CELEX: 61994CJ0205
Fresas congeladas
Medidas de salvaguardia

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 6 de julio de 1994, recibida en el Tribunal de Justicia el 14 de julio siguiente, el Finanzgericht Baden-Wuerttemberg planteó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, dos cuestiones prejudiciales relativas, una, a la validez del Reglamento (CEE) nº 2198/90 de la Comisión, de 27 de julio de 1990, relativo a las medidas de salvaguardia aplicables a las importaciones de fresas congeladas, frambuesas congeladas, fresas conservadas provisionalmente y frambuesas conservadas provisionalmente originarias de Polonia (DO L 198, p. 53), y, otra, a la validez del Reglamento (CEE) nº 3797/90 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1990, relativo a las medidas de salvaguardia aplicables a las importaciones de determinados frutos rojos semitransformados originarios de Polonia y Yugoslavia (DO L 365, p. 22).
2 Dichas cuestiones se plantearon en el marco de un litigio entre Binder GmbH & Co. International (en lo sucesivo, "Binder") y el Hauptzollamt Stuttgart-West sobre gravámenes compensatorios reclamados a dicha empresa por la importación en Alemania de fresas congeladas procedentes de Polonia.
3 El Reglamento (CEE) nº 426/86 del Consejo, de 24 de febrero de 1986, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 49, p. 1) estableció un régimen de ayuda a la producción y de regulación de los intercambios con los países terceros, con el fin de mejorar la competitividad de los productos comunitarios transformados a base de frutas y hortalizas. Según su artículo 1, dicho Reglamento se aplica, en especial, a las frutas congeladas sin adición de azúcar.
4 El párrafo primero del apartado 1 del artículo 18 del referido Reglamento establece lo siguiente:
"Si en la Comunidad el mercado de uno o de varios de los productos mencionados en el artículo 1 sufriere o estuviere amenazado con sufrir, debido a importaciones o exportaciones, graves perturbaciones capaces de poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado, se podrán aplicar medidas adecuadas en los intercambios con países terceros hasta que haya desaparecido la perturbación o la amenaza de perturbación."
5 El artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 521/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se definen las modalidades de aplicación de las medidas de salvaguardia en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 73, p. 28; EE 03/12, p. 71), que se mantuvo en vigor para la aplicación del Reglamento nº 426/86, establece que, para evaluar si se produce tal situación, se tendrán en cuenta, en particular:
"a) el volumen de las importaciones o exportaciones realizadas o previsibles;
b) las disponibilidades de productos en el mercado de la Comunidad;
c) los precios practicados en el mercado de la Comunidad para los productos autóctonos o la evolución previsible de dichos precios, y en particular su tendencia a una baja o un alza excesiva con relación a los precios de los últimos años;
d) los precios practicados en el mercado de la Comunidad, reducidos a una fase comparable, para los productos procedentes de terceros países, y en particular su tendencia a una baja excesiva, si la situación contemplada in limine se presentara por razón de las importaciones."
6 Entre las medidas de salvaguardia que pueden adoptarse se encuentra el establecimiento de un sistema de precios mínimos a la importación con gravamen compensatorio [primer guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 521/77]. Dichas medidas "sólo pondrán tomarse en la medida y para el período estrictamente necesarios [...] Podrán limitarse a determinadas procedencias, orígenes, destinos, calidades o presentaciones [...]" (apartado 2 del artículo 2 del mismo Reglamento).
7 Estas son las disposiciones en que se basó la Comisión al adoptar los Reglamentos objeto del litigio.
8 El Reglamento nº 2198/90 fijó un precio mínimo para la importación, en especial, de fresas congeladas sin adición de azúcar originarias de Polonia y estableció que se aplicaría un gravamen compensatorio a toda importación de dichos productos a un precio inferior al mínimo. El Reglamento era aplicable hasta el 31 de diciembre de 1990.
9 El Reglamento nº 3797/90 mantuvo en vigor el sistema de precios mínimos con gravamen compensatorio hasta el 31 de marzo de 1991. No obstante, fijó precios mínimos diferentes según que los frutos fueran enteros o no.
