CELEX: 61988CJ0018
Libre circulación de mercancías
Competencia
Homologación de aparatos telefónicos

Mediante resolución de 11 de enero de 1988, recibida en el Tribunal de Justicia el 18 de enero del mismo mes, el Vicepresidente del tribunal de commerce de Bruselas planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los artículos 30 y 86 del Tratado, con el fin de que se examine la compatibilidad con dichas disposiciones de un régimen nacional que confiere a un organismo público, encargado, bajo la autoridad jerárquica del Ministro, del establecimiento y la explotación de la red pública de teléfonos y que se dedica al comercio de aparatos telefónicos, la facultad de homologar, con destino a su conexión a la red, los aparatos telefónicos no suministrados por él.
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Régie des télégraphes et des téléphones (en lo sucesivo, «RTT») y la sociedad GB-Inno-BM (en lo sucesivo, «GB»), que vende en sus almacenes aparatos telefónicos no homologados, destinados a servir como segundo aparato para conectar a una instalación existente, a precios sensiblemente inferiores a los de los aparatos de dicho tipo propuestos por RTT.
Con arreglo a los artículos 54 y 55 de la Ley sobre prácticas comerciales de 14 de julio de 1971
(Moniteur belge
de 30.7.1971), que prohiben cualquier acto contrario a los buenos usos mercantiles y que permiten que el Presidente del tribunal de commerce ordene que se cese en tal acto, RTT interpuso un recurso que tiene por objeto que se ordene a GB que deje de vender aparatos telefónicos, originarios en la mayor parte de las ocasiones de Extremo Oriente, sin informar a los consumidores, mediante una publicidad adecuada o cualquier otro medio eficaz, de que los aparatos no estaban homologados. Según RTT, al vender los referidos aparatos sin informar a los consumidores de la inexistencia de homologación, GB incita a los consumidores a efectuar por sí mismos o a mandar que se les haga la conexión del aparato no homologado a la red, lo cual perturba el funcionamiento de ésta.
Como contestación, GB ha alegado que al ser ilegales los artículos 13, 91 y 93 de la Orden Ministerial de 20 de septiembre de 1978, por la que se fijan, en particular, los requisitos de conexión
(Moniteur belge
de 29.9.1978, p. 11166), cuya modificación más reciente es del 24 de diciembre de 1986, los cuales regulan el procedimiento de homologación, sería abusivo querer imponer a un comerciante que indique que los referidos aparatos vendidos no están homologados, prohibiéndole que venda tales aparatos sin proporcionar dicha información. Además, GB propuso una reconvención que tenía por objeto que se declarase que RTT infringe el artículo 86 del Tratado. Según GB, al ejercitar la citada acción judicial, dirigida a obstaculizar la competencia del revendedor de aparatos no homologados con objeto de favorecer la venta de sus propios aparatos o de los homologados por ella, RTT ha abusado de su situación de monopolio.
Resulta de los autos que el artículo 1 de la Ley belga de 13 de octubre de 1930, por la que se coordinan las diferentes disposiciones legales relativas a la telegrafía y la telefonía, confiere a RTT el monopolio del establecimiento y explotación, para correspondencia con el público, de las líneas y las oficinas telegráficas y telefónicas.
Según el párrafo primero del artículo 13 de la Orden Ministerial de 20 de septiembre de 1978, «salvo que Régie lo autorice por escrito, el abonado no podrá conectar ningún hilo, aparato u objeto de ningún tipo a la instalación cuyo uso se le concede, ni abrir o desmontar los aparatos, ni modificar de ningún modo la colocación o el destino de los equipos o de los hilos».
De acuerdo con el artículo 91 de la misma Orden Ministerial, el equipo conectado a los circuitos puesto a disposición del público en régimen de abono deberá ser suministrado u homologado por Régie. A tenor de la citada disposición, es a la Régie a quien corresponde determinar la modalidad de constitución de los circuitos de abono y sus características técnicas. Las especificaciones técnicas adoptadas por RTT con arreglo al artículo 91 figuran en un documento titulado «Especificaciones n
o
RN/SP 208», cuya versión actualmente en vigor es la de 21 de abril de 1987. A cualquier solicitante de homologación se le proporciona un ejemplar de dichas especificaciones aplicables a los segundo y tercer aparatos telefónicos conectados como suplemento del primer teléfono estándar RTT.
