de Helleense Republiek haar schuld ter zake niet had betaald, is de Commissie
in 2004 overgegaan tot invordering door verrekening van de desbetreffende bedragen (zie punt 44 hieronder).
Op 18 april 1994 hebben het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek,
het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Ierland, de Italiaanse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Portugese
Republiek en de Commissie (hierna: „partners”) op basis van artikel J.6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (thans,
na wijziging, artikel 20 EU) een memorandum van overeenstemming (hierna: „aanvankelijk memorandum”) betreffende de bouw van
een gemeenschappelijk ambassadecomplex met gemeenschappelijke steunverlenende diensten voor hun diplomatieke missies te Abuja
(hierna: „project Abuja II”) gesloten. Het aanvankelijke memorandum is na de toetreding van de Republiek Oostenrijk, de Republiek
Finland en het Koninkrijk Zweden aangevuld met een protocol van toetreding.
Artikel 1 van het aanvankelijke memorandum bepaalt dat de ambassades van de lidstaten en de delegatie van de Commissie afzonderlijke
diplomatieke missies vormen, die onderworpen zijn aan het Verdrag van Wenen van 18 april 1961 inzake diplomatiek verkeer en,
wat de lidstaten betreft, tevens aan het Verdrag van Wenen van 24 april 1963 inzake consulaire betrekkingen.
Artikel 10 van het aanvankelijke memorandum gaf aan dat de Commissie als coördinator van het project Abuja II optreedt „namens”
de andere partners.
Volgens artikel 11 van het aanvankelijke memorandum is de Commissie verantwoordelijk voor de uitvoering van de architectuurstudies
betreffende de uitvoerbaarheid van het project Abuja II, de raming van de initiële kosten en het ontwerp. Dit artikel bepaalt
eveneens dat een afzonderlijk memorandum van overeenstemming wordt gesloten betreffende „de gedetailleerde bouwplannen, de
verdeling van de kosten en de rechtmatige belangen van de individuele deelnemende partners in het complex zodra het project
[Abuja II] is voltooid” (hierna: „aanvullend memorandum”). Ten slotte wordt bij artikel 11 een permanente stuurgroep opgericht
die bestaat uit vertegenwoordigers van alle partners en wordt voorgezeten door de Commissie, om het project Abuja II te coördineren
en te controleren. De permanente stuurgroep legt periodieke rapporten voor aan de werkgroep „Administratieve vraagstukken”
die bij de Raad is opgericht in het kader van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) (hierna: „groep
Administratieve vraagstukken GBVB”).
In artikel 12 van het aanvankelijke memorandum staat te lezen:
„Het project [Abuja II] wordt na goedkeuring van het in artikel 11 bedoelde [aanvullende memorandum] rechtstreeks gefinancierd
door bijdragen van de deelnemende partners overeenkomstig het aandeel van elke partner in het project. De bijdrage van de
Commissie zal worden gefinancierd uit de passende begrotingslijn.
De kosten van de voorbereiding van het project (‚fase 1’) zullen door de Commissie uit haar begroting worden betaald. Deze
kosten worden geraamd op 140 000 ECU. Deze kosten worden betaald door bijdragen van alle deelnemende partners overeenkomstig
het individuele aandeel van elke partner in het project indien het project [Abuja II] wordt uitgevoerd.”
Artikel 13 van het aanvankelijke memorandum bepaalt:
„Alle deelnemende partners garanderen de betaling van hun totale kosten na goedkeuring van het [aanvullende memorandum]. De
totale kosten voor elke partner bestaan uit:
a)       de volledige kosten voor de individuele zone van elke partner,
b)       het aandeel van elke partner in de kosten voor de gemeenschappelijke en de publieke zones, berekend op grond van zijn aandeel
in de totale kosten van de individuele zones.”
Artikel 14 van het aanvankelijke memorandum bepaalt dat de Commissie, met instemming en participatie van de deelnemende staten,
de aan derden (contractanten) verschuldigde bedragen betaalt.
Artikel 15, lid 1, van het aanvankelijke memorandum bepaalt:
„Indien een partner besluit om zich uit het project [Abuja II] terug te trekken door het in artikel 11 bedoelde [aanvullende
memorandum] niet te ondertekenen, is het bepaalde in dit memorandum van overeenstemming, met inbegrip van de in de artikelen 12
en 13 bedoelde financiële verplichtingen, niet langer van toepassing op de zich terugtrekkende partner.”
Op 29 maart 1995 heeft de Gemeenschap, vertegenwoordigd door de Commissie, een eerste overeenkomst gesloten met een joint
venture bestaande uit, enerzijds, Dissing & Weitling arkitektfirma A/S, de winnares van een door de Commissie voor het project
Abuja II georganiseerde architectuurwedstrijd, en, anderzijds, COWIconsult Consulting Engineers and Planners A/S (hierna:
„consultants”). Volgens artikel 1 van deze overeenkomst bevestigt de Commissie dat de partners van plan zijn een „eindovereenkomst”
te sluiten met de consultants. Volgens artikel 2 verbinden de consultants zich ertoe, het betrokken project voor te bereiden.
De kostprijs van deze voorbereiding bedroeg 212 547,59 EUR.
Op de bijeenkomsten van de vertegenwoordigers van de bevoegde diensten van de ministeries van Buitenlandse Zaken van de betrokken
lidstaten en de architecten van Dissing & Weitling arkitektfirma zijn de reële behoeften van vertegenwoordiging van elke lidstaat
en het aandeel in de kosten dat elk van hen dient te dragen, vastgesteld.
Op 26 oktober 1995 is de in het kader van het GBVB opgerichte subwerkgroep „Onroerendgoedvraagstukken” bijeengekomen. Uit
de notulen van de bijeenkomst blijkt dat de subwerkgroep de Commissie heeft verzocht:
„[...]
–        de fase [van basisontwerp] te beëindigen;
–        de nodige regelingen te treffen met het architectenbureau om de [plannen van het tussentijdse ontwerp] binnen de door de [permanente
stuurgroep] gestelde termijnen te doen opstellen;
–        de overeenkomsten te sluiten [betreffende de bodemstudie en de exploratie van het terrein], aangezien laatstgenoemde [overeenkomst]
onontbeerlijk is om het aanvullende memorandum te kunnen opstellen;
–        alsook de aan deze stappen verbonden kosten voor te schieten.”
De subgroep heeft bevestigd dat „de door de Commissie betaalde bedragen [zouden worden] beschouwd als een voorschot op haar
aandeel in het autonome ad hoc fonds dat eerder als geschikte formule voor de financiering van het project [Abuja II]” was
gekozen, en dat, „indien het project niet wordt verwezenlijkt, de andere partners de Commissie [zouden terugbetalen] volgens
de voor de vorige fase overeengekomen modaliteiten”.
Op 24 november 1995 is de permanente stuurgroep (zie punt 11 hierboven) bijeengekomen. In de notulen van deze bijeenkomst
staat te lezen dat een overeenkomst „van technische bijstand” met de consultants voor een bedrag van 2 676 369 EUR (hierna:
„hoofdovereenkomst”) ter goedkeuring aan het Raadgevend comité voor aankopen en overeenkomsten van de Commissie (RCAO) is
voorgelegd. Tevens is vermeld dat „de andere partners de Commissie zullen terugbetalen in geval van niet-verwezenlijking van
het project”.
Op 27 december 1995 heeft de Commissie de hoofdovereenkomst gesloten. Deze had betrekking op het basisontwerp en de tussentijdse
fase van het project Abuja II (artikelen 4.4 en 4.5), alsmede op eventuele gedetailleerde plannen (artikel 4.6).
Op 19 september 1996 heeft de groep Administratieve vraagstukken GBVB het tussentijdse ontwerp goedgekeurd.
Op 21 november 1996 heeft de groep Administratieve vraagstukken GBVB de Commissie verzocht, maatregelen ad hoc te nemen opdat
de architecten met de opstelling van de gedetailleerde plannen beginnen. De groep heeft aangegeven dat de formele overeenkomst
voor deze fase na de voltooiing van het aanvullende memorandum zou worden gesloten. Op deze bijeenkomst heeft de Commissie
deze groep in kennis gesteld van het bedrag van de uitgaven die zij sedert 15 november 1996 voor de voorbereiding van het
project Abuja II had voorgeschoten, te weten ongeveer 2,8 miljoen EUR.
