CELEX: 62006CJ0349
Accord d'association CEE-Turquie
Article 59 du protocole additionnel
Articles 7, premier alinéa, et 14 de la décision nº 1/80 du conseil d'association
Directive 2004/38/CE
Droit de séjour de l'enfant d'un travailleur turc
Enfant majeur qui n'est plus à la charge de ses parents
Multiplicité de condamnations pénales
Légalité d'une décision d'expulsion

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 59 du protocole additionnel, signé le 23 novembre
1970 à Bruxelles et conclu, approuvé et confirmé au nom de la Communauté par le règlement (CEE) nº 2760/72 du Conseil, du
19 décembre 1972 (JO L 293, p. 1, ci-après le «protocole additionnel»), ainsi que des articles 7 et 14 de la décision nº 1/80
du conseil d’association, du 19 septembre 1980, relative au développement de l’association (ci-après la «décision nº 1/80»).
Le conseil d’association a été institué par l’accord créant une association entre la Communauté économique européenne et la
Turquie, qui a été signé, le 12 septembre 1963, à Ankara par la République de Turquie, d’une part, ainsi que par les États
membres de la CEE et la Communauté, d’autre part, et qui a été conclu, approuvé et confirmé au nom de cette dernière par la
décision 64/732/CEE du Conseil, du 23 décembre 1963 (JO 1964, 217, p. 3685). Ladite demande porte également sur l’interprétation
de l’article 28 de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens
de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant
le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE,
90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, ci-après la «directive 2004/38»).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Polat, ressortissant turc, à la Stadt Rüsselsheim au sujet
d’une procédure d’expulsion du territoire allemand.

Le cadre juridique

L’accord d’association CEE-Turquie
L’article 59 du protocole additionnel est libellé comme suit:
«Dans les domaines couverts par le présent protocole, la Turquie ne peut bénéficier d’un traitement plus favorable que celui
que les États membres s’accordent entre eux en vertu du traité instituant la Communauté.»
L’article 7 de la décision nº 1/80 dispose:
«Les membres de la famille d’un travailleur turc appartenant au marché régulier de l’emploi d’un État membre, qui ont été
autorisés à le rejoindre:
–        ont le droit de répondre – sous réserve de la priorité à accorder aux travailleurs des États membres de la Communauté – à
toute offre d’emploi lorsqu’ils y résident régulièrement depuis trois ans au moins;
–        y bénéficient du libre accès à toute activité salariée de leur choix lorsqu’ils y résident régulièrement depuis cinq ans au
moins.
Les enfants des travailleurs turcs ayant accompli une formation professionnelle dans le pays d’accueil pourront, indépendamment
de leur durée de résidence dans cet État membre, à condition qu’un des parents ait légalement exercé un emploi dans l’État
membre intéressé depuis trois ans au moins, répondre dans ledit État membre à toute offre d’emploi.»
Conformément à l’article 14, paragraphe 1, de la même décision:
«Les dispositions de la présente section sont appliquées sous réserve des limitations justifiées par des raisons d’ordre public,
de sécurité et de santé publiques.»

La réglementation nationale
L’article 47, paragraphe 1, de la loi sur les étrangers (Ausländergesetz, BGB1. 1990 I, p. 1354) dispose:
«(1)      Un étranger fait l’objet d’une mesure d’expulsion lorsqu’il:
1.      a été condamné pour un ou plusieurs délits commis intentionnellement à une peine privative de liberté ou à une peine pour
délinquance juvénile d’au moins trois ans passée en force de chose jugée ou que, au cours d’une période de cinq ans, il a
été condamné pour des délits commis intentionnellement à des peines privatives de liberté ou à des peines pour délinquance
juvénile passées en force de chose jugée et totalisant au moins trois ans ou qu’une mise sous surveillance […] a été ordonnée
lors de sa dernière condamnation définitive, ou
2.      a été condamné pour un délit commis intentionnellement et visé par la loi sur les stupéfiants […], pour atteinte à la paix
publique […] ou pour une atteinte à la paix publique commise dans le cadre d’une réunion publique […], à une peine d’au moins
deux ans pour délinquance juvénile ou à une peine privative de liberté, passée en force de chose jugée, et que l’exécution
de la peine n’a pas été assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve.»

