CELEX: 61994CJ0289
Incumprimento de Estado
Obrigação de notificação prévia nos termos da Directiva 83/189/CEE

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 24 de Outubro de 1994, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169. do Tratado CE, uma acção com vista a obter a declaração de que, ao adoptar os quatro decretos do Ministério da Saúde n.  256 de 1 de Agosto de 1990, n.  257 de 1 de Agosto de 1990, e ainda de 1 de Setembro de 1990 e de 7 de Junho de 1991, sem os ter notificado à Comissão na fase de projecto, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 8. e 9. da Directiva 83/189/CEE do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO L 109, p. 8; EE 13 F14 p. 34) na redacção alterada pela Directiva 88/182/CEE do Conselho, de 22 de Março de 1988 (JO L 81, p. 75).
2 O Ministério da Saúde italiano publicou na Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana (a seguir "GURI") os quatro decretos ministeriais seguintes:
° o Decreto ministerial n.  256 de 1 de Agosto de 1990, que altera o decreto ministerial de 27 de Abril de 1978, relativo às qualidades microbiológicas, biológicas, químicas e físicas das zonas habitadas por bancos e colónias naturais de moluscos lamelibrânquios comestíveis e das zonas destinadas à cultura dos moluscos, a fim de as classificar como zonas autorizadas, condicionais ou proibidas (GURI, suplemento ordinário n.  211 de 10.9.1990);
° o Decreto ministerial n.  257 de 1 de Agosto de 1990, que altera o decreto ministerial de 5 de Outubro de 1978, relativo às qualidades microbiológicas, biológicas, químicas e físicas dos moluscos lamelibrânquios comestíveis em função do seu destino. Regras de apanha dos moluscos comestíveis a sujeitar a análises durante as diferentes fases da produção e da comercialização (GURI, suplemento ordinário n.  211 de 10.9.1990);
° o decreto de 1 de Setembro de 1990 relativo aos métodos de análise com vista à determinação da presença de algas biotóxicas nos moluscos bivalves, assim como à determinação qualitativa e quantitativa das populações de fitoplânctons nas águas marinhas destinadas à cultura de moluscos (GURI n.  218 de 18.9.1990);
° o decreto de 7 de Junho de 1991 sobre as medidas relativas às especialidades medicinais provenientes de órgãos e de tecidos de bovinos (GURI n.  135 de 11.6.1991).
3 A Comissão considera que estes quatro decretos (a seguir "decretos controvertidos") deveriam ter sido notificados na fase de projecto, em conformidade com o artigo 8. , n.  1, da Directiva 83/189, na redacção alterada pela Directiva 88/182 (a seguir "Directiva 83/189"), que obriga os Estados-Membros a comunicar imediatamente à Comissão qualquer projecto de regra técnica, salvo se se tratar de uma simples transposição integral de uma norma internacional ou europeia, e a referir sucintamente as razões pelas quais o estabelecimento de uma tal regra técnica é necessário. A Comissão levará imediatamente o projecto ao conhecimento dos outros Estados-Membros.
4 O conceito de regra técnica, previsto neste artigo 8. , vem definido no artigo 1. , n.  5, da Directiva 83/189, nestes termos:
"... as especificações técnicas, incluindo as disposições administrativas que se lhes referem, cujo respeito é obrigatório, de jure ou de facto, para a comercialização ou a utilização num Estado-Membro ou numa parte importante deste Estado, com excepção das fixadas pelas autoridades locais".
5 O artigo 9. , n.  3, da Directiva 83/189 dispõe:
"Os n.os 1, 2 e 2-A não se aplicam sempre que, por razões urgentes que respeitem à protecção da saúde das pessoas e animais, à preservação dos vegetais ou à segurança, um Estado-Membro tenha de elaborar a curto prazo regras técnicas para as adoptar e instaurar imediatamente, sem que seja possível qualquer consulta. O Estado-Membro indicará na comunicação referida no artigo 8. os motivos que justificam a urgência das medidas. A Comissão tomará as medidas adequadas em caso de recurso abusivo a este procedimento."
6 Quanto ao artigo 10. da Directiva 83/189, prevê:
"Os artigos 8. e 9. não são aplicáveis quando os Estados-Membros cumpram as obrigações decorrentes das directivas e dos regulamentos comunitários; o mesmo vale igualmente para os compromissos decorrentes de um acordo internacional que tenham por efeito a adopção de especificações uniformes na Comunidade."
7 Considerando que os decretos controvertidos eram regras técnicas que lhe deveriam ter sido notificadas na fase de projecto, em conformidade com o artigo 8. da Directiva 83/189, a Comissão, por cartas de 12 de Março de 1991 e de 12 de Fevereiro de 1992, notificou o Governo italiano para lhe apresentar as suas observações.
