CELEX: 62006TJ0075
Richtlijn 91/414/EEG
Gewasbeschermingsmiddelen
Werkzame stof endosulfan
Intrekking van toelatingen voor op markt brengen
Evaluatieprocedure
Termijnen
Recht van verweer
Evenredigheidsbeginsel

Toepasselijke bepalingen
Verdragsbepalingen
Artikel 95, lid 3, EG bepaalt dat de Commissie bij haar voorstellen aan de Raad inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming en de consumentenbescherming, zal uitgaan van een hoog beschermingsniveau, daarbij in het bijzonder rekening houdend met alle nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd.
Volgens artikel 152, lid 1, EG wordt bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Gemeenschap een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid verzekerd.
Richtlijn 91/414/EEG
Richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (
PB L 230, blz. 1
), behelst een gemeenschappelijke regeling voor de toelating en de intrekking van de toelating voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen.
Artikel 4 van richtlijn 91/414 bepaalt: „De lidstaten zien erop toe dat een gewasbeschermingsmiddel slechts wordt toegelaten […] indien de werkzame stoffen die het bevat in bijlage I zijn vermeld”.
De voorwaarden voor opneming van werkzame stoffen in bijlage I zijn gepreciseerd in artikel 5 van richtlijn 91/414:
„1.   Op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis wordt een werkzame stof in bijlage I opgenomen voor een eerste periode van ten hoogste tien jaar, indien kan worden verwacht dat gewasbeschermingsmiddelen die de werkzame stof bevatten, aan de volgende voorwaarden voldoen:
a)
de residuen hebben, na een toepassing die in overeenstemming is met de goede gewasbeschermingspraktijken, geen schadelijke uitwerking op de gezondheid van mens en dier of op het grondwater en geen onaanvaardbaar milieu-effect en deze residuen kunnen — voor zover ze in toxicologisch opzicht of uit milieu-oogpunt van belang zijn — door middel van algemeen gebruikte methoden worden gemeten;
b)
het gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen heeft, na een toepassing die in overeenstemming is met de goede gewasbeschermingspraktijken, geen schadelijke uitwerking op de gezondheid van mens en dier of geen onaanvaardbaar milieu-effect, als bedoeld in artikel 4, lid 1, onder b, punten iv en v.
2.   Bij het opnemen van een werkzame stof in bijlage I dient zeer in het bijzonder rekening te worden gehouden met de volgende elementen:
a)
in voorkomend geval een ADI-waarde voor de mens;
b)
zo nodig een aanvaardbaar niveau van blootstelling van degenen die met deze stof omgaan;
c)
in voorkomend geval een beoordeling van de vraag waar de stof in het milieu terechtkomt en wordt verspreid, alsmede wat de uitwerking is op niet-doelsoorten.
[…]”
Artikel 6 van richtlijn 91/414 bepaalt:
„1.   Over de opneming van een werkzame stof in bijlage I wordt beslist volgens de procedure van artikel 19.
[…]
2.   Wanneer een lidstaat een aanvraag ontvangt om opneming van een werkzame stof in bijlage I, ziet deze erop toe dat de aanvrager aan de andere lidstaten en de Commissie zonder buitensporige vertraging een dossier doet toekomen dat geacht wordt aan de voorschriften van bijlage II te voldoen, alsmede een dossier conform bijlage III betreffende ten minste één preparaat dat deze werkzame stof bevat. De Commissie dient het dossier ter beoordeling in bij het in artikel 19 bedoelde Permanent Planteziektenkundig Comité.
3.   Onverminderd het bepaalde in lid 4 wordt op verzoek van een lidstaat binnen drie à zes maanden na de indiening bij het in artikel 19 bedoelde Comité volgens de procedure van artikel 20 geconstateerd of het dossier is ingediend overeenkomstig de bijlagen II en III.
4.   Indien uit de beoordeling van het dossier als bedoeld in lid 2 blijkt dat aanvullende informatie nodig is, kan de Commissie de aanvrager verzoeken dergelijke informatie te verstrekken. De aanvrager of zijn gemachtigde vertegenwoordiger kan door de Commissie worden verzocht om de Commissie een toelichting te verstrekken, met name wanneer wordt overwogen een afwijzend besluit te nemen.
[…]”
Niet in bijlage I bij richtlijn 91/414 opgenomen werkzame stoffen komen onder bepaalde voorwaarden in aanmerking voor toepassing van een tijdelijke afwijkende regeling. Zo bepaalt artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 dat „een lidstaat, gedurende een periode van twaalf jaar na de kennisgeving van deze richtlijn, [mag] toelaten dat gewasbeschermingsmiddelen die niet in bijlage I opgenomen werkzame stoffen bevatten en die twee jaar na de datum van kennisgeving van de richtlijn reeds op de markt zijn, op zijn grondgebied op de markt worden gebracht”. Deze periode van twaalf jaar, die op 26 juli 2003 verstreek, is voor bepaalde stoffen verlengd bij verordening (EG) nr. 2076/2002 van de Commissie van 20 november 2002 houdende verlenging van de in artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 bedoelde termijn en betreffende de niet-opneming van bepaalde werkzame stoffen in bijlage I bij die richtlijn en de intrekking van toelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen die deze stoffen bevatten (
PB L 319, blz. 3
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1335/2005 van de Commissie van 12 augustus 2005, die ook de beschikkingen 2002/298/EG, 2004/129/EG, 2004/140/EG, 2004/247/EG en 2005/303/EG wijzigt inzake de in artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 bedoelde termijn en de handhaving van het gebruik van bepaalde niet in bijlage I erbij opgenomen stoffen (
PB L 211, blz. 6
). Volgens deze verordening wordt de periode van twaalf jaar verlengd tot 31 december 2006„tenzij een besluit is genomen of vóór die datum wordt genomen om de werkzame stof al dan niet op te nemen in bijlage I bij richtlijn 91/414”.
Volgens artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 moeten tijdens die overgangsperiode de betrokken werkzame stoffen worden onderworpen aan een onderzoek, na afloop waarvan zij al dan niet in bijlage I bij de richtlijn kunnen worden opgenomen; opneming vindt niet plaats, indien de stoffen niet aan de veiligheidseisen van artikel 5 van de richtlijn voldoen, of indien de voor het onderzoek vereiste informatie en gegevens niet binnen de voorgeschreven periode zijn verstrekt. De stof wordt onderzocht overeenkomstig de procedure van artikel 19 van richtlijn 91/414. Volgens dit artikel, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 806/2003 van de Raad van 14 april 2003 tot aanpassing aan besluit 1999/468/EG van de bepalingen betreffende de comités die de Commissie bijstaan in de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheden die zijn vastgelegd in volgens de raadplegingsprocedure (gekwalificeerde meerderheid) goedgekeurde besluiten van de Raad (
PB L 122, blz. 1
), wordt de Commissie bijgestaan door een regelgevend comité: het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid (hierna: „comité”).
Verordening (EEG) nr. 3600/92
Verordening (EEG) nr. 3600/92 van de Commissie van 11 december 1992 houdende bepalingen voor de uitvoering van de eerste fase van het werkprogramma als bedoeld in artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 (
PB L 366, blz. 10
), regelt de onderzoeksprocedure voor een aantal stoffen met het oog op hun eventuele opneming in bijlage I bij richtlijn 91/414. Een van die stoffen is endosulfan.
De in verordening nr. 3600/92 geregelde procedure begint met een kennisgeving als bedoeld in artikel 4, lid 1, van deze verordening, luidende: „Producenten die een in bijlage I bij deze verordening genoemde werkzame stof, of zouten, esters of aminen daarvan, in bijlage I bij richtlijn [91/414] wensen te zien opgenomen, geven de Commissie daarvan kennis binnen zes maanden na de datum van inwerkingtreding van deze verordening.”
Na onderzoek van de kennisgeving van die wens wordt, aldus artikel 5, lid 2, sub b, van verordening nr. 3600/92, een lidstaat aangewezen als rapporteur voor de evaluatie van elk van de betrokken werkzame stoffen.
Na de aanwijzing van de als rapporteur optredende lidstaat dient iedere kennisgever hem overeenkomstig artikel 6, lid 1, van verordening nr. 3600/92 een „samenvatting van het dossier” (hierna: „summier dossier”) en een „volledig dossier” toe te zenden zoals omschreven in artikel 6, leden 2 en 3, van deze verordening. Het summiere dossier bevat onder meer een kopie van de kennisgeving, informatie betreffende de aanbevolen gebruiksvoorwaarden, en samenvattingen en uitslagen van de proeven met betrekking tot elk van de in bijlage III bij richtlijn 91/414 genoemde punten, die voor de beoordeling van de in artikel 5 van deze richtlijn genoemde criteria relevant zijn. Deze informatie betreft een of meer preparaten die representatief zijn voor de voorwaarden waaronder het product kan worden gebruikt in verband met de opneming ervan in bijlage I bij de richtlijn. Het volledige dossier omvat de officiële rapporten en de volledige onderzoeksverslagen met betrekking tot alle hierboven bedoelde informatie. Volgens artikel 6, lid 2, sub b, van verordening nr. 3600/92, zoals aangevuld bij verordening (EG) nr. 2266/2000 van 12 oktober 2000 (
PB L 259, blz. 27
), „moet de kennisgever aan de hand van de meegedeelde gegevens aantonen dat voor één of meer preparaten ten aanzien van een beperkte reeks representatieve gebruiksdoeleinden kan worden voldaan aan de in richtlijn [91/414] gestelde eisen ten aanzien van de in artikel 5 van de richtlijn bedoelde criteria”.
Het summiere dossier en het volledige dossier worden door de kennisgever binnen een door de Commissie bepaalde termijn aan de als rapporteur optredende lidstaat gezonden. Voor endosulfan werd de termijn voor indiening van de dossiers bij verordening (EG) nr. 933/94 van de Commissie van 27 april 1994 houdende vaststelling van de werkzame stoffen van gewasbeschermingsmiddelen en aanwijzing van de als rapporteur optredende lidstaten voor de uitvoering van verordening (EEG) nr. 3600/92 (
PB L 107, blz. 8
), vastgesteld op 30 april 1995 en vervolgens bij verordening (EG) nr. 2230/95 van de Commissie van 21 september 1995 tot wijziging van verordening nr. 933/94 (
PB L 225, blz. 1
) verlengd tot 31 oktober 1995. Volgens artikel 6, lid 1, van verordening nr. 3600/92 moeten de kennisgevers beide dossiers ook zenden aan door de Commissie erkende deskundigen uit andere lidstaten, met het oog op hun eventuele latere raadpleging.
De als rapporteur optredende lidstaat onderzoekt vervolgens het summiere en het volledige dossier en draagt er ingevolge artikel 7, lid 1, sub b, van verordening nr. 3600/92 zorg voor dat „onmiddellijk na de beëindiging van het onderzoek van het dossier de kennisgevers de bijgewerkte samenvatting van het dossier aan de overige lidstaten en aan de Commissie toezenden”. Artikel 7, lid 2, van verordening nr. 3600/92, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1199/97 van de Commissie van 27 juni 1997 (
PB L 170, blz. 19
), bepaalt dat „de als rapporteur optredende lidstaat [zodra met het onderzoek wordt begonnen] de kennisgevers kan [verzoeken] hun dossiers te verbeteren of aan te vullen” en „deskundigen uit andere lidstaten kan raadplegen en bij de andere lidstaten aanvullende technische of wetenschappelijke informatie kan opvragen die bij de beoordeling van nut kan zijn”.
De als rapporteur optredende lidstaat stelt vervolgens een evaluatieverslag van de dossiers op en zendt dit overeenkomstig artikel 7, lid 1, sub c, van verordening nr. 3600/92 uiterlijk twaalf maanden na de ontvangst van de dossiers aan de Commissie. Dit verslag moet onder meer een aanbeveling bevatten over de wenselijkheid de betrokken werkzame stof in bijlage I bij richtlijn 91/414 op te nemen.
Krachtens artikel 7, lid 3, van verordening nr. 3600/92, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1199/97, doet de Commissie, wanneer zij het summiere dossier en het in lid 1 bedoelde verslag heeft ontvangen, het dossier en het verslag aan het comité toekomen voor verder onderzoek. Alvorens het dossier en het verslag aan het comité toe te zenden, doet de Commissie het verslag van de rapporteur ter informatie aan de lidstaten toekomen. Bovendien, alvorens het dossier en het verslag aan het comité worden doorgezonden, kunnen deskundigen uit de lidstaten worden geraadpleegd en kan de Commissie sommige of alle betrokken kennisgevers over het verslag of delen van het verslag betreffende de betrokken werkzame stof raadplegen.
Het bij verordening nr. 1199/97 toegevoegde lid 3 bis van artikel 7 van verordening nr. 3600/92 bepaalt dat de Commissie na afsluiting van dat onderzoek het comité ofwel een ontwerp-richtlijn voorlegt waarbij de werkzame stof in bijlage I bij richtlijn 91/414 wordt opgenomen, ofwel een aan de lidstaten gerichte ontwerp-beschikking tot intrekking van de toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen die de werkzame stof bevatten, ofwel een aan de lidstaten gerichte ontwerp-beschikking betreffende een dergelijke intrekking, maar met dien verstande dat de werkzame stof opnieuw in aanmerking kan komen voor opneming in bijlage I bij de richtlijn zodra bijkomende proeven of bijkomende gegevens zijn verstrekt, ofwel ten slotte, een ontwerp-besluit waarbij in afwachting van de uitkomsten van bijkomende proeven of gegevens de opneming van de werkzame stof in bijlage I bij deze richtlijn wordt opgeschort.
Evenwel bepaalt artikel 7, lid 4, eerste alinea, eerste streepje, van verordening nr. 3600/92, zoals aangevuld bij verordening nr. 2266/2000, dat indien na het onderzoek van het comité de uitslagen van bepaalde bijkomende proeven of aanvullende gegevens noodzakelijk blijken te zijn, de Commissie de termijn bepaalt voor indiening van deze uitslagen of gegevens. Daarbij wordt gepreciseerd:
„Tenzij de Commissie voor een bepaalde werkzame stof een eerdere datum vaststelt, is de termijn hiervoor 25 mei 2002, behalve voor de uitslagen van langetermijnstudies die de als rapporteur optredende lidstaat en de Commissie bij het onderzoek van het dossier noodzakelijk achten en die vermoedelijk niet binnen de vastgestelde termijn volledig beëindigd kunnen worden, voor zover de verstrekte informatie het bewijs omvat dat opdracht gegeven is tot deze studies en dat de uitslagen ervan uiterlijk op 25 mei 2003 overgelegd zullen worden. In uitzonderlijke gevallen mag, wanneer de als rapporteur optredende lidstaat en de Commissie op 25 mei 2001 nog niet in staat waren dergelijke studies aan te wijzen, een andere datum voor de beëindiging ervan worden vastgesteld, voor zover de kennisgever de als rapporteur optredende lidstaat het bewijs levert dat binnen drie maanden na het verzoek tot het uitvoeren van de studies opdracht tot deze studies gegeven is, en uiterlijk op 25 mei 2002 hierover een protocol en voortgangsverslag worden ingediend.”
Artikel 7, lid 4, van verordening nr. 3600/92, zoals aangevuld bij verordening nr. 2266/2000, bepaalt ook:
„[… Er] wordt niet ingestemd met de indiening van nieuwe studies. De als rapporteur optredende lidstaat kan met toestemming van de Commissie de kennisgevers verzoeken nadere gegevens te verstrekken die nodig zijn ter verduidelijking van het dossier. De als rapporteur optredende lidstaat deelt de Commissie onverwijld mee voor welke werkzame stoffen de in het eerste streepje bedoelde uitslagen of gegevens niet binnen de vastgestelde termijn zijn overgelegd. De Commissie besluit overeenkomstig artikel 8, lid 2, laatste alinea, van de richtlijn dergelijke werkzame stoffen niet in bijlage I van richtlijn [91/414] op te nemen en vermeldt daarbij de redenen voor de niet-opneming. […]”
Artikel 7, lid 5, van verordening nr. 3600/92 bepaalt dat „de Commissie het comité een ontwerp-besluit voorlegt om een product overeenkomstig het bepaalde in artikel 8, lid 2, laatste alinea, van richtlijn [91/414] niet in bijlage I op te nemen, wanneer […] de als rapporteur optredende lidstaat de Commissie ervan in kennis heeft gesteld dat de in lid 4, eerste streepje, bedoelde uitslagen niet binnen de vastgestelde termijn zijn ingediend”.
Volgens artikel 8 van verordening nr. 3600/92, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2266/2000, dient de als rapporteur optredende lidstaat na de ontvangst van de uitslagen van de bijkomende proeven of aanvullende gegevens, deze te onderzoeken, ervoor zorg te dragen dat deze uitslagen of gegevens door de kennisgever aan de overige lidstaten en aan de Commissie worden gezonden, en uiterlijk zes maanden na de ontvangst van die uitslagen of gegevens zijn evaluatie van het dossier in de vorm van addendum bij het reeds bij de Commissie ingediende evaluatieverslag met een aanbeveling over het al dan niet opnemen van de werkzame stof in bijlage I bij richtlijn 91/414 aan de Commissie te zenden.
Ingevolge artikel 8, lid 3, van verordening nr. 3600/92, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2266/2000, legt de Commissie na de ontvangst van het verslag van de als rapporteur optredende lidstaat dit verslag voor onderzoek voor aan het comité. Dit artikel bepaalt dat de Commissie „voordat het dossier en het verslag aan het comité worden voorgelegd, […] dit verslag ter informatie aan de lidstaten [zendt] en [dat] zij deskundigen uit één of meer lidstaten kan raadplegen”. Daaraan is toegevoegd dat „de Commissie bepaalde of alle kennisgevers voor een werkzame stof kan raadplegen over het verslag inzake de betrokken werkzame stof of over delen van dit verslag” met de precisering dat „de als rapporteur optredende lidstaat bij deze raadplegingen zorg draagt voor de nodige technische en wetenschappelijke ondersteuning”. Na dat onderzoek door het comité legt de Commissie ten slotte het comité een ontwerp-beschikking voor om de stof al dan niet in bijlage I bij richtlijn 91/414 op te nemen.
Voorgeschiedenis van het geding
Evaluatieprocedure
Endosulfan is een werkzame stof die met name voor de vervaardiging van pesticiden wordt gebruikt. Het werkt als een contactgif op een groot aantal insecten en mijtachtigen op tal van gewassen, waaronder katoen en vele soorten fruit en groenten.
Verzoeksters, Bayer CropScience AG, Makhteshim-Agan Holding BV, Alfa Georgika Efodia AEVE en Aragonesas Agro, SA, zijn bedrijven die met name endosulfan en gewasbeschermingsmiddelen op basis van endosulfan vervaardigen en verkopen.
Het Koninkrijk Spanje is krachtens verordening nr. 933/94 aangewezen als rapporteur voor het onderzoek van endosulfan. Blijkens bijlage III erbij heeft deze lidstaat overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 3600/92 het Spaanse ministerie van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening (hierna: „MAPA”) als daarvoor bevoegde autoriteit aangewezen. Het MAPA heeft het Instituto Nacional de Investigacíon y Tecnologia Agraria y Alimentaria (nationaal instituut voor landbouw- en voedselonderzoek en -technologie; hierna: „INIA”) belast met de evaluatieverslagen over de werkzame stoffen met het oog op opneming ervan in bijlage I bij richtlijn 91/414. Het INIA werd dus belast met de opstelling van het ontwerp-evaluatieverslag voor endosulfan en nam deel aan de door de Commissie belegde besprekingen tussen deskundigen.
Alleen Makhteshim Agan International Coordination Center en AgrEvo GmbH, inmiddels Bayer CropScience AG, dienden vóór de uiterste datum van 31 oktober 1995 bij het Koninkrijk Spanje dossiers in de zin van artikel 6 van verordening nr. 3600/92 inzake endosulfan in. Makhteshim Agan International Coordination Center en AgrEvo bundelden hun inspanningen in een werkgroep, de zogenoemde „werkgroep endosulfan” (hierna: „werkgroep endosulfan”).
Het Koninkrijk Spanje zond de Commissie in de loop van februari 2000 een ontwerp-evaluatieverslag over endosulfan, dat de Commissie vervolgens aan de lidstaten en AgrEvo als vertegenwoordigster van de werkgroep endosulfan heeft gezonden. Een voorontwerp van dit verslag was enkele maanden eerder aan de werkgroep gezonden. In het ontwerp-evaluatieverslag kwam het Koninkrijk Spanje tot de slotsom dat de beslissing over de opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 moest worden uitgesteld in afwachting van de ontvangst en het onderzoek van in het ontwerp-evaluatieverslag nader genoemde aanvullende inlichtingen.
Van januari tot juli 2001 kwamen deskundigen uit verschillende lidstaten meermaals bijeen voor bespreking van het ontwerp-evaluatieverslag en het commentaar daarop in het kader van de beoordeling door deskundigen uit andere lidstaten, zoals bepaald bij artikel 7, lid 2, van verordening nr. 3600/92 krachtens hetwelk de Commissie in samenwerking met de bevoegde nationale instanties een kader voor de bespreking van dit soort evaluaties heeft gecreëerd, de zogenoemde European Commission Co-ordination (ECCO). De leden van de werkgroep namen deel aan deze besprekingen.
Op 27 juni 2001 is het na dit onderzoek opgestelde rapport meegedeeld aan de lidstaten en op 25 augustus 2001 voor commentaar en nadere toelichtingen aan de werkgroep.
Na te hebben vastgesteld dat voor het onderzoek van endosulfan nadere inlichtingen noodzakelijk waren, stelde de Commissie op 21 november 2001 beschikking 2001/810/EG betreffende het besluit inzake de eventuele opneming van bepaalde werkzame stoffen in bijlage I bij richtlijn 91/414/EEG (
PB L 305, blz. 32
) vast waarbij de uiterste datum voor het verstrekken van nieuwe gegevens over endosulfan is verlengd tot 25 mei 2002 en tot 31 mei 2003 voor bepaald langetermijnonderzoek; die termijnen kwamen overeen met die in artikel 7, lid 4, van verordening nr. 3600/92.
In mei 2002 verstrekte de werkgroep nieuwe gegevens overeenkomstig het tijdschema van beschikking 2001/810. In juli 2002 vatte hij met het Koninkrijk Spanje besprekingen aan over de mogelijkheid kennis te geven van onderzoek van een andere formulering van endosulfan. De formulering waarvan aanvankelijk kennis was gegeven, was in de vorm van spuitpoeder (WP) of emulgeerbaar concentraat (EC), terwijl het nieuwe product de vorm van een capsulesuspensie (CS) had. Volgens de werkgroep kon deze nieuwe formulering bepaalde reeds door het Koninkrijk Spanje geuite twijfels wegnemen. Op een vergadering op 17 juli 2002 verklaarden de vertegenwoordigers van het Koninkrijk Spanje dat zij het nieuwe dossier niet konden aanvaarden, maar suggereerden zij aan verzoeksters de Commissie daarover om een informeel akkoord te verzoeken. Verzoeksters verkregen dit akkoord niet.
In mei 2003 dienden verzoeksters het in beschikking 2001/810 vermelde langetermijnonderzoek in, waarbij zij bepaalde nieuwe gegevens, namelijk een nieuw dossier conform bijlage III bij richtlijn 91/414 (zie punt 6 hierboven) inzake de CS-formulering (hierna: „CS-dossier”) voegden.
Op 22 januari 2004 kwamen de werkgroep en de Spaanse autoriteiten opnieuw bijeen; op die vergadering deelde een milieu- en ecotoxicologiedeskundige enkele van zijn bedenkingen over endosulfan mee.
Op 26 januari 2004 ontving de werkgroep van het Koninkrijk Spanje het evaluatieverslag over de door deze groep in mei 2002 en mei 2003 verstrekte gegevens in de vorm van een addendum bij het evaluatieverslag en een geactualiseerde versie van de evaluatietabellen.
Op 17 mei 2004 is overeenkomstig artikel 6, lid 4, van richtlijn 91/414 vergaderd met drie: de Commissie, de Spaanse autoriteiten en de vertegenwoordigers van de werkgroep. Op deze vergadering wees de Commissie op de problemen met endosulfan en deelde zij mee dat zij voornemens was het comité voor te stellen endosulfan niet op te nemen in bijlage I bij richtlijn 91/414. Voorts verzocht zij de werkgroep zijn opmerkingen vóór 21 juni 2004 over te leggen, maar zij preciseerde dat geen enkel nieuw gegeven ter ondersteuning van zijn betoog kon worden aanvaard, daar de uiterste datum van 31 mei 2003 reeds was verstreken.
De vertegenwoordigers van de werkgroep betwistten bij brief aan de Commissie van 25 juni 2004 de wijze waarop endosulfan werd geëvalueerd, verzochten bepaalde aanvullende technische uitleg te mogen verstrekken, voerden aanvullende argumenten aan en dienden nieuwe onderzoeksresultaten in.
Bij brief van 12 juli 2004 verzocht de Commissie de rapporterende lidstaat het nieuwe onderzoek van de werkgroep buiten beschouwing te laten. Een kopie van deze brief is aan de werkgroep meegedeeld.
Bij brief van 24 september 2004 verzocht de werkgroep de Commissie in wezen het onderzoek van endosulfan aan de rapporterende lidstaat terug te sturen om alle relevante gegevens te onderzoeken, en verzocht hij de Commissie binnen 60 dagen haar standpunt te bepalen.
Bij brief van 26 november 2004 antwoordde de Commissie dat zij een ontwerp-beschikking houdende niet-opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 voorbereidde en voornemens was dit ontwerp aan het comité op zijn eerste vergadering van 2005 voor te leggen. De Commissie wees er ook op dat zij in haar brief van 12 juli 2004 had herinnerd aan de procedure van verordening nr. 3600/92 alsook aan de uiterste datums voor het afsluiten van het onderzoek van de in deze verordening bedoelde stoffen.