Se deduce asimismo de los autos que, por lo que se refiere a los aparatos vendidos por RTT, las especificaciones técnicas que han de cumplirse están recogidas en los pliegos de condiciones que impone a sus proveedores. De ello resulta que dichos aparatos no deben ser sometidos a un procedimiento específico de homologación para su conexión a la red pública.
Los autos revelan asimismo, respecto a los aparatos telefónicos, que RTT se ha reservado el suministro del primer aparato, pero ha renunciado, durante los últimos años, a la exclusividad que tenía sobre los aparatos suplementarios. No obstante, el artículo 93 de la citada Orden Ministerial de 20 de septiembre de 1978 precisa asimismo que RTT podrá en cualquier momento volver a hacerse cargo del suministro de equipos cedido a la iniciativa privada y exigir que se dejen fuera de servicio las instalaciones en uso.
Ante tales circunstancias, el Vicepresidente del tribunal de commerce de Bruselas suspendió el procedimiento y planteó las siguientes cuestiones prejudiciales :
«1)
Interpretación del artículo 30 del Tratado:
Aceptando que Régie des télégraphes et téléphones, además de la explotación de la red pública en Bélgica, se dedica al comercio de equipos destinados a ser conectados a dicha red, ¿en qué medida el artículo 13 de la Orden Ministerial de 20 de septiembre de 1978 es compatible con el artículo 30 del Tratado, teniendo en cuenta que:
a)
erige a Régie en juez de la autorización de conectar a la red pública equipos no suministrados ni vendidos por ella y confiere de este modo a Régie la facultad de establecer discrecionalmente los criterios técnicos y administrativos a que deben atenerse tales equipos para que Régie dé su autorización;
b)
siendo Régie competidora en el mercado belga de proveedores e importadores privados en Bélgica, no parece que se haya establecido ningún procedimiento contradictorio para la fijación de las normas ni para la verificación de la conformidad de los equipos de que se trata; ni se ha proporcionado al abonado o al importador de los equipos citados medio alguno de probar que, durante el procedimiento de autorización, no se ha producido ningún acto arbitrario ni dicriminatorio; ni se ha previsto recurso alguno contra Régie?
2)
¿En qué medida el hecho de cargar al abonado los gastos ocasionados a Régie como consecuencia de una infracción del párrafo primero del artículo 13 de la referida Orden Ministerial y, entre otros, los gastos de investigación y de reparación de molestias causadas por el equipo no autorizado, constituye una medida equivalente a una restricción cuantitativa, dado que no se ha establecido un procedimiento contradictorio ante una instancia independiente para juzgar la realidad del nexo causal y el grado de causalidad, por lo cual el usuario o abonado que desee conectar de ese modo un aparato se mostrará proclive, para excluir cualquier riesgo, a abastecerse directamente de Régie?
3)
Interpretación del artículo 86 del Tratado:
¿En qué medida el monopolio conferido a Régie para conceder la autorización de conexión a la red pública y establecer las modalidades de la misma por lo que respecta a los equipos no suministrados ni vendidos por ella, con la facultad, como corolario, de que Régie fije arbitrariamente las normas a las que deben atenerse dichos equipos, constituye una práctica prohibida por las letras b) y c) del artículo 86 del Tratado?»
Para una más amplia exposición de la legislación belga aplicable, de los hechos y de los antecedentes del litigio principal, del desarrollo del procedimiento, así como de las alegaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional señala en primer lugar que no se cuestionaba el monopolio legal de RTT sobre la red pública, ni tampoco el hecho de que, para poder ser conectadas a la red pública, las instalaciones telefónicas deben responder a determinadas exigencias técnicas. Precisa que el legislador se remitía a Régie para determinar las exigencias técnicas que han de cumplir los aparatos para poder ser conectados a la red y para decidir sobre su conformidad a dichas exigencias. Subraya el citado órgano que dicha situación resultaba sumamente discutible, por cuanto RTT, que vende aparatos destinados a su conexión a la red, era competidora de la empresa contra la cual procedía judicialmente por haber comercializado aparatos sin informar a los consumidores de que no estaban homologados. El órgano jurisdiccional nacional consideró que era necesario plantear al Tribunal de Justicia la cuestión de la legalidad, con respecto al Tratado, de disposiciones que colocaban a RTT en situación de juez y parte al propio tiempo, puesto que, si resultaren ser ilegales dichas disposiciones, «cualquier prohibición, cualquier medida reclamada al amparo de las mismas, constituirían una distorsión intolerable de la competencia y un abuso de poder económico a través del monopolio de explotación de la red, que corresponde indiscutiblemente a Régie».
