CELEX: 61997CJ0356
Tasa suplementaria sobre la leche
Balance anual de las cantidades de leche entregadas al comprador
Comunicación fuera de plazo
Sanción
Validez del artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 536/93

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 17 de septiembre de 1997, recibida en el Tribunal de Justicia el 16 de octubre siguiente, el Finanzgericht München planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), una cuestión prejudicial sobre la validez del artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento (CEE) nº 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 57, p. 12).
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen eG (en lo sucesivo, «central lechera de Wiedergeltingen») y el Hauptzollamt Lindau (en lo sucesivo, «HZA») en relación con la comunicación fuera de plazo por parte de esta central lechera, en su calidad de comprador de leche, de la relación de los balances elaborados para cada productor afiliado, indicando las cantidades de leche por él entregadas.
Marco jurídico
3 El Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 405, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento de base»), prolongó durante siete nuevos períodos consecutivos de doce meses, a partir del 1 de abril de 1993, la tasa suplementaria sobre la leche establecida por el Reglamento (CEE) nº 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61).
4 El artículo 2, apartados 1 y 2, párrafo primero, del Reglamento de base dispone:
«1. Se adeudará la tasa por todas las cantidades de leche o de equivalentes de leche comercializadas durante el período de doce meses en cuestión que rebasen una u otra de las cantidades contempladas en el artículo 3. Dicha tasa se distribuirá entre los productores que hayan contribuido al rebasamiento.
Con arreglo a la decisión del Estado miembro, la contribución de los productores al pago de la tasa adeudada se determinará, se hayan reasignado o no las cantidades de referencia inutilizadas, ya sea por parte del comprador en función del rebasamiento que subsista después de haber repartido, proporcionalmente a las cantidades de referencia de las que dispone cada uno de dichos productores, las cantidades de referencia inutilizadas, ya sea a nivel nacional en función del rebasamiento de la cantidad de referencia de la que dispone cada uno de dichos productores.
2. En el caso de las entregas, el comprador responsable del pago de la tasa abonará al organismo competente del Estado miembro, antes de una fecha y según modalidades que se determinarán, el importe adeudado que retenga sobre el precio de la leche pagado a los productores deudores de la tasa y, en su defecto, que perciba por cualquier medio adecuado.»
5 El artículo 11 del Reglamento de base prevé:
«Las normas de desarrollo del presente Reglamento, y en particular las características de la leche, y entre ellas su materia grasa, consideradas representativas para establecer las cantidades de leche entregadas o compradas se adoptarán con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 30 del Reglamento (CEE) nº 804/68.»
6 Con arreglo a esta última disposición, la Comisión adoptó el Reglamento nº 536/93.
7 El artículo 3, apartados 2 y 4, párrafo primero, de este Reglamento prevé, en lo que respecta al plazo de comunicación y de pago:
«2. Todos los años antes del 15 de mayo, el comprador transmitirá a la autoridad competente del Estado miembro una relación de los balances elaborados para cada productor o, en su caso por decisión del Estado miembro, el volumen total, el volumen corregido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2, apartado 2, y el contenido medio de materia grasa de la leche y/o de los equivalentes de leche que le hayan entregado los productores, así como la suma de las cantidades de referencia individuales y el contenido representativo medio de materia grasa de que dispongan tales productores.
En caso de inobservancia de ese plazo, se impondrá al comprador una penalidad igual al importe de la tasa debida por haber rebasado en 0,1 % las cantidades de leche y de equivalentes de leche que le hayan entregado los productores. Dicha penalidad no podrá ser superior a 20.000 ECU.
4. Todos los años antes del 1 de septiembre, el comprador que adeude la tasa abonará el importe debido al organismo competente con arreglo a las modalidades que determine el Estado miembro.»
8 El artículo 11, apartado 3, de la Milch-Garantiemengen-Verordnung (Reglamento sobre las cantidades de leche) incorporó a la normativa interna el plazo del artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 536/93.