Op 24 februari 1997 is diezelfde groep bijeengekomen en heeft zij besloten om niet te wachten op de voltooiing van het aanvullende
memorandum om gedetailleerde plannen en de contractuele documenten op te stellen. De notulen van deze bijeenkomst bevatten
de volgende besluiten:
„De Commissie wordt verzocht, met de architecten de nodige regelingen voor de opstelling van de documenten te treffen en de
nodige fondsen voor deze werken voor te schieten volgens de voor het project overeengekomen modaliteiten. Zoals voorheen zullen
de aldus door de Commissie betaalde voorschotten later door de andere deelnemers worden terugbetaald volgens de daartoe in
het aanvankelijke memorandum bepaalde procedures.”
In de daaropvolgende maanden hebben een aantal lidstaten zich uit het project Abuja II teruggetrokken. Op 28 april 1997 heeft
de groep Administratieve vraagstukken GBVB de Commissie gelast, „met het koninkrijk Denemarken bilaterale regelingen te treffen
voor de terugbetaling van het aandeel dat deze staat [diende] te dragen in de door de Commissie voor rekening van de partners
gemaakte projectkosten”. Een soortgelijk besluit is genomen na de terugtrekking van Ierland in september 1997, en van de Portugese
Republiek, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden.
Op 12 november 1997 heeft de Commissie met de architecten een aanhangsel bij de hoofdovereenkomst gesloten betreffende de
opstelling van gedetailleerde plannen en de tenlasteneming van reiskosten voor een bedrag van 1 895 696 EUR.
Op 18 juni 1998 heeft de groep Administratieve vraagstukken GBVB melding gemaakt van een mogelijke terugtrekking van het Koninkrijk
België uit het project Abuja II. Uit de notulen van deze bijeenkomst blijkt dat de permanente stuurgroep erop heeft gewezen
dat het Koninkrijk België zijn aandeel in de kosten, zoals die na de goedkeuring van het tussentijdse ontwerp waren vastgesteld,
zou betalen.
Op 10 juni 1998 heeft de Commissie aan de Helleense Republiek een betalingsopdracht voor 153 367,70 EUR doen toekomen, een
bedrag dat overeenkwam met het aandeel van de Helleense Republiek in de initiële fase van het project, namelijk 5,06 % van
de totale kosten. De uiterste termijn voor betaling was op 31 december 1998 bepaald.
Op 9 december 1998 is het aanvullende memorandum ondertekend door de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de
Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk en de Commissie. Artikel 11
van het aanvullende memorandum voorzag in de oprichting van een fonds voor de financiering van het project.
Overeenkomstig artikel 14 ervan is het aanvullende memorandum voorlopig van toepassing vanaf de eerste dag van de tweede maand
die volgt op de ondertekening ervan, en treedt het in werking op de eerste dag van de tweede maand die volgt op de datum waarop
de lidstaten en de Commissie verklaren dat zij het hebben geratificeerd.
Op 28 april 1999 heeft de Commissie een aanbesteding uitgeschreven voor de bouw van de ambassades van de betrokken lidstaten
en van de delegatie van de Gemeenschap (PB 1999, S 82). Daarbij werd vermeld dat de ambassade van de Helleense Republiek een
oppervlakte van 677 m
zou hebben.
Op 3 september 1999 heeft de Commissie haar oproep van 1998 aan de groep Administratieve vraagstukken GBVB „herhaald” opdat
de lidstaten de bedragen die zij voor de fase van het tussentijdse ontwerp aan de consultants had betaald, terugbetalen. Zij
heeft erop gewezen dat een aantal lidstaten de verschuldigde bedragen reeds hadden betaald, maar dat andere lidstaten, waaronder
de Helleense Republiek, haar niet vóór de vervaldatum van 31 december 1998 hadden terugbetaald. De Commissie heeft hieraan
toegevoegd dat een andere betalingsopdracht aan de partners zou worden gestuurd betreffende, enerzijds, de kosten van de gedetailleerde
plannen, en, anderzijds, de kosten van de herschikkingen die voortvloeiden uit de omstandigheid dat het Koninkrijk België,
het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek zich hebben teruggetrokken.
Op 20 september 1999 is de permanente stuurgroep bijeengekomen met het oog op de voorselectie van de bouwondernemingen. De
vertegenwoordiger van de Helleense Republiek heeft de notulen van de bijeenkomst ondertekend. Een aanbesteding voor het opvolgen
van het bouwproject is bekendgemaakt in het Publicatieblad S 54 van 17 maart 2000.
Bij een betalingsopdracht van 17 februari 2000 heeft de Commissie de Helleense Republiek verzocht, een bedrag van 168 716,94
EUR te betalen voor het opstellen van het aanbestedingsdossier voor de gedetailleerde plannen.
Op 22 juni 2000 heeft de permanente stuurgroep besloten, het project te herzien (hierna: „beperkt project Abuja II”). Dit
was noodzakelijk geworden door de terugtrekking van de Franse Republiek. Het beperkte project Abuja II voorzag inzonderheid
in de afschaffing van de gemeenschappelijke gebouwen en de steunverlenende diensten, alsook in een vermindering van de oppervlakte.
De vertegenwoordiger van de Helleense Republiek op deze bijeenkomst heeft met het project ingestemd, onder voorbehoud evenwel
van goedkeuring ervan door zijn hiërarchieke meerderen. Op 29 juni heeft de Commissie aan de Helleense Republiek de notulen
van de bijeenkomst van 22 juni 2000 toegestuurd en haar verzocht, een officieel antwoord met betrekking tot het beperkte project
Abuja II te geven.
Op 5 september 2000 heeft de Commissie haar verzoek aan de vertegenwoordigers van de Helleense Republiek herhaald. Na een
nieuwe herinneringsbrief van 14 september 2000 heeft de Commissie de Helleense Republiek op 25 september 2000 per fax een
brief doen toekomen met een antwoordtermijn die op 30 september 2000 was bepaald, waarin zij aangaf dat haar stilzwijgen als
een terugtrekking uit het project zou worden opgevat. Op 2 oktober 2000 hebben de Griekse autoriteiten de Commissie meegedeeld
dat zij niet in staat waren om een antwoord te geven met betrekking tot het beperkte project Abuja II. Daarop heeft de Commissie
diezelfde dag geantwoord dat zij de architecten had gelast, het beperkte project Abuja II te herschikken door de Helleense
Republiek ervan uit te sluiten.
Bij brief van 28 januari 2002 heeft de Commissie een debetnota voor 1 276 484,50 EUR aan de Helleense Republiek gestuurd betreffende
de bouwkosten voor het project Abuja II. De Commissie heeft deze debetnota later ingetrokken.
Na een eigen ambassade te Abuja te hebben gevestigd, heeft de Helleense Republiek op 13 juli 2002 de voorlopige kantoorruimten
verlaten die zij in het kader van het project Abuja I had betrokken.
Bij brief van 11 oktober 2002 heeft de Commissie de Helleense Republiek officieel in kennis gesteld van de niet-betaalde debetnota’s
betreffende de projecten Abuja I en Abuja II, en haar verzocht, het totale bedrag van 861 813,87 EUR en 11 000 Amerikaanse
dollar (USD) te betalen.
Na onderhandelingen tussen de partijen heeft de Commissie bij brief van 31 januari 2003 de Helleense Republiek eraan herinnerd
dat zij haar schulden betreffende de projecten Abuja I en Abuja II nog niet had betaald, en haar verzocht, vóór het einde
van de maand februari 2003 het totale bedrag van 516 374,96 EUR en 12 684,89 USD te betalen. De Commissie heeft hieraan toegevoegd
dat zij bij gebreke van betaling op deze vervaldatum de betrokken bedragen met alle beschikbare rechtsmiddelen zou invorderen.
In de loop van de daaropvolgende maanden hebben de Helleense Republiek en de Commissie over de hoogte van de verschuldigde
bedragen gediscussieerd.
Op 29 december 2003 heeft de Helleense Republiek haar permanente vertegenwoordiger bij de Europese Unie een brief gestuurd
die was geformuleerd als volgt:
„Gelet op het feit dat de Europese Commissie door de procedure van verrekening toe te passen haar standpunt met betrekking
tot de schuld van ons land voor het project Abuja II handhaaft, verzoeken wij u om de procedure voort te zetten en ons te
laten weten of en in welke mate deze procedure is uitgevoerd, opdat de Helleense Republiek kan nagaan in welke mate zij een
beroep tegen de Europese Commissie dient in te stellen.
Wat het project Abuja I betreft, herinneren wij eraan dat wij onze tot in mei 2002 ontstane schuld hebben erkend, terwijl
het door de Commissie gevorderde bedrag de periode tot juli 2002 en na deze datum dekt. Aangezien wij van plan zijn, onze
bovengenoemde schuld te betalen, verzoeken wij u, contact op te nemen met de bevoegde financiële diensten van de Commissie
om de bestanddelen van het juiste totale bedrag van onze schuld in euro tot in mei 2002 te verifiëren.”
