CELEX: 61996CJ0185
Traktatbrud
Ydelser til børnerige familier
Forskelsbehandling

Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 31. maj 1996 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i henhold til EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der foelger af EF-traktatens artikel 48 og 52, af artikel 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467), af artikel 7 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1251/70 af 29. juni 1970 om arbejdstageres ret til at blive boende paa en medlemsstats omraade efter at have haft beskaeftigelse dér (EFT 1970 II, s. 348), af artikel 7 i Raadets direktiv 75/34/EOEF af 17. december 1974 om retten for statsborgere i en medlemsstat til at blive boende paa en anden medlemsstats omraade efter dér at have udoevet selvstaendig erhvervsvirksomhed (EFT 1975 L 14, s. 10) og af artikel 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (konsolideret udgave EFT 1992 C 325, s. 1), idet Den Hellenske Republik ved retsforskrifter eller administrativ praksis, alene paa grund af statsborgerskabet, udelukker arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende fra andre EF-lande saavel som medlemmer af deres familier dels fra at blive anerkendt som boernerig familie og saaledes fra at faa udbetalt den herfor gaeldende ydelse, dels fra ydelse af boernetilskud.
Retlig baggrund
2 Artikel 7, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1612/68 bestemmer:
»1. En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, maa ikke paa grund af sin nationalitet behandles anderledes paa de oevrige medlemsstaters omraade end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskaeftigelses- og arbejdsvilkaar, navnlig for saa vidt angaar afloenning, afskedigelse og, i tilfaelde af arbejdsloeshed, genoptagelse af beskaeftigelse i faget eller genansaettelse.
2. Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemaessige fordele som indenlandske arbejdstagere.«
3 Artikel 7 i forordning nr. 1251/70 bestemmer:
»Retten til ligebehandling som fastsat i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 gaelder ogsaa for personer, som omfattes af denne ordning.«
4 Artikel 7 i direktiv 75/34 bestemmer:
»Medlemsstaterne opretholder for personer, der er omfattet af retten til at blive boende, den ret til ligebehandling, som er fastslaaet ved Raadets direktiver om ophaevelse af begraensninger i etableringsfriheden paa grundlag af afsnit III i den almindelige plan, som foreskriver denne ophaevelse.«
5 Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 bestemmer:
»1. Personer, der er bosat paa en medlemsstats omraade, og som er omfattet af denne forordning, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet foelger af saerlige bestemmelser i denne forordning.«
Den graeske lovgivning
6 Lov nr. 1910/1944, der kodificerer lovgivningen vedroerende beskyttelsen af boernerige familier, definerer i artikel 1 og 2 betingelserne for at blive anerkendt som boernerig familie og opregner i artikel 3-12 forskellige rettigheder, som en saadan anerkendelse indebaerer krav paa. Disse fordele tillaegges enten i form af en nedsaettelse af eller fritagelse for afgifter, eller i form af bevilling af stoette, herunder fortrinsstilling paa omraader saasom undervisning, sundhed, bolig, retsvaesen, adgang til offentlig ansaettelse samt transport.
7 Lovdekret nr. 1153/1972 om beskyttelse af boernerige familier fastsaetter bestemmelser om bevilling af ydelser til boernerige familier, der har deres saedvanlige opholdssted i Graekenland. Bevilling af saadanne ydelser er navnlig underkastet betingelser om, at familiemedlemmerne skal have graesk statsborgerskab eller vaere af graesk oprindelse.
8 Artikel 63, stk. 1 og 2, i lov nr. 1892/1990 af 31. juli 1990 om foranstaltninger til at imoedegaa problemer med befolkningstallet bestemmer, at der kan bevilges maanedlige kontantydelser i tre aar til moedre, der foeder deres tredje barn. Ifoelge stk. 3 i samme bestemmelse bevilges der for hvert barn under 25 aar en maanedlig kontantydelse til moderen, saafremt hun anses for at vaere forsoerger for en boernerig familie i overensstemmelse med lov nr. 1910/1944. Stk. 4 fastsaetter, at der kan ydes en livsvarig pension til moedre, der ikke laengere har ret til ydelsen fastsat i stk. 3. I medfoer af gennemfoerelsesdekretet af 7. og 21. februar 1991 er bevillingen af saadanne ydelser underkastet betingelser om, at familiemedlemmerne skal have graesk statsborgerskab eller vaere af graesk oprindelse.
