CELEX: 62001TJ0030
Pomoc państwa
Korzyści podatkowe przyznane przez jednostkę samorządu terytorialnego jednego z państw członkowskich
Zwolnienia podatkowe
Decyzje uznające systemy pomocy za niezgodne ze wspólnym rynkiem i nakazujące odzyskanie wypłaconej pomocy
Zaklasyfikowanie jako pomoc nowa lub jako pomoc istniejąca
Pomoc operacyjna
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań
Zasada pewności prawa
Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE
Umorzenie postępowania

Ramy prawne
I —
Uregulowanie wspólnotowe
Artykuł 87 WE stanowi:
„1.   Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
[…]
3.   Za zgodną ze wspólnym rynkiem może zostać uznana:
[…]
c)
pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem,
[…]”.
Artykuł 88 WE przewiduje:
„1.   Komisja we współpracy z państwami członkowskimi stale bada systemy pomocy istniejące w tych państwach. Proponuje im ona stosowne środki konieczne ze względu na stopniowy rozwój lub funkcjonowanie wspólnego rynku.
2.   Jeśli Komisja stwierdzi, po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, że pomoc przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem w rozumieniu artykułu 87, lub że pomoc ta jest nadużywana, decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane państwo w terminie, który ona określa.
[…]
3.   Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Jeśli uznaje ona, że plan nie jest zgodny ze wspólnym rynkiem w rozumieniu artykułu 87, wszczyna bezzwłocznie procedurę przewidzianą w ustępie 2. Dane państwo członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków, dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej”.
Motyw 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88 WE] (
Dz.U. L 83, s. 1
), przewiduje:
„W celu zapewnienia pewności praw[a] właściwe jest określenie okoliczności, w jakich pomoc ta zostanie uznana za pomoc istniejącą; urzeczywistnienie i umocnienie rynku wewnętrznego jest procesem stopniowym, mającym odzwierciedlenie w ciągłym rozwoju polityki pomocy państwa; uwzględniając ten rozwój, niektóre środki, które w chwili wprowadzania w życie nie stanowiły pomocy państwa, mogły od tamtej pory stać się pomocą państwa”.
Artykuł 1 rozporządzenia nr 659/1999 stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia:
[…]
b)
»istniejąca pomoc« oznacza:
i)
[…] każdą pomoc, jaka istniała przed wejściem w życie traktatu w odpowiednich państwach członkowskich, to znaczy programy pomocowe i pomoc indywidualną, jakie zostały wprowadzone w życie przed i nadal stosowane po wejściu w życie traktatu;
ii)
pomoc dozwoloną, czyli takie programy pomocowe i pomoc indywidualną, które zostały dozwolone przez Komisję lub przez Radę;
[…]
v)
pomoc, jaka została uznana za pomoc istniejącą, ponieważ można stwierdzić, że w czasie gdy została wprowadzona w życie, nie stanowiła pomocy, a w okresie późniejszym stała się pomocą ze względu na rozwój wspólnego rynku bez wprowadzenia zmian przez państwo członkowskie. W przypadku gdy niektóre środki stają się pomocą po liberalizacji danego działania przez prawo wspólnotowe, środków takich nie uznaje się za pomoc istniejącą po terminie przyjętym dla liberalizacji;
c)
»nowa pomoc« oznacza każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest pomocą istniejącą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy;
[…]
f)
»pomoc przyznana bezprawnie« oznacza nową pomoc, wprowadzoną w życie z naruszeniem art. [88] ust. 3 [WE];
[…]”.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 rozporządzenia nr 659/1999 „zainteresowane państwo członkowskie zgłasza Komisji w odpowiednim czasie wszelkie plany przyznania nowej pomocy” i taka pomoc nie może zostać wykonana „do czasu podjęcia przez Komisję decyzji zezwalającej na taką pomoc lub do czasu uznania takiej decyzji Komisji za podjętą”.
Artykuł 6 rozporządzenia nr 659/1999 dotyczący formalnego postępowania wyjaśniającego stanowi:
„1.   Decyzja o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego] zawiera podsumowanie odpowiednich kwestii faktycznych i prawnych, wstępną ocenę Komisji odnośnie do charakteru pomocowego proponowanego środka i określa wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem. Decyzja wzywa zainteresowane państwo członkowskie i inne zainteresowane strony do przedstawienia uwag w wyznaczonym terminie, który zwykle nie przekracza jednego miesiąca. W należycie uzasadnionych przypadkach Komisja może przedłużyć wyznaczony termin.
2.   Otrzymane uwagi przedstawiane są zainteresowanemu państwu członkowskiemu. Jeżeli zainteresowana strona wystąpi z wnioskiem, ze względu na potencjalną szkodę, jej tożsamość nie zostaje ujawniona zainteresowanemu państwu członkowskiemu. Zainteresowane państwo członkowskie może odpowiedzieć na przedstawione uwagi w wyznaczonym terminie, który zwykle nie przekracza jednego miesiąca. W należycie uzasadnionych przypadkach Komisja może przedłużyć wyznaczony termin”.
Odnośnie do niezgłoszonych środków art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 stanowi, że „[w] przypadku gdy Komisja posiada informacje pochodzące z niezależnego źródła, dotyczące domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie, bada informacje bezzwłocznie”.
