CELEX: 62001CJ0344
FEAOG
Spese escluse al finanziamento comunitario
Premio per la vacca nutrice
Verifiche effettuate dalla Commissione in taluni Länder
Transposizione del risultato delle verifiche ad altri Länder
Onere della prova
Principio di leale cooperazione

Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte in data 12 settembre 2001, la Repubblica federale di Germania ha
chiesto, ai sensi dell'art. 230 CE, l'annullamento della decisione della Commissione 11 luglio 2001, 2001/557/CE, che esclude
dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia
(FEAOG), sezione «garanzia» (GU L 200, pag. 28; in prosieguo: la «decisione impugnata»), nella parte in cui sono state operate
rettifiche finanziarie relative a premi per le vacche nutrici concessi nel corso degli anni 1995 e 1996, anni corrispondenti
agli esercizi di bilancio 1996 e 1997.
Contesto normativo
L'art. 4 d del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel
settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2066
(GU L 215, pag. 49; in prosieguo: il «regolamento n. 805/68»), così dispone:
«1. Il produttore che detiene nella sua azienda vacche nutrici può beneficiare, a richiesta, di un premio per il mantenimento
di vacche nutrici (premio per vacca nutrice).
(...)
5. Il premio è concesso a un produttore che non consegni né latte né prodotti lattiero-caseari provenienti dalla sua azienda
durante dodici mesi a decorrere dalla data di presentazione della domanda e che durante tale periodo, per almeno sei mesi
consecutivi, detenga un numero di vacche nutrici almeno pari a quello per il quale è richiesto il premio.
Per contro, la cessione di latte o di prodotti lattiero-caseari effettuata direttamente dall'azienda al consumatore non costituisce
un impedimento alla corresponsione del premio.
6. Il premio può essere concesso anche a un produttore che consegni latte o prodotti lattiero-caseari, a condizione che la
quantità di riferimento individuale di cui all'articolo 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 (...) sia inferiore o uguale
a 60 000 kg.
In tal caso il premio è concesso per un numero di vacche nutrici non superiore a 10 capi all'anno per azienda, sempreché gli
animali in questione vengano detenuti nell'azienda stessa per almeno sei mesi consecutivi a decorrere dalla data di presentazione
della domanda.
(...)».
A termini dell'art. 4 a, terzo trattino, sub i) e ii), del regolamento n. 805/68, s'intende per «vacca nutrice»:
«i)
una vacca appartenente ad una razza ad orientamento “carne” od ottenuta da un incrocio con una di tali razze ed appartenente
a una mandria destinata all'allevamento di vitelli per la produzione di carne e
ii)
una giovenca pregna rispondente alle stesse condizioni che sostituisca una vacca nutrice».
Il regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3886, che stabilisce le modalità di applicazione dei regimi di
premi previsti dal regolamento n. 805/68, e che abroga i regolamenti (CEE) n. 1244/82 e (CEE) n. 714/89 (GU L 391, pag. 20),
stabilisce le modalità di applicazione delle norme riguardanti la concessione, segnatamente, del premio alla vacca nutrice.
I regolamenti (CEE) del Consiglio 27 novembre 1992, n. 3508, che istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo
di taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 355, pag. 1; in prosieguo: il «sistema integrato»), e (CEE) della Commissione 23
dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni
regimi di aiuti comunitari (GU L 391, pag. 36), contengono le norme applicabili al disbrigo delle richieste di premi per la
vacca nutrice e al controllo della regolarità della concessione dei premi medesimi.
A termini dell'art. 2 del regolamento n. 3508/92, il sistema integrato comprende, in particolare, una base di dati informatizzata,
un sistema alfanumerico di identificazione e di registrazione degli animali, nonché un sistema integrato di controllo. Ai
sensi del successivo art. 13, n. 1, il sistema alfanumerico di identificazione e di registrazione degli animali nonché il
sistema integrato di controllo si applicavano a decorrere dal 1° febbraio 1993 e la base di dati informatizzata a decorrere
dal 1° gennaio 1996.
Gli artt. 6‑15 del regolamento n. 3887/92 contengono norme dettagliate relative al controllo del sistema integrato. L'art. 6,
nn. 1 e 2, di tale regolamento così recita:
«1. I controlli amministrativi e in loco sono effettuati in modo da consentire l'efficace verifica del rispetto delle condizioni
di concessione degli aiuti e dei premi.
2. Il controllo amministrativo di cui all'articolo 8, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 3508/92 comprende, in particolare,
verifiche incrociate relative alle parcelle e agli animali dichiarati, onde evitare che uno stesso aiuto venga concesso due
volte per lo stesso anno civile».
Il regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94,
pag. 3), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287 (GU L 125, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento
n. 729/70»), stabilisce le norme generali applicabili al finanziamento della politica agricola comune.
Ai sensi dell’art. 3, n. 1, del detto regolamento, il FEAOG, sezione «garanzia», finanzia gli interventi destinati a regolarizzare
i mercati agricoli, intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell’organizzazione comune dei mercati agricoli.
