CELEX: 62007CJ0465
Директива 2004/83/ЕО
Минимални стандарти относно условията за предоставяне на статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила
Лице, което може да търси субсидиарна закрила
Член 2, буква д)
Реална опасност от тежки посегателства
Член 15, буква в)
Тежки и лични заплахи срещу живота или личността на цивилно лице поради безогледно насилие в случай на въоръжен конфликт
Доказване

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 15, буква в) от Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила (
ОВ L 304, стр. 12
и поправка
ОВ L 204, 2005 г., стр. 24
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 52; наричана по-нататък „Директивата“) във връзка с член 2, буква д) от същата директива.
Запитването е отправено в рамките на спор между г-н и г-жа Elgafaji (наричани по-нататък „съпрузите Elgafaji“), които и двамата са иракски граждани, и Staatssecretaris van Justitie във връзка с отхвърлянето от последния на тяхната молба да получат разрешение за временно пребиваване в Нидерландия.
Правна уредба
Европейска конвенция за защита на правата на човека и основните свободи
Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, съставена в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), предвижда в член 3, озаглавен „Забрана на изтезанията“:
„Никой не може да бъде подложен на изтезания или нечовешко или унизително отнасяне или наказание.“
Общностна правна уредба
Съгласно съображение 1 от Директивата:
„Една обща политика в областта на убежището, която включва обща европейска система на убежище, представлява съставен елемент на целта на Европейския съюз за постепенното създаване на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, открито за онези, които, подтикнати от обстоятелствата, търсят по законен начин закрила в Общността.“
Съображение 6 от Директивата гласи:
„Основната цел на настоящата директива е, от една страна, да гарантира прилагането от всички държави членки на общи критерии за определяне на лицата, които реално се нуждаят от международна закрила, и от друга страна, да гарантират минимално равнище на предимства за тези лица във всички държави членки.“
Съображение 10 от Директивата уточнява:
„Настоящата директива зачита основните права, както и признатите принципи, по-конкретно в Хартата на основните права на Европейския съюз [прогласена в Ница на 7 декември 2000 г. (
ОВ C 364, стр. 1
)]. По-специално настоящата директива има за цел да гарантира пълното зачитане на човешкото достойнство и правото на убежище на търсещите убежище лица и на придружаващите ги членове на тяхното семейство.“
Съображения 24, 25 и 26 от Директивата са формулирани по следния начин:
„(24)
Уместно е да се приемат също така минимални стандарти относно определението и съдържанието на статута на субсидиарна закрила. Субсидиарната закрила би трябвало да допълни закрилата на бежанците, уредена от Конвенцията [за статута на бежанците, съставена в Женева на 28 юли 1951 г.].
(25)
Необходимо е да се определят критериите, на които трябва да отговарят търсещите международна закрила, за да могат да кандидатстват за субсидиарна закрила. Тези критерии би трябвало да бъдат определени на основата на международните задължения, произтичащи от актовете за правата на човека и вече съществуващите практики в държавите членки.
(26)
Опасностите, на които изобщо е изложено населението или част от населението на една страна, обикновено не представляват сами по себе си индивидуални заплахи, които могат да бъдат квалифицирани като тежки посегателства.“
Член 1 от Директивата предвижда:
„Предмет на настоящата директива е установяването на минимални стандарти относно условията, на които трябва да отговарят гражданите на трети страни или лицата без гражданство, за да могат да кандидатстват за статут на бежанец, или на лицата, които по други причини имат нужда от международна закрила, и относно съдържанието на предоставената закрила.“
По смисъла на член 2, букви в), д) и ж) от Директивата:
„[…]
в)
„бежанец“ е всеки гражданин на трета страна, който поради основателните си опасения от преследване по причина на своята раса, вероизповедание, националност, политическите си възгледи или принадлежността си към определена социална група се намира извън страната, чийто гражданин е той, и който не може или поради тези опасения не желае да се обърне за закрила към тази страна […]
[…]
д)
„лице, което може да търси субсидиарна закрила“ е всеки гражданин на трета страна или всяко лице без гражданство, което не отговаря на условията за бежанец, но за което има сериозни и потвърдени основания да се смята, че ако бъде изпратено обратно в страната си на произход, или в случай на лице без гражданство — в страната на обичайното си пребиваване, би било изложено на реална опасност от тежки посегателства, така както те са определени в член 15, […] или като се вземе под внимание опасността, това лице не може или не желае [да се чете: „това лице не може, или като се вземе под внимание опасността, не желае“] да получи закрилата на тази страна;
[…]
ж)
„молба за международна закрила“ е искането за закрила, представено пред държава членка от гражданин на трета страна или от лице без гражданство, което може да бъде разбирано като искане, насочено към получаване на статут на бежанец или на статут на субсидиарна закрила […]“.
