CELEX: 62008CJ0475
Incumplimiento de Estado
Directiva 2003/55/CE
Mercado interior del gas natural
Designación con carácter definitivo de los gestores de redes
Decisión por la que se exime de la aplicación de algunas disposiciones de esta Directiva a las grandes infraestructuras de gas natural nuevas
Obligaciones de publicación, consulta y notificación

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 98/30/CE (
DO L 176, p. 57
):
—
al no haber designado los gestores de red, como exige el artículo 7 de la Directiva;
—
al no haber previsto únicamente un acceso regulado, sino también un acceso negociado de terceros a la red, contrariamente a lo que dispone el artículo 18 de la Directiva, en relación con su artículo 25, apartado 2 y
—
al no haber adaptado el Derecho interno al artículo 22, apartado 3, letras d) y e), y apartado 4, de la Directiva.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 31 de marzo, la Comisión desistió de su segundo motivo, en la medida en que el Reino de Bélgica en su contestación a la demanda declaró haber derogado la norma nacional que permite el acceso negociado de terceros a las redes de transporte y a las instalaciones de almacenamiento de gas y de gas natural licuado (en lo sucesivo, «GNL».)
Marco jurídico
La Directiva
El artículo 7 de la Directiva dispone:
«Los Estados miembros designarán, o pedirán a las compañías de gas natural propietarias de instalaciones de transporte, almacenamiento o GNL que designen, por un período de tiempo que determinarán los Estados miembros en función de consideraciones de eficacia y equilibrio económico, uno o varios gestores de red. Los Estados miembros velarán por que los gestores de redes de transporte, de almacenamiento y de GNL actúen con arreglo a lo dispuesto en los artículos 8 a 10.»
El artículo 11 de la Directiva establece:
«Los Estados miembros designarán, o pedirán a las empresas propietarias o responsables de redes de distribución que designen, por un período de tiempo que determinarán los Estados miembros en función de consideraciones de eficacia y de equilibrio económico, uno o varios gestores de redes de distribución y velarán por que éstos procedan con arreglo a lo dispuesto en los artículos 12 a 14.»
El artículo 22 de la Directiva reza:
«1.   Previa solicitud, las grandes infraestructuras de gas nuevas, es decir, los interconectores entre Estados miembros, las instalaciones de GNL y de almacenamiento, podrán quedar exentas de lo dispuesto en los artículos 18, 19 y 20 (relativos, respectivamente, al acceso a las redes, al acceso al almacenamiento y al acceso a las redes previas de gasoductos) y en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 25 (relativo a las autoridades reguladoras), en las siguientes condiciones:
[…]
3.   […]
[…]
d)
La decisión de exención […] se motivará debidamente y se publicará.
e)
En el caso de un interconector, toda posible decisión de exención se adoptará previa consulta con los demás Estados miembros o autoridades reguladoras afectados.
4.   La autoridad competente notificará sin demora a la Comisión la decisión de exención, junto con toda la información pertinente relacionada con la misma. Esta información podrá remitirse a la Comisión de forma agregada, de manera que la Comisión pueda pronunciarse con conocimiento de causa.
[…]»
De conformidad con el artículo 33 de la Directiva, los Estados miembros, en principio, debían poner en vigor las disposiciones necesarias para darle cumplimiento a más tardar el 1 de julio de 2004.
La Ley belga de adaptación del Derecho interno a la Directiva
La Ley de 1 de junio de 2005, que modifica a la Ley de 12 de abril de 1965 sobre transporte por gaseoductos de gases y demás productos
(Moniteur belge
de 14 junio de 2005, p. 27164), adapta el Derecho belga a la Directiva.