Op 16 februari 2004 heeft de Commissie de Helleense Republiek een brief gestuurd met opgave van de schulden die deze laatste
betreffende de projecten Abuja I en Abuja II nog niet had betaald. Uit de bij deze brief gevoegde tabel, waarin met name elf
niet-betaalde debetnota’s betreffende de projecten Abuja I en Abuja II waren opgenomen, blijkt dat de Commissie van de Helleense
Republiek betaling van 565 656,80 EUR vorderde. In deze brief preciseerde de Commissie het volgende:
„[De Helleense Republiek heeft] bij de Commissie de volgende schuldvordering ingediend: [...]
2000GR161PO005OBJ 1 CONTINENTAAL GRIEKENLAND – Interim betaling – 4 774 562,67 EUR.
Overeenkomstig de betalingsvoorwaarden zoals deze zijn vastgesteld bij [artikel 73, lid 1, tweede alinea, van het Financieel
Reglement] zal de Commissie de schulden en schuldvorderingen verrekenen en daarbij in voorkomend geval tevens rekening houden
met de verwijlintresten.
Ingeval de door u meegedeelde schuldvorderingen de verrekende bedragen overschrijden, zal het nettosaldo waarop u recht hebt,
u zo spoedig mogelijk worden betaald [...]”
Op 10 maart 2004 heeft de Commissie gelden betaald aan de Helleense Republiek in het kader van het regionale operationele
programma voor continentaal Griekenland. In plaats van een bedrag van 4 774 562,67 EUR (zie punt 43 hierboven) te betalen,
heeft de Commissie evenwel slechts 3 121 243,03 EUR betaald. Aldus heeft zij bij wege van verrekening het door de Helleense
Republiek nog niet betaalde saldo geïnd, waarvan 565 656,80 EUR voor de projecten Abuja I en Abuja II (hierna: „bestreden
handeling”).

Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof van Justitie op 22 april 2004 heeft de Helleense Republiek het onderhavige
beroep ingesteld. De zaak is ingeschreven onder nummer C‑189/04.
Bij beschikking van 8 juni 2004 heeft het Hof van Justitie krachtens artikel 2 van besluit 2004/407/EG, Euratom van de Raad
van 26 april 2004 tot wijziging van de artikelen 51 en 54 van het Statuut van het Hof van Justitie (PB L 132, blz. 5) de zaak
naar het Gerecht verwezen.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en bij wege van
maatregel tot organisatie van de procesgang heeft het partijen verzocht, schriftelijk op een aantal vragen te antwoorden.
Aan dit verzoek is voldaan.
In haar antwoorden op de vragen van het Gerecht heeft de Commissie betoogd dat het advies van de juridische dienst van de
Raad van 26 juni 1998, dat de Helleense Republiek als bijlage 12 bij haar verzoekschrift had overgelegd, uit het dossier moest
worden verwijderd.
De partijen hebben ter terechtzitting van 10 mei 2006 pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.
De Helleense Republiek concludeert dat het het Gerecht behage:
–        de door de Commissie verrichte handeling van verrekening van een bedrag van 565 656,80 EUR nietig te verklaren;
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
–        het beroep wegens kennelijke ongegrondheid te verwerpen;
–        verzoekster te verwijzen in de kosten.

Ten gronde
De Helleense Republiek voert één middel aan: schending van het aanvankelijke en het aanvullende memorandum, alsook van de
bepalingen van het Financieel Reglement en verordening nr. 2342/2002.
Dit middel bestaat uit twee onderdelen. In de eerste plaats stelt de Helleense Republiek dat de Commissie vergissingen heeft
begaan met betrekking tot haar financiële verplichtingen voor de projecten Abuja I en Abuja II, en inzonderheid dat zij geen
financiële verplichtingen met betrekking tot het project Abuja II had. In de tweede plaats voert zij aan dat de Commissie
in elk geval niet het recht had, de betrokken bedragen in te vorderen door verrekening, aangezien de schuldvorderingen niet
zeker en vaststaand waren in de zin van het Financieel Reglement en van verordening nr. 2342/2002.

Het eerste onderdeel van het middel: schending van het aanvankelijke en het aanvullende memorandum
Argumenten van partijen
Wat om te beginnen het project Abuja I betreft, erkent de Helleense Republiek dat zij gehouden is om de als huur en werkingskosten
verschuldigde bedragen te betalen, te weten in totaal (zonder de intresten) 50 312,67 EUR en 11 000 USD. Deze bedragen zijn
evenwel niet onmiddellijk betaald omdat, in de eerste plaats, een aantal debetnota’s niet nauwkeurig aangaven op welke periode
die bedragen betrekking hadden. De Helleense Republiek beroept zich ter zake op een debetnota van 9 maart 2000 en verwijst
naar haar brief van 29 december 2003, waarin zij om preciseringen betreffende de debetnota’s heeft verzocht. In de tweede
plaats was er onenigheid over de datum tot wanneer de huur in kwestie verschuldigd was. Ten slotte en in de derde plaats heeft
de Commissie unilateraal beslist om tot de bestreden verrekening over te gaan.
Wat vervolgens het project Abuja II betreft, betoogt de Helleense Republiek dat geen enkele financiële verplichting op haar
rust. Het feit dat zij het aanvullend memorandum niet heeft geratificeerd, is ter zake doorslaggevend.
Uit het aanvankelijke memorandum blijkt immers dat een deelnemende partner zich uit het project kon terugtrekken, hetzij door
het aanvullende memorandum niet te ondertekenen (artikel 15, lid 1), hetzij nadat het aanvullende memorandum in werking was
getreden (artikel 15, lid 2). De Helleense Republiek voert aan dat zij zich uit het project Abuja II heeft teruggetrokken
door gebruik te maken van de eerste mogelijkheid. Zij heeft het aanvullende memorandum immers wel ondertekend, maar nooit
geratificeerd. Deze niet-ratificatie komt neer op een terugtrekking uit het project Abuja II.
Volgens artikel 14 van het aanvullende memorandum (zie punt 30 hierboven) vormt de ratificatie evenwel een noodzakelijke voorwaarde
voor de inwerkingtreding van dit memorandum, dat pas na de terugtrekking van de Helleense Republiek in werking is getreden.
Bovendien heeft deze terugtrekking volgens artikel 15, lid 1, van het aanvankelijke memorandum (zie punt 15 hierboven) tot
gevolg dat de Helleense Republiek geen enkele financiële verplichting heeft.
De Helleense Republiek voert aan dat uit artikel 12 van het aanvankelijke memorandum, en inzonderheid uit de tweede alinea
ervan, volgt dat de kosten van de voorbereidende werkzaamheden voor het project Abuja II ten laste van de Commissie moeten
worden gelegd. Zij voegt hieraan toe dat, indien het project zou worden verwezenlijkt, deze kosten door bijdragen van alle
partners naar gelang van hun aandeel in het project moesten worden vergoed (zie punt 12 hierboven). Deze kosten hoeven niet
te worden gedragen door diegenen die zich uit het project hebben teruggetrokken zonder het aanvullende memorandum te hebben
geratificeerd, althans indien zij zich hebben teruggetrokken vóór de inwerkingtreding ervan.
Volgens de Helleense Republiek bevestigt het advies van de juridische dienst van de Raad van 26 juni 1998 haar opvatting ter
zake.
Elke andere conclusie zou immers de „opzet van het project” verdraaien. Al hebben de lidstaten in het kader van het project
Abuja II een aantal bevoegdheden aan de Commissie overgedragen, toch hebben zij een bepaalde autonomie behouden, zodat hun
handelen niet wordt „belemmerd en beperkt door strikte, absolute en rigide regels”. Aldus kon een lidstaat zich uit het project
terugtrekken, indien hij van mening was dat dit project financieel nadelig was, of voor elk andere gegronde reden.
Derhalve heeft de Commissie volgens de Helleense Republiek het aanvankelijke memorandum, inzonderheid artikel 15 ervan, alsook
het aanvullende memorandum geschonden.
In repliek wijst de Helleense Republiek erop dat verschillende lidstaten zich uit het project hebben teruggetrokken wegens
de aanzienlijke stijging van de kostprijs van het project ten opzichte van het aanvankelijke budget.