W art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia przewidziano, że owo badanie skutkuje w odpowiednim przypadku podjęciem decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Artykuł 13 ust. 2 tego rozporządzenia przewiduje, że w sprawach dotyczących możliwej pomocy przyznanej bezprawnie Komisja nie jest związana terminami stosowanymi przy wstępnym badaniu oraz w formalnym postępowaniu wyjaśniającym w przypadku pomocy zgłoszonej.
Artykuł 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 stanowi:
„W przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta […]. Komisja nie wymaga windykacji pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego”.
W komunikacie w sprawie regionalnych systemów pomocy skierowanym do państw członkowskich w dniu 21 grudnia 1978 r. (
Dz.U. 1979, C 31, s. 9
, zwanym dalej „komunikatem z 1978 r. w sprawie regionalnych systemów pomocy”) Komisja ustanowiła zasady koordynacji stosowane do regionalnych systemów pomocy poprzez wyrażenie „zasadniczych zastrzeżeń co do zgodności pomocy operacyjnej ze wspólnym rynkiem”. Ponadto w komunikacie tym ustala się zróżnicowane pułapy intensywności tej pomocy, wyrażone w procencie inwestycji początkowej oraz w jednostkach rozliczeniowych Europejskiego Systemu Monetarnego [ecu] na miejsce zatrudnienia stworzone przez początkową inwestycję (zob. pkt 2 i 3 komunikatu).
W komunikacie w sprawie bezprawnie przyznanej pomocy (Dz.U. 1983, C 318, s. 3, zwanym dalej „komunikatem z 1983 r. w sprawie bezprawnej pomocy”), Komisja przypomniała o obowiązku zgłaszania pomocy, o którym mowa w art. 88 ust. 3 WE i poinformowała wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy państwa o odwołalnym charakterze pomocy, która została im udzielona bezprawnie, w tym znaczeniu, że każdy z beneficjentów bezprawnie udzielonej pomocy, to znaczy, że jeżeli Komisja nie podjęła ostatecznej decyzji co do jej zgodności, może zostać wezwany do zwrotu tej pomocy. Komisja wskazała również, że niezwłocznie po tym, jak dowie się o przyjęciu przez państwo członkowskie środków dotyczących pomocy bez spełnienia wymogów, o których mowa w art. 88 ust. 3 WE, opublikuje ona w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
specjalne ostrzeżenie informujące potencjalnych beneficjentów pomocy o jej odwoływalności.
Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej (Dz.U. 1998, C 74, s. 9) ze zmianami (Dz.U. 2000, C 258, s. 5, zwane dalej „wytycznymi z 1998 r.”) zastępują między innymi komunikat z 1978 r. w sprawie regionalnych systemów pomocy. Przewidują one w pkt 2 zatytułowanym „Zakres”, że Komisja będzie je stosować do pomocy regionalnej przyznawanej w każdym sektorze gospodarki z wyjątkiem produkcji, przetwórstwa i obrotu towarami rolnymi wymienionymi w załączniku II do traktatu, rybołówstwa oraz przemysłu węglowego.
Punkt 6.1 wytycznych z 1998 r. stanowi:
„[…] Komisja będzie oceniać zgodność pomocy regionalnej ze wspólnym rynkiem na podstawie niniejszych Wytycznych od momentu rozpoczęcia ich stosowania. Jednakże wszelkie propozycje, które zostały notyfikowane przed ogłoszeniem niniejszych Wytycznych dla państw członkowskich i co do których Komisja nie podjęła jeszcze ostatecznej decyzji, będą oceniane na podstawie kryteriów obowiązujących w momencie składania notyfikacji [ich zgłoszenia]”.
W odniesieniu do pomocy operacyjnej wytyczne z 1998 r. stanowią w szczególności:
„4.15. Pomoc regionalna mająca na celu zmniejszenie kosztów bieżących przedsiębiorstw (pomoc operacyjna) jest z zasady zakazana. Jednakże w wyjątkowych okolicznościach taka pomoc może być przyznana w regionach uprawnionych na mocy odstępstwa przewidzianego w art. 87 ust. 3 lit. a) [traktatu WE], pod warunkiem że jest ona uzasadniona pod względem przyczyniania się do rozwoju regionalnego i swego charakteru oraz jeżeli jej poziom jest proporcjonalny do niedogodności, które ma niwelować. Do państwa członkowskiego należy wykazanie istnienia niedogodności oraz ustalenie skali ich znaczenia”.
Jeżeli chodzi o pomoc związaną z inwestycjami, to została ona zdefiniowana w przypisie na stronie 1 załącznika I do wytycznych z 1998 r. w następujący sposób:
„Pomoc podatkową można uznać za pomoc związaną z inwestycjami, jeżeli opiera się ona na kwocie zainwestowanej w regionie. Ponadto z inwestycjami mogą się wiązać wszelkie podatki, jeżeli ustalony zostanie pułap wyrażony jako procent kwoty zainwestowanej […]”.
II —
Uregulowanie krajowe
Regulacje podatkowe obowiązujące w Kraju Basków opierają się na porozumieniu gospodarczym ustanowionym przez Ley 12/1981 (hiszpańską ustawę nr 12/1981) z dnia 13 maja 1981 r., następnie zmienioną przez Ley 38/1997 (hiszpańską ustawę nr 38/1997) z dnia
W świetle tej ustawy Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya i de Guipúzcoa (Hiszpania) mogą pod pewnymi warunkami ustanawiać systemy podatkowe stosowane na odpowiadającym im terytorium. Na tej podstawie terytoria te przyjęły przepisy przewidujące ulgi podatkowe, a w szczególności sporne w niniejszych sprawach zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych na rzecz nowo utworzonych spółek.