El artículo 8, apartado 4, de la Ley de 12 de abril de 1965, en su versión modificada por la Ley de 1 de junio de 2005 (en lo sucesivo, la «Ley del gas») dispone:
«Previo dictamen de la Comisión bancaria, financiera y de seguros relativo a los criterios a los que se refiere el apartado 3, previo dictamen de la Comisión (reguladora de la energía y del gas) relativo a los demás criterios, y previa deliberación del Consejo de ministros, el ministro (federal competente en materia de energía) designará, en el plazo máximo de nueve meses desde la publicación del dictamen al que se refiere el apartado 2, y a propuesta de uno o varios titulares de autorizaciones de transporte de gas natural:
al gestor encargado de la gestión de la red de transporte de gas natural;
al gestor de la instalación de almacenamiento de gas natural y al gestor de la instalación de GNL, por un plazo prorrogable de veinte años.
[…].»
De conformidad con el artículo 8/1, apartado 1, de la Ley del gas:
«No obstante lo dispuesto en el artículo 8, la empresa de gas natural titular a 1 de julio de 2004 de una o varias autorizaciones de transporte de gas natural concedidas en aplicación de la presente Ley y de sus normas de ejecución o de autorizaciones de almacenamiento de gas natural, incluyendo en este último supuesto las autorizaciones concedidas en aplicación de la Ley de 18 de julio de 1975 y de sus normas de ejecución, será designada a partir de la fecha de entrada en vigor del presente artículo, según el caso:
o
gestor de la red de transporte de gas natural;
o
gestor de la instalación de almacenamiento de gas natural;
o
gestor de la instalación de GNL.
Todas estas designaciones tendrán validez hasta la designación con carácter definitivo del respectivo gestor, de conformidad con el artículo 8, o hasta que el ministro (federal competente en materia de energía) rechace dicha designación.»
El artículo 8/2 de la Ley del gas dispone:
«Los siguientes requisitos se aplicarán a los tres gestores a los que se refieren los artículos 8 y 8/1, sean o no sociedades que cotizan en bolsa:
o
constituidas bajo la forma de sociedad anónima, con domicilio social o administración central en un Estado perteneciente al Espacio Económico Europeo,
o
que cumplan los requisitos establecidos por la Ley de 2 de agosto de 2002, que modifica el Code des sociétés, y la Ley de 2 de marzo de 1989 sobre divulgación de las participaciones importantes en las sociedades que cotizan en bolsa y que regula las ofertas públicas de adquisición.»
El artículo 15/5
duodecies
de la Ley del gas, en su versión modificada por la Ley de 27 de diciembre de 2006, que incluye diversas normas
(Moniteur belge
de 28 de diciembre de 2006, p. 75266), establece:
«Apartado 1.   Las grandes infraestructuras de gas natural nuevas, esto es, los interconectores con los Estados vecinos, las instalaciones de GNL y [de] almacenamiento podrán quedar exentas de lo dispuesto en el presente capítulo y en la metodología tarifaria, con excepción de los artículos 15/7, 15/8 y 15/9. El Rey concederá dicha exención previo dictamen de la Comisión [reguladora de la energía y del gas] […].
[…]
Apartado 4.   Cualquier solicitud de exención se notificará sin demora a la Comisión Europea, junto con toda la información pertinente relacionada con la misma.»
Procedimiento administrativo previo
El 10 de abril de 2006, la Comisión envió un escrito de requerimiento al Reino de Bélgica reprochándole haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de varias disposiciones de la Directiva.
Las autoridades belgas presentaron sus observaciones escritas mediante escrito dirigido a la Comisión el 13 de junio de 2006.
Al no resultarle convincentes dichas observaciones, la Comisión envió el 15 de diciembre de 2006 al Reino de Bélgica un dictamen motivado en el que le instaba a adoptar las medidas necesarias para poner fin a la infracción en el plazo de dos meses desde la recepción del dictamen.
Las autoridades belgas respondieron mediante escrito dirigido a la Comisión el 27 de febrero de 2007.