9 Es preciso añadir que el 13 de mayo de 1998, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 1001/98 que modifica el Reglamento (CEE) nº 536/93 (DO L 142, p. 22), que -sin ser aplicable al presente caso- dispone en su artículo 1:
«El texto del artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento (CEE) nº 536/93 se sustituirá por el siguiente:
"En caso de incumplimiento de esa fecha límite, se impondrá al comprador una sanción por los importes siguientes:
- si la comunicación a la que hace referencia el párrafo primero se efectuare antes del 1 de junio, la sanción ascenderá al importe de la tasa que se debería por un rebasamiento igual al 0,1 % de las cantidades de leche y de equivalentes de leche que le hayan entregado los productores; esta sanción no podrá ser inferior a 500 ecus ni superior a 20.000;
- si dicha comunicación se efectuare después del 31 de mayo pero antes del 16 de junio, la sanción ascenderá al importe de la tasa que se debería por un rebasamiento igual al 0,2 % de las cantidades de leche y de equivalentes de leche que le hayan entregado los productores; esta sanción no podrá ser inferior a 1.000 ecus ni superior a 40.000 ecus;
- si dicha comunicación se efectuare después del 15 de junio pero antes del 1 de julio, la sanción ascenderá al importe de la tasa que se debería por un rebasamiento igual al 0,3 % de las cantidades de leche y de equivalentes de leche que le hayan entregado los productores; esta sanción no podrá ser inferior a 1.500 ecus ni superior a 60.000;
- si dicha comunicación no se efectuare antes del 1 de julio, la sanción aplicada será la dispuesta en el tercer guión, más un importe igual al 3 % de la misma por cada día de retraso registrado a partir del 1 de julio; esta sanción no podrá ser superior a 100.000 ecus.
No obstante, cuando las cantidades de leche o de equivalentes de leche entregadas al comprador en un período de doce meses sean inferiores a 100.000 kg, las sanciones mínimas dispuestas en los tres primeros guiones se reducirán a 100, 200 y 300 ecus, respectivamente."»
Hechos y procedimiento principal
10 La central lechera de Wiedergeltingen es una empresa de transformación de leche que ejerce sus actividades en régimen de cooperativa (cooperativa lechera), cuyos miembros son los productores de leche que la abastecen, que disfrutan de esta manera de los beneficios que la cooperativa obtiene. En 1996, su volumen de negocios fue de 17.086.021 DEM.
11 Las 24.289 toneladas de leche transformadas en 1996 fueron suministradas por ciento sesenta y cinco proveedores, lo que, en término medio, representa una cantidad de leche entregada de 147.206 kg por productor, cantidad que sobrepasa ampliamente la producción media por ganadero en Baviera, esto es, 95.642 kg por año.
12 El 9 de abril de 1997, el HZA recordó a la central lechera de Wiedergeltingen que debía comunicar la relación de balances prevista en el artículo 3, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento nº 536/93 a más tardar el 14 de mayo de 1997. Sin embargo, la relación de balances no se envió hasta el 16 de mayo de 1997, y fue recibida por el HZA el 20 de mayo de 1997, ya que el 19 de mayo fue festivo.
13 El 22 de mayo de 1997, el HZA impuso, conforme al artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 536/93, una sanción que ascendía a la cantidad de 16.661,90 DEM.
14 Una vez desestimada su reclamación contra esta decisión, la central lechera de Wiedergeltingen interpuso un recurso ante el órgano jurisdiccional de remisión.
15 El Finanzgericht München decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«El artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento (CEE) nº 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993 (DO L 57, p. 12), ¿es válido en lo que se refiere a la imposición de una sanción pecuniaria a una central lechera (comprador de leche)?»
Sobre la cuestión planteada
16 El Finanzgericht duda de la validez del artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 536/93 debido, en primer lugar, a la inexistencia de una base jurídica válida en el Reglamento de base que permita delegar en la Comisión la facultad de adoptar sanciones y, en segundo lugar, debido al carácter desproporcionado de la sanción en relación con la entidad del retraso.
17 El Gobierno alemán sostiene que el artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 536/93 vulnera los principios de proporcionalidad y de no discriminación. La central lechera de Wiedergeltingen alega que, además de tal vulneración, la disposición citada también conculca determinados principios fundamentales de Derecho penal.
Sobre la pretendida falta de base jurídica
18 El órgano jurisdiccional nacional considera que ni el artículo 11 del Reglamento de base ni las disposiciones en materia agrícola, a saber, los artículos 38, 40 y 43 del Tratado CE (actualmente artículos 32 CE, 34 CE y 37 CE, tras su modificación) ni los artículos 39, 41, 42 y 46 del Tratado CE (actualmente artículos 33 CE, 35 CE, 36 CE y 38 CE) constituyen una base jurídica que habilite a la Comisión para imponer la sanción contemplada en el artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 536/93. Sólo la adopción por el Consejo de un Reglamento basado en el artículo 145 del Tratado CE (actualmente artículo 202 CE) hubiera permitido a la Comisión imponer tal sanción.