10 La aplicación de este Reglamento fue prorrogada hasta el 31 de julio de 1991 y, luego, hasta el 25 de septiembre de 1991, por el Reglamento (CEE) nº 810/91 de la Comisión, de 27 de marzo de 1991 (DO L 82, p. 49), y por el Reglamento (CEE) nº 2152/91 de la Comisión, de 22 de julio de 1991 (DO L 200, p. 16), respectivamente.
11 Binder importó de Polonia fresas congeladas sin adición de azúcar, desde el mes de noviembre de 1990 hasta el mes de septiembre de 1991. A raíz de una investigación, el Hauptzollamt Stuttgart-West llegó a la conclusión de que Binder no respetaba los precios mínimos establecidos por la normativa comunitaria. En consecuencia, le dirigió requerimiento para el pago de gravámenes compensatorios.
12 Binder solicitó al Finanzgericht Baden-Wuerttemberg que suspendiera o, en su caso, anulara la resolución por la que se liquidaban dichos gravámenes. La empresa demandante alegó que los Reglamentos nos 2198/90 y 3797/90 no eran válidos por las siguientes razones: en primer lugar, como acreditaban los documentos que aportaba a los autos, no había existido perturbación ni amenaza de perturbación del mercado; en segundo lugar, los Reglamentos objeto del litigio no estaban suficientemente motivados; en tercer lugar, las medidas de salvaguardia adoptadas no respetaban el principio de proporcionalidad. Sobre este último aspecto, la demandante en el asunto principal adujo que el Reglamento nº 2198/90 no distinguía entre las diferentes categorías de fresas, que, con la vinculación al ECU "verde", contenía un aumento encubierto del precio máximo a la importación, y que la duración de la aplicación de las medidas objeto del litigio era excesiva.
13 Para responder a este argumento, el Finanzgericht Baden-Wuerttemberg planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
"1) ¿Es inválido el Reglamento (CEE) nº 2198/90 de la Comisión, de 27 de julio de 1990, relativo a las medidas de salvaguardia aplicables a las importaciones de fresas congeladas, frambuesas congeladas, fresas conservadas provisionalmente y frambuesas conservadas provisionalmente originarias de Polonia (DO L 198, p. 53), durante todo su período de vigencia, hasta el 31 de diciembre de 1990?
2) ¿Es inválido el Reglamento (CEE) nº 3797/90 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1990, relativo a las medidas de salvaguardia aplicables a las importaciones de determinados frutos rojos semitransformados originarios de Polonia y Yugoslavia (DO L 365, p. 22), durante su período de vigencia inicial, hasta el 31 de marzo de 1991, y en su período de vigencia prorrogado hasta el 31 de julio de 1991 y, luego, hasta el 25 de septiembre de 1991 [Reglamentos (CEE) nos 810/91 y 2152/91 de la Comisión, de, respectivamente, 27 de marzo y 22 de julio de 1991, por los que se modifica el Reglamento (CEE) nº 3797/90 (DO L 82, de 28.03.1991, p. 49, y DO L 200, p. 16)]?"
14 Mediante ambas cuestiones, que pueden ser examinadas conjuntamente, el órgano jurisdiccional de remisión se plantea la validez de los Reglamentos nos 2198/90 y 3797/90 en relación con la serie de argumentos ante ella planteados por Binder. Procede, pues, tratar de forma sucesiva dichos argumentos.
En cuanto a la existencia de una perturbación grave del mercado
15 Binder mantiene que, a la luz de los criterios establecidos por el artículo 1 del Reglamento nº 521/77, el mercado comunitario de fresas congeladas no sufrió perturbación grave o riesgo de perturbación grave durante el período de que se trata. Basándose en un informe de la Zentrale Markt- und Preisberichtstelle fuer Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernaehrungswirtschaft GmbH (centro de estudios de mercado y precios de productos agrícolas, forestales y alimenticios), la demandante en el asunto principal aduce que el aumento de las importaciones de fresas congeladas que se produjo en 1990 se debe a que la producción comunitaria no era capaz de satisfacer las necesidades de la industria comunitaria de transformación en cuanto a la variedad de fresa "Senga Sengana", que casi no se producía en la Comunidad. Añaden que las cantidades de fresa producidas en la Comunidad y destinadas a la transformación eran exiguas en aquel momento, pues el mercado de frutos frescos ya no era excedentario como lo había sido durante los tres años precedentes. También aduce que el precio de dichos productos se mantuvo globalmente estable entre 1989 y 1993 y que el precio medio de las fresas congeladas importadas de Polonia fue más elevado en 1990 y 1991 que en 1989.
