CELEX: 61989TJ0167
Ambtenaar
Gezinstoelagen
Soortgelijke nationale toelage
Aftrek
Toepassing van 'wisselkoersovermaking'

Overwegingen van het arrest
Aan het beroep ten grondslag liggende feiten
1 Verzoeker, ambtenaar van Nederlandse nationaliteit bij de Commissie, met standplaats Brussel, is vader van twee kinderen, voor wie hij de in artikel 67 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen ( hierna : het Ambtenarenstatuut ) en de in de artikelen 2 en 3 van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut bedoelde kindertoelagen en toelagen voor schoolgaande kinderen ontvangt . Aangezien zijn oudste kind sinds de zomer van 1987 tertiair onderwijs volgt in Nederland, is de schooltoelage die hij voor dit kind ontvangt, op grond van artikel 3, derde alinea, tweede streepje, van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut verdubbeld .
2 Nadat verzoeker had opgegeven, dat zijn zoon sinds oktober 1987 op grond van de Nederlandse wetgeving een basisbeurs ontving, heeft de administratie krachtens artikel 67, lid 2, Ambtenarenstatuut besloten, op het bedrag van de reeds op grond van het Ambtenarenstatuut aan betrokkene uitbetaalde gezinstoelagen het bedrag van de "soortgelijke toelagen uit andere bron", te weten het bedrag van de basisbeurs ( 605,40 HFL per maand ), in mindering te brengen . De uit dien hoofde ontvangen bedragen zijn op basis van de in artikel 63 Ambtenarenstatuut bedoelde successieve wisselkoersen omgerekend in Belgische franken en op deze bedragen is een coëfficiënt toegepast, die is verkregen door deling van de aanpassingscoëfficiënt voor België ( plaats van tewerkstelling van de ambtenaar ) door de aanpassingscoëfficiënt voor Nederland, zoals die golden voor elke maand uit de betrokken periode . Op basis daarvan heeft het tot aanstelling bevoegde gezag bij het bestreden besluit van 17 februari 1989 de in te houden bedragen vastgesteld .
3 Het teruggevorderde bedrag van 191 614 BFR is daarna, zoals aangegeven in het bestreden besluit, ingehouden op de bezoldiging van verzoeker : van april tot en met september 1989 is telkenmale een bedrag van 30 000 BFR ingehouden en in oktober 1989 een bedrag van 11 614 BFR .
4 Bij klacht van 16 mei 1989 betoogde verzoeker dat het teruggevorderde bedrag op onjuiste wijze was vastgesteld, omdat op de terug te betalen bedragen, ten onrechte de aanpassingscoëfficiënt voor Nederland was toegepast .
5 Aangezien antwoord van de administratie is uitgebleven, is de klacht van verzoeker stilzwijgend afgewezen op 16 september 1989 .
Procesverloop
6 In die omstandigheden heeft verzoeker, bij op 18 december 1989 ter griffie van het Gerecht neergelegd en daags daarna ingeschreven verzoekschrift, het onderhavige geding bij het Gerecht aanhangig gemaakt . Het Gerecht ( Derde Kamer ) heeft, op rapport van de rechter-rapporteur, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan .
7 Bij brief van de griffier van 19 november 1990 heeft het Gerecht de Commissie echter verzocht, vóór 5 januari 1991 schriftelijk antwoord te geven op vijf vragen over de toepassing van artikel 67, lid 2, Ambtenarenstatuut door haar administratie en die van de andere instellingen .
8 Bij op 4 januari 1991 ter griffie van het Gerecht neergelegde en op 7 januari 1991 ingeschreven brief, heeft de Commissie deze vragen van het Gerecht beantwoord .
9 Partijen zijn in hun pleidooien en hun antwoorden op de door het Gerecht gestelde vragen gehoord ter terechtzitting van 17 januari 1991 .
Conclusies van partijen
10 Verzoeker concludeert dat het het Gerecht behage :
- het beroep ontvankelijk en gegrond te verklaren;
- mitsdien nietig te verklaren het besluit van de Commissie van 17 februari 1989 tot herberekening van verzoekers bezoldiging over de periode tussen oktober 1987 en februari 1989;
- voor zoveel als nodig, nietig te verklaren het stilzwijgende besluit van de Commissie tot afwijzing van de door hem op 16 mei 1989 ingediende klacht;
- verweerster te verwijzen in de kosten van het geding .
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage :
- het beroep ongegrond te verklaren;
- kosten rechtens .
