CELEX: 61989CJ0111
Libre circulación de mercancías
Exacciones de efecto equivalente
Derechos percibidos por controles fitosanitarios a la exportación de plantas

Mediante resolución de 31 de marzo de 1989, recibida en el Tribunal de Justicia el 6 de mayo de 1989, el Hoge Raad der Nederlanden planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de los artículos 12, 16 y 36 del Tratado CEE.
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Servicio Fitosanitario neerlandés y P. Bakker Hillegom BV (en lo sucesivo, «Bakker») sobre las tasas que se reclamaron en concepto de gastos de inspección de vegetales destinados a la exportación.
La decisión de 23 de junio de 1967, adoptada en virtud del artículo 6 letra a), de la Ley neerlandesa de 5 de abril de 1951 relativa a las enfermedades de las plantas, establece la tarifa del Servicio Fitosanitario. Conforme a esta decisión, las tasas exigidas por los controles fitosanitarios se liquidan o bien basándose en el peso de los lotes de plantas destinadas a la exportación, o bien basándose en el importe neto que figure en la factura.
Con arreglo al régimen nacional vigente en la época en que ocurrieron los hechos del procedimiento principal, los gastos de las inspecciones de las plantas en campo que, por su propia naturaleza, se efectúan en todos los productos, independientemente de que sean exportados ulteriormente o no, se cargaban exclusivamente a los exportadores en un 75 % de su importe total, debido a que únicamente el 75 % de la producción se destinaba a la exportación. El 25 % restante no se exigía ni a los exportadores ni a los comerciantes que vendían sus productos en el mercado nacional y quedaban a cargo del Estado.
Entre 1974 y 1977 el Servicio Fitosanitario procedió en la empresa Bakker a numerosos controles de plantas destinadas a la exportación y le reclamó, por este concepto, tasas por un importe total de 317400,09 HFL. Al negarse Bakker a pagar, el Estado entabló un procedimiento de reclamación de cantidad ante la jurisdicción civil. El rechtbank accedió a las pretensiones del Estado, con excepción de los gastos de inspección de plantas en campo. El Estado interpuso recurso de apelación contra esta sentencia ante el gerechtshof de La Haya, mientras que Bakker se adhirió a la apelación. El gerechtshof confirmó la sentencia del rechtbank y las dos partes interpusieron recurso de casación ante el Hoge Raad der Nederlanden.
El Hoge Raad der Nederlanden decidió suspender el procedimiento y solicitar al Tribunal de Justicia que se pronunciara con carácter prejudicial sobre las siguientes cuestiones:
«1)
¿Permite el Derecho comunitario, en particular los artículos 12, 16 y 36 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, no considerar exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana las tasas impuestas por controles de [partes de] plantas destinadas a la exportación, calculadas con arreglo al apartado 1 del artículo 1 de la Tarief Plantenziektekundige Dienst, por tanto según el criterio del peso o del valor declarado en factura, cuando el importe total percibido, en razón de dichos controles a la exportación, no sea superior al importe total de todos los costes directos o indirectos inherentes a dichos controles,
o dichas tasas pueden dejar de ser consideradas exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana únicamente cuando el importe de cada tasa se refiera a los costes del control específico por el que se percibe?
2)
De ser exacto que :
a)
se llevan a cabo inspecciones de campo porque determinadas enfermedades —en las declaraciones se debe mencionar que las plantas destinadas a la exportación están exentas de ellas— sólo se pueden comprobar mientras las plantas están en el campo, y
b)
que en el momento de realizar las inspecciones de campo todavía se desconoce a qué mercado están destinadas las plantas, de modo que dichas inspecciones se llevan a cabo en beneficio de las plantas destinadas a la exportación e, inevitablemente, también en beneficio de las plantas destinadas al mercado neerlandés,
el hecho de que se asigne a la exportación el 75 % de los costes de dichas inspecciones de campo (por exportarse el 75 % de los bulbos objeto de inspección) y de que el 25 % restante no se cargue a los comerciantes que venden los bulbos en el mercado neerlandés, ¿constituye un motivo para juzgar que no es compatible con el Derecho comunitario cargar a los exportadores los costes de dichas inspecciones de campo?»