16 La Comisión y el Gobierno español mantienen, por el contrario, que existían serios riesgos de perturbación del mercado en la época en que se adoptaron los Reglamentos objeto del litigio. Aducen que, a partir de 1989, las autoridades polacas dejaron de estar en condiciones de controlar las exportaciones de fresas congeladas y, como consecuencia, de garantizar el respeto de los acuerdos de autolimitación celebrados entre Polonia y la Comunidad a tal respecto. Las importaciones de fresas congeladas procedentes de Polonia aumentaron, por ello, significativamente durante el primer semestre del año 1990, lo que provocó una fuerte caída de los precios en el mercado comunitario. Según la Comisión, los documentos aportados por Binder, que se refieren exclusivamente a una variedad de fresas, no desvirtúan este análisis, que se refería al mercado de fresas congeladas en su conjunto y no, arbitrariamente, a una u otra variedad.
17 Según reiterada jurisprudencia (véanse las sentencias de 12 de abril de 1984, Wuensche, 345/82, Rec. p. 1995, apartado 21, y de 29 de febrero de 1996, Francia e Irlanda/Comisión, asuntos acumulados C-296/93 y C-307/93, Rec. p. I-0000, apartado 32), hay que verificar si la Comisión ha cometido un error manifiesto en la evaluación de la situación del mercado de que se trata.
18 Ha de señalarse, en primer lugar, que Binder admite que el acuerdo de autolimitación de las exportaciones de fresas congeladas celebrado entre Polonia y la Comunidad para la campaña 1989/1990 no fue respetado y que no pudo celebrarse ningún acuerdo del mismo tipo para la campaña 1990/1991.
19 A continuación, resulta de las estadísticas oficiales aportadas por la Comisión que las importaciones de fresas congeladas en la Comunidad habían alcanzado a finales del primer semestre del año 1990, un volumen similar al de las importaciones de cada uno de los dos años precedentes. Dicho aumento de las cantidades importadas, debido casi exclusivamente a las importaciones procedentes de Polonia, fue acompañado de una sensible disminución, en torno al 30 %, del precio de las importaciones durante el mismo período.
20 Las pruebas aportadas a los autos por Binder no permiten considerar acreditado que el aumento de las importaciones procedentes de Polonia fuera imputable esencialmente, si no exclusivamente, al hecho de que la producción comunitaria no podía satisfacer las necesidades de la industria comunitaria de transformación. Por una parte, no es manifiesto que las fresas producidas en la Comunidad y las importadas de Polonia no fueran intercambiables desde la perspectiva de los transformadores. Por otra parte, como señala el Abogado General en el punto 36 de sus conclusiones, si bien la insuficiencia de la producción comunitaria puede explicar el alza del volumen de las importaciones, no permite explicar la baja del precio de las importaciones que se registró durante el primer semestre de 1990. Resulta más verosímil imaginar, por el contrario, que el bajo nivel de los precios a la importación incite a los transformadores a preferir los productos importados.
21 Por otra parte, Binder no puede invocar las evoluciones de precios registradas tras la entrada en vigor de las medidas de salvaguardia para mantener que no se reunían los requisitos para su adopción. Hay que señalar, por otro lado, como hace el Abogado General en el punto 40 de sus conclusiones, que el precio medio de las fresas importadas de Polonia como producto congelado era menos elevado en 1990 y 1991 que en 1989, en contra de lo afirmado por Binder.
22 Por consiguiente, la Comisión no cometió un error manifiesto de apreciación al considerar que existían riesgos de graves perturbaciones del mercado comunitario capaces de poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado CE.
En cuanto a la motivación de los Reglamentos objeto del litigio
23 Binder aduce que las exposiciones de motivos de los Reglamentos no revelan las razones por las que se establecieron los precios mínimos y no permiten comprobar si la Comisión tuvo en cuenta los criterios mencionados en el artículo 1 del Reglamento nº 521/77.