19 Por el contrario, el Gobierno alemán y la Comisión sostienen que el artículo 11 del Reglamento de base confiere a esta última competencia para adoptar normas de aplicación del régimen de tasa suplementaria sobre la leche, especialmente para imponer sanciones.
20 A este respecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia ya estimó, en su sentencia de 27 de octubre de 1992, Alemania/Comisión (C-240/90, Rec. p. I-5383, apartado 35), que, si el artículo 43, apartado 2, párrafo tercero, del Tratado atribuye, en principio, competencia al Consejo para adoptar, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, las normas relativas a las organizaciones comunes de mercado, los artículos 145 y 155 del Tratado CE (actualmente artículo 211 CE) permiten además al Consejo atribuir a la Comisión, en los actos que adopte, las competencias de ejecución de las normas adoptadas por él. No obstante, el artículo 145 establece que el Consejo podrá reservarse, en casos específicos, el ejercicio de tales competencias.
21 Si, a efectos de la aplicación de los artículos 145 y 155 del Tratado, la jurisprudencia efectúa una distinción entre las normas de carácter esencial, cuya competencia corresponde exclusivamente al Consejo y aquellas que, por ser solamente de ejecución, pueden ser objeto de delegación en la Comisión, únicamente deben ser calificadas de normas esenciales las disposiciones destinadas a traducir las orientaciones fundamentales de la política comunitaria (véase la sentencia Alemania/Comisión, antes citada, apartados 36 y 37).
22 Como destaca el Abogado General en el punto 23 de sus conclusiones, éste no es el caso de las sanciones que, como la que figura en el artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 536/93, tienen por objeto garantizar la aplicación de esas orientaciones fundamentales.
23 Con arreglo a la jurisprudencia antes citada, puesto que el Consejo ha establecido en el Reglamento las normas esenciales del régimen de tasa suplementaria sobre la leche, basta con otorgar a la Comisión una habilitación general para adoptar normas de desarrollo. En tales circunstancias, debe considerarse que el artículo 11 del Reglamento de base constituye una delegación válida concedida a la Comisión para que imponga la sanción que figura en el artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 536/93.
24 No obstante, el artículo 11 del Reglamento de base autoriza a la Comisión a aprobar todas las normas de desarrollo necesarias o útiles para la ejecución de la normativa de base, siempre que no sean contrarias a ésta (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de octubre de 1995, Países Bajos/Comisión, C-478/93, Rec. p. I-3081, apartado 31).
25 Pues bien, el órgano jurisdiccional nacional se plantea la cuestión de si la Comisión ha respetado, al ejercer su facultad de ejecución para imponer la sanción de que se trata, las orientaciones y los objetivos perseguidos por el Consejo en el Reglamento de base. El Finanzgericht considera que existe una diferencia entre las intenciones del Consejo y los objetivos que la Comisión persigue por medio de la sanción.
26 En lo que respecta a los objetivos del Consejo, el órgano jurisdiccional se refiere, por una parte, al octavo considerando del Reglamento de base, a tenor del cual «conviene establecer que el comprador, que es el que parece estar en mejores condiciones para efectuar las operaciones necesarias, sea quien asuma el pago de la tasa, dándole los medios necesarios para garantizarle su cobro frente a los productores que son los deudores de la misma». Según el citado órgano jurisdiccional, de este considerando se desprende que el Consejo tenía la intención de fortalecer la posición y los derechos de los compradores, esto es, de las centrales lecheras.
27 Por otra parte, el órgano jurisdiccional nacional deduce del quinto considerando del Reglamento nº 536/93 que, a diferencia de la intención expresada por el Consejo, la Comisión imputó los retrasos esencialmente a las actividades de los compradores, en la medida en que allí se indica que «la experiencia adquirida ha puesto de manifiesto que retrasos importantes en la transmisión de las cifras de recogida o de ventas directas y en el pago de la tasa impedían que el régimen fuera plenamente eficaz; que, por consiguiente, conviene sacar de ello las conclusiones necesarias estableciendo exigencias estrictas en materia de plazos de comunicación y de pago, acompañados de sanciones».
28 A este respecto, procede subrayar que el octavo considerando del Reglamento de base en modo alguno contradice el objetivo perseguido por la Comisión al imponer la sanción pecuniaria.