Tevens betoogt zij dat het juridische argument van de Commissie in casu verrassend is. Enerzijds aanvaardt de Commissie dat
het aanvullende memorandum niet van toepassing is, en beroept zij zich derhalve op de beweerde precontractuele aansprakelijkheid
van de Helleense Republiek. Anderzijds voert zij subsidiair aan dat het aanvullende memorandum juridisch volkomen verbindend
is. Volgens de Helleense Republiek is een internationale overeenkomst ofwel integraal van kracht, ofwel is zij dat niet, op
grond dat zij niet is geratificeerd. Bijgevolg kunnen deze bepalingen primair niet als niet-toepasselijk worden aangemerkt,
en subsidiair niettemin worden toegepast. In dit verband is de essentiële en beslissende vraag, of het aanvullende memorandum
al dan niet van kracht is.
Met betrekking tot het argument van de Commissie dat de Helleense Republiek precontractueel aansprakelijk is doordat zij bij
de andere partners de verwachting heeft gewekt dat zij de definitieve contractuele verbintenissen zou honoreren, stelt deze
laatste dat deze verwachting gegrond zou zijn geweest, indien de omstandigheden niet fundamenteel waren gewijzigd. Wegens
de terugtrekking van een aantal staten is de kostprijs van het project evenwel aanzienlijk gestegen. Deze zware last, bovenop
een radicale wijziging van de voorwaarden van het project Abuja II, was de reden voor haar definitieve en rechtmatige terugtrekking.
Volgens de Helleense Republiek regelen alleen het aanvankelijke en het aanvullende memorandum de rechten en plichten van de
partners, met inbegrip van hun financiële verplichtingen. Zelfs indien zou worden aangenomen dat de besluiten die de permanente
stuurgroep mogelijkerwijs tijdens de duur van de werken heeft genomen, in strijd zijn met het genoemde rechtskader, hebben
deze besluiten in geen geval voorrang boven dit rechtskader.
Ten slotte stelt de Helleense Republiek niet dat de Commissie de aan het project Abuja II verbonden uitgaven dient te dragen.
Een correcte uitlegging van de bepalingen van het aanvankelijke memorandum (artikelen 12 en 13) en van het aanvullende memorandum
(artikel 14) toont aan dat deze last uitsluitend rust op de uiteindelijke partners, de eigenaars en uitsluitende gebruikers
van het gebouwencomplex. Als coördinator van het gehele project kan de Commissie overigens van de uiteindelijke partners eisen
dat zij de betrokken kosten betalen.
De Commissie komt op tegen de argumenten van de Helleense Republiek aangaande het project Abuja I. Zij merkt op dat de ten
laste van deze laatste gebrachte kosten over de periode tot 13 juli 2002 zijn berekend, datum waarop zij de voorlopige kantoorruimten
heeft verlaten.
Met betrekking tot het project Abuja II voert de Commissie drie argumenten aan om de aansprakelijkheid van de Helleense Republiek
aan te tonen.
In de eerste plaats is de Helleense Republiek contractueel aansprakelijk voor het voor haar geldende percentage van de kosten
die overeenkomstig het aanvankelijke memorandum voor de voorbereidende fase van het project zijn aangegaan (zie artikel 12,
tweede alinea, van het aanvankelijke memorandum), aangezien zij dit memorandum heeft ondertekend en geratificeerd.
In de tweede plaats betoogt de Commissie dat de Helleense Republiek als gevolg van het aanvullende memorandum precontractueel
aansprakelijk is voor de uitgaven betreffende de latere fasen, te weten het grootste gedeelte van het litigieuze bedrag. Zij
beroept zich met name op de gedragingen van de Helleense Republiek en op het beginsel van goede trouw in het internationale
recht.
In de derde plaats voert de Commissie subsidiair aan dat de Helleense Republiek contractueel aansprakelijk is als gevolg van
de voorlopige toepassing van het aanvullende memorandum bij wege van lastgeving. Dienaangaande stelt de Commissie in de eerste
plaats dat artikel 14 van het aanvullende memorandum voorzag in de voorlopige toepassing van dit memorandum dat − onder voorbehoud
van ratificatie − contractuele verbintenissen in het leven heeft geroepen. De Helleense Republiek heeft dus de facto duidelijk
aan deze voorlopige toepassing deelgenomen. In het bijzonder stelt de Commissie, in de tweede plaats, dat de betrekkingen
tussen de deelnemende staten en haarzelf als projectcoördinator, als betrekkingen tussen lastgevers en lasthebber kunnen worden
aangemerkt. Als lastgevers moeten de lidstaten haar de uitgaven vergoeden die haar als lasthebber zijn opgekomen.
Beoordeling door het Gerecht
Vooraf zij eraan herinnerd dat in het kader van het EU-Verdrag, in de versie ervan die voortvloeit uit het Verdrag van Amsterdam,
de bevoegdheden van het Hof van Justitie in artikel 46 EU limitatief zijn opgesomd. Dit artikel bevat geen enkele bevoegdheid
van het Hof in het kader van de bepalingen van titel V van het EU-Verdrag (beschikking Gerecht van 18 november 2005, Selmani/Raad
en Commissie, T‑299/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 54 en 55).
Uit de stukken van de onderhavige zaak blijkt dat de betrekkingen tussen de Commissie en de lidstaten die voortvloeien uit
hun samenwerking in het kader van het ontwerpen, plannen en uitvoeren van de projecten Abuja I en Abuja II, onder titel V
van het EU-Verdrag vallen (zie inzonderheid punt 8 hierboven). Vaststaat evenwel dat de Commissie de litigieuze bedragen heeft
geïnd door middel van een handeling die is vastgesteld krachtens het Financieel Reglement en verordening nr. 2342/2002, zodat
de verrekening onder het gemeenschapsrecht valt. Aangezien tegen een dergelijke handeling een beroep tot nietigverklaring
krachtens artikel 230 EG kan worden ingesteld, is het Gerecht bevoegd om kennis te nemen van het onderhavige beroep.
Vervolgens dient de financiële aansprakelijkheid van de Helleense Republiek voor de projecten Abuja I en Abuja II te worden
onderzocht.
Wat in de eerste plaats het project Abuja I betreft, heeft de Helleense Republiek toegegeven dat zij in beginsel gehouden
is de betrokken uitgaven te vergoeden en heeft zij meer bepaald een schuld van 50 312,67 EUR en 11 000 USD, intresten niet
inbegrepen, erkend. Zij betwist daarentegen dat zij gehouden is tot betaling van het totale bedrag van 72 714,47 EUR, dat
de Commissie haar voor het project Abuja I in rekening heeft gebracht.
In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof, dat overeenkomstig
artikel 53, eerste alinea, van dit statuut van toepassing is op de procedure voor het Gerecht, alsook volgens artikel 44,
lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, het in artikel 21 van het Statuut van het Hof bedoelde
verzoekschrift het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten. Volgens
vaste rechtspraak dient deze uiteenzetting zo duidelijk en precies te zijn dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden
en het Gerecht uitspraak kan doen over het beroep, eventueel zonder bijkomende informatie. Teneinde de rechtszekerheid en
een goede rechtsbedeling te waarborgen, is het voor de ontvankelijkheid van een beroep noodzakelijk, dat de essentiële feitelijke
en juridische gronden van het beroep – althans summier, maar coherent en begrijpelijk – uit het verzoekschrift zelf blijken
(beschikking Gerecht van 28 april 1993, De Hoe/Commissie, T‑85/92, Jurispr. blz. II‑523, punt 20, en arrest Gerecht van 3 februari
2005, Chiquita Brands e.a./Commissie, T‑19/01, Jurispr. blz. II‑315, punt 64).
Ook al erkent zij dat zij in beginsel de verplichtingen uit het project Abuja I dient na te komen, stelt de Helleense Republiek
dat zij de schulden in kwestie niet heeft betaald omdat er onenigheid bestond over de datum tot wanneer de betrokken huur
verschuldigd was (zie punt 54 hierboven). De Helleense Republiek heeft dit argument evenwel niet aangevoerd in haar verzoekschrift
in de zin van de in punt 77 hierboven aangehaalde rechtspraak.
Opgemerkt zij dat de Commissie de Helleense Republiek voor het project Abuja I een bedrag van 72 714,47 EUR in rekening heeft
gebracht, een bedrag dat overeenkwam met de voorlopige huur van de door deze laatste tot 13 juli 2002 gebruikte lokalen. De
Commissie heeft deze kosten aan de hand van omstandige bewijzen uitgesplitst en haar schuldvordering in debetnota’s vastgesteld.
Hieruit volgt dat de bewijslast betreffende de niet-verschuldigdheid of de onjuiste berekening van het betrokken bedrag op
de Helleense Republiek rust. Deze laatste heeft evenwel noch haar standpunt inzake de datum van eisbaarheid van de huurgelden
in kwestie noch het verschil in standpunt tussen haar en de Commissie toegelicht. De Helleense Republiek heeft ook geen preciseringen
aangedragen over de elementen van haar berekening van de bedragen van 50 312,67 EUR en 11 000 USD, evenmin over de redenen
waarom zij het totale bedrag van 72 714,47 EUR dat de Commissie haar voor het project Abuja I in rekening had gebracht, weigerde
te betalen.