24 La Comisión y el Gobierno español aducen que los considerandos de los Reglamentos objeto del litigio indican las razones por las que se establecieron, y mantuvieron después, las medidas objeto del litigio.
25 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en especial, la sentencia Francia e Irlanda/Comisión, antes citada, apartado 72), la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado CEE debe ser adecuada a la naturaleza del acto de que se trate. Deberá mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad comunitaria de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control.
26 A tal respecto, los considerandos de los Reglamentos objeto del litigio ponen claramente de manifiesto que la Comisión adoptó y mantuvo el sistema de precios mínimos a la importación a causa de los riesgos de perturbación del mercado que entrañaban la inobservancia de los precios convenidos con los países proveedores, el sensible aumento de las cantidades importadas y el nivel sensiblemente inferior de los precios de los productos importados en relación con el de los productos comunitarios.
27 Los Reglamentos objeto del litigio no están, por lo tanto, viciados de insuficiencia de motivación.
En cuanto a la proporcionalidad de las medidas adoptadas
28 Binder aduce, en primer lugar, que, al adoptar el Reglamento nº 2198/90, la Comisión no respetó el principio de proporcionalidad, en la medida en que no estableció, a diferencia de lo que hizo en el Reglamento nº 3797/90, precios mínimos de importación diferentes según las categorías de fresas congeladas.
29 La Comisión y el Gobierno español contestan que las autoridades comunitarias tenían que adoptar medidas de salvaguardia para el mercado en su conjunto y no para una u otra calidad de fresas determinada arbitrariamente. La Comisión añade que, dado que, en aquella época, las autoridades polacas no estaban en condiciones de expedir certificados de exportación que permitieran controlar la calidad de las fresas congeladas importadas, era imposible aplicar una diferenciación. Esta fue, por otra parte, efectuada tan pronto como las autoridades polacas hubieron aplicado un sistema de control que hacía posible dicha diferenciación.
30 Resulta de los documentos aportados a los autos que, antes de la entrada en vigor de las medidas de salvaguardia objeto del litigio, las autoridades polacas se habían comprometido a que sus exportadores respetaran un precio medio de exportación, convenido para cada campaña de comercialización y determinado para la totalidad de las fresas congeladas, sin distinción de calidad. También resulta que, hasta el 1 de enero de 1991, las autoridades polacas no estuvieron en condiciones de garantizar, en especial mediante la expedición de certificados de exportación, un control de la calidad de las fresas exportadas, así como que las autoridades aduaneras de la Comunidad no estuvieron, hasta dicha fecha, en condiciones de garantizar un control eficaz y uniforme de los precios mínimos por calidades de fresas importadas. Por consiguiente, la Comisión pudo decidir, sin vulnerar el principio de proporcionalidad, la imposición de un precio mínimo a la importación que no tenía en cuenta la calidad de las fresas importadas, sino, solamente, su modo de transformación.
31 Binder aduce, en segundo lugar, que los precios mínimos se formulaban en ECU y se convertían a la moneda nacional con base en los tipos de conversión agrícolas definidos por el artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1676/85 del Consejo, de 11 de julio de 1985, relativo al valor de la unidad de cuenta y a los tipos de conversión que deben aplicarse en el marco de la política agrícola común (DO L 164, p. 1; EE 03/35, p. 146). La demandante en el asunto principal mantiene que la utilización de dichos tipos de conversión produjo el efecto de incrementar de manera arbitraria el importe, expresado en moneda nacional, de los precios mínimos a la importación, en comparación con lo que habría ocurrido si la conversión se hubiera realizado basándose en el tipo central fijado para la moneda nacional en relación con el ECU.
32 La Comisión aduce, en primer lugar, que la utilización de los tipos de conversión agrícolas viene impuesta por lo dispuesto en el artículo 1, en relación con el artículo 2, del Reglamento nº 1676/85. Aduce, a continuación, que el referido modo de cálculo, que, efectivamente, produjo el efecto de inducir un aumento, que osciló entre el 13 y el 14 %, de los precios a la importación, estaba justificado por la necesidad de reajustar los precios a la importación, que no habían sido modificados desde hacía dos años en el marco de los acuerdos de autolimitación celebrados entre la Comisión y Polonia.