W 1993 r. Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya i de Guipúzcoa ustanowiły w art. 14 Normas Forales (ustaw prowincjonalnych) odpowiednio n
o
18/1993, n
o
5/1993 oraz n
o
11/1993 (zwanych dalej łącznie „Normas Forales z 1993 r.”) zwolnienia z podatku od osób prawnych przez okres dziesięciu lat na rzecz przedsiębiorstw utworzonych pomiędzy datą wejścia w życie tych przepisów a dniem 31 grudnia 1994 r. Przepisy te przewidują:
„1.   Spółki utworzone w okresie od daty wejścia niniejszej [Norma Foral — ustawy prowincjonalnej] do dnia 31 grudnia 1994 r. zostają zwolnione z podatku dochodowego od osób prawnych przez okres dziesięciu kolejnych lat podatkowych począwszy od dnia ich utworzenia, o ile spełniają one warunki ustanowione w ust. 2.
2.   Aby korzystać ze zwolnienia przewidzianego w niniejszym artykule, podatnicy powinni spełnić następujące warunki:
a)
rozpocząć działalność z opłaconym kapitałem w wysokości co najmniej 20 mln ESP; […];
[…]
f)
w okresie między dniem utworzenia spółki i 31 grudnia 1995 r. dokonać inwestycji w rzeczowe aktywa trwałe w wysokości co najmniej 80 mln ESP, przy czym wszystkie inwestycje powinny dotyczyć mienia przeznaczonego na działalność gospodarczą, które nie jest przedmiotem najmu, lub przekazania do używania na rzecz osób trzecich;
g)
utworzyć co najmniej dziesięć miejsc pracy w ciągu sześciu miesięcy po rozpoczęciu przez nie działalności i utrzymać na tym poziomie roczny średni poziom zatrudnienia do końca okresu zwolnienia;
[…]
i)
posiadać biznesplan na okres co najmniej pięciu lat […];
6.   Przepisy niniejszego artykułu sprzeciwiają się przyznaniu jakiejkolwiek innej korzyści podatkowej.
7.   O przyznanie przejściowego zwolnienia podatkowego występuje się do Departamento de Hacienda y Finanzas de la Diputación Foral [wydziału ds. podatków, budżetu i finansów zarządu prowincjalnego] […], który po sprawdzeniu spełnienia wstępnych warunków powiadomi korzystające przedsiębiorstwo o przyznaniu przez niego tymczasowego zezwolenia, które musi zostać potwierdzone przez Consejo de Diputados” [radę deputowanych].
Trzema identycznymi postanowieniami wydanymi w dniu 30 lipca 1997 r., Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (sąd najwyższy Kraju Basków) w postępowaniu wszczętym przez organy administracji państwowej w czerwcu i październiku 1994 r. skierował do Trybunału pytanie prejudycjalne dotyczące zgodności Normas Forales z 1993 r. z prawem wspólnotowym. Rzecznik generalny A. Saggio przedstawił opinię w tych sprawach w dniu Niemniej jednak w wyniku zrzeczenia się powództwa przez stronę powodową przed sądem krajowym sprawy te stały się przedmiotem postanowienia o wykreśleniu (postanowienie prezesa Trybunału z dnia w sprawach połączonych od
C-400/97 do C-402/97 Juntas Generales de Guipúzcoa i in., Rec. s. I-1073
, oraz opinia rzecznika generalnego A. Saggia w tych sprawach, Rec. s. I-1074).
Okoliczności powstania sporu
Normas Forales z 1993 r. przewidujące sporne w niniejszej sprawie zwolnienia z podatku od osób prawnych były przedmiotem skargi z dnia 14 marca 1994 r. zarejestrowanej w dniu (zwanej dalej „skargą z 1994 r.”), pochodzącej od Cámara de Comercio e Industria de la Rioja (izby handlowo- przemysłowej w Rioja, Hiszpania) oraz od Federación de empresas de la Rioja (zrzeszenie przedsiębiorstw prowincji Rioja) i od niektórych spółek.
Komisja spotkała się w dniu 10 maja 1994 r. z premierem rządu baskijskiego, a w dniu z baskijskim ministrem ds. gospodarki i finansów.
W piśmie z dnia 25 maja 1994 r. Komisja wezwała Królestwo Hiszpanii do przedstawienia uwag w przedmiocie skargi z 1994 r. w terminie piętnastu dni. Komisja dodaje w tym piśmie, że w braku odpowiedzi lub w przypadku niesatysfakcjonującej odpowiedzi po upływie terminu będzie zmuszona wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, o której mowa w art. 88 ust. 2 WE. Komisja przypomniała również w tym piśmie o obowiązku państw członkowskich w zakresie zgłaszania pomocy oraz o okoliczności, że bezprawna pomoc może być przedmiotem żądania zwrotu.
Komisja spotkała się w dniu 27 lipca 1994 r. z wiceministrem ds. finansów rządu baskijskiego.
