CELEX: 61997TJ0188
Decisión 94/90/CECA, CE, Euratom sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión
Decisión por la que se deniega el acceso a documentos
"Regla del autor"
Comités denominados de "comitología"

Motivación de la sentencia
Contexto jurídico
1 En el Acta Final del Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, los Estados miembros incluyeron, en los siguientes términos, una Declaración (nº 17) relativa al derecho de acceso a la información (en lo sucesivo, «Declaración nº 17»):
«La Conferencia estima que la transparencia del proceso de decisión refuerza el carácter democrático de las Instituciones, así como la confianza del público en la Administración. La Conferencia recomienda, por consiguiente, que la Comisión presente al Consejo, a más tardar en 1993, un informe sobre medidas destinadas a mejorar el acceso del público a la información de que disponen las Instituciones.»
2 A raíz de la Declaración nº 17, el 5 de mayo de 1993, la Comisión dirigió al Consejo, al Parlamento y al Comité Económico y Social la Comunicación 93/C 156/05 sobre el acceso de los ciudadanos a los documentos de las Instituciones (DO C 156, p. 5). El 2 de junio de 1993, adoptó la Comunicación 93/C 166/04 sobre la transparencia en la Comunidad (DO C 166, p. 4).
3 En el marco de las fases preliminares hacia la aplicación del principio de transparencia, el 6 de diciembre de 1993, el Consejo y la Comisión aprobaron un Código de conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión (DO L 340, p. 41; en lo sucesivo, «Código de conducta»), con objeto de fijar los principios que deben regir el acceso a los documentos que poseen.
4 Por lo que a la Comisión se refiere, esta Institución adoptó dicho Código de conducta mediante la Decisión 94/90/CECA, CE, Euratom, de 8 de febrero de 1994, sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión (DO L 46, p. 58; en lo sucesivo, «Decisión 94/90»).
5 El Código de conducta, tal como fue adoptado por la Comisión, establece el siguiente principio general:
«El público tendrá el mayor acceso posible a los documentos que posean la Comisión y el Consejo.»
6 Define el término «documento» como «todo escrito, sea cual fuere su soporte, que contenga datos existentes y que esté en poder de la Comisión o del Consejo».
7 Dispone bajo la rúbrica «Tramitación de las solicitudes iniciales», tercer párrafo:
«Cuando el autor del documento que posea la Institución sea una persona física o jurídica, un Estado miembro, otra Institución u órgano comunitario, o cualquier otro organismo nacional o internacional, la solicitud deberá dirigirse directamente al mismo» (en lo sucesivo, «regla del autor»).
8 En una cuarta rúbrica del Código de conducta titulada «Régimen de excepciones», se enumeran las circunstancias que una Institución puede invocar para justificar la denegación de una solicitud de acceso a los documentos, en los siguientes términos:
«Las Instituciones denegarán el acceso a todo documento cuya divulgación pueda suponer un perjuicio para:
- la protección del interés público (seguridad pública, relaciones internacionales, estabilidad monetaria, procedimientos judiciales, actividades de inspección e investigación),
- la protección del individuo y de la intimidad,
- la protección del secreto en materia comercial e industrial,
- la protección de los intereses financieros de la Comunidad,
- la protección de la confidencialidad que haya solicitado la persona física o jurídica que haya proporcionado la información o que requiera la legislación del Estado miembro que haya proporcionado la información.
Las Instituciones también podrán denegar el acceso al documento a fin de salvaguardar el interés de las mismas en mantener el secreto de sus deliberaciones.»
Hechos que originaron el recurso
9 La demandante es una sociedad neerlandesa que pertenece al grupo multinacional Rothmans, cuya principal actividad consiste en la fabricación, distribución y venta de productos elaborados básicamente con tabaco, en particular, cigarrillos.
10 Mediante escrito de 23 de enero de 1997, la demandante solicitó a la Comisión el acceso a algunos documentos, entre los que se encuentran las actas del Comité del Código aduanero - Sección tránsito (en lo sucesivo, «Comité»), desde el 4 de abril de 1995.
11 El 21 de febrero de 1997, el Director General de la DG XXI escribió a la demandante en el sentido de que se daría a su solicitud la tramitación más rápida posible, pero que, habida cuenta de la cantidad y de la naturaleza de los documentos solicitados, probablemente transcurriría más de un mes antes de que recibiera una respuesta.