Bij op 31 januari 2005 ter griffie van het Gerecht ingeschreven verzoekschrift hebben verzoeksters beroep wegens nalaten ingesteld (zaak T-34/05, Bayer CropScience e.a./Commissie).
Bij op 31 januari 2005 ter griffie ingeschreven afzonderlijke akte verzochten Makhteshim-Agan Holding, Aragonesas Agro en Alfa Georgika Efodia bepaalde voorlopige maatregelen te gelasten betreffende de evaluatie van endosulfan met het oog op de eventuele opneming ervan in bijlage I bij richtlijn 91/414.
Bij beschikking van de president van het Gerecht van 27 april 2005 werd het verzoek in kort geding kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
Bij beschikking van 6 september 2006 besliste de Derde kamer van het Gerecht dat het beroep wegens nalaten zonder beslissing moest worden afgedaan gelet op de vaststelling door de Commissie van beschikking 2005/864/EG van 2 december 2005 betreffende de niet-opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414/EEG van de Raad en de intrekking van de toelating voor gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stof bevatten (
PB L 317, blz. 25
; hierna: „bestreden beschikking”).
Bestreden beschikking
In de bestreden beschikking komt de Commissie tot de conclusie dat niet is voldaan aan de criteria voor opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414. In artikel 1 van deze beschikking preciseert zij dus dat endosulfan niet als werkzame stof in bijlage I bij richtlijn 91/414 wordt opgenomen. In punt 8 van de considerans van de bestreden beschikking motiveert de Commissie de niet-opneming in het kort als volgt:
„Tijdens de evaluatie van deze werkzame stof zijn een aantal problemen vastgesteld. Deze betreffen met name het milieutraject en -gedrag, aangezien de afbraakroute van de werkzame stof niet volledig duidelijk is en bij bodemdegradatie- en water/sedimentonderzoek en mesokosmosstudies onbekende metabolieten werden aangetroffen. Uit ecotoxicologisch oogpunt blijven er veel redenen tot bezorgdheid bestaan aangezien de beschikbare informatie onvoldoende uitsluitsel geeft over het langetermijnrisico, met name als gevolg van de aanwezigheid van bovengenoemde metabolieten. Voorts geeft de beschikbare informatie onvoldoende uitsluitsel over de blootstelling van toepassers onder binnencondities. Bovendien is endosulfan vluchtig, is zijn voornaamste metaboliet persistent en is het bij controles aangetroffen in gebieden waar de stof niet werd gebruikt. Aangezien deze problemen onopgelost blijven, hebben de op basis van de verstrekte gegevens verrichte evaluaties bijgevolg niet aangetoond dat mag worden verwacht dat gewasbeschermingsmiddelen die endosulfan bevatten, onder de voorgestelde gebruiksvoorwaarden aan de eisen van artikel 5, lid 1, [sub] a en b, van richtlijn 91/414 […] voldoen.”
Krachtens artikel 2 van de bestreden beschikking moeten de lidstaten ervoor zorgen dat toelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen die de werkzame stof endosulfan bevatten, vóór 2 juni 2006 worden ingetrokken, dat met ingang van 3 december 2005 geen endosulfan bevattende gewasbeschermingsmiddelen meer worden toegelaten en geen toelatingen voor dergelijke gewasbeschermingsmiddelen meer worden vernieuwd en dat de voorwaarden worden vermeld waarin bepaalde lidstaten met betrekking tot enkele specifieke soorten gebruik toelatingen voor endosulfan bevattende gewasbeschermingsmiddelen tot en met 30 juni 2007 mogen handhaven.
Krachtens artikel 3 van de bestreden beschikking kan een lidstaat een extra termijn verlenen aan de houder van een toelating die voor gebruiksdoeleinden waarvoor de toelating op 2 juni 2006 moet zijn ingetrokken, uiterlijk op 2 juni 2007 afloopt en voor gebruiksdoeleinden waarvoor de toelating op 30 juni 2007 moet zijn ingetrokken, uiterlijk op 31 december 2007 afloopt.
In punt 14 van de considerans van de bestreden beschikking wijst de Commissie erop dat deze beschikking de indiening van een aanvraag voor endosulfan overeenkomstig artikel 6, lid 2, van richtlijn 91/414/EEG met het oog op de eventuele opneming van deze stof in bijlage I onverlet laat.
Volgens artikel 4 van de bestreden beschikking is zij gericht tot de lidstaten.
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 27 februari 2006, hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.
Bij op 18 mei 2006 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft het Koninkrijk Spanje verzocht om in de onderhavige procedure te worden toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie. Deze toelating is hem verleend bij beschikking van de president van de Derde kamer van het Gerecht van 30 juni 2006.
Bij op 12 juni 2006 ter griffie neergelegde akte heeft de European Crop Protection Association (ECPA) verzocht om in de onderhavige procedure te worden toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van verzoeksters. Deze toelating is haar verleend bij beschikking van de president van de Derde kamer van het Gerecht van 19 oktober 2006. De ECPA heeft haar memorie ingediend en de andere partijen hebben daarover binnen de gestelde termijnen opmerkingen ingediend.
Op 14 juni 2006 hebben verzoeksters een verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang ingediend betreffende in wezen de comparitie en het getuigenverhoor van bepaalde personen die voor de rapporterende lidstaat bij de beoordelingsprocedure waren betrokken, en de aanwijzing van een deskundige om bepaalde door hen geformuleerde vragen te beantwoorden. De andere partijen hebben binnen de gestelde termijnen over dit verzoek opmerkingen ingediend.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang verzoeksters, de Commissie en het Koninkrijk Spanje op 24 oktober 2007 schriftelijke vragen gesteld, waarop zij binnen de gestelde termijn hebben geantwoord.
Partijen zijn in hun pleidooien gehoord ter terechtzitting van 12 februari 2008.
Verzoeksters, ondersteund door de ECPA, concluderen dat het het Gerecht behage:
—
het beroep ontvankelijk en gegrond te verklaren of, subsidiair, over de ontvankelijkheid tezamen met de zaak ten gronde te beslissen;
—
de bestreden beschikking te vernietigen;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep niet-ontvankelijk of ongegrond te verklaren;
—
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
Ontvankelijkheid
Zonder een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, uit de Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, twijfel aan het procesbelang van verzoeksters en betwist zij de procesbevoegdheid van sommigen van hen.
Procesbelang
Argumenten van partijen
Volgens de Commissie verbetert de positie van verzoeksters niet noodzakelijkerwijs bij nietigverklaring van de bestreden beschikking. De toelating voor het op markt brengen van endosulfan zou in afwachting van de evaluatie ervan worden gehandhaafd krachtens de overgangsbepalingen van artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414. Deze onderzoeksperiode loopt af op 31 december 2006. Ingeval de bestreden beschikking nietig wordt verklaard, zal het arrest na deze datum worden gewezen. In dat geval zou de Commissie het arrest overeenkomstig artikel 233 EG moeten uitvoeren, maar door de afloop van de overgangsperiode zou er geen evidente rechtsgrondslag meer zijn om de handhaving van endosulfan op de markt in afwachting van een nieuwe beoordeling toe te laten. Het dossier van verzoeksters zou dan overeenkomstig artikel 6 van richtlijn 91/414 in plaats van in het kader van het onderzoeksprogramma moeten worden beoordeeld. Aangezien verzoeksters krachtens artikel 6 vrij kennis kunnen geven van endosulfan, ook terwijl de onderhavige zaak aanhangig is, zou hun situatie volgens de Commissie, behalve eventuele aanwijzingen in het arrest over de evaluatieprocedures en -criteria, niet verbeteren bij nietigverklaring van de bestreden beschikking.
Verzoeksters betwisten de argumenten van de Commissie.
Beoordeling door het Gerecht
De Commissie betwist het procesbelang van verzoeksters. Zij lijkt althans verlies van hun procesbelang in de loop van het geding te stellen, namelijk vanaf het verstrijken op 31 december 2006 van de overgangsperiode van artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414, zoals gewijzigd. De Commissie lijkt te stellen dat vanaf die datum enerzijds geen toelating voor het in de handel brengen van de producten van verzoeksters meer gold, maar dat laatstgenoemden dan kennis konden geven van hun werkzame stoffen op basis van artikel 6 van richtlijn 91/414, dat de procedure beschrijft voor kennisgeving en opneming van werkzame stoffen buiten de overgangsregeling van artikel 8, lid 2, van deze richtlijn voor de werkzame stoffen waarvoor gewasbeschermingsmiddelen reeds twee jaar na de kennisgeving van de richtlijn op de markt waren, en er anderzijds wegens de afloop van de evaluatieperiode van de overgangsregeling van artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 geen andere evidente rechtsgrondslag voor de evaluatie van endosulfan meer was dan dit artikel 6. Verzoeksters hadden dus hetzelfde eindresultaat kunnen verkrijgen, namelijk onderzoek van hun aanvullende gegevens, zowel op basis van artikel 6 van richtlijn 91/414 als via hun beroep tot nietigverklaring.
Het Gerecht stelt vast dat de bestreden beschikking, doordat endosulfan niet in bijlage I bij richtlijn 91/414 is opgenomen en de lidstaten de toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen met endosulfan moeten intrekken, een bezwarende handeling is bij nietigverklaring waarvan verzoeksters, de producenten en de verkopers van gewasbeschermingsmiddelen op basis van endosulfan baat zouden vinden. Het procesbelang van verzoeksters bij de instelling van het beroep is dus reëel en daadwerkelijk.
Voorts, anders dan de Commissie lijkt te stellen, blijft dit procesbelang onverlet bestaan ongeacht de afloop van de overgangsperiode voor onderzoek of de inleiding van een kennisgevingsprocedure krachtens artikel 6 van richtlijn 91/414.
Dat de Commissie op basis van artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 geen nieuwe beschikking ter uitvoering van een eventueel arrest tot nietigverklaring kan vaststellen, laat het procesbelang van verzoeksters onverlet. Overeenkomstig artikel 233, eerste alinea, EG is de Commissie immers gehouden de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest tot nietigverklaring. In geval van een dergelijke nietigverklaring zou de Commissie wegens de daaraan verbonden terugwerkende kracht een nieuwe beschikking moeten vaststellen op basis van het dossier waarvan kennis is gegeven en waarop deze nietigverklaring betrekking heeft, en moeten beslissen, uitgaande van het tijdstip van de kennisgeving [zie in die zin naar analogie arrest Gerecht van 2 mei 2006, O2 (Germany)/Commissie,
T-328/03, Jurispr. blz. II-1231
, punt 48]. Dat de regeling aan de grondslag van de bestreden beschikking sinds de vaststelling ervan is gewijzigd, is dus irrelevant om te oordelen over de opportuniteit van de grieven van verzoeksters over de procedure en over het resultaat, verkregen onder de ten tijde van de feiten geldende regeling.
Het argument dat de Commissie na een arrest tot nietigverklaring endosulfan volgens de procedure van artikel 6 van richtlijn 91/414 zou moeten evalueren, kan dus niet slagen. De mogelijkheid voor verzoeksters waarnaar punt 14 van de considerans van richtlijn 91/414 uitdrukkelijk verwijst, om op basis van artikel 6 ervan opnieuw kennis te geven van endosulfan, is voor hen hoe dan ook onmiskenbaar minder voordelig dan een eventuele hervatting na een arrest tot nietigverklaring van de eerste evaluatieprocedure op het punt waarop een eventuele onrechtmatigheid is gebleken, zodat deze mogelijkheid voor verzoeksters om endosulfan in het kader van een nieuwe procedure op basis van een andere rechtsgrondslag te laten onderzoeken, hun belang bij een beslissing van het Gerecht over de geldigheid van de eerste procedure onverlet laat.
Verzoeksters hebben dus belang bij een beslissing van het Gerecht over de tegen de bestreden beschikking aangevoerde middelen.
De procesbevoegdheid
Argumenten van partijen
De Commissie geeft toe dat Bayer CropScience door de bestreden beschikking individueel wordt geraakt, aangezien zij aan de administratieve procedure heeft deelgenomen. Zij betwist evenwel dat de andere verzoeksters aan deze procedure hebben deelgenomen en dus als individueel geraakt door de bestreden beschikking kunnen worden beschouwd.
Verzoeksters achten zich elk individueel geraakt door de bestreden beschikking.
Beoordeling door het Gerecht
Wanneer de ontvankelijkheid van één en hetzelfde door verschillende verzoekers ingesteld beroep moet worden beoordeeld en het beroep van een van hen ontvankelijk is, behoeft volgens vaste rechtspraak niet te worden onderzocht of de andere verzoekers procesbevoegd zijn (zie in die zin arrest Hof van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie,
C-313/90, Jurispr. blz. I-1125
, punt 31; arresten Gerecht van 6 maart 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie,
T-127/99, T-129/99 en T-148/99, Jurispr. blz. II-1275
, punt 52, en 8 juli 2003, Verband der freien Rohrwerke e.a./Commissie,
T-374/00, Jurispr. blz. II-2275
, punt 57).
Daar de eerste verzoekster, Bayer Cropscience, zoals de Commissie zelf erkent, door de bestreden beschikking rechtstreeks en individueel wordt geraakt, is het beroep dus ontvankelijk zonder dat de procesbevoegdheid van de andere verzoeksters behoeft te worden onderzocht.
Uit een en ander volgt dat het beroep ontvankelijk is.
Ten gronde
Verzoeksters baseren hun beroep op drie middelen. Het eerste middel stelt procedurefouten, onbillijkheid van de evaluatieprocedure alsook schending van het vertrouwensbeginsel. Het tweede middel stelt schending enerzijds van artikel 95, lid 3, EG (eerste onderdeel) en anderzijds van artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 (tweede onderdeel). Het derde middel stelt schending van bepaalde algemene beginselen van gemeenschapsrecht. Het Gerecht acht het nuttig het eerste middel en het tweede onderdeel van het tweede middel tezamen te onderzoeken.
Eerste middel: procedurefouten, onbillijkheid van de evaluatieprocedure alsook schending van het vertrouwensbeginsel; en tweede middel, tweede onderdeel: schending van artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414
In het kader van het eerste middel voeren verzoeksters verschillende grieven aan, met name: de bestreden beschikking is gebaseerd op andere criteria dan die in richtlijn 91/414; de beoordeling van endosulfan is onvolledig en gebaseerd op een selectief gebruik van de door hen verstrekte gegevens; na kennisgeving en verstrekking van nieuwe gegevens door de Commissie vastgestelde nieuwe richtsnoeren en nieuwe criteria zijn met terugwerkende kracht toegepast; de Commissie weigerde hen te adviseren en overleg te plegen in de context van de wijziging van de evaluatiecriteria en van het evaluatiebeleid en aan het eind van de evaluatieprocedure is geweigerd nieuwe gegevens te onderzoeken die rechtstreeks in antwoord op de toepassing door de Commissie van nieuwe evaluatiecriteria en/of nieuwe -richtsnoeren zijn verstrekt.
Deze grieven betreffen in wezen zeven problemen: 1) de onbekende metaboliet, 2) het CS-dossier, 3) de blootstelling van de toepasser onder binnencondities, 4) de herziene goede landbouwpraktijk (GLP), 5) de indeling van endosulfan als persistente organische verontreinigende stof (POP) en persistente, bioaccumulerende en toxische stof (PBT), 6) het gebruik in kassen en 7) de invloed van de in de evaluatieprocedure door de rapporterende lidstaat en de Commissie opgelopen vertraging. Deze problemen worden onderzocht in de punten 96 tot en met 206 hierna.
Een aantal van voormelde zeven problemen alsook de in het tweede onderdeel van het tweede middel aangevoerde grieven op basis van schending van artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 betreffen de vraag of de Commissie beweerdelijk na de termijn verstrekte gegevens en voorgelegd onderzoek mocht weigeren te onderzoeken. Daar krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 „op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis” moet worden beslist over de opneming van een werkzame stof in bijlage I bij deze richtlijn, acht het Gerecht het nuttig allereerst na te gaan of de proceduretermijnen voor de indiening van onderzoeksresultaten gelden; deze vraag betreft immers het algemene kader voor de beoordeling van de onderhavige zaak.
Vraag vooraf inzake de toepassing van de proceduretermijnen en artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414
— Argumenten van partijen
Verzoeksters, ondersteund door de ECPA, verwijten de Commissie in wezen endosulfan wegens twijfel aan de veiligheid ervan op basis van ontoereikende informatie op een bepaalde datum vóór het einde van de overgangsperiode niet in bijlage I bij richtlijn 91/414 te hebben opgenomen. Volgens verzoeksters moet, gelet op artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414, volgens hetwelk deze beslissingen op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis moeten worden genomen, rekening worden gehouden met alle door hen vóór het einde van de evaluatieprocedure verstrekte gegevens. De niet-verlenging in casu van de termijnen voor indiening van onderzoeksresultaten is een kennelijke beoordelingsfout daar verzoeksters de wettelijke termijnen niet konden naleven wegens het gedrag van de Commissie en het Koninkrijk Spanje. Zij baseren dit betoog op het arrest van het Hof van 18 juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/Commissie (
C-326/05 P, Jurispr. blz. I-6557
; hierna: „arrest IQV”).
Volgens de Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, moet artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 worden gelezen in het licht van het algemene doel van het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en van het daartoe ingevoerde stelsel. De evaluatie van gewasbeschermingsmiddelen strekt tot verbetering van de landbouwproductie maar ook tot milieu- en gezondheidsbescherming. Volgens de Commissie moeten de evaluatieprocedures een zeer diepgaand onderzoek mogelijk maken en garanderen dat de beslissingen binnen een redelijke termijn worden genomen. Ten slotte moeten zij ervoor zorgen dat de ondernemingen die kennis hebben gegeven van werkzame stoffen, gelijk worden behandeld met inachtneming van de eigen kenmerken van de verschillende stoffen. De ruime uitlegging die verzoeksters aan dit artikel geven, leidt tot een scenario waarin het stelsel voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen in zijn geheel wordt verlamd, hetgeen in strijd is met de doelstellingen van richtlijn 91/414. Voorts betreft het arrest IQV, punt 75 hierboven, een bijzonder geval en is het irrelevant voor de beslechting van het onderhavige geschil.
— Beoordeling door het Gerecht
Volgens verzoeksters diende de Commissie rekening te houden met bepaalde door hen na de termijn verstrekte gegevens en ingediende onderzoeksresultaten, hetgeen in wezen neerkomt op de stelling dat zij een verlenging van de proceduretermijnen hadden moeten krijgen of hun nieuwe termijnen hadden moeten worden verleend.
Het tijdsverloop van de algemene procedure voor de evaluatie van werkzame stoffen en de termijnen voor indiening van een volledig dossier en aanvullende informatie zijn nauwkeurig geregeld. Zo stelden verordening nr. 3600/92, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2266/2000, en beschikking 2001/810 als uiterste datum voor de indiening van onderzoeksresultaten en aanvullende gegevens voor endosulfan 25 mei 2002, en 31 mei 2003 voor de uitslagen van langetermijnonderzoek. De rechtmatigheid van deze bepalingen wordt in casu niet betwist.
Uit artikel 7, lid 4, van verordening nr. 3600/92 (zie punt 18 hierboven) volgt voorts dat de Commissie slechts in uitzonderlijke gevallen de termijn voor de uitslagen van langetermijnonderzoek kan verlengen, namelijk wanneer de als rapporteur optredende lidstaat en de Commissie op 25 mei 2001 nog niet in staat waren het voor het onderzoek van het dossier noodzakelijke langetermijnonderzoek aan te wijzen. Bovendien moet de kennisgever de als rapporteur optredende lidstaat het bewijs leveren dat binnen drie maanden na het verzoek tot het uitvoeren van het onderzoek daartoe opdracht is gegeven, en uiterlijk op 25 mei 2002 hierover een protocol en voortgangsverslag indienen. Dat was in casu niet het geval want de litigieuze gegevens en het litigieuze onderzoek betroffen geen door de beoordelaars gevraagd langetermijnonderzoek.
Ondanks dit duidelijke regelingskader moeten in casu de omstandigheden worden onderzocht waarin de Commissie gehouden had kunnen zijn een termijnverlenging te verlenen vooral gelet op het feit dat de overgangsperiode voor de toelating voor het op de markt brengen van endosulfan in beginsel in juli 2003 moest aflopen, maar in 2002 is verlengd tot 31 december 2005 en ten slotte in 2005 tot 31 december 2006 (zie punt 7 hierboven), tenzij vóór die datum een besluit werd genomen om de werkzame stof al dan niet op te nemen in bijlage I bij richtlijn 91/414.
Blijkens de vijfde, de zesde en de negende overweging van de considerans heeft richtlijn 91/414 tot doel belemmeringen voor het intracommunautaire handelsverkeer van gewasbeschermingsmiddelen weg te nemen, maar tegelijkertijd een hoge mate van bescherming van het milieu en van de gezondheid van mens en dier te handhaven (arrest van 14 september 2006, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,
C-138/05, Jurispr. blz. I-8339
, punt 43).
In dit kader moet de Commissie, om het gestelde doel efficiënt te kunnen nastreven en gelet op de te verrichten ingewikkelde technische evaluaties, een ruime beoordelingsbevoegdheid worden toegekend (arrest IQV, punt 75 hierboven, punt 75). De bevoegdheid om een termijnverlenging toe te kennen is verwant met een beoordelingsbevoegdheid die afhankelijk is van de omstandigheden van het concrete geval.
De uitoefening van deze bevoegdheid is evenwel niet onttrokken aan rechterlijke toetsing. Volgens vaste rechtspraak moet de gemeenschapsrechter in het kader van deze toetsing immers nagaan of de procedurevoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten waarop de Commissie zich baseert, juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid (arresten Hof van 25 januari 1979, Racke,
98/78, Jurispr. blz. 69
, punt 5, en 22 oktober 1991, Nölle,
C-16/90, Jurispr. blz. I-5163
, punt 12).
In het bijzonder wanneer een partij een kennelijk onjuiste beoordeling door de bevoegde instelling stelt, moet de gemeenschapsrechter toetsen of deze instelling alle relevante gegevens van het geval — gegevens die de daaruit afgeleide conclusies ondersteunen — zorgvuldig en onpartijdig heeft onderzocht (arrest Hof van 21 november 1991, Technische Universität München,
C-269/90, Jurispr. blz. I-5469
, punt 14).
Uit artikel 6, lid 2, sub b, van verordening nr. 3600/92, zoals aangevuld bij verordening nr. 2266/2000, volgt voorts dat de kennisgever moet aantonen dat aan de hand van de verstrekte gegevens voor een of meer preparaten die overeenkomen met een beperkt aantal representatieve gebruiksdoeleinden, is voldaan aan de in richtlijn 91/414 gestelde eisen ten aanzien van de in artikel 5 van de richtlijn bedoelde criteria. De last van het bewijs van de veiligheid van de werkzame stof rust dus op de kennisgever, hetgeen verzoeksters overigens niet betwisten.
Bovendien gaat een onbepaalde verlenging van de termijn voor de evaluatie van een werkzame stof duidelijk in tegen het doel van richtlijn 91/414 om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier te garanderen.
Met betrekking tot het beroep op het arrest IQV, punt 75 hierboven, dient erop te worden gewezen dat de feiten in die zaak zeer bijzonder waren en verschilden van die van de onderhavige zaak, aangezien de opneming in bijlage I bij richtlijn 91/414 van de betrokken werkzame stof werd geweigerd wegens volledig gebrek aan evaluatie, daar het aanvankelijke dossier niet volledig was. Het geschil betrof dus de vraag van de termijn voor de indiening van een volledig kennisgevingsdossier. In casu is evenwel beslist tot niet-opneming aan het eind van een evaluatieprocedure op basis met name van een volledig geachte aanvankelijke kennisgeving, een ontwerp-evaluatieverslag, een raadpleging van deskundigen van de lidstaten en mogelijkheden voor de werkgroep om argumenten aan te voeren en aanvullende onderzoeksresultaten in te dienen ter beantwoording van de door de rapporterende lidstaat in het ontwerp-evaluatieverslag en tijdens de procedure van raadpleging van deskundigen van de lidstaten geuite twijfels.