Den administrative procedure
9 Idet Kommissionen gennem klager indgivet af EF-statsborgere, der arbejdede i Graekenland, havde faaet oplysning om, at anerkendelse af status som boernerig familie og bevillingen af de dermed forbundne ydelser var forbeholdt graeske statsborgere, anmodede Kommissionen ved skrivelser af 2. marts 1992 og 11. juni 1992 de graeske myndigheder om deres bemaerkninger hertil. De graeske myndigheder svarede ved skrivelse af 23. juni 1992 naermere bestemt, at den paagaeldende lovgivning var sammensat af en raekke regler af forskelligt indhold, som hovedsageligt var af social karakter, og som alle havde til formaal at hjaelpe boernerige familier med bopael i Graekenland, uafhaengigt af de paagaeldendes status som arbejdstager. Hvad naermere angik lov nr. 1892/1992 fremhaevede myndighederne, at de i loven fastsatte ydelser ikke var omfattet af det i traktaten fastsatte princip om ikke-forskelsbehandling, naar hensaas til de befolkningspolitiske maal, der forfulgtes med loven.
10 Kommissionen ansaa de paagaeldende bestemmelser og den administrative praksis om disse for at give anledning til en forskelsbehandling i strid med faellesskabsretten og besluttede at indlede en traktatbrudsprocedure i henhold til traktatens artikel 169 mod Den Hellenske Republik. Den fremsendte derfor den 20. juli 1993 en aabningsskrivelse til den graeske regering og anmodede denne om at fremkomme sine bemaerkninger inden for en frist paa to maaneder.
11 Da Den Hellenske Republik ikke besvarede denne skrivelse, fremsendte Kommissionen ved skrivelse af 18. maj 1995 en begrundet udtalelse til Den Hellenske Republik og opfordrede den til at bringe retstilstanden i overensstemmelse med den begrundede udtalelse inden for en frist paa to maaneder fra skrivelsens forkyndelse.
12 Efter at den graeske regering ved skrivelse af 3. august 1995 havde meddelt, at der ville blive foretaget en aendring af de paagaeldende bestemmelser, fremsendte den med skrivelse af 19. december 1995 et lovforslag som svar paa den begrundede udtalelse.
13 I skrivelse af 24. april 1996 til den graeske regering bemaerkede Kommissionen, at forslaget kun var paa det foerste stade af vedtagelsesproceduren, at der ikke forelaa nogen angivelser med hensyn til en dato for, hvornaar en saadan vedtagelse kunne finde sted, og at forslaget endvidere ikke saas at efterkomme alle klagepunkter i den begrundede udtalelse. Kommissionen har herefter anlagt naervaerende sag.
14 Efter sagens anlaeg meddelte Den Hellenske Republik Domstolen, at lov nr. 2459/1997 var blevet vedtaget og offentliggjort i Den Hellenske Republiks Officielle Tidende af 18. februar 1997, hvis artikel 39 tillaegger EF-statsborgere ret til de ydelser, der er fastsat i lov nr. 1910/1944 og i artikel 63, stk. 1, 2 og 3, i lov nr. 1892/1990.
Realiteten
15 Ifoelge Kommissionen er alle de fordele, der er fastsat i den naevnte graeske lovgivning - med undtagelse af fritagelsen fra militaertjeneste som fastsat i artikel 5 i lov nr. 1910/1944, der kun vedroerer graeske statsborgere - sociale fordele i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68. Ydelserne til sygdomsbehandling som fastsat ved lov nr. 1910/1944 og ydelserne i de tilfaelde, der er angivet i lov nr. 1153/1972 samt i artikel 63, stk. 1, 2 og 3, i lov nr. 1892/1900, er ligeledes efter Kommissionens opfattelse ydelser inden for social sikring i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71.
16 Kommissionen har heraf udledt, at den omtvistede lovgivning, for saa vidt den er diskriminerende, eller saafremt den administreres saaledes, at der sker en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, er i strid med den frie bevaegelighed for personer som hjemlet i traktatens artikel 48 og 52, og naermere bestemt i strid med ligebehandlingsprincippet for arbejdstagere som gennemfoert ved artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 og ved artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71.
17 Den Hellenske Republik har bebrejdet Kommissionen, at den ikke har taget hoejde for dens hensigt om at revidere den paagaeldende lovgivning, som Den Hellenske Republik klart havde givet udtryk for under den administrative procedure. Denne hensigt blev efter sagens anlaeg konkretiseret med vedtagelsen af lov nr. 2459/1997.
18 Herom bemaerkes, at spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud efter fast retspraksis skal vurderes paa baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udloebet af fristen i den begrundede udtalelse, og aendringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen (jf. navnlig dom af 18.12.1997, sag C-361/95, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 7351, praemis 13).