Pismem z dnia 30 września 1994 r. Królestwo Hiszpanii udzieliło odpowiedzi Komisji, podkreślając w szczególności, że sporny system pomocy nie stanowi pomocy państwa, ponieważ dotyczy on środków ogólnych.
Komisja spotkała się w dniu 15 grudnia 1994 r. z ministrem ds. przemysłu rządu baskijskiego i w dniu z wiceprezesem Interbask SA.
Pismem z dnia 18 lipca 1995 r. Komisja poinformowała skarżących o tym, że kontynuowała badania nad hiszpańskim systemem podatkowym i systemami autonomii podatkowej obowiązującymi w państwach członkowskich z uwzględnieniem w szczególności „postępującej ewolucji federacyjnej w poszczególnych państwach członkowskich”. Wskazała, że służby Komisji gromadziły niezbędne informacje, co oznaczało znaczną pracę polegającą zarówno na zbieraniu, jak i na ocenie. Dodała, że podejmie decyzje w przedmiocie ich skargi, gdy tylko kwestie te zostaną wyjaśnione, i poinformuje ich o swojej decyzji.
Pismem z dnia 19 stycznia 1996 r. Komisja poinformowała Królestwo Hiszpanii, że badała wpływ spornych przepisów na konkurencję, oraz wezwała to państwo do przekazania jej informacji dotyczących podmiotów korzystających ze spornych środków.
W dniu 7 lutego 1996 r. Komisja przyjęła premiera rządu baskijskiego.
Pismami z dnia 19 lutego oraz z dnia 21 marca 1996 r. Królestwo Hiszpanii wniosło do Komisji o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia
W dniu 17 marca 1997 r. Komisja spotkała się z przedstawicielami rządu Rioja i przedstawicielami związków przedsiębiorców Rioja.
Komisja otrzymała nową skargę w dniu 5 stycznia 2000 r. dotyczącą zwolnienia z podatku od osób prawnych przez okres dziesięciu lat, przewidzianego w Norma Foral n
o
18/1993, z którego korzystały przedsiębiorstwa położone w Álava. Skarga ta pochodziła od przedsiębiorstwa konkurencyjnego względem przedsiębiorstwa korzystającego ze spornego zwolnienia podatkowego.
Pismem z dnia 3 lutego 2000 r. Komisja wniosła do hiszpańskich organów o udzielenie informacji dotyczących pomocy udzielonej korzystającemu z niej przedsiębiorstwu.
Pismem z dnia 8 marca 2000 r. hiszpańskie organy przedstawiły informacje wnioskowane przez Komisję.
W dniu 28 listopada 2000 r. Komisja poinformowała organy hiszpańskie o swojej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE, odnośnie do korzyści podatkowych przyznanych w przepisach przyjętych przez Diputación Foral de Álava, Diputación Foral de Guipúzcoa i Diputación Foral de Vizcaya w formie zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych na rzecz niektórych nowo utworzonych spółek.
Pismem z dnia 14 grudnia 2000 r. zarejestrowanym w dniu hiszpańskie organy wystąpiły o przedłużenie terminu wyznaczonego na przedstawienie uwag dotyczących każdego z trzech systemów spornego zwolnienia.
Pismem z dnia 5 lutego 2001 r. zarejestrowanym w dniu hiszpańskie organy przedstawiły uwagi dla każdego ze spornych systemów.
W wyniku opublikowania w Dzienniku Urzędowym przez Komisję decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja otrzymała uwagi osób trzecich w miesiącu marcu 2001 r., które przekazała organom hiszpańskim.
Pismem z dnia 17 września 2001 r. hiszpańskie organy przedstawiły swoje uwagi w odpowiedzi na uwagi osób trzecich.
W dniu 20 grudnia 2001 r. Komisja podjęła decyzje 2003/28/WE, 2003/86/WE i 2003/192/WE dotyczące systemu pomocy państwa wprowadzonego przez Hiszpanię w 1993 r. na rzecz niektórych nowo utworzonych przedsiębiorstw w prowincji Álava, Vizcaya oraz Guipúzcoa w postaci zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych (odpowiednio
Dz.U. 2003, L 17, s. 20
, Dz.U. 2003, L 40, s. 11 oraz Dz.U. 2003, L 77, s. 1, zwane dalej łącznie „zaskarżonymi decyzjami końcowymi”). W decyzjach tych Komisja stwierdziła, że sporne systemy zwalniania nie były zgodne ze wspólnym rynkiem.
Zaskarżone decyzje
I —
Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego z dnia 28 listopada 2000 r. (sprawy od T-30/01 do T-32/01)
W decyzjach o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w pierwszej kolejności Komisja uznała, że sporne zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE w zakresie, w jakim faworyzują niektóre przedsiębiorstwa, co nie jest uzasadnione przez charakter i strukturę systemu.
W drugiej kolejności Komisja twierdzi, że sporne środki nie mogą zostać uznane za pomoc „de minimis”, a w związku z tym powinny one wcześniej zostać zgłoszone. W tym miejscu Komisja wskazuje, że w ten sposób należy uznać je za bezprawną pomoc.