Hoewel de feiten in de zaak die tot het arrest IQV, punt 75 hierboven, hebben geleid, sterk verschilden van die van de onderhavige zaak, dient erop te worden gewezen dat het Hof, na de Commissie een ruime beoordelingsbevoegdheid bij de uitoefening van haar bevoegdheden in het kader van richtlijn 91/414 te hebben toegekend, de weigering van de Commissie om Industrias Químicas del Vallés SA (hierna: „IQV”) een termijnverlenging te verlenen voor de indiening van een volledig aanvankelijk dossier als een beoordelingsfout beschouwde, daar enerzijds IQV deze termijn althans gedeeltelijk wegens de tegenstrijdige handelwijze van de bevoegde autoriteiten niet kon naleven en anderzijds de litigieuze termijnen op basis van de betrokken regeling konden worden verlengd (arrest IQV, punt 75 supra, punten 84-88).
Uit voormelde rechtspraak kan worden afgeleid dat in het kader van een beschikking betreffende de opneming in bijlage I bij richtlijn 91/414 van een door de procedure van artikel 8, lid 2, van deze richtlijn bedoelde stof uitstel moet worden verleend wanneer het enerzijds niet onmogelijk is om van de door de betrokken regeling vastgestelde proceduretermijnen af te wijken en anderzijds de partijen die kennis hebben gegeven van de werkzame stof, ten gevolge van overmacht de proceduretermijnen niet konden naleven, hetgeen zich kan voordoen wanneer deze termijnen althans deels door de tegenstrijdige handelwijze van de bevoegde autoriteiten niet konden worden nageleefd.
De Commissie voert duidelijk geen overtuigende argumenten aan over de vraag of het voor haar onmogelijk was af te wijken van de in casu aan de orde zijnde proceduretermijnen. Praktisch en politiek stond zij onder druk als gevolg van haar toezegging in 2001 aan de Raad en het Parlement om vóór juli 2003 een maximumaantal beslissingen te nemen, waarbij verlenging uitzonderlijk en beperkt zou zijn. Bovendien stelt zij dat proceduretermijnen gelden voor alle ondernemingen die kennis geven van werkzame stoffen, en dat het verlenen van een speciale behandeling aan verzoeksters afbreuk zou doen aan de gelijke behandeling, in het bijzonder jegens ondernemingen die zich wegens de afloop van huns inziens dwingende proceduretermijnen uit de procedure hebben teruggetrokken. Indien verzoeksters, aldus de Commissie, hun dossier almaar konden aanvullen, zouden voor endosulfan zo ook extra middelen moeten worden ingezet ten koste van andere stoffen waarvan de evaluatie zou worden vertraagd.
Politieke of praktische overwegingen vormen duidelijk geen afdoende reden om een termijnverlenging in een bijzonder geval te weigeren ingeval een dergelijke verlenging noodzakelijk is om een eerlijke en billijke evaluatieprocedure te garanderen. Bovendien kan het argument van de Commissie dat afbreuk zou worden gedaan aan de gelijke behandeling, niet worden aanvaard wanneer de verlenging wegens de bijzondere omstandigheden van een bepaalde evaluatieprocedure en van haar deelnemers noodzakelijk is. Het is immers vaste rechtspraak dat het beginsel van gelijke behandeling zich niet tegen elk verschil in behandeling verzet, maar verbiedt dat vergelijkbare situaties verschillend worden behandeld, waardoor bepaalde ondernemers in vergelijking met anderen worden benadeeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (zie arrest Gerecht van 5 april 2006, Deutsche Bahn/Commissie,
T-351/02, Jurispr. blz. II-1047
, punt 137, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Beschikking 2001/810 stelt hoe dan ook zelf termijnen voor de indiening van verschillende gegevens en onderzoeksresultaten voor bepaalde stoffen. Zo bijvoorbeeld is de termijn voor de indiening van onderzoeksresultaten voor de meeste in deze beschikking bedoelde stoffen 25 mei 2002, maar voor chlorotoluron 30 november 2002, voor dinocap 31 december 2002 en voor benalaxyl 31 januari 2003. Voor endosulfan was de termijn voor de indiening van de uitslagen van langetermijnonderzoek 31 mei 2003. Voor de meeste andere in deze beschikking bedoelde stoffen was hij 25 mei 2003. Die voor benomyl, chlorotoluron en dinocap was evenwel 31 december 2003. In beschikking 2001/810 beschouwt de Commissie deze stoffen als uitzonderlijke gevallen. Artikel 7, lid 4, van verordening nr. 3600/92, zoals aangevuld bij verordening nr. 2266/2000, voorziet evenwel slechts in termijnverlenging in „uitzonderlijke gevallen” voor langetermijnonderzoek. Beschikking 2001/810 verleent ook verlengingen van de algemene termijn van 25 mei 2002, waarvoor verordening nr. 3600/92 niet voorziet in mogelijke verlenging (zie punt 18 hierboven). De Commissie heeft dus niet aangetoond dat de proceduretermijnen in casu niet konden worden verlengd.
Ook van belang is evenwel te preciseren dat uit de verwijzing in artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 naar „de stand van de wetenschappelijke en technische kennis ” niet kan worden afgeleid dat het voor ondernemingen die kennis hebben gegeven van een werkzame stof en naar alle waarschijnlijkheid een beschikking van niet-opneming van deze stof in bijlage I bij richtlijn 91/414 kunnen verwachten, mogelijk moet zijn nieuwe gegevens in te dienen zolang er twijfel aan de veiligheid van deze stof is. Een dergelijke uitlegging van deze bepaling gaat in tegen het doel van een hoog niveau van bescherming van het milieu en van de gezondheid van mens en dier, dat aan artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 ten grondslag ligt, doordat de partij die kennis heeft gegeven van de werkzame stof, op wie enerzijds de last van het bewijs van de veiligheid ervan rust en die anderzijds de betrokken stof het best kent, dan een vetorecht zou krijgen tegenover een eventuele niet-opneming van de betrokken stof in bijlage I bij richtlijn 91/414.
Voorts is een dergelijk vetorecht zeker ondenkbaar te meer daar, zoals vermeld in punt 14 van de considerans van de bestreden beschikking, op basis van artikel 6, lid 2, van richtlijn 91/414 (opnieuw) kennis kan worden gegeven van de werkzame stof met het oog op de eventuele opneming ervan in bijlage I erbij.
In het licht van voorgaande overwegingen moeten de grieven van verzoeksters worden onderzocht om na te gaan of zij in casu wegens overmacht ten gevolge van de tegenstrijdige handelwijze van de beoordelaars de wettelijke termijnen niet konden naleven.
Het eerste probleem: de onbekende metaboliet
— Argumenten van partijen
Verzoeksters stellen in wezen dat de conclusie in punt 8 van de considerans van de bestreden beschikking dat de afbraakroute van de werkzame stof niet volledig duidelijk is en bij bodemdegradatie- en water/sedimentonderzoek en mesokosmosstudies onbekende metabolieten werden aangetroffen, alsook de conclusie dat er uit ecotoxicologisch oogpunt veel redenen tot bezorgdheid blijven bestaan aangezien de beschikbare informatie onvoldoende uitsluitsel geeft over het langetermijnrisico, met name als gevolg van de aanwezigheid van bovengenoemde metabolieten, op kennelijke beoordelingsfouten berust en hun recht van verweer en hun gewettigd vertrouwen schendt zodat de evaluatieprocedure onbillijk is geweest.
In de eerste plaats stellen verzoeksters te laat, namelijk eerst in januari 2004, op de hoogte te zijn gesteld van het probleem van de onbekende metaboliet en met name van het feit dat het cruciaal was voor de evaluatieprocedure zodat zij deze bezorgdheid van de beoordelaars niet binnen de wettelijke termijnen hebben kunnen beantwoorden. Zij hadden evenwel in mei 2002 gewezen op de aanwezigheid van een onbekende metaboliet in het afbraakproces van endosulfan.
In de tweede plaats wijzigden de richtsnoeren aanhoudend en werden met terugwerkende kracht wijzigende criteria voor de relevantie van de metabolieten toegepast. Het door de beoordelaars gehanteerde criterium dat de metabolieten, die minder dan 10 % van de oorspronkelijke werkzame stof uitmaakten, relevant zijn, is met name ingevoerd bij de richtsnoeren van 2002 die slechts waren geacht toepasselijk te zijn op werkzame stoffen waarvan in de loop van de derde fase van het onderzoeksprogramma kennis was gegeven, maar die met terugwerkende kracht zijn toegepast, terwijl endosulfan deel uitmaakte van de eerste fase.
In de derde plaats bleek de aanwezigheid van een onbekende metaboliet uit een onderzoek over de afbraakroute en niet over de afbraaksnelheid, waartoe verzoeksters zelfs niet waren gehouden, want het betrof proeven op de metaboliet endosulfansulfaat en niet op endosulfan zelf. De beoordelaars hebben dus op basis van ongeschikt onderzoek dit probleem opgeworpen dat er geen is.
In de vierde plaats is het in strijd met de richtsnoeren die niet voorzien in de analyse op basis van metabolieten van de werkzame stoffen, maar alleen in onderzoek op basis van de actieve stof zelf, om rekening te houden met de relevantiedrempel van 10 % voor de „metabolieten van de metabolieten” (dat wil zeggen voor de metabolieten van endosulfansulfaat, zelf een metaboliet van endosulfan). Voorts heeft de Commissie bij de beoordeling van de verschillende aspecten van hun werkzame stof en de daaruit voortvloeiende geformuleerde producten naar een „nulrisico” gestreefd, hetgeen er in wezen op neerkomt verzoeksters te belasten met een probatio diabolica, dat de rechtsstelsels van de lidstaten en de rechtspraak als onwettig beschouwen.
In de vijfde plaats was er aanhoudend een gebrek aan uitwisseling van informatie met de rapporterende lidstaat over het probleem van de onbekende metaboliet, want er was geen feedback-informatie over milieuvraagstukken; dit was het duidelijkst in de periode 2001-2004.
In de zesde plaats hebben verzoeksters in elk geval wetenschappelijk bewijs geleverd dat zelfs de relevantiedrempel van 10 % voor de metabolieten van de metabolieten niet was bereikt zodat de betrokken metaboliet van endosulfansulfaat niet significant was en dus geen milieurisico kon opleveren. Dat bleek met name uit een extrapolatie op basis van het binnen de termijnen in mei 2002 ingediende onderzoek over de afbraakroute in de bodem. Bovendien hebben verzoeksters onderzoek ingediend dat bewijst dat de in de bodem aangetroffen metaboliet van de metaboliet irrelevant was voor de beoordeling van de ecotoxicologie en het milieugedrag van endosulfan want het was minder toxisch dan de werkzame stof zelf.
In de zevende plaats werd het probleem van de onbekende metaboliet opgelost door de herziene GLP, de CS-formulering en het gebruik in kassen, die allemaal het onderzoek en de argumenten betreffen waarmee de Commissie heeft geweigerd rekening te houden omdat zij te laat werden ingediend.
De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, betwist de argumenten van verzoeksters.
In de eerste plaats, aldus de Commissie, bleek reeds uit het ontwerp-evaluatieverslag dat de afbraakroute van endosulfan een probleem opleverde en werd de vraag ook op een vergadering van 20 januari 2000 opgeworpen.
In de tweede plaats gelden de richtsnoeren niet als wet zodat geen enkele positiefrechtelijke regel voorschrijft om onder een bepaalde drempel zo mogelijk geen rekening te houden met milieu-overwegingen.
In de derde plaats mogen de rapporterende lidstaat en de Commissie hun conclusies baseren op elk soort door verzoeksters ingediende onderzoeksresultaten ongeacht welke soort vraag het betrokken onderzoek beantwoordde.
Wat in de vierde plaats de vraag van de drempel van de relevantie van de metabolieten van de metabolieten betreft, vraagt de Commissie zich af of de argumenten van verzoeksters ontvankelijk zijn daar zij onvoldoende duidelijk zijn om te voldoen aan artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Volledigheidshalve beantwoordt de Commissie deze argumenten niettemin met een beroep op een advies van het Wetenschappelijk Comité voor bestrijdingsmiddelen van 30 november 2000 dat de conclusie bevestigt dat het gevaar van grondwatervervuiling door metabolieten bij een niveau onder 10 % niet is uit te sluiten. Voorts blijkt uit bijlage II bij richtlijn 91/414 dat de gegevens betreffende metabolieten onder het niveau van 10 % ook moesten worden voorgelegd. De vraag van de drempel van relevantie van de metabolieten valt hoe dan ook binnen de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Commissie.
Wat in de vijfde plaats het gestelde gebrek aan informatie-uitwisselingen betreft, stellen de Commissie en het Koninkrijk Spanje in wezen dat verzoeksters tijdens de evaluatieprocedure tal van gelegenheden hadden om hun standpunt kenbaar te maken en aanvullende gegevens te verstrekken. De toepasselijke regeling zegt voorts niets over de omvang van de vereiste uitwisselingen en feedback-informatie.
In de zesde plaats is het argument dat verzoeksters bewijzen hebben geleverd dat de metaboliet van de metaboliet de relevantiedrempel van 10 % niet overschreed, niet persistent is en hoe dan ook minder toxisch dan endosulfan is, niet-ontvankelijk. Verzoeksters hebben alleen de wetenschappelijke conclusies van de evaluatieprocedure in het stadium van de repliek betwist, terwijl het verzoekschrift alleen de wijze bekritiseert waarop de procedure is gevoerd. Het betoog van verzoeksters dat het probleem van de onbekende metaboliet kan worden genegeerd, is in elk geval onjuist. Het Koninkrijk Spanje betwist ook de wetenschappelijke conclusies van de dienaangaande door verzoeksters ingediende onderzoeksresultaten.
Wat in de zevende plaats de vraag betreft of het probleem van de metaboliet is opgelost door de oplossingen die verzoeksters aan het einde van de procedure betreffende met name de herziene GLP, de CS-formulering en het gebruik in kassen hebben voorgesteld, mochten de Commissie en de rapporterende lidstaat weigeren rekening te houden met het betrokken onderzoek aangezien het na de termijn is ingediend.
— Beoordeling door het Gerecht
Vooraf dient te worden gepreciseerd dat het probleem van de onbekende metaboliet in wezen de vraag betreft of de Commissie de weigering om endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 op te nemen rechtmatig kon baseren op het gebrek aan voldoende gegevens over bepaalde stoffen uit het afbraakproces van endosulfan, met name de metabolieten of residuen waarvan pas in het tweede afbraakstadium, namelijk het stadium van de afbraak van de primaire metaboliet, endosulfansulfaat, blijkt.
Wat in de eerste plaats de vraag betreft of verzoeksters tijdig en met name vóór de vergadering van januari 2004, waarop het probleem van de onbekende metaboliet volgens hen voor het eerst is opgeworpen, op de hoogte zijn gesteld van het probleem van de onbekende metaboliet alsook van het feit dat het essentieel was voor de analyse van de milieugevaren van endosulfan, dient allereerst te worden opgemerkt dat uit het dossier blijkt dat verschillende commentaren en verzoeken om gegevens vóór 2004 verwijzen naar de bezorgdheid van de beoordelaars de afbraakroute van endosulfan en van zijn metabolieten, alsook de afbraaksnelheid te begrijpen.
Volgens het ontwerp-evaluatieverslag van december 1999 is het namelijk „noodzakelijk de afbraakroute in de bodem en het water ruimer te onderzoeken” en „zou een kinetica van de correcte ontbinding (route en percentage) moeten worden voorgesteld”. Voorts, aldus dit verslag, zijn „de meeste producten van de ontbinding van endosulfan organochloren die persistent kunnen zijn en een milieuprobleem kunnen opleveren”.
Bovendien verwijzen de conclusies van dit ontwerp-evaluatieverslag naar „een hoge persistentie in de bodem van een residu, gevormd door verschillende gechloreerde metabolieten, die individueel meer dan 10 % van de toegepaste dosis niet mogen overschrijden, maar samen een grote hoeveelheid residu kunnen vormen”. Ook wordt het volgende gepreciseerd:
„Op basis van hun chemische structuur kan worden verwacht dat de fysisch-chemische eigenschappen van deze bestanddelen overeenkomen en over het algemeen persistent en bioaccumulerend zijn. Bijgevolg moeten de route en de afbraak van dit bestanddeel grondiger worden onderzocht en is dit onderzoek onontbeerlijk.”
Bovendien, aldus het door verzoeksters opgestelde verslag van een bezoek aan INIA in december 1999, „moet duidelijk worden aangetoond dat de chloorkern zich ontbindt en moeten de afbraakproducten geïdentificeerd zijn”.
Ook kan worden verwezen naar het volgende in het verslag van een vergadering van 25 augustus 2001:
„De vraag van de relevantie van andere metabolieten dan endosulfansulfaat in de bodem en de ecotoxicologische invloed daarvan is opgeworpen en wordt zeer belangrijk gelet op de duidelijke boodschap van Dr. T., dat het voor de andere metabolieten recent ingediende ecotoxicologische onderzoek duidelijk tot de conclusie leidt dat zij uit toxisch oogpunt relevant zijn. Daarom moet de relevantie ervan ten slotte worden gebaseerd op de resultaten van het lopend onderzoek over de milieuchemie in bodem en sedimenten. Bij slechts geringe hoeveelheden is de relevantie ervan uitgesloten. In het tegenovergestelde geval zijn aanzienlijke gevolgen voor het programma van ecotoxicologische tests te verwachten.”
Uit voorgaand onderzoek van het documentaire bewijs volgt dat verzoeksters niet kunnen ontkennen op de hoogte te zijn gesteld van de noodzaak de ontbindingsroute van endosulfan in een vroeg stadium van de procedure te verduidelijken, want daar is uiterlijk begin 2000 om verzocht. Daaruit volgt ook dat zij toen en uiterlijk in augustus 2001 op de hoogte zijn gesteld van de bezorgdheid van de beoordelaars over de persistentie van bepaalde metabolieten en dat deze, indien zij relevant werden geacht, de toxicologische analyses aanzienlijk zouden beïnvloeden. Verzoeksters zijn dus in de gelegenheid geweest te verduidelijken hoe endosulfan zich ontbond, een wezenlijke vraag voor de analyse van de milieugevaren. Op basis van de tot mei 2003 ingediende onderzoeksresultaten werd de afbraakroute vervolgens evenwel onvoldoende duidelijk geacht; verzoeksters betwisten deze conclusie en hebben daarover voorts aanvullende argumenten kunnen aanvoeren. Een dergelijke onenigheid ten gronde mag niet worden verward met de vraag of verzoeksters echt in de gelegenheid zijn geweest om tijdens de evaluatieprocedure de afbraakroute van endosulfan te verduidelijken, of met die of de beoordelaars erop hebben gewezen dat deze vraag voor de risico-analyse van belang was.
Wat in de tweede plaats de vraag betreft dat verzoeksters tijdens de evaluatieprocedure meermaals gewijzigde richtsnoeren zijn tegengeworpen, waardoor de proceduretermijnen van mei 2002 en mei 2003 niet konden worden nageleefd, dient allereerst te worden gepreciseerd dat de Commissie zichzelf voor de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheden gedragsregels kan stellen door middel van niet in artikel 249 EG genoemde handelingen voor zover deze handelingen gedragsregels bevatten inzake de door haar te volgen praktijk en niet afwijken van de verdragsregels. De gemeenschapsrechter gaat na of de bestreden handeling verenigbaar is met deze gedragsregels. Teksten die slechts ontwerpen zijn, kunnen evenwel niet leiden tot een zelfbeperking van deze beoordelingsbevoegdheid (zie in die zin arrest Gerecht van 11 september 2002, Alpharma/Raad,
T-70/99, Jurispr. blz. II-3495
, punten 140-142). De rechtmatigheid van de bestreden beschikking moet dus niet aan voormelde gedragsregels, maar aan de bepalingen van richtlijn 91/414 worden getoetst (zie in die zin en naar analogie arrest Alpharma/Raad, reeds aangehaald, punt 146).
Bovendien dient deze grief, die in het verzoekschrift zeer ruim is geformuleerd, alleen te worden onderzocht voor de door verzoeksters daarin gegeven concrete voorbeelden van gevallen waarin hun regels zijn tegengeworpen die voortvloeien uit de meermaals gewijzigde gedragsregels, want volgens artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie, dat krachtens artikel 53, eerste alinea, van dat Statuut en artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van toepassing is op de procedure voor het Gerecht, moet het inleidend verzoekschrift een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen inhouden. Het middel aan de grondslag van het beroep moet er dus inhoudelijk in worden uiteengezet zodat de zuivere abstracte formulering ervan niet voldoet aan de vereisten van het Statuut van het Hof en het Reglement voor de procesvoering (arrest Gerecht van 12 januari 1995, Viho/Commissie,
T-102/92, Jurispr. blz. II-17
, punt 68).
De in het verzoekschrift uiteengezette grief dat verzoeksters meermaals gewijzigde richtsnoeren zijn tegengeworpen, betreft in de eerste plaats een ontwerp van richtsnoeren over de relevantie van metabolieten in grondwater van de gereguleerde stoffen, waarvan de versie van november 2001 een nieuw relevantiecriterium, namelijk een hogere absolute waarde van 10μg/l in grondwater voor alle metabolieten, los van de toxiciteit ervan invoerde. Deze richtsnoeren zijn pas in februari 2003 voltooid. In dit opzicht leggen verzoeksters niet uit waarom het in november 2001 te laat was om nog onderzoeksresultaten met inachtneming van dit criterium in te dienen. In elk geval stellen zij in mei 2003 onderzoeksresultaten met inachtneming van dit criterium te hebben ingediend. Voorts, aldus de Commissie, was er een op internet raadpleegbaar advies van het Wetenschappelijk Comité voor bestrijdingsmiddelen van november 2000 dat de metabolieten zo verregaand als mogelijk moesten worden geïdentificeerd. Bovendien blijkt uit bijlage II bij richtlijn 91/414, zoals gewijzigd in 1995 bij richtlijn 95/36/EG van de Commissie van 14 juli 1995 (
PB L 172, blz. 8
), dat de ondernemingen die kennis geven van een werkzame stof met het oog op de opneming ervan in bijlage I bij richtlijn 91/414, „alle aanwezige bestanddelen [moeten] identificeren die minder dan 10 % van de hoeveelheid toegevoegde werkzame stof uitmaken”. Verzoeksters kunnen dus niet stellen dat dit criterium in 2001 „nieuw” was of met terugwerkende kracht is toegepast.
De grief dat verzoeksters meermaals gewijzigde richtsnoeren zijn tegengeworpen, betreft in de tweede plaats de in oktober 2002 vastgestelde richtsnoeren over de aquatische en terrestrische ecotoxiciteit die voor het eerst eisten dat onderscheid werd gemaakt tussen „minor” (< 10 %) en „major” metabolieten in de bodem (> 10 %) om hun relevantie voor de evaluatie van de schadelijke werking van de werkzame stof te beoordelen. Uit het voorgaande volgt dat dit criterium niet nieuw is aangezien het reeds sinds 1995 in bijlage II bij richtlijn 91/414 was vermeld.
Het standpunt van de beoordelaars om rekening te houden met de metabolieten die de drempel van 10 % individueel niet overschreden, maar samen met andere metabolieten konden overschrijden, bleek in elk geval reeds uit de conclusies van het ontwerp-evaluatieverslag (zie punt 115 hierboven).
Ten slotte dient te worden opgemerkt dat verzoeksters in feite de relevantie van deze drempel voor de metabolieten van de metabolieten betwisten. De grief waarbij de drempel en de toepassing ervan op de onderhavige zaak wordt betwist, zal hierna worden onderzocht (zie punt 133 en volgende hierna).
Wat in de derde plaats de vraag betreft of de beoordelaars het probleem van de metaboliet van de metaboliet en van het risico van de persistentie ervan in de bodem rechtmatig konden opwerpen, nu dit risico bleek uit een met een ander oogmerk door verzoeksters verricht onderzoek, is het voor de opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 duidelijk irrelevant in welk onderzoek een mogelijk milieuprobleem is opgeworpen, voor zover het een document is waarover verzoeksters een standpunt hebben kunnen bepalen. In casu vonden de beoordelaars blijkens het dossier in een onderzoek van verzoeksters zelf de bevestiging dat er een probleem van de metaboliet van de metaboliet was. Verzoeksters voeren geen enkel geldig argument aan waarom de Commissie geen rekening zou kunnen houden met de uitslagen van een dergelijk onderzoek.
Wat in de vierde plaats de vraag betreft of de inachtneming van de relevantiedrempel van 10 % voor de metabolieten van de metabolieten in strijd zou zijn met de richtsnoeren en dus zou berusten op een criterium dat niet blijkt uit de toepasselijke regeling, moet worden gewezen op de zeer abstracte formulering van deze grief volgens welke „er geen gemeenschapsvereiste of -richtsnoer voor de evaluatie van de metaboliet van een metaboliet is, wanneer de oorspronkelijke materie niet de moederstof is”. Deze grief hangt samen met de betwisting door verzoeksters van een bewering in het ontwerp-evaluatieverslag dat het onderzoek over de ontbinding van endosulfan wijst op „een hoge persistentie van een residu in de bodem, bestaande uit verschillende gechloreerde metabolieten, die individueel het niveau van 10 % van de toegepaste dosis weliswaar niet overschrijden, maar [samen] een grote hoeveelheid residu kunnen vormen”. Om daarop te antwoorden dient te worden onderzocht of de in richtlijn 91/414 en haar bijlagen gebruikte begrippen ruim genoeg zijn gedefinieerd voor de mogelijke inachtneming door de beoordelaars van de mogelijk schadelijke werking van de metabolieten van de metabolieten.