Le litige au principal et les questions préjudicielles
Il ressort du dossier que M. Polat, né le 25 juin 1972, est entré en Allemagne en 1972, peu de temps après sa naissance, au
titre du regroupement familial avec ses parents vivant sur le territoire allemand. Son père a exercé, avec des interruptions,
une activité salariée de 1971 à 1991 et reçoit, depuis le 1
er
octobre 1991, une pension de vieillesse.
M. Polat a suivi sa scolarité dans cet État membre et y a obtenu un diplôme de l’enseignement secondaire. Depuis le 11 juillet
1988, il est titulaire en Allemagne d’un permis de séjour à durée illimitée.
De 1989 à 1992, il a exercé un emploi salarié à l’aéroport de Francfort.
Du 1
er
février 1996 au 28 novembre 1997, M. Polat a accompli son service militaire en Turquie. Après son retour en Allemagne, il
a à nouveau été employé entre 1998 et 2000 et il a, de 1998 à 2006, habité dans l’appartement de ses parents qu’il a déclaré
comme son domicile principal en 2000. Cette année-là, il a apporté un soutien financier de 200 euros par mois à ses parents
et disposait d’un revenu de 400 à 1 400 euros par mois. Depuis 2000, il a touché des indemnités de chômage et n’a plus occupé
que brièvement des emplois.
Encore mineur, M. Polat a commis des infractions à la législation sur les stupéfiants, ainsi que des vols. Après avoir atteint
l’âge de 21 ans, il a été condamné 18 fois en matière pénale, majoritairement pour vols et violation de la loi sur les stupéfiants,
d’abord à des peines d’amendes, neuf fois entre 1994 et 1995, puis également à des peines d’emprisonnement avec sursis entre
1998 et 2004.
Par lettre du 16 juillet 2001, les autorités nationales lui avaient communiqué que, en raison des infractions commises, elles
avaient l’intention d’ordonner son expulsion. Toutefois, après son admission dans un établissement thérapeutique, ces autorités
ont renoncé à l’expulsion envisagée.
Par la suite, après les fréquentes interruptions des cures de désintoxication et la persistance du comportement délictuel
de M. Polat, l’Amtsgericht Frankfurt am Main et l’Amtsgericht Rüsselsheim ont révoqué le sursis à exécution des peines prononcées
et sa détention a eu lieu du 23 juin 2004 au 8 février 2006.
Par décision du 14 octobre 2004, la Stadt Rüsselsheim a prononcé l’expulsion de M. Polat du territoire allemand et ordonné
l’exécution immédiate de cette mesure. Cette décision a été justifiée par le fait que les infractions pénales commises par
M. Polat et les condamnations auxquelles elles ont donné lieu étaient les éléments constitutifs de l’obligation d’expulsion
visée à l’article 47, paragraphe 1, point 1, de la loi sur les étrangers.
L’administration compétente a estimé, à cet égard, que M. Polat ne s’est pas intégré en Allemagne. Ni les peines d’amende
ni les peines d’emprisonnement assorties du sursis ainsi que les avertissements du service des étrangers ne l’auraient empêché
de commettre d’autres délits graves. Il devrait être considéré comme faisant partie du cercle des délinquants récidivistes
et son expulsion était nécessaire et indispensable pour des motifs spéciaux de prévention.
Une réclamation contre la décision d’expulsion ayant été refusée, M. Polat a, le 3 août 2005, formé un recours devant le Verwaltungsgericht
Darmstadt, soutenant qu’il était incarcéré pour la première fois et qu’il cherchait activement une place dans un centre médical
afin de suivre une cure de désintoxication. Dans ces conditions, il existerait des perspectives réalistes de resocialisation.
Dans ces conditions, le Verwaltungsgericht Darmstadt a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles
suivantes:
«1)      Est-il compatible avec l’article 59 du protocole additionnel […] qu’un ressortissant turc, qui, au titre du regroupement familial,
s’est établi comme enfant chez ses parents occupant un emploi salarié en République fédérale d’Allemagne, ne perde pas le