De Helleense Republiek heeft immers niet aangetoond dat de Commissie een vergissing betreffende het verschuldigde bedrag had
begaan. Derhalve kan het Gerecht niet oordelen of de Commissie bij haar beoordeling van het verschuldigde bedrag een fout
heeft gemaakt, en evenmin het door de Helleense Republiek aanvaarde bedrag in de plaats stellen van het bedrag dat door de
Commissie is ingevorderd.
De Helleense Republiek voert eveneens aan dat de debetnota’s niet nauwkeurig de periode aangaven waarop zij betrekking hadden
(zie punt 54 hierboven). Dienaangaande moet worden beklemtoond dat de Helleense Republiek enerzijds heeft erkend dat zij in
beginsel gehouden is de betrokken schuld te betalen en anderzijds niet heeft geprotesteerd toen zij tussen 30 november 1997
en 31 januari 2001 een aantal debetnota’s heeft ontvangen. Hieruit volgt dat het aan de Helleense Republiek stond om te bewijzen
dat zij niet gehouden was de betrokken bedragen te betalen. Daarin is zij evenwel duidelijk niet geslaagd. Zoals in punt 79
hierboven is uiteengezet, heeft de Helleense Republiek bovendien niet uitgelegd waarom zij van mening was dat zij het verschil
tussen het door haar aanvaarde bedrag en het door de Commissie geclaimde bedrag niet verschuldigd was. Zij preciseert evenmin
waarin het gestelde gebrek aan nauwkeurigheid van de debetnota’s ter zake bestaat.
Derhalve kan het argument van de Helleense Republiek betreffende haar gehoudenheid voor de schulden inzake het project Abuja I
niet worden aanvaard.
In de tweede plaats moet worden onderzocht het argument van de Helleense Republiek dat zij geen enkele financiële verplichting
heeft, wat het project Abuja II betreft. Hoewel zij benadrukt dat de rechten en plichten van de partners uitsluitend in het
aanvankelijke en het aanvullende memorandum zijn vastgesteld, stelt de Helleense Republiek dat zij zich uit het project heeft
teruggetrokken, aangezien zij het aanvullende memorandum nooit heeft geratificeerd. Derhalve zou uit artikel 15, lid 1, van
het aanvankelijke memorandum volgen dat zij geen enkele financiële verplichting heeft betreffende het project Abuja II (zie
punten 55‑62 hierboven).
In dit verband wijst het Gerecht er allereerst op dat de Helleense Republiek niet betwist dat zij zich gedurende meer dan
zes jaar, namelijk van 18 april 1994 tot 30 september 2000, als een volwaardige deelnemer aan het project Abuja II heeft gedragen.
De Helleense Republiek, die in casu beweert dat zij zich uit het project Abuja II heeft teruggetrokken, aangezien zij het
aanvullende memorandum nooit heeft geratificeerd, heeft immers gedurende bijna twee jaar na de ondertekening van dit memorandum
in december 1998 aan dit project deelgenomen (zie punt 29 hierboven). Zelfs nadat zij de brieven van de Commissie betreffende
het beperkte project Abuja II had ontvangen (zie punten 35 en 36 hierboven), heeft de Helleense Republiek zich niet formeel
uit het project teruggetrokken, maar in haar brief van 2 oktober 2000 slechts aangegeven dat zij niet in staat was, een definitief
antwoord over haar deelneming aan het project Abuja II te geven (zie punt 36 hierboven). Van april 1994 tot september 2000
heeft de Helleense Republiek door haar gedragingen bij de andere partners voortdurend de indruk gewekt dat zij haar deelneming
aan het project Abuja II handhaafde. Zij heeft aldus bij de andere partners de verwachting gewekt dat zij haar financieel
engagement betreffende het project Abuja II zou voortzetten. Derhalve kan de beoordeling van de verplichtingen van de Helleense
Republiek niet worden beperkt tot het aanvankelijke en het aanvullende memorandum, maar dient bij deze beoordeling tevens
rekening te worden gehouden met de verwachtingen die deze lidstaat door zijn gedragingen bij zijn partners heeft doen ontstaan.
In dit verband herinnert het Gerecht eraan dat het beginsel van goede trouw een regel van internationaal gewoonterecht is,
waarvan het bestaan door het in het kader van de Volkenbond opgerichte Permanente Hof van Internationale Justitie (zie arrest
van 25 mei 1926, Intérêts allemands en Haute-Silésie polonaise, CPJI, serie A, nr. 7, blz. 30 en 39) en later door het Internationale
Hof van Justitie is erkend, en dat bijgevolg de Gemeenschap en de andere partners in casu aan dit beginsel zijn gebonden.
Dit beginsel is gecodificeerd in artikel 18 van het op 23 mei 1969 ondertekende Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht,
dat luidt als volgt:
„Een Staat moet zich onthouden van handelingen die een verdrag zijn voorwerp en zijn doel zouden ontnemen, indien:
a)       hij het verdrag heeft ondertekend of de akten die het verdrag vormen heeft uitgewisseld onder voorbehoud van bekrachtiging,
aanvaarding of goedkeuring, totdat hij zijn bedoeling geen partij te willen worden bij het verdrag kenbaar heeft gemaakt;
of
b)       hij zijn instemming door het verdrag gebonden te worden tot uitdrukking heeft gebracht in de periode die aan de inwerkingtreding
van het verdrag voorafgaat op voorwaarde dat deze inwerkingtreding niet onnodig wordt vertraagd.”
Tevens zij opgemerkt dat het beginsel van goede trouw in het internationale publiekrecht het rechtstreekse uitvloeisel is
van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, dat volgens de rechtspraak deel uitmaakt van de communautaire
rechtsorde (zie arrest Gerecht van 22 januari 1997, Opel Austria/Raad, T‑115/94, Jurispr. blz. II‑39, punt 93).
Vaststaat dat de Helleense Republiek op 18 april 1994 het aanvankelijke memorandum heeft ondertekend en het eveneens heeft
geratificeerd. Bijgevolg was zij volgens de preambule van dit memorandum een van de partners van het project Abuja II die
hebben besloten om in „een geest van wederzijds voordeel” een gemeenschappelijk ambassadecomplex te bouwen. Deze hoedanigheid
van partner brengt een aantal bijkomende verplichtingen van samenwerking en solidariteit tussen deelnemers mee.
Het aanvankelijke memorandum ziet op de voorafgaande fasen van het project Abuja II. Ook al kan dit memorandum, en met name
de artikelen 11 tot en met 15 ervan, worden bekritiseerd voor het gebrek aan duidelijkheid ervan, vaststaat dat eruit blijkt
dat de Commissie zich ertoe heeft verbonden, de kosten van de voorbereidende werkzaamheden ten belope van 140 000 EUR te betalen,
en dat deze kosten door alle partners overeenkomstig hun aandeel in het project dienden te worden vergoed, indien het project
wordt uitgevoerd (zie met name artikel 12 van het aanvankelijke memorandum, aangehaald in punt 12 hierboven). De partijen
hebben ter terechtzitting eveneens bevestigd dat volgens de artikelen 11 tot en met 15 van het aanvankelijke memorandum na
de eerste fase, die het initiële ontwerp van het project betrof, de partners die erin geïnteresseerd waren, het project voort
te zetten, een aanvullend memorandum betreffende het gedetailleerde ontwerp van het gebouw en de gedetailleerde financiering
van het project dienden te ondertekenen.
Na de ondertekening van het aanvankelijke memorandum heeft de Commissie met instemming van de partners overeenkomsten met
consultants ondertekend (zie punt 16 hierboven). Hoewel uit de stukken blijkt dat de kosten waren gestegen ten opzichte van
de initiële ramingen, zijn de opgekomen kosten tijdens de bijeenkomsten van de groepen die verantwoordelijk voor het project
waren (zie punten 18‑23 hierboven), door de deelnemende partners, waaronder de Helleense Republiek, niet ter discussie gesteld.
Opgemerkt zij dat volgens het aanvankelijke memorandum, dat door de Helleense Republiek is ondertekend en geratificeerd, de
deelneming van de lidstaten aan het project is vastgesteld op basis van de voor hun delegatie gevraagde oppervlakte en een
aandeel in de kostprijs van de gemeenschappelijke en publieke zones omvatte (zie punt 13 hierboven). De Helleense Republiek
betwist niet een oppervlakte van 591 m
voor haar ambassade te hebben gevraagd, zodat haar deelneming aan het project − in verhouding tot die van de veertien partners
− aanvankelijk op 5,06 % is vastgesteld.