29 En efecto, este considerando define el papel del comprador en su calidad de obligado al pago de la tasa suplementaria sobre la leche y, a continuación, precisa la naturaleza de su relación con los deudores de la mencionada tasa. Así, lo que en esencia contempla este considerando es la percepción de las cantidades que posteriormente debe abonar el obligado al pago de la tasa con arreglo a los artículos 2, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de base, y 3, apartado 4, del Reglamento nº 536/93 al que se refiere el mencionado considerando y, por consiguiente, la relación entre el obligado al pago de la tasa y el deudor. Como señala el Abogado General en el punto 26 de sus conclusiones, no parece que, al adoptar el Reglamento de base, el Consejo haya querido compensar las cargas administrativas impuestas a las centrales lecheras en el ámbito de las disposiciones aplicables en materia de cuotas lácteas.
30 En cambio, el quinto considerando del Reglamento nº 536/93 se refiere a las formas de pago de las cantidades percibidas en concepto de tasa suplementaria sobre la leche y tiene por objeto la relación entre el obligado al pago y el organismo competente destinatario de las mencionadas cantidades.
31 Así, ambos considerandos tienden a mejorar y a acelerar la transferencia de la tasa suplementaria sobre la leche por el deudor, esto es, por el productor, al acreedor, a saber, el organismo competente del Estado miembro. Al mismo tiempo, ponen de relieve el papel de intermediario que desempeña el comprador en su calidad de obligado al pago en el momento de la transferencia.
32 De todo cuanto antecede se desprende que el artículo 11 del Reglamento de base constituye una base jurídica válida para permitir que la Comisión adopte la sanción prevista en el artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 536/93.
Sobre la vulneración de los principios de proporcionalidad y de no discriminación y sobre la violación de determinados principios fundamentales de Derecho penal
33 En lo que atañe a la vulneración del principio de proporcionalidad, todas las partes que han presentado observaciones al Tribunal de Justicia, a excepción de la Comisión, sostuvieron que este principio había sido conculcado, en la medida en que la sanción pecuniaria se había fijado sin tener en cuenta la importancia del retraso en la comunicación de la relación de balances, que la fecha del 15 de mayo es totalmente arbitraria, que la sanción pecuniaria se calcula a partir de cantidades de leche entregadas y no en función del importe de la tasa suplementaria sobre la leche que en su caso se deba, que la sanción se impone incluso en el caso de que la central lechera no esté obligada al pago de la exacción, que se calcula sin tener en cuenta la responsabilidad de la central lechera por el retraso y, finalmente, que las posibles dificultades en las relaciones entre las autoridades competentes del Estado miembro no se tienen en cuenta a la hora de calcular el importe de la sanción.
34 El órgano jurisdiccional de remisión y la central lechera de Wiedergeltingen observan, en esencia, que el importe de la sanción pecuniaria se fija con independencia de la entidad del retraso. Así, la sanción contemplada en el artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 536/93 es idéntica tanto si el retraso es de un día como si es de mucha mayor importancia.
35 Con carácter preliminar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, para determinar, en particular en el sector de las organizaciones comunes de mercados agrícolas, la conformidad de una disposición de Derecho comunitario con el principio de proporcionalidad, es preciso analizar si la sanción rebasa los límites de lo adecuado y necesario para alcanzar el objetivo perseguido por la normativa infringida (véanse las sentencias de 27 de junio de 1990, Lingenfelser, C-118/89, Rec. p. I-2637, apartado 12; de 21 de enero de 1992, Pressler, C-319/90, Rec. p. I-203, apartado 12, y de 17 de julio de 1997, National Farmers' Union y otros, C-354/95, Rec. p. I-4559, apartado 49).
36 Más en concreto, procede verificar si la sanción que la disposición establece para cumplir el objetivo perseguido se corresponde con la importancia de éste y si los inconvenientes causados no son desmesurados en relación con los fines que se persiguen (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de junio de 1990, Zardi, C-8/89, Rec. p. I-2515, apartado 10; Presler, antes citada, apartado 12, y de 5 de octubre de 1994, Crispoltoni y otros, asuntos acumulados C-133/93, C-300/93 y C-362/93, Rec. p. I-4863, apartado 41).
37 A la luz de esta jurisprudencia, es preciso señalar, en primer lugar, que la sanción prevista en el artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 536/93 tiene por objeto hacer que se respete la fecha límite del 15 de mayo de cada año, antes de la cual cada central lechera debe comunicar a la autoridad nacional competente la relación de balances de las cantidades de leche entregadas por cada productor.