droit au séjour corollaire du droit de libre accès à toute activité salariée de son choix qu’il tire de l’article 7, [premier
alinéa], second tiret, de la décision n° 1/80 […] – sauf dans les cas prévus par l’article 14 de [cette] décision et lorsqu’il
quitte le territoire de l’État membre d’accueil pour une période significative, sans motifs légitimes –, même lorsque, après
avoir atteint l’âge de 21 ans, il ne vit plus avec ses parents et que ceux-ci ne subviennent plus à ses besoins?
En cas de réponse négative à la première question:
2)      Un ressortissant turc, dont les droits tirés de l’article 7, [premier alinéa], second tiret, de la décision nº 1/80 se sont
éteints dans les conditions mentionnées dans la première question, acquiert-il à nouveau ces droits lorsque, après avoir atteint
l’âge de 21 ans, il réintègre, pour une période supérieure à 3 ans, le foyer de ses parents où il peut loger et est nourri
à titre gratuit et que, au cours de cette période, sa mère exerce un emploi salarié mineur (femme de ménage à raison de régulièrement
30 à 70 heures par mois, en partie 20 heures par mois)?
En cas de réponse affirmative à la deuxième question:
3)      La situation juridique se modifie-t-elle lorsque, pendant la durée de la vie commune avec le travailleur (du 30 août 2001
au 20 juin 2002, du 2 octobre 2003 au 8 janvier 2004), le membre de la famille a été hospitalisé à plusieurs reprises pour
suivre un traitement?
4)      La situation juridique se modifie-t-elle lorsque, pendant la durée de la vie commune avec le travailleur, le ressortissant
turc a eu un revenu propre régulier allant de 400 euros au minimum à 1 400 euros par mois?
Dans le cas où il faut partir du principe du maintien des droits tirés de l’article 7, [premier alinéa], second tiret, de
la décision nº 1/80 [en cas de réponse affirmative à la première question ou à la deuxième question et de réponse négative
aux troisième et quatrième questions]:
5)      Un ressortissant turc, qui jouit des droits conférés par l’article 7, [premier alinéa], second tiret, de la décision nº 1/80
et qui vit sur le territoire fédéral depuis 1972, peut-il se prévaloir de la protection spéciale contre l’éloignement visée
à l’article 28, paragraphe 3, sous a), de la directive 2004/38/CE [...]?
6)      La situation juridique se modifie-t-elle lorsque, au cours des dix années précédant l’adoption de la décision d’expulsion,
le ressortissant turc a séjourné en Turquie du 1
er
février 1996 au 28 novembre 1997 afin d’accomplir son service militaire?
En cas de réponse négative à la cinquième question ou de réponse affirmative à la sixième question:
7)      Un ressortissant turc, qui jouit des droits conférés par l’article 7, [premier alinéa], second tiret, de la décision nº 1/80
et qui vit sur le territoire fédéral depuis 1972, peut-il se prévaloir de la protection spéciale contre l’éloignement visée
à l’article 28, paragraphe 2, de la directive 2004/38/CE?
En cas de réponse négative à la septième question:
8)      Un ressortissant turc, qui jouit des droits conférés par l’article 7, [premier alinéa], second tiret, de la décision nº 1/80,
peut-il se prévaloir de la protection spéciale contre l’éloignement visée à l’article 28, paragraphe 1, de la directive 2004/38/CE?
Dans le cas où il faudrait partir du principe du maintien des droits tirés de l’article 7, [premier alinéa], second tiret,
de la décision nº 1/80 […]:
9)      Une multiplicité de délits mineurs (essentiellement des infractions contre les biens), qui, en soi, pris individuellement,
ne sont pas de nature à fonder une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société, peut-elle,
en raison du nombre élevé des délits, justifier une expulsion lorsqu’il faut s’attendre à ce que d’autres délits seront commis
et que, dans de pareilles circonstances, aucunes mesures ne sont prises contre des ressortissants nationaux?»