Na de fase van het eerste ontwerp van het project, en anders dan in het aanvankelijke memorandum was bepaald (zie punt 11
hierboven), hebben de partners besloten om het project voort te zetten en de uitgaven van het gedetailleerde ontwerp van het
gebouw ten laste te nemen vóór het aanvullende memorandum zou zijn opgesteld. Inzonderheid heeft de groep Administratieve
vraagstukken GBVB tijdens haar bijeenkomst van 24 februari 1997, waaraan twee vertegenwoordigers van de Helleense Republiek
hebben deelgenomen, de Commissie gemachtigd om met de architecten de nodige regelingen voor de opstelling van de gedetailleerde
plannen te treffen, zonder op het aanvullende memorandum te wachten (zie punt 24 hierboven). Er is overeengekomen dat „zoals
voorheen, de aldus door de Commissie betaalde voorschotten later door de andere deelnemers [zullen] worden terugbetaald volgens
de daartoe in het aanvankelijke memorandum voorziene procedures”.
Dat is een belangrijk gegeven. Door te beslissen om de gedetailleerde plannen op te stellen zonder op de opstelling van het
aanvullende memorandum te wachten, zijn de partners verder gegaan dan de voorafgaande fasen en hebben zij aldus noodzakelijkerwijs
een stilzwijgende overeenkomst gesloten om het project te verwezenlijken. Met betrekking tot de kosten die uit deze beslissing
voortvloeiden, hebben de partners zich uiteraard niet kunnen beroepen op de procedures van het aanvullende memorandum, aangezien
dit memorandum nog niet was goedgekeurd (zie punt 13 hierboven). Door te wijzen op de latere terugbetaling van de in het aanvankelijke
memorandum voorziene voorschotten, hebben de partners bijgevolg daadwerkelijk gerefereerd aan artikel 12 ervan, waarin is
bepaald dat, indien het project wordt verwezenlijkt, de partners het door de Commissie voorgeschoten bedrag van de voorbereidende
werkzaamheden zouden terugbetalen (zie punt 12 hierboven). Aangezien de partners op de bijeenkomst van 24 februari 1997 hebben
beslist om het project te verwezenlijken, konden zij zich dus niet meer vrijelijk uit het project terugtrekken zonder hun
aandeel in de voorafgaande en de latere uitgaven te betalen.
Hoewel een aantal lidstaten zich nadien uit het project hebben teruggetrokken (zie punten 25 en 27 hierboven), heeft de Helleense
Republiek zich in geen enkel opzicht aldus gedragen dat twijfel over haar deelneming kon ontstaan. Bovendien heeft zij geen
bezwaar gemaakt omtrent de uitgaven voor de hoofdovereenkomst − ten belope van 1 895 696 EUR − die op 12 november 1997 met
de consultants is gesloten (zie punt 26 hierboven).
Op 9 december 1998 hebben de Helleense Republiek en de andere partners die zich niet uit het project hadden teruggetrokken,
het aanvullende memorandum ondertekend (zie punt 29 hierboven). Bovendien heeft de Helleense Republiek zich in de loop van
de volgende maanden als een volwaardige partner in het project gedragen. Pas in de zomer van 2002 heeft zij voor het eerst
blijk gegeven van enige terughoudendheid met betrekking tot de voortzetting van haar deelneming, waaruit de Commissie heeft
geconcludeerd dat zij zich uit het project had teruggetrokken (zie punt 36 hierboven).
Vaststaat dat de Helleense Republiek het recht had, zich uit het project terug te trekken. Gelet op de ontwikkeling van de
verbintenissen sedert de eerste fase en in weerwil van de niet-ratificatie van het aanvullende memorandum, is het Gerecht
evenwel van oordeel dat zij zich niet kon terugtrekken zonder gehouden te zijn tot betaling van de uitgaven die aan haar deelneming
aan het project Abuja II waren verbonden.
De Helleense Republiek was als ondertekenaar van het aanvullende memorandum verplicht om jegens de andere partners te goeder
trouw te handelen. Deze verplichting werd versterkt door het feit dat de Helleense Republiek het aanvankelijke memorandum
heeft ondertekend en geratificeerd en dat zij − van 18 april 1994 tot 30 september 2000 − een aan het project „deelnemende
partner” was. In dit verband moet enerzijds worden beklemtoond dat de Helleense Republiek aan de bijeenkomsten van de voor
het project verantwoordelijke groepen heeft deelgenomen en de uitgaven van de Commissie heeft goedgekeurd. Anderzijds heeft
de Helleense Republiek gevraagd dat de oppervlakte van haar ambassade in het complex 591 m
zou bedragen en heeft zij, na de terugtrekking van een aantal lidstaten uit het project, aanvaard dat dit cijfer op 677 m
werd gebracht (zie offerteaanvraag van 28 april 1999). In feite heeft zij volledig geparticipeerd aan de procedure voor de
aanbesteding van het project in 1999 en 2000, en heeft haar vertegenwoordiger aan de beoordeling van de bouwondernemingen
deelgenomen (zie punten 31 en 33 hierboven).
Daarnaast heeft de Helleense Republiek van 18 april 1994 tot 30 september 2000 geen twijfels geuit omtrent haar deelneming
aan het project. Indien zij van mening was dat zij geen enkele financiële verplichting had vóór de ratificatie van het aanvullende
memorandum, had zij zich moeten verzetten tegen de betalingsopdrachten van 10 juni 1998 en 17 februari 2000 die de Commissie
haar met betrekking tot het project Abuja II had toegestuurd (zie punten 28, 32 en 34 hierboven). Voorts heeft zij ondanks
de terugtrekking van een aantal lidstaten en de daaruit voortvloeiende wijziging van haar eigen aandeel in het project nooit
te kennen gegeven dat zij voornemens was, zich terug te trekken of het aanvullende memorandum niet te ratificeren. In dit
verband moet worden opgemerkt dat volgens het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (zie punt 86 hierboven) een partij
die zich uit een internationale overeenkomst wil terugtrekken, verplicht is om dit aan de andere partijen mee te delen (artikelen 65
en 67).
Het Gerecht is van oordeel dat uit het voorgaande volgt dat de Helleense Republiek zich als een volwaardige deelnemer aan
het project heeft gedragen. Zij heeft door haar gedragingen bij de andere partners de indruk gewekt dat zij de door de Commissie
namens de partners aangegane verbintenissen aanvaardde en goedkeurde. Aldus heeft zij bij haar partners het vertrouwen gewekt
dat zij haar uit het project voortvloeiende financiële verplichtingen zou nakomen. Verder moet worden vastgesteld dat haar
deelneming aan het project, en in het bijzonder haar ambassade van 677 m
, rechtstreekse gevolgen voor de totale kostprijs van het project heeft gehad. Derhalve kon de Helleense Republiek wegens
het beginsel van goede trouw niet aan haar financiële verbintenissen ontsnappen door zich te beroepen op de omstandigheid
dat zij het aanvullende memorandum niet had geratificeerd.
Bovendien vloeien de verplichtingen van de Helleense Republiek ook voort uit de bewoordingen van het aanvankelijke memorandum.
Zoals de Helleense Republiek heeft erkend (zie punt 56 hierboven), blijkt uit artikel 15, lid 1, van het aanvankelijke memorandum
met zoveel woorden dat een deelnemende partner die het aanvullende memorandum niet ondertekent, aan zijn uit het project voortvloeiende
financiële verbintenissen kan ontsnappen (zie punt 15 hierboven). Vaststaat evenwel dat de Helleense Republiek het aanvullende
memorandum heeft ondertekend. In die omstandigheden dient artikel 15, lid 1, van het aanvankelijke memorandum in de volstrekt
tegenovergestelde zin te worden uitgelegd dan die welke de Helleense Republiek eraan geeft.
De Helleense Republiek stelt dat de ratificatie van het aanvullende memorandum een noodzakelijke voorwaarde vormt voor de
inwerkingtreding ervan (zie punt 57 hierboven). In dit verband wijst het Gerecht erop dat het aanvullende memorandum volgens
artikel 14 ervan voorlopig van toepassing is vanaf de eerste dag van de tweede maand volgend op de ondertekening ervan. Daar
dit memorandum door de partners is ondertekend op 9 december 1998, was het voorlopig van toepassing vanaf 1 februari 1999.