33 Procede señalar, al respecto, que, en virtud de la letra b) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 1676/85, la conversión en moneda de un Estado miembro de los importes expresados en ECU se hará, en lo que se refiere a los actos relativos a la política agrícola común, entre los cuales se encuentran los actos basados directa o indirectamente en el artículo 43 del Tratado CEE [véase la letra a) del apartado 2 del artículo 1 del mismo Reglamento], con la ayuda de los tipos de conversión agrícolas. Por consiguiente, los precios mínimos a la importación fijados por los Reglamentos objeto del litigio tenían que expresarse en la moneda del Estado miembro de importación con ayuda de los tipos de conversión agrícolas.
34 Por otra parte, habida cuenta de los precios medios considerados por los acuerdos de autolimitación para las campañas procedentes (845 ECU/tonelada para la campaña 1986/1987; 860 ECU/tonelada para la campaña 1987/1988, y 880 ECU/tonelada para las campañas 1988/1989 y 1989/1990) y del carácter protector de las medidas objeto del litigio, no se ha acreditado que el importe de 88 ECU/100 kg fijado para las fresas congeladas sin adición de azúcar por el Reglamento nº 2198/90 ni, por otra parte, el de 92 ECU/100 kg fijado por el Reglamento nº 3797/90, sobrepasara el nivel necesario para hacer eficaces las medidas de salvaguardia, como exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase la sentencia de 11 de febrero de 1988, National Dried Fruit Trade Association, 77/86, Rec. p. 757, apartado 22).
35 Binder considera, en tercer lugar, que la duración de las medidas de salvaguardia fue excesiva. Según ella, los precios a la importación habían superado a los precios del mercado comunitario desde finales del año 1990, de forma que las medidas de salvaguardia tendrían que haber sido suprimidas a partir del 1 de enero de 1991.
36 La Comisión y el Gobierno español aducen que, sin bien es cierto que los precios a la importación superaron a los precios del mercado comunitario, los riesgos de perturbaciones del mercado subsistieron hasta finales del año 1991, ya que las condiciones de producción y de exportación de los países terceros no habían cambiado. La Comisión señala, en particular, que no se había celebrado ningún acuerdo con las autoridades de los países exportadores durante dicho período.
37 La demandante en el asunto principal sólo impugna el mantenimiento de las medidas objeto del litigio para el período posterior al fin del año 1990. Su argumento no cuestiona, por consiguiente, el Reglamento nº 2198/90, que había dejado de ser aplicable para después de dicha fecha. Por otra parte, durante todo el período de aplicación del Reglamento nº 3797/90, que fue prorrogado en dos ocasiones, las circunstancias del mercado comunitario y, en especial, las condiciones de la importación de las fresas congeladas procedentes de países terceros no se modificaron sustancialmente. En particular, las autoridades comunitarias seguían sin haber conseguido celebrar acuerdos con los países terceros en relación con las condiciones de importación de dichos productos en la Comunidad. Los documentos aportados a los autos revelan, por otra parte, que el aumento de las importaciones procedentes de Polonia prosiguió a lo largo de todo el período objeto del litigio y que el precio de dichos productos siguió siendo netamente inferior al de los productos de la Comunidad. Por consiguiente, la duración de las medidas de salvaguardia no puede ser considerada excesiva.
38 Procede, pues, declarar que el examen de las cuestiones prejudiciales no ha revelado elementos que afecten a la validez del Reglamento nº 2198/90 ni a la del Reglamento nº 3797/90.
Decisión sobre las costas
Costas
39 Los gastos efectuados por el Gobierno español y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Finanzgericht Baden-Wuerttemberg mediante resolución de 6 de julio de 1994, declara:
El examen de las cuestiones prejudiciales no ha revelado elementos que afecten a la validez del Reglamento (CEE) nº 2198/90 de la Comisión, de 27 de julio de 1990, relativo a las medidas de salvaguardia aplicables a las importaciones de fresas congeladas, frambuesas congeladas, fresas conservadas provisionalmente y frambuesas conservadas provisionalmente originarias de Polonia, ni a la del Reglamento (CEE) nº 3797/90 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1990, relativo a las medidas de salvaguardia aplicables a las importaciones de determinados frutos rojos semitransformados originarios de Polonia y Yugoslavia.