De ontvankelijkheid
11 De Commissie werpt bij dupliek een exceptie van niet-ontvankelijkheid op tegen het middel dat verzoeker ontleent aan schending van artikel 67, lid 2, Ambtenarenstatuut, omdat dit middel voor het eerst in repliek is voorgedragen en het derhalve een nieuw middel betreft in de zin van artikel 42, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof . Anders dan de klacht in de precontentieuze fase en de repliek, zou het verzoekschrift uitsluitend zijn gebaseerd op schending van artikel 67, lid 4, Ambtenarenstatuut .
12 De door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid miskent de teneur van de argumentatie in het verzoekschrift, waarin het eerste middel is ontleend aan schending van het gehele artikel 67 Ambtenarenstatuut en als "rechtskader van het geschil artikel 67, lid 2" wordt vermeld . Door te verwijzen naar artikel 67, lid 4, Ambtenarenstatuut heeft verzoeker enkel willen aangeven dat dit volgens hem in de onderhavige zaak niet van toepassing is, voor zover de communautaire gezinstoelagen aan verzoeker en niet aan een andere persoon worden uitgekeerd .
13 Derhalve dient de exceptie van niet-ontvankelijkheid te worden verworpen .
Ten gronde
14 Tot staving van zijn beroep heeft verzoeker twee middelen voorgedragen : enerzijds schending van artikel 67 Ambtenarenstatuut en anderzijds schending van het beginsel van gelijke behandeling van ambtenaren en van het beginsel van behoorlijk bestuur . Beide middelen lopen gedeeltelijk in elkaar over .
15 In zijn eerste middel voert verzoeker aan, dat het bestreden besluit om een mede aan de hand van de aanpassingscoëfficiënt voor Nederland vastgestelde coëfficiënt toe te passen op het bedrag van de basisbeurs, dat in mindering komt op de communautaire kinder - en schooltoelagen, op geen enkele bepaling van het Ambtenarenstatuut kan worden gebaseerd . In artikel 67, lid 2, Ambtenarenstatuut, krachtens hetwelk het bedrag van de basisbeurs in mindering is gebracht, is niet bepaald dat op de in mindering te brengen bedragen, als toelage van dezelfde soort als de gezinstoelagen, een coëfficiënt moet worden toegepast . Hieruit volgt dat in de onderhavige zaak veeleer de algemene regel van artikel 64, lid 1, Ambtenarenstatuut toepassing moet vinden . Volgens deze bepaling wordt op de bezoldiging van de ambtenaar, die krachtens artikel 62 Ambtenarenstatuut de gezinstoelagen omvat, een aanpassingscoëfficiënt toegepast, naar gelang van de levensomstandigheden in de verschillende plaatsen van tewerkstelling . Bijgevolg vormen - aldus nog steeds verzoeker - de verschillende bepalingen uit het Ambtenarenstatuut waarbij de toepassing van een andere aanpassingscoëfficiënt dan die van de plaats van tewerkstelling wordt geregeld, een uitzondering op de algemene regel, zodat deze restrictief moeten worden uitgelegd . Het feit dat er dergelijke uitzonderingen bestaan, toont overigens aan dat telkens wanneer de communautaire wetgever heeft willen afwijken van de algemene regel, hij zulks expliciet heeft gedaan .
16 Als tweede middel voert verzoeker aan, dat hij het slachtoffer is van discriminatie ten opzichte van de ambtenaren die geen nationale toelage van dezelfde soort als de gezinstoelagen genieten . Bij deze laatsten wordt immers geen enkele coëfficiënt toegepast op het gedeelte van de communautaire toelagen dat overeenkomt met de nationale toelage, ook als vaststaat dat hun kind onderwijs volgt in een andere Lid-Staat .
17 De Commissie erkent dat in artikel 67, lid 2, Ambtenarenstatuut niet expliciet is geregeld dat op het bedrag van de nationale toelagen van dezelfde soort als de communautaire gezinstoelagen, hetwelk in mindering komt op deze laatste, een coëfficiënt wordt toegepast die mede is vastgesteld aan de hand van de aanpassingscoëfficiënt van het land waar de toelage wordt uitgekeerd en uitgegeven . Evenwel wordt in deze bepaling de toepassing van een dergelijke coëfficiënt op deze bedragen evenmin verboden . Derhalve mocht de Commissie haar besluit baseren op artikel 67, lid 2, Ambtenarenstatuut, dat is uitgelegd in overeenstemming met het beginsel van gelijke behandeling van ambtenaren, ongeacht hun standplaats, dat als hoger beginsel in het communautaire ambtenarenrecht is erkend ( zie arrest van het Hof van 31 mei 1989, zaak 156/78, Newth/Commissie, Jurispr . 1979, blz . 1941 ). Volgens de rechtspraak van het Hof ( arresten van 31 mei 1979, zaak 156/78, en 20 maart 1984, gevoegde zaken 75/82 en 117/82, Razzouk en Beydoun/Commissie, Jurispr . 1984, blz . 1509 ) dient de administratie aan dit beginsel voorrang te verlenen boven positieve, expliciete en duidelijke bepalingen uit het Ambtenarenstatuut, wanneer toepassing daarvan discriminatoire resultaten oplevert . Dit zou a fortiori gelden, indien de administratie te maken heeft met een neutrale tekst, die zich leent voor een dubbele uitleg, waarvan de ene in overeenstemming is met het beginsel van gelijke behandeling en de andere daarmee in strijd is .