По силата на член 4, параграфи 1, 3 и 4 от Директивата, който се съдържа в глава II от нея, озаглавена „Оценяване на молбите за международна закрила“:
—
държавите членки могат да преценят, че е задължение на молителя да представи всички необходими елементи в подкрепа на своята молба за международна закрила,
—
оценяването на молбата за международна закрила следва да бъде извършено на лично основание, като се вземат под внимание редица елементи относно страната на произход в момента на вземането на решение по молбата и личното положение на молителя, и
—
фактът, че молител вече е понесъл тежки посегателства или е бил обект на директни заплахи за подобни посегателства, е сериозен признак за реален риск да понесе тежки посегателства, освен ако съществуват определени основания да се смята, че тези тежки посегателства не биха се повторили.
Съдържащият се в посочената глава II член 8, параграф 1 предвижда:
„При оценяването на молбата за международна закрила държавите членки могат да решат, че молителят не се нуждае от международна закрила, когато в една част от страната на произход не съществува никакво основание за опасения, че той може да бъде преследван, нито пък какъвто и да било реален риск той да понесе тежки посегателства и може да бъде направена разумна преценка, че молителят може да остане в тази част на страната.“
Член 15 от Директивата, съдържащ се в глава V от нея, озаглавена „Условия за предоставяне на субсидиарна закрила“, предвижда под заглавие „Тежки посегателства“:
„Тежките посегателства са:
a)
смъртното наказание или екзекуцията, или
б)
изтезанието или нечовешкото или унизителното отнасяне или наказание, наложени на молител в страната му на произход, или
в)
тежки и лични заплахи срещу живота или личността на цивилно лице поради безогледно насилие в случай на въоръжен вътрешен или международен конфликт“.
Член 18 от Директивата предвижда, че държавите членки предоставят статут на субсидиарна закрила на гражданин на трета страна, който отговаря на условията за лице, което може да търси субсидиарна закрила съгласно глави II и V от същата директива.
Национална правна уредба
Член 29, параграф 1, букви b) и d) от Закона за чужденците от 2000 г. (Vreemdelingenwet 2000, наричан по-нататък „Vw 2000“) предвижда:
„Разрешение за временно пребиваване като посоченото в член 28 може да се предостави на чужденец:
[…]
b)
който е установил, че съществуват основателни причини да се предполага, че в случай на експулсиране се излага на реална опасност да бъде подложен на изтезания или нечовешко или унизително отнасяне или наказание;
[…]
d)
чието завръщане в страната на произход според министъра би било особено трудно предвид преобладаващото там общо положение.“
В редакцията си в сила на 20 декември 2006 г., циркулярното писмо относно чужденците от 2000 г. (Vreemdelingencirculaire 2000) предвижда в точка C 1/4.3.1:
„Член 29, параграф 1, буква b) от [Vw 2000] позволява разрешение за пребиваване да се предостави, ако чужденецът установи по задоволителен начин, че съществуват основателни мотиви да се приеме, че той се излага на реална опасност в случай на експулсиране да бъде подложен на изтезания, на нечовешко или унизително отнасяне или наказание.