8 Por telexes, respectivamente de 18 de Abril de 1991 e 31 de Março de 1992, o Governo italiano respondeu que a falta de notificação dos decretos controvertidos era devida à necessidade de actualizar as regras de controlo de qualidade das águas conquícolas e dos moluscos destinados ao consumo humano na sequência da aparição de algas tóxicas, assim como por razões de urgência.
9 Apesar dessas explicações, a Comissão enviou, em 2 de Dezembro de 1991 e 23 de Outubro de 1992, dois pareceres fundamentados à República Italiana, nos quais fazia notar que, como resulta do artigo 9. , n.  3, da Directiva 83/189, mesmo a existência de razões urgentes não dispensava o Governo italiano de comunicar os decretos controvertidos na fase de projecto e convidava o Governo italiano a tomar as medidas necessárias para proceder em conformidade com os pareceres no prazo de dois meses.
10 A República Italiana não respondeu aos dois pareceres fundamentados nem lhes deu qualquer seguimento.
11 Foi nestas condições que a Comissão propôs a presente acção.
Quanto à admissibilidade da acção
12 A República Italiana invoca três fundamentos contestando a admissibilidade da acção.
Quanto ao primeiro fundamento
13 A República italiana alega que as notificações de incumprimento que lhe foram enviadas estavam redigidas em termos gerais e insuficientes. Com efeito, a Comissão ter-se-á limitado a afirmar de maneira geral e abstracta que os decretos controvertidos eram regras técnicas, sem explicar nem demonstrar as razões pelas quais tinha chegado a tal conclusão. Portanto, o Governo italiano não tivera possibilidade de conhecer nessa fase os fundamentos em que se baseava a acção e, assim, desenvolver os seus fundamentos de defesa de maneira adequada.
14 A Comissão sublinha a este propósito que a natureza de regra técnica dos decretos controvertidos nunca foi posta em questão pelo Governo italiano durante o processo pré-contencioso. Este último teve a possibilidade de contestar a aplicabilidade da Directiva 83/189, mas preferiu considerá-la como assente, insistindo sobretudo na urgência para justificar a falta de notificação prévia dos decretos em questão.
15 Deve recordar-se que, nos termos do artigo 169. do Tratado, a Comissão só pode propor uma acção por incumprimento no Tribunal de Justiça após ter dado ao Estado-Membro oportunidade de apresentar as suas observações. Assim, segundo jurisprudência constante, a notificação tem por fim, na fase pré-contenciosa da acção por incumprimento, circunscrever o objecto do litígio e fornecer ao Estado-Membro convidado a apresentar as suas observações, os elementos necessários à preparação da sua defesa (v., nomeadamente, acórdãos de 28 de Março de 1985, Comissão/Itália, 274/83, Recueil, p. 1077, n.  19, e de 15 de Novembro de 1988, Comissão/Grécia, 229/87, Colect., p. 6347, n.os 11 e 12).
16 Embora o parecer fundamentado, previsto no artigo 169. do Tratado, deva conter uma exposição coerente e detalhada das razões que levaram a Comissão à convicção de que o Estado interessado não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, a notificação de incumprimento não pode, em contrapartida, estar sujeita a exigências de precisão tão rigorosas, uma vez que esta apenas pode consistir num primeiro resumo sucinto das acusações. Assim, nada impede a Comissão de pormenorizar, no parecer fundamentado, as acusações que já alegou de forma mais global na notificação de incumprimento (v., nomeadamente, acórdão Comissão/Itália, já referido, n. 21).
17 No caso em apreço, as notificações de incumprimento de 12 de Março de 1991 e de 12 de Fevereiro de 1992 identificavam suficientemente o incumprimento imputado à República Italiana, o qual consistia na adopção dos decretos controvertidos contendo regras técnicas, sem os ter previamente notificado na fase de projecto à Comissão, como é exigido pela Directiva 83/189. Assim, estas notificações permitiram informar o Governo italiano sobre a natureza das acusações que lhe eram imputadas, dando-lhe a possibilidade de apresentar a sua defesa, o que fez através dos dois telexes de 18 de Abril de 1991 e de 31 de Março de 1992.