12 Mediante escrito de 26 de febrero de 1997, la demandante pidió al Director General que, con arreglo al punto 2) del artículo 2 de la Decisión 94/90, le confirmara que se había acogido la petición de acceso y que el plazo de un mes anunciado únicamente era necesario para reunir los documentos.
13 Ante la falta de respuesta, mediante escrito de 14 de marzo de 1997, la demandante dirigió al Secretario General de la Comisión una solicitud de confirmación, con arreglo al punto 2) del artículo 2 de la Decisión 94/90.
14 El 24 de abril de 1997, el Secretario General respondió que se daría a dicha solicitud la tramitación más rápida posible, pero que probablemente transcurriría más de un mes antes de que la demandante recibiera una respuesta.
15 Mediante escrito de 25 de abril de 1997, la demandante alegó que la falta de respuesta del Secretario General en el plazo de un mes desde la presentación de la solicitud de confirmación equivalía a una decisión denegatoria.
16 Mediante escrito de 30 de abril de 1997, el Secretario General facilitó algunos documentos emitidos por la Comisión, pero denegó la entrega de las actas del Comité debido a que la Comisión no era su autora. Además, indicó que, según el Reglamento interno del Comité, los trabajos de éste son confidenciales.
17 El 6 de mayo de 1997, la demandante solicitó al Secretario General que le confirmara que los documentos entregados constituían la totalidad de los documentos que podían ser consultados, que le indicara la identidad del autor de las actas del Comité y que le hiciera llegar el Reglamento interno de dicho Comité.
18 Mediante escrito de 15 de mayo de 1997, la Secretaría General confirmó a la demandante que le había facilitado todos los documentos que la DG XXI tenía en su poder, excepto las actas del Comité. Puntualizó que, si bien la Comisión levanta las actas en su condición de Secretaria, el Comité las adopta y que, por lo tanto, éste es su autor. Se negó a remitir el Reglamento interno del Comité por no ser la Comisión el autor de dicho documento. Por último, reiteró que, según dicho Reglamento, los trabajos del Comité son confidenciales.
19 Mediante escritos de 30 de mayo de 1997, la demandante solicitó el acceso a las actas de que se trata a las autoridades aduaneras de cada Estado miembro. En la fecha en que se interpuso el presente recurso había recibido siete respuestas, dos acusando simplemente recibo de su solicitud, las otras cinco denegando lo solicitado, refiriéndose, en la mayoría de los casos, al carácter confidencial de los trabajos del Comité.
Procedimiento
20 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 24 de junio de 1997, la demandante interpuso el presente recurso.
21 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 25 de noviembre de 1997, el Reino de Suecia solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de la demandante. Mediante auto de 12 de diciembre de 1997, el Presidente de la Sala Primera del Tribunal de Primera Instancia admitió dicha demanda.
22 Mediante decisión de 11 de noviembre de 1998, el Tribunal de Primera Instancia acordó atribuir el asunto a la Sala Primera ampliada.
23 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Primera ampliada) decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia invitó a la parte demandada y al Consejo a que respondieran por escrito a determinadas preguntas antes de la vista. La parte demandada y el Consejo respondieron dentro del plazo.
24 Mediante escrito de 13 de noviembre de 1998, en respuesta a las preguntas escritas del Tribunal de Primera Instancia, la Comisión confirmó al Tribunal de Primera Instancia que el 20 de noviembre de 1997 había facilitado a la demandante algunos documentos que, inadvertidamente, no le había entregado antes. Declaró que no tenía en su poder más documentos pertinentes.
25 La vista se celebró el 19 de enero de 1999. Se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
Pretensiones de las partes
26 La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la decisión de la Comisión de 15 de mayo de 1997 y, con carácter subsidiario, la decisión de la Comisión, de 30 de abril de 1997, por la que se deniega a la demandante el acceso a determinados documentos.
- Condene en costas a la Comisión.
27 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a la demandante.
28 El Reino de Suecia, parte coadyuvante, solicita al Tribunal de Primera Instancia que anule la decisión de la Comisión de 15 de mayo de 1997.
Sobre el objeto del litigio
29 A raíz de la respuesta de la Comisión de 13 de noviembre de 1998, a requerimiento del Tribunal de Primera Instancia en el acto de la vista, la demandante ha confirmado que el objeto del litigio versa exclusivamente sobre las actas del Comité.