38 En cuanto al objetivo que este plazo persigue, se deduce de las explicaciones, no desmentidas, de la central lechera de Wiedergeltingen que este plazo constituye la primera etapa de un procedimiento administrativo nacional cuya finalidad es, en última instancia, permitir que la central lechera pague al organismo competente las cantidades debidas en concepto de tasa suplementaria sobre la leche. Más en concreto, este plazo debe garantizar que el mencionado procedimiento se desarrolle a tiempo con objeto de que el pago se efectúe antes del 1 de septiembre de cada año, con arreglo a las disposiciones del artículo 3, apartado 4, del Reglamento nº 536/93.
39 En lo que respecta a la importancia de este plazo, de los términos del quinto considerando del Reglamento nº 536/93 se infiere que, sacando las conclusiones pertinentes de la experiencia adquirida en el pasado, dicho Reglamento establece exigencias estrictas en materia de plazos de comunicación. En efecto, con anterioridad, los importantes retrasos en la transmisión de las cifras de recogida y en el pago de la tasa impedían que el régimen fuera plenamente eficaz.
40 Una aplicación estricta del plazo de comunicación previsto en el artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 536/93 resulta tanto más necesaria por cuanto, según se desprende de las explicaciones de la Comisión, un retraso en la transmisión de los datos de recogida, más allá del plazo del 15 de mayo, repercutiría, por una parte, en todos los demás plazos que deben respetarse en el procedimiento administrativo y, por otra parte, pondría en peligro el pago a tiempo de las cantidades debidas en concepto de tasa suplementaria sobre la leche.
41 Aun cuando la observancia del plazo del 15 de mayo es necesaria para asegurar el buen funcionamiento del régimen y para garantizar el pago a tiempo de las mencionadas cantidades, de ello no puede deducirse que el cumplimiento de dicho plazo sea absolutamente indispensable para el buen funcionamiento del régimen, en la medida en que un incumplimiento mínimo, como el controvertido en el procedimiento principal, no pondría en peligro el pago de la tasa suplementaria sobre la leche antes del 1 de septiembre.
42 De la detallada exposición realizada por la central lechera de Wiedergeltingen de las formalidades administrativas posteriores al envío de la relación de balances se deduce que un incumplimiento mínimo del plazo no incide en el pago puntual de las cantidades debidas en concepto de tasa suplementaria sobre la leche.
43 A este respecto, es preciso destacar que la sanción pecuniaria prevista en el artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 536/93 no permite tener en cuenta ni la gravedad del incumplimiento del plazo ni el impacto que este incumplimiento puede tener en la realización del objetivo que persigue esta normativa.
44 En tales circunstancias -y con independencia de los motivos que originaron la inobservancia del plazo del 15 de mayo por parte de la central lechera- procede declarar que el artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 536/93 es inválido en la medida en que no permite atemperar el importe de la sanción en función de la importancia del incumplimiento del plazo de comunicación y de su incidencia sobre la obligación del comprador de pagar, antes del 1 de septiembre de cada año, las cantidades debidas en concepto de tasa suplementaria sobre la leche.
45 Por consiguiente, sin entrar a examinar las demás alegaciones invocadas por la central lechera de Wiedergeltingen y el Gobierno alemán en apoyo de la invalidez de la disposición controvertida en el procedimiento principal, de todo cuanto antecede se desprende que procede responder a la cuestión planteada que el artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 536/93 es inválido en la medida en que impone al comprador, en caso de incumplimiento del plazo contemplado en su párrafo primero, una sanción pecuniaria igual al importe de la tasa sobre la leche que se debería si se hubieran rebasado en un 0,1 % las cantidades de leche y de equivalente de leche, entregadas por los productores sin que exista ninguna posibilidad de tener en cuenta la importancia del incumplimiento del plazo.
Decisión sobre las costas
Costas
46 Los gastos efectuados por el Gobierno alemán y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Finanzgericht München mediante resolución de 17 de septiembre de 1997, declara:
El artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento (CEE) nº 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, es inválido en la medida en que impone al comprador, en caso de incumplimiento del plazo contemplado en su párrafo primero, una sanción pecuniaria igual al importe de la tasa sobre la leche que se debería si se hubieran rebasado en un 0,1 % las cantidades de leche y de equivalente de leche, entregadas por los productores sin que exista ninguna posibilidad de tener en cuenta la importancia del incumplimiento del plazo.