18 Daqui resulta que o primeiro fundamento de inadmissibilidade deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento
19 O Governo italiano censura à Comissão o facto de não ter em momento algum do processo pré-contencioso tido em conta a adopção posterior pela República Italiana do Decreto legislativo n.  530, de 30 de Dezembro de 1992 (GURI, suplemento ordinário de 11.1.1993), que visava promover a aplicação da Directiva 91/492/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1991, que estabelece as normas sanitárias que regem a produção e a colocação no mercado de moluscos bivalves vivos (JO L 268, p. 1). Este decreto foi notificado à Comissão, a qual, aliás, emitiu um parecer circunstanciado em 27 de Janeiro de 1993.
20 Importa notar que, segundo jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal (acórdão de 2 de Maio de 1996, Comissão/Bélgica, C-133/94, Colect., p. I-0000, n.  17).
21 Ora, no caso em apreço, o Decreto n.  530 foi adoptado posteriormente ao termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 2 de Dezembro de 1991.
22 Daqui resulta que o segundo fundamento de inadmissibilidade também improcede.
Quanto ao terceiro fundamento
23 O Governo italiano sustenta que, pelo menos, dois dos decretos controvertidos, a saber, o Decreto n.  257, de 1 de Agosto de 1990, e o decreto de 1 de Setembro de 1990, não estavam sujeitos à obrigação de notificação prevista no artigo 10. da Directiva 83/189. Estes dois decretos eram igualmente abrangidos pelo âmbito de aplicação da Directiva 91/492, passando a ser as disposições de aplicação da mesma, de forma que o parecer fundamentado que se lhes referia, emitido pela Comissão em 2 de Dezembro de 1991, ou seja, posteriormente à adopção da Directiva 91/492, deixou de ter qualquer pertinência. Com efeito, exigir a suspensão dos dois decretos controvertidos e a sua notificação posterior na fase de projecto conduziria a impedir um Estado-Membro de manter em vigor regras de protecção da saúde conformes com uma directiva já publicada, mas cujo prazo de implementação ainda decorre.
24 Tal argumento não é susceptível de afectar a admissibilidade da presente acção. Com efeito, a questão de saber se a República Italiana estava dispensada da sua obrigação de notificar os dois decretos em questão nos termos do artigo 10. da Directiva 83/189 inclui-se na apreciação de mérito do presente litígio.
25 Daqui resulta que o terceiro fundamento de inadmissibilidade também improcede e que a presente acção é admissível.
Quanto ao mérito
26 A Comissão sustenta que as razões de urgência invocadas pela República Italiana nas suas respostas às notificações de incumprimento não podem justificar a falta total de comunicação dos decretos controvertidos na fase de projecto. É certo que o artigo 9. , n.  3, da Directiva 83/189 permite aos Estados-Membros derrogar os prazos de statu quo que lhes são impostos pelos números anteriores por razões de urgência relacionadas com a protecção da saúde das pessoas e dos animais, a preservação dos vegetais ou a segurança. Todavia, mesmo a existência de tais razões não dispensa os Estados-Membros de comunicarem os projectos de decretos em causa, uma vez que o artigo 9. , n.  3, segundo período, determina: "O Estado-Membro indicará na comunicação referida no artigo 8. os motivos que justificam a urgência das medidas". Ora, no caso concreto, nem os projectos de decretos nem as razões da sua adopção urgente foram comunicados à Comissão. Nestas condições, a República Italiana não cumpriu as obrigações impostas pelos artigos 8. e 9. da Directiva 83/189.
27 Na contestação e na tréplica, a República Italiana já não invoca as razões de urgência que tinha alegado e desenvolvido nas suas respostas às notificações de incumprimento para justificar a falta de notificação.
28 Consequentemente, contrariamente ao que sustenta a Comissão, não há que apreciar se, ao não indicar a esta última as razões que justificavam a adopção urgente dos decretos controvertidos, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 9. da Directiva 83/189.
29 Em contrapartida, importa apreciar se, como pretende a República Italiana, os quatro decretos controvertidos estão isentos da obrigação de notificação imposta pelo artigo 8. da Directiva 83/189, quer porque não constituem regras técnicas na acepção do artigo 1. , n.  5, quer porque se destinam a transpor directivas comunitárias e são abrangidos pelo artigo 10. da Directiva 83/189.
Quanto ao Decreto ministerial n.  256 de 1 de Agosto de 1990
30 Em primeiro lugar, a República Italiana considera que o Decreto n.  256 está fora do âmbito de aplicação da Directiva 83/189, uma vez que as disposições que contém não constituem regras técnicas na acepção do seu artigo 1. , n. 5. O referido decreto diz respeito à qualidade das águas destinadas à cultura de moluscos lamelibrânquios comestíveis e não às características exigidas para a sua comercialização.