30 Habida cuenta de que, en sus pretensiones, la demandante solicita, con carácter principal, la anulación de la decisión de 15 de mayo de 1997 y, con carácter subsidiario, la anulación de la decisión de 30 de abril de 1997, procede determinar cuál es la medida que produce efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar a los intereses de la demandante, modificando de forma caracterizada su situación jurídica (véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22 de octubre de 1996, CSF y CSME/Comisión, T-154/94, Rec. p. II-1377, apartado 37).
31 A este respecto, del escrito de 15 de mayo de 1997 se desprende que éste constituye únicamente la confirmación de la decisión de 30 de abril de 1997 por la que se deniega la entrega de las actas del Comité. El escrito se refiere también a la denegación de la entrega del Reglamento interno del Comité, pero dicho Reglamento no figura entre los documentos controvertidos. Por último, contiene también algunas explicaciones e informaciones complementarias.
32 Habida cuenta de lo que precede, el único acto impugnable con arreglo al artículo 173 del Tratado CE (actualmente, artículo 230 CE, tras su modificación) es la decisión de 30 de abril de 1997 (en lo sucesivo, «decisión impugnada»).
33 Acto seguido, el Tribunal de Primera Instancia señala que ni la demanda ni la réplica permiten determinar si la demandante invoca un motivo sobre la legalidad de la regla del autor (véase el apartado 7 supra). A este respecto, se ha aclarado en el acto de la vista que la demandante no invoca tal motivo.
Sobre el fondo
34 La demandante invoca dos motivos en apoyo de su recurso. El primer motivo se basa en la infracción del artículo 190 del Tratado CE (actualmente, artículo 253 CE). El segundo se basa en una infracción de la Decisión 94/90.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 190 del Tratado
35 La demandante alega que la decisión impugnada adolece de falta de motivación que puede implicar su anulación.
36 El Tribunal de Primera Instancia recuerda que, según reiterada jurisprudencia, la obligación de motivación consiste en revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad comunitaria autora del acto impugnado, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada con el fin de defender sus derechos y el órgano jurisdiccional comunitario pueda ejercer su control de la legalidad (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de febrero de 1998, Interporc/Comisión, T-124/96, Rec. p. II-231, apartado 53).
37 En el caso de autos la Comisión motivó la decisión impugnada refiriéndose a la regla del autor y afirmando que, con arreglo a dicha regla, no procedía admitir la solicitud de la demandante, porque el autor de los documentos solicitados era un tercero. Esta motivación es suficientemente clara para permitir que la interesada comprenda por qué la Comisión no le entregó los documentos controvertidos.
38 De ello se deduce que procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en una infracción de la Decisión 94/90
Alegaciones de la partes
39 La demandante alega, con carácter principal, que la Comisión infringió lo dispuesto en la Decisión 94/90 al negarse a conceder el acceso a las actas del Comité, invocando la regla del autor.
40 Al respecto señala que la Comisión levanta las actas del Comité. Debido a este trabajo de redacción, dicha Institución es, material e intelectualmente, la autora de tales documentos. El hecho de que el Comité adopte dichos documentos no basta para atribuirle la calidad de autor.
41 Además, la demandante sostiene que el objetivo de la regla del autor es proteger los documentos de terceros. Recuerda que el Presidente del Comité es un funcionario de la Comisión. Asimismo, un representante de la Comisión se encarga de la convocatoria del Comité, del establecimiento del orden del día, de la distribución de la documentación a los miembros y de la Secretaría. Por último, afirma que toda la correspondencia dirigida al Comité debe remitirse a la Comisión, a la atención del Presidente del Comité.
42 La Comisión desmiente haber denegado el acceso a las actas del Comité solicitado por la demandante. Sostiene que en su escrito de 30 de abril de 1997 se limitó a informar a la demandante de que las actas del Comité no eran «documentos de la Comisión».
43 Alega al respecto que la referencia a la regla del autor distingue entre el poseedor de un documento y su autor. Sostiene que la Decisión 94/90 es aplicable únicamente a los documentos de los que ella es la autora. Se trata, a su juicio, de un requisito sine qua non de la admisibilidad de toda solicitud de acceso. En el caso de autos, la Comisión no hizo sino declarar la inadmisibilidad de la solicitud de acceso a las actas del Comité.
44 En efecto, la Comisión niega ser la autora de las actas. Admite que se encarga de la Secretaría del Comité y, por este motivo, consigna en las actas el contenido de las reuniones. No obstante, la mera constancia de este trabajo técnico no basta para conferirle la calidad de autora, la cual está determinada por la «posesión intelectual» del texto. Ahora bien, el Comité adopta las actas y, como además reconoce la demandante, es el único dueño y señor de sus deliberaciones. Por lo tanto, a juicio de la demandada, desde un punto de vista intelectual, la Comisión no puede ser la autora de dichos documentos.