18 Het feit dat in het Ambtenarenstatuut bepalingen voorkomen, waarbij uitdrukkelijk is voorzien dat een andere coëfficiënt dan de aanpassingscoëfficiënt van de plaats van tewerkstelling moet worden toegepast, zou overigens aantonen dat het communautaire ambtenarenrecht het hogere gelijkheidsbeginsel kent .
19 Volgens de Commissie zou het beginsel van gelijke behandeling van ambtenaren met verschillende plaatsen van tewerkstelling, opgevat in termen van daadwerkelijk verschafte koopkracht, door haar worden miskend indien zij niet de door verzoeker bestreden coëfficiënt toepaste . In haar schriftelijke antwoord op de vragen van het Gerecht heeft de Commissie verklaard dat het in werkelijkheid om niets anders gaat dan de in artikel 17, lid 3, van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut bedoelde "wisselkoers overmaking" die wordt toegepast bij de overmaking van een deel van de bezoldiging naar een plaats buiten het land van de standplaats . Elke vergoeding kan worden geacht, mede te zijn vastgesteld op basis van de kosten van levensonderhoud in het land waar zij wordt uitgekeerd, zoals die zijn vertaald in de aanpassingscoëfficiënt van dat land, zodat ter verzekering van de gelijke behandeling, opgevat in termen van door de vergoeding op de plaats van besteding effectief verschafte koopkracht, de coëfficiënt "wisselkoers overmaking" dient te worden toegepast, met behulp waarvan de door een bepaalde vergoeding op een andere plaats dan de standplaats verschafte koopkracht kan worden herleid tot de op de standplaats verschafte koopkracht .
20 Indien in het onderhavige geval op de basisbeurs die door de zoon van verzoeker met standplaats Brussel in Nederland wordt ontvangen, door haar niet de coëfficiënt "wisselkoers overmaking" zou zijn toegepast ten einde rekening te houden met de door deze toelage in Nederland verschafte koopkracht, zou dit in termen van koopkracht een discriminatie hebben opgeleverd tussen enerzijds de verzoeker die zijn toelage uitgeeft in een land waar de kosten van levensonderhoud laag zijn, en anderzijds bij voorbeeld een Deense ambtenaar wiens zoon in Denemarken ( toen geldende aanpassingscoëfficiënt : 129,2 ) een toelage van hetzelfde bedrag ontvangt en uitgeeft .
21 De Commissie is derhalve van mening, dat met de door haar in het bestreden besluit toegepaste methode de gelijke behandeling van ambtenaren volledig kan worden gewaarborgd, ongeacht hun standplaats en de plaats waar hun kind onderwijs volgt en nationale toelagen ontvangt .
22 Overigens voert de Commissie aan dat de door verzoeker in zijn tweede middel aangevoerde discriminatie er geen is . Verzoeker die een nationale toelage ontvangt, bevindt zich immers niet in dezelfde of een vergelijkbare situatie als ambtenaren die geen nationale toelage ontvangen, op grond waarvan hij aanspraak zou kunnen maken op dezelfde behandeling . Bovendien kan dit verschil in feitelijke situatie tussen deze twee categorieën van ambtenaren niet aan haar worden verweten, maar dient dit te worden toegeschreven aan hetzij de ambtenaren die de nationale toelagen waarop zij recht hebben niet aanvragen, hetzij de Lid-Staten die dergelijke toelagen niet hebben ingevoerd . Ter terechtzitting heeft de Commissie uiteengezet dat de op verzoeker toegepaste methode niet van dien aard was, dat zij een discriminatie veroorzaakte tussen ambtenaren die wel en ambtenaren die niet een nationale toelage ontvangen, voor zover deze laatsten, die de volle communautaire toelagen genieten, kunnen profiteren van de in artikel 17, lid 3, van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut bedoelde "wisselkoers overmaking", waardoor zij het bedrag van de communautaire toelagen kunnen aanpassen aan de kosten van levensonderhoud op de plaats waar deze door hun kind worden uitgegeven .