Por considerar que la situación seguía siendo insatisfactoria, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre el recurso
Sobre el primer motivo, relativo a la no adaptación del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva
Sobre la admisibilidad
— Alegaciones de las partes
El Reino de Bélgica señala que la Comisión, en su demanda, invocó la no adaptación del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva, mientras que en su escrito de requerimiento se había basado en el artículo 11 de la Directiva, y que, en el dictamen motivado había invocado la infracción de los artículos 7 y 11 de la misma. De este modo, según el Reino de Bélgica, la Comisión crea una confusión en cuanto a los reproches que le formuló al respecto.
La Comisión, en primer lugar, señala que, con independencia de los artículos de la Directiva invocados, el motivo formulado se ha circunscrito siempre a la falta de designación de los distintos gestores del sistema. Si bien, en su dictamen motivado, se remitía a los artículos 7 y 11 de la Directiva, la referencia al artículo 11 no se mantuvo en el recurso puesto que el Reino de Bélgica había designado a los gestores de la red de distribución, de conformidad con esta última norma. Según la Comisión, el Reino de Bélgica estaba, pues, en condiciones de comprender este motivo y de formular sus alegaciones.
Además, sostiene la Comisión, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia nada se opone a que la Comisión, en el dictamen motivado, pueda detallar los motivos que ya alegó de manera más genérica en su escrito de requerimiento, e invoca al efecto la sentencia de 28 de marzo de 1985, Comisión/Italia (
274/83, Rec. p. 1077
), apartados 19 a 21.
— Apreciación del Tribunal de Justicia
Procede recordar, con carácter previo, que dado que el escrito de requerimiento tiene la finalidad principal de delimitar el objeto del litigio para que el Estado miembro afectado tenga la posibilidad de preparar su defensa, no está sujeto, por tanto, a las mismas exigencias de precisión que el dictamen motivado (véase, en particular, la mencionada sentencia Comisión/Italia, apartados 19 y 21).
En este caso, la Comisión, en su escrito de requerimiento, reprochó al Reino de Bélgica no haber adaptado al Derecho interno el artículo 11 de la Directiva, afirmando que este Estado miembro no había designado con carácter definitivo gestores de las redes de transporte y de distribución, ni de las instalaciones de almacenamiento y de GNL. En su dictamen motivado, la Comisión, para fundamentar sus motivos, añadió la referencia al artículo 7 de la Directiva. Por último, en su demanda, retiró la referencia al artículo 11, al considerar que ya había sido objeto de una transposición correcta en el Derecho belga, a raíz de la designación, por el Reino de Bélgica, de los gestores de la red de distribución.
Por ello, el primer motivo formulado por la Comisión en el presente recurso puede ser reconducido manifiestamente al primer motivo formulado tanto en el escrito de requerimiento como en el dictamen motivado, relativos ambos a la designación con carácter definitivo de los gestores de red. Por tanto, la modificación de la disposición pertinente de la Directiva no comprometió el derecho de defensa del Estado miembro demandado.
En consecuencia, el motivo basado en la infracción del artículo 7 de la Directiva debe considerarse admisible.
Sobre el fondo
— Alegaciones de las partes
La Comisión reprocha al Reino de Bélgica no haber designado con carácter definitivo a los gestores de las redes de transporte de gas, de las instalaciones de almacenamiento de gas y de terminales de GNL, con arreglo a lo previsto en el artículo 7 de la Directiva.
La Comisión señala que el artículo 8, apartado 4, de la Ley del gas establece la designación con carácter definitivo de los gestores de red por un plazo de veinte años prorrogables. Según ella, este plazo se considera adecuado en Derecho belga en función de consideraciones de eficacia y equilibrio económico. En consecuencia, sostiene, el Reino de Bélgica no cumplirá plenamente las obligaciones derivadas del artículo 7 de la Directiva hasta que designe a tales gestores por dicho plazo. Además, a juicio de la Comisión, la designación con carácter provisional por un período indefinido no puede otorgar a los gestores la seguridad que, de conformidad con la Directiva, debe ofrecerles una designación por un período conocido con anterioridad.