Aunque la pregunta la sitúe el órgano jurisdiccional nacional en la compatibilidad de la normativa nacional con las normas del Tratado sobre libre circulación de mercancías y sobre competencia, parece que, habida cuenta de las consideraciones de la resolución de remisión recogidas más arriba, procede abordar los problemas planteados por el órgano jurisdiccional nacional a través de la interpretación de las normas sobre la competencia.
Sobre el régimen de competencia
El órgano jurisdiccional nacional pretende dilucidar si la letra f) del artículo 3 y los artículos 90 y 86 del Tratado CEE se oponen a que un Estado miembro confiera a la sociedad explotadora de la red pública de telecomunicaciones la facultad de adoptar normas relativas a los aparatos telefónicos y de comprobar su cumplimiento por los operadores económicos, cuando compite con dichos operadores en el mercado de los terminales.
RTT posee, de acuerdo con la ley belga, el monopolio del establecimiento y la explotación de la red pública de telecomunicaciones. Además, sólo pueden ser conectados a la red los aparatos suministrados por RTT u homologados por ella. Desde este punto de vista, RTT concentra las facultades de autorizar o denegar la conexión de los aparatos telefónicos a la red, de precisar las normas técnicas que deben cumplir dichos equipos y de comprobar si los aparatos no producidos por ella se atienen a las especificaciones por ella adoptadas.
En el estado actual de desarrollo de la Comunidad, dicho monopolio, dirigido a poner a disposición de los usuarios una red pública de teléfonos, constituye un servicio de interés económico general, a efectos del apartado 2 del artículo 90 del Tratado.
Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que una empresa que disfruta de un monopolio legal puede considerarse que ocupa una posición dominante, a efectos del artículo 86 del Tratado y el territorio del Estado miembro al que se extiende dicho monopolio puede constituir una parte sustancial del mercado común (sentencias de 23 de abril de 1991, Höfner,
C-41/90, Rec. p. I-1979, apartado 28
y de 18 de junio de 1991, ERT,
C-260/89, Rec. p. I-2925, apartado 31)
.
El Tribunal de Justicia ha declarado asimismo que constituye un abuso a efectos del artículo 86 el hecho de que una empresa que goza de una posición dominante en un mercado concreto, se reserve, sin necesidad objetiva, una actividad auxiliar que pudiera ser ejercida por una tercera empresa en el marco de las actividades de ésta en un mercado conexo, pero distinto, con el riesgo de eliminar toda competencia por parte de dicha empresa (sentencia de 3 de octubre de 1985, CBEM,
311/84, Rec. p. 3261, apartado 27)
.
Por consiguiente, el hecho de que una empresa que goza de un monopolio en el mercado del establecimiento y la explotación de la red se reserve, sin necesidad objetiva, un mercado conexo, pero distinto, en el presente caso el de la importación, la comercialización, el enlace, la puesta en servicio y el mantenimiento de aparatos destinados a ser conectados a dicha red, eliminando de ese modo toda competencia por parte de otras empresas, constituye una infracción del artículo 86 del Tratado.
No obstante, el artículo 86 sólo se refiere a los comportamientos contrarios a las normas sobre la competencia que hayan sido adoptados por las empresas por iniciativa propia (véase la sentencia de 19 de marzo de 1991, Francia/Comisión, «Terminales»,
C-202/88, Rec. p. I-1223)
y no a través de medidas estatales. A éstas les es aplicable el apartado 1 del artículo 90. Dicha disposición prohibe a los Estados miembros que coloquen a las empresas públicas y a aquellas empresas a las que concedan derechos especiales o exclusivos, mediante la adopción de medidas legales, reglamentarias o administrativas, en una situación en la que no puedan colocarse ellas mismas a través de comportamientos autónomos sin infringir lo dispuesto en el artículo 86.