23 In de eerste plaats zij eraan herinnerd, dat blijkens de rechtspraak van het Hof ( zie arrest van 31 mei 1989 in de reeds genoemde zaak 156/78, r.o . 13 ) een statutaire bepaling aldus moet worden uitgelegd, dat wanneer door toepassing van deze bepaling een hogere rechtsregel kan worden geschonden, het tot aanstelling bevoegde gezag, om dat gevolg te vermijden, gehouden is deze niet in aanmerking te nemen . Derhalve moet worden nagegaan of naleving van het hogere beginsel van gelijke behandeling inhield, dat, nu het Ambtenarenstatuut niet een dergelijke bepaling bevatte, een coëfficiënt die overeenkomt met de in artikel 17, lid 3, van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut bedoelde "wisselkoers overmaking", moest worden toegepast op het bedrag van de nationale toelage van dezelfde soort als de krachtens artikel 67, lid 2, Ambtenarenstatuut teruggevorderde communautaire gezinstoelagen . De vraag is dus of de door de Commissie toegepaste methode, zoals door haar wordt beweerd, in alle gevallen tot een gelijke behandeling leidt .
24 Het Gerecht stelt vast, dat met de methode van de Commissie de in termen van koopkracht opgevatte gelijke behandeling van alle ambtenaren, ongeacht of zij wel of niet een nationale toelage ontvangen, kan worden gewaarborgd, mits de aanpassingscoëfficiënt van de standplaats lager is dan de aanpassingscoëfficiënt van de plaats waar de toelage wordt uitgegeven . In dat geval is de methode van de Commissie namelijk voordelig voor de ambtenaren die een nationale toelage ontvangen van dezelfde soort als de communautaire gezinstoelagen . Immers, wanneer deze nationale toelage wordt uitgegeven in een land waar de kosten van levensonderhoud hoger zijn dan in de standplaats, is de aldaar door de nationale toelage verschafte koopkracht geringer dan in de standplaats, waardoor het bedrag dat in mindering komt op de communautaire toelagen lager zal zijn dan het nominale bedrag van de ontvangen nationale toelage . De ambtenaren die niet een soortgelijke nationale toelage ontvangen, zullen, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, gebruik maken van de "wisselkoers overmaking" van artikel 17 van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut . Hierdoor kan de communautaire toelage worden uitgekeerd op de plaats waar hun kind onderwijs volgt en zal deze worden verhoogd om rekening te houden met de kosten van levensonderhoud die hoger zijn dan op de standplaats .
25 Zo zal bij een ambtenaar met standplaats in België ( aanpassingscoëfficiënt = 100 ) die in Denemarken ( toen geldende aanpassingscoëfficiënt = 129,2 ) een toelage van dezelfde soort als de gezinstoelagen ten bedrage van 250 ecu ontvangt en uitgeeft, een bedrag van 193,49845 ecu (( 250 x ( 100 : 129,2 ))) worden ingehouden . Indien hij niet een soortgelijke nationale toelage had ontvangen, zou hij over dit bedrag hebben beschikt en het met behulp van de "wisselkoers overmaking" vanuit België naar Denemarken hebben overgemaakt, waardoor hij aldaar zou hebben kunnen beschikken over een bedrag van 250 ecu (( 193,49845 x ( 129,2 : 100 ))), dat overeenkomt met het bedrag van de nationale toelage .
26 In een geval als het onderhavige kan daarentegen met de methode van de Commissie, zoals door haar ter terechtzitting is erkend, de in termen van daadwerkelijk verschafte koopkracht opgevatte gelijke behandeling van ambtenaren die wel en ambtenaren die niet een soortgelijke nationale toelage ontvangen en, meer algemeen, van ambtenaren die nationale toelagen van verschillende hoogten ontvangen, niet worden gewaarborgd, nu de aanpassingscoëfficiënt van de standplaats hoger is dan die van de plaats waar de toelage wordt uitgegeven . In dat geval is de methode van de Commissie namelijk nadelig voor de ambtenaren die een soortgelijke nationale toelage ontvangen . Immers, wanneer deze toelage wordt uitgegeven in een land waar de kosten van levensonderhoud lager zijn dan in de standplaats, is de aldaar door de nationale toelage verschafte koopkracht groter dan in de standplaats, waardoor het bedrag dat in mindering komt op de communautaire toelagen, hoger zal zijn dan het nominale bedrag van de ontvangen nationale toelage . De ambtenaren die daarentegen geen nationale toelage ontvangen en derhalve de volle communautaire toelagen genieten, zullen deze volledig kunnen behouden . Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft erkend, zal op deze toelagen wegens het zuiver facultatieve karakter van de "wisselkoers overmaking" van artikel 17 van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut namelijk geen andere coëfficiënt dan die van hun standplaats worden toegepast . Door dit facultatieve karakter maken de ambtenaren enkel van deze regeling gebruik, wanneer deze voordelig is voor hen, dat wil zeggen indien de aanpassingscoëfficiënt van de standplaats lager is dan die van de plaats waarnaar het geld wordt overgemaakt en waar het wordt uitgegeven .