El Reino de Bélgica replica que el artículo 7 de la Directiva no impide que los Estados miembros designen gestores de red con carácter no definitivo. Sostiene que en Derecho belga, con arreglo a los artículos 8/1 y 8/2 de la Ley del gas, los gestores de red designados con carácter no definitivo asumen las cargas que la Directiva atribuye a los gestores de red. En efecto, según dicho Estado, los requisitos y obligaciones impuestos a los primeros son idénticos a los atribuidos a los gestores designados con carácter definitivo, radicando la única diferencia en cuanto al régimen de ambas categorías de gestores en el procedimiento de su designación y en la duración de su contrato. Además, afirma, la designación de gestores de redes con carácter provisional equivale a una designación con carácter definitivo, pues las empresas afectadas son las únicas que cumplen los requisitos exigidos para una designación con carácter definitivo. En cualquier caso, concluye, está en marcha en la actualidad un procedimiento tendente a realizar las designaciones con carácter definitivo.
— Apreciación del Tribunal de Justicia
El artículo 7 de la Directiva establece que los Estados miembros designarán los gestores de instalaciones de transporte, almacenamiento o GNL «por un período de tiempo que determinarán los Estados miembros en función de consideraciones de eficacia y equilibrio económico». De conformidad con el artículo 33 de la Directiva, las disposiciones de aplicación de dicho artículo deben adoptarse a más tardar el 1 de julio de 2004.
La Ley del gas, aunque establece en su artículo 8 un procedimiento para designar a los mencionados gestores por un plazo de veinte años, dispone en su artículo 8/1 la designación con carácter provisional –«hasta la designación definitiva del respectivo gestor»– de empresas ya titulares de autorizaciones con anterioridad a la entrada en vigor de las modificaciones introducidas por la Ley de 1 de junio de 2005. Prorroga así las autorizaciones de dichos gestores hasta la finalización del procedimiento de designación establecido de conformidad con los requisitos señalados por la Directiva.
El Reino de Bélgica admite no haber designado aún con carácter definitivo a los gestores de red, aunque precisa que dicho procedimiento está en marcha.
A este respecto, basta con recordar que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado (véase, en particular, la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de diciembre de 2007, Comisión/Alemania, C-456/05, Rec. p. I-10517, apartado 15). Por tanto, a falta de tal designación en dicho plazo, procede declarar fundado el motivo formulado por la Comisión.
Las circunstancias, alegadas por el Reino de Bélgica, de que los gestores designados con carácter provisional, por un lado, están sometidos a los mismos requisitos y obligaciones que los designados con carácter definitivo, y, por otro lado, son los únicos que pueden cumplir los requisitos exigidos para dicha designación con carácter definitivo, no impiden declarar que dicho Estado miembro ha incumplido las obligaciones derivadas del artículo 7 de la Directiva.
En efecto, la designación con carácter provisional de tales gestores retrasa la adaptación del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva, el cual, como ha admitido el Reino de Bélgica, conlleva la designación de dichos gestores por un período de veinte años.
En consecuencia, procede declarar que, el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7 de la Directiva, al no haber designado con carácter definitivo a los gestores de las instalaciones de transporte, almacenamiento o GNL.
En cuanto al tercer motivo, relativo a la no adaptación del Derecho interno al artículo 22, apartado 3, letras d) y e), y apartado 4, de la Directiva
Alegaciones de las partes
En cuanto a las grandes infraestructuras de gas natural nuevas, la Comisión afirma que el artículo 15/5
duodecies
de la Ley del gas faculta al Rey para acordar exenciones como las previstas en el artículo 22, apartado 1, de la Directiva, pero sin recoger todos los requisitos que, al respecto, especifica el artículo 22, apartado 3, letras d) y e), y apartado 4, de la misma. Según estas últimas disposiciones, la normativa nacional debe fundamentalmente establecer de manera expresa la publicación y la notificación a la Comisión de cualquier decisión de exención, además de la obligación de consultar previamente tal decisión a los demás Estados miembros en los supuestos de interconexión.