31 Este argumento improcede.
32 Embora o Decreto n.  256 incida sobre certos aspectos da qualidade das águas destinadas a acolher os moluscos lamelibrânquios comestíveis, não deixa de estabelecer, como sublinha com razão a Comissão, uma correlação muito estreita entre a qualidade das águas de cultura e a comercialização dos moluscos lamelibrânquios destinados ao consumo humano. Assim, só os moluscos criados em águas que correspondem às especificações técnicas instituídas pelo Decreto n.  256 poderão ser comercializados. A observância de tais especificações, que são obrigatórias, tem portanto uma incidência directa sobre a comercialização dos moluscos, de forma que o Decreto n.  256 deve ser considerado como uma regra técnica sujeita à obrigação de notificação prevista no artigo 8. da Directiva 83/189.
33 Em segundo lugar, a República Italiana alega que, uma vez que dizem respeito à qualidade das águas, as disposições do Decreto n.  256 referem-se a uma matéria regulada pela Directiva 79/923/CEE do Conselho, de 30 de Dezembro de 1979, relativa à qualidade exigida das águas conquícolas (JO L 281, p. 47; EE 15 F2 p. 156), que é referida nos seus considerandos. Em consequência, o Governo italiano considera que, nos termos do artigo 10. da Directiva 83/189, não era obrigado a notificar o referido decreto.
34 Esta argumentação do Governo italiano também improcede.
35 Com efeito, importa salientar que o Decreto n.  256 se destina apenas a actualizar os artigos 4. e 6. do decreto ministerial de 27 de Abril de 1978, já referido, relativo à qualidade das águas conquícolas, na sequência da aparição de determinadas microalgas tóxicas em certas zonas costeiras italianas do mar Adriático. Dado que esta situação ambiental nova apresentava riscos para o consumidor, a República Italiana pretendeu adoptar medidas de protecção e de prevenção através, nomeadamente, de uma intensificação das recolhas de amostras de águas e de moluscos para prevenir qualquer risco de contaminação. Longe de substituir o decreto de 27 de Abril de 1978, o Decreto n.  256 limitou-se a actualizá-lo estabelecendo critérios e regras de vigilância das águas conquícolas mais pormenorizados e mais intensivos.
36 Quanto à Directiva 79/923, tem um âmbito de aplicação muito mais amplo do que o Decreto n.  256. Não prevê apenas o reforço dos processos de amostragem e de controlos periódicos das águas conquícolas na sequência da aparição de novas microalgas tóxicas, fixando também um programa geral de redução progressiva da poluição das águas e instituindo um sistema complexo de classificação das águas destinadas à cultura dos moluscos. Estes objectivos só parcialmente são prosseguidos pelo Decreto n.  256, cujo campo de aplicação é nitidamente mais limitado.
37 Assim, importa declarar que o Decreto n.  256 não constitui uma medida de transposição da Directiva 79/923 susceptível de justificar a aplicação do artigo 10. da Directiva 83/189 e que, em consequência, devia ter sido notificado à Comissão em conformidade com o artigo 8. desta última directiva.
Quanto ao Decreto n.  257 de 1 de Agosto de 1990 e ao decreto de 1 de Setembro de 1990
38 A República Italiana alega que a Directiva 91/492, já referida, foi adoptada em 15 de Julho de 1991, ou seja, anteriormente ao envio pela Comissão, em 2 de Dezembro de 1991, do parecer fundamentado relativo ao Decreto n.  257 de 1 de Agosto de 1990 e ao decreto de 1 de Setembro de 1990. Considera portanto que estes dois decretos se transformaram em disposições de aplicação da Directiva 91/492 e que, portanto, estava dispensada de os notificar nos termos do artigo 10. da Directiva 83/189.
39 Tal argumentação improcede.
40 Com efeito, importa salientar que o Decreto n.  257 se limitou a alterar, por razões idênticas às que levaram à adopção do Decreto n.  256, o artigo 8. do Decreto ministerial de 5 de Outubro de 1978, já referido, relativo às qualidades microbiológicas, químicas e biológicas dos moluscos.
41 Quanto ao decreto ministerial de 1 de Setembro de 1990, estabeleceu um novo método de análise com vista a determinar a presença de microalgas tóxicas nos moluscos bivalves assim como nas águas destinadas à cultura dos moluscos.
42 Estes dois decretos tinham portanto, tal como o Decreto n.  256, um objectivo limitado, que consistia em prevenir a aparição de microalgas tóxicas novas reforçando os métodos de análise existentes e instituindo novos métodos de análise.
