CELEX: 62005CJ0286
Protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas
Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95
Devolución de ayudas comunitarias
Aplicación retroactiva de sanciones administrativas menos severas

Motivación de la sentencia
1. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 2, apartado 2, del Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO L 312, p. 1).
2. Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Haug, agricultor, y el Land Baden-Württemberg, representado por el Landratsamt Tuttlingen (Administración del distrito de Tuttlingen), relativo a la revocación de una resolución de concesión de ayudas y a la obligación de reembolsar el importe íntegro de éstas.
Marco jurídico
3. El artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2988/95 dispone:
«Constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o a los presupuestos administrados por éstas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto indebido.»
4. El artículo 2, apartado 2, segunda frase, del citado Reglamento establece:
«En caso de modificación posterior de las disposiciones sobre las sanciones administrativas contenidas en una normativa comunitaria, se aplicarán con carácter retroactivo las disposiciones menos severas.»
5. Según el artículo 4 de dicho Reglamento:
«1. Como norma general, toda irregularidad dará lugar a la retirada de la ventaja obtenida indebidamente, lo que supondrá:
– la obligación de abonar las cantidades debidas o de reembolsar las cantidades indebidamente percibidas,
[…]
2. La aplicación de las medidas contempladas en el apartado 1 se limitará a la retirada de la ventaja obtenida, incrementada, en su caso, con intereses que podrán determinarse de forma global.
[…]
4. Las medidas previstas en el presente artículo no serán consideradas como sanciones.»
6. A tenor del artículo 5, apartado 1, de ese mismo Reglamento:
«Las irregularidades intencionadas o provocadas por negligencia podrán dar lugar a las sanciones administrativas siguientes:
[…]
b) el pago de una cantidad superior a las sumas indebidamente percibidas o eludidas, incrementada, en su caso, con intereses. Esta cantidad complementaria, determinada con arreglo a un porcentaje que se fijará en las normativas específicas, no podrá rebasar el nivel estrictamente necesario para que tenga carácter disuasorio;
c) la privación total o parcial de una ventaja concedida por la normativa comunitaria, incluso en el caso de que el agente sólo se haya beneficiado indebidamente de una parte de dicha ventaja;
[…]»
7. El artículo 9, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO L 391, p. 36), tiene por objeto las divergencias entre la superficie de las tierras declaradas en la solicitud de ayuda por superficie («ayuda “superficies”»), por una parte, y la superficie con respecto a la cual se han respetado todos los requisitos reglamentarios («superficie determinada»), por otra. Esta disposición tiene la siguiente redacción:
«Cuando se compruebe que la superficie declarada en una solicitud de ayuda “superficies” es superior a la superficie determinada, el importe de la ayuda se calculará a partir de la superficie efectivamente determinada en el control. Sin embargo, salvo en caso de fuerza mayor, la superficie efectivamente determinada se reducirá:
– el doble del excedente comprobado si éste fuera superior a un 2 % o a dos hectáreas y no super[ara] el 10 % de la superficie determinada;
– un 30 % cuando el excedente comprobado sea superior al 10 % y no supere el 20 % de la superficie determinada.
En caso de que el excedente comprobado supere el 20 % de la superficie determinada, no se concederá ninguna ayuda ligada a la superficie.
[…]
Las parcelas puestas en barbecho para la producción de materias destinadas a la elaboración de productos no alimenticios para las que el agricultor no haya cumplido todas las obligaciones que le incumben serán consideradas superficies no registradas en el control a efectos de la aplicación del presente artículo.
A efectos del presente artículo, se entiende por superficie determinada aquella para la cual todas las condiciones reglamentarias han sido respetadas.»
8. El Reglamento nº 3887/92 fue derogado por el artículo 53, apartado 1, primera frase, del Reglamento (CE) nº 2419/2001 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayudas comunitarios introducido por el Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo (DO L 327, p. 11). No obstante, el artículo 53, apartado 1, segunda frase, del Reglamento nº 2419/2001 dispone que el Reglamento nº 3887/92 «continuará aplicándose a las solicitudes de ayuda relativas a las campañas de comercialización o los períodos de primas que comiencen antes del 1 de enero de 2002».