Het aanvullende memorandum is dus tot oktober 2000 voorlopig van toepassing geweest op de Helleense Republiek. Deze laatste
kan niet voorbijgaan aan deze voorlopige toepassing door zich te beroepen op het feit dat zij het memorandum niet heeft geratificeerd.
Bovendien zij opgemerkt dat de acht andere lidstaten die zich uit het project hebben teruggetrokken, hun aandeel in de uitgaven
hebben betaald, ook al hebben zij niet allemaal het aanvullende memorandum geratificeerd.
Uit het voorgaande volgt dat de Helleense Republiek gehouden is tot betaling van de uitgaven die betrekking hebben op haar
deelneming in het project Abuja II.
De Helleense Republiek betoogt dat de andere partners slechts mochten verwachten dat zij haar definitieve contractuele verplichtingen
zou nakomen, indien de omstandigheden „niet fundamenteel waren gewijzigd” (zie punt 65 hierboven). Anders dan de Helleense
Republiek stelt, kan, wat een project voor het optrekken van een gebouw betreft, de stijging van de kostprijs evenwel niet
als een „fundamentele wijziging van de omstandigheden” worden beschouwd. Bovendien heeft de Helleense Republiek de stijging
van de kostprijs van het project, die vanaf het begin van het project Abuja II bekend was (zie punt 90 hierboven), aanvaard,
en heeft zij geen bezwaar gemaakt toen haar aandeel in het project na de terugtrekking van een aantal lidstaten tussen 1997
en 1999 is verhoogd.
Uit een en ander volgt dat het eerste onderdeel van het enige middel moet worden afgewezen.

Het tweede onderdeel van het middel: schending van het Financieel Reglement en van verordening nr. 2342/2002
Argumenten van partijen
De Helleense Republiek betoogt dat de Commissie het Financieel Reglement en verordening nr. 2342/2002 heeft geschonden door
de betrokken bedragen in te vorderen door verrekening.
De Helleense Republiek stelt dat, anders dan de Commissie aangeeft, er duidelijk onzekerheid bestaat over de hoogte en de
rechtvaardiging van de gevorderde bedragen, zowel voor het project Abuja I als voor het project Abuja II. Bij drie opeenvolgende
brieven van 29 mei, 11 oktober 2002 en 31 januari 2003 heeft de Commissie haar verzocht om drie totaal verschillende bedragen
voor de betrokken projecten te betalen (respectievelijk 1 276 484,50 EUR, 861 813,87 EUR en 516 374,96 EUR). De vertraging
bij de betaling van het verschuldigde bedrag is dus te verklaren door het gebrek aan duidelijkheid van een aantal in de debetnota’s
opgenomen gegevens en door de grote verschillen tussen de overeenkomstige bedragen (zie punt 54 hierboven). In dit verband
herinnert de Helleense Republiek eraan dat de schuld van 1 276 484,50 EUR onverschuldigd is verklaard.
De Helleense Republiek voegt hieraan toe dat de Commissie de in de artikelen 77 tot en met 89 van verordening nr. 2342/2002
neergelegde beginselen inzake de invordering door verrekening heeft geschonden. Inzonderheid zou niet zijn voldaan aan de
voorwaarden voor toepassing van artikel 83 van verordening nr. 2342/2002, volgens hetwelk de schuldvordering zeker en vaststaand
moet zijn, opdat er sprake is van een geldige verrekening.
Voorts bevatten het Financieel Reglement en verordening nr. 2342/2002 bepalingen die ertoe strekken, de financiële belangen
van de Gemeenschappen te beschermen (artikelen 78, lid 1, en 80, lid 1, van verordening nr. 2342/2002). In casu ziet het bedrag
van de verrekening, vooral wat het project Abuja II betreft, evenwel niet op schuldvorderingen van de Gemeenschappen jegens
de Helleense Republiek, maar alleen op eventuele schuldvorderingen van de partners bij het project Abuja II in het kader van
de bepalingen van het aanvankelijke memorandum. De Helleense Republiek leidt hieruit af dat de Commissie niet rechtmatig gebruik
kan maken van de procedures waarin het Financieel Reglement voorziet.
De Commissie voert aan dat verzoekster ten onrechte opkomt tegen deze schuldvorderingen, die zeker, vaststaand en invorderbaar
zijn.
Beoordeling door het Gerecht
Allereerst dient erop te worden gewezen dat uit de werkingssfeer van het Financieel Reglement, en inzonderheid artikel 1 ervan,
blijkt dat de in artikel 73, lid 1, ervan bepaalde procedure van invordering door verrekening (zie punt 3 hierboven) alleen
van toepassing is op bedragen die onder de gemeenschapsbegroting vallen. Niet betwist wordt evenwel dat de Commissie het recht
had om op grond van artikel 268 EG, dat voorziet in de inschrijving in de begroting van zowel de uitgaven van de Gemeenschap
als van een aantal uitgaven die voor de instellingen voortvloeien uit de bepalingen van het Verdrag betreffende de Europese
Unie welke betrekking hebben op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, de voor de projecten Abuja I en Abuja II
gedane uitgaven uit de gemeenschapsbegroting te betalen.
Volgens de Helleense Republiek heeft de Commissie het Financieel Reglement en verordening nr. 2342/2002 geschonden, omdat
de betrokken schuldvorderingen niet „zeker en vaststaand” in de zin van deze teksten waren. De Helleense Republiek stelt met
name dat de hoogte en de rechtvaardigingsgrond van de gevorderde bedragen onzeker waren (zie punten 106‑108 hierboven).
In dit verband dient erop te worden gewezen dat het Financieel Reglement en verordening nr. 2342/2002 nadere regels bevatten
betreffende het recht van de Commissie om tot invordering door verrekening over te gaan.
Artikel 73, lid 1, van het Financieel Reglement bepaalt met name dat de rekenplichtige overgaat tot invordering door verrekening
van de door de bevoegde ordonnateur naar behoren opgestelde schuldvorderingen van de Gemeenschappen wanneer de debiteur zelf
een zekere, vaststaande en invorderbare vordering op de Gemeenschappen heeft (zie punt 3 hierboven).
Wat de toepasselijke procedure betreft, bepaalt artikel 71 van het Financieel Reglement dat de bevoegde ordonnateur allereerst
een schuldvordering moet vaststellen, dat wil zeggen dat hij het bestaan van de schuld van de debiteur verifieert, het bestaan
en het bedrag van de schuld vaststelt of verifieert, en de invorderbaarheid van de schuld verifieert (zie punt 1 hierboven).
Artikel 79 van verordening nr. 2342/2002 eist dat de bevoegde ordonnateur zich vergewist van met name het „zekere karakter”
van de schuldvordering, waaraan geen voorwaarden verbonden mogen zijn. Hij dient zich tevens te vergewissen van het „vaststaande
karakter” van de schuldvordering, waarvan het bedrag nauwkeurig in geld moet worden uitgedrukt, alsook van het „invorderbare
karakter” van de schuldvordering, waaraan geen termijn verbonden mag zijn (zie punt 5 hierboven). Voorts bepaalt artikel 80
van verordening nr. 2342/2002 dat elke vaststelling van een schuldvordering op bewijsstukken met betrekking tot de rechten
van de Gemeenschappen berust.
Elke als „zeker, vaststaand en invorderbaar” aangemerkte schuldvordering moet worden vastgesteld door middel van een door
de bevoegde ordonnateur opgestelde invorderingsopdracht aan de rekenplichtige (artikel 71, lid 2, van het Financieel Reglement).
De invorderingsopdracht is de handeling waarbij de bevoegde ordonnateur de rekenplichtige opdracht geeft de vastgestelde schuldvordering
te innen (artikel 78, lid 2, van verordening nr. 2342/2002).
In casu heeft de Helleense Republiek niet aangetoond dat de ordonnateur een fout had gemaakt door te concluderen dat de betrokken
schuldvordering „zeker, vaststaand en invorderbaar” was.
In dit verband moet worden beklemtoond dat een verrekening op grond van artikel 73, lid 1, van het Financieel Reglement niet
uitgesloten is wanneer een van de schulden wordt betwist of wanneer er onderhandelingen tussen de Commissie en de schuldenaar
over deze schulden zijn gevoerd. In omgekeerde geval zou een schuldenaar de inning van een schuld eindeloos kunnen vertragen.
In feite heeft de Helleense Republiek in haar brief van 29 december 2003 haar permanente vertegenwoordiger bij de EU verzocht,
zich ervan te vergewissen dat de Commissie tot de verrekening overging, althans wat het project Abuja II betreft (zie punt 42
hierboven).