43 Ora, a Directiva 91/492 contém disposições muito mais amplas sobre a comercialização não apenas dos moluscos bivalves, mas também dos gastrópodes marinhos, dos tunicários e dos equinodermes. Com efeito, a directiva estabelece novas exigências relativas a todas as fases da apanha, da manipulação, da armazenagem, do transporte e da distribuição dos moluscos; institui também um sistema de registo e de marcação que permitem identificar, para efeitos sanitários, a origem de cada lote.
44 Acresce que a falta de um nexo directo entre a Directiva 91/492 e os dois decretos em questão é corroborada pela afirmação do Governo italiano segundo a qual a referida directiva foi transposta para o direito italiano através do Decreto legislativo n.  530 de 30 de Setembro de 1992, já referido, que, segundo as suas próprias afirmações, constitui o texto único de implementação da Directiva 91/492 e em relação à qual a Comissão enviou, em 27 de Janeiro de 1993, um parecer circunstanciado criticando este decreto na medida em que se aplicava a uma terceira toxina (NSP) não prevista na Directiva 91/492.
45 Dado que não constituem medidas de transposição da Directiva 91/492 susceptíveis de justificar a aplicação do artigo 10. da Directiva 83/189, o Decreto n.  257 de 1 de Agosto de 1990 e o decreto de 1 de Setembro de 1990 deviam ter sido notificados à Comissão em conformidade com o artigo 8. desta última directiva.
Quanto ao decreto de 7 de Junho de 1991
46 Segundo o Governo italiano, o decreto de 7 de Junho de 1991, que prevê medidas relativas às especialidades medicinais provenientes de órgãos e de tecidos de bovinos, responde aos receios suscitados pela difusão de patologias infecciosas bovinas (em particular, a encefalopatia espongiforme bovina, mais conhecida sob o nome de "doença das vacas loucas"). A fim de prevenir a presença de vírus ou de agentes patogénicos específicos nestas especialidades medicinais, as autoridades italianas preferiram exigir um complemento de documentação e de análises relativamente às apresentadas em apoio dos pedidos de autorização de comercialização, apresentadas na altura, em vez de decidir uma suspensão generalizada destas autorizações.
47 O Governo italiano considera que tais medidas se inserem no âmbito das competências reconhecidas aos Estados-Membros pela Directiva 65/65/CEE do Conselho, de 26 de Janeiro de 1965, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às especialidades farmacêuticas, na sua redacção alterada (JO 1965, 22, p. 369; EE 13 F1 p. 18). Estas competências implicam, com efeito, a possibilidade de os Estados-Membros suspenderem e retirarem as autorizações de comercialização assim como de exigirem um complemento de documentação em apoio do pedido inicial de comercialização.
48 Na sua resposta a uma questão escrita do Tribunal de Justiça, o Governo italiano afirmou que a extensão, através da Directiva 88/182, do campo de aplicação da Directiva 83/189 aos métodos e processos de produção de medicamentos na acepção da Directiva 65/65 não pode alterar nem reduzir o alcance do regime especial deste sector muito delicado regulado por esta última directiva, em particular afectando os poderes de controlo e de verificação detidos pelas autoridades nacionais no quadro do regime especial de registo das especialidades farmacêuticas.
49 Em consequência, o Governo italiano considera que só as medidas nacionais que têm por objecto especialidades medicinais não abrangidas pelo âmbito de aplicação da Directiva 65/65 devem ser objecto do processo de informação previsto na Directiva 83/189.
50 Tal argumentação improcede.
51 Resulta do artigo 1. , n.  1, da Directiva 83/189 que o conceito de especificação técnica inclui os métodos e processos de produção relativos aos medicamentos tais como definidos no artigo 1. da Directiva 65/65.
52 Portanto, o decreto de 7 de Junho de 1991, que introduz novas especificações técnicas obrigatórias com vista à comercialização de especialidades medicinais provenientes de órgãos e de tecidos de bovinos, constitui uma regra técnica na acepção do artigo 1. , n.  5, da Directiva 83/189 e deveria ter sido notificado à Comissão.
53 Em consequência, deve declarar-se que, ao adoptar os quatro decretos controvertidos sem os ter notificado na fase de projecto à Comissão, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 8. da Directiva 83/189.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
54 Nos termos do artigo 69. , n.  2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) Ao adoptar os quatro decretos do Ministério da Saúde n. 256 de 1 de Agosto de 1990, n.  257 de 1 de Agosto de 1990, e ainda de 1 de Setembro de 1990 e de 7 de Junho de 1991, sem os ter notificado na fase de projecto à Comissão, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 8. da Directiva 83/189/CEE do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas, na redacção alterada pela Directiva 88/182/CEE do Conselho, de 22 de Março de 1988.
2) A República Italiana é condenada nas despesas.