Para una más amplia exposición del marco jurídico y de los hechos del procedimiento principal, del desarrollo del procedimiento y de las observaciones escritas presentas ante el Tribunal, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Con carácter preliminar procede poner de manifiesto que el artículo 36 del Tratado, mencionado en la resolución de remisión, no puede aplicarse en una situación como la del procedimiento principal. En efecto, es jurisprudencia reiterada de este Tribunal que el artículo 36 debe interpretarse estrictamente y que no autoriza medidas de distinta naturaleza que las contempladas en los artículos 30 a 34 (véase, en especial, la sentencia de 25 de enero de 1977, Bauhuis,
46/76, Rec. 1977, p. 5, apartado 12
).
Sobre la primera cuestión
Conviene recordar, en primer lugar y tal y como ha hecho el Tribunal de Justicia en repetidas ocasiones, que la justificación de la prohibición de derechos de aduana y de cualquier otra exacción de efecto equivalente reside en el obstáculo que constituyen las cargas pecuniarias, por mínimas que sean, aplicadas por el paso de las fronteras, para la circulación de las mercancías, agravada por las formalidades administrativas consecutivas. Por consiguiente, cualquier carga pecuniaria, impuesta unilateralmente, independientemente de su denominación y técnica, y que grave las mercancías por el hecho de atravesar la frontera, si no es un derecho de aduana propiamente dicho, constituye una exacción de efecto equivalente en el sentido de los artículos 9, 12 y 16 del Tratado.
No obstante, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, semejante carga escapa a esta calificación si forma parte de un sistema general de tributos interiores que se apliquen sistemáticamente, con arreglo a los mismos criterios, tanto a los productos nacionales como a los importados o exportados (sentencia de 31 de mayo de 1979, Denkavit,
132/78, Rec. 1979, p. 1923
), si constituye la contraprestación de un servicio efectivamente prestado al operador económico, de un importe proporcionado al mencionado servicio (sentencia de 9 de noviembre de 1983, Comisión contra Dinamarca,
158/82, Rec. 1983, p. 3573
) o también, en determinados supuestos, si corresponde a controles efectuados para cumplir obligaciones impuestas por el Derecho comunitario (sentencia de 25 de enero de 1977, Bauhuis, 46/76, ya citada).
De la resolución de remisión se deduce que las tasas de que se trata en el procedimiento principal corresponden a controles fitosanitarios a la exportación, establecidos por un convenio internacional que tiene por objeto favorecer la libre circulación de plantas en el país de destino mediante el establecimiento de un sistema de controles efectuados en el Estado miembro de exportación, reconocidos mutuamente y organizados sobre premisas idénticas. En la sentencia de 12 de julio de 1977 (Comisión contra Países Bajos,
89/76, Rec. 1977, p. 1355
), el Tribunal de Justicia reconoció la compatibilidad de estas tasas con las normas del Tratado «si su importe no supera el coste real de las operaciones por las que se recaudan» (apartado 16). La primera cuestión del órgano jurisdiccional nacional tiene por objeto precisar el alcance de este requisito.
A este respecto, procede poner de manifiesto que el requisito de que se trata sólo puede considerarse cumplido cuando exista un vínculo directo entre el importe de la tasa y el control concreto por el que se percibe ésta. En efecto, a falta de semejante vínculo, sería imposible comprobar con certeza que el importe de la tasa no supera el coste real de la operación por la que se percibe.
Como acertadamente ha expuesto la Comisión, semejante vínculo existe cuando el importe de la tasa se calcula en función de la duración del control, del número de personas que lo realizan, de los gastos materiales, de los gastos generales o, eventualmente, de otros factores del mismo tipo, lo que no excluye una evaluación a tanto alzado de los costes del control, mediante, por ejemplo, una tarifa por horas fija.
Por el contrario, no existe vínculo directo entre el control concreto y el importe de la tasa cuando éste se calcula en función del peso o del importe de la factura de los productos exportados. Por consiguiente, en semejante sistema deben considerarse las tasas como exacciones de efecto equivalente incompatibles con los artículos 12 y 16 del Tratado.