9. Bajo la rúbrica «Base de cálculo», el artículo 31 del Reglamento nº 2419/2001 dispone:
«[…]
2. Sin perjuicio de las reducciones y exclusiones contempladas en los artículos 32 a 35, si la superficie declarada en una solicitud de ayuda por superficie rebasa la superficie determinada para ese grupo de cultivos como consecuencia de la ejecución de controles administrativos o sobre el terreno, será esta última la que se tenga en cuenta para el cálculo del importe de la ayuda.
3. El cálculo de la superficie máxima que puede dar derecho a los pagos por superficie destinados a los productores de cultivos herbáceos se efectuará a partir de la superficie de tierra retirada de la producción efectivamente determinada y de forma proporcional a los distintos cultivos. No obstante, los pagos a los productores de cultivos herbáceos, en relación con la superficie de tierra determinada, retirada de la producción, sólo se reducirán al nivel correspondiente a la superficie necesaria para producir 92 toneladas de cereales de conformidad con el apartado 7 del artículo 6 del Reglamento (CE) nº 1251/1999 [del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 160, p. 1)].
[…]»
10. El artículo 32 del mismo Reglamento, titulado «Reducciones y exclusiones por motivo de declaraciones excesivas» dispone en su apartado 1:
«Cuando, para un grupo de cultivos, la superficie declarada sobrepase la superficie determinada de conformidad con el apartado 2 del artículo 31, la ayuda se calculará sobre la base de la superficie determinada, reducida en el doble de la diferencia comprobada, si ésta es superior al 3 % o dos hectáreas pero inferior o igual al 20 % de la superficie determinada.
Si la diferencia es superior al 20 % de la superficie determinada, no se concederá ayuda alguna por superficie en relación con el grupo de cultivos en cuestión.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
11. El 22 de marzo de 2000, el Sr. Haug solicitó ayudas por superficie a determinados cultivos herbáceos en relación con un cultivo de colza y otro de cereales. Indicó en su solicitud las parcelas que se dejaban en barbecho y en que, por consiguiente, debían cultivarse productos que no estuviesen directamente destinados al consumo. Mediante resolución de 18 de diciembre de 2000, el Amt für Landwirtschaf, Landschafts- und Bodenkultur Tuttlingen (Servicio de agricultura de Tuttlingen; en lo sucesivo, «ALLB») le concedió, con arreglo a la normativa comunitaria sobre cultivos herbáceos, una ayuda por superficie de un importe total de 17.772,57 DEM. Esta cantidad se desglosaba en tres, correspondientes a la colza, los cereales y las parcelas en barbecho, respectivamente. Dicha resolución mencionaba que las obligaciones asumidas por el Sr. Haug en el momento de presentar la solicitud de ayuda debían ser cumplidas.
12. A raíz de un escrito de 13 de diciembre de 2000 por el que el ALLB solicitaba, en el marco de un control general de veracidad, la transmisión de los certificados relativos a las entregas de colza destinada al consumo, el Sr. Haug indicó al ALLB, el 21 de diciembre de 2000, que su hijo había cometido un error al entregar por descuido como colza destinada al consumo una partida de colza que debía entregar como materia prima no destinada al consumo.
13. Mediante resolución de 16 de febrero de 2001, el ALLB revocó su resolución de 18 de diciembre de 2000 relativa al pago de la ayuda de 17.772,57 DEM y reclamó el reembolso de dicha cantidad, más 354,83 DEM en concepto de intereses. Dicha resolución venía motivada por el incumplimiento por parte del Sr. Haug de las obligaciones asumidas en su solicitud de ayuda. La diferencia entre las superficies declaradas en dicha solicitud y las superficies determinadas excedía del 20 %, por lo que, con arreglo al artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92, no podía concederse ayuda alguna.