A termini dell'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, la Commissione stabilisce, nell'ambito di decisioni dette
«di conformità», le spese da escludere dal finanziamento comunitario di cui agli artt. 2 e 3 del regolamento medesimo, qualora
rilevi che talune spese non siano state effettuate nel rispetto della normativa comunitaria.
L’art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 impone agli Stati membri l'obbligo generale di adottare le misure necessarie per
accertare se le operazioni finanziate dal FEAOG siano reali e regolari, per prevenire e perseguire le irregolarità e per recuperare
le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
A termini dell’art. 9 del regolamento n. 729/70, gli Stati membri mettono a disposizione della Commissione tutte le informazioni
necessarie per il buon funzionamento del FEAOG e adottano tutte le misure atte ad agevolare i controlli che la Commissione
ritenga utile intraprendere.
Nel 1997 la Commissione ha emanato gli «orientamenti relativi alla determinazione della riduzione nell’ambito della preparazione
della decisione di liquidazione dei conti del FEAOG – Garanzia» (Documento n. VI/5330/97; in prosieguo: gli «orientamenti»).
Ai fini del calcolo delle spese non ammissibili, gli orientamenti prevedono, in caso di controlli insufficienti negli Stati
membri, rettifiche forfettarie in ragione del 2%, 5%, 10% o 25% delle spese dichiarate. Negli orientamenti viene precisato
che, in casi eccezionali, possono essere stabilite rettifiche superiori, sino all'esclusione completa delle spese dal finanziamento
comunitario.
Per quanto attiene alla base di calcolo, gli orientamenti prevedono quanto segue:
«Il tasso di rettifica dev'essere applicato alla quota dei fondi relativamente alla quale la spesa ha presentato un rischio.
Quando la carenza risulti dalla mancata adozione, da parte di uno Stato membro, di un adeguato sistema di controllo, la rettifica
dev'essere applicata a tutte le spese per le quali tale sistema di controllo era previsto. Quando vi sia motivo di ritenere
che la carenza sia limitata alla mancata applicazione del sistema di controllo adottato dallo Stato membro in un determinato
distretto o in una determinata regione, la rettifica dev'essere applicata alle spese operate da tale distretto o da tale regione
(...)».
Procedimento dinanzi alla Commissione
La Commissione effettuava nella Renania Settentrionale‑Vestfalia, nel periodo compreso dal 22 al 26 settembre 1997, nello
Schleswig‑Holstein, nel periodo compreso dal 19 al 23 gennaio 1998, e in Baviera, nel periodo compreso dall'8 al 12 giugno
1998 (in prosieguo: i «tre Länder assoggettati a verifica»), controlli concernenti l'applicazione, in particolare, del premio
per la vacca nutrice.
Con lettere 25 novembre 1997 e 2 febbraio 1999, la Commissione comunicava i propri accertamenti e le proprie raccomandazioni
in esito a tali controlli. Nella detta seconda lettera la Commissione faceva presente che, salvo prova contraria, gli accertamenti
operati nei tre Länder assoggettati a verifica sarebbero stati considerati rappresentativi per tutto il territorio tedesco.
Essa invitava le competenti autorità tedesche a una discussione bilaterale a Bruxelles, svoltasi il 1° giugno 1999. Con lettera
31 agosto 1999 la Commissione comunicava al governo tedesco che intendeva procedere a una rettifica riguardante tutti i Länder
con riguardo, in particolare, al premio per la vacca nutrice. Nella propria risposta del 3 novembre 1999, il governo tedesco
contestava l'imputazione ad altri Länder delle infrazioni rilevate dalla Commissione nei tre Länder assoggettati a verifica.
Con comunicazione ufficiale del 9 ottobre 2000 la Commissione procedeva a una rettifica finanziaria nel settore del premio
per la vacca nutrice con riguardo agli esercizi finanziari 1996 e 1997, in ragione del 5% per il Land dello Schleswig‑Holstein
e del 2% per gli altri Länder. Tuttavia, quanto al Land di Meclemburgo‑Pomerania occidentale, la Commissione dichiarava in
tale comunicazione di aver ricevuto nuove importanti informazioni da cui risultava l'esistenza di un sistema di controllo
specifico degli animali potenzialmente inammissibili. Essa precisava che la propria posizione con riguardo al detto Land avrebbe
potuto essere riconsiderata ove fossero state fornite istruzioni di controllo pertinenti e una descrizione dell'analisi dei
rischi.
Per giustificare la trasposizione agli altri Länder degli accertamenti effettuati nei tre Länder assoggettati a verifica,
la Commissione si basava essenzialmente sugli elementi seguenti: i) prima del 1997 le basi di dati esistenti nei singoli Länder
erano incompatibili l'una con l'altra, ragion per cui i controlli diretti ad evitare le domande multiple di premi per le stesse
vacche risultavano necessariamente incompleti; ii) in numerosi casi i registri del bestiame erano errati e non costituivano
quindi una base affidabile ai fini del controllo amministrativo e di quello in loco; iii) il sistema di controllo non prevedeva
limiti di età sufficienti ai fini della valutazione della plausibilità dell'ammissibilità del premio per la vacca nutrice
ovvero ai fini dell'istituzione di un controllo in loco.