In het kader van dit onderzoek dient te worden opgemerkt dat volgens artikel 5, lid 1, sub a, van richtlijn 91/414 een werkzame stof in bijlage I wordt opgenomen indien kan worden verwacht dat de gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stof bevatten, met name aan de volgende voorwaarde voldoen: „de residuen hebben, […], geen schadelijke uitwerking op de gezondheid van mens en dier of op het grondwater en geen onaanvaardbaar milieu-effect en deze residuen kunnen — voor zover ze in toxicologisch opzicht of uit milieu-oogpunt van belang zijn — door middel van algemeen gebruikte methoden worden gemeten”. Artikel 2, lid 2, van deze richtlijn definieert „residuen van gewasbeschermingsmiddelen” ruim als „één of meer werkzame stoffen die als reststoffen ten gevolge van het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel in of op planten of producten van plantaardige oorsprong, eetbare dierlijke producten, of elders in het milieu aanwezig zijn, met inbegrip van de metabolieten en de producten die bij de afbraak of de reactie vrijkomen”. Voorts bevatten de bijlagen II en III bij richtlijn 91/414 inzake de evaluatiedossiers verschillende verwijzingen naar verzoeken om gegevens over de producten van de afbraak van de werkzame stoffen in ruime zin. Bijgevolg machtigt richtlijn 91/414 zelf de beoordelaars om het gedrag van afgeleide producten te onderzoeken. In deze omstandigheden en bij gebrek aan concreet bewijs van het tegendeel kan geen sprake zijn van een kennelijke beoordelingsfout van de beoordelaars doordat zij de afbraakroute van de metaboliet van endosulfansulfaat willen verduidelijken en de betrokken relevantiedrempel op de afgeleide producten toepassen. De grief dat een dergelijk onderzoek in strijd is met de richtsnoeren, is dus ongegrond. Verzoeksters hebben dus geen beoordelingsfout of schending van hun recht van verweer door de Commissie aangetoond doordat zij in casu afgeleide producten van endosulfan die individueel minder dan 10 % van de werkzame stof endosulfan, maar meer dan 10 % van de metaboliet endosulfansulfaat vertegenwoordigen, als relevant heeft beschouwd.
Ten slotte moet ook het argument worden verworpen dat de beoordelaars aldus een „nulrisico” hebben willen bereiken en verzoeksters een probatio diabolica hebben opgelegd door de niet-opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 te baseren op een gebrek aan informatie veeleer dan op geïdentificeerde gevaren, want blijkens de analyse hierboven wilde de Commissie het bewijs van een veilig gebruik, maar daartoe moest zij het gedrag van de metaboliet van endosulfansulfaat begrijpen. Niet is aangetoond dat dit standpunt kennelijk onjuist was. Verzoeksters stellen in elk geval een veilig gebruik te hebben bewezen en een aanvaardbaar persistentie- en toxiciteitsniveau voor deze metaboliet te hebben aangetoond zodat het argument dat de Commissie van hen een wetenschappelijk onmogelijk te leveren bewijs heeft verlangd, niet kan slagen.
Wat in de vijfde plaats de grief betreft van het gestelde gemis aan informatie-uitwisselingen met de rapporterende lidstaat over het probleem van de onbekende metaboliet, met name het gestelde gebrek aan feedback-informatie over milieuvraagstukken in de periode 2001-2004, dient eraan te worden herinnerd dat de toepasselijke regeling, zoals de Commissie en het Koninkrijk Spanje stellen, geen verplichting tot uitwisseling van informatie of feedback-informatie oplegt op basis waarvan de talrijke contacten en informatie-uitwisselingen tussen de rapporterende lidstaat en verzoeksters toereikend kunnen worden geacht. Het commentaar in het door verzoeksters aangehaalde rapport ECCO 106 dat zij worden verzocht „zeer nauw samen te werken met de Spaanse rapporteur om misverstanden over de te verstrekken gegevens of de na te leven termijnen te vermijden”, is een zo algemeen geformuleerde eis dat op basis ervan moeilijk is vast te stellen of de informatie-uitwisselingen met de rapporterende lidstaat voldoende waren.
In iedere procedure die tot een voor de belanghebbende bezwarend besluit kan leiden, vormt de eerbiediging van het recht van verweer evenwel een grondbeginsel van gemeenschapsrecht, dat zelfs bij het ontbreken van enige regeling inzake de procedure in acht moet worden genomen. Dit beginsel verlangt dat adressaten van besluiten die hun belangen aanmerkelijk beïnvloeden, in staat moeten worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken (zie in die zin arrest Hof van 15 juni 2006, Dokter e.a.,
C-28/05, Jurispr. blz. I-5431
, punt 74, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat de vraag betreft of gelet op deze rechtspraak het recht van verweer van verzoeksters kan zijn geschonden doordat zij in de litigieuze periode van augustus 2001 tot januari 2004 geen feedback-informatie over het milieutraject en -gedrag en de ecotoxicologie en onvoldoende feedback-informatie van een persoon in het bijzonder, M. T., een op deze gebieden gespecialiseerde contractdeskundige, hebben ontvangen, is hun betoog duidelijk tegenstrijdig doordat zij stellen in mei 2002 onderzoeksresultaten te hebben ingediend, die huns inziens de vraag van de onbekende metaboliet hebben opgelost. Het is dus moeilijk te begrijpen hoe meer vergaderingen tot een ander eindresultaat in de bestreden beschikking hadden kunnen leiden. Een onregelmatigheid kan slechts tot de nietigverklaring van de bestreden beschikking leiden voor zover zij verzoeksters recht van verweer en dus de inhoud van deze beschikking concreet aantast (zie in die zin arrest Hof van 10 juli 1980, Distillers Company/Commissie,
30/78, Jurispr. blz. 2229
, punt 26). De grief kan dus niet slagen.
De grief betreft hoe dan ook althans gedeeltelijk de hierboven reeds onderzochte vraag of eerst op de vergadering van januari 2004 is gewezen op het probleem van de onbekende metaboliet en in het bijzonder op het wezenlijke karakter ervan voor de analyse van de milieurisico’s van endosulfan. Zoals hierboven opgemerkt, zijn verzoeksters lang vóór deze vergadering op de hoogte gesteld van de noodzaak de afbraakroute van endosulfan te beschrijven en van het belang ervan voor de risico-analyse. Zij waren dus in de gelegenheid onderzoeksresultaten ter verduidelijking van de afbraakroute in te dienen, maar zijn het oneens met de beoordelaars over de gevolgtrekkingen uit dat onderzoek, met name wat de relevantie van de metaboliet van endosulfansulfaat, de persistentie en de toxiciteit ervan betreft. Onenigheid ten gronde over de uit een bepaald onderzoek te trekken gevolgen levert evenwel geen bewijs op dat zij niet in de gelegenheid waren hun standpunt kenbaar te maken en kan niet als een aantasting van het recht van verweer van verzoeksters worden beschouwd.
Wat in de zesde plaats de grief van verzoeksters betreft dat zij wetenschappelijk bewijs hebben geleverd enerzijds dat de metaboliet van endosulfansulfaat het meest restrictieve relevantiecriterium van 10 % voor de metaboliet van de metaboliet niet overschreed en anderzijds dat deze in de bodem aangetroffen metaboliet van de metaboliet irrelevant was voor de beoordeling van de ecotoxicologie en van het milieugedrag van endosulfan omdat hij niet persistent en minder toxisch dan de werkzame stof zelf was, dient te worden vastgesteld dat verzoeksters in wezen stellen dat endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 had moeten worden opgenomen, omdat de conclusies van de beoordelaars over de relevantie van de metaboliet van de metaboliet van endosulfan onjuist waren. De onderhavige grief betwist de wetenschappelijke conclusies waarop de bestreden beschikking is gebaseerd. Deze grief is evenwel voor het eerst in repliek kenbaar gemaakt.
Uit artikel 44, lid 1, sub c, juncto artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht volgt dat het inleidend verzoekschrift met name een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen dient te bevatten, en dat nieuwe middelen in de loop van het geding niet mogen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Een middel dat een uitwerking is van een eerder in het inleidend verzoekschrift rechtstreeks of stilzwijgend opgeworpen middel en daarmee nauw verband houdt, moet ontvankelijk worden verklaard. Daarentegen moet een middel, dat niet kan worden geacht te steunen op juridische of feitelijke gegevens waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken, niet-ontvankelijk worden verklaard. In deze omstandigheden belette namelijk niets verzoekers dit middel in het verzoekschrift voor te dragen (zie in die zin beschikking Hof van 13 november 2001, Dürbeck/Commissie,
C-430/00 P, Jurispr. blz. I-8547
, punten 17-19).
In antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht over het argument van de Commissie dat de betwisting van de wetenschappelijke evaluatie aan de grondslag van de bestreden beschikking een nieuw niet in het verzoekschrift aangevoerd en dus niet-ontvankelijk argument is, stellen verzoeksters dat uit de in het verzoekschrift aangevoerde juridische redenen, met name schending van artikel 95, lid 3, EG, artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 en het beginsel van deskundigheid en onafhankelijkheid van wetenschappelijk advies, duidelijk valt te begrijpen dat zij de wetenschappelijke evaluatie aan de grondslag van de bestreden beschikking als onjuist beschouwden, in het bijzonder omdat daarbij niet met alle door hen verstrekte beschikbare gegevens rekening is gehouden. Voorts achten verzoeksters bij nader onderzoek van de betrokken wetenschappelijke vragen in repliek de feitelijke argumenten van de Commissie alleen te hebben betwist zonder nieuwe middelen tot nietigverklaring te hebben gesteld.
Wat het beroep op artikel 95, lid 3, EG, artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 en het beginsel van deskundigheid en onafhankelijkheid van wetenschappelijk advies in het verzoekschrift betreft, blijkt uit het in het kader van de middelen in het verzoekschrift gevoerde betoog onbetwistbaar dat zij de vraag betreffen of de Commissie in haar analyse gehouden was rekening te houden met de door verzoeksters na een uiterste datum ingediende onderzoeksresultaten; deze vraag gaat over de wijze waarop de Commissie de evaluatieprocedure heeft gevoerd, maar houdt geen betwisting ten gronde van haar conclusies in, ook al was uiteindelijk mogelijkerwijs een inhoudelijk andere beschikking tot stand gekomen indien rekening was gehouden met de geweigerde documenten. Het argument dat de grief van verzoeksters de in de loop van het geding aangevoerde feitelijke argumenten alleen betwist, kan evenmin slagen, want uit de repliek blijkt duidelijk dat verzoeksters via deze grief stellen dat de conclusie van de Commissie dat de afbraakroute van de werkzame stof niet duidelijk is en dat bij bodemdegradatie- en water/sedimentonderzoek en mesokosmosstudies onbekende metabolieten werden aangetroffen, op een feitelijk en wetenschappelijk onjuist uitgangspunt berust. Zoals hierboven gesteld, strekten de in het verzoekschrift aangevoerde middelen duidelijk tot betwisting van de wijze waarop de Commissie tot deze conclusie kwam, namelijk haar weigering rekening te houden met bepaald bewijs, en niet van de inhoud van deze conclusie.
In deze omstandigheden kan deze grief niet worden geacht alleen een voorheen gesteld middel uit te werken. Evenmin is aangetoond dat verzoeksters dit middel niet in het verzoekschrift konden aanvoeren. De grief dat de conclusies van de bestreden beschikking over de relevantie van de metabolieten van de metabolieten onjuist is, is dus niet-ontvankelijk.
Partijen zijn het hoe dan ook duidelijk oneens over de wetenschappelijke conclusies van het onderzoek van verzoeksters.
Over de vraag of de metaboliet van endosulfansulfaat de relevantiedrempel bereikt, stellen verzoeksters dat de onbekende secondaire metaboliet 17 % van de primaire metaboliet endosulfansulfaat vertegenwoordigt, die 13,4 % van de moederstof endosulfan vertegenwoordigt zodat de secundaire metaboliet slechts 2,3 % van de moederstof endosulfan vertegenwoordigt. De Commissie en het Koninkrijk Spanje betwisten deze berekeningen niet, maar achten, zoals hierboven uiteengezet, metabolieten onder de grens van 10 % van de moederstof endosulfan als relevant te mogen beschouwen.
De persistentie van de metaboliet van endosulfansulfaat wordt hoofdzakelijk getoetst aan zijn vermogen zich om te zetten in CO2 (mineralisatie) en de vaststelling van het ontbindingspercentage ervan op 50 % en 90 %. Volgens verzoeksters blijkt uit in mei 2002 ingediende onderzoeksresultaten dat endosulfansulfaat op een jaar 35 % ontbindt, dus een ontbindingspercentage van 9,5 % op 100 dagen. Verzoeksters stellen dat de relevante richtsnoeren van de Commissie een hoger mineralisatiepercentage dan 5 % op 100 dagen vereisen zodat duidelijk is voldaan aan dit criterium. Het Koninkrijk Spanje stelt dat de mineralisatie van endosulfan in de bodem blijkens het betrokken onderzoek waarschijnlijk minder dan 5 % bedraagt. De gemiddelde levensduur van endosulfansulfaat (ontbindingspercentage van 50 %) schommelt tussen 123 en 391 dagen en de mineralisatie op 120 dagen tussen 1,01 en 13,08 %. De gemiddelde mineralisatie van endosulfansulfaat komt overeen met die van endosulfan. Daaruit kan dus worden geconcludeerd dat endosulfan afbreekt tot endosulfansulfaat en dat de mineralisatie van endosulfansulfaat schommelt tussen 1,01 en 13,8 % op 120 dagen en 5 % en 35 % op 365 dagen naar gelang het soort bodem. Geen enkele van de in de vorige proeven ontdekte en geïdentificeerde metabolieten is in dit onderzoek vastgesteld. Er is evenwel een metaboliet op niveaus boven 10 % van de toegepaste radioactiviteit. Alle proeven met het oog op de identificatie van deze metaboliet mislukten, maar de structuur ervan komt vermoedelijk overeen met die van de metabolieten dicarbonzuur of dihydrodiol. De identificatie van deze metaboliet is onmisbaar voor de vaststelling van de afbraakroute van endosulfan en de definitie van het voor het onderzoek van de verspreiding op het terrein te gebruiken residu.
Dienaangaande beschikken de gemeenschapsinstellingen, zoals hierboven opgemerkt, volgens vaste rechtspraak in zaken die verband houden met het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een ruime beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de omschrijving van de nagestreefde doelstellingen en de keuze van de geschikte actiemiddelen. In die context moet de toetsing ten gronde door de gemeenschapsrechter beperkt blijven tot de vraag of bij de uitoefening van die beoordelingsbevoegdheid geen sprake was van kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan wel of de gemeenschapsinstellingen de grenzen van hun beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk hebben overschreden. Bovendien is het vaste rechtspraak, dat wanneer een gemeenschapsinstantie bij de vervulling van haar taak ingewikkelde beoordelingen dient te verrichten, haar beoordelingsmarge in zekere mate ook geldt voor de vaststelling van de feitelijke grondslag voor haar actie. Daaruit volgt in de onderhavige zaak, waarin de gemeenschapsinstellingen de risico’s wetenschappelijk moesten beoordelen en zeer ingewikkelde wetenschappelijke en technische feiten moesten beoordelen, dat de rechterlijke toetsing van de vervulling van die taak door de gemeenschapsinstellingen beperkt moet blijven. In die context kan de gemeenschapsrechter zijn beoordeling van de feiten immers niet in de plaats stellen van die van de gemeenschapsinstellingen, waaraan het Verdrag die taak bij uitsluiting heeft toevertrouwd. Hij moet zich integendeel beperken tot de vraag of er bij de uitoefening door de gemeenschapsinstellingen van hun beoordelingsbevoegdheid in dat kader geen sprake is geweest van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan wel of de gemeenschapsinstellingen de grenzen van hun beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk hebben overschreden (zie arrest Alpharma/Raad, punt 119 hierboven, punten 177-180, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gelet op deze rechtspraak hebben verzoeksters geen kennelijke beoordelingsfout, misbruik van bevoegdheid of kennelijke overschrijding van beoordelingsbevoegdheid aangetoond doordat de Commissie de betrokken metaboliet van de metaboliet als relevant heeft beschouwd en gelet op de persistentie ervan in de bodem heeft beslist dat door het gebrek aan juiste kennis van het gedrag van deze metaboliet de milieugevaren van endosulfan niet adequaat konden worden beoordeeld.
Wat in de zevende plaats de vraag betreft of de CS-formulering, de herziene GLP of het gebruik in kassen daadwerkelijk de twijfel over de aanwezigheid van een onbekende metaboliet had kunnen opheffen, moet worden vastgesteld dat naast het feit dat de in het verzoekschrift aangevoerde middelen alleen de vraag betroffen of de Commissie kon weigeren rekening te houden met deze gegevens, het Gerecht zich hoe dan ook niet kan uitspreken over de CS-formulering, de herziene GLP of de oplossing van het gebruik in kassen, aangezien de Commissie weigerde er rekening mee te houden wegens te late indiening en dat het Gerecht zijn analyse niet in de plaats kan stellen van die van de Commissie. Hierna wordt ingegaan op de vraag of de Commissie gerechtigd was te weigeren het onderzoek over deze problemen in acht te nemen.
Uit het voorgaande volgt dat de grieven van verzoeksters inzake het probleem van de onbekende metaboliet volledig moeten worden verworpen.
Het tweede probleem: het CS-dossier
— Argumenten van partijen
Volgens verzoeksters was het onderzoek van endosulfan onvolledig doordat geen rekening is gehouden met het tijdig ingediende CS-dossier. Ook al wordt erkend dat het CS-dossier te laat is ingediend, had de Commissie er evenwel rekening mee moeten houden want verzoeksters hadden het niet eerder kunnen indienen.
A
nders dan de Commissie en het Koninkrijk Spanje stellen, had het onderzoek van het CS-dossier als aanvulling op het dossier waarvan oorspronkelijk met betrekking tot de EC-formulering kennis was gegeven, voorts slechts zeer weinig tijd (maximaal drie maanden) gevergd vooral daar de rapporterende lidstaat met de CS-formulering via de nationale kennisgeving ervan vertrouwd was. Indien rekening was gehouden met het CS-dossier, had een veilige toepassing onder buitencondities kunnen worden geïdentificeerd en had endosulfan derhalve in bijlage I bij richtlijn 91/414 kunnen worden opgenomen daar de beoordelaars bij verzoeksters reeds de indruk hadden gewekt dat met de EC-formulering een veilige toepassing onder binnencondities was geïdentificeerd.
Volgens de Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, is het CS-dossier te laat ingediend zodat zij mocht weigeren er rekening mee te houden. Voorts had de rapporterende lidstaat bij een onderzoek van het CS-dossier de evaluatie van endosulfan volledig moeten herzien.
— Beoordeling door het Gerecht
Blijkens het dossier dienden verzoeksters voor het eerst op de vergadering van 17 juli 2002 na aankondiging ervan bij e-mail van 31 mei 2002 de CS-formulering bij de rapporterende lidstaat in. Blijkens het verslag van deze vergadering wilden verzoeksters de EC-formulering van endosulfan waarvan oorspronkelijk kennis was gegeven, niet vervangen, maar de CS-technologie aan het dossier toevoegen met het oog op een veilige toepassing van endosulfan onder buitencondities. Ook blijkens dit verslag deelden het INIA en het MAPA op voormelde vergadering mee dat het onredelijk zou zijn een nieuw dossier op basis van bijlage III bij richtlijn 91/414 in te dienen wegens de extra werklast en de moeilijkheid om de instemming met een dergelijke procedure van de Commissie te verkrijgen. Verzoeksters hebben in mei 2003 niettemin een CS-dossier op basis van bijlage III bij richtlijn 91/414 ingediend.
In de eerste plaats stellen verzoeksters in wezen dat het CS- dossier op tijd is ingediend. Dat is niet correct. Als datum voor de indiening van de gegevens gold krachtens verordening nr. 2266/2000, waarbij artikel 7, lid 4, van verordening nr. 3600/92 is gewijzigd, 25 mei 2002, behalve voor de uitslagen van langetermijnonderzoek waartoe opdracht wordt gegeven en dat de als rapporteur optredende lidstaat en de Commissie bij het onderzoek van het dossier noodzakelijk achten en dat vermoedelijk niet vóór deze datum volledig kan worden beëindigd. Dit onderzoek moest uiterlijk op 25 mei 2001 worden aangewezen en kon vervolgens tot 25 mei 2003 worden ingediend. In een uitzonderlijk geval zoals dat waarin de rapporterende lidstaat en de Commissie dergelijk onderzoek niet vóór 25 mei 2001 hadden kunnen aanwijzen, kon een andere datum voor de afsluiting van dit onderzoek worden vastgesteld, voor zover de kennisgever de als rapporteur optredende lidstaat het bewijs leverde dat binnen drie maanden na het verzoek tot het uitvoeren van dit onderzoek daartoe opdracht was gegeven, en uiterlijk op 25 mei 2002 hierover een protocol en voortgangsverslag indiende. Volgens verzoeksters konden zij dit dossier nog in mei 2003 indienen, maar voorzag de toepasselijke wetgeving in deze mogelijkheid duidelijk voor specifieke gevallen die verschilden van het onderhavige.
In de tweede plaats hebben verzoeksters op een schriftelijke vraag van het Gerecht geantwoord dat zij het CS-dossier hadden ingediend om te antwoorden op een specifieke bezorgdheid van de beoordelaars over de aquatische toxiciteit van endosulfan, waarvan zij in oktober 2001 op de hoogte waren gesteld.
Verzoeksters verklaren niet duidelijk waarom zij het CS-dossier niet vóór de uiterste datum van 25 mei 2002 hebben ingediend of althans geen stappen hebben ondernomen voor de formele aanvaarding door de Commissie dat het CS-dossier als langetermijnonderzoek tot 31 mei 2003 overeenkomstig beschikking 2001/810 kon worden ingediend, maar stellen alleen in vage bewoordingen dat de voorbereiding van een dergelijk dossier tijd vergt en dat het wetenschappelijk onderzoek om het probleem van de aquatische ecotoxicologie te behandelen wegens de gestelde wijzigingen in de richtsnoeren over aquatische ecotoxicologie die zij overigens niet aanwijzen, niet in oktober 2001 beschikbaar was.
In de derde plaats blijkt uit de dossierstukken dat verzoeksters al meerdere jaren deze formulering uitwerkten. In deze omstandigheden valt dus moeilijk te begrijpen dat zij tot het einde van de procedure hebben gewacht om het CS-dossier als noodoplossing ten bewijze van een veilige toepassing van endosulfan voor te stellen. Ten slotte is dienaangaande evenmin aannemelijk het argument dat de mogelijkheid het bewijs te beperken tot een veilige toepassing pas in 2000 via verordening nr. 2266/2000 is ingevoerd, want toen bleef nog ruimschoots tijd om binnen de proceduretermijnen een dossier voor indiening voor te bereiden.
Uit het voorgaande volgt dat de weigering van de Commissie om rekening te houden met het CS-dossier geen blijk geeft van een kennelijke beoordelingsfout want verzoeksters hebben niet aangetoond dat zij het CS-dossier niet vóór 25 mei 2002 konden indienen. Het antwoord op de vraag of een nieuw onderzoek van het CS-dossier enkele maanden of meer had geduurd, is dus irrelevant voor de oplossing van het onderhavige geschil zodat niet hoeft te worden ingegaan op het verzoek van verzoeksters om deskundigen aan te wijzen of het INIA dienaangaande vragen te stellen.
Wat het feit betreft dat de rapporterende lidstaat op de vergadering van juli 2002 aan verzoeksters suggereerde te verzoeken om nationale registraties in bepaalde lidstaten met het oog op steun voor de CS-formulering en dat de vertegenwoordigers van het MAPA bij verzoeksters de indruk wekten dat dit laatste het CS-dossier op basis van het dossier van de nationale registratie ging beoordelen, welke omstandigheid bovendien alleen door een interne e-mail van verzoeksters wordt bewezen, kan, ongeacht mogelijke verschillen in het standpunt van het MAPA en het INIA daaromtrent daaruit niet worden afgeleid dat bij verzoeksters een gewettigd vertrouwen kon ontstaan dat in de evaluatieprocedure rekening zou worden gehouden met het CS-dossier. Blijkens het verslag van een vergadering van 24 september 2002 van verzoeksters en het MAPA moest een dossier „bijlage III” voor een tweede formulering volgens het MAPA uiterlijk in mei 2003 onder voorbehoud van instemming van de Commissie worden ingediend. Verzoeksters betwisten niet dat zij deze informele instemming niet hebben gekregen. Het gewettigd vertrouwen van verzoeksters is dus niet geschonden want niet is aangetoond dat hun nauwkeurige, onvoorwaardelijke en concordante toezeggingen, afkomstig van bevoegde en betrouwbare bronnen, zijn gedaan die gegronde verwachtingen bij hen hebben kunnen wekken, dat rekening zou worden gehouden met het CS-dossier en dat endosulfan via deze weg in bijlage I bij richtlijn 91/414 zou worden opgenomen (zie in die zin arrest Gerecht van 14 december 2006, Branco/Commissie, T-162/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 119 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat ten slotte de vraag ten gronde betreft of met de CS-formulering een veilige toepassing voor endosulfan onder buitencondities had kunnen worden geïdentificeerd, hetgeen de Commissie en het Koninkrijk Spanje betwisten, ligt het antwoord op deze vraag, daar in de evaluatieprocedure die tot de bestreden beschikking heeft geleid, geen rekening is gehouden met het CS-dossier, duidelijk buiten de grenzen van het geschil zoals het aan het Gerecht is voorgelegd.