Тази разпоредба е изведена от член 3 [от ЕКПЧ]. Извеждането на лице в посока към страна, където то се излага на реална опасност („real risk“) да бъде подложено на такова отнасяне, представлява нарушение на този член. Ако тази реална опасност е била установена или се установи, по принцип се издава разрешение за временно пребиваване (убежище).
[…]“.
В постановлението относно чужденците от 2000 г. (Vreemdelingenbesluit 2000) е добавен нов член 3.105 d, за да се транспонира изрично, считано от 25 април 2008 г., член 15, буква в) от Директивата.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
На 13 декември 2006 г. съпрузите Elgafaji подават молби за разрешение за временно пребиваване в Нидерландия, придружени от данни, целящи да докажат реалната опасност, на която те биха се изложили в случай на експулсиране към страната им на произход, в конкретния случай Ирак. В подкрепа на доводите си те по-специално изтъкват факти, отнасящи се до личното им положение.
Те посочват по-специално, че г-н Elgafaji, мюсюлманин шиит, е работил от август 2004 г. до септември 2006 г. в служба на британско предприятие, осигуряващо безопасността на превоза на персонала от летището до така наречената „зелена“ зона. Те изтъкват, че чичото на г-н Elgafaji, служител на същото предприятие, е бил убит от милиции, като смъртният му акт упоменава, че неговата смърт е настъпила вследствие на терористичен акт. Малко след това писмо, съдържащо заплахата „смърт на колаборационистите“, било закачено на вратата на жилището, което г-н Elgafaji споделял със своята съпруга г-жа Elgafaji, мюсюлманка-сунитка.
С решения от 20 декември 2006 г. Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (министърът на имиграцията и интеграцията, наричан по-нататък „министъра“), компетентен до — дата, на която въпросите относно имиграцията са възложени на Staatssecretaris van Justitie, отказва да предостави разрешения за временно пребиваване на съпрузите Elgafaji. Той по-специално приема, че последните не са установили по задоволителен начин обстоятелствата, на които се позовават, и следователно не са доказали реалната опасност от тежки и лични заплахи, на които твърдят, че са изложени в страната си на произход. От това той прави извод, че тяхното положение не попада в приложното поле на член 29, параграф 1, буква b) от Vw 2000.
Според министъра тежестта на доказване за закрилата, предоставяна по силата на член 15, буква б) от Директивата, и за тази, предоставяна в приложение на буква в) от същия член, е идентична. Тези две разпоредби, по подобие на член 29, параграф 1, буква b) от Vw 2000, възлагали на молителите да докажат по задоволителен начин присъщата на тяхното лично положение реалност на опасността от тежки и лични заплахи, на която биха били изложени, ако бъдат върнати в страната им на произход. Тъй като не са привели такова доказателство в рамките на член 29, параграф 1, буква b) от Vw 2000, съпрузите Elgafaji не можели следователно да се възползват ефективно от член 15, буква в) от Директивата.
Вследствие на отхвърлянето на молбите им за разрешение за временно пребиваване съпрузите Elgafaji подават жалби пред Rechtbank te ’s-Gravenhage — жалби, които тази юрисдикция уважава.
Посочената юрисдикция по-специално приема, че член 15, буква в) от Директивата, който взема предвид съществуването на въоръжен конфликт в страната на произход на молителя за закрила, не изисква високата степен на индивидуализация на заплахата, изисквана от буква б) от същия член и от член 29, параграф 1, буква b) от Vw 2000. Така доказателството за съществуването на тежки и лични заплахи, надвиснали над изискващите закрила лица, би могло да се предостави по-лесно в рамките на член 15, буква в) от Директивата, отколкото в рамките на буква б) от същия член.
Поради това Rechtbank te ’s-Gravenhage отменя решенията от 20 декември 2006 г., с които на съпрузите Elgafaji се отказва предоставянето на разрешение за временно пребиваване, доколкото изискваното в рамките на член 15, буква в) от Директивата доказателство е било приравнено на това, изисквано за прилагането на буква б) от същия член, както е възпроизведен в член 29, параграф 1, буква b) от Vw 2000.
Според посочената юрисдикция министърът трябвало да разгледа дали не са съществували причини на съпрузите Elgafaji да се предостави разрешение за временно пребиваване на основание член 29, параграф 1, буква g) от Vw 2000 поради съществуването на тежки посегателства по смисъла на член 15, буква в) от Директивата.
Сезиран по апелативен ред, Raad van State приема, че релевантните разпоредби на Директивата разкриват трудности при тълкуването. Освен това той констатира, че член 15, буква в) от нея не е бил транспониран в нидерландското законодателство на 20 декември 2006 г. — датата, на която са приети оспорваните решения на министъра.
При тези условия Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 15, […] буква в) от Директивата […] да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба предоставя закрила само в ситуация, към която се прилага член 3 от [ЕКПЧ], както е тълкуван в практиката на Европейския съд за правата на човека, или в смисъл, че първата разпоредба предоставя допълнителна или различна закрила в сравнение с член 3 от [ЕКПЧ]?
2)
Ако член 15, […] буква в) от Директивата предоставя допълнителна или различна закрила в сравнение с член 3 от [ЕКПЧ], какви са в този случай критериите, за да се прецени дали лице, което твърди, че може да претендира статут на субсидиарна закрила, е изложено на реална опасност от тежки и лични заплахи поради безогледно насилие като посочените в член 15, […] буква в) във връзка с член 2, […] буква д) от Директивата?“
По преюдициалните въпроси
В самото начало следва да се констатира, че запитващата юрисдикция желае да ѝ бъде изяснена закрилата, гарантирана от член 15, буква в) от Директивата, в сравнение със закрилата, осигурявана от член 3 от ЕКПЧ, както е тълкуван от Европейския съд за правата на човека в неговата практика (вж. по-специално Решение на Европейския съд за правата на човека по дело NA. с/у Обединеното кралство от 17 юли 2008 г., все още непубликувано в
Recueil des arrêts et décisions
, § 115—117, както и цитираната съдебна практика).
В това отношение следва да се напомни, че макар гарантираното от член 3 от ЕКПЧ основно право да представлява част от основните принципи на общностното право, за чието спазване следи Съдът, и макар практиката на Европейския съд за правата на човека да е взета предвид за тълкуването на обхвата на това право в общностния правен ред, все пак член 15, буква б) от Директивата е този, който по същество съответства на посочения член 3. Напротив, член 15, буква в) от Директивата е разпоредба, чието съдържание се отличава от това на член 3 от ЕКПЧ и чието тълкуване при това положение трябва да бъде извършено самостоятелно, като се запазва зачитането на основните права, както са гарантирани те от ЕКПЧ.
Поставените въпроси, които следва да се разглеждат съвместно, следователно се отнасят до тълкуването на член 15, буква в) от Директивата във връзка с член 2, буква д) от нея.
С оглед на тези предварителни съображения и предвид обстоятелствата по главното производство запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 15, буква в) от Директивата във връзка с член 2, буква д) от нея следва да се тълкува в смисъл, че съществуването на тежки и лични заплахи срещу живота или личността на молителя за субсидиарна закрила е подчинено на условието последният да представи доказателство, че той представлява специфична цел поради присъщи на неговото положение елементи. В случай на отрицателен отговор посочената юрисдикция желае да узнае според какъв критерий съществуването на такива заплахи може да се счита за установено.
С цел да се даде отговор на тези въпроси, следва да се разгледат в сравнителен план трите вида „тежки посегателства“, дефинирани в член 15 от Директивата, представляващи условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да може дадено лице да се счита способно да търси субсидиарната закрила, когато съгласно член 2, буква д) от тази директива има сериозни и потвърдени основания да се смята, че молителят е изложен на „реална опасност от [такива] посегателства“ в случай на връщане в съответната страна.