Komisja twierdzi po trzecie, że pomimo iż przyznanie pomocy jest uzależnione od dokonania minimalnej inwestycji i od stworzenia minimalnej liczby miejsc pracy, sporne systemy podatkowe nie gwarantują przestrzegania wspólnotowych zasad w dziedzinie pomocy państwa dla inwestycji lub zatrudnienia w danym regionie. Przeciwnie, Komisja uważa na tym etapie dochodzenia, że systemy te stanowią pomoc operacyjną w zakresie, w jakim uwalniają one przedsiębiorstwa od ponoszenia kosztów, które normalnie powinny one ponieść w ramach bieżącego zarządu lub zwykłej działalności. Komisja przypomina, że pomoc operacyjna jest co do zasady zakazana, i twierdzi, że sporne przepisy nie mogą zostać objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 87 ust. 3 lit. a) WE. Ponadto wyraża ona wątpliwość co do zgodności spornych przepisów z przepisami dotyczącymi regionalnej pomocy państwa oraz z przepisami sektorowymi.
Komisja twierdzi wreszcie, że sporne środki nie mogą zostać objęte zwolnieniem przewidzianym w art. 87 ust. 2 i 3 WE. W związku z tym postanawia ona wszcząć postępowanie, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE w sprawie trzech systemów zwolnień i wzywa hiszpańskie organy do dostarczenia wszystkich mających znaczenie informacji w terminie jednego miesiąca.
II —
Zaskarżone decyzje końcowe (sprawy od T-86/02 do T-88/02)
W zaskarżonych decyzjach końcowych Komisja po pierwsze twierdzi, że sporne środki krajowe stanowią pomoc państwa, ponieważ przyznają one korzyść jej beneficjentom, stanowiąc ulgę w wydatkach ciążących zazwyczaj na ich budżecie, która wpływa na konkurencję i zakłóca wymianę pomiędzy państwami członkowskimi. Podkreśla ona w tym zakresie, że hiszpańskie organy nie przedstawiły żadnej informacji w przedmiocie stosowania spornych środków.
Komisja twierdzi, że środki te mają charakter selektywny, ponieważ „warunki związane z przyznaniem pomocy wykluczają z możliwości skorzystania z niej między innymi przedsiębiorstwa utworzone przed datą wejścia w życie danej Norma Foral, przedsiębiorstwa, które dokonują inwestycji mniejszej niż pułap 80 milionów ESP (480810 EUR), przedsiębiorstwa, które nie posiadają opłaconego kapitału w wysokości ponad 20 milionów ESP (120202 EUR) oraz przedsiębiorstwa, które tworzą mniej niż dziesięć miejsc pracy”. Dodaje, że z orzecznictwa wynika, że taka selektywność nie zostaje podważona przez obiektywny charakter ww. pułapów.
Komisja uważa ponadto, że sporne zwolnienia z podatku nie mogą być uzasadnione charakterem i strukturą hiszpańskiego systemu podatkowego, ponieważ hiszpańskie organy nie przedstawiły żadnej informacji w tym zakresie w ramach postępowań dotyczących Normas Forales n
o
18/1993 (Álava) oraz n
o
11/1993 (Guipúzcoa). Z kolei Territorio Histórico de Vizcaya podniosło, że Norma Foral n
o
5/1993 spowoduje zwiększenie liczby podatników, a tym samym wpływów podatkowych w zakresie, w jakim zachęca ono do tworzenia nowych przedsiębiorstw. Komisja podkreśla jednak, że argument ten nie został poparty pogłębionymi badaniami oraz że nie wyjaśnia on powodów, dla których zwolnienie nie dotyczy jedynie bardzo niewielkiej liczby przedsiębiorstw. Ponadto przejściowy charakter środka wykazuje, że zmierza on do osiągnięcia celów koniunkturalnych.
Komisja uważa, po drugie, że sporne systemy zwolnienia podatkowego stanowią nową pomoc a nie pomoc istniejącą w rozumieniu rozporządzenia nr 659/1999. Zauważa w pierwszej kolejności, że systemy te nie zostały przyjęte przed przystąpieniem Królestwa Hiszpanii w dniu 1 stycznia 1986 r. oraz że nie były one przedmiotem jakiegokolwiek zezwolenia, wyraźnego lub dorozumianego. Ponadto Komisja twierdzi, że nigdy nie wskazała, iż sporne zwolnienia podatkowe nie stanowią pomocy. Wreszcie Komisja stwierdza, że nie można jej nic zarzucić na tej podstawie, że nie wszczęła ona niezwłocznie formalnego postępowania wyjaśniającego, ponieważ sporna pomoc nie została jej zgłoszona.
Po trzecie, Komisja bada bezprawny charakter zwolnień podatkowych i zauważa, że hiszpańskie organy nie są zobowiązane do przyznania tych zwolnień z poszanowaniem warunków dotyczących pomocy „de minimis”. W związku z tym sporne systemy zwolnień podlegały obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia przewidzianego w art. 88 ust. 3 WE. Wobec braku zgłoszenia Komisja twierdzi, że pomoc ta jest bezprawna.
Ponadto Komisja twierdzi, że w braku zgłoszenia spornych środków nie można powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz zasadę pewności prawa. W tym zakresie Komisja wyjaśnia, że nigdy nie udzieliła zgody na żaden „baskijski system podatkowy” w decyzji 93/337/EWG z dnia 10 maja 1993 r. w sprawie systemu zwolnień podatkowych na rzecz inwestycji podatkowych w Kraju Basków (
Dz.U. L 134, s. 25
) w sprawie środków podatkowych ustanowionych w 1988 r.
