CELEX: 61988CJ0018
Vrij verkeer van goederen
Mededinging
Goedkeuring van telefoontoestellen

Overwegingen van het arrest
1 Bij vonnis van 11 januari 1988, ingekomen bij het Hof op 18 januari daaraanvolgend, heeft de ondervoorzitter van de Rechtbank van koophandel te Brussel krachtens artikel 177 EEG-Verdrag drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 30 en 86 EEG-Verdrag, ten einde de verenigbaarheid met die bepalingen te kunnen beoordelen van een nationale regeling waarbij aan een instelling van openbaar nut, die onder het gezag van de minister is belast met de aanleg en de exploitatie van het openbaar telefoonnet en die daarnaast telefoontoestellen verkoopt, de bevoegdheid wordt verleend om niet door haar geleverde, voor aansluiting op het openbaar net bestemde telefoontoestellen goed te keuren.
2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen de Regie van Telegrafie en Telefonie (hierna "RTT") en de vennootschap GB-Inno-BM NV (hierna "GB"), die in haar winkels niet-goedgekeurde telefoontoestellen verkoopt die bestemd zijn om als tweede toestel op een bestaande installatie te worden aangesloten, tegen prijzen die aanzienlijk lager zijn dan die van de door de RTT aangeboden toestellen.
3 De artikelen 54 en 55 van de Wet betreffende de handelspraktijken van 14 juli 1971 (Belgisch Staatsblad van 30.7.1971) verbieden elke met de eerlijke handelsgebruiken strijdige handeling en verlenen de voorzitter van de Rechtbank van koophandel de bevoegdheid om de staking van een dergelijke handeling te bevelen. Met een beroep op deze bepalingen heeft de RTT zich tot de rechter gewend met het verzoek, GB te gelasten, de verkoop van telefoontoestellen, meestal afkomstig uit het Verre Oosten, zonder de consument door een passende bekendmaking of op enige andere passende wijze ervan te verwittigen, dat deze toestellen niet zijn goedgekeurd, te staken. Volgens de RTT spoort GB, door de betrokken toestellen te verkopen zonder de consument erop te wijzen dat zij niet zijn goedgekeurd, de consument ertoe aan, deze toestellen zelf op het net aan te sluiten of te doen aansluiten, hetgeen de goede werking van het net verstoort.
4 Als verweer voert GB aan, dat de artikelen 13, 91 en 93 van het ministerieel besluit van 20 september 1978 houdende onder meer de voorwaarden voor aansluiting (Belgisch Staatsblad van 29.9.1978, blz. 11166, laatstelijk gewijzigd op 24 december 1986), die de goedkeuringsprocedure regelen, onwettig zijn. Het zou derhalve onrechtmatig zijn, een handelaar te verplichten te vermelden dat die toestellen niet zijn goedgekeurd, door hem te verbieden de toestellen zonder die vermelding te verkopen. GB heeft bovendien een vordering in reconventie ingesteld, ten einde voor recht te doen verklaren dat de RTT in strijd met artikel 86 EEG-Verdrag handelt. De RTT zou namelijk misbruik van haar monopoliepositie maken door voormeld rechtsgeding aanhangig te maken, daar dit ertoe strekt de mededingingspositie van verkopers van niet-goedgekeurde toestellen aan te tasten, ten einde de verkoop van haar eigen of van de door haar goedgekeurde toestellen te bevorderen.
5 Uit het dossier blijkt, dat artikel 1 van de Belgische wet van 13 oktober 1930 houdende cooerdinatie van de verschillende wettelijke bepalingen betreffende de telegrafie en de telefonie de RTT een monopolie verleent voor de aanleg en de exploitatie van telegraaf- en telefoonlijnen en bureaus ten behoeve van het openbaar berichtenverkeer.
6 Artikel 13, eerste alinea, van het ministerieel besluit van 20 september 1978 luidt als volgt: "Het is de abonnee verboden zonder schriftelijke toestemming van de Regie, welke draad, welk toestel of welk voorwerp ook (...) te verbinden met de installatie waarvan het gebruik hem is toegestaan, de toestellen te openen of uiteen te nemen, de plaats of de bestemming van de apparatuur of de leidingen op welke manier ook te wijzigen."