19 Da naervaerende soegsmaal rejser tvivl om anvendelsen af ligebehandlingsprincippet for saa vidt angaar sociale fordele og sociale sikringsydelser (om anvendeligheden af forordning nr. 1612/68 sammenholdt med forordning nr. 1408/71, se dom af 12.5.1998, sag C-85/96, Martínez Sala, Sml. I, s. 2691, praemis 27), skal der erindres om indholdet af disse begreber.
20 Hvad for det foerste angaar begrebet social fordel, fremgaar det af fast retspraksis, at dette maa forstaas som alle rettigheder, det vaere sig med eller uden tilknytning til en arbejdskontrakt, som tilkommer enhver indenlandsk arbejdstager, i det vaesentlige paa grund af hans objektive status som arbejdstager, eller allerede fordi han har saedvanlig bopael paa det nationale omraade, og hvis udstraekning til ogsaa at gaelde arbejdstagere med statsborgerskab i andre medlemsstater maa antages at kunne fremme disses mobilitet inden for Faellesskabet (dommen i Martínez Sala-sagen, a.st., praemis 25).
21 Som Kommissionen har gjort gaeldende, foelger det af denne definition, at alle de rettigheder til fordel for boernerige familier, der er fastsat i den naevnte graeske lovgivning, udgoer sociale fordele i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68. I henhold til naevnte bestemmelse nyder arbejdstagere, der er statsborgere i andre medlemsstater, de samme sociale fordele paa de samme vilkaar som indenlandske arbejdstagere. Denne ligebehandling skal ligeledes ske over for en arbejdstagers familiemedlemmer, der forsoerges af arbejdstageren (dom af 26.2.1992, sag C-3/90, Bernini, Sml. I, s. 1071, praemis 28).
22 Kommissionen har gjort gaeldende, at selv om ingen bestemmelse i lov nr. 1910/1944 kraever graesk statsborgerskab, er den administrative praksis imidlertid fastlagt saaledes, at anerkendelse af status som boernerig familie og bevillingen af de dermed forbundne ydelser er forbeholdt graeske statsborgere. Den Hellenske Republik har ikke bestridt dette forhold, som i oevrigt stoettes af den omstaendighed, at artikel 39 i lov nr. 2459/1997 har udvidet anvendelsesomraadet for lov nr. 1910/1944 til at omfatte EF-statsborgere.
23 Endvidere underlaegger saavel lovdekret nr. 1153/1972 som lov nr. 1892/1990, sammenholdt med gennemfoerelsesdekretet af 7. og 21. februar 1991, udtrykkeligt bevillingen af de ydelser, de fastsaetter, betingelser om, at familiemedlemmerne skal have graesk statsborgerskab eller vaere af graesk oprindelse.
24 Saavel denne administrative praksis som lovbestemmelserne udgoer, for saa vidt de fastsaetter en betingelse om statsborgerskab, der er diskriminerende, en tilsidesaettelse af traktatens artikel 48, stk. 2, af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 og af artikel 7 i forordning nr. 1251/70. Af samme grund udgoer de ligeledes en tilsidesaettelse af traktatens artikel 52 og af artikel 7 i direktiv 75/34 (dom af 10.3.1993, sag C-111/91, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 817, praemis 17).
25 Hvad for det andet angaar begrebet social sikringsydelse har Domstolen gentagne gange udtalt, at en ydelse kan anses for en social sikringsydelse, saafremt den tildeles de berettigede uden nogen individuel, skoensmaessig bedoemmelse af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier, og forudsat, at den vedroerer en af de risici, der udtrykkelig er anfoert i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 (dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg, a.st., praemis 29, og den naevnte praksis).
26 Det fremgaar af denne definition, at blandt de ydelser, der er hjemlet i lov nr. 1910/1944, udgoer ydelserne til sygdomsbehandling ligeledes sociale sikringsydelser, eftersom de henhoerer under kategorien af ydelser i anledning af sygdom som naevnt i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1408/71.
27 Det samme goer sig gaeldende for ydelserne fastsat ved lovdekret nr. 1153/1972 og i artikel 63, stk. 1-4, i lov nr. 1892/1990, som maa anses for familieydelser i henhold til artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71.
28 Det foelger heraf, at den administrative praksis og lovbestemmelserne, som underkaster bevillingen af disse ydelser diskriminerende betingelser om statsborgerskab, ligeledes er i strid med reglen om ligebehandling af arbejdstagerne, der er angivet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, hvorved bemaerkes, at bestemmelsen ligeledes kan paaberaabes af arbejdstagernes familiemedlemmer (dom af 30.4.1996, sag C-308/96, Cabanis-Issarte, Sml. I, s. 2097).