De grieven van verzoeksters over het probleem van het CS-dossier moeten dus volledig worden verworpen.
Het derde probleem: de blootstelling van toepassers onder binnencondities
— Argumenten van partijen
Verzoeksters stellen in wezen dat het probleem van de blootstelling van toepassers in het ontwerp-evaluatieverslag is opgeworpen, maar vervolgens is opgelost. Dienaangaande verwijzen zij met name naar het addendum bij het evaluatieverslag van november 2003, waarin de rapporterende lidstaat stelt dat het door hen over de bescherming van de toepasser ingediende onderzoek „goed gedocumenteerd” was en dat het voorgestelde scenario voor de toepassing van endosulfan, waarbij een beschermingsuitrusting met in het bijzonder handschoenen, beschermingskleding en een masker werd gebruikt, „aanvaardbaar” was. Zij verwijzen ook naar de ECCO-evaluatietabellen van maart 2004 alsook naar het verslag van de vergadering met drie waaruit zou blijken dat de rapporterende lidstaat een veilige toepassing voor de toepassers had geïdentificeerd. Dat het probleem van de blootstelling van toepassers na de vergadering met drie in 2004 opnieuw is opgedoken en een beslissende rol heeft gespeeld bij de niet-opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414, schendt dus het gewettigd vertrouwen en het recht van verweer van verzoeksters. Voorts verzoeken verzoeksters het Gerecht een maatregel tot organisatie van de procesgang te nemen om de Commissie te gelasten het commentaar van de lidstaten over te leggen dat tot deze ommekeer heeft geleid.
Het probleem werd hoe dan ook opgelost door de na het verstrijken van de proceduretermijnen voorgestelde beperkte GLP en door nieuw onderzoek over de toepassing van endosulfan in kassen, waarmee de Commissie geen rekening heeft gehouden.
De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, stelt dat de werkgroep „Evaluatie”, die afhangt van het comité, op 11 maart 2004, dus lang vóór de vergadering met drie, de vraag van de blootstelling van toepassers besprak en dat verzoeksters in de gelegenheid zijn gesteld hun opmerkingen daarover mee te delen. De aanvankelijk positieve reactie van de rapporterende lidstaat berustte op een extrapolatie op basis van op het terrein, in boomgaarden, verkregen gegevens. Na verdere bespreking is de betrouwbaarheid van deze extrapolatie evenwel betwijfeld. Daarom kwam de werkgroep „Evaluatie” uiteindelijk tot de conclusie dat het probleem van de blootstelling van toepassers niet was opgelost.
— Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen dient te worden gepreciseerd dat de grieven van verzoeksters over dit probleem de conclusie in punt 8 van de considerans van de bestreden beschikking betreffen, dat „de beschikbare informatie onvoldoende uitsluitsel over de blootstelling van toepassers onder binnencondities [geeft]”.
Allereerst dient te worden opgemerkt dat verzoeksters niet betwisten dat begin 2000 in het ontwerp-evaluatieverslag — waarin met name het kortetermijnonderzoek over de dermale toxiciteit en de toxiciteit bij inhalatie onaanvaardbaar werd geacht daar aan de hand van de aanvankelijk ingediende onderzoeksresultaten over de toxiciteit geen correcte dosis zonder waargenomen schadelijk effect (No Observed Adverse Effect Level — NOAEL) voor de berekening van het aanvaardbare niveau van blootstelling van toepassers (Acceptable Operator Exposure Level — AOEL) kon worden vastgesteld — erop is gewezen dat de door hen aanvankelijk verstrekte gegevens over dit probleem onvoldoende uitsluitsel gaven. Verzoeksters waren dus in de gelegenheid om aanvullend onderzoek in te dienen om na de in het ontwerp-evaluatieverslag geuite twijfel dienaangaande aan te tonen dat endosulfan op dit punt onschadelijk was.
Vervolgens blijkt uit de brief van verzoeksters aan de Commissie van 24 september 2004 dat zij zich er na de vergadering van de werkgroep „Evaluatie” van 11 maart 2004 van bewust waren dat aanvullende gegevens noodzakelijk waren over de vraag van de blootstelling van toepassers. Blijkens het verslag van de vergadering met drie van 17 mei 2004 had de rapporterende lidstaat weliswaar een veilige toepassing geïdentificeerd, maar werden nog aanvullende gegevens vereist met name betreffende de werknemers in glastuinbedrijven en de voorbijgangers. Verzoeksters hebben dan nieuwe berekeningen ingediend, maar de werkgroep „Evaluatie” vond deze informatie uiteindelijk ontoereikend.
Voorts betwisten de Commissie en het Koninkrijk Spanje evenwel niet dat dit laatste op een bepaald moment van de evaluatieprocedure een veilige toepassing voor de blootstelling van toepassers heeft geïdentificeerd. Huns inziens ging het om een extrapolatie van een onderzoek onder buitencondities op basis waarvan de rapporterende lidstaat aanvaardde dat beschermingskleding de toepasser ook onder binnencondities voldoende zou beschermen, maar deskundigen van de andere lidstaten deelden deze mening niet.
Gelet op het voorgaande dient te worden onderzocht of het verzoeksters had moeten worden toegestaan om na de vergadering met drie met nieuwe onderzoeksresultaten en niet alleen met argumenten — hetgeen hun expliciet was toegestaan — te komen, daar de rapporterende lidstaat in een bepaald stadium van de procedure bij hen de indruk had gewekt dat een veilige toepassing was geïdentificeerd. De vraag hangt samen met die van de weigering van het onderzoek van de herziene GLP (zie hierna), dat volgens verzoeksters het probleem van de bescherming van toepassers kon oplossen, maar dat als tardief buiten beschouwing is gelaten.
Allereerst dient te worden opgemerkt dat uit het juridische kader duidelijk blijkt dat de standpuntbepaling van de rapporterende lidstaat in de evaluatieprocedure niet beslissend is. Hij zamelt de gegevens in en stelt een beslissing voor, maar uiteindelijk beslist de Commissie op basis van het advies van het comité. Een enkele standpuntbepaling van de rapporterende lidstaat in een bepaald stadium van de evaluatieprocedure over de identificatie van een veilige toepassing voor de blootstelling van toepassers kan dus niet als toereikend worden beschouwd om bij verzoeksters de zekerheid te wekken dat dit probleem volledig is opgelost, vooral daar zelfs ten tijde van de vergadering met drie de uiteindelijke standpuntbepaling tot de ontvangst van aanvullende gegevens aangehouden bleef.
Evenmin kan schending van het recht van verweer van verzoeksters en meer bepaald van hun recht van hoor en wederhoor over de vraag van de toepasser in het algemeen en zijn bescherming onder binnencondities in het bijzonder worden aanvaard, want blijkens voorafgaand feitenrelaas waren zij meermaals in de gelegenheid onderzoeksresultaten in te dienen en hebben zij nog na de vergadering met drie argumenten kunnen aanvoeren zodat zij hun standpunt nuttig kenbaar hebben kunnen maken (zie in die zin arrest Dokter e.a., punt 130 hierboven, punt 74, en aangehaalde rechtspraak). Volgens verzoeksters wees hun onderzoek evenwel uit dat er geen gevaar voor de toepasser onder binnencondities was, maar het comité en de Commissie deelden deze mening niet. Onenigheid ten gronde kan niet worden gelijkgesteld met schending van hun recht van hoor en wederhoor. Verzoeksters konden namelijk voor het Gerecht de door de Commissie in de bestreden beschikking uit het betrokken onderzoek getrokken conclusies betwisten, maar deden dat niet want zij hebben hun verzoekschrift toegespitst op de verplichting van de Commissie om hun nieuwe termijnen te verlenen en meer bepaald om een herziening van de vraag op basis van de beperkte GLP te aanvaarden. Zoals de Commissie en het Koninkrijk Spanje opmerken, blijkt uit punt 8 van de considerans van de bestreden beschikking hoe dan ook duidelijk dat de niet-opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 hoofdzakelijk berust op twijfel omdat de afbraakroute van endosulfan niet volledig duidelijk was en een onbekende metaboliet werd aangetroffen. Bijgevolg is het in deze omstandigheden ondenkbaar dat de mogelijkheid voor verzoeksters om achteraf de vraag van de toepasser onder buitencondities te verduidelijken tot een ander eindresultaat in de bestreden beschikking had kunnen leiden zodat een eventuele onregelmatigheid in dit opzicht op zich alleen niet kan leiden tot de nietigverklaring van deze beschikking (zie in die zin arrest Distillers Company/Commissie, punt 131 hierboven, punt 26).
Uit het voorgaande vloeit voort dat het voor de conclusie tot schending van hun recht van verweer niet volstaat dat de bestreden beschikking onder meer is gemotiveerd met onvoldoende onderzoek van de blootstelling van toepassers onder binnencondities, waarover bij verzoeksters de indruk kan zijn gewekt dat de rapporterende lidstaat vooraf een veilige toepassing had geïdentificeerd; dit vormt evenmin een kennelijke beoordelingsfout in het kader van de toepassing van artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414.
Wat ten slotte het in repliek door verzoeksters aan het Gerecht gerichte verzoek betreft om de Commissie te gelasten documenten over te leggen met de opmerkingen van de lidstaten na de vergadering met drie van 17 mei 2004, waarop twijfel is geuit aan de vraag van de bescherming van toepassers onder binnencondities, stelde de Commissie in dupliek en ter terechtzitting niet over dergelijke schriftelijke documenten te beschikken. Uit het voorgaande vloeit hoe dan ook voort dat het Gerecht zich op basis van de processtukken voldoende geïnformeerd acht zodat dit verzoek niet hoeft te worden ingewilligd.
Uit al het voorgaande volgt dat de grieven van verzoeksters inzake het probleem van de blootstelling van toepassers onder binnencondities volledig moeten worden verworpen.
Het vierde probleem: de herziene GLP
— Argumenten van partijen
Volgens verzoeksters gaat de bestreden beschikking voorbij aan hun argumenten inzake de herziene GLP, die het voorstel betreffen endosulfan in een meer gedilueerde vorm te onderzoeken dan de vorm waarin de evaluatie plaatsvond en voor één enkele toepassing per seizoen, hoewel de Commissie op de vergadering met drie de voorstelling van een nieuwe GLP had aanvaard.
De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, stelt dat de herziene GLP te laat is voorgesteld zodat zij niet gehouden was er rekening mee te houden, vooral daar de inachtneming ervan de evaluatie voor een niet te verwaarlozen deel zou ontkrachten.
— Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen dient te worden gespecificeerd dat de GLP in het algemeen de voor de aanplant en het beheer van gewassenteelt te volgen voorschriften vormt met het oog op optimale landbouwproductie en tegelijk beperking van de gevaren voor mens en milieu. Wat de gewasbeschermingsmiddelen betreft, worden deze voorschriften „goede gewasbeschermingspraktijken” genoemd. Blijkens het juridische kader en het dossier wordt een werkzame stof voor de evaluatieprocedure in de zin van richtlijn 91/414 onderzocht volgens bepaalde toepassingsregels in termen met name van dosering en toepassingsfrequentie van de gewasbeschermingsmiddelen die de stof bevatten.
In casu betreft het probleem van de beperkte GLP het na de vergadering met drie met name bij brief van 25 juni 2004 ingediende voorstel van verzoeksters endosulfan in een meer gedilueerde vorm te onderzoeken dan die waarin de evaluatie plaatsvond en voor één enkele toepassing per seizoen. De Commissie stelt dat zij in dit stadium van de procedure nog nieuwe argumenten aanvaardde, maar dat de invoering van de nieuwe GLP de evaluatie voor een groot deel had ontkracht.
Allereerst dient te worden vastgesteld dat de argumenten van verzoeksters inzake dit aspect van de evaluatieprocedure weinig uitgewerkt zijn, daar verzoeksters in het verzoekschrift er alleen op wijzen dat de Commissie deze beperkte GLP niet heeft onderzocht hoewel zij dit op de vergadering met drie had toegezegd. Dienaangaande dient te worden opgemerkt dat niet blijkt uit de verslagen van de vergadering met drie dat de Commissie de indiening van een nieuwe GLP heeft aanvaard. Bovendien is de bewering van de Commissie dat de inachtneming van de beperkte GLP de evaluatie voor een groot deel zou hebben ontkracht, niet in tegenspraak met het commentaar van verzoeksters zelf in de brief van 25 juni 2004 waarbij zij een nieuwe GLP aan de beoordelaars hebben voorgelegd, want daarin wijzen zij erop dat de herziene GLP de gevarenanalyse zou vergemakkelijken, in het bijzonder wat de ecotoxicologie en de evaluatie van het traject van endosulfan betreft, hetgeen duidelijk leidt tot ontkrachting van belangrijke aspecten van de evaluatieprocedure en niet alleen nieuwe argumenten met betrekking tot de bestaande evaluatie betreft. Voorts hebben verzoeksters niet aangetoond dat de herziene GLP niet eerder in de procedure had kunnen worden voorgelegd, want blijkens de dossiergegevens was de GLP reeds in vroege stadia van de procedure herzien, met name in 2001 om te voldoen aan het vereiste om een veilig gebruik in de zin van verordening nr. 2266/2000 voor te stellen.
Verzoeksters hebben dus geen geval van overmacht aangetoond in die zin dat de niet-inachtneming door de beoordelaars van de in juni 2004 herziene GLP blijk gaf van een kennelijke beoordelingsfout.
Wat ten slotte de bewering van verzoeksters betreft dat de herziene GLP zijn voorgelegd om het gevaar van blootstelling van toepassers tegen te gaan, dient, naast het feit dat de argumenten van verzoeksters tegenstrijdig zijn doordat zij stellen op de vergadering met drie te hebben begrepen dat de vraag van de blootstelling van toepassers volledig was opgelost, eraan te worden herinnerd dat, zoals hierboven opgemerkt, een eventuele onregelmatigheid inzake de vraag van de blootstelling van toepassers, die ondergeschikt was aan de door de beoordelaars geuite twijfel over het bestaan van een onbekende metaboliet, niet tot nietigverklaring van de bestreden beschikking kan leiden, want ook al was het probleem van de blootstelling van toepassers opgelost, dat van de onbekende metaboliet had tot dezelfde beschikking van niet-opneming van endosulfan in bijlage I van richtlijn 91/414 geleid.
Uit al het voorgaande vloeit voort dat de grieven van verzoeksters over de herziene GLP moeten worden verworpen.
Het vijfde probleem: de gestelde indeling van endosulfan als POP en PBT
— Argumenten van partijen
Verzoeksters stellen in wezen dat er twee wetenschappelijke criteria aan de basis van de bestreden beschikking en de eraan onderliggende evaluatie liggen die niet in richtlijn 91/414 zijn genoemd. Het gaat met name om de indeling van een stof als POP of PBT die in het kader van richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (
PB L 327, blz. 1
), maar niet in het kader van richtlijn 91/414 relevant is. De Commissie legt in punt 8 van de considerans van de bestreden beschikking uit dat endosulfan reden tot bezorgdheid geeft wegens de persistentie en vluchtigheid ervan, die bij grensoverschrijdende controles zijn ontdekt, welke conclusie voortvloeit uit de toepassing van het POP-criterium. Bovendien vermeldde het verslag van de vergadering met drie, dat er een heel hoofdstuk aan wijdde, de term „POP” uitdrukkelijk, en blijkens de conclusies van een vergadering van de werkgroep „Evaluatie” van 11 maart 2004 bleef dit bestanddeel duidelijk een reden van bezorgdheid, met name omdat „de stof ook een POP kon zijn”. De bestreden beschikking schendt dus artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 alsook het gewettigd vertrouwen van verzoeksters dat de evaluatie alleen op in de richtlijn gehanteerde wetenschappelijke criteria zal worden gebaseerd.
Het probleem zou hoe dan ook opgelost zijn indien de Commissie rekening had gehouden met de gegevens over het gebruik in kassen.
Anders dan artikel 5 van richtlijn 91/414 zijn de POP- en PBT-criteria en richtlijn 2000/60 gebaseerd op het begrip „hazard” en niet op het begrip „risk”.
De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, betwist dat de bestreden beschikking gebaseerd is op andere criteria dan die van artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414.
— Beoordeling door het Gerecht
Het probleem van de zogenoemde indeling van endosulfan als POP en PBT betreft de conclusie in punt 8 van de considerans van de bestreden beschikking dat endosulfan vluchtig is, zijn voornaamste metaboliet persistent is en het bij controles is aangetroffen in gebieden waar de stof niet werd gebruikt.
Om te beginnen dient te worden opgemerkt dat verzoeksters in deze grief in wezen stellen dat deze conclusie uitgaat van een analyse in het kader van richtlijn 2000/60 en niet van richtlijn 91/414. Richtlijn 2000/60 strekt tot verbetering van de waterkwaliteit door identificatie en geleidelijke vermindering van een aantal gevaarlijk geachte stoffen en bepaalde verontreinigende stoffen in de wateren van de Europese Unie. De definities van de gevaarlijke en verontreinigende stoffen in richtlijn 2000/60 verwijzen naar de begrippen POP en PBT. Volgens verzoeksters berust richtlijn 2000/60 op een evaluatie van het gevaar voor het aquatisch milieu, terwijl in het kader van richtlijn 91/414 een meer restrictief criterium van het milieurisico moet worden toegepast.
Allereerst dient te worden vastgesteld dat de POP- en PBT-criteria, zoals verzoeksters opmerken, in de evaluatieperiode zijn besproken en dat met de indeling van endosulfan als POP of PBT in de evaluatieprocedure rekening is gehouden. Het door de Commissie opgestelde verslag van de vergadering met drie van 17 mei 2004 wijdt er met name een hoofdstuk aan waarin melding wordt gemaakt van de voorstelling van de conclusies van de rapporterende lidstaat over de indeling van endosulfan als POP en PBT en over de indeling van endosulfan als gevaarlijke stof in het kader van richtlijn 2000/60. Ook wordt erop gewezen dat in het kader van deze richtlijn de volledige mineralisatie moet worden aangetoond. Hetzelfde verslag vermeldt ook de bezwaren van verzoeksters over het gebruik van de POP- en PBT-criteria in het kader van richtlijn 91/414 en hun betoog dat de volledige mineralisatie van een stof geen doel van richtlijn 91/414 is. De bewering van de Commissie dat de bestreden beschikking is vastgesteld zonder dat is besproken of endosulfan een POP of een PBT is, of buiten iedere indeling van endosulfan krachtens richtlijn 2000/60 moet dus worden verworpen.
Uit de omstandigheid dat de indeling van endosulfan als POP of PBT of de indeling ervan krachtens richtlijn 2000/60 in de evaluatieprocedure is onderzocht, kan evenwel niet worden afgeleid dat de bestreden beschikking artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 schendt. De betrokken conclusie van de bestreden beschikking (zie punt 44 hierboven) lijkt daarentegen op het eerste gezicht niet onverenigbaar met de criteria van dit artikel 5, lid 1, die ruim zijn geformuleerd en berusten op een analyse van de gevaren van de schadelijke uitwerking op de gezondheid van mens en dier, op het grondwater of van een onaanvaardbaar milieu-effect (zie punt 5 hierboven).
Ook dient eraan te worden herinnerd dat ongeacht de vraag of endosulfan als POP of PBT in het kader van richtlijn 2000/60 kan worden ingedeeld, verzoeksters in de evaluatieprocedure moesten aantonen dat was voldaan aan de voorwaarden van artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414. Verzoeksters verklaren niet waarom de indeling van een stof als POP of PBT uitsluit dat zij de in artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 bedoelde schadelijke uitwerking heeft. Zonder overtuigende argumenten ten bewijze dat de conclusies van de bestreden beschikking in strijd zijn met artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414, is als enige reden voor nietigverklaring van deze beschikking dus onvoldoende dat de indeling van endosulfan als POP of PBT of de indeling ervan krachtens richtlijn 2000/60 in de evaluatieprocedure is onderzocht. De grief is dus ongegrond.
Uit het voorgaande volgt dat het betoog dat richtlijn 2000/60 op een gevarenanalyse en richtlijn 91/414 op een risicoanalyse berust alsook dat het gewettigd vertrouwen van verzoeksters in de exclusieve toepassing van de criteria in het kader van richtlijn 91/414 is aangetast, niet kan slagen.
In deze omstandigheden moeten de grieven betreffende het probleem van de gestelde indeling van endosulfan als POP of PBT volledig worden verworpen.
Voor de vraag of de door verzoeksters aan het eind van de evaluatieprocedure voorgestelde oplossing van het gebruik in kassen de twijfel in verband met een mogelijke indeling van endosulfan als POP of PBT volledig wegneemt, wordt verwezen naar de analyse hierna van het probleem van het gebruik in kassen.
Het zesde probleem: gebruik in kassen
— Argumenten van partijen
Verzoeksters stellen dat de bestreden beschikking geen rekening houdt met de door hen voorgestelde uiteindelijke oplossing om endosulfan alleen in kassen met een beperkte GLP te gebruiken, hetgeen een schending van artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 en van hun recht van verweer is. Gebruik in kassen had het probleem van de onbekende metaboliet opgelost want endosulfan kon buiten de kassen niet in de grond of het water dringen.
In repliek voegen verzoeksters eraan toe dat de niet-opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 voor een beperkt gebruik in kassen het evenredigheids- en het gelijkheidsbeginsel schendt.
De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, stelt dat zij de oplossing van het gebruik in kassen als tardief voorgesteld kon weigeren te onderzoeken. Zij neemt hoe dan ook niet de door de onbekende metaboliet gerezen twijfel weg aangezien kassen niet volledig dicht zijn.
— Beoordeling door het Gerecht
Het probleem van het gebruik in kassen betreft een voorstel dat verzoeksters na de vergadering met drie hebben ingediend bij brief aan de Commissie van 25 juni 2004 waarin zij zich bereid verklaarden om in het „ergste geval” endosulfan voor tomaten in kassen te gebruiken.
Op een schriftelijke vraag van het Gerecht over de redenen voor deze tardieve indiening antwoordden verzoeksters dat zij ze niet voorheen hadden kunnen indienen daar eerst op de vergadering met drie de bezorgdheid over de blootstelling van toepassers was geuit en bij hen voorheen de indruk was gewekt dat deze vraag was opgelost. Blijkens de brief van 25 juni 2004 alsook het betoog van verzoeksters in repliek is de oplossing van het gebruik van endosulfan in kassen voor tomatenteelt evenwel voorgesteld om tegemoet te komen aan de resterende bezorgdheid van de beoordelaars, in het bijzonder omtrent de onbekende metaboliet die verzoeksters, zoals hierboven vastgesteld, op zijn laatst in 2000 hadden kunnen identificeren.
Verzoeksters stellen ook dat de Commissie de weigering om deze noodoplossing te onderzoeken niet kan baseren op de gestelde onvolledigheid van de analyse voor tomaten in kassen want deze toepassing maakte deel uit van de oorspronkelijke kennisgeving. Zij stellen nog dat bij hen tussen 2001 en 2004 zelfs de indruk is gewekt dat de toepassing van endosulfan voor tomaten in kassen de opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 rechtvaardigde. Deze grief moet ook worden verworpen want van endosulfan, zoals het Koninkrijk Spanje, onweersproken door verzoeksters, ter terechtzitting heeft uitgelegd, is voor tien toepassingen in open lucht en voor een toepassing in kassen kennis gegeven. Het onderzoek van endosulfan werd dus duidelijk toegespitst op de milieu-uitwerking van de potentieel meest problematische toepassing, namelijk de toepassing van endosulfan in open lucht. Uit het feit dat de conclusies van de evaluatieprocedure in wezen het risico van schadelijke uitwerking van endosulfan onder buitencondities betroffen, kan dus niet worden afgeleid dat toepassing in kassen verenigbaar met artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 moest worden geacht. Bovendien handhaafden verzoeksters tot aan het eind van de evaluatieprocedure het vergunningsverzoek voor alle toepassingen waarvan kennis was gegeven.
Uit het voorgaande volgt dat verzoeksters geen geldige argumenten hebben aangevoerd over de vraag waarom zij deze oplossing niet eerder in de evaluatieprocedure hadden kunnen voorstellen. Voorts hebben verzoeksters, door ze zo laat in te dienen en de opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 voor een zo ruim mogelijk gebruik te blijven nastreven, bewust het risico gelopen niet tijdig te kunnen bewijzen dat endosulfan voldeed aan de criteria van artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414. Ten slotte wordt het betoog dat het evenredigheids- en het gelijkheidsbeginsel zouden zijn geschonden, hierna in het kader van het onderzoek van het derde middel behandeld.