Al respecto, la Comisión alega que los principios generales derivados de la legislación nacional relativa a los actos administrativos y la aplicación directa de las disposiciones antes mencionadas de la Directiva por las autoridades administrativas no garantizan la completa adaptación del Derecho interno a dichas disposiciones.
En cuanto a la norma de publicación de una decisión de exención, el Reino de Bélgica alega que, al tratarse de un acto adoptado por el Rey de conformidad con los artículos 105 y 108 de la Constitución belga, tal decisión se publica de conformidad con los principios generales rectores de la publicación de actos procedentes de la autoridad federal. Según dichos principios, un acto que presenta interés para gran número de personas debe ser publicado obligatoriamente en el
Moniteur belge.
En consecuencia, sostiene, imponer la inclusión de semejante obligación en la Ley del gas es contrario tanto al principio de subsidiariedad como al de proporcionalidad.
En cuanto a la adaptación del Derecho interno al artículo 22, apartado 3, letra e), y apartado 4, de la Directiva, relativo a la consulta a los demás Estados miembros en los supuestos de interconexión, así como a la notificación de una decisión de exención a la Comisión, el Reino de Bélgica subraya que, en consideración al efecto directo de la Directiva y a la primacía del Derecho comunitario, tales obligaciones se imponen de pleno derecho a las autoridades belgas, de modo que no es necesario transponerlas en Derecho nacional. Menciona, al respecto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual, la incompatibilidad de una legislación nacional con las disposiciones comunitarias, aunque sean directamente aplicables, sólo puede quedar definitivamente eliminada mediante disposiciones internas de carácter obligatorio cuando la Directiva tenga por objeto crear derechos para los particulares (en particular, la sentencia de 8 de julio de 1999, Comisión/Francia, C-354/98, Rec. p. I-4927, apartado 11). En el presente asunto, según dicho Estado miembro, dado que la Directiva no confiere ningún derecho a los particulares, tal disposición no debe ser necesariamente incorporada al Derecho interno.
Por último, el Reino de Bélgica alega, por una parte, que la creación de una red de interconexión exige
ipso facto
el paso de la frontera y conlleva desde entonces la colaboración con las autoridades de los demás Estados miembros afectados, y, por otra parte, que el artículo 15/5 de la Ley del gas establece expresamente que se deben notificar a la Comisión las solicitudes de exención.
Apreciación del Tribunal de Justicia
El artículo 22, apartado 1, de la Directiva dispone que, para las grandes infraestructuras de gas, los Estados miembros tienen la posibilidad de prever excepciones, especialmente en cuanto a las normas de acceso a las redes. Dicho artículo, en sus apartados 3, letras d) y e), y 4, establece que cualquier decisión de exención debe ser motivada, publicada y notificada a la Comisión, y que, en caso de interconexión, tal decisión debe adoptarse previa consulta con las autoridades de los Estados miembros afectados.
La Comisión reprocha al Reino de Bélgica no haber adaptado el Derecho interno a dichas disposiciones, al no recoger la Ley del gas todos los requisitos previstos por la Directiva en lo relativo al procedimiento de adopción de las decisiones de exención. El Reino de Bélgica no rebate esta alegación. Sin embargo, considera no estar sometido a la obligación de adoptar dichas disposiciones, si se tienen en cuenta tanto las normas generales internas sobre publicación de los actos del Rey como la aplicación directa de las disposiciones de la Directiva.
A este respecto, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, la adaptación del Derecho interno a una directiva no exige necesariamente una acción legislativa en cada Estado miembro. En particular, la existencia de principios generales de Derecho constitucional o administrativo puede hacer superflua la adaptación del Derecho interno mediante medidas legales o reglamentarias específicas siempre que, no obstante, dichos principios garanticen efectivamente la plena aplicación de la Directiva por la administración nacional y que, en el caso de que la disposición controvertida de la Directiva tenga por objeto crear derechos para los particulares, la situación jurídica que se desprenda de dichos principios sea suficientemente precisa y clara, y que los beneficiarios estén en condiciones de conocer la totalidad de sus derechos y, en su caso, de invocarlos ante los órganos jurisdiccionales nacionales (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de mayo de 1985, Comisión/Alemania, 29/84, Rec. p. 1661, apartado 23, y de 16 de junio de 2005, Comisión/Italia, C-456/03, Rec. p. I-5335, apartado 51).