La Commissione motivava l'estensione della rettifica finanziaria agli altri Länder non assoggettati a verifica rilevando che,
«in considerazione del carattere analogo delle principali infrazioni accertate nei singoli Länder assoggettati a verifica
nonché della rilevante somiglianza esistente tra le strutture e le procedure amministrative, si deve muovere dall'assunto
che, negli esercizi 1995 e 1996, mancanze analoghe dovevano necessariamente sussistere negli altri Länder non assoggettati
a verifica». La Commissione precisava di aver chiesto che le venisse fornita la prova dell'inapplicabilità agli altri Länder
dei propri accertamenti. Tuttavia, le competenti autorità tedesche non le avrebbero fatto pervenire documentazione in tal
senso, ritenendo che non fosse loro possibile fornirla nei termini richiesti.
Con lettera 21 novembre 2000 il governo tedesco presentava presso il segretariato dell'organo di conciliazione della Commissione
domanda diretta ad ottenere l'avvio di un procedimento di conciliazione. Nella propria relazione finale, datata 16 marzo 2001,
l'organo di conciliazione si dichiarava incompetente a pronunciarsi sulla questione della legittimità istituzionale delle
rettifiche finanziarie applicate ai Länder nei quali non era stata preventivamente effettuata alcuna verifica. Quanto all'onere
della prova nonché alla natura e alla valutazione della documentazione richiesta, il detto organo rilevava che non vi era
alcuna possibilità di un ravvicinamento tra le opposte posizioni. Su un piano più generale, nella prospettiva di eventuali
controversie in ordine alla forma e al contenuto dei mezzi di prova che potevano essere richiesti agli Stati membri, l'organo
di conciliazione si pronunciava tuttavia a favore dell'elaborazione di norme chiare e precise da parte dei servizi della Commissione.
Con lettera 8 maggio 2001 la Commissione trasmetteva le proprie conclusioni definitive in esito alla relazione finale dell'organo
di conciliazione. Con lettera 20 giugno 2001 il governo tedesco manteneva e precisava la propria posizione.
Nella propria relazione di sintesi del 19 giugno 2001 (Documento n. AGRI/17537/01), la Commissione insisteva sulla propria
tesi quanto all'imputabilità delle rettifiche finanziarie ai Länder nei quali non erano stati effettuati controlli in loco.
Tuttavia, quanto al Land di Meclemburgo‑Pomerania occidentale, la Commissione faceva presente di aver ricevuto le informazioni
richieste. In data 19 giugno 2001 gli Stati membri venivano sentiti nell'ambito della riunione del comitato del FEAOG in merito
al progetto di decisione della Commissione.
Nella decisione impugnata la Commissione ha fissato la rettifica finanziaria definitiva, avverso la quale la Repubblica federale
di Germania ha proposto il presente ricorso.
Conclusioni delle parti
Il governo tedesco conclude che la Corte voglia:
–
annullare la decisione impugnata nella parte in cui esclude dal finanziamento comunitario l'importo di DEM 3 870 600,88 ponendolo
a carico della Repubblica federale di Germania;
–
condannare la convenuta alle spese.
La Commissione conclude che la Corte voglia respingere il ricorso con condanna della ricorrente alle spese.
Motivi di annullamento della decisione impugnata
Il governo tedesco deduce tre motivi a sostegno del ricorso.
In primo luogo, l'imputazione della rettifica «a tutti i Länder» si fonderebbe su una violazione di forme sostanziali ai sensi
dell'art. 230, secondo comma, CE. Infatti, la decisione impugnata sarebbe basata su conclusioni erronee, tratte da un'insufficiente
indagine da parte della Commissione.
In secondo luogo, la decisione impugnata violerebbe i principi di sana amministrazione, nella parte in cui la Commissione
si discosterebbe, senza alcuna giustificazione e senza previo avvertimento, dalla propria prassi amministrativa precedente
di imputazione «ad ogni singolo Land». La Commissione avrebbe in tal modo posto in essere un'azione amministrativa non rispondente
ai requisiti di prevedibilità e di trasparenza.
In terzo luogo, la decisione impugnata violerebbe il dovere di lealtà delle istituzioni comunitarie nei confronti degli Stati
membri, risultante dall'art. 10 CE.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
Il governo tedesco sostiene che l'indagine diretta all'accertamento dei fatti decisivi posti a base della decisione impugnata
presenta carattere insufficiente. Tale insufficienza implicherebbe la violazione di forme sostanziali ai sensi dell'art. 230,
secondo comma, CE. Infatti, sarebbe ingiustificata la trasposizione degli accertamenti effettuati nei tre Länder assoggettati
a verifica agli altri Länder che non hanno costituito oggetto di alcun controllo.
La struttura costituzionale federale della Germania impedirebbe tale trasposizione. L'esecuzione delle misure relative ai
premi concessi nell'ambito del sistema integrato, ivi compreso il premio per la vacca nutrice, ricadrebbe infatti nella competenza
esclusiva dei Länder. Tale competenza implicherebbe, in particolare, l'attuazione interna da parte di ogni singolo Land, sotto
la propria responsabilità. L'attuazione del diritto comunitario da parte dei Länder sarebbe quindi, a priori, eterogenea,
in considerazione sia dei differenti modelli di organizzazione amministrativa, sia delle specifiche disposizioni di applicazione
di ogni singolo Land.