Sur les question préjudicielles

Sur la première question
Visant en substance à déterminer les raisons pour lesquelles un ressortissant turc tel que M. Polat peut perdre les droits
qui lui sont conférés, dans l’État membre d’accueil, par l’article 7, premier alinéa, second tiret, de la décision nº 1/80
en matière de libre accès à toute activité salariée de son choix et, corrélativement, de séjour, cette question s’inscrit
dans le même cadre juridique et factuel que celle qui a donné lieu à l’arrêt du 18 juillet 2007, Derin (C-325/05, non encore
publié au Recueil).
Ces deux questions, qui ont été posées par la même juridiction de renvoi, se fondent sur la même motivation et sont rédigées
exactement dans les mêmes termes.
Partant, la première question posée dans la présente affaire appelle la même réponse que celle apportée dans l’arrêt Derin,
précité.
Il convient, dès lors, de répondre à la première question qu’un ressortissant turc, autorisé à entrer lorsqu’il était enfant
sur le territoire d’un État membre dans le cadre du regroupement familial et qui a acquis le droit de libre accès à toute
activité salariée de son choix au titre de l’article 7, premier alinéa, second tiret, de la décision nº 1/80, ne perd le droit
de séjour dans l’État membre d’accueil qui est le corollaire dudit droit de libre accès que dans deux hypothèses, à savoir:
–        dans les cas prévus à l’article 14, paragraphe 1, de cette décision ou
–        lorsqu’il quitte le territoire de l’État membre concerné pour une période significative et sans motifs légitimes,
alors même qu’il est âgé de plus de 21 ans et qu’il n’est plus à la charge de ses parents, mais mène une existence autonome
dans l’État membre concerné, et qu’il n’était pas à la disposition du marché de l’emploi durant plusieurs années en raison
de l’accomplissement d’une peine d’emprisonnement d’une telle durée prononcée à son encontre et non assortie du sursis.
Dans une situation telle que celle du requérant au principal, l’interprétation qui précède n’est pas incompatible avec les
exigences de l’article 59 du protocole additionnel.

Sur les deuxième à quatrième questions
Eu égard à la réponse apportée à la première question, il n’y a pas lieu de statuer sur les deuxième, troisième et quatrième
questions.

Sur les cinquième à huitième questions
Par ces questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si une personne se
trouvant dans la situation du requérant au principal peut invoquer les droits qui découlent de l’article 28 de la directive
2004/38.
Selon cette juridiction, le recours à la directive 2004/38 serait justifié par le fait que la Cour aurait interprété l’article
14 de la décision n° 1/80 à la lumière de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des
mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité
publique et de santé publique (JO 1964, 56, p. 850). Dès lors que cette directive aurait été remplacée par la directive 2004/38
et que, aux termes de l’article 38, paragraphe 3, de celle-ci, les références faites aux directives et aux dispositions abrogées
sont considérées comme étant faites à la directive 2004/38, il faudrait désormais se référer à celle-ci pour préciser la portée
de l’article 14 de la décision n° 1/80.
Il convient de rappeler que, conformément à l’article 38, paragraphe 2, de la directive 2004/38, la directive 64/221 a été
abrogée avec effet au 30 avril 2006.
La décision d’expulsion dont M. Polat a fait l’objet ayant été adoptée le 4 octobre 2004 et le recours devant la juridiction
de renvoi ayant été formé le 3 août 2005, force est de constater que, à l’époque des faits au principal, la directive 64/221
était toujours en vigueur.
La directive 2004/38 n’étant donc pas applicable au litige au principal, il n’y a pas lieu de répondre aux cinquième à huitième
questions.