Po czwarte, Komisja uważa, że odstępstwa przewidziane w art. 87 ust. 3 WE nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Twierdzi, że odnośne Territorios Históricos „nigdy nie spełniały warunków do objęcia ich zwolnieniem przewidzianym w art. 87 ust. 3 lit. a) WE”, ponieważ produkt krajowy brutto na mieszkańca był zbyt wysoki. Twierdzi również, że pomimo warunków dotyczących minimalnej wartości inwestycji oraz minimalnej liczby utworzonych miejsc pracy sporny system zwolnień nie ma charakteru pomocy dla inwestycji lub dla zatrudnienia. Komisja wskazuje, że sporna pomoc nie opiera się na wartości inwestycji ani na liczbie miejsc pracy lub kosztów płac z tym związanych, lecz na podstawie opodatkowania. Ponadto odnośna pomoc nie jest wypłacana do wysokości pułapu wyrażonego w procencie wartości inwestycji, liczby stworzonych miejsc pracy lub kosztów płac z tym związanych, lecz do wysokości pułapu wyrażonego jako procent dochodu podlegającego opodatkowaniu.
Komisja wyjaśnia z kolei, że poprzez częściowe zwolnienie korzystających spółek z podatku od osób prawnych sporna pomoc może zostać zaklasyfikowana jako pomoc operacyjna. Komisja podkreśla jednak w zaskarżonych decyzjach końcowych, że taka pomoc jest co do zasady zakazana oraz że odnośne Territorios Históricos nie spełniają warunków dla skorzystania ze zwolnień w tej dziedzinie.
Komisja twierdzi w związku z tym, że systemy zwolnień nie mogą być uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem na podstawie odstępstw przewidzianych w art. 87 ust. 3 lit. a) i c) WE.
Komisja bada następnie, czy sporne przepisy mogą zostać uzasadnione na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE w zakresie, w jakim artykuł ten przewiduje promocję niektórych rodzajów działalności. Zauważa jednak, że sporne systemy zwolnień nie dotyczą środków na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw, na rzecz badań i rozwoju, ochrony środowiska, tworzenia miejsc pracy lub kształcenia. Ponadto Komisja podnosi, że w braku zastrzeżeń sektorowych zwolnienia podatkowe mogą być udzielane na rzecz przedsiębiorstw należących do wrażliwych sektorów rolnictwa, rybołówstwa, przemysłu węglowego, metalurgii, transportu, przemysłu stoczniowego, włókiennictwa syntetycznego oraz przemysłu samochodowego, bez przestrzegania zasad właściwych dla danych sektorów.
Wreszcie Komisja wyklucza stosowanie innych przepisów derogacyjnych przewidzianych w art. 87 ust. 2 i 3 WE.
Po piąte, Komisja bada, czy należy nakazać odzyskanie już wypłaconej pomocy. Twierdzi, że korzystające przedsiębiorstwa mogły być świadome korzyści, jaką stanowią zwolnienia podatkowe. Przypomina ponadto, że systemy zwolnień nie zostały wprowadzone w życie przy zachowaniu procedury przewidzianej w art. 88 ust. 3 WE oraz że w takiej sytuacji przedsiębiorstwa korzystające z pomocy nie mogły mieć uzasadnionych oczekiwań co do zgodności tej pomocy z prawem.
Komisja uważa ponadto, że żadna z okoliczności przedstawionych w uwagach osób trzecich nie może zostać uznana za wyjątkową. Komisja podnosi bowiem, że terminy przewidziane w rozporządzeniu nr 659/1999 nie mają zastosowania do pomocy bezprawnej. Podkreśla ponadto, iż uprzedziła hiszpańskie organy o ewentualnym bezprawnym charakterze spornych zwolnień podatkowych, a także o możliwości konieczności ich zwrotu w piśmie z dnia 25 maja 1994 r. Komisja twierdzi również, że później nigdy nie zaklasyfikowała ani pośrednio, ani bezpośrednio spornych zwolnień podatkowych jako środków zgodnych ze wspólnym rynkiem. Komisja twierdzi ponadto, że istnienie innych przepisów podatkowych obowiązujących na pozostałym terytorium Królestwa Hiszpanii nie mogło wzbudzić uzasadnionych oczekiwań co do zgodności z prawem wspólnotowym spornych zwolnień z uwagi na ich bardzo odmienne cechy charakterystyczne. Komisja zaznacza wreszcie, że „długi okres czasu”, jaki upłynął pomiędzy jej pierwszym pismem z dnia a decyzją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, wynika w znacznym stopniu z braku współpracy hiszpańskich organów. Powołuje się ona w tym zakresie na brak odpowiedzi na pismo z dnia
Podsumowując, Komisja twierdzi, że sporne systemy zwolnień stanowią pomoc państwa sprzeczną ze wspólnym rynkiem (zob. art. 1 zaskarżonych decyzji końcowych). W związku z tym Komisja nakazuje zniesienie spornych systemów pomocy w zakresie, w jakim jeszcze obowiązują (zob. art. 2 zaskarżonych decyzji końcowych).