Ook zijn partijen het er kennelijk helemaal over oneens of kassen een dichte omgeving zijn. Volgens verzoeksters maakt de Commissie in dit opzicht irrelevante bezwaren over de toxiciteit voor vogels, want er zijn geen vogels in kassen. Blijkens het procesdossier en het commentaar van het Koninkrijk Spanje ter terechtzitting zijn er evenwel ook andere redenen van bezorgdheid over bijvoorbeeld de mogelijke indringing van endosulfan in bodemwater. De Commissie en het Koninkrijk Spanje aanvaarden dus duidelijk niet de stelling van verzoeksters dat het gebruik in kassen het probleem van de onbekende metaboliet kan oplossen. Naast het feit dat, zoals hierboven opgemerkt, de ruime beoordelingsmarge van de Commissie voor dit soort ingewikkelde wetenschappelijke evaluaties moet worden erkend, toont deze discussie ook aan dat, ook al beschouwde het Gerecht de niet-inachtneming van de te laat voorgestelde oplossing van de toepassing in kassen als een procedureel gebrek, waardoor het recht van verweer van verzoeksters is geschonden, helemaal niet vaststaat dat inachtneming ervan tot een andere beschikking had geleid. Deze onregelmatigheid kan dus niet leiden tot onwettig- en bijgevolg nietigverklaring van de bestreden beschikking.
De grieven inzake het probleem van het gebruik in kassen moeten dus worden verworpen.
Het zevende probleem: de invloed van de vertraging die de rapporterende lidstaat en de Commissie in de evaluatieprocedure hebben veroorzaakt.
— Argumenten van partijen
Volgens verzoeksters, ondersteund door de ECPA, heeft de rapporterende lidstaat in strijd met artikel 7, lid 1, sub c, van verordening nr. 3600/92, dat een termijn van 12 maanden vanaf de ontvangst van het volledige dossier stelt, zijn ontwerp-evaluatieverslag eerst in februari 2000 ingediend. In casu werd de bijgewerkte versie van het dossier van verzoeksters eind 1996 ingediend. Verzoeksters kunnen dus geen termijnen voor het verstrekken van gegevens aan het eind van de evaluatieprocedure worden tegengeworpen, want de rapporterende lidstaat is op zijn minst medeverantwoordelijk voor de opgelopen vertraging. Voorts wijzen verzoeksters de stelling van de Commissie en het Koninkrijk Spanje af dat zij gedeeltelijk verantwoordelijk zijn voor de in de evaluatieprocedure opgelopen vertraging.
Volgens de Commissie hebben verzoeksters zelf bijgedragen tot een deel van de vertraging die zij thans bekritiseren. Zij geeft toe dat de procedures krachtens richtlijn 91/414, in het bijzonder voor de eerste fase van het onderzoeksprogramma, meer tijd dan voorzien vergden, maar dat is het geval voor alle stoffen en alle kennisgevers. Verzoeksters geven evenwel een verkeerd beeld wanneer zij alle vertragingen aan de rapporterende lidstaat en/of de Commissie toeschrijven. Bovendien waren alle vertragingen in de procedures niet noodzakelijkerwijs een nadeel voor verzoeksters, aangezien endosulfan langer op de markt is kunnen blijven. Voorts is er geen enkele reden om aan te nemen dat een snellere procedure tot een andere uitslag had geleid.
Het Koninkrijk Spanje ondersteunt de argumenten van de Commissie en stelt ook dat de vertragingen in de procedure voor het grootste deel te wijten zijn aan verzoeksters zelf, hetgeen duidelijk getuigt van een onbetwistbaar voornemen de procedure te rekken.
— Beoordeling door het Gerecht
Hier is in wezen aan de orde of de oorspronkelijk in de evaluatieprocedure tijdens de voorbereiding van het ontwerp-evaluatieverslag opgelopen vertraging mogelijk invloed had op de mogelijkheid voor verzoeksters om de proceduretermijnen van mei 2002 en mei 2003 na te leven.
Allereerst moet worden vastgesteld dat de indiening van het ontwerp-evaluatieverslag door de rapporterende lidstaat aanzienlijke vertraging opliep op het tijdschema van artikel 7, lid 1, sub c, van verordening nr. 3600/92, zoals gewijzigd, volgens hetwelk dit verslag uiterlijk twaalf maanden na de ontvangst van de dossiers aan de Commissie wordt gezonden. In casu is het volledige dossier in april 1995 en een bijgewerkte versie een jaar later ingediend, maar het evaluatieverslag is pas op 22 februari 2000 bij de Commissie ingediend. Noch de Commissie, noch het Koninkrijk Spanje verklaren in hun geschriften deze aanzienlijke vertraging op het tijdschema, maar voeren alleen bepaalde vertragingen in het vervolg van de onderzoeksprocedure aan die aan verzoeksters zouden zijn te wijten, hetgeen laatstgenoemden betwisten. In antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht wees het Koninkrijk Spanje op de organisatorische moeilijkheden in het begin van de evaluatieprocedure gelet op de nieuwheid van de procedure en het aantal stoffen waarvoor het als rapporterende lidstaat was aangewezen. Het Koninkrijk Spanje preciseert dat er tot 10 mei 1996 geen geaccrediteerde instelling voor de evaluaties was en dat van 1996 tot 1998 de geaccrediteerde instelling de werkzame stof van endosulfan heeft beoordeeld en verzoeksters naarmate van zijn conclusies op de hoogte heeft gehouden. Het Koninkrijk Spanje wijst er ook op dat verzoeksters vanaf juli 1998 aanvullende documenten hebben verstrekt en zelfs de GLP hebben gewijzigd, waardoor de indiening van het ontwerp-evaluatieverslag nog meer is vertraagd.
Het betoog van de Commissie en het Koninkrijk Spanje verklaart duidelijk slechts gedeeltelijk de aanzienlijke vertraging bij de indiening van het ontwerp-evaluatieverslag. Er dient evenwel aan te worden herinnerd dat een onregelmatigheid in de procedure de nietigverklaring van de betrokken beschikking in haar geheel of ten dele slechts kan meebrengen indien komt vast te staan dat deze beschikking zonder deze onregelmatigheid een andere inhoud had gehad (arrest Hof van 23 april 1986, Bernardi/Parlement,
150/84, Jurispr. blz. 1375
, punt 28; arresten Gerecht van 6 juli 2000, Volkswagen/Commissie,
T-62/98, Jurispr. blz. II-2707
, punt 283, en 5 april 2006, Degussa/Commissie,
T-279/02, Jurispr. blz. II-897
, punt 416; zie ook in die zin arrest Hof van 29 oktober 1980, van Landewyck e.a./Commissie,
209/78-215/78 en 218/78, Jurispr. blz. 3125
, punt 47).
Gelet op deze rechtspraak dient te worden gewezen op de tegenstrijdigheid in het betoog van verzoeksters. In de eerste plaats is hun beroep op de vertraging bij de indiening van het ontwerp-evaluatieverslag als oorzaak van de onmogelijkheid de gegevens binnen een bepaalde termijn te verstrekken onaannemelijk wanneer zij in hun gehele betoog ervan uitgaan dat de niet in acht genomen gegevens tardief in de evaluatieprocedure geuite redenen van bezorgdheid beantwoorden. Slechts ingeval blijkens het ontwerp-evaluatieverslag aanvullend onderzoek noodzakelijk zou zijn geweest, had de tardieve indiening ervan verzoeksters namelijk kunnen beletten deze termijnen na te leven en dus een echte invloed op de bestreden beschikking kunnen hebben. In de tweede plaats klagen verzoeksters over een gebrek aan informatie-uitwisselingen met de rapporterende lidstaat vóór 2000. Nog intensere uitwisselingen dan die welke blijken uit de bewijzen van de communicatie tussen verzoeksters en de rapporterende lidstaat, die met de processtukken zijn bijgebracht en blijken uit het antwoord van laatstgenoemde op de schriftelijke vraag van het Gerecht, hadden de indiening van het ontwerp-evaluatieverslag duidelijk alleen vertraagd. Bovendien blijkt uit deze documentaire bewijzen veeleer dat verzoeksters nauw zijn betrokken bij de opstelling van het ontwerp-evaluatieverslag, waardoor zij de evaluatie hadden kunnen verbeteren. In de derde plaats hebben verzoeksters blijkens de processtukken soms zelf tot de vertraging bijgedragen door nieuwe gegevens of parameters te verstrekken of in de tweede onderzoeksfase door de overeengekomen data voor de indiening van onderzoeksresultaten niet steeds na te leven zodat niet met zekerheid is na te gaan in hoever bij eerdere indiening van het ontwerp-evaluatieverslag bepaalde twijfels bij de beoordelaars vroeger waren gebleken.
Bijgevolg moet de grief betreffende het probleem van de invloed van de door de rapporterende lidstaat en de Commissie veroorzaakte vertraging worden verworpen.
Uit al het voorgaande volgt dat uit het individuele onderzoek van de zeven problemen dus niet blijkt van een kennelijke beoordelingsfout van de Commissie bij de toepassing van artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 of van schending van het recht van verweer of van een gewettigd vertrouwen van verzoeksters. In deze omstandigheden kan het samenspel van de verschillende aspecten van de evaluatieprocedure, die in het kader van deze problemen aan de orde zijn gesteld, evenmin een afdoende grondslag voor nietigverklaring van de bestreden beschikking vormen, want daaruit vloeit geen geval van overmacht voort waarin verzoeksters de proceduretermijnen niet konden naleven. Enerzijds moet dus het eerste middel volledig en anderzijds het tweede onderdeel van het tweede middel worden verworpen.
Tweede middel, eerste onderdeel: schending van artikel 95, lid 3, EG
Argumenten van partijen
Volgens verzoeksters, ondersteund door de ECPA, heeft de Commissie, door niet alle verstrekte gegevens, waaronder die welke vóór de termijnen van mei 2002 en mei 2003 zijn verstrekt, te onderzoeken en door de evaluatie van endosulfan te baseren op een beperkt en onvolledig aantal gegevens artikel 95, lid 3, EG, geschonden. Terwijl richtlijn 91/414 formeel was gebaseerd op artikel 43 EG-Verdrag (thans na wijziging artikel 37 EG), waarbij een gemeenschappelijk landbouwbeleid is ingevoerd, streeft zij blijkens de considerans ervan doelstellingen in verband met de interne markt na zodat artikel 95 EG toepasselijk was. Artikel 4 van richtlijn 91/414 garandeert bijvoorbeeld het vrij verkeer van gewasbeschermingsmiddelen door de lidstaten te verbieden om om redenen in verband met door deze richtlijn geharmoniseerde vraagstukken te verhinderen dat gewasbeschermingsmiddelen die aan de geharmoniseerde bepalingen voldoen, worden ingevoerd, verkocht of toegelaten. Voorts is de vraag van de rechtsgrondslag van richtlijn 91/414 irrelevant.
Krachtens artikel 95, lid 3, EG zal de Commissie bij de vaststelling van maatregelen op het gebied van de volksgezondheid of de milieubescherming rekening houden met de meest recente gegevens, waaronder alle nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd. Bovendien, aldus artikel 152, lid 1, eerste alinea, EG wordt bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Gemeenschap een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid verzekerd. Krachtens deze bepalingen, samen gelezen, moeten alle besluiten krachtens richtlijn 91/414 strekken tot een hoog beschermingsniveau in het licht van de recentste gegevens.
Volgens de Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, is artikel 95, lid 3, EG niet van toepassing want het dient alleen als rechtsgrondslag voor de door de Raad in het kader van een medebeslissingsprocedure in de zin van artikel 251 EG vastgestelde handelingen, die de totstandbrenging en de werking van de interne markt tot doel hebben. Richtlijn 91/414, die de rechtsgrondslag van de bestreden beschikking en van de onderliggende evaluatieprocedures is, is vastgesteld op basis van artikel 43 EG-Verdrag waarin geen sprake is van medebeslissing.
Voorts kan een landbouwregeling als richtlijn 91/414 nationale bepalingen zonder beroep op artikel 100 EG-Verdrag (thans artikel 94 EG) harmoniseren, aangezien specifieke bepalingen op landbouwgebied krachtens artikel 38, lid 2, EG-Verdrag (thans na wijziging artikel 32, lid 2, EG) voorrang hebben op algemene regels voor de instelling van de gemeenschappelijke markt. Dat een landbouwregeling ook rekening houdt met het milieu of de gezondheid, betekent niet dat zij binnen de verdragsregels inzake milieu valt. Om soortgelijke redenen is artikel 152 EG ook irrelevant.
De Commissie herinnert er voorts aan dat zij op landbouwgebied over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt en dat het Gerecht en het Hof uitdrukkelijk hebben verklaard dat dit beginsel van toepassing was op procedures in de zin van richtlijn 91/414.
Ten slotte acht de Commissie het onbegrijpelijk waarom de verplichting rekening te houden met de recentste beschikbare wetenschappelijke gegevens voor de aan de regelgeving voor de interne markt onderliggende voorschriften zou verschillen.
Beoordeling door het Gerecht
Artikel 95, lid 3, EG, dat volgens de Commissie in casu niet van toepassing is, bepaalt dat de Commissie bij haar voorstellen aan de Raad inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming en de consumentenbescherming betreffen, uitgaat van een hoog beschermingsniveau, daarbij in het bijzonder rekening houdend met alle nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd.
Dienaangaande bevestigen verzoeksters in hun geschriften dat zij niet de rechtmatigheid van richtlijn 91/414 ten aanzien van artikel 95, lid 3, EG, maar van de door de Commissie op basis van deze richtlijn vastgestelde handelingen betwisten. Zij erkennen dat richtlijn 91/414 op zich niet indruist tegen de voorwaarden van artikel 95, lid 3, EG, maar zijn van mening dat zij deze voorwaarden versterkt daar artikel 5 van richtlijn 91/414 de bewoordingen van artikel 95, lid 3, EG overneemt door te eisen dat de beschikkingen „op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis” worden vastgesteld. Verzoeksters stellen in dit onderdeel dus hetzelfde als in het eerste middel en het tweede onderdeel van het tweede middel, die ongegrond zijn verklaard. De grieven inzake de gestelde schending van artikel 95, lid 3, EG moeten dus ook worden verworpen zonder dat het Gerecht zich over de toepasselijkheid van deze bepaling hoeft uit te spreken.
Wat artikel 152, lid 1, EG betreft waarop verzoeksters zich subsidiair beroepen en volgens hetwelk bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Gemeenschap een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid wordt verzekerd, wordt geen enkel autonoom betoog ontwikkeld, maar herhalen verzoeksters alleen de verwijzing naar de verplichting van de Commissie om rekening te houden met de recentste gegevens. Deze grief moet dus ook worden verworpen.
Uit het voorgaande volgt dat het eerste onderdeel van het tweede middel moet worden afgewezen.
Derde middel: schending van bepaalde algemene beginselen van gemeenschapsrecht
Het derde middel van verzoeksters stelt meer bepaald schending van het evenredigheidsbeginsel (eerste onderdeel), het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel (tweede onderdeel), het ultra-viresverbod (onbevoegdheid) (derde onderdeel), de verplichting met bekwame spoed en onpartijdig te evalueren (vierde onderdeel), het verbod van misbruik van bevoegdheid (vijfde onderdeel), het recht van verweer en het recht van hoor en wederhoor (zesde onderdeel), het beginsel van deskundigheid en onafhankelijkheid van wetenschappelijk advies (zevende onderdeel), het gelijkheidsbeginsel (achtste onderdeel), het beginsel van de voorrang van bijzondere bepalingen op algemene bepalingen (negende onderdeel) en het estoppel-beginsel (tiende onderdeel). Het Gerecht acht het nuttig eerst het eerste onderdeel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel en het achtste onderdeel inzake schending van het gelijkheidsbeginsel afzonderlijk en vervolgens de andere onderdelen van het derde middel tezamen te onderzoeken.
Eerste onderdeel: schending van het evenredigheidsbeginsel
— Argumenten van partijen
Volgens verzoeksters dient volgens de rechtspraak voor de vaststelling of een besluit van een gemeenschapsinstelling het evenredigheidsbeginsel in acht neemt, te worden nagegaan of de ingezette middelen geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaan dan nodig om het te verwezenlijken. In casu gaat de beslissing om niet alle door verzoeksters verstrekte gegevens te onderzoeken in tegen het doel van richtlijn 91/414 om de veiligheid van gewasbeschermingsmiddelen en hun werkzame stoffen aan de in deze richtlijn gegeven criteria en „op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis” te toetsen, en vormt zij niet het minst restrictieve middel om dit doel te verwezenlijken, daar de niet-opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 tot gevolg zou hebben dat endosulfan uit de markt van de Europese Unie zou worden genomen met onherstelbare commerciële gevolgen voor verzoeksters. Dit resultaat zou volledig onevenredig zijn met name wanneer het alleen zou voortvloeien uit de wil kunstmatig vastgestelde termijnen, zoals in casu, in acht te nemen.
Verzoeksters beroepen zich op de beschikking van de president van het Hof van 21 oktober 2003, Industrias Químicas del Vallés/Commissie [
C-365/03 P(R), Jurispr. blz. I-12389
] en op de beschikking van de president van het Gerecht van 5 augustus 2003, Industrias Químicas del Vallés/Commissie (
T-158/03 R, Jurispr. blz. II-3041
), waaruit voortvloeit dat termijnen niet als enige reden kunnen gelden voor de weigering van de Commissie om rekening te houden met nieuwe gegevens die worden verstrekt. De lichte vertraging door het onderzoek van deze gegevens zou dus veel korter zijn geweest dan de aan IQV voor het verstrekken van nieuwe gegevens over metalaxyl verleende extra termijnen en zeker te verwaarlozen zijn geweest in vergelijking met de volledige evaluatieperiode voor endosulfan, die verlengd werd door de tardieve evaluatie door de rapporterende lidstaat en die hoe dan ook liep tot 31 december 2005 en nog tot 31 december 2006 werd verlengd.
In repliek voegen verzoeksters eraan toe dat endosulfan ten minste voor gebruik in kassen in bijlage I bij richtlijn 91/414 had moeten worden opgenomen en dat deze oplossing evenredig zou zijn geweest aan de doelstellingen van deze richtlijn en endosulfan ook op dezelfde voet als de andere werkzame stoffen had gesteld. De Commissie aanvaardde namelijk de opneming van beta-cyfluthrin in bijlage I bij richtlijn 91/414 op grond dat „ander gebruik dan voor sierdoeleinden in kassen of voor behandeling van zaad niet voldoende gedocumenteerd was en niet aanvaardbaar bleek gelet op de criteria van bijlage VI” en dat „ter ondersteuning van de toelating voor dit gebruik gegevens en informatie ten bewijze van de aanvaardbaarheid ervan voor de menselijke consumenten en het milieu in de lidstaten moesten worden gegenereerd”. Dezelfde redenering is gevolgd voor de werkzame stof cyfluthrine en had ook voor endosulfan kunnen worden gevolgd.
De ECPA steunt het betoog van verzoeksters en acht de weigering van de Commissie rekening te houden met alle beschikbare gegevens in casu bijzonder onevenredig, aangezien endosulfan en de producten die het bevatten, geen dreigend of geïdentificeerd gevaar of risico opleveren. Ten slotte, aldus de ECPA, kan het nagestreefde doel zeker met minder restrictieve middelen worden bereikt dan door gewoon te weigeren endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 op te nemen. Dienaangaande kan om de resterende twijfel weg te nemen worden gekozen tussen een kortere periode van opneming in bijlage I bij deze richtlijn, versterkte veiligheidsfactoren, extra voorschriften inzake gegevens alsook de dwingende toezegging door de kennisgever aanvullend onderzoek te verrichten.
De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, verzet zich tegen de argumenten van verzoeksters. Bovendien betwist zij de ontvankelijkheid van de grief inzake de onevenredigheid van de niet-opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 enkel voor toepassing in kassen, daar haars inziens het verzoekschrift alleen met betrekking tot de termijnen naar het evenredigheidsbeginsel verwijst.
— Beoordeling door het Gerecht
Volgens het algemene evenredigheidsbeginsel mogen handelingen van gemeenschapsinstellingen niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer er keuze is tussen meerdere geschikte maatregelen, de minst belastende moet worden gekozen en dat de nadelen niet buitenmate zwaarder mogen wegen dan de nagestreefde doelstellingen (zie arrest Hof van 9 maart 2006, Zuid-Hollandse Milieufederatie en Natuur en Milieu,
C-174/05, Jurispr. blz. I-2443
, punt 28, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit volgt dat in het kader van de rechterlijke toetsing van de toepassing van een dergelijk beginsel, gelet op de ruime beoordelingsmarge waarover de Commissie bij de vaststelling van beschikkingen betreffende de opneming van werkzame stoffen in bijlage I bij richtlijn 91/414 beschikt, slechts sprake kan zijn van onrechtmatigheid van een maatregel, wanneer deze maatregel kennelijk ongeschikt is om het nagestreefde doel te bereiken (zie in die zin arrest Zuid-Hollandse Milieufederatie en Natuur en Milieu, punt 223 hierboven, punt 29).
Zoals opgemerkt in punt 81 hierboven, heeft richtlijn 91/414 blijkens haar considerans tot doel enerzijds belemmeringen voor het intracommunautaire handelsverkeer van gewasbeschermingsmiddelen weg te nemen alsook de plantaardige productie te verbeteren, en anderzijds de gezondheid van mens en dier alsook het milieu te beschermen.
Wat de toepassing van het evenredigheidsbeginsel op de beslissing van de Commissie betreft om geen rekening te houden met de na het verstrijken van de proceduretermijnen verstrekte gegevens, dient eraan te worden herinnerd dat uit het onderzoek van het juridisch kader in samenhang met het arrest IQV door het Gerecht bij zijn onderzoek van het eerste middel en het tweede onderdeel van het tweede middel blijkt dat in het kader van de procedure die leidt tot de vaststelling van een beschikking tot opneming in bijlage I bij richtlijn 91/414 van een stof in de zin van de procedure van artikel 8, lid 2, van deze richtlijn, uitstel moet worden verleend aan de kennisgevers van een werkzame stof, die wegens overmacht de proceduretermijnen voor het verstrekken van aanvullende inlichtingen ten bewijze van een veilig gebruik van de betrokken werkzame stof niet konden naleven.
Uit voorgaand onderzoek van de verschillende problemen volgt dat verzoeksters niet hebben aangetoond dat zij de gegevens die de Commissie weigerde in acht te nemen, wegens overmacht niet binnen de proceduretermijnen hebben kunnen verstrekken. De niet-inachtneming door de Commissie van de betrokken gegevens en het betrokken onderzoek vormt dus geen schending van het evenredigheidsbeginsel.
In deze omstandigheden is de beschikking tot niet-opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 ook niet onevenredig doordat daarin onvoldoende gegevens aanwezig werden geacht voor de conclusie dat er geen risico’s in de zin van artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414 waren, daar enerzijds de door richtlijn 91/414 nagestreefde doelstellingen van bescherming van de gezondheid van mens en dier alsook van het milieu zich ertegen verzetten dat een uitstel van de beslissing om de betrokken werkzame stof al dan niet in bijlage I bij richtlijn 91/414 op te nemen, aan de willekeur van de producenten van de betrokken werkzame stof zou worden overgelaten, en anderzijds deze producenten de werkzame stof via de procedure van artikel 6, lid 2, van richtlijn 91/414 hoe dan ook kunnen laten heronderzoeken.
Wat ten slotte de grief van verzoeksters betreft dat de Commissie in de bestreden beschikking endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 voor toepassing in kassen had moeten opnemen, dient te worden gepreciseerd dat de in het verzoekschrift in het kader van dit onderdeel aangevoerde grieven de beslissing van de Commissie betreffen om hun geen termijnverlenging te verlenen om gegevens te verstrekken. Deze grieven betreffen dus niet de gestelde onevenredigheid van de bestreden beschikking doordat zij de terugtrekking van endosulfan uit de markt heeft opgelegd terwijl een minder restrictieve oplossing had moeten worden gevolgd. Derhalve moet de voor het eerst in repliek aangevoerde grief van verzoeksters dat de Commissie endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 voor toepassing in kassen had kunnen opnemen, op basis van de in punt 134 hierboven aangehaalde rechtspraak niet-ontvankelijk worden verklaard. Dat de ECPA deze grief in haar memorie in interventie heeft opgeworpen, doet voorts niet af aan de conclusie dat het in feite om een nieuw middel gaat dat verzoeksters in het stadium van het verzoekschrift hadden kunnen opwerpen (zie in die zin arrest Gerecht van 3 april 2003, BaByliss/Commissie,
T-114/02, Jurispr. blz. II-1279
, punt 417). Uit het hierboven verrichte onderzoek van het eerste middel en het tweede onderdeel van het tweede middel blijkt hoe dan ook geen kennelijke beoordelingsfout van de Commissie doordat zij weigerde rekening te houden met de oplossing van de toepassing in kassen die verzoeksters na het verstrijken van de proceduretermijnen hadden ingediend. In deze omstandigheden kan de Commissie niet worden verweten de opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414 voor gebruik in kassen niet te hebben toegestaan.