In weerwil van haar brief van 29 december 2003 betoogt de Helleense Republiek in casu dat de schuldvorderingen niet zeker
en vaststaand waren op grond dat de Commissie haar heeft verzocht, drie totaal verschillende bedragen voor de betrokken projecten
te betalen (zie punt 107 hierboven). Ook al kon er in 2002 onzekerheid bestaan over de schuldvorderingen, toch is het Gerecht
van oordeel dat na gedachtewisselingen tussen de partijen en een nieuw onderzoek van het dossier, de Commissie in 2004 tot
een zekere conclusie is gekomen met betrekking tot de verschuldigde bedragen en toen tot de verrekening is overgegaan.
De Helleense Republiek erkent dat de Commissie de debetnota van 1 276 484,50 EUR meer dan een jaar vóór de invordering door
verrekening in maart 2004 heeft ingetrokken (zie punt 107 hierboven). Deze debetnota had betrekking op bouwkosten van het
project Abuja II en in casu staat vast dat de Commissie niet heeft geprobeerd om dit bedrag bij wege van de bestreden handeling
in te vorderen. Hieruit volgt dat deze debetnota in casu niet relevant is.
Met betrekking tot de brief van 11 oktober 2002, waarbij de Commissie om de betaling van 861 813,87 EUR en 11 000 USD voor
de projecten Abuja I en Abuja II heeft verzocht, moet worden opgemerkt dat de Commissie dit bedrag lang vóór de beslissing
tot invordering heeft verminderd. In haar brief van 31 januari 2003 heeft de Commissie immers om betaling van 516 374,96 EUR
en 12 684,89 USD verzocht.
Na de laatste debetnota van 28 maart 2003 en de toepassing van verwijlintresten heeft de Commissie in haar brief van 16 februari
2004 het verschuldigde bedrag op 565 656,80 EUR vastgesteld (zie punt 43 hierboven). Als bijlagen heeft zij de 11 debetnota’s
over de periode van 20 augustus 1997 tot 28 maart 2003 bijgevoegd, en te kennen gegeven dat zij van plan was tot invordering
door verrekening over te gaan.
Daarnaast blijkt uit de stukken dat de Commissie zich bij de vaststelling van de bestreden handeling overeenkomstig artikel 71
van het Financieel Reglement en artikel 80 van verordening nr. 2342/2002 heeft gebaseerd op bewijsstukken met betrekking tot
de rechten van de Gemeenschappen. Deze bewijsstukken omvatten het door de Helleense Republiek ondertekende en geratificeerde
aanvankelijke memorandum, het door de Helleense Republiek ondertekende aanvullende memorandum, de notulen van de bijeenkomsten
waarop de Commissie door de partners, waaronder de Helleense Republiek is gemachtigd, om het project Abuja II voort te zetten
zonder op de voltooiing van het aanvullende memorandum te wachten, de stukken betreffende de deelneming van de Helleense Republiek
aan de procedure voor aanbesteding van het project in 1999 en in 2000, alsook een aantal stukken betreffende de aan het project
Abuja I verbonden uitgaven die de Helleense Republiek tot 13 juli 2002 waren opgekomen.
Bovendien was in elk van de 11 door de Commissie aan de Helleense Republiek gerichte debetnota’s die als bijlage bij de brief
van 16 februari 2004 waren gevoegd, een vervaldatum vastgesteld, zoals artikel 78 van verordening nr. 2342/2002 voorschrijft,
en staat vast dat de Helleense Republiek haar schulden niet binnen de gestelde termijnen heeft betaald.
De Helleense Republiek heeft geen enkel element aangedragen ten bewijze dat de Commissie de door de betrokken teksten voorgeschreven
procedure niet had gevolgd en dat zij niet op goede gronden kon concluderen dat de schuldvordering „zeker, vaststaand en invorderbaar”
was. Inzonderheid heeft de Helleense Republiek niet aangetoond dat de schulden aan voorwaarden waren onderworpen, en evenmin
dat het verschuldigde bedrag niet nauwkeurig was vastgesteld (zie punt 115 hierboven).
Met betrekking tot het project Abuja II heeft de Helleense Republiek immers niet betoogd dat de schuldvordering niet zeker
en vaststaand was. Zij heeft alleen aangevoerd dat zij geen enkele financiële verplichting voor dit project had, een argument
dat het Gerecht in het kader van het eerste onderdeel van het enige middel heeft afgewezen.
Wat het project Abuja I betreft, stelt de Helleense Republiek dat de Commissie de verrekening niet in weerwil van de aan de
gang zijnde onderhandelingen had mogen verrichten. Zoals het Gerecht in punt 118 hierboven heeft uiteengezet, kon het feit
dat er onderhandelingen aan de gang waren, de Commissie evenwel niet beletten om tot de verrekening over te gaan. Uit een
brief van de Commissie van 12 juni 2003 blijkt immers dat deze sedert die datum op de hoogte was van het bezwaar van de Helleense
Republiek betreffende het project Abuja I. Het Gerecht is van oordeel dat de Commissie het betrokken bezwaar mocht afwijzen
en in maart 2004 met gebruikmaking van de in het Financieel Reglement en verordening nr. 2342/2002 vastgestelde procedures
tot invordering door verrekening mocht overgaan.
Volgens de Helleense Republiek had de Commissie niet het recht om tot invordering door verrekening over te gaan, aangezien
de genoemde teksten de financiële belangen van de Gemeenschappen beogen te beschermen. Zij stelt dat het ging om schuldvorderingen
van de partners en niet van de Gemeenschap (zie punt 109 hierboven).
Het Gerecht is van oordeel dat het gaat om schuldvorderingen van de Gemeenschap. Met betrekking tot het project Abuja I staat
vast dat de Commissie het betrokken gebouw met instemming van de lidstaten huurde en kantoorruimten aan hen onderverhuurde.
De Commissie verstrekte tevens een aantal diensten aan de lidstaten. Deze laatsten, waaronder de Helleense Republiek, hebben
de lokalen gebruikt met volledige kennis van het feit dat de Commissie zich namens alle gebruikers jegens de eigenaar van
het gebouw had verbonden. De Commissie was immers hun lasthebber daartoe.
Wat het project Abuja II betreft, was de Commissie eveneens de lasthebber van de deelnemende partijen (zie bijvoorbeeld artikelen 11
en 12 van het aanvankelijke memorandum, punten 11 en 12 hierboven). Uit de stukken blijkt dat de Commissie de omstreden bedragen
voor rekening van de lidstaten en als voorschot op haar eigen totale deelneming in het project heeft betaald. Derhalve waren
de betrokken bedragen aan de Gemeenschap en niet aan de partners verschuldigd.
Hieruit volgt dat, anders dan de Helleense Republiek betoogt, de voorwaarden voor invordering door verrekening waren vervuld
op de datum van de bestreden handeling.
Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het enige middel ongegrond worden verklaard.

Het verzoek van de Commissie tot verwijdering uit het dossier van het advies van de juridische dienst van de Raad van 26 juni
Met betrekking tot het door de Commissie opgeworpen bezwaar betreffende het advies van de juridische dienst van de Raad van
26 juni 1998 (zie punt 48 hierboven) zij eraan herinnerd dat het in strijd zou zijn met het algemeen belang, dat meebrengt
dat de instellingen gebruik moeten kunnen maken van in volledige onafhankelijkheid gegeven adviezen van hun juridische dienst,
indien werd aanvaard dat dergelijke interne documenten door andere personen dan de diensten op wier verzoek zij zijn opgesteld,
zonder toestemming van de betrokken instelling of zonder bevel van het Gerecht in een geding voor het Gerecht kunnen worden
overgelegd (beschikking Hof van 23 oktober 2002, Oostenrijk/Raad, C‑445/00, Jurispr. blz. I‑9151, punt 12, en beschikking
Gerecht van 10 januari 2005, Gollnisch e.a./Parlement, T‑357/03, Jurispr. blz. II‑1, punt 34).
In casu heeft de Helleense Republiek niet aangevoerd dat de Raad de overlegging van het betrokken advies had toegestaan. In
die omstandigheden moet het verzoek van de Commissie worden toegewezen en dient dit advies uit het dossier te worden verwijderd.
Uit een en ander volgt dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.

Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de
kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Helleense Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig
de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het door de Helleense Republiek als bijlage 12 bij het verzoekschrift overgelegde advies van de juridische dienst van de Raad
van 26 juni 1998 wordt uit het dossier verwijderd.
2)
Het beroep wordt verworpen.
3)
De Helleense Republiek wordt verwezen in de kosten.
García-Valdecasas
Cooke
Labucka
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 17 januari 2007.
De griffier

De president van de Eerste kamer
E. Coulon

J. D. Cooke
*
Procestaal: Grieks.