Artykuł 3 zaskarżonych decyzji końcowych przewiduje odzyskanie pomocy w następujący sposób:
„1.   Hiszpania podejmie wszystkie niezbędne środki w celu odzyskania od beneficjentów pomocy określonej w art. 1, która została im bezprawnie przekazana. W odniesieniu do dotychczas niewypłaconej pomocy Hiszpania ma obowiązek wstrzymać wypłaty.
2.   Odzyskanie następuje bezzwłocznie i zgodnie z procedurami prawa krajowego, pod warunkiem że zezwalają one na bezzwłoczne i skuteczne wykonanie niniejszej decyzji. Pomoc podlegająca odzyskaniu obejmuje odsetki naliczane od daty udzielenia beneficjentom pomocy aż do daty jej odzyskania. Odsetki nalicza się na podstawie stopy referencyjnej stosowanej do obliczenia ekwiwalentu subwencyjnego w ramach pomocy na cele regionalne”.
Artykuł 4 zaskarżonych decyzji końcowych stanowi, że w terminie dwóch miesięcy od doręczenia niniejszej decyzji Hiszpania poinformuje Komisję o środkach podjętych w celu zastosowania się do niej, a art. 5 tych decyzji wyjaśnia, że Królestwo Hiszpanii jest adresatem tych decyzji.
W ramach postępowania w przedmiocie skargi wniesionej przez Komisję Trybunał stwierdził uchybienie Królestwa Hiszpanii polegające na braku wykonania zaskarżonych decyzji końcowych (wyrok Trybunału z dnia 20 września 2007 r. w sprawie
C-177/06 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I-7689
).
Postępowanie
W trzech pismach złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 9 lutego 2001 r. skarżące, Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava, Territorio Histórico de Guipúzcoa — Diputación Foral de Guipúzcoa oraz Territorio Histórico de Vizcaya — Diputación Foral de Vizcaya wniosły niniejsze skargi w sprawach od T-30/01 do T-32/01 zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie systemów zwolnień.
Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 4 maja 2001 r. Komisja podniosła, na podstawie art. 114 regulaminu Sądu, zarzut niedopuszczalności przeciwko ww. skargom. Postanowieniem Sądu z dnia wspomniany zarzut oraz koszty pozostawiono do rozstrzygnięcia w wyroku.
Trzema pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 26 marca 2002 r. skarżące wniosły niniejsze skargi w sprawach od T-86/02 do T-88/02 zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji końcowej w sprawie ww. systemów zwolnień.
Postanowieniem prezesa trzeciej izby Sądu w składzie powiększonym z dnia 17 maja 2003 r. sprawy od T-86/02 do T-88/02 zostały połączone do ich dalszego rozpoznania zgodnie z art. 50 regulaminu postępowania.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 1 lipca 2002 r. Comunidad autónoma del País Vasco wniosła o dopuszczenie jej w charakterze interwenienta w postępowaniach dotyczących skarg w sprawach od T-86/02 do T-88/02 po stronie skarżącej. Postanowieniem z dnia prezes trzeciej izby Sądu w składzie powiększonym dopuścił tę interwencję. Interwenient oraz pozostałe strony postępowania złożyły swoje uwagi w wyznaczonym do tego celu terminie.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 9 lipca 2002 r. Comunidad autónoma de La Rioja wniosła o dopuszczenie jej w charakterze interwenienta w postępowaniach dotyczących skarg w sprawach od T-86/02 do T-88/02 po stronie Komisji. Postanowieniem z dnia prezes piątej izby Sądu w składzie powiększonym dopuścił tę interwencję. Interwenient oraz pozostałe strony postępowania złożyły swoje uwagi w wyznaczonym do tego celu terminie.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 29 lipca 2002 Confederación Empresarial Vasca (Confebask) wniosła o dopuszczenie jej w charakterze interwenienta w postępowaniach dotyczących skarg w sprawach od T-86/02 do T-88/02 po stronie skarżącej. Postanowieniem z dnia 9 września 2005 r. prezes piątej izby Sądu w składzie powiększonym dopuścił tę interwencję. Interwenient oraz pozostałe strony postępowania złożyły swoje uwagi w wyznaczonym do tego celu terminie.
Postanowieniem z dnia 10 września 2002 r. prezes trzeciej izby Sądu w składzie powiększonym postanowił zawiesić postępowanie w sprawach od T-30/01 do T-32/01 oraz od T-86/02 do T-88/02 do czasu orzeczenia przez Trybunał w sprawach odwołań od wyroków Sądu z dnia : w sprawach połączonych
T-127/99, T-129/99 i T-148/99 Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-1275
, zwany dalej „wyrokiem w sprawie Demesa”, oraz w sprawach połączonych T-92/00 i T-103/00 Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-1385. W obydwu tych wyrokach Sąd orzekł w przedmiocie skargi na dwie decyzje Komisji klasyfikujące jako pomoc państwa niezgodną ze wspólnym rynkiem przyznanie na rzecz Daewo Electronics Manufacturing España SA (Demesa) oraz Ramondín SA i Ramondín Cápsulas SA korzyści podatkowych na historycznym terytorium Álava [decyzja Komisji 1999/718/WE z dnia dotycząca pomocy państwa udzielonej przez Hiszpanię na rzecz Demesy (
Dz.U. L 292, s. 1
), oraz decyzja Komisji 2000/795/WE z dnia dotycząca pomocy państwa udzielonej przez Hiszpanię na rzecz Ramondín SA i Ramondín Cápsulas SA (
Dz.U. 2000, L 318, s. 36
)].