Non esisterebbe quindi una «globalità omogenea» che giustificherebbe l'applicazione di una rettifica finanziaria a tutta la
Germania. Le rettifiche finanziarie dovrebbero essere applicate, in linea di principio, solamente sulla base degli illeciti
accertati a carico degli enti erogatori assoggettati a controllo. Solamente in presenza di elementi concreti la Commissione
potrebbe estendere la sfera di applicazione delle rettifiche finanziarie agli enti erogatori dei Länder non assoggettati a
controllo in loco.
In ogni caso, il governo tedesco ritiene che una trasposizione non sarebbe giustificata nella specie.
A tal riguardo il detto governo afferma che trasposizioni non erano state mai effettuate precedentemente. In occasione di
altri controlli effettuati nell'ambito del FEAOG, la Commissione avrebbe applicato le rettifiche finanziarie unicamente al
Land nel quale aveva proceduto a verifiche, senza peraltro estendere tali rettifiche a tutto il territorio tedesco.
Il governo tedesco sottolinea che l'attuazione amministrativa e il controllo del regime del premio per la vacca nutrice sono
strutturati in modo diverso, ragion per cui un illecito rilevato in uno dei Länder non potrebbe essere necessariamente presunto
negli altri Länder. Trasposizioni di carattere generale dei risultati delle verifiche effettuate nei singoli Länder alla situazione
esistente negli altri Länder non risulterebbero quindi necessariamente pertinenti. Gli stessi accertamenti della Commissione
si opporrebbero d'altronde a una siffatta trasposizione. In particolare, le lacune rilevate nei tre Länder assoggettati a
controllo, con riguardo al limite di età previsto ai fini della valutazione della plausibilità dell'ammissibilità del premio,
sarebbero risultate del tutto dissimili.
A titolo esemplificativo della diversità delle situazioni esistenti nei vari Länder, il governo tedesco deduce peraltro che,
nel Land della Turingia, ben più del 10% delle aziende sarebbero state assoggettate, negli anni precedenti, a controlli in
loco al fine di evitare pagamenti ingiustificati. Il rilevante numero di aziende assoggettate a controllo in loco avrebbe
garantito un buon livello di sicurezza della procedura di richiesta dei benefici.
Per quanto attiene al Land dell'Assia, l'ammissibilità del premio per la vacca nutrice sarebbe stata verificata sia per mezzo
di controlli di plausibilità sulla base della documentazione fornita, sia mediante verifiche in loco.
Nel Land della Saar l'informatica avrebbe consentito, sin dal 1996, di garantire un controllo completo tanto degli animali
beneficiari di premi, quanto di quelli esclusi dal beneficio. Infatti, l'organismo competente del detto Land redigerebbe elenchi
degli animali, contenenti i numeri delle marchiature auricolari nonché la data di nascita di tutti i bovini [base di dati
del sistema integrato istituita ai sensi dell'art. 2, lett. a), del regolamento n. 3508/92] e tali elenchi verrebbero controllati
indipendentemente dalla sistematica della marchiatura, al fine di evitare le doppie domande di premio.
Nel Land della Sassonia l'ammissibilità del premio per la vacca nutrice verrebbe sempre verificata per mezzo di controlli,
indipendentemente dall'età degli animali per i quali sia richiesta la concessione del premio. Vi sarebbero stati 24 dinieghi
su 1887 domande presentate nel 1995, 59 dinieghi su 1935 domande presentate nel 1996 e 51 dinieghi su 2054 domande presentate
nel 1997.
Nel Land del Baden‑Württemberg le autorità competenti avrebbero effettuato, con riguardo alle domande di premi per la vacca
nutrice, controlli in loco in numero superiore alla media. In tal senso, nel 1995 il 19,63% di tali domande avrebbe formato
oggetto di un controllo in loco, con 254 dinieghi, e nel 1996 tale percentuale sarebbe stata del 18,46%, con 144 dinieghi.
La censura dedotta dalla Commissione, relativa alla pretesa insufficiente centralizzazione delle domande di premi quale inadempimento
non limitato a un Land, sarebbe infondata. Infatti, dall'ottobre del 1995 in poi, sarebbe stato introdotto un nuovo sistema
d'identificazione dei bovini. Tale sistema, efficace ed omogeneo, implicherebbe la registrazione centralizzata dei numeri
emessi, consentendo in tal modo un controllo incrociato delle marchiature auricolari richieste a livello federale.