27 Zo zal bij de ambtenaar met, zoals verzoeker, standplaats in België ( aanpassingscoëfficiënt = 100 ), die in Nederland ( aanpassingscoëfficiënt = 91 ) een toelage van dezelfde soort als de gezinstoelagen ten bedrage van 250 ecu ontvangt en uitgeeft, een bedrag van 274,72527 ecu (( 250 x ( 100 : 91 ))) worden ingehouden, welk bedrag overeenkomt met de koopkracht die op de standplaats wordt verschaft door de in Nederland uitgekeerde nationale toelage . Indien hij niet een soortgelijke nationale toelage had ontvangen, zou hij over dit bedrag in België hebben beschikt, maar zou hij het op een of andere wijze naar Nederland hebben kunnen overmaken zonder de facultatieve "wisselkoers overmaking" te gebruiken . Hierdoor zou hij aldaar hebben kunnen beschikken over een bedrag van 274,72527 ecu, welk bedrag hoger is dan de 250 ecu van de nationale toelage . Opgemerkt zij dat, in dit laatste geval, in artikel 3, derde alinea, tweede streepje, van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut geen rekening wordt gehouden met de plaats waar de schooltoelage wordt uitgegeven ten einde op deze communautaire toelage een andere coëfficiënt toe te passen dan de aanpassingscoëfficiënt van de standplaats, wanneer officieel vaststaat dat deze plaats een andere is dan de standplaats .
28 Ten aanzien van de door de Commissie toegepaste methode is een beroep op het gelijkheidsbeginsel mogelijk, wanneer wordt aangenomen, dat de plaats waar de nationale toelage - van dezelfde soort als de gezinstoelagen - wordt uitgekeerd, dezelfde is als waar deze wordt uitgegeven . In haar schriftelijke antwoord op de vragen van het Gerecht en ter terechtzitting heeft de Commissie verklaard dat zij aan dit uitgangspunt vasthoudt en de coëfficiënt "wisselkoers overmaking" zal blijven toepassen en rekening zal blijven houden met de aanpassingscoëfficiënt van de plaats waar de nationale toelage wordt uitgekeerd, zelfs al staat officieel vast, dat deze niet dezelfde is als de plaats waar de toelage wordt uitgegeven .
29 Derhalve kan de Commissie geen beroep doen op het beginsel van gelijke behandeling van ambtenaren, opgevat in termen van door de nationale toelage reëel verschafte koopkracht, aangezien zij uitsluitend rekening houdt met de plaats waar de nationale toelage wordt uitgekeerd, onafhankelijk van de plaats waar de toelage wordt uitgegeven en dus van de daadwerkelijk aan de ambtenaren verschafte koopkracht .
30 Ten slotte zij ten overvloede nog opgemerkt dat, zoals de Commissie in haar schriftelijk antwoord op een vraag van het Gerecht heeft verklaard, zij zelf het door verzoeker bestreden systeem eerst sinds oktober 1987 toepast en dat het Hof van Justitie, het Parlement en de Rekenkamer weliswaar dezelfde methode toepassen, doch dat de Raad geen aanpassingscoëfficiënt toepast op de nationale toelagen van dezelfde soort als de communautaire gezinstoelagen, die worden ontvangen in een andere Lid-Staat dan die van tewerkstelling .
31 Blijkens het voorgaande is voor het bestreden besluit, voor zover daarin een coëfficiënt wordt toegepast die overeenkomt met de "wisselkoers overmaking" van artikel 17, lid 3, van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut, noch in een statutaire bepaling noch in het hogere rechtsbeginsel van gelijke behandeling een grondslag te vinden . Derhalve moet het besluit nietig worden verklaard, zodat de andere argumenten die zijn aangevoerd in het kader van het tweede middel tot staving van het beroep, niet behoeven te worden onderzocht .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
32 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat van overeenkomstige toepassing is in de procedure voor het Gerecht, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover zulks gevorderd is . Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen .
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG ( Derde Kamer ),
rechtdoende :
1 ) Verklaart nietig het besluit van de Commissie .
2 ) Verwijst de Commissie in de kosten .