Wskutek zmiany składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do piątej izby, w konsekwencji piątej izbie w składzie powiększonym przekazano niniejsze sprawy.
Wyroki Trybunału z dnia 11 listopada 2004 r. w sprawach połączonych
C-183/02 P i C-187/02 P Demesa i Territorio Histórico de Álava przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-10609
, oraz w sprawach połączonych C-186/02 P i C-188/02 P Ramondín i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-10653, oddalające odwołania wniesione od wyroków w ww. w pkt 68 sprawach połączonych Demesa i Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, zakończyły zawieszenie postępowania.
W dniu 6 stycznia 2005 r. Sąd zapytał strony o konsekwencje, jakie wyroki te mogłyby mieć dla niniejszej sprawy.
Pismem z dnia 7 lutego 2005 r. po przedstawieniu swojego punktu widzenia odnośnie do tych wyroków skarżące podtrzymały swoje skargi. Odstąpiły jednak od pierwszego zarzutu w skargach w sprawach od T-86/02 do T-88/02.
Postanowieniem prezesa piątej izby Sądu w składzie powiększonym z dnia 11 listopada 2005 r. sprawy od T-30/01 do T-32/01 zostały połączone do ich dalszego rozpoznania ze sprawami połączonymi od T-86/02 do T-88/02 po wysłuchaniu stron zgodnie z art. 50 regulaminu.
W dniu 20 grudnia 2005 r. skarżące wniosły tytułem środka organizacji postępowania o rozpoznanie i, w odpowiednim przypadku, orzeczenie w sprawach połączonych od T-30/01 do T-32/01 i od T-86/02 do T-88/02 przed sprawami od T-227/01 do T-229/01 oraz od T-230/01 do T-232/01.
W dniu 14 lutego 2007 r. w ramach środków organizacji postępowania Sąd wezwał skarżące w sprawach od T-86/02 do T-88/02 do przedstawienia mu informacji dotyczących korzystających ze spornych systemów podatkowych.
Skarżące odpowiedziały pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 marca 2007 r., zastanawiając się nad znaczeniem dla sprawy tego środka organizacji postępowania. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu Confebask wniosła o zmianę tego środka organizacji postępowania.
W dniu 22 marca 2007 r. Sąd potwierdził środek organizacji postępowania z dnia , a odpowiedź skarżących została złożona w sekretariacie Sądu w dniu
W dniu 30 lipca 2007 r. w ramach środków organizacji postępowania Sąd skierował do tychże stron pytania, na które strony te odpowiedziały w październiku 2007 r.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd postanowił otworzyć postępowanie ustne. Strony zostały wysłuchane w przedmiocie ich żądań oraz udzieliły odpowiedzi na pytania Sądu podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 15 stycznia 2008 r.
W trakcie rozprawy zezwolono stronom na przedstawienie dokumentu, który został przedłożony Komisji oraz załączony do protokołu rozprawy.
W trakcie tej rozprawy Sąd wyznaczył również skarżącym i Confebask termin do dnia 28 stycznia 2008 r. na udzielenie określonych informacji dotyczących korzystających ze spornych środków. Zostało to odnotowane w protokole z rozprawy.
Na koniec rozprawy prezes piątej izby w składzie powiększonym postanowił odroczyć zamknięcie procedury ustnej.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 24 stycznia 2008 r. przez Territorio Histórico de Vizcaya oraz w dniu przez Territorio Histórico de Álava oraz Territorio Histórico de Guipúzcoa skarżące złożyły dokumenty dotyczące wnioskowanych informacji. To samo uczyniła Confebask pismem z dnia Komisja po przedłużeniu terminu wyznaczonego przez Sąd przedstawiła uwagi w przedmiocie przedstawionych dokumentów w dniu
Prezes piątej izby w składzie powiększonym zamknął postępowanie ustne w dniu 12 marca 2008 r. Strony zostały powiadomione o tym w piśmie z dnia
Po wysłuchaniu uwag stron na temat połączenia spraw Sąd uznał, na podstawie art. 50 § 1 regulaminu Sądu, iż należy połączyć sprawy T-30/01, T-31/01, T-32/01, T-86/02, T-87/02 i T-88/02 do wydania wyroku kończącego postępowanie w sprawie.
Żądania stron
I —
W sprawach od T-30/01 do T-32/01
Strony skarżące wnoszą do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 28 listopada 2000 r. o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie trzech spornych systemów zwolnień;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
zasadniczo, orzeczenie, iż skarga jest bezprzedmiotowa;
—
pomocniczo, orzeczenie o niedopuszczalności skargi;
—
ewentualnie, oddalenie skargi jako bezzasadnej;
—
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
II —
W sprawach od T-86/02 do T-88/02
Strony skarżące wnoszą do Sądu o:
—
zasadniczo, stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji;
—
pomocniczo, stwierdzenie nieważności art. 3 zdanie pierwsze tych decyzji;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Confebask i Comunidad autónoma del País Vasco, działające w charakterze interwenientów po stronie skarżących, wnoszą do Sądu o:
—
zasadniczo, stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji;
—
pomocniczo, stwierdzenie nieważności ich art. 3;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja i Comunidad autónoma de La Rioja, działająca w charakterze interwenienta po stronie Komisji, wnoszą do Sądu