14. El Sr. Haug interpuso una reclamación contra dicha resolución. Impugnaba, en particular, el importe cuyo reembolso se le exigía, por considerarlo desproporcionado con respecto a la negligencia cometida. En su opinión, el hecho de no respetar la superficie de tierra dejada en barbecho sólo podía llevar aparejada una reducción de las ayudas. Invocaba a ese respecto el artículo 31, apartado 3, segunda frase, del Reglamento nº 2419/2001, a tenor del cual los pagos a los productores de cultivos herbáceos, en relación con la superficie de tierra determinada, retirada de la producción, sólo se reducirán al nivel correspondiente a la superficie necesaria para producir 92 toneladas de cereales, de conformidad con el artículo 6, apartado 7, del Reglamento nº 1251/1999. Según el Sr. Haug, dicha norma debía aplicarse en el caso de autos, en virtud del artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento nº 2988/95.
15. Mediante resolución de 13 de diciembre de 2002, el Regierungspräsidium Freiburg desestimó la reclamación del Sr. Haug. El recurso que éste interpuso contra dicha resolución fue asimismo desestimado mediante sentencia del Verwaltungsgericht Freiburg de 23 de noviembre de 2004. El Sr. Haug interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg.
16. En estas circunstancias, el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿También es aplicable el artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento [nº 2988/95] cuando, en relación con una irregularidad, en el sentido del artículo 1, apartado 2, de dicho Reglamento, sólo se exija la devolución de la ayuda concedida indebidamente (artículo 4, apartado 1, del citado Reglamento), y el importe de la ayuda concedida indebidamente que tendría que devolverse sea inferior, con arreglo a una disposición comunitaria que haya entrado en vigor posteriormente, al que resulta de aplicar la normativa comunitaria vigente en el momento en que se incurrió en la irregularidad?
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
2) ¿También se aplica el artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento [nº 2988/95], en relación con las disposiciones pertinentes que regulan el pago de intereses, cuando al productor afectado no se le imponga ninguna sanción administrativa en el sentido del artículo 5, apartado 1, de dicho Reglamento, sino que simplemente se le exija la devolución de una ayuda recibida indebidamente en el sentido del artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
17. En el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido por el artículo 234 CE, corresponde a este Tribunal proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio que se le ha planteado. Desde este punto de vista, corresponde, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones que se le han planteado (véanse, en particular, las sentencias de 28 de noviembre de 2000, Roquettes Frères, C‑88/99, Rec. p. I‑10465, apartado 18, y de 20 de mayo de 2003, Ravil, C‑469/00, Rec. p. I‑5053, apartado 27).
18. Resulta de la motivación de la resolución de remisión que las partes del procedimiento principal admiten que la norma de la aplicación retroactiva de las disposiciones menos severas enunciada en el artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento nº 2988/95 se limita expresamente a las sanciones administrativas y no se aplica por lo tanto a las medidas en el sentido del artículo 4 de dicho Reglamento.
19. Según se desprende de la resolución de remisión y de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia, la cuestión que es objeto del procedimiento principal es si la obligación de reembolsar el importe total de una ayuda por superficie inicialmente concedida, más los intereses, como consecuencia de la comprobación de un excedente superior al 20 % de la superficie determinada, en el sentido del artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92, constituye una medida, en el sentido del artículo 4 del Reglamento nº 2988/95, o una sanción, en el sentido del artículo 5 de ese mismo Reglamento. Por otro lado, las partes del procedimiento principal discrepan en cuanto al carácter punitivo o no del artículo 31, apartado 3, del Reglamento nº 2419/2001, invocado por el Sr. Haug como disposición menos severa en el sentido del artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento nº 2988/95.