В това отношение следва да се отбележи, че използваните в член 15, букви а) и б) от Директивата изрази „смъртното наказание“, „екзекуцията“, както и „изтезанието или нечовешкото или унизителното отнасяне или наказание, наложени на молител“ обхващат ситуации, при които молителят за субсидиарна закрила е специфично изложен на опасността от определен вид посегателство.
Напротив, посегателството, дефинирано в член 15, буква в) от Директивата като изразяващо се в „тежки и лични заплахи срещу живота или личността“ на молителя, обхваща една по-обща опасност от посегателство.
Всъщност по-скоро се имат предвид в по-широк план „заплахи срещу живота или личността“ на цивилно лице, отколкото определени насилия. Освен това тези заплахи са присъщи на обща ситуация на „въоръжен вътрешен или международен конфликт“. На последно място, разглежданото насилие в основата на посочените заплахи е квалифицирано като „безогледно“, термин, който предполага, че насилието може да се разпростира към лица без оглед на личното им положение.
В този контекст изразът „лични“ трябва да се разбира като обхващащ посегателства, насочени срещу цивилни лица без оглед на тяхната самоличност, когато степента на характеризиращото протичащия въоръжен конфликт безогледно насилие, преценявана от компетентните национални власти, сезирани с молба за субсидиарна закрила, или от юрисдикциите на държава членка, пред които се обжалва решение за отхвърляне на такава молба, достига толкова високо ниво, че съществуват сериозни и потвърдени основания да се смята, че цивилно лице, върнато в съответната страна или евентуално в съответния регион, поради самия факт на присъствието си на тяхната територия се излага на реална опасност да претърпи тежките заплахи, посочени в член 15, буква в) от Директивата.
Това тълкуване, което е в състояние да осигури приложно поле, присъщо на член 15, буква в) от Директивата, не се опровергава от формулировката на съображение 26 от нея, според което „[о]пасностите, на които изобщо е изложено населението или част от населението на една страна, обикновено не представляват сами по себе си индивидуални заплахи, които могат да бъдат квалифицирани като тежки посегателства“.
Макар всъщност това съображение да предполага, че само обективното констатиране на свързана с общата ситуация в дадена страна опасност по принцип не е достатъчно за установяване, че прогласените в член 15, буква в) от Директивата условия са изпълнени по отношение на определено лице, неговата редакция чрез използването на израза „обикновено“ все пак допуска хипотезата за извънредна ситуация, която би се характеризирала с толкова висока степен на опасност, че да съществуват сериозни и потвърдени основания да се смята, че това лице индивидуално би се изложило на разглежданата опасност.
Извънредният характер на тази ситуация се потвърждава и от факта, че съответната закрила е субсидиарна и според общия смисъл на член 15 от Директивата, тъй като дефинираните в букви а) и б) от този член посегателства предполагат ясна степен на индивидуализация. Макар несъмнено да е вярно, че колективни фактори играят съществена роля за прилагането на член 15, буква в) от Директивата, в смисъл че съответното лице спада, както други лица, към кръг от потенциални жертви на безогледно насилие в случай на въоръжен вътрешен или международен конфликт, това не променя факта, че тази разпоредба трябва да представлява обект на систематично тълкуване в съответствие с другите две посочени в член 15 ситуации и следователно трябва да се тълкува в тясна връзка с тази индивидуализация.
В това отношение следва да се уточни, че колкото по-способен е евентуално молителят да докаже, че е специфично засегнат поради присъщи на личното му положение елементи, толкова по-ниска ще бъде степента на безогледно насилие, която се изисква, за да може той да търси субсидиарната закрила.