29 Den Hellenske Republik har herom gjort gaeldende, at stoerstedelen af de fordele, der er hjemlet ved lov nr. 1910/1944, har mistet deres relevans.
30 Det bemaerkes, at selv hvis det antoges, at opretholdelsen af disse retsregler, som blev anvendt i strid med faellesskabsretten - medmindre de var bortfaldet ved desvetudo - alene var formel, vil opretholdelsen kunne give anledning til en usikkerhed, som er uforenelig med retssikkerhedsprincippet, idet en saadan situation goer det vanskeligere for de potentielle begunstigede at kende omfanget af deres rettigheder.
31 Den graeske regering har tillige gjort gaeldende, at trods de udtrykkelige regler i lovdekret nr. 1153/1972 er de deri hjemlede ydelser ikke forbeholdt graeske statsborgere, men udredes, i samklang med de umiddelbart gaeldende bestemmelser i forordning nr. 1408/71, ligeledes til EF-statsborgere.
32 Der skal herved henvises til fast retspraksis, hvorefter opretholdelsen af nationale bestemmelser, som i sig selv er uforenelige med faellesskabsretten, selv om den paagaeldende medlemsstat handler i overensstemmelse med denne ret, skaber en faktisk, tvetydig situation derved, at der for de omhandlede personer opretholdes en usikkerhed med hensyn til deres mulighed for at paaberaabe sig faellesskabsretten (dom af 11.6.1991, sag C-307/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2903, praemis 13, og den naevnte retspraksis).
33 Den graeske regering har endelig gjort gaeldende, at betingelsen med hensyn til graesk statsborgerskab, som bevillingen af ydelserne hjemlet i artikel 63, stk. 1-4, i lov nr. 1892/1990 er underlagt, er begrundet i det forhold, at disse ydelser medvirker til opfyldelsen af maal med hensyn til befolkningstallet. For saa vidt angaar den livsvarige pension, som er fastsat i artikel 63, stk. 4, til fordel for moderen til en boernerig familie, har den graeske regering navnlig haevdet, at betingelsen er begrundet i det forhold, at der er tale om en aeresbevisning, som beloenner et bidrag i almenhedens interesse, som - naar henses til det faldende foedselstal i Graekenland - udgoer en tjeneste ydet over for landet.
34 Det bemaerkes, at ifoelge Domstolens praksis kan sociale foranstaltninger ikke undtages fra anvendelsen af de faellesskabsretlige bestemmelser, alene fordi disse ydes af befolkningspolitiske grunde (dom af 14.1.1982, sag 65/81, Reina, Sml. s. 33, praemis 15).
35 Af ovenstaaende grunde maa det fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der foelger af EF-traktatens artikel 48 og 52, af artikel 7 i forordning nr. 1612/68, af artikel 7 i forordning nr. 1251/70, af artikel 7 i direktiv 75/34 og af artikel 3 i forordning nr. 1408/71, idet Den Hellenske Republik ved retsforskrifter eller administrativ praksis, alene paa grund af statsborgerskabet, udelukker arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende fra andre EF-lande saavel som medlemmer af deres familier dels fra at blive anerkendt som boernerig familie og saaledes fra at faa udbetalt den herfor gaeldende ydelse, dels fra ydelse af boernetilskud.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
36 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Den Hellenske Republik har tabt sagen, og da Kommissionen har nedlagt paastand herom, paalaegges det Den Hellenske Republik at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
37 Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der foelger af:
- EF-traktatens artikel 48 og 52
- artikel 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet
- artikel 7 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1251/70 af 29. juni 1970 om arbejdstageres ret til at blive boende paa en medlemsstats omraade efter at have haft beskaeftigelse dér
- artikel 7 i Raadets direktiv 75/34/EOEF af 17. december 1974 om retten for statsborgere i en medlemsstat til at blive boende paa en anden medlemsstats omraade efter dér at have udoevet selvstaendig erhvervsvirksomhed og
- artikel 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet,
idet Den Hellenske Republik ved retsforskrifter eller administrativ praksis, alene paa grund af statsborgerskabet, udelukker arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende fra andre EF-lande saavel som medlemmer af deres familier dels fra at blive anerkendt som boernerig familie og saaledes fra at faa udbetalt den herfor gaeldende ydelse, dels fra ydelse af boernetilskud.
38 Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.