Por consiguiente, si la extensión de la posición dominante de la empresa pública o de la empresa a la que el Estado ha concedido derechos especiales o exclusivos es obra de una medida estatal, tal medida constituye una infracción del artículo 90 en relación con el artículo 86 del Tratado.
En efecto, la exclusión o la restricción de la competencia en el mercado de aparatos telefónicos no puede considerarse justificada por una misión de servicio público de interés económico general, a efectos del apartado 2 del artículo 90 del Tratado. La producción y venta de terminales y, en particular, de aparatos telefónicos, es una actividad que toda empresa debe poder ejercer. Para garantizar que los aparatos se atienen a las exigencias esenciales que son, en especial, la seguridad del usuario, la seguridad de los explotadores de la red y la protección de las redes públicas de telecomunicaciones contra todo daño, basta con que se adopten las especificaciones a las que deben responder y que se establezca un procedimiento de homologación que permita verificar el cumplimiento de las mismas.
Según RTT, sólo puede declararse la existencia de una infracción del apartado 1 del artículo 90 del Tratado, si el Estado miembro hubiera favorecido un abuso efectivamente cometido por ella, por ejemplo, una aplicación discriminatoria de las normas relativas a la homologación. Señala, sin embargo, que en la resolución de remisión no se deja constancia de ningún abuso efectivo y que la mera posibilidad de una aplicación discriminatoria de dichas normas, por la designación de RTT como autoridad de homologación, cuando compite con las empresas solicitantes de la homologación, no puede constituir en sí misma un abuso a efectos del artículo 86 del Tratado CEE.
No puede aceptarse dicha argumentación. Baste con señalar a este respecto que es la extensión del monopolio del establecimiento y la explotación de la red telefónica al mercado de los aparatos telefónicos, sin justificación objetiva, lo que se prohibe en cuanto tal en el artículo 86 o en el apartado 1 del artículo 90, en relación con el artículo 86, cuando dicha extensión es obra de una medida estatal. Al no poderse eliminar la competencia de ese modo, tampoco puede ser falseada.
Ahora bien, un sistema de competencia no falseada como el previsto por el Tratado tan sólo será posible si se garantiza la igualdad de oportunidades entre los diferentes agentes económicos. Encomendar a una empresa que comercializa aparatos terminales la tarea de formalizar las especificaciones a las que deberán ajustarse los aparatos terminales, de controlar su aplicación y de homologar dichos aparatos equivale a atribuirle la facultad de determinar a su arbitrio qué aparatos terminales podrán ser conectados a la red pública y a concederle, de este modo, una ventaja evidente sobre sus competidores (sentencia C-202/88, antes citada, apartado 51).
Ante estas circunstancias, el mantenimiento de una competencia efectiva y la garantía de transparencia exigen que la formalización de las especificaciones técnicas y el control de su aplicación, así como la homologación, sean efectuadas por una entidad independiente de las empresas públicas o privadas competidoras que ofrezcan bienes y/o servicios en el sector de las telecomunicaciones (sentencia C-202/88, antes citada, apartado 52).
Debe señalarse asimismo que las disposiciones reglamentarias nacionales controvertidas en el litigio principal pueden influir sobre las importaciones de aparatos telefónicos procedentes de otros Estados miembros y, por consiguiente, afectar al comercio entre los Estados miembros, a efectos del artículo 86 del Tratado.
Procede, pues, responder en primer lugar a las cuestiones del órgano jurisdiccional nacional que la letra f) del artículo 3 y los artículos 90 y 86 del Tratado CEE se oponen a que un Estado miembro confiera a la sociedad explotadora de la red pública de telecomunicaciones la facultad de adoptar normas relativas a los aparatos telefónicos y de verificar su cumplimiento por parte de los operadores económicos, cuando compite con dichos operadores en el mercado de los referidos aparatos.
Sobre la libre circulación de mercancías
El órgano jurisdiccional nacional pretende dilucidar en segundo lugar si el artículo 30 se opone a que se conceda a una empresa pública la facultad de homologar aparatos telefónicos destinados a ser conectados a la red pública y no suministrados por ella, si las decisiones de dicha empresa no pueden ser objeto de un recurso judicial.
Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 20 de febrero de 1979, denominada Cassis de Dijon,
120/78, Rec. p. 649)
que, a falta de una normativa común de los productos de que se trata, los obstáculos a la libre circulación intracomunitária resultantes de disparidades de las normativas nacionales deberán aceptarse en la medida en que tal normativa nacional, aplicable indistintamente a los productos nacionales y a los productos importados, pueda justificarse como necesaria para cumplir exigencias imperativas del Derecho comunitario. El Tribunal de Justicia ha precisado, no obstante, que dicha normativa debía ser proporcionada al objetivo perseguido y que, si un Estado miembro disponía de una posibilidad de elección entre diferentes medidas adecuadas para conseguir el mismo objetivo, debía elegir el medio que menos obstaculizara la libertad de los intercambios.
A falta de una normativa comunitaria sobre el establecimiento de las redes públicas de telecomunicaciones y habida cuenta de la diversidad técnica de las redes en los Estados miembros, éstos conservan, por una parte, la facultad de adoptar las especificaciones técnicas a las que deben responder los aparatos telefónicos para poder ser conectados a la red pública y, por otra parte, la facultad de verificar la aptitud de dichos aparatos para ser conectados a la red, con objeto de cumplir las exigencias imperativas referentes a la protección de los usuarios como consumidores de servicios así como a la protección y al buen funcionamiento de la red pública.
Es cierto que la exigencia según la cual los aparatos telefónicos deben ser homologados para poder ser conectados a la red no excluye de manera absoluta la importación en el Estado miembro de referencia de productos originarios de otros Estados miembros. No es menos cierto que dicha exigencia hará que su comercialización sea más difícil u onerosa. En efecto, tal obligación impone al fabricante establecido en el Estado miembro de exportación tener en cuenta, al fabricar los productos de que se trata, los criterios de homologación exigidos en el Estado miembro de importación. Además, el procedimiento de homologación implica necesariamente unos plazos y unos costes financieros, incluso en caso de conformidad de los productos importados con los criterios de homologación.
Ahora bien, una excepción al principio de la libre circulación de mercancías basada en una exigencia imperativa sólo está justificada si la normativa nacional es proporcionada al objetivo perseguido.
Resulta de la sentencia de 12 de marzo de 1987, Comisión/Alemania (
178/84, Rec. p. 1227, apañado 46
) que los operadores económicos deben tener la posibilidad de invocar en un procedimiento judicial que la autorización de importación les ha sido injustamente denegada. Por lo que respecta a las decisiones de denegación de homologación, rige la misma exigencia, dado que tales decisiones pueden conducir en la práctica a cerrar el acceso al mercado de un Estado miembro a los aparatos telefónicos importados de otro Estado miembro y, por consiguiente, a obstaculizar la libre circulación de mercancías.
En efecto, a falta de cualquier posibilidad de recurso judicial, la autoridad de homologación podría adoptar una actitud arbitraria o sistemáticamente desfavorable hacia los aparatos importados. La probabilidad de que la autoridad de homologación adopte tal actitud es aún mayor, por otra parte, debido a que los procedimientos de homologación y de fijación de las especificaciones técnicas no tienen carácter contradictorio.
Procede, pues, responder en segundo lugar al órgano jurisdiccional nacional que el artículo 30 del Tratado se opone a que se conceda a una empresa pública la facultad de homologar los aparatos telefónicos destinados a ser conectados a la red pública y no suministrados por ella, si las decisiones de dicha empresa no pueden ser objeto de un recurso judicial.
Costas
Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Vicepresidente del tribunal de commerce de Bruselas mediante resolución de 11 de enero de 1988, declara:

1)
La letra f) del artículo 3 y los artículos 90 y 86 del Tratado CEE se oponen a que un Estado miembro confiera a la sociedad explotadora de la red pública de telecomunicaciones la facultad de adoptar normas relativas a los aparatos telefónicos y de verificar su cumplimiento por parte de los operadores económicos, cuando compite con éstos en el mercado de los referidos aparatos.

2)
El artículo 30 del Tratado se opone a que se conceda a una empresa pública la facultad de homologar los aparatos telefónicos destinados a ser conectados a la red pública y no suministrados por ella, si las decisiones de dicha empresa no pueden ser objeto de un recurso judicial.

Joliét
Slynn
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Zuleeg
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de diciembre de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente de la Sala Quinta
R. Joliet
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.