Sur la neuvième question
Par cette question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 14, paragraphe 1, de la décision nº 1/80
doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce qu’une multiplicité de délits mineurs qui, pris individuellement, ne sont
pas de nature à fonder une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société, puisse justifier
une mesure d’éloignement prise à l’encontre d’un ressortissant turc, lorsqu’il faut s’attendre à ce que d’autres délits soient
commis et que, dans de pareilles circonstances, la condamnation pénale n’est assortie d’aucune mesure à l’égard des ressortissants
nationaux.
Selon une jurisprudence constante, les principes admis dans le cadre des articles 39 CE à 41 CE doivent être transposés, dans
la mesure du possible, aux ressortissants turcs bénéficiant des droits reconnus par la décision n° 1/80 (voir, notamment,
arrêts du 6 juin 1995, Bozkurt, C‑434/93, Rec. p. I-1475, points 14, 19 et 20, ainsi que du 11 novembre 2004, Cetinkaya, C-467/02,
Rec. p. I-10895, point 42).
Il s’ensuit que, s’agissant de la détermination de la portée de l’exception d’ordre public prévue à l’article 14, paragraphe
1, de la décision n° 1/80, il convient de se référer à l’interprétation donnée de la même exception en matière de libre circulation
des travailleurs ressortissants des États membres de la Communauté. Une telle interprétation est d’autant plus justifiée que
ladite disposition est rédigée en des termes quasi identiques à ceux de l’article 39, paragraphe 3, CE (arrêts du 10 février
2000, Nazli, C-340/97, Rec. p. I-957, point 56, et Cetinkaya, précité, point 43).
Or, selon l’article 3, paragraphe 1, de la directive 64/221, les mesures prises pour des raisons d’ordre public ou de sécurité
publique doivent être fondées exclusivement sur le comportement de la personne concernée. Le paragraphe 2 de cet article précise
que la seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures.
L’existence d’une condamnation pénale ne peut ainsi être retenue que dans la mesure où les circonstances qui ont donné lieu
à cette condamnation font apparaître l’existence d’un comportement personnel constituant une menace actuelle pour l’ordre
public (voir, notamment, arrêts du 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. p. 1999, point 28; du 19 janvier 1999, Calfa,
C-348/96, Rec. p. I-11, point 24, et du 7 juin 2007, Commission/Pays-Bas, C-50/06, non encore publié au Recueil, point 41).
La Cour a toujours souligné que l’exception d’ordre public constitue une dérogation au principe fondamental de la libre circulation
des personnes, devant être entendue strictement et dont la portée ne saurait être déterminée unilatéralement par les États
membres (arrêts du 28 octobre 1975, Rutili, 36/75, Rec. p. 1219, point 27; Bouchereau, précité, point 33; du 27 avril 2006,
Commission/Allemagne, C-441/02, Rec. p. I-3449, point 34, et Commission/Pays-Bas, précité, point 42).
Selon une jurisprudence constante, le recours par une autorité nationale à la notion d’ordre public suppose l’existence, en
dehors du trouble social que constitue toute infraction à la loi, d’une menace réelle et suffisamment grave, affectant un
intérêt fondamental de la société (arrêts Rutili, précité, point 27; du 29 avril 2004, Orfanopoulos et Oliveri, C-482/01 et
C-493/01, Rec. p. I-5257, point 66, ainsi que Commission/Allemagne, précité, point 35).
Plus particulièrement, la Cour a déjà jugé qu’un ressortissant turc ne saurait être privé des droits qu’il tire directement
de la décision n° 1/80 par la voie d’une expulsion que si cette mesure est justifiée par la circonstance que le comportement
personnel de l’intéressé révèle un risque concret de nouvelles perturbations graves de l’ordre public. Une telle mesure ne
saurait donc être ordonnée automatiquement à la suite d’une condamnation pénale et dans un but de prévention générale (arrêts
Nazli, précité, points 61 et 63, ainsi que du 7 juillet 2005, Dogan, C‑383/03, Rec. p. I-6237, point 24).
À cet effet, l’existence de plusieurs condamnations pénales est, en elle-même, sans incidence.
Au surplus, il ressort de la décision de renvoi qu’une condamnation pénale n’est assortie d’aucune sanction accessoire à l’encontre
des ressortissants nationaux responsables d’infractions telles que celles à l’origine de la décision d’expulsion en cause
au principal.
À cet égard, il suffit de rappeler que les réserves insérées aux articles 39 CE et 46 CE permettent aux États membres de prendre,
à l’égard des ressortissants des autres États membres, notamment pour des raisons d’ordre public, des mesures qu’ils ne sauraient
appliquer à leurs propres ressortissants, en ce sens qu’ils n’ont pas le pouvoir d’éloigner ces derniers du territoire national
ou de leur en interdire l’accès (voir arrêts du 4 décembre 1974, van Duyn, 41/74, Rec. p. 1337, points 22 et 23; du 18 mai
1982, Adoui et Cornuaille, 115/81 et 116/81, Rec. p. 1665, point 7; Calfa, précité, point 20, et du 26 novembre 2002, Oteiza
Olazabal, C-100/01, Rec. p. I-10981, point 40).
Compte tenu des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la neuvième question que l’article 14, paragraphe
1, de la décision n° 1/80 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce qu’une mesure d’expulsion soit prise
à l’encontre d’un ressortissant turc ayant fait l’objet de plusieurs condamnations pénales, pour autant que son comportement
personnel constitue une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société. Il appartient
à la juridiction de renvoi de vérifier si tel est le cas dans l’affaire au principal.

Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi,
il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que
ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit:
1)
Un ressortissant turc, autorisé à entrer lorsqu’il était enfant sur le territoire d’un État membre dans le cadre du regroupement
familial et qui a acquis le droit de libre accès à toute activité salariée de son choix au titre de l’article 7, premier alinéa,
second tiret, de la décision nº 1/80, du 19 septembre 1980, relative au développement de l’association, adoptée par le conseil
d’association institué par l’accord d’association entre la Communauté économique européenne et la Turquie, ne perd le droit
de séjour dans l’État membre d’accueil qui est le corollaire dudit droit de libre accès que dans deux hypothèses, à savoir:
–
dans les cas prévus à l’article 14, paragraphe 1, de cette décision ou
–
lorsqu’il quitte le territoire de l’État membre concerné pour une période significative et sans motifs légitimes,
alors même qu’il est âgé de plus de 21 ans et qu’il n’est plus à la charge de ses parents, mais mène une existence autonome
dans l’État membre concerné, et qu’il n’était pas à la disposition du marché de l’emploi durant plusieurs années en raison
de l’accomplissement d’une peine d’emprisonnement d’une telle durée prononcée à son encontre et non assortie du sursis.
Dans une situation telle que celle du requérant au principal, l’interprétation qui précède n’est pas incompatible avec les
exigences de l’article 59 du protocole additionnel, signé le 23 novembre 1970 à Bruxelles et conclu, approuvé et confirmé
au nom de la Communauté par le règlement (CEE) nº 2760/72 du Conseil, du 19 décembre 1972.
2)
L’article 14, paragraphe 1, de la décision nº 1/80 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce qu’une mesure
d’expulsion soit prise à l’encontre d’un ressortissant turc ayant fait l’objet de plusieurs condamnations pénales, pour autant
que son comportement personnel constitue une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société.
Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si tel est le cas dans l’affaire au principal.
Signatures
*
Langue de procédure: l’allemand.