Il governo tedesco deduce inoltre la violazione, da parte della Commissione, dell'obbligo ad essa incombente di fornire la
prova di un'infrazione delle disposizioni del diritto comunitario nel settore del premio per la vacca nutrice nei Länder non
assoggettati a verifica. In assenza di indizi concreti, la Commissione avrebbe invertito l'onere della prova a danno della
Repubblica federale di Germania. Le indagini svolte dalla Commissione in ordine ai fatti determinanti ai fini dell'imputazione
degli illeciti a tutti i Länder sarebbero state incomplete ed essa non avrebbe indicato alcun indizio tangibile che lasciasse
presupporre che gli illeciti rilevati si fossero parimenti verificati in altri Länder. Solamente un controllo in loco avrebbe
consentito una visione adeguata e conforme ai principi di controllo del sistema di gestione e di controllo di un Land o di
un ente erogatore.
Secondo la Commissione, l'obbligo di accertare i fatti pertinenti posti a base di una decisione non fanno parte delle forme
sostanziali, ai sensi dell'art. 230, secondo comma, CE. Il primo motivo dovrebbe essere quindi respinto.
In subordine, la Commissione riconosce, con riguardo all'argomento relativo alla struttura costituzionale della Repubblica
federale di Germania, che occorre tener conto di tale struttura quando si tratti di accertare se le insufficienze in materia
di controlli rilevate in un determinato Land costituiscano un problema specifico del Land medesimo ovvero un problema su scala
federale.
Tuttavia, non sarebbe escluso, in linea di principio, che le spese di taluni Länder in cui la Commissione non abbia effettuato
precedentemente controlli vengano prese in considerazione nel calcolo di una rettifica finanziaria. L'autonomia degli Stati
membri nella ripartizione nazionale delle competenze ai fini dell'attuazione del diritto comunitario non dovrebbe, infatti,
produrre la conseguenza di aggravare eccessivamente o di rendere impossibile l'adempimento degli obblighi incombenti alla
Commissione nell'ambito della procedura di liquidazione dei conti. Un divieto assoluto di generalizzazione dei risultati di
controllo raccolti in uno o più Stati federati implicherebbe peraltro una discriminazione tra i singoli Stati membri, in quanto
gli Stati membri a costituzione federale subirebbero rettifiche finanziarie minori rispetto agli Stati membri dotati di una
struttura più centralizzata.
Quanto all'argomento del governo tedesco secondo cui la trasposizione non sarebbe stata giustificata alla luce delle circostanze
della specie, la Commissione non contesta che in taluni Länder, quali il Land della Turingia e il Land del Baden‑Württemberg,
il numero dei controlli in loco effettuati nel corso del periodo considerato sia stato ampiamente superiore alla percentuale
minima prescritta dalla normativa comunitaria. Tuttavia, tale circostanza sarebbe priva di pertinenza, atteso che la contestazione
della Commissione da cui è scaturita la rettifica controversa non riguarderebbe il numero di controlli effettuati, bensì l'individuazione
dei produttori da assoggettare a verifica nonché il momento e il contenuto dei controlli.
Quanto alle dichiarazioni del governo tedesco relative ai Länder citate a titolo esemplificativo, la Commissione osserva che,
nel Land della Turingia, i dati forniti riguardano essenzialmente il periodo anteriore al 1995 e sono quindi totalmente privi
di pertinenza ai fini della valutazione della situazione esistente negli anni 1995 e 1996, corrispondenti nella specie agli
esercizi di bilancio 1996 e 1997. Solamente talune informazioni trasmesse riguarderebbero gli anni 1995 e 1996. Tuttavia,
tali informazioni non consentirebbero di accertare se l'età degli animali dichiarati fosse stata presa in considerazione ai
fini della selezione dei produttori da assoggettare a verifica.
Per quanto riguarda il Land dell'Assia, l'affermazione del governo tedesco sarebbe troppo generica per poter dissipare i dubbi
della Commissione. Inoltre, essa non sarebbe verificabile, tenuto conto dell'assenza di prove.
Quanto al Land della Saar, le osservazioni del governo tedesco riguarderebbero esclusivamente l'effettuazione di controlli
amministrativi. Esse non sarebbero quindi pertinenti con riguardo alla questione, decisiva nella specie, della qualità dei
controlli in loco.
Quanto al Land della Sassonia, la Commissione rileva che, indipendentemente dal fatto che il rapporto tra il numero di dinieghi
e il numero totale di domande di premi non consente di trarre conclusioni in ordine alla qualità dei controlli in loco effettuati
nel Land medesimo, gli esempi di rimborso menzionati dal governo tedesco, lungi dal dissipare i dubbi della Commissione, sarebbero
piuttosto tali da rafforzarli. Infatti, eccettuato un caso, tutti gli avvisi di rimborso sarebbero stati emessi a un anno
di distanza dalla concessione dei premi. Ciò dimostrerebbe che i controlli in loco effettuati nel Land della Sassonia hanno
avuto luogo tardivamente e che, conseguentemente, non ha potuto essere efficacemente accertato lo status di vacca nutrice
degli animali dichiarati al momento di presentazione della domanda del beneficio.
La Commissione aggiunge che il governo tedesco non avrebbe fornito alcuna informazione in ordine agli altri sette Länder non
assoggettati a verifica.
Quanto al sistema d'identificazione dei bovini con registrazione centrale dei numeri emessi, la Commissione osserva che, come
affermato dal governo tedesco medesimo, solamente dal 1998 in poi la quasi totalità degli animali è stata registrata nel sistema.