7 Krachtens artikel 91 van dit ministerieel besluit wordt de apparatuur die op de abonnementsgeleidingen wordt aangesloten, door de Regie geleverd of goedgekeurd. Ingevolge dit artikel bepaalt de Regie de wijze van aanleg en de technische karakteristieken van de abonnementsgeleidingen. De technische specificaties die de RTT op basis van artikel 91 heeft vastgesteld, zijn vermeld in het document "Specificaties nr. RN/SP 208", waarvan de thans geldende versie die van 21 april 1987 is. Een exemplaar van deze specificaties, die voor de aansluiting van een tweede of een derde toestel gelden, naast het eerste standaard RTT-toestel, wordt verstrekt aan een ieder die om goedkeuring verzoekt.
8 Voorts blijkt uit het dossier, dat wat de door de RTT verkochte toestellen aangaat, de in acht te nemen technische specificaties in de aan de toeleveranciers verstrekte voorwaarden zijn vermeld. Het gevolg daarvan is, dat deze toestellen zonder specifieke goedkeuringsprocedure op het openbare net mogen worden aangesloten.
9 Ook blijkt uit het dossier, dat de RTT zich het recht op levering van het eerste toestel voorbehoudt, doch in de loop van de laatste jaren heeft afgezien van haar uitsluitende recht voor bijkomende toestellen. Artikel 93 van het ministerieel besluit van 20 september 1978 bepaalt evenwel nog steeds: "De Regie mag op elk ogenblik de levering van apparatuur op zich nemen die vroeger aan het particulier initiatief overgelaten was en in dat geval de buitengebruikstelling van in dienst zijnde installaties opleggen."
10 Onder die omstandigheden heeft de ondervoorzitter van de Rechtbank van koophandel te Brussel de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
"1) Uitlegging van artikel 30 van het Verdrag:
Waar vaststaat dat de Regie van Telegrafie en Telefonie zich, behalve met de exploitatie van het openbaar telefoonnet in België, ook bezighoudt met de verkoop van op dit net aan te sluiten apparatuur, in hoeverre is dan artikel 13 van het Ministerieel Besluit van 20 september 1978 verenigbaar met artikel 30 van het Verdrag, in aanmerking genomen dat
a) het de Regie tot rechter maakt met betrekking tot de toestemming om toestellen die niet door haar zijn geleverd en verkocht, op het openbaar telefoonnet aan te sluiten, en het daarmee aan de Regie wordt overgelaten, de technische en administratieve criteria vast te stellen waaraan de apparatuur met het oog op deze toestemming moet beantwoorden;
b) de Regie op de Belgische markt concurreert met particuliere leveranciers en importeurs, doch geen procedure op tegenspraak lijkt te zijn ingesteld voor de vaststelling van de normen en de controle van de gelijkvormigheid van de betrokken apparatuur, de abonnee en de importeur niet beschikken over middelen om vast te stellen of de goedkeuringsprocedure vrij was van willekeur en discriminatie, en niet is voorzien in een beroepprocedure tegen besluiten van de Regie?
2) In hoeverre is het in rekening brengen aan de abonnee van de kosten die de Regie moet maken na een inbreuk op artikel 13, lid 1, van het Ministerieel Besluit, waaronder de kosten van opsporing en opheffing van storingen veroorzaakt door niet goedgekeurde apparatuur, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking, nu er geen procedure op tegenspraak voor een onafhankelijke instantie is ingesteld om het bestaan van een oorzakelijk verband en van de graad van causaliteit vast te stellen, met als gevolg dat de gebruiker of abonnee die een toestel wenst aan te sluiten, geneigd zal zijn het bij de Regie te kopen, ten einde elk risico uit te sluiten?
3) Uitlegging van artikel 86 van het Verdrag:
In hoeverre is het aan de Regie verleende monopolie voor het verlenen van toestemming voor aansluiting op het openbaar telefoonnet en de regeling van de modaliteiten van deze toestemming voor niet door haar geleverde of verkochte toestellen, waarbij de Regie naar eigen goeddunken de normen kan vaststellen waaraan deze apparatuur dient te beantwoorden, een bij artikel 86, sub b en c, EEG-Verdrag verboden handelspraktijk?"
11 Voor een nadere uiteenzetting van de toepasselijke Belgische wettelijke regeling, de feiten en de voorgeschiedenis van het hoofdgeding, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
12 In de verwijzingsbeschikking merkt de verwijzende rechter om te beginnen op, dat het wettelijk monopolie van de RTT op het openbaar telefoonnet niet in geding is, noch het feit dat telefooninstallaties aan bepaalde technische voorwaarden moeten voldoen om op het openbaar net te mogen worden aangesloten. Hij wijst erop, dat de wetgever het aan de RTT overlaat, vast te stellen aan welke technische vereisten de op het net aan te sluiten toestellen moeten voldoen en de conformiteit van de apparatuur te beoordelen. Waar het in deze zaak zijns inziens om draait, is dat de RTT, die voor aansluiting op het net bestemde toestellen verkoopt, een concurrent is van de onderneming die zij voor de rechter daagt omdat zij toestellen verkoopt zonder de consument mee te delen dat zij niet zijn goedgekeurd. Daarop heeft de verwijzende rechter besloten, het Hof van Justitie te verzoeken om een uitspraak over de verenigbaarheid met het Verdrag van de wettelijke bepalingen die de RTT in een situatie plaatsen waarin zij rechter en partij is, met de overweging dat indien deze bepalingen onwettig mochten zijn, ieder verbod of iedere andere maatregel uitgevaardigd op grond van deze bepalingen zou neerkomen op een onduldbare vervalsing van de mededinging en op misbruik van economische machtspositie, mogelijk gemaakt door het exploitatiemonopolie voor het telefoonnet waarover de Regie onbetwistbaar beschikt.
13 Hoewel de verwijzende rechter zich afvraagt, of de nationale wettelijke regeling verenigbaar is met de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen en de mededinging, blijkt uit de hiervoor aangehaalde overwegingen in de verwijzingsbeschikking, dat de door de nationale rechter aan de orde gestelde problemen door uitlegging van de mededingingsregels moeten worden benaderd.
De mededingingsregels
14 De verwijzende rechter wenst te vernemen, of de artikelen 3, sub f, 9O en 86 EEG-Verdrag eraan in de weg staan, dat een Lid-Staat aan het bedrijf dat het openbaar telecommunicatienet exploiteert, de bevoegdheid verleent om normen voor telefoontoestellen vast te stellen en erop toe te zien dat deze normen door de handelaars in acht worden genomen, wanneer dat bedrijf op de markt van die toestellen een concurrent van die handelaars is.
15 De Belgische wet verleent de RTT het monopolie voor de aanleg en de exploitatie van het openbaar telecommunicatienet. Bovendien mogen enkel door de RTT geleverde of goedgekeurde toestellen op het net worden aangesloten. In zoverre is de RTT zowel bevoegd om de aansluiting van telefoontoestellen op het net toe te laten of te weigeren, als om de technische normen vast te stellen waaraan een toestel moet voldoen en om na te gaan, of niet door haar gebouwde toestellen aan de door haar vastgestelde specificaties beantwoorden.
16 Bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht is dit monopolie, dat ertoe strekt de gebruikers een openbaar telefoonnet ter beschikking te stellen, een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 90, lid 2, EEG-Verdrag.
17 Het is vaste rechtspraak van het Hof, dat een onderneming die een wettelijk monopolie bezit, kan worden geacht een machtspositie in de zin van artikel 86 EEG-Verdrag in te nemen, en dat het grondgebied van een Lid-Staat waarover dit monopolie zich uitstrekt, een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt kan vormen (arresten van 23 april 1991, zaak C-41/90, Hoefner, Jurispr. 1991, blz. I-1979, r.o. 28, en 18 juni 1991, zaak C-260/89, ERT, Jurispr. 1991, blz. I-2925, r.o. 31).
18 Voorts heeft het Hof reeds voor recht verklaard, dat een onderneming met een machtspositie op een bepaalde markt zich schuldig maakt aan misbruik in de zin van artikel 86, wanneer zij een nevenactiviteit die door een derde onderneming kan worden verricht in het kader van haar werkzaamheden op een verwante, doch onderscheiden markt, zonder objectieve noodzaak aan zichzelf voorbehoudt, met de kans dat de mededinging van die derde onderneming volledig wordt uitgeschakeld (arrest van 3 oktober 1985, zaak 311/84, CBEM, Jurispr. 1985, blz. 3261, r.o. 27).
19 Wanneer bijgevolg een onderneming met een monopolie op de markt van de aanleg en de exploitatie van het net zich zonder objectieve noodzaak een verwante, doch onderscheiden markt voorbehoudt, in casu die van de invoer, de verkoop, de aansluiting, de ingebruikneming en het onderhoud van toestellen die voor aansluiting op dat net bestemd zijn, en daardoor de mededinging van andere ondernemingen volledig uitschakelt, vormt zulks een inbreuk op artikel 86 EEG-Verdrag.
20 Artikel 86 heeft echter alleen betrekking op de vrije mededinging beperkende gedragingen waartoe de ondernemingen op eigen initiatief hebben besloten (arrest van 19 maart 1991, zaak C-202/88, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-1223), en niet op overheidsmaatregelen. Op overheidsmaatregelen is artikel 90, lid 1, van toepassing. Deze bepaling verbiedt de Lid-Staten wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen te treffen waardoor openbare bedrijven en ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen in een situatie worden geplaatst waarin die bedrijven en ondernemingen zich niet zelf zouden kunnen plaatsen zonder daarbij artikel 86 te schenden.
21 Indien derhalve de uitbreiding van de machtspositie van het openbaar bedrijf of de onderneming waaraan de staat bijzondere of uitsluitende rechten heeft verleend, het gevolg is van een overheidsmaatregel, vormt die maatregel een schending van artikel 90 juncto artikel 86 EEG-Verdrag.
22 De uitsluiting of de beperking van de mededinging op de markt van telefoontoestellen kan immers niet worden geacht haar rechtvaardiging te vinden in de verlening van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 90, lid 2, EEG-Verdrag. De produktie en de verkoop van eindapparatuur, met name van telefoontoestellen, is een activiteit die door elke onderneming moet kunnen worden uitgeoefend. Om te waarborgen dat de toestellen beantwoorden aan een aantal fundamentele vereisten, met name op het gebied van de veiligheid van de gebruikers, de veiligheid van de exploitanten van het net en de bescherming van het openbaar telecommunicatienet tegen schade, volstaat het, de specificaties vast te stellen waaraan de toestellen moeten beantwoorden en een goedkeuringsprocedure in te voeren die controle daarop mogelijk maakt.
23 De RTT is van mening, dat er slechts sprake kan zijn van inbreuk op artikel 90, lid 1, EEG-Verdrag, indien de betrokken Lid-Staat een door haar daadwerkelijk begaan misbruik, bij voorbeeld een discriminerende toepassing van de goedkeuringsregels, in de hand heeft gewerkt. Zij wijst er evenwel op, dat in de verwijzingsbeschikking nergens gewag wordt gemaakt van daadwerkelijk misbruik en dat de loutere mogelijkheid van discriminerende toepassing van de goedkeuringsregels doordat de RTT als goedkeuringsinstantie is aangewezen, ofschoon zij een concurrent is van de ondernemingen die om goedkeuring verzoeken, op zich geen misbruik in de zin van artikel 86 EEG-Verdrag kan opleveren.
24 Dit betoog kan niet worden aanvaard. Dienaangaande kan worden volstaan met de opmerking, dat wanneer een monopolie op het gebied van de aanleg en de exploitatie van het telefoonnet zonder objectieve rechtvaardiging wordt uitgebreid tot de markt van telefoontoestellen, deze uitbreiding als zodanig ingevolge artikel 86 of artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 verboden is, wanneer zij het gevolg is van een overheidsmaatregel. Aangezien de mededinging op die manier niet mag worden uitgeschakeld, mag zij zo evenmin worden vervalst.
25 Een stelsel van onvervalste mededinging zoals geregeld in het EEG-Verdrag, kan slechts worden gegarandeerd indien wordt gezorgd voor gelijke kansen voor de onderscheiden marktdeelnemers. Wanneer aan een onderneming die eindapparatuur verhandelt, de taak wordt opgedragen, specificaties waaraan de eindapparatuur moet voldoen, formeel vast te leggen en te publiceren, de toepassing ervan te controleren en deze apparatuur te keuren, wordt haar daarmee de bevoegdheid toegekend, naar eigen goeddunken te bepalen welke eindapparatuur op het openbaar net kan worden aangesloten, waardoor zij een duidelijk voordeel ten opzichte van haar concurrenten geniet (arrest C-202/88, reeds aangehaald, r.o. 51).
26 Onder die omstandigheden verlangen de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging en de waarborg van doorzichtigheid, dat de formele vastlegging en publikatie van de technische specificaties, de controle op de toepassing daarvan en de goedkeuring worden uitgevoerd door een eenheid die onafhankelijk is van de openbare of particuliere bedrijven die concurrerende goederen en/of diensten op telecommunicatiegebied aanbieden (arrest C-202/88, reeds aangehaald, r.o. 52).
27 Daaraan zij nog toegevoegd, dat de litigieuze nationale wettelijke bepalingen gevolgen kunnen hebben voor de invoer van telefoontoestellen uit andere Lid-Staten, en dus de handel tussen Lid-Staten ongunstig kunnen beïnvloeden in de zin van artikel 86 EEG-Verdrag.
28 Mitsdien moet op de vragen van de verwijzende rechter in de eerste plaats worden geantwoord, dat de artikelen 3, sub f, 9O en 86 EEG-Verdrag eraan in de weg staan, dat een Lid-Staat aan de onderneming die het openbaar telecommunicatienet exploiteert de bevoegdheid verleent om normen voor telefoontoestellen vast te stellen en erop toe te zien dat deze normen door de handelaars in acht worden genomen, wanneer die onderneming op de markt van die toestellen een concurrent van die handelaars is.
Het vrije verkeer van goederen
29 De verwijzende rechter wenst in de tweede plaats te vernemen, of artikel 30 EEG-Verdrag eraan in de weg staat, dat aan een openbaar bedrijf de bevoegdheid wordt verleend om niet door dat bedrijf geleverde telefoontoestellen die bestemd zijn om op het openbaar net te worden aangesloten, goed te keuren, wanneer tegen de beslissingen van dat bedrijf geen beroep in rechte openstaat.
30 Het is vaste rechtspraak van het Hof (zie met name het arrest van 20 februari 1979, "Cassis de Dijon", zaak 120/78, Rewe-Zentral, Jurispr. 1979, blz. 649), dat bij gebreke van een gemeenschappelijke regeling voor de betrokken produkten, belemmeringen van het vrije intracommunautaire verkeer als gevolg van dispariteiten van de nationale wettelijke regelingen moeten worden aanvaard voor zover een nationale wettelijke regeling, die gelijkelijk van toepassing moet zijn op nationale en ingevoerde produkten, kan worden gerechtvaardigd met een beroep op dwingende vereisten van gemeenschapsrecht. Het Hof voegde daar evenwel aan toe, dat een dergelijke wettelijke regeling evenredig moet zijn aan het nagestreefde doel en dat, wanneer een Lid-Staat kan kiezen tussen verschillende maatregelen ter bereiking van hetzelfde doel, hij het middel dient te kiezen dat het vrije handelsverkeer het minst belemmert.
31 Bij gebreke van een communautaire regeling voor de aanleg van openbare telecommunicatienetten en rekening houdend met de technische verschillen tussen de netten in de Lid-Staten, behouden deze laatste enerzijds de bevoegdheid de technische specificaties vast te stellen waaraan telefoontoestellen moeten voldoen om op het openbaar net te mogen worden aangesloten, en anderzijds de bevoegdheid om te controleren, of die toestellen beantwoorden aan dwingende vereisten verband houdend met de bescherming van de gebruiker als consument van diensten alsmede de bescherming en de goede werking van het openbaar telefoonnet, en derhalve geschikt zijn om op dat net te worden aangesloten.
32 Het vereiste dat telefoontoestellen moeten zijn goedgekeurd om op het net te kunnen worden aangesloten, sluit weliswaar niet volledig uit, dat in de betrokken Lid-Staat produkten van oorsprong uit andere Lid-Staten kunnen worden ingevoerd, maar maakt de verhandeling van die toestellen wel moeilijker en duurder. Dit vereiste verlangt van de in de Lid-Staat van uitvoer gevestigde fabrikant immers, dat hij bij de vervaardiging van de betrokken produkten rekening houdt met de in de Lid-Staat van invoer geldende goedkeuringscriteria. Bovendien brengt de goedkeuringsprocedure onvermijdelijk vertragingen en financiële lasten mee, zelfs indien de ingevoerde produkten aan de goedkeuringscriteria voldoen.
33 Een op een dwingend vereiste gebaseerde uitzondering op het beginsel van het vrije verkeer van goederen is slechts gerechtvaardigd, indien de nationale regeling evenredig is aan het nagestreefde doel.
34 In het arrest van 12 maart 1987 (zaak 178/84, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1987, blz. 1227, r.o. 46) overwoog het Hof, dat wanneer ten onrechte geen toelating voor invoer is verleend, hiertegen door de marktdeelnemers moet kunnen worden opgekomen in het kader van een beroep in rechte. Dit vereiste geldt ook voor de weigering om goedkeuring te verlenen, aangezien die weigering in de praktijk ertoe kan leiden, dat uit een andere Lid-Staat ingevoerde telefoontoestellen de toegang tot de markt van een Lid-Staat wordt ontzegd, hetgeen een belemmering van het vrije verkeer van goederen oplevert.
35 Wanneer ieder beroep in rechte onmogelijk is, kan de goedkeurende instantie immers een willekeurige of stelselmatig afwijzende houding ten aanzien van ingevoerde toestellen aannemen. De kans dat de goedkeurende instantie die houding aanneemt, wordt bovendien vergroot wanneer de goedkeuringen en de vaststelling van de technische specificaties niet volgens procedures op tegenspraak tot stand komen.
36 Mitsdien moet op de vragen van de verwijzende rechter in de tweede plaats worden geantwoord, dat artikel 3O EEG-Verdrag eraan in de weg staat, dat aan een openbaar bedrijf de bevoegdheid wordt verleend om niet door dat bedijf geleverde telefoontoestellen die bestemd zijn om op het openbaar net te worden aangesloten, goed te keuren, wanneer tegen de beslissingen van dat bedrijf geen beroep in rechte openstaat.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
37 De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van haar opmerkingen voor het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door de ondervoorzitter van de Rechtbank van koophandel te Brussel bij vonnis van 11 januari 1988 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) De artikelen 3, sub f, 9O en 86 EEG-Verdrag staan eraan in de weg, dat een Lid-Staat aan het bedrijf dat het openbaar telecommunicatienet exploiteert de bevoegdheid verleent om normen voor telefoontoestellen vast te stellen en erop toe te zien dat deze normen door de handelaars in acht worden genomen, wanneer dit bedrijf op de markt van die toestellen een concurrent van die handelaars is.
2) Artikel 3O EEG-Verdrag staat eraan in de weg, dat aan een openbaar bedrijf de bevoegdheid wordt verleend om niet door dat bedrijf geleverde telefoontoestellen die bestemd zijn om op het openbaar net te worden aangesloten, goed te keuren, wanneer tegen de beslissingen van dat bedrijf geen beroep in rechte openstaat.