45 Además, la Comisión refuta la alegación de que el Comité es un mero «órgano» de la Comisión. A su juicio, esta argumentación pasa por alto el cometido, las funciones y el lugar de los comités denominados de «comitología» en el contexto institucional comunitario.
46 Según lo dispuesto en la Decisión 87/373/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1987, por la que se establecen las modalidades del ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 197, p. 33; en lo sucesivo, «Decisión comitología»), los comités constituidos de conformidad con dicha Decisión asisten a la Comisión cuando ésta adopta medidas de ejecución en ejercicio de las facultades que le haya atribuido el Consejo. De la utilización del verbo «asistir» la Comisión deduce que no puede considerarse que dichos comités formen parte integrante de ella misma.
47 Afirma que el Comité del Código aduanero está formado por representantes de los Estados miembros y que fue creado, no por la Comisión, sino en virtud del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (DO L 302, p. 1). La consulta de dicho Comité es una exigencia de procedimiento esencial cuya violación constituye una irregularidad de procedimiento que puede justificar la anulación de las medidas así adoptadas.
48 El Gobierno sueco recuerda que la Decisión 94/90 es un acto que puede otorgar a terceros derechos que la Comisión está obligada a respetar (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 5 de marzo de 1997, WWF UK/Comisión, T-105/95, Rec. p. II-313, apartado 55).
49 Expone que los comités a los que se aplica la Decisión comitología asisten a la Comisión en el ejercicio de las competencias que el Consejo le haya atribuido. Por lo tanto, desde un punto de vista organizativo y administrativo, procede considerar que dichos comités forman parte integrante de la Comisión.
50 Por otra parte, el Gobierno sueco alega que, la consecuencia de considerar que los comités denominados de «comitología» son organismos totalmente autónomos sería hacer que los documentos de dichos comités eludieran las normas sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión y del Consejo. Un particular que deseara tener acceso a los trabajos de los comités debería someterse a la apreciación discrecional de éstos, sin posibilidad de control judicial. Tal interpretación sería contraria al principio de transparencia y, por consiguiente, no podría corresponder a la intención de los firmantes de la Declaración nº 17 ni a la de los autores de las declaraciones de los Consejos europeos de Birmingham y de Edimburgo de 1992 (Bol. CE 10-1992, p. 9, y Bol. CE 12-1992, p. 7) y de Copenhague de 1993 (Bol. CE 6-1993, p. 16).
51 El Gobierno sueco considera que la Comisión redactó las actas del Comité en el marco de sus actividades. Por consiguiente, esta Institución debería haber examinado el fondo de la solicitud presentada por la demandante y debería haber determinado si podían entregarse los documentos solicitados.
52 Con carácter subsidiario, la demandante alega que de los escritos de 30 de abril y de 15 de mayo de 1997 se desprende que la Comisión infringió la Decisión 94/90 y el Código de conducta con su negativa a conceder dicho acceso, invocando las disposiciones del Reglamento interno del Comité en materia de confidencialidad de los trabajos de éste, sin proceder a un examen de los intereses respectivos de las partes del litigio.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
53 Con carácter preliminar debe recordarse, por una parte, que la Declaración nº 17 y el Código de conducta consagran el principio general según el cual el público tendrá el mayor acceso posible a los documentos que posean la Comisión y el Consejo y, por otra, que la Decisión 94/90 es un acto que confiere a los ciudadanos el derecho de acceso a los documentos en poder de la Comisión (sentencia WWF UK/Comisión, antes citada, apartado 55).
54 Seguidamente, procede recordar que, cuando se establece un principio general y se prevén limitaciones a dicho principio, estas últimas deben interpretarse y aplicarse restrictivamente, de modo que no se frustre la aplicación del principio general (véanse las sentencias WWF UK/Comisión, antes citada, apartado 56, e Interporc/Comisión, antes citada, apartado 49).
55 A este respecto procede señalar que, cualquiera que sea su calificación, la regla del autor establece una limitación del principio general de transparencia de la Decisión 94/90. De ello se deduce que dicha regla debe interpretarse y aplicarse restrictivamente, de modo que no se frustre la aplicación del principio general de transparencia.