Nel corso degli anni 1995 e 1996 non sarebbe stato possibile procedere all'incrocio dei dati a livello federale se non in
casi limitati.
Inoltre, le insufficienze rilevate dalla Commissione nell'incrocio centrale dei dati non avrebbero costituito il motivo determinante
della rettifica finanziaria di cui trattasi. Tale rettifica si fonderebbe essenzialmente, a parere dell'istituzione, sulle
lacune riscontrate nell'organizzazione dei controlli relativi allo status di vacca nutrice.
La Commissione contesta di aver invertito l'onere della prova a danno della Repubblica federale di Germania. A suo parere,
l'insufficienza dei controlli relativi allo status di vacca nutrice effettuati nei tre Länder assoggettati a verifica sarebbe
incontestabile. Inoltre, la somiglianza delle lacune rilevate avrebbe fatto sorgere dubbi seri e fondati quanto all'efficacia
dei controlli da parte delle autorità tedesche su tutto il territorio della Germania. Ciò premesso, spetterebbe al governo
tedesco fornire prove dettagliate e complete in ordine all'efficacia dei sistemi di controllo attuati nei Länder non assoggettati
a verifica. Dopo essere stato più volte vanamente invitato in tal senso, il governo tedesco avrebbe infine parzialmente adempiuto
a tali inviti, inviando documentazione riguardante il Land di Meclemburgo‑Pomerania occidentale. Quanto agli altri dodici
Länder non assoggettati a verifica, la Commissione non avrebbe ricevuto alcuna informazione idonea ad allontanare i dubbi
relativi all'efficacia dei sistemi di controllo.
La Commissione sottolinea parimenti di non essere obbligata ad effettuare controlli in loco prima di decidere in merito all'esclusione
di talune spese dal finanziamento comunitario ex art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, atteso che tale disposizione
richiederebbe unicamente che la Commissione effettui verifiche. Una rettifica finanziaria potrebbe quindi fondarsi esclusivamente
sull'esame della documentazione trasmessa dagli Stati membri.
Giudizio della Corte
Con il primo motivo la Repubblica federale di Germania sostiene, sostanzialmente, che la Commissione sarebbe venuta meno al
proprio obbligo di svolgere, preliminarmente alla propria decisione, indagini sufficienti, violando in particolare le norme
in materia di prove nell'ambito della liquidazione dei conti del FEAOG.
A tal riguardo si deve ricordare che l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 impone agli Stati membri l'obbligo di adottare
le misure necessarie per assicurarsi della corretta e regolare esecuzione delle operazioni finanziate dal FEAOG, di prevenire
e di perseguire le irregolarità e di recuperare le somme perdute a causa di irregolarità o negligenze, anche se la specifica
normativa comunitaria in materia non prevede esplicitamente l'adozione di questa o quella modalità di controllo (v. sentenza
6 dicembre 2001, causa C‑373/99, Grecia/Commissione, Racc. pag. I‑9619, punto 9).
Secondo costante giurisprudenza, al fine di provare l'esistenza di una violazione delle norme dell'organizzazione comune dei
mercati agricoli, la Commissione è tenuta non a dimostrare esaurientemente l’inefficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni
nazionali o l’inesattezza dei dati da loro trasmessi, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli
da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati. Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la
Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato membro che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i
dati necessari per la liquidazione dei conti del FEAOG, ed è quindi tale Stato che deve fornire la prova più circostanziata
ed esauriente della veridicità dei propri controlli o dei propri dati nonché, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni
della Commissione (v., in particolare, sentenze 6 marzo 2001, causa C‑278/98, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑1501,
punti 39‑41, e 19 giugno 2003, causa C‑329/00, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑6103, punto 68).
Tali criteri di ripartizione dell'onere della prova tra la Commissione e gli Stati membri trovano applicazione indipendentemente
dalla struttura interna di uno Stato membro. La responsabilità per violazione delle norme dell'organizzazione comune dei mercati
agricoli incombe, infatti, agli Stati membri stessi, come emerge dall'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, che impone
agli Stati membri l'obbligo generale di adottare le misure necessarie per accertare che le operazioni finanziate dal FEAOG
siano reali e regolari, prevenire e perseguire le irregolarità e recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di
negligenze.
Conseguentemente, se è pur vero che non spetta alla Commissione pronunciarsi sulla ripartizione delle competenze mediante
norme istituzionali di ciascuno Stato membro e sugli obblighi che possono incombere, rispettivamente, alle autorità della
Repubblica federale di Germania e a quelle dei Länder (v. sentenza 12 giugno 1990, causa C‑8/88, Germania/Commissione, Racc.
pag. I-2321, punto 13), tale ripartizione delle competenze stessa non può costituire motivo sufficiente per intendere gli
obblighi incombenti agli Stati membri nei confronti della Comunità nell'ambito della ripartizione dell'onere della prova quale
violazione delle norme dell'organizzazione comune dei mercati agricoli (v. parimenti, in tal senso, sentenze 8 giugno 1993,
causa C-52/91, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I‑3069, punto 36; 14 novembre 2002, causa C-140/00, Commissione/Regno Unito,
Racc. pag. I‑10379, punto 60, e 2 ottobre 2003, causa C‑89/03, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I‑0000, punto 5).
Una trasposizione dei dati relativi a taluni Länder ad altri Länder non è quindi vietata in linea di principio. Essa dev'essere
tuttavia sempre giustificata sulla base dei fatti.
A tal riguardo si deve rilevare che il governo tedesco non contesta gli accertamenti effettuati dalla Commissione nei tre
Länder assoggettati a verifica.
E' pacifico che la Commissione si è basata sui dati seguenti per trasporre tali accertamenti agli altri Länder. Anzitutto,
prima del 1997 le basi di dati esistenti nei vari Länder erano incompatibili l'una con l'altra, ragion per cui il controllo
diretto ad evitare le domande multiple di premi per le stesse vacche risultava necessariamente incompleto. Inoltre, in numerosi
casi i registri del bestiame erano errati e non costituivano quindi una base affidabile ai fini del controllo amministrativo
e di quello in loco. Infine, il sistema di controllo non prevedeva limiti di età sufficienti ai fini della valutazione della
plausibilità e dell'ammissibilità del premio per la vacca nutrice ovvero ai fini dell'organizzazione di controlli in loco.
Orbene, è incontestabile che tali dati costituiscano elementi probatori, ai sensi della giurisprudenza citata al punto 58
della presente sentenza, dei dubbi seri e ragionevoli che la Commissione poteva nutrire con riguardo ai controlli o ai dati
relativi ai Länder non assoggettati a verifica.
Incombeva quindi al governo tedesco, ai sensi di tale stessa giurisprudenza, fornire le prove più dettagliate e complete in
ordine all'effettività dei propri controlli o dei propri dati, al fine di dimostrare l'infondatezza dei dubbi della Commissione.
Il semplice riferimento al fatto che la situazione differisse da ogni singolo Land all'altro non può ritenersi sufficiente.
Incombeva al governo tedesco provare concretamente che i sistemi di controllo nei Länder non assoggettati a verifica non fossero
viziati dalle stesse lacune rilevate dalla Commissione nei tre Länder assoggettati a verifica.
Il governo tedesco non contesta di essere stato invitato dalla Commissione a fornire tali prove e di aver trasmesso informazioni
relative ai sistemi di controllo istituiti nei Länder della Sassonia, della Turingia, del Meclemburgo‑Pomerania occidentale,
dell'Assia e della Saar. Per quanto attiene al Land del Meclemburgo‑Pomerania occidentale, risulta che le informazioni trasmesse
alla Commissione hanno indotto l'istituzione a non applicare rettifiche finanziarie definitive alle spese effettuate in tale
Land nel corso degli esercizi 1996 e 1997 con riguardo ai premi per la vacca nutrice.
Quanto agli altri quattro Länder, si deve rilevare che il governo tedesco non ha precisato sotto quale profilo sarebbe erronea
la risposta fornita dalla Commissione nell'ambito della presente controversia, secondo cui i dati attinenti ai tre detti Länder
ricevuti dall'istituzione sarebbero troppo generici o non pertinenti.
Il primo motivo dedotto dal governo tedesco e relativo alla violazione delle norme in materia di prova dev'essere quindi respinto
perché infondato.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
Con il secondo motivo di ricorso il governo tedesco contesta alla Commissione di aver violato i principi di sana amministrazione,
il che costituirebbe parimenti violazione di forme sostanziali ai sensi dell'art. 230, secondo comma, CE.
Il detto governo ritiene che l'imputazione «a tutti i Länder» delle lacune rilevate in tre di essi costituisce un fatto nuovo.
La Commissione si sarebbe in tal modo discostata da una prassi amministrativa seguita da molti anni. Inoltre, essa non avrebbe
motivato tale cambiamento della propria prassi amministrativa benché, per motivi connessi ai principi di sana amministrazione,
di prevedibilità e di trasparenza, avesse dovuto rendere noto tale cambiamento della propria politica per mezzo di una comunicazione
agli Stati membri, illustrando tale cambiamento quanto meno per sommi capi.
La Commissione replica che, già nel 1990, essa aveva disposto una rettifica finanziaria nei confronti della Repubblica italiana
con cui aveva «esteso» le conseguenze finanziarie delle irregolarità rilevate in talune regioni italiane nel pagamento dei
premi, procedendo a una trasposizione dei dati raccolti alle regioni non assoggettate a verifica. La Commissione deduce parimenti
che la decisione impugnata conterrebbe anche una rettifica finanziaria riguardante il Regno di Spagna con cui la Commissione
ha «generalizzato» i risultati dei controlli da essa effettuati in talune regioni autonome del detto Stato, e il cui calcolo
è stato effettuato sulla base delle spese operate nel settore interessato nell'ambito di tutto il territorio spagnolo. Le
autorità spagnole non avrebbero contestato tale rettifica.
La Commissione rinvia, inoltre, agli orientamenti emanati nel 1997 in cui viene sottolineato espressamente che la limitazione
di una rettifica alle spese operate in una determinata regione è giustificata solamente quando sussistano motivi per ritenere
che la lacuna si limiti alla mancata applicazione, nella regione medesima, del sistema di controllo adottato dallo Stato membro.
Giudizio della Corte
Anche ammesso che un mutamento della prassi della Commissione che non sia stato comunicato agli Stati membri possa costituire,
come sostenuto dal governo tedesco, una violazione del principio di sana amministrazione, si deve rilevare che non sussistono
indizi nella specie dai quali risulti che un siffatto mutamento abbia avuto effettivamente luogo.
Al contrario, dalla sentenza 6 ottobre 1993, causa C‑55/91, Italia/Commissione (Racc. pag. I‑4813, punto 18), risulta che
la Commissione procedeva già, agli inizi degli anni '90, alla trasposizione di risultati di verifiche da una regione a un'altra.
Peraltro, dagli orientamenti emanati dalla Commissione nel 1997 emerge che la limitazione di una rettifica alle spese operate
in una determinata regione è giustificata solamente quando sussistano motivi per ritenere che la lacuna si limiti alla mancata
applicazione, nella regione medesima, del sistema di controllo adottato dallo Stato membro. Ciò conferma che, ai sensi dei
detti orientamenti, la trasposizione di rettifiche finanziarie da una regione a un'altra nell'ambito di uno Stato membro è
possibile, anzi rappresenta la norma.
Il secondo motivo invocato dal governo tedesco dev'essere pertanto respinto.
Sul terzo motivo
Argomenti delle parti
Il governo tedesco contesta alla Commissione la violazione dell'art. 10 CE. Ai sensi di tale articolo, la Commissione sarebbe
tenuta ad agire con lealtà nei confronti degli Stati membri ed a rispettare i loro legittimi interessi. Tale dovere di lealtà
comprenderebbe l'obbligo di tener conto delle strutture costituzionali, in particolare federali, degli Stati membri. Tale
interpretazione dell'art. 10 CE sarebbe rafforzata dall'art. 6, n. 3, UE, che prevede l'obbligo per l'Unione europea di rispettare
l'identità nazionale dei suoi Stati membri. Conseguentemente, il rispetto della divisione della Repubblica federale di Germania
in Länder autonomi imporrebbe di non applicare rettifiche finanziarie nei confronti dei singoli Länder se non nel caso in
cui il FEAOG stesso abbia rilevato nei medesimi una violazione della normativa comunitaria pregiudizievole per il bilancio
della Comunità.
La Commissione ritiene tale motivo destituito di fondamento. L'obbligo incombente alle istituzioni comunitarie di tener conto
della struttura federale di uno Stato membro in nome del principio di leale cooperazione non costituirebbe un principio illimitatamente
applicabile. Con riguardo alla procedura di liquidazione dei conti, le restrizioni alle quali il governo tedesco dovrebbe
soggiacere sarebbero concretizzate dai principi generali elaborati dalla Corte in materia, particolarmente con riguardo all'onere
della prova. La Commissione, fintantoché rispetti tali principi nell'effettuazione delle proprie rettifiche finanziarie, non
violerebbe il principio di leale cooperazione. Una violazione dell'art. 10 CE potrebbe essere quindi invocata nella specie
solamente se la Commissione non avesse rispettato, per quanto attiene alla rettifica finanziaria contestata, i principi che
presiedono alla procedura di liquidazione dei conti.
Giudizio della Corte
Si deve ricordare che il principio di leale collaborazione, sancito dall'art. 10 CE, regge le relazioni tra gli Stati membri
e le istituzioni. Esso comporta un obbligo per gli Stati membri di adottare tutte le misure atte a garantire la portata e
l’efficacia del diritto comunitario ed impone alle istituzioni comunitarie obblighi reciproci di leale collaborazione con
gli Stati membri (v. sentenza 16 ottobre 2003, causa C-339/00, Irlanda/Commissione, Racc. pag. I‑0000, punto 71, e la giurisprudenza
ivi citata).
Tale principio trova applicazione, in particolare, nella disciplina della ripartizione dell'onere della prova, richiamata
al punto 58 della presente sentenza e che, con il contributo attivo richiesto tanto alla Commissione quanto agli Stati membri,
invita a una cooperazione leale tra tali soggetti nell'accertamento dell'esistenza o dell'assenza di violazioni della disciplina
dell'organizzazione comune dei mercati agricoli.
Ne consegue che una corretta applicazione della disciplina della ripartizione dell'onere della prova implica, in linea di
principio, il rispetto dell'art. 10 CE. In tal senso il terzo motivo dedotto dal governo tedesco si confonde con il primo,
che è stato respinto. Infatti, gli argomenti sui quali tale terzo motivo si fonda riguardano, sostanzialmente, l'applicazione
della disciplina della ripartizione dell'onere della prova.
Il terzo motivo dev'essere quindi parimenti respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica federale di Germania, rimasta soccombente, dev'essere condannata
alle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.
Timmermans
Rosas
La Pergola
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 4 marzo 2004.
Il cancelliere
Il presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Lingua processuale: il tedesco.