Uit al het voorgaande vloeit voort dat het eerste onderdeel van het derde middel ongegrond is.
Achtste onderdeel: schending van het gelijkheidsbeginsel
— Argumenten van partijen
Volgens verzoeksters, ondersteund door de ECPA, is de evaluatie van endosulfan minder gunstig behandeld dan die van andere bestanddelen, waarvoor dezelfde onderzoeksvereisten gelden, bijvoorbeeld metalaxyl en chlorpyrifos, waarvoor extra termijnen zijn verleend om nieuwe relevante gegevens te verstrekken en te evalueren.
Bovendien heeft de Commissie de termijn voor de opneming in bijlage I bij richtlijn 91/414 voor acht werkzame stoffen verlengd tot 31 december 2006. Door de verlenging van de termijn tot eind 2006 golden voor acht stoffen van de eerste onderzoeksfase, waaronder fenarimol en vinclozolin, langere periodes voor het op de markt brengen en konden de kennisgevers nieuwe gegevens verstrekken. Zo werd de termijn voor vinclozolin van 1998 tot 2006 en voor fenarimol van 1997 tot 2006 verlengd terwijl de termijn voor endosulfan slechts van 2001 tot 2005 werd verlengd. Verzoeksters leggen een tabel over die illustreert hoe de vertraging bij de oorspronkelijke evaluatie door de rapporterende lidstaat het aantal bijeenkomsten voor de gegevensevaluatie en de informatie-feedback tussen kennisgevers en evaluatieautoriteiten beïnvloedt. Voor fenarimol en vinclozolin is bijvoorbeeld vaker vergaderd en zijn verschillende extra jaren voor de ontwikkeling van nieuwe gegevens ter beantwoording van de evaluatie en gelet op de technische vooruitgang in de zin van richtlijn 91/414 verleend. De Commissie heeft dus in strijd met het gelijkheidsbeginsel en artikel 40, lid 3, EG gelijksoortige situaties althans in een aantal gevallen verschillend behandeld.
Voorts betreft de ongelijke behandeling niet alleen de voor andere stoffen van dezelfde lijst als endosulfan verleende langere evaluatieperiode, maar ook de criteria voor de algemene evaluatie en het eindresultaat van de evaluatie van endosulfan.
De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, betwist de argumenten van verzoeksters.
— Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen dient erop te worden gewezen dat artikel 40 EG de omvang van de bevoegdheden van de Raad inzake vrij verkeer van werknemers betreft en dus geen verband houdt met de in dit onderdeel aangevoerde grieven. Verzoeksters hebben de relevantie ervan trouwens niet verduidelijkt. De grieven inzake schending van deze bepaling dienen dus op basis van de in punt 120 hierboven aangehaalde rechtspraak niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Vervolgens wordt het gelijkheidsbeginsel slechts geschonden wanneer vergelijkbare situaties verschillend of verschillende situaties gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (zie arrest Gerecht van 29 november 2005, SNCZ/Commissie,
T-52/02, Jurispr. blz. II-5005
, punt 109, en aangehaalde rechtspraak).
Dienaangaande dient allereerst te worden vastgesteld dat het betoog van verzoeksters over de oplossing voor andere werkzame stoffen, zoals de Commissie opmerkt, alleen een opsomming is van de voorbeelden van andere stoffen waarvoor de oplossing verschilde zonder te verklaren waarom endosulfan op dezelfde wijze had moeten worden behandeld. Deze grieven dienen dus op basis van de in punt 120 hierboven aangehaalde rechtspraak niet-ontvankelijk te worden verklaard. Voorts betreft dit onderdeel in wezen hoe dan ook opnieuw de niet-inachtneming van de tardief verstrekte gegevens, want de Commissie had slechts een andere oplossing dan de niet-opneming in bijlage I bij richtlijn 91/414 van endosulfan voor al zijn toepassingen kunnen kiezen indien zij had aanvaard de argumenten betreffende de beperkte GLP, de CS-formulering en het gebruik in kassen te onderzoeken.
Wat vervolgens de argumenten van verzoeksters inzake de vergelijking van het verloop van de evaluatieprocedures voor endosulfan en andere stoffen betreft, voeren verzoeksters alleen voor fenarimol en vinclozolin concrete vergelijkingspunten aan. Zij nemen in het verzoekschrift een van de Commissie afkomstige vergelijkingstabel op, blijkens welke voor deze andere stoffen vaker is vergaderd en de evaluatieprocedure langer was met meer mogelijkheden om nieuwe gegevens over deze stoffen te verstrekken. Zij stellen dat voor endosulfan minder evaluatievergaderingen zijn belegd en achteraf minder kon worden gediscussieerd wegens de oorspronkelijke vertraging in de evaluatieprocedure. Bovendien heeft de Commissie voor fenarimol en vinclozolin geen uiterste datum voor de indiening van nieuwe gegevens gesteld. Voorts was voor deze twee stoffen op het tijdstip van de indiening van het verzoekschrift, dat wil zeggen in april 2006, nog geen beschikking over de opneming in bijlage I bij richtlijn 91/414 vastgesteld.
Op een schriftelijke vraag van het Gerecht antwoordde de Commissie dat meer besprekingen plaatsvonden voor stoffen waarvoor de beslissingen over risico-evaluatie en -beheer moeilijkheden opleverden. Met betrekking tot het verschil in de termijnen om voor deze stoffen gegevens te verstrekken betwist de Commissie voorts dat de ondernemingen die kennis van deze stoffen hebben gegeven, tot december 2003 of april 2004 nieuwe gegevens konden verstrekken. Deze ondernemingen moesten overigens ook wettelijke termijnen naleven zonder nog nieuwe gegevens te kunnen verstrekken. Bovendien is het evenmin correct te onderstellen dat een stof negatief wordt beïnvloed doordat het ontwerp-evaluatieverslag ervan later wordt ingediend want het ontwerp-evaluatieverslag voor de stof MCPB is bijvoorbeeld eerst in december 2001 voorgesteld, maar deze stof is in bijlage I bij richtlijn 91/414 opgenomen bij richtlijn 2005/57/EG van de Commissie van 21 september 2005 tot wijziging van richtlijn 91/414/EEG van de Raad teneinde MCPA en MCPB op te nemen als werkzame stoffen (
PB L 246, blz. 14
).
Fenarimol, aldus de Commissie, is een omstreden stof waarover moeilijk viel te beslissen. Het comité had geen enkel advies over een ontwerp-richtlijn houdende goedkeuring van de stof verstrekt en de Commissie had in juni en september 2006 twee verschillende handelingen voorgesteld. Fenamirol is uiteindelijk in 2006 in bijlage I bij richtlijn 91/414 opgenomen mits strikte voorwaarden, met name evaluatie na 18 maanden, werden nageleefd terwijl voor endosulfan een periode van geleidelijke intrekking van nagenoeg twee jaar gold.
Over vinclozolin had het comité evenmin een advies verstrekt en had de Commissie in juni 2006 een richtlijn voorgesteld met het oog op opneming ervan in bijlage I bij richtlijn 91/414. De Commissie wijst erop dat de Raad dit voorstel heeft verworpen en dat zij geen andere tekst heeft ingediend. Zij preciseert dat deze stof bijgevolg vanaf 1 januari 2007 niet meer gedekt was door de overgangsbepalingen van artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 en dus uit de markt moest worden genomen.
Het Gerecht is van oordeel dat blijkens deze uitleg die verzoeksters ter terechtzitting overigens niet hebben proberen te betwisten, niet is vastgesteld dat fenarimol en vinclozolin gunstiger zijn behandeld dan endosulfan. Gelet met name op de specificiteit van elke onderzoeksprocedure waardoor vergelijkingen uiterst moeilijk zijn, alsook op de marge waarover de Commissie beschikt om te beoordelen hoe zij een dergelijke techniciteit en complexiteit onderzoekt, waarover hierboven reeds meermaals is gesproken, hebben verzoeksters derhalve niet aangetoond dat de verschillen in het verloop van de vergeleken evaluatieprocedures niet objectief gerechtvaardigd waren.
Uit het voorgaande volgt dat het achtste onderdeel van het derde middel ongegrond is.
De andere onderdelen van het derde middel
Zoals hierboven opgemerkt, beroepen verzoeksters zich in het tweede, het derde, het vierde, het vijfde, het zesde, het zevende, het negende en het tiende onderdeel respectievelijk op schending van het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel, het ultra-viresverbod, de verplichting met bekwame spoed en onpartijdig te evalueren, het verbod van misbruik van bevoegdheid, het recht van verweer en het recht van hoor en wederhoor, het beginsel van deskundigheid en onafhankelijkheid van wetenschappelijk advies, het beginsel van de voorrang van bijzondere op algemene bepalingen en het estoppel-beginsel.
— Argumenten van partijen
Wat allereerst de gestelde schending van het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel betreft, stellen verzoeksters, ondersteund door de ECPA, dat de beslissing van de Commissie endosulfan te evalueren aan de hand van niet in richtlijn 91/414 opgenomen criteria zoals de PBT- en POP-criteria of van voorschriften die in de loop van de evaluatie zijn gewijzigd zoals de richtsnoeren voor metabolieten, hun gewettigd vertrouwen en het rechtszekerheidsbeginsel schendt, daar zij verwachtten dat hun werkzame stof alleen in het kader van deze richtlijn zou worden beoordeeld. Het Hof heeft het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel steeds herbevestigd; krachtens deze beginselen moeten de gevolgen van het gemeenschapsrecht duidelijk en voorzienbaar zijn voor degenen op wie het wordt toegepast (arrest Hof van 12 november 1981, Meridionale Industria Salumi e.a.,
212/80-217/80, Jurispr. blz. 2735
, punt 10). Daar de Commissie de evaluatiecriteria meermaals wijzigde, had zij verzoeksters ten minste voldoende tijd en gelegenheid moeten geven om hun kennisgeving aan de nieuwe criteria aan te passen. Bovendien staat het aan de gemeenschapswetgever om op voorstel van de Commissie en overeenkomstig de passende wetgevende procedures ieder nieuw evaluatiecriterium in de richtlijn op te nemen en niet aan de Commissie om eigener beweging nieuwe regelingen vast te stellen. Beschikkingen op basis van nieuwe evaluatiecriteria waarin richtlijn 91/414 niet uitdrukkelijk voorziet, zoals het geval was met endosulfan, zijn nietig.
Wat vervolgens het ultra-viresverbod betreft, stellen verzoeksters, ondersteund door de ECPA, dat de Commissie onbevoegd is om endosulfan te toetsen aan de PBT- en POP-criteria of aan niet uitdrukkelijk in richtlijn 91/414 vermelde voorschriften voor metabolieten. Het is vaste rechtspraak dat een uitvoeringsmaatregel die overeenkomstig de bepalingen van een basisrichtlijn is vastgesteld, nietig moet worden verklaard wanneer „de omvang van de door de basisrichtlijn […] opgelegde verplichtingen [wordt] gewijzigd zonder dat de door het Verdrag voorgeschreven wetgevingsprocedure […] in acht is genomen” (arrest Hof van 18 juni 1996, Parlement/Raad,
C-303/94, Jurispr. blz. I-2943
). In elk geval was de evaluatie van de POP- en PBT-kenmerken door de Commissie oppervlakkig en werd zij zonder technische of juridische bevoegdheid verricht.
Wat bovendien de gestelde schending van de verplichting betreft om met bekwame spoed en onpartijdig te evalueren, stellen verzoeksters, ondersteund door de ECPA, dat de Commissie de veiligheid van endosulfan niet kan beoordelen op basis van resultaten die voortvloeien uit gegevens over een andere stof, endosulfansulfaat en/of andere onbekende metabolieten, en die voortvloeien uit een beoordeling op basis van het gevaar, die alleen op het niveau van de werkgroep met betrekking tot het PBT-criterium is verricht en die niet vergezeld ging van een conclusie krachtens richtlijn 2000/60. De Commissie moet endosulfan evalueren aan de hand van de eigen eigenschappen ervan op basis van een volledige risicobeoordeling en niet van gestelde gevaarlijke eigenschappen van chemisch verschillende stoffen zoals metabolieten op basis van een onvolledige reeks gegevens. Voorts, aldus verzoeksters, vloeit uit het verslag van de vergadering met drie van 17 mei 2004 voort dat de rapporterende lidstaat en de Commissie willekeurig bepaalde resultaten uit de gegevens inzake endosulfan lijken te hebben gekozen die een bijzondere conclusie ondersteunen, en andere resultaten en de door hen aangebrachte aanpassingen ter beantwoording van de resterende redenen van bezorgdheid van de beoordelaars betreffende het veilige gebruik in verband met de CS-formulering, bewust hebben genegeerd. De Commissie heeft endosulfan dus niet met bekwame spoed en onpartijdig beoordeeld.
Wat voorts het gestelde misbruik van bevoegdheid betreft, stellen verzoeksters, ondersteund door de ECPA, dat de Commissie haar bevoegdheid heeft misbruikt door endosulfan niet op te nemen in bijlage I bij richtlijn 91/414 op basis van niet in deze richtlijn vermelde criteria en van een aantal arbitrair gekozen gegevens met uitsluiting van de door hen verstrekte recentste gegevens. De conclusies van de Commissie over endosulfan zijn gebaseerd op onvolledige en beperkte resultaten of op resultaten verkregen door toepassing van een methodologie die zich toespitst op het gevaar in de zin van de beginselen van richtlijn 2000/60, maar niet krachtens de evaluatieprocedure in de zin van richtlijn 91/414, hetgeen de indruk wekt van een arbitraire beschikking met als enig doel de PBT- en/of POP-conclusies te bevestigen ter ondersteuning van een beslissing om endosulfan niet in bijlage I bij richtlijn 91/414 op te nemen. Bovendien verlangden de Commissie en de rapporteur dat bepaald onderzoek buiten het kader van richtlijn 91/414 en zonder verband met werkelijke gebruiksomstandigheden werd ingediend. Endosulfan en zijn metabolieten moeten hoe dan ook afzonderlijk worden geëvalueerd. De gestelde PBT-eigenschappen of andere redenen van bezorgdheid over de metabolieten van endosulfan kunnen volgens verzoeksters de beoordeling van endosulfan zelf krachtens richtlijn 91/414 dus niet negatief beïnvloeden, maar vereisen een afzonderlijke evaluatie waarvan de rapporterende lidstaat heeft afgezien. Door endosulfan op basis van de resultaten van de metabolieten van endosulfan (of van gebrek aan resultaten) niet in bijlage I bij richtlijn 91/414 op te nemen, heeft de Commissie misbruik gemaakt van de bevoegdheid die haar door deze richtlijn is verleend.
Wat de gestelde schending van het recht van verweer en van hoor en wederhoor betreft, stellen verzoeksters, ondersteund door de ECPA, dat de Commissie, door hun nieuwe gegevens en de ter ondersteuning daarvan aangevoerde argumenten niet te onderzoeken, door de evaluatiecriteria meermaals te wijzigen zonder hun voldoende tijd te geven om zich eraan aan te passen en door niet in richtlijn 91/414 vermelde criteria toe te passen, hun de gelegenheid heeft ontnomen daadwerkelijk verweer te voeren. De rapporterende lidstaat heeft endosulfan niet overeenkomstig de criteria van richtlijn 91/414 geëvalueerd, heeft met de kennisgevers niet gecommuniceerd, heeft verzocht irrelevant of buiten het kader van richtlijn 91/414 vallend onderzoek in te dienen en heeft geweigerd bepaalde verstrekte gegevens te onderzoeken die beslissend waren voor een goede beoordeling van endosulfan. De Commissie had krachtens haar plicht van behoorlijk bestuur moeten optreden tegen dergelijke kennelijke vergissingen en schendingen om ervoor te zorgen dat in de eerste plaats wetenschappelijk en juridisch redelijk werd geëvalueerd en in de tweede plaats dat verzoeksters voldoende tijd en gelegenheid kregen om hun standpunt daadwerkelijk te verdedigen en zich aan te passen aan de meermaals gewijzigde voorschriften.
Wat vervolgens de gestelde schending van het beginsel van deskundigheid en onafhankelijkheid van wetenschappelijk advies betreft, beroepen verzoeksters, ondersteund door de ECPA, zich op de mededeling van de Commissie van 30 april 1997 over de gezondheid van de consument en de voedselveiligheid, waarin kwalitatief hoogstaande wetenschappelijke gegevens van het grootste belang worden geacht voor de opstelling en de wijziging van de gemeenschapsvoorschriften tot bescherming van de consument in het algemeen en de gezondheid van de consument in het bijzonder. Voorts moet krachtens besluit 97/579/EG van de Commissie van 23 juli 1997 houdende de instelling van wetenschappelijke comités op het gebied van de gezondheid van de consument en de voedselveiligheid (
PB L 237, blz. 18
) wetenschappelijk advies inzake de gezondheid van de consument in het belang van de consument en de industrie uitgaan van beginselen van deskundigheid en onafhankelijkheid. Voorts heeft het Gerecht reeds verklaard dat „een zo grondig mogelijke wetenschappelijke beoordeling op grond van wetenschappelijke adviezen gebaseerd op de beginselen van deskundigheid, doorzichtigheid en onafhankelijkheid een belangrijke procedurele waarborg is om de wetenschappelijke objectiviteit van de maatregelen te garanderen en te vermijden dat arbitraire maatregelen worden genomen” (arrest Gerecht van 11 september 2002, Pfizer Animal Health/Raad,
T-13/99, Jurispr. blz. II-3305
, punt 172). In het geval van endosulfan had de rapporterende lidstaat de niet-opneming in bijlage I bij richtlijn 91/414 aanbevolen grotendeels op basis van bezorgdheid over de metabolieten en PBT- en POP-eigenschappen die niet in richtlijn 91/414 zijn vermeld en niet voor de evaluatie van andere moleculen zijn gebruikt. Bovendien werd volledig onvoorzienbaar hoe het dossier van verzoeksters zou worden geëvalueerd doordat de richtsnoeren almaar wijzigden. De evaluatie is dus totaal subjectief en geeft geen hoogstaand objectief advies als vereist.
Wat de gestelde schending van het beginsel van de voorrang van bijzondere op algemene bepalingen betreft, stellen verzoeksters, ondersteund door de ECPA, dat de Commissie niet op basis van criteria als de PBT- en POP-criteria, die uitgaan van het gevaar en die gelden voor de evaluatie op basis van richtlijn 2000/60, maar niet van richtlijn 91/414, kon beslissen tot niet-opneming van endosulfan in bijlage I bij richtlijn 91/414. Richtlijn 91/414 moet als meer specifiek dus voorrang hebben. Bij conflict tussen richtlijn 2000/60 en richtlijn 91/414 moet deze laatste dus prevaleren op de eerste (lex specialis).
Ten slotte, aldus verzoeksters, ondersteund door de ECPA, verbiedt het estoppel-beginsel zich te beroepen op feiten of onregelmatigheden die het gevolg van eigen gedragingen kunnen zijn. In casu verbiedt dit beginsel volgens verzoeksters dat de Commissie weigert de door hen verstrekte nieuwe gegevens te onderzoeken op grond dat bepaalde kunstmatig vastgestelde termijnen moeten worden nageleefd wanneer duidelijk en alleen wordt geweigerd wegens algemene vertraging in de evaluatie van gewasbeschermingsmiddelen in het algemeen en van endosulfan in het bijzonder, die is opgelopen doordat de Commissie zelf haar bezorgdheid over endosulfan niet prompt kenbaar heeft gemaakt, hun geen voldoende termijn heeft verleend om haar bezorgdheid te beantwoorden en hun memories niet binnen de termijn heeft onderzocht. Zo ook geldt een termijn voor het nemen van een beslissing krachtens het estoppel-beginsel niet langer, wanneer de termijn niet kan worden nageleefd omdat tijdens de evaluatieprocedure nieuwe onverwachte evaluatiecriteria werden ingevoerd. In casu voerde de Commissie tijdens de evaluatieprocedure nieuwe criteria en richtsnoeren in waardoor zijzelf de naleving van de betrokken termijnen heeft verhinderd.
De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, betwist de argumenten van verzoeksters.
— Beoordeling door het Gerecht
Wat om te beginnen het gestelde misbruik van bevoegdheid betreft, dient eraan te worden herinnerd dat het begrip misbruik van bevoegdheid volgens vaste rechtspraak in het gemeenschapsrecht een welbepaalde inhoud heeft en ziet op het geval dat een administratief gezag zijn bevoegdheden gebruikt voor een ander doel dan dat waarvoor zij zijn verleend. Bij een besluit is slechts sprake van misbruik van bevoegdheid wanneer er objectieve, ter zake dienende en onderling overeenstemmende aanwijzingen bestaan dat het is genomen ter bereiking van andere doeleinden dan die welke zijn aangevoerd (arrest Hof van 25 juni 1997, Italië/Commissie,
C-285/94, Jurispr. blz. I-3519
, punt 52; arresten Gerecht van 28 september 1999, Fruchthandelsgesellschaft Chemnitz/Commissie,
T-254/97, Jurispr. blz. II-2743
, punt 76, en Cordis/Commissie,
T-612/97, Jurispr. blz. II-2771
, punt 41).
Tot bewijs van het bestaan van misbruik van bevoegdheid brengen verzoeksters duidelijk geen objectieve, ter zake dienende en onderling overeenstemmende aanwijzingen aan die de conclusie wettigen dat de verzoeken om onderzoek tijdens de evaluatieprocedure of de bestreden beschikking zelf zijn ingegeven door andere dan de gestelde doelstellingen, met name de verwezenlijking van de doelstellingen van richtlijn 91/414, namelijk enerzijds opheffing van de belemmeringen voor het intracommunautaire handelsverkeer in gewasbeschermingsmiddelen alsook verbetering van de plantaardige productie en anderzijds bescherming van de gezondheid van mens en dier alsook van het milieu.
Vervolgens blijkt inzake het beginsel van deskundigheid en onafhankelijkheid van wetenschappelijk advies uit de punten 170 tot en met 172 van het door verzoeksters aangehaalde arrest Pfizer Animal Health/Raad, punt 250 hierboven, dat:
„het voorzorgsbeginsel de gemeenschapsinstellingen in staat stelt om in het belang van de volksgezondheid, maar op basis van nog onvolledige wetenschappelijke kennis, maatregelen te nemen die beschermde rechtssituaties zelfs ernstig kunnen aantasten, en dat het de instellingen in dat verband een ruime beoordelingsmarge geeft. Volgens vaste rechtspraak van het Hof en het Gerecht is de eerbiediging van de door de communautaire rechtsorde in administratieve procedures geboden waarborgen in dergelijke omstandigheden van des te fundamenteler belang. Tot die waarborgen behoort in het bijzonder de verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken […]. Daaruit volgt dat een zo grondig mogelijke wetenschappelijke beoordeling op grond van wetenschappelijke adviezen gebaseerd op de beginselen van deskundigheid, doorzichtigheid en onafhankelijkheid een belangrijke procedurele waarborg is om de wetenschappelijke objectiviteit van de maatregelen te garanderen en te vermijden dat arbitraire maatregelen worden genomen.”
Op basis van deze rechtspraak en anders dan de Commissie stelt, is het beroep door verzoeksters op de noodzaak de bestreden beschikking op uitstekend en onafhankelijk wetenschappelijk advies te baseren niet irrelevant. Bepaalde specifieke kenmerken van de evaluatieprocedure, zoals de raadpleging van deskundigen van de lidstaten en de mogelijkheid voor de kennisgevers om op basis van de vergaderingen en besprekingen met de verschillende deelnemers aan de evaluatieprocedure gegevens en aanvullend onderzoek in te dienen, voldoen evenwel duidelijk aan het streven naar eerbiediging van de procedurele waarborgen waarvan sprake is in het arrest Pfizer Animal Health/Raad, punt 250 hierboven. Hierboven werden geen onregelmatigheden door de Commissie in het kader van de procedure vastgesteld die tot nietigverklaring van de bestreden beschikking kunnen leiden. Voorts verwarren verzoeksters de eerbiediging van de procedurele waarborgen met de mogelijkheid ten gronde van mening te verschillen.
Voor het overige voeren verzoeksters geen ander betoog dan in het eerste en het tweede middel die beide zijn afgewezen. De argumenten ter ondersteuning van de andere onderdelen van het onderhavige middel moeten dus worden afgewezen.
Gelet op het voorgaande moet het onderhavige middel worden afgewezen zodat het beroep dus in zijn geheel moet worden verworpen.
Maatregelen tot organisatie van de procesgang en maatregelen van instructie
Naast de in de punten 152 en 167 hierboven afgewezen verzoeken hebben verzoeksters het Gerecht ook verzocht bepaalde deskundigen op te roepen of bepaalde schriftelijke vragen te stellen over de relevantie van de door hen verstrekte gegevens, maar waarmee de Commissie geen rekening had gehouden en over de voor onderzoek ervan nodige tijd alsook over een deskundigenrapport over in de onderhavige zaak opgeworpen technische vragen. Het Gerecht acht deze maatregelen nutteloos gelet met name op de vaststellingen in het kader van het onderzoek van het eerste middel en het tweede onderdeel van het tweede middel zodat deze verzoeken moeten worden afgewezen.
Kosten
Krachtens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij, voor zover het is gevorderd, in de kosten verwezen. Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld en de Commissie hun verwijzing in de kosten heeft gevorderd, moeten zij in hun eigen kosten en in die van de Commissie worden verwezen.
Krachtens artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Bijgevolg zal het Koninkrijk Spanje zijn eigen kosten dragen.
Krachtens artikel 87, lid 4, derde alinea, van het Reglement voor de procesvoering zal de ECPA als interveniënte haar eigen kosten dragen.