20. Así pues, para ofrecer al órgano jurisdiccional remitente una respuesta útil que le permita dirimir el litigio principal, procede reformular las cuestiones prejudiciales de la manera siguiente:
¿Se aplica el artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento nº 2988/95 cuando, por haberse comprobado un excedente superior al 20 % de la superficie determinada, en el sentido del artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92, se exija el reembolso de la totalidad de la ayuda comunitaria inicialmente concedida, más los intereses, y el operador económico interesado alegue que dicha ayuda podría dar lugar a un reembolso inferior con arreglo al artículo 31, apartado 3, del Reglamento nº 2419/2001?
21. Como ha declarado en repetidas ocasiones el Tribunal de Justicia, una declaración errónea relativa a la superficie subvencionable en la solicitud de ayuda, tal como aparece contemplada en el artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92, constituye una irregularidad con arreglo al artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2988/95 y la supresión del importe de la ayuda derivada de la misma disposición del Reglamento nº 3887/92, debido a la diferencia entre la superficie declarada y la superficie efectivamente determinada, constituye una sanción administrativa en el sentido del artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 2988/95 (sentencias de 17 de julio de 1997, National Farmers’ Union y otros, C‑354/95, Rec. p. I‑4559, apartados 40 y 41; de 19 de noviembre de 2002, Strawson y Gagg & Sons, C‑304/00, Rec. p. I‑10737, apartado 46, y de 16 de marzo de 2006, Emsland-Stärke, C‑94/05, Rec. p. I‑0000, apartado 63; véase, asimismo, por analogía, la sentencia de 1 de julio de 2004, Gerken, C‑295/02, Rec. p. I‑6369, apartado 50).
22. En particular, dicha supresión, que se concreta en el reembolso de la totalidad de la ayuda comunitaria inicialmente concedida, más intereses, equivale a «la privación total […] de una ventaja concedida por la normativa comunitaria», a que se refiere el artículo 5, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 2988/95, y que esa misma disposición califica expresamente de sanción administrativa cuando es consecuencia de una irregularidad intencionada o provocada por negligencia.
23. Por consiguiente, el artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento nº 2988/95 sería aplicable en la hipótesis de que, por haberse comprobado un excedente superior al 20 % de la superficie determinada, en el sentido del artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92, se exigiese el reembolso de la totalidad de la ayuda comunitaria inicialmente concedida, más intereses, y una disposición comunitaria que modificase a posteriori  la sanción derivada del artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92, previese un reembolso inferior.
24. No obstante, procede señalar, a este respecto, que, contrariamente al artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92, el artículo 31 del Reglamento nº 2419/2001 no implica una sanción. En efecto, del título y de la letra de esta última disposición se desprende que se limita a definir una base de cálculo, sin perjuicio de las reducciones o exclusiones contempladas en los artículos 32 a 35 del Reglamento nº 2419/2001. Dicha disposición no puede constituir por lo tanto una modificación de la sanción derivada del artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92. Esta observación resulta corroborada, además, por el artículo 32, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 2419/2001, que reproduce en lo sustancial la norma establecida en el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 3887/92.
25. Así pues, procede responder a las cuestiones, tal como han sido reformuladas por el Tribunal de Justicia, que el artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento nº 2988/95 no se aplica cuando, por haberse comprobado un excedente superior al 20 % de la superficie determinada, en el sentido del artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92, se exija el reembolso de la totalidad de la ayuda comunitaria inicialmente concedida, más los intereses, y el operador económico interesado alegue que dicha ayuda podría dar lugar a un reembolso inferior con arreglo al artículo 31, apartado 3, del Reglamento nº 2419/2001.
Costas
26. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:
El artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, no se aplica cuando, por haberse comprobado un excedente superior al 20 % de la superficie determinada, en el sentido del artículo 9, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias, se exija el reembolso de la totalidad de la ayuda comunitaria inicialmente concedida, más los intereses, y el operador económico interesado alegue que dicha ayuda podría dar lugar a un reembolso inferior con arreglo al artículo 31, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 2419/2001 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayudas comunitarios introducido por el Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo.