CELEX: 61999TJ0319
Concorrenza
Abuso di posizione dominante
Servizio sanitario nazionale
Ritardi nei pagamenti delle fatture
Denuncia dei fornitori
Nozione di impresa

Arrêt du Tribunal

Causa T-319/99
Federación Nacional de Empresas de Instrumentación Científica, Médica, Técnica y Dental (FENIN)
contro
Commissione delle Comunità europee
«Concorrenza – Abuso di posizione dominante –   Servizio sanitario nazionale – Ritardi nei pagamenti delle fatture –   Denuncia dei fornitori – Nozione di impresa»
Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) 4 marzo 2003

Massime della sentenza
1..
Concorrenza – Norme comunitarie – Impresa – Nozione
(Artt. 81 CE e 82 CE)
2..
Concorrenza – Norme comunitarie – Impresa – Nozione – Organismi incaricati della gestione del sistema sanitario nazionale – Esclusione – Presupposti
(Artt. 81 CE e 82 CE)
3..
Concorrenza – Procedimento amministrativo – Esame delle denunce – Esame dei soli elementi di fatto e di diritto portati a conoscenza della Commissione
[Artt. 81 CE e 82 CE; regolamento (CE) del Consiglio n. 17, art. 3]
4..
Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione di applicazione delle regole di concorrenza
(Art. 253 CE)
1.
La nozione d'impresa, nell'ambito del diritto comunitario della concorrenza, abbraccia qualsiasi entità che eserciti un'attività
economica, a prescindere dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento. A tale proposito, ciò che caratterizza la nozione di attività economica è l'offerta di beni o servizi su un determinato mercato
e non l'attività di acquisto in quanto tale. Così, non va separata l'attività di acquisto del prodotto dall'utilizzazione
successiva del prodotto acquistato dal compratore al fine di valutare la natura di tale attività. Pertanto il carattere economico
o meno dell'utilizzazione successiva del prodotto acquistato determina necessariamente il carattere dell'attività di acquisto.
Di conseguenza, quando un'entità acquista un prodotto, anche se in gran quantità, non per offrire beni o servizi nell'ambito
di un'attività economica, ma per impiegarlo nell'ambito di un'altra attività, per esempio un'attività di natura puramente
sociale, essa non agisce in qualità di impresa per il solo fatto di operare come acquirente sul mercato. Anche se è esatto
che una simile entità può esercitare un potere economico molto rilevante, che potrebbe dar luogo, se del caso, ad una situazione
di monopsonio, cionondimeno, se l'attività per l'esercizio della quale acquista tali prodotti non è di natura economica, essa
non agisce in qualità di impresa ai sensi delle regole comunitarie in materia di concorrenza e non è soggetta ai divieti previsti
agli artt. 81, n. 1, CE e 82 CE. v. punti 35-37
2.
Non esercitano un'attività economica e non costituiscono quindi imprese ai sensi degli artt. 81 CE e 82 CE gli enti che gestiscono
casse malattia, dato che essi svolgono una funzione esclusivamente sociale, che la loro attività di gestione è basata sul
principio della solidarietà nazionale e, infine, che la detta attività è sprovvista di ogni scopo di lucro, poiché le prestazioni
erogate sono previste dalla legge e indipendenti dall'entità dei contributi. Ciò si verifica nel caso di enti che gestiscono un sistema sanitario nazionale che funziona secondo il principio di solidarietà
per le sue modalità di finanziamento attraverso contributi sociali e altri contributi statali e per la sua prestazione gratuita
di servizi ai suoi iscritti sulla base di una copertura universale. Questi stessi enti non agiscono come imprese neppure quando acquistano materiale sanitario venduto da altre imprese per offrire
servizi sanitari gratuiti agli iscritti al detto sistema sanitario nazionale. v. punti 38-40
3.
La Commissione, qualora le sia presentata una denuncia ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 17, è tenuta ad esaminare attentamente
gli elementi di fatto e di diritto sottoposti alla sua attenzione dalla parte denunciante, al fine di accertare se tali elementi
non rivelino una violazione degli artt. 81 CE e 82 CE. In compenso, per essere in grado di respingere una denuncia per il fatto che le pratiche denunciate non violano le regole
comunitarie in materia di concorrenza, oppure, se del caso, non rientrano nel campo di applicazione di queste ultime, la Commissione
non è tenuta a prendere in considerazione elementi di fatto non portati a sua conoscenza dal denunciante. v. punti 42-43
4.
La Commissione non è obbligata a pronunciarsi, nella motivazione delle decisioni che adotta per garantire l'applicazione delle
norme sulla concorrenza, su tutti gli argomenti che gli interessati fanno valere a sostegno della loro domanda. E' sufficiente
che essa esponga i fatti e le considerazioni giuridiche che hanno un ruolo essenziale nell'economia della decisione. v. punto 58
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
4 marzo 2003
(1)
«Concorrenza – Abuso di posizione dominante – Servizio sanitario nazionale – Ritardi nei pagamenti delle fatture – Denuncia dei fornitori – Nozione di impresa»
Nella causa T-319/99,
Federación Nacional de Empresas de Instrumentación Científica, Médica, Técnica y Dental (FENIN),
con sede inMadrid (Spagna), rappresentata dagli avv.ti R. García-Gallardo Gil-Fournier, G. Pérez Olmo e dal sig. D. Domínguez
Pérez,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee,
rappresentata dai sigg. W. Wils e É. Gippini Fournier, in qualità di agenti, assistiti dall'avv. J. Rivas Andrés, con domicilio
eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto l'annullamento della decisione della Commissione 26 agosto 1999 [SG(99) D/7.040] che respinge una denuncia
ai sensi dell'art. 82 CE,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Prima Sezione ampliata),
composto dai sigg. B. Vesterdorf, presidente, K. Lenaerts, J. Azizi, N.J. Forwood e H. Legal, giudici,
cancelliere: sig. J. Plingers, amministratore,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 26 febbraio 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza  Fatti all'origine della controversia e procedura
La ricorrente è un'associazione cui aderisce la maggioranza delle imprese che commercializzano prodotti sanitari utilizzati
in Spagna nel settore ospedaliero. Il 12 dicembre 1997, essa ha denunziato alla Commissione un abuso di posizione dominante,
ai sensi dell'art. 82 CE, che si asserisce essere stato commesso dai 26 enti, tra cui tre ministeri del governo spagnolo,
che gestiscono il Sistema nacional de Salud españoles (sistema sanitario nazionale spagnolo; in prosieguo: il
SNS). La ricorrente accusava, in particolare, tali enti, di saldare sistematicamente i debiti contratti con i suoi membri con
un ritardo medio di 300 giorni, mentre essi pagavano i debiti contratti con altri prestatori di servizi entro termini molto
più ragionevoli. Tale discriminazione si spiegherebbe con il fatto che gli enti che gestiscono il SNS godono di una posizione
dominante sul mercato spagnolo dei prodotti sanitari, il che darebbe loro la possibilità di ritardare il pagamento dei debiti
riguardanti tali prodotti senza che i loro creditori possano esercitare una qualsiasi pressione commerciale per obbligare
i detti enti a rinunciare a tale prassi.
Il 12 maggio 1998 la ricorrente ha presentato alla Commissione una memoria supplementare. Con lettera 2 dicembre 1998, la
Commissione ha informato la ricorrente della sua decisione provvisoria di respingere la denuncia. La ricorrente ha indirizzato
osservazioni complementari alla Commissione in una seconda memoria del 10 febbraio 1999.
Con decisione 26 agosto 1999 (in prosieguo: la
decisione impugnata), notificata alla ricorrente il 31 agosto 1999, la Commissione ha definitivamente respinto la denuncia della ricorrente con
la duplice motivazione che, da un lato,
i 26 ministeri ed enti chiamati in causa, quando partecipano alla gestione del servizio sanitario nazionale, non sono imprese e che, dall'altro,
la posizione di richiedente dei 26 ministeri ed enti chiamati in causa non può essere disgiunto dall'offerta posteriore. Di conseguenza, gli enti che gestiscono il SNS non agirebbero in qualità di imprese quando acquistano prodotti sanitari
dai membri della ricorrente. Poiché nella fattispecie manca una delle condizioni di applicazione dell'art. 82 CE, la Commissione
ha rilevato che
non è pertanto necessario esaminare se sussistano le altre condizioni dell'art. 82 CE.
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 novembre 1999, la ricorrente ha proposto il presente
ricorso.
Sentite le parti, il Tribunale, ai sensi dell'art. 51 del suo regolamento di procedura, ha rinviato la causa dinanzi ad una
sezione composta di cinque giudici.
Con ordinanza 26 settembre 2000 del presidente della Prima Sezione ampliata del Tribunale, il Regno Unito è stato ammesso
ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione, ma non ha depositato alcuna memoria di intervento. Con lettera
depositata presso la cancelleria del Tribunale il 19 dicembre 2001, esso ha comunicato la sua intenzione di rinunciare all'intervento.
Con ordinanza 4 febbraio 2002, il Presidente della Prima Sezione ampliata del Tribunale ha preso atto di tale rinuncia.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione ampliata) ha deciso di passare alla fase orale del procedimento
e, nell'ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all'art. 64 del regolamento di procedura, ha rivolto
quesiti scritti alla ricorrente e alla Commissione.
Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti del Tribunale all'udienza del 26 febbraio 2002.
Conclusioni delle parti
La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
─
ordinare alla Commissione di trasmettere al Tribunale tutti gli atti di cui dispongono i suoi servizi relativi alla denuncia
presentata dalla ricorrente;
ordinare alla Commissione di trasmettere al Tribunale tutti gli atti di cui dispongono i suoi servizi relativi alla denuncia
presentata dalla ricorrente;
─
pronunziarsi in seduta plenaria ai sensi dell'art. 14 del regolamento di procedura del Tribunale nominando, se del caso, un
avvocato generale;
pronunziarsi in seduta plenaria ai sensi dell'art. 14 del regolamento di procedura del Tribunale nominando, se del caso, un
avvocato generale;
─
dichiarare il ricorso ricevibile;
dichiarare il ricorso ricevibile;
─
annullare la decisione impugnata;
annullare la decisione impugnata;
─
adottare qualsiasi altro provvedimento che il Tribunale riterrà opportuno affinché la Commissione adempia i suoi obblighi
ai sensi dell'art. 233 CE e, in particolare, affinché proceda ad un nuovo esame della denuncia depositata il 12 dicembre 1997;
adottare qualsiasi altro provvedimento che il Tribunale riterrà opportuno affinché la Commissione adempia i suoi obblighi
ai sensi dell'art. 233 CE e, in particolare, affinché proceda ad un nuovo esame della denuncia depositata il 12 dicembre 1997;
─
condannare la Commissione alle spese;
condannare la Commissione alle spese;
─
condannare la Commissione al pagamento dei costi sostenuti dalla ricorrente nel corso del procedimento amministrativo.
condannare la Commissione al pagamento dei costi sostenuti dalla ricorrente nel corso del procedimento amministrativo.
La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
─
dichiarare irricevibili il quinto e il sesto capo delle conclusioni della ricorrente;
dichiarare irricevibili il quinto e il sesto capo delle conclusioni della ricorrente;
─
respingere, per il resto, il ricorso;
respingere, per il resto, il ricorso;
─
condannare la ricorrente alle spese.
condannare la ricorrente alle spese.
Durante l'udienza la ricorrente ha comunicato al Tribunale la sua rinuncia al quinto e sesto capo delle sue conclusioni.
In diritto
La ricorrente deduce tre motivi vertenti, rispettivamente, su una violazione dei diritti della difesa, su un errore di diritto
o su un errore manifesto di valutazione nell'applicazione degli artt. 82 CE e 86 CE, e su una violazione delle forme sostanziali
consistente in una carenza di motivazione e in una mancanza di trasparenza.
In primo luogo è opportuno esaminare il motivo vertente su un errore di diritto o su un errore manifesto di valutazione nell'applicazione
degli artt. 82 CE e 86 CE, in quanto tale motivo rimette in discussione la premessa essenziale su cui è fondata la decisione
impugnata, relativa alla definizione della nozione di impresa.
Sul motivo vertente su un errore di diritto o su un errore manifesto di valutazione nell'applicazione degli artt. 82 CE e
86 CE
Argomenti delle parti
La ricorrente addebita alla Commissione di aver ritenuto che le entità che gestiscono il SNS non siano imprese e che, pertanto,
gli artt. 82 CE e 86 CE non siano loro applicabili. La Commissione avrebbe erroneamente applicato al caso di specie la soluzione
accolta dalla Corte nella sentenza 17 febbraio 1993, cause riunite C-159/91 e C-160/91, Poucet e Pistre (Racc. pag. I-637),
allorché la situazione di fatto che ha dato origine a tale sentenza era molto diversa da quella della presente fattispecie.
E' vero che nelle due cause le entità coinvolte erano state incaricate della gestione di un servizio pubblico riconducibile
alla previdenza sociale. Tuttavia, nella sentenza Poucet e Pistre, la Corte si sarebbe occupata della questione se tali entità
agiscano in qualità di imprese, ai sensi degli artt. 81 CE e 82 CE, nei rapporti con i loro iscritti, e non della questione
di stabilire se esse siano tali quando  acquistano da terzi i prodotti necessari per la prestazione del servizio in questione
agli affiliati.
Poiché la fattispecie in discussione corrisponde alla seconda ipotesi, non sarebbe possibile farla rientrare nella giurisprudenza
Poucet e Pistre. Infatti, in tale causa, le ricorrenti avrebbero messo in discussione l'obbligo di legge di affiliarsi e di
versare contributi. La Corte avrebbe espressamente precisato che, dal momento che siffatte attività erano proprie di un regime
previdenziale fondato sul principio della solidarietà nazionale, esse non costituivano attività economiche e le entità in
questione non dovevano essere trattate come imprese (sentenza Poucet e Pistre, cit. supra, al punto 14, punti 18-20).
Tale impostazione funzionale sarebbe conforme alla tesi della ricorrente secondo cui, nel corso di un procedimento di esame
ai sensi dell'art. 82 CE riguardante un'attività specifica di una determinata entità, è la natura di tale attività, e non
quella dell'ente, che è determinante per stabilire se quest'ultimo debba essere considerato un'impresa ai sensi di tale disposizione.
Tale impostazione escluderebbe del resto l'applicazione della soluzione adottata nella sentenza Poucet e Pistre, cit. supra,
al punto 14, a tutte le attività svolte daglle entità in questione nel caso di specie.
Altre sentenze della Corte confermerebbero la tesi della ricorrente. Infatti, dalla giurisprudenza risulterebbe che
nel contesto del diritto della concorrenza (...)la nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che esercita un'attività
economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento (...) (sentenza della Corte 23 aprile 1991, causa C-41/90, Höfner e Elser, Racc. pag. I-1979, punto 21). Tale giurisprudenza avrebbe
quindi consacrato l'applicazione di un criterio funzionale per determinare se un'entità debba essere considerata un'impresa
ai fini dell'applicazione del diritto della concorrenza.
D'altra parte, in una causa riguardante l'ambito di applicazione della direttiva della Commissione 25 giugno 1980, 80/723/CEE,
relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche (GU L 195, pag. 35),
la Corte avrebbe sottolineato, al fine di distinguere le imprese pubbliche dagli altri enti statali, che tale distinzione
deriva dalla considerazione che lo Stato può agire vuoi esercitando il potere d'imperio, vuoi svolgendo attività economiche
di natura industriale o commerciale che consistono nell'offrire beni e servizi sul mercato. Onde poter fare detta distinzione,
è quindi necessario, di volta in volta, esaminare le attività svolte dallo Stato e determinare a quale categoria esse appartengano
(...) (sentenza della Corte 16 giugno 1987, causa 118/85, Commissione/Italia, Racc. pag. 2599, punto 7). Anche in tal caso, quindi,
la natura dell'attività esercitata dall'ente in questione sarebbe stata determinante.
In ogni caso, il fatto che il SNS sia gestito da enti statali non costituirebbe per nulla un indizio del fatto che l'acquisto
di materiale sanitario da parte di questi ultimi non sia un'attività economica, contrariamente a quanto affermerebbe la Commissione
nella decisione impugnata. Infatti, operatori privati fornirebbero gli stessi servizi del SNS, in Spagna, ma soprattutto in
altri Stati membri. D'altronde, accadrebbe che gli ospedali pubblici spagnoli forniscano servizi privati che sono fatturati
al paziente, come nel caso di turisti stranieri che non sono iscritti al SNS. La tesi della Commissione darebbe luogo ad incoerenze,
dal momento che l'attività di acquisto svolta dagli ospedali pubblici, o per conto di essi, è esattamente la stessa, sia nel
caso in cui i servizi, la cui prestazione è resa possibile da tale attività di acquisto, siano fatturati al paziente, come
in Spagna nel caso di turisti stranieri, sia nel caso in cui siano finanziati dal sistema fondato sul principio di solidarietà
nazionale, come nel caso degli iscritti al SNS.
D'altronde, il fatto che l'esistenza del SNS crei, secondo la decisione impugnata,
un volume di domanda di forniture sanitarie che non esisterebbe necessariamente in un sistema a scopo di lucro sarebbe anch'esso irrilevante.
Inoltre, la ricorrente ritiene che la Commissione abbia erroneamente invocato, nella decisione impugnata, il
principio di solidarietà nazionale su cui il SNS si fonda, nonché
l'accentuata componente di ridistribuzione delle risorse che tale sistema comporta e, infine, il fatto che il SNS non persegue uno
scopo di lucro. Tali fattori sarebbe privi di pertinenza in quanto nella fattispecie si tratta di acquisti di materiale effettuati dagli
enti che gestiscono il SNS, attività che sarebbe estranea al principio di solidarietà, e non delle modalità di finanziamento
solidale del SNS attraverso le entrate provenienti dall'imposizione fiscale, che non sono confutate dalla ricorrente. Infatti,
le autorità pubbliche non possono chiedere sacrifici ai fornitori terzi in nome del principio di solidarietà.
Comunque, sarebbe inammissibile che la Commissione si fondi sul principio di solidarietà per permettere abusi di posizione
dominante da parte del SNS che la ricorrente ha denunciato e che consistono nel sistematico mancato pagamento di taluni suoi
debiti entro un termine ragionevole.
La giurisprudenza spagnola, come pure la dottrina e la prassi decisionale della stessa Commissione, sarebbero anch'esse favorevoli
all'applicazione di un criterio funzionale. La ricorrente fa valere che taluni autori vanno ancora oltre e criticano l'impostazione
seguita dalla Corte nella sentenza Poucet e Pistre, cit. supra, al punto 14. Essa menziona, in particolare, le osservazioni
di José Luis Buendía Sierra, nel lavoro intitolato
Exclusive Rights and State Monopolies under EC Law, Article 86 (former article 90) of the EC Treaty [
Diritti esclusivi e monopoli statali in diritto comunitario. Articolo  86 (ex articolo 90) del Trattato CE] che ritiene non appropriato fare della previdenza sociale un
ambito privilegiato che sfugge alle regole in materia di concorrenza. Infatti, secondo tale autore, l'esistenza stessa dell'eccezione prevista
all'art. 86, n. 2, CE implicherebbe che le attività finanziate secondo il principio di solidarietà restino, in linea di principio,
soggette alle regole di concorrenza.
A tal proposito, la ricorrente sottolinea che il comportamento abusivo che essa denuncia deve essere appunto esaminato alla
luce dell'eccezione espressamente prevista all'art. 86, n. 2, CE e del criterio di necessità che esso prevede. Almeno per
quanto riguarda l'attività di acquisto, la legittimità del comportamento degli enti che gestiscono il SNS dovrebbe essere
determinata sulla base di tale eccezione piuttosto che dalla fictio iuris secondo cui questi ultimi non sono imprese. Se la
Commissione avesse effettuato un'analisi ai sensi dell'art. 86, n. 2, CE essa ne avrebbe necessariamente dedotto che l'eccezione
prevista da tale disposizione non era applicabile al caso di specie. Infatti, l'applicazione dell'art. 82 CE da parte della
Commissione per far cessare gli abusi riferiti nella denuncia non impedirebbe affatto lo svolgimento da parte del SNS del
suo compito di gestire i servizi di salute pubblica.
La ricorrente aggiunge che la giurisprudenza successiva alla sentenza Poucet e Pistre, cit. supra, al punto 14, avrebbe attenuato
l'impostazione adottata in tale sentenza e contraddirebbe la posizione della Commissione. Così, l'avvocato generale Jacobs,
nelle conclusioni presentate nella causa definita con la sentenza della Corte 14 dicembre 1995 (causa riunite C-430/93 e C-431/93,
van Schijndel e van Veen, Racc. pag. I-4705, I-4707, paragrafo 64), avrebbe precisato che il fondo pensioni di cui si trattava
in tale causa non agiva in qualità di impresa
per quanto attiene ai suoi rapporti con i suoi iscritti. Ciò confermerebbe che un'entità può restare un'impresa nei suoi rapporti con talune categorie di terzi, nonostante il fatto
che eserciti altre funzioni alla stregua di ente sociale.
D'altronde, l'avvocato generale Tesauro nelle conclusioni presentate nella causa definita con la sentenza della Corte 16 novembre
1995 (causa C-244/94, Fédération française des sociétés d'assurances e a., Racc. pag. I-4013, pag. I-4015, paragrafo 22) avrebbe
precisato che la cassa malattia in questione in tale causa doveva essere qualificata come impresa
almeno nella sua funzione di gestione del regime in parola. La Corte, dopo aver distinto la fattispecie in esame in tale causa da quella che era stata oggetto della sentenza Poucet
e Pistre, cit. supra, al  punto 14, avrebbe sottolineato che il perseguimento del principio di solidarietà non è determinante
in qualsiasi circostanza e che, nella fattispecie, l'ente in questione certamente esercitava un'attività economica (sentenza
Fédération française des sociétés d'assurances e a., cit. supra, al punto 20).
La Corte, nella sentenza 21 settembre 1999, causa C-67/96, Albany, (Racc. pag. I-5751, punto 85) avrebbe statuito che la mancanza
di fini di lucro e la presenza di un certo numero di elementi di solidarietà, tra cui l'iscrizione obbligatoria al regime
pensionistico in questione, non bastano
a privare il fondo pensione di categoria della sua qualità di impresa. L'avvocato generale Jacobs, nelle sue conclusioni relative alla medesima causa (Racc. pag. I-5754, paragrafo 312) avrebbe
persino ritenuto che
il fatto che un'entità non abbia fini di lucro o persegua obiettivi non economici è, in linea di principio, irrilevante per stabilire se tale entità debba essere considerata come un'impresa.
Infine, l'avvocato generale Cosmas, nelle conclusioni relative alla causa definita con la sentenza della Corte 3 ottobre 2000,
causa C-411/98, Ferlini, (Racc. pag. I-8081, I.8084, paragrafi 110-116), avrebbe ritenuto che un ospedale pubblico agisca
in qualità di impresa ai sensi dell'art. 81 CE quando dispensa cure a persone non iscritte al regime solidale di previdenza
sociale che assicura il suo finanziamento. A tale proposito, l'avvocato generale avrebbe precisato che
in ogni causa, la nozione d'
impresa deve essere intesa in senso funzionale, tenuto conto dell'attività di cui si tratta.
La ricorrente ammette che la giurisprudenza citata non può essere direttamente trasposta al caso di specie. Infatti, nelle
sentenze Fédération française des sociétés d'assurances e a. e Albany, cit. supra, rispettivamente ai punti 26 e 27, sarebbe
il minor grado di solidarietà del regime in questione che avrebbe indotto la Corte a considerare che le entità interessate
erano imprese nelle loro relazioni con gli utenti del servizio da essi fornito in applicazione del principio di solidarietà.
Nella presente causa, invece, la denuncia riguarderebbe i rapporti del SNS con i suoi fornitori. La ricorrente ritiene che
se, in talune circostanze, possono esistere ragioni per rimettere in discussione il carattere economico della prestazione
di servizi sanitari, a maggior ragione, alla luce di tale giurisprudenza, il SNS deve essere considerato un'impresa in un
contesto in cui la solidarietà non riveste alcun ruolo.
Secondo la ricorrente, la Commissione non è stata in grado di valutare correttamente se il SNS fosse o meno un'impresa, in
quanto non ha svolto un'indagine sufficientemente approfondita sulle sue modalità di funzionamento. La ricorrente respinge
anche l'argomento contenuto nella decisione impugnata, secondo cui non si potrebbe separare l'attività del SNS consistente
nella prestazione di servizi di salute pubblica dalla sua attività di acquisto di forniture. L'attività di approvvigionamento
non cesserebbe di essere un'attività economica per il solo fatto che il SNS ha bisogno di rifornirsi per poter offrire siffatti
servizi. Contrariamente a quanto afferma la Commissione nella decisione impugnata, non sarebbe necessario che
l'esercizio autonomo di un'attività possa essere economicamente redditizio perché possa essere considerato un'attività economica e, pertanto,
perché l'ente che la intraprende sia considerato un'impresa ai sensi dell'art. 82 CE. La Commissione non avrebbe addotto alcuna
giurisprudenza o altro elemento concreto a sostegno di tale aspetto della sua tesi.
D'altra parte, l'argomento della Commissione equivarrebbe a ritenere che l'attività di vendita di prodotti sanitari svolta
dai membri dell'associazione ricorrente, come pure quella dei fornitori di altri servizi al SNS, non siano attività economiche,
il che sarebbe manifestamente errato. La ricorrente aggiunge che, se si dovesse accogliere tale argomento, neppure l'attività
degli enti che forniscono prodotti ai membri della ricorrente potrebbe essere considerata attività economica, dal momento
che essa è collegata alla prestazione di servizi sanitari da parte del SNS.
La Commissione non contesta l'affermazione della ricorrente secondo cui la giurisprudenza citata nel ricorso e, in particolare,
la sentenza Poucet e Pistre, cit. supra, al punto 14, riguarda esclusivamente i rapporti tra gli enti pubblici e i beneficiari
del servizio pubblico che essi forniscono. Tuttavia, non si può dedurre da tale circostanza che le entità in questione debbano
essere considerate imprese nei loro rapporti con i fornitori. Al contrario, il dispositivo della sentenza Poucet e Pistre,
cit. supra, al punto 14, preciserebbe che le entità in questione non rientrano nella nozione di impresa ai sensi degli artt. 81
CE e 82 CE, senza effettuare una distinzione analoga a quella che propone la ricorrente.
La Commissione sottolinea che, contrariamente a quanto afferma la ricorrente, essa ha effettivamente applicato un criterio
funzionale nella sua valutazione economica della situazione del SNS. Secondo l'analisi esposta ai punti 20-24 della decisione
impugnata, non si potrebbe separare l'attività di acquisto o di produzione dall'attività di offerta di servizi, dal momento
che la seconda sarebbe impossibile senza la prima.
La possibilità che gli ospedali pubblici possano fornire in via eccezionale servizi privati a taluni pazienti dietro remunerazione
potrebbe essere rilevante, tutt'al più, per valutare se tali ospedali, e non le entità cui il ricorso si riferisce, agiscano
in qualità di imprese nei loro rapporti con tali pazienti. La Commissione afferma, d'altra parte, che tale possibilità non
è stata considerata dalla ricorrente nella sua denuncia.
Giudizio del Tribunale
Innanzi tutto occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, la nozione d'impresa, nell'ambito del diritto comunitario
della concorrenza, abbraccia qualsiasi entità che eserciti un'attività economica, a prescindere dallo status giuridico della
detta entità e dalle sue modalità di finanziamento (sentenze della Corte Höfner e Elser, cit. supra, al punto 17, punto 21;
Poucet e Pistre, cit. supra, al punto 14, punto 17; Fédération française des sociétés d'assurances e a., cit. supra, al punto
26, punto 14; 11 dicembre 1997, causa C-55/96, Job Centre, Racc. pag. I-7119, punto 21, e Albany, cit. supra, al punto 27,
punto 77; sentenza del Tribunale 2 luglio 1992, causa T-61/89, Dansk Pelsdyravlerforening/Commissione, Racc. pag. II-1931,
punto 50, e 30 marzo 2000, causa T-513/93, Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali/Commissione, Racc. pag. II-1807,
punto 36).
A tale proposito, ciò che caratterizza la nozione di attività economica è l'offerta di beni o servizi su un determinato mercato
(v., in tal senso, sentenza della Corte 18 giugno 1998, causa C-35/96, Commissione/Italia, Racc. pag. I-3851, punto 36, e
sentenza Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali/Commissione, cit. al punto precedente, punto 36), e non l'attività
di acquisto in quanto tale. Così, come sostiene la Commissione, non si deve separare l'attività di acquisto del prodotto dall'utilizzazione
successiva del prodotto acquistato dal compratore, al fine di valutare la natura di tale attività. Si deve pertanto ritenere
che il carattere economico o non economico dell'utilizzazione successiva del prodotto acquistato determini necessariamente
il carattere dell'attività di acquisto.
Di conseguenza, quando un'entità acquista un prodotto, anche se lo fa in gran quantità, non per offrire beni o servizi nell'ambito
di un'attività economica, ma per impiegarlo nell'ambito di un'altra attività, per esempio un'attività di natura puramente
sociale, essa non agisce in qualità di impresa per il solo fatto di operare come acquirente sul mercato. Anche se è esatto
che una simile entità può esercitare un potere economico molto rilevante, il quale potrebbe dar luogo, se del caso, ad una
situazione di monopsonio, cionondimeno, se l'attività per l'esercizio della quale esso acquista tali prodotti non è di natura
economica, essa non agisce in qualità di impresa ai sensi delle regole comunitarie in materia di concorrenza e non è soggetta
ai divieti previsti agli artt. 81, n. 1, CE e 82 CE.
Occorre ricordare che, nella sentenza Poucet e Pistre, cit. supra, al punto 14 (punti 18 e 19), la Corte, per sostenere la
sua conclusione secondo cui gli enti che gestivano le casse malattie in discussione in tale causa non esercitavano un'attività
economica e che, pertanto, non costituivano imprese ai sensi degli artt. 81 CE e 82 CE, si è fondata sul fatto che essi svolgevano
una funzione di carattere esclusivamente sociale, che tale attività era basata sul principio della solidarietà nazionale e,
infine, che tale attività era sprovvista di ogni scopo di lucro, poiché le prestazioni erogate sono previste dalla legge e
indipendenti dall'entità dei contributi. Per quanto riguarda le sentenze Fédération française des sociétés d'assurances e
a. e Albany, cit. supra, rispettivamente ai punti 26 e 27, si deve constatare che la Corte ha in esse riaffermato l'impostazione
adottata nella sentenza Poucet e Pistre (sentenze Fédération française des sociétés d'assurances, punti 15 e 16, e Albany,
punto 78), pur fondandosi sul minor grado di solidarietà esistente nel funzionamento dei regimi in questione per dichiarare
che le entità di cui si trattava in tali cause erano imprese. Ne consegue che il principio posto dalla sentenza Poucet et
Pistre, cit. supra, al punto 14, non è rimesso in discussione dalla citata giurisprudenza.
Nel caso di specie è certo che il SNS, gestito dai Ministeri e dalle altre entità a cui si riferisce la denunzia presentata
dalla ricorrente, funziona conformemente al principio di solidarietà per le sue modalità di finanziamento attraverso contributi
sociali e altri contributi statali e per la sua prestazione gratuita di servizi ai suoi iscritti sulla base di una copertura
universale. Così, tali entità non agiscono come imprese nella loro attività di gestione del SNS.
Ne consegue che, conformemente alla regola di diritto enunciata in precedenza ai punti 37 e 38, le entità in parola non agiscono
in qualità di imprese quando acquistano il materiale sanitario venduto dalle imprese che sono membri dell'associazione ricorrente
per offrire  servizi sanitari gratuiti agli iscritti al SNS.
Tuttavia, la ricorrente afferma, nella propria memoria di replica, che gli ospedali pubblici spagnoli del SNS offrono, almeno
in taluni casi, servizi a pagamento a persone non iscritte al sistema e, in particolare, ai turisti stranieri, per cui le
entità di cui trattasi agiscono necessariamente in qualità di imprese quantomeno nell'ambito di tali prestazioni di servizi,
se gli acquisti di materiale sanitario da esse effettuati sono collegati ad esse.
A tale proposito, occorre ricordare che, qualora alla Commissione sia presentata una denuncia ai sensi dell'art. 3 del regolamento
del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento d'applicazione degli articoli [81] e [82] del Trattato (GU 1962, 13,
pag. 204) essa è tenuta ad esaminare attentamente gli elementi di fatto e di diritto sottoposti alla sua attenzione dalla
parte denunciante, al fine di accertare se tali elementi non rivelino una violazione degli artt. 81 CE e 82 CE (v., in tal
senso, sentenze del Tribunale 18 settembre 1992, causa T-24/90, Automec/Commissione, detta
Automec II, Racc. pag. II-2223, punto 79, e 9 gennaio 1996, causa T-575/93, Koelman/Commissione, Racc. pag. II-1, punto 39, confermata
su impugnazione con ordinanza della Corte 16 settembre 1997, causa C-59/96 P, Koelman/Commissione, Racc. pag. I-4809).
In compenso, la Commissione non è tenuta a prendere in considerazione, nell'esaminare una denuncia, elementi di fatto che
non sono stati portati a sua conoscenza dal denunciante, per essere in grado di respingere tale denuncia per il fatto che
le pratiche denunciate non violano le regole comunitarie in materia di concorrenza, oppure, se del caso, non rientrano nel
campo di applicazione di queste ultime (v., per analogia, sentenza 9 gennaio 1996, Koelman/Commissione, cit. supra, al punto
42, punto 40). Non si può quindi rimproverarle, nell'ambito di un ricorso presentato contro una decisione che respinge una
denuncia in materia di concorrenza, di non aver tenuto conto di un elemento che non è stato portato a sua conoscenza dal denunziante
e di cui avrebbe potuto scoprire l'esistenza solo avviando un'inchiesta.
Nel caso di specie, si deve rilevare, come fa la Commissione nella controreplica, che la ricorrente non si è riferita alle
asserite prestazioni di servizi a titolo oneroso nella sua iniziale denuncia, avendo menzionato tale elemento per la prima
volta davanti al Tribunale, nella sua replica. Si deve pertanto ritenere, senza che sia necessario pronunziarsi nel caso di
specie sull'eventuale rilevanza di tale circostanza ai fini della la determinazione del carattere economico o meno dell'attività
di acquisto dei detti enti, che l'esistenza di tali prestazioni non può essere presa in considerazione al fine di controllare
la legittimità della decisione impugnata nell'ambito del presente ricorso.
Da quanto precede risulta che il motivo in esame deve essere respinto.
Sul motivo vertente su una violazione dei diritti della difesa
Argomenti delle parti
La ricorrente afferma che la Commissione ha violato i suoi diritti di difesa allorché ha deciso di archiviare la sua denuncia
del 12 dicembre 1997 senza intraprendere un'analisi approfondita di tutti gli elementi che vi erano esposti. Infatti, la ricorrente
avrebbe dimostrato, in tale denuncia, che il SNS era in posizione dominante sui mercati rilevanti. D'altra parte i ritardi
di pagamento che sono oggetto della denuncia avrebbero rappresentato un indebitamento complessivo del SNS pari a oltre un
miliardo di euro. Il SNS avrebbe dunque commesso evidenti abusi di posizione dominante, causando in tal modo un grave pregiudizio
alle imprese che erano membri dell'associazione ricorrente.
Pertanto, la Commissione avrebbe, senza alcun fondamento, ritenuto che la denuncia non soddisfaceva la condizione relativa
all'interesse comunitario, alla luce della quale l'istituzione deve valutare se sia opportuno archiviarla oppure darvi un
seguito (sentenza Automec II, cit. supra, al punto 42). La ricorrente invoca, a sostegno di tale argomento, la comunicazione
concernente la cooperazione tra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri per l'esame dei
casi disciplinati dagli articoli [81] e [82] del Trattato CE (GU 1997, C 313, pag. 3), e in particolare il punto 14 di quest'ultima.
La Commissione afferma di aver respinto la denuncia della ricorrente in ragione del fatto che l'art. 82 CE non era applicabile
al caso di specie. Infatti, gli enti che gestiscono il SNS non sarebbero imprese e dunque il divieto di abuso di posizione
dominante non le riguarderebbe. Pertanto, nel caso di specie, sarebbe stato inutile procedere ad una valutazione dell'interesse
comunitario.
Giudizio del Tribunale
Come è stato constatato in precedenza, la Commissione ha respinto la denuncia della ricorrente in ragione del fatto che gli
enti che gestiscono il SNS non agiscono in qualità di imprese ai sensi dell'art. 82 CE nella loro attività di acquisto dei
prodotti sanitari necessari al funzionamento del SNS (punti 20-24 della decisione impugnata). D'altronde, è stato dichiarato
in precedenza che per tale motivo la Commissione era legittimata a respingere la denuncia della ricorrente, date le circostanze
del caso di specie.
Pertanto sarebbe stato inutile che la Commissione esaminasse gli altri aspetti della denuncia presentata dalla ricorrente,
dal momento che un simile esame, anche supponendo che avesse condotto all'accertamento di un abuso di posizione dominante,
non avrebbe potuto determinare l'adozione di una decisione di accertamento di un'infrazione all' art. 82 CE oppure al combinato
disposto degli artt. 82 CE e 86 CE. Non si può rimproverare alla Commissione di aver violato i diritti di difesa di un'impresa
per non aver effettuato un'analisi di taluni aspetti della sua denuncia che sarebbe stata superflua.
Ne consegue che il motivo in esame deve essere respinto.
Sul motivo vertente su una carenza di motivazione e su una mancanza di trasparenza
Argomenti delle parti
A parere della ricorrente, l'assenza di risposta, nella decisione impugnata, agli argomenti dedotti nella sua denuncia, relativi
all'esistenza di una posizione dominante e allo sfruttamento abusivo di quest'ultima, costituirebbe un difetto di motivazione.
D'altra parte, il ragionamento della Commissione sulla questione se gli enti che gestiscono il SNS siano imprese ai sensi
dell'art. 82 CE sarebbe anch'esso carente. Infatti, la Commissione avrebbe dovuto precedere ad un'analisi più completa della
giurisprudenza pertinente per individuare la soluzione applicabile alla situazione di fatto, invece di limitarsi a richiamare
la sola sentenza Poucet e Pistre, cit. supra, al punto 14, senza esporre le ragioni che, a suo parere, giustificavano la sua
applicazione al caso di specie.
La ricorrente invoca, a tale proposito, la sentenza del Tribunale 29 giugno 1993, causa T-7/92, Asia Motor France e a./Commissione
(Racc. pag. II-669, punto 35) in cui il Tribunale ha riaffermato che, quando la Commissione riceve una denuncia,
le garanzie di carattere procedurale previste dall'art. 6 del regolamento n. 99/63 [25 luglio 1963, relativo alle audizioni
previste all'articolo 19, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 17 del Consiglio (GU 1963, 127, pag. 2268)] le impongono(...)
di esaminare attentamente gli elementi di fatto e di diritto sottoposti alla sua attenzione dalla parte denunciante, al fine
di accertare se tali elementi non rivelino un comportamento atto a falsare il gioco della concorrenza nell'ambito del mercato
comune e a pregiudicare il commercio fra gli Stati membri. Nel caso di specie, la Commissione sarebbe venuta meno a quest'obbligo. Di conseguenza, la motivazione della decisione impugnata
sarebbe insufficiente. La ricorrente aggiunge che, secondo la giurisprudenza, il carattere sufficiente della motivazione di
un atto deve essere valutato
alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (sentenza della Corte 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink's France, Racc. pag. I-1719). A suo parere,
la Commissione, nel motivare la decisione impugnata, avrebbe dunque dovuto tener conto dell'importanza, a livello economico,
della causa.
D'altronde, la Commissione avrebbe violato il principio generale di trasparenza delle procedure amministrative, in primo luogo,
omettendo di informare in modo adeguato la ricorrente dello svolgimento del procedimento, in particolare tralasciando di inviarle
una copia della decisione di trasmissione della sua denuncia ai 26 enti interessati, nonché le osservazioni in merito di questi
ultimi e, in secondo luogo, rifiutando di ricevere i suoi rappresentanti.
La Commissione ritiene che la decisione impugnata sia sufficientemente motivata, conformemente alla giurisprudenza, in quanto
la sua motivazione permette al Tribunale di esercitare il suo controllo, e alla ricorrente di essere informata sull'unico
motivo per cui la sua denuncia è stata respinta ─ vale a dire la valutazione secondo cui gli enti che gestiscono il SNS non
sono imprese ai sensi dell'art. 82 CE ─ per poter difendere i suoi diritti e verificare se la decisione sia o meno fondata
(sentenza del Tribunale 2 luglio 1998, causa T-236/97, Racc. PI, Ouzounoff Popoff/Commissione, pag. I-A-311 e II-905, punto
56).
Per quanto riguarda l'allegata inosservanza del principio di trasparenza, la Commissione afferma di non aver mai trasmesso
la denuncia della ricorrente agli enti interessati. Di conseguenza, i documenti richiesti dalla ricorrente non sono mai esistiti.
D'altronde la Commissione non avrebbe alcun obbligo di incontrare i denuncianti. Tuttavia, nel caso di specie, essa avrebbe
volontariamente incontrato i rappresentanti della ricorrente il 25 febbraio 1998.
Giudizio del Tribunale
Occorre rilevare che la Commissione non è obbligata a pronunciarsi, nella motivazione delle decisioni che adotta per garantire
l'applicazione delle norme sulla concorrenza, su tutti gli argomenti che gli interessati fanno valere a sostegno della loro
domanda. E' sufficiente che essa esponga i fatti e le considerazioni giuridiche che hanno un ruolo essenziale nell'economia
della decisione (sentenza del Tribunale 17 luglio 1998, causa T-111/96, ITT Promedia/Commissione, Racc. pag. II-2937, punto
131).
Nel caso di specie si deve constatare che, per le ragioni esposte ai punti 49 e 50, sarebbe stato inutile che la Commissione
rispondesse agli argomenti relativi all'esistenza di una posizione dominante e allo sfruttamento abusivo di essa. Inoltre,
la Commissione si è giustamente fondata, nella decisione impugnata, sulla sentenza Poucet e Pistre, cit. supra, al punto 14,
senza dover necessariamente analizzare la giurisprudenza successiva citata dalla ricorrente, dal momento che la regola fondamentale
stabilita dalla Corte in tale sentenza è tuttora applicabile, essendo stata ribadita a più riprese e in particolare nelle
sentenze invocate dalla ricorrente (v. supra, punto 38). Così, nell'economia generale della decisione impugnata e tenuto conto
del contesto di fatto noto alla ricorrente, l'assenza di una motivazione relativa a tali elementi era logica (v., in tal senso,
sentenza del Tribunale 24 settembre 1996, causa T-57/91, NALOO/Commissione, Racc. pag. II-1019, punti 298-300).
Ne consegue che la decisione impugnata non è viziata da una carenza di motivazione.
Quanto agli argomenti relativi all'asserita mancanza di trasparenza di cui la Commissione avrebbe dato prova, occorre ricordare
che il solo obbligo della Commissione, in forza dell'art. 6 del regolamento n. 99/63, citato, allorché non ha intenzione di
procedere nell'istruzione di una denuncia, è quello di permettere al denunciante di presentare osservazioni scritte. D'altra
parte, ai sensi dell'art. 7 del regolamento n. 99/63, l'audizione di terzi, tra cui i denuncianti, è obbligatoria solo laddove
essi dimostrino di avere un interesse sufficiente, disponendo la Commissione di un ragionevole margine di discrezionalità
in merito all'utilità di tale audizione per l'istruzione del fascicolo (sentenza della Corte 17 gennaio 1984, cause riunite
43/82 e 63/82, VBVB e VBBB/Commissione, Racc. pag. 19, punto 18; v. anche, a tale proposito, sentenza NALOO/Commissione, cit.
supra, al punto 59, punti 275 e 276).
Nel caso di specie, è pacifico che la Commissione ha informato la ricorrente della sua posizione il 2 dicembre 1998 e le ha
dato occasione di presentare le sue osservazioni in merito, cosa che la ricorrente ha fatto il 10 febbraio 1999. D'altra parte,
dalla decisione impugnata risulta (nota in calce di pag. 4) che il fascicolo della Commissione conteneva esclusivamente la
denuncia della ricorrente con i suoi allegati. La Commissione ha, infine, affermato davanti al Tribunale, senza essere contraddetta
dalla ricorrente, di non aver trasmesso la denuncia alle entità chiamate in causa, per cui queste ultime non hanno mai presentato
osservazioni in merito.
Da quanto precede risulta che la Commissione ha rispettato il solo obbligo concreto a cui era sottoposta nel caso di specie,
dal momento che la ricorrente ha avuto modo di presentare le sue osservazioni scritte in merito alla presa di posizione iniziale
della Commissione. Non ha potuto verificarsi violazione del diritto di consultare il fascicolo dal momento che la ricorrente
ha avuto conoscenza di tutti i documenti inclusi nel fascicolo della Commissione.
Ad abundantiam occorre rilevare che la ricorrente non ha contestato l'affermazione della Commissione, contenuta nel controricorso,
secondo la quale i suoi servizi hanno incontrato i rappresentanti della ricorrente il 25 febbraio 1998.
Alla luce di quanto precede, si deve concludere che la Commissione ha pienamente rispettato i diritti della ricorrente in
quanto denunciante.
Ne consegue che il motivo in esame deve essere respinto.
Poiché tutti i motivi dedotti dalla ricorrente sono risultati privi di fondamento, il presente ricorso deve essere integralmente
respinto.
Sulle spese
A norma dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La ricorrente sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione.
Vesterdorf
Lenaerts
Azizi
Forwood
Legal
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 4 marzo 2003.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
B. Vesterdorf
–
Lingua processuale: lo spagnolo.