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Bayer CropScience AG, Makhteshim-Agan Holding BV, Alfa Georgika Efodia AEVE en Aragonesas Agro, SA, zullen hun eigen kosten en die van de Commissie dragen.

3)
Het Koninkrijk Spanje en de European Crop Protection Association (ECPA) zullen hun eigen kosten dragen.

Czúcz
Cooke
Labucka
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 9 september 2008.
De griffier
E. Coulon
De president van de Vierde kamer
O. Czúcz
Inhoud

Toepasselijke bepalingen

Verdragsbepalingen

Richtlijn 91/414/EEG

Verordening (EEG) nr. 3600/92

Voorgeschiedenis van het geding

Evaluatieprocedure

Bestreden beschikking

Procesverloop en conclusies van partijen

Ontvankelijkheid

Procesbelang

Argumenten van partijen

Beoordeling door het Gerecht

De procesbevoegdheid

Argumenten van partijen

Beoordeling door het Gerecht

Ten gronde

Eerste middel: procedurefouten, onbillijkheid van de evaluatieprocedure alsook schending van het vertrouwensbeginsel; en tweede middel, tweede onderdeel: schending van artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414

Vraag vooraf inzake de toepassing van de proceduretermijnen en artikel 5, lid 1, van richtlijn 91/414

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Het eerste probleem: de onbekende metaboliet

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Het tweede probleem: het CS-dossier

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Het derde probleem: de blootstelling van toepassers onder binnencondities

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Het vierde probleem: de herziene GLP

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Het vijfde probleem: de gestelde indeling van endosulfan als POP en PBT

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Het zesde probleem: gebruik in kassen

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Het zevende probleem: de invloed van de vertraging die de rapporterende lidstaat en de Commissie in de evaluatieprocedure hebben veroorzaakt.

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Tweede middel, eerste onderdeel: schending van artikel 95, lid 3, EG

Argumenten van partijen

Beoordeling door het Gerecht

Derde middel: schending van bepaalde algemene beginselen van gemeenschapsrecht

Eerste onderdeel: schending van het evenredigheidsbeginsel

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Achtste onderdeel: schending van het gelijkheidsbeginsel

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

De andere onderdelen van het derde middel

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Maatregelen tot organisatie van de procesgang en maatregelen van instructie

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Engels.