Esta conclusión no se contradice con la sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de enero de 1984 (IFG,
1/83, Rec. 1984, p. 349
) invocada por el Gobierno neerlandés. Aunque es cierto que, en esa sentencia, el Tribunal de Justicia reconoció a los Estados miembros la facultad de repercutir sobre el importador no sólo el coste de las operaciones de control específicas relativas a las mercancías de que se tratara, sino también la carga de los gastos administrativos ocasionados por la organización del control sanitario (apartado 17). Sin embargo, en ese asunto se trataba de exacciones correspondientes a un control sanitario de mercancías importadas de terceros países. Ahora bien, tal y como ha puesto de manifiesto el Tribunal en la misma sentencia, el control sanitario de las mercancías importadas de terceros países se efectúa en un contexto fáctico y jurídico distinto del control de las mercancías originarias de la Comunidad (apartado 10).
Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión que lo dispuesto en los artículos 12 y 16 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que las tasas exigidas por controles de plantas a la exportación, efectuadas en virutd de un convenio internacional destinado a favorecer la libre circulación de plantas, son exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana cuando su importe se fija en función del peso de las plantas o del importe de la factura, incluso aunque el importe total, percibido en concepto de estos controles, no supere el importe total de los costes directos e indirectos ocasionados por estos controles. Esta calificación sólo se excluye cuando el importe de cada tasa se fija en función del coste real del control concreto por el que se percibe la tasa.
Sobre la segunda cuestión
La segunda cuestión sólo se refiere a si el Derecho comunitario se opone a la percepción de tasas correspondientes a los controles de plantas en campo sólo sobre productos exportados, excluyendo los productos destinados al comercio interior.
El Gobierno neerlandés alega que las inspecciones de plantas en campo sólo se efectúan porque están establecidas en relación con los productos exportados en el marco de convenios internacionales. Habida cuenta que los comerciantes que comercializan sus productos en el mercado nacional no obtienen ningún beneficio de estos controles, es justo que los costes de estos controles no se les repercutan.
Esta alegación sólo podría admitirse si se hubiera probado que los exportadores son los únicos que se benefician de las inspecciones de que se trata. Por el contrario, si la producción destinada al mercado nacional obtiene cualquier provecho de estos controles, incluso escaso, el hecho de que las tasas se perciban únicamente sobre los productos exportados confiere a éstas el carácter de exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana a la exportación, prohibidas por los artículos 12 y 16 del Tratado. A este respecto, corresponde al órgano jurisdiccional nacional declarar probados los extremos de hecho pertinentes.
Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión que los artículos 12 y 16 del Tratado deben interpretarse en el sentido de que las tasas correspondientes a los controles de plantas en campo, percibidas únicamente por los productos exportados, y no sobre los destinados al comercio interior, constituyen exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana a la exportación incluso aunque los controles de que se trate respondan a exigencias derivadas de convenios internacionales que sólo se refieran a los productos exportados. Sólo variará esta calificación si resulta probado que la producción destinada al mercado nacional no obtiene ningún provecho de los mencionados controles.
Costas
Los gastos efectuados por el Gobierno de los Países Bajos y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Hoge Raad der Nederlanden, mediante resolución de 31 de marzo de 1989, decide declarar que:

1)
Lo dispuesto en los artículos 12 y 16 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que las tasas exigidas por controles de plantas a la exportación, efectuadas en virtud de un convenio internacional destinado a favorecer la libre circulación de plantas, son exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana cuando su importe se fija en función del peso de las plantas o del importe de la factura, incluso aunque el importe total, percibido en concepto de esos controles, no supere el importe total de los costes directos e indirectos ocasionados por estos controles. Esta calificación sólo se excluye cuando el importe de cada tasa se fija en función del coste real del control concreto por el que se percibe la tasa.

2)
Los artículos 12 y 16 del Tratado deben interpretarse en el sentido de que las tasas correspondientes a los controles de plantas en campo, percibidas únicamente por los productos exportados y no sobre los destinados al comercio interior, constituyen exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana a la exportación, incluso aunque los controles de que se trate respondan a exigencias derivadas de convenios internacionales que sólo se refieran a los productos exportados. Sólo variará esta calificación si resulta probado que la producción destinada al mercado nacional no obtiene ningún provecho de los mencionados controles.

Slynn
Joliét
Rodríguez Iglesias
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 2 de mayo de 1990.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente de la Sala Primera
Gordon Slynn
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.