Освен това следва да се добави, че при предвиденото в член 4, параграф 3 от Директивата оценяване на молба за субсидиарна закрила на лично основание може по-специално да се отчитат:
—
географският обхват на ситуацията на безогледно насилие, както и действителното местоназначение на молителя в случай на връщане в съответната страна, както е видно от член 8, параграф 1 от Директивата, и
—
евентуалното съществуване на сериозен признак за реален риск като споменатия в член 4, параграф 4 от Директивата — признак, по отношение на който изискването за безогледно насилие, необходимо, за да може да се търси субсидиарната закрила, може да бъде по-ниско.
На последно място, в контекста на главното производство следва да се изтъкне, че макар член 15, буква в) от Директивата да е изрично транспониран във вътрешния правен ред едва след настъпване на обстоятелствата в основата на спора, с който е сезирана запитващата юрисдикция, последната следва да се постарае да пристъпи към тълкуване на националното право, по-специално на член 29, параграф 1, букви b) и g) от Vw 2000, което да бъде в съответствие с тази директива.
Всъщност според постоянната съдебна практика при прилагането на националното законодателство, независимо дали става дума за разпоредби, приети преди или след влизането в сила на Директивата, националната юрисдикция, от която се иска да ги тълкува, е длъжна да го направи, доколкото е възможно, в светлината на текста и целта на Директивата, за да се постигне целеният от нея резултат, и по този начин да се съобрази с член 249, трета алинея ЕО (вж. по-специално Решение от 13 ноември 1990 г. по дело Marleasing,
C-106/89, Recueil, стр. I-4135
, точка 8 и Решение от по дело Commune de Mesquer,
C-188/07, Сборник, стр. I-4501
, точка 84).
С оглед на всички изложени дотук съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 15, буква в) от Директивата във връзка с член 2, буква д) от същата директива трябва да се тълкува в смисъл, че:
—
съществуването на тежки и лични заплахи срещу живота или личността на молителя за субсидиарна закрила не е подчинено на условието последният да представи доказателство, че той представлява специфична цел поради присъщи на неговото лично положение елементи,
—
съществуването на такива заплахи може по изключение да се счита за установено, когато степента на характеризиращото протичащия въоръжен конфликт безогледно насилие, преценявана от компетентните национални власти, сезирани с молба за субсидиарна закрила, или от юрисдикциите на държава членка, пред които се обжалва решение за отхвърляне на такава молба, достига толкова високо ниво, че съществуват сериозни и потвърдени основания да се смята, че цивилно лице, върнато в съответната страна или евентуално в съответния регион, поради самия факт на присъствието си на тяхната територия се излага на реална опасност да претърпи посочените заплахи.
Накрая следва да се добави, че произтичащото от предходните точки тълкуване на член 15, буква в) от Директивата във връзка с член 2, буква д) от нея е напълно съвместимо с ЕКПЧ, включително съдебната практика на Европейския съд за правата на човека във връзка с член 3 от ЕКПЧ (вж. по-специално Решение по дело NA. с/у Обединеното кралство, посочено по-горе, § 115—117, както и цитираната съдебна практика).
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
Член 15, буква в) от Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила, във връзка с член 2, буква д) от същата директива трябва да се тълкува в смисъл, че:

—
съществуването на тежки и лични заплахи срещу живота или личността на молителя за субсидиарна закрила не е подчинено на условието последният да представи доказателство, че той представлява специфична цел поради присъщи на неговото лично положение елементи;

—
съществуването на такива заплахи може по изключение да се счита за установено, когато степента на характеризиращото протичащия въоръжен конфликт безогледно насилие, преценявана от компетентните национални власти, сезирани с молба за субсидиарна закрила, или от юрисдикциите на държава членка, пред които се обжалва решение за отхвърляне на такава молба, достига толкова високо ниво, че съществуват сериозни и потвърдени основания да се смята, че цивилно лице, върнато в съответната страна или евентуално в съответния регион, поради самия факт на присъствието си на тяхната територия се излага на реална опасност да претърпи посочените заплахи.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.