En el presente asunto, al tratarse de la adaptación del Derecho interno al artículo 22, apartado 3, letra d), de la Directiva, relativo a la publicación de decisiones de exención, procede señalar que no puede considerarse que los principios generales del Derecho belga relativos a la publicación de actos, invocados por el Reino de Bélgica, según los cuales, se publican todos aquellos actos que presentan interés para gran número de personas, aseguren la adaptación correcta y completa a dicha disposición de la Directiva. En efecto, ésta obliga a publicar cualquier decisión relativa a exenciones concedidas al gestor. Ahora bien, el Reino de Bélgica no ha aportado datos que permitan establecer de manera precisa y cierta que tales decisiones se consideren siempre como de interés general y que, en consecuencia, se publiquen siempre.
Por ello, como ha señalado la Comisión, en la medida en que dichos principios generales no garantizan la completa y correcta aplicación del artículo 22, apartado 3, letra d), de la Directiva, procede declarar que el Reino de Bélgica no ha adaptado correctamente su normativa interna a esta disposición.
Al tratar las alegaciones formuladas por el Reino de Bélgica relativas a que no existe obligación de adaptar el Derecho interno a las disposiciones de la Directiva relativas a los requisitos de consulta previa a los demás Estados miembros afectados en caso de interconexión, ni de notificar las decisiones de exención a la Comisión, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, del artículo 249 CE, párrafo tercero, se deduce que la ejecución de las directivas comunitarias debe realizarse mediante la adopción por los Estados miembros de disposiciones adecuadas. El hecho de que, en circunstancias concretas, en ausencia de medidas de ejecución requeridas o en presencia de medidas no conformes con una directiva, los justiciables tengan derecho a invocar en un proceso una directiva frente a un Estado miembro que la hubiere incumplido no puede servir de justificación a un Estado miembro para eximirse de adoptar a su debido tiempo disposiciones de ejecución adecuadas al objeto de cada directiva (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 6 de mayo de 1980, Comisión/Bélgica, 102/79, Rec. p. 1473, apartado 12; de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania, C-433/93, Rec. p. I-2303, apartado 24, y de 2 de mayo de 1996, Comisión/Alemania, C-253/95, Rec. p. I-2423, apartado 13). Del mismo modo, y con mayor motivo, la circunstancia de que determinadas disposiciones de la Directiva controvertida sean directamente aplicables en el ordenamiento jurídico interno no constituye justificación que exima a los Estados miembros de sus obligaciones de adaptar el Derecho interno.
Por último, no se puede considerar que el artículo 15/5, apartado 4, de la Ley del gas, que prevé la comunicación a la Comisión de las solicitudes de exención, adapte al Derecho interno el artículo 22, apartado 4, de la Directiva, al imponer éste la obligación de notificar a esta institución la decisión final, junto con toda la información pertinente relacionada con la misma.
En consecuencia, procede declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22, apartado 3, letras d) y e), y apartado 4, de la Directiva, al no haber adaptado el Derecho interno a estas disposiciones.
Costas
En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión la condena en costas del Reino de Bélgica y al haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) decide:

1)
Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben, al no haber designado con carácter definitivo a los gestores de las instalaciones de transporte, de almacenamiento ni de gas natural licuado, de conformidad con el artículo 7 de la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 98/30/CE, y al no haber adaptado el Derecho interno al artículo 22, apartado 3, letras d) y e), y apartado 4, de dicha Directiva.

2)
Condenar en costas al Reino de Bélgica.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.