56 A la luz de estas observaciones el Tribunal de Primera Instancia debe apreciar la argumentación según la cual los comités denominados de «comitología» son totalmente distintos e independientes de la Comisión y, por lo tanto, los documentos controvertidos no son documentos de la Comisión.
57 El origen de los comités denominados de «comitología» se encuentra en el artículo 145 del Tratado CE (actualmente, artículo 202 CE), que establece que el Consejo puede atribuir a la Comisión, respecto de los actos que el Consejo adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste establezca. Dichos comités, constituidos de conformidad con la decisión comitología, están compuestos por representantes de los Estados miembros y presididos por un representante de la Comisión.
58 Según la decisión comitología, los comités constituidos con arreglo a esta decisión, como el Comité del Código aduanero, asisten a la Comisión en la realización de las tareas que le hayan sido confiadas. Además, a tenor del Reglamento interno del Comité, la Comisión se encarga de la Secretaría, lo que implica que levanta las actas que adopta el Comité. Además, es evidente que dicho Comité, como los demás comités denominados de «comitología», no dispone de una administración, de un presupuesto, de archivos, de locales y menos aún de una dirección propios.
59 Atendidas las aseveraciones que preceden, no se puede considerar que el Comité sea «otra Institución u órgano comunitario» en el sentido del Código de conducta adoptado en virtud de la Decisión 94/90. Dado que no se trata tampoco de una persona física o jurídica, de un Estado miembro ni de ningún otro órgano nacional o internacional, procede afirmar que dicho Comité no pertenece a ninguna de las categorías de autores terceros enumeradas en dicho Código.
60 A requerimiento del Tribunal de Primera Instancia el Consejo ha confirmado que los comités denominados de «comitología» no son grupos de trabajo creados para prestarle apoyo en su actividad, sino que, por el contrario, se constituyen para asistir a la Comisión en el ejercicio de las competencias que tiene atribuidas. Además, ha declarado que sólo excepcionalmente tiene en su poder copias de los documentos elaborados por dichos comités. El Consejo ha concluido que las actas de un comité denominado de «comitología» no son documentos que le pertenezcan y que, por lo tanto, no es competente para conceder acceso a los mismos. Por último, ha indicado que hay que presentar a la Comisión la solicitud de acceso a las actas de un comité denominado de «comitología», ya que ésta se encarga de su Presidencia, así como de su Secretaría.
61 Por otra parte, procede señalar que denegar el acceso a las actas de los numerosos comités denominados de «comitología» equivaldría a limitar considerablemente el derecho de acceso a los documentos, cuya importancia fue confirmada por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 30 de abril de 1996, Países Bajos/Consejo (C-58/94, Rec. p. I-2169) y por el Tribunal de Primera Instancia, por última vez, en su sentencia de 17 de junio de 1998, Svenska Journalistförbundet/Consejo (T-174/95, Rec. p. II-2289). Ahora bien, semejante limitación no concuerda con el objetivo mismo del derecho de acceso a los documentos.
62 En estas circunstancias, procede considerar que, a efectos de la normativa comunitaria en materia de acceso a los documentos, los comités denominados de «comitología» dependen de la propia Comisión. Por lo tanto, corresponde a ésta resolver las solicitudes de acceso a los documentos de dichos comités, como las actas controvertidas.
63 Por consiguiente, en el caso de autos la Comisión no podía denegar el acceso a las actas del Comité, invocando la regla del autor enunciada en el Código de conducta adoptado en virtud de la Decisión 94/90. De ello se desprende que dicha Institución ha infringido la referida Decisión al adoptar la decisión impugnada.
64 De lo que precede se deduce que procede estimar el segundo motivo y anular la decisión impugnada, sin que proceda examinar la alegación de la demandante formulada con carácter subsidiario.
Decisión sobre las costas
Costas
65 A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber perdido el proceso la Comisión, procede, habida cuenta de las pretensiones de la demandante, condenarla en costas.
66 A tenor del apartado 4 del artículo 87 del mismo Reglamento, los Estados miembros y las Instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por consiguiente, el Reino de Suecia, que ha intervenido en apoyo de las pretensiones formuladas por la demandante, cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Primera ampliada)
decide:
1) Anular la decisión de la Comisión de 30 de abril de 1997, por la que se deniega a la demandante el acceso a las actas del Comité del Código aduanero.
2) La Comisión cargará, además de con sus propias costas, con las costas de la demandante.
3) El Reino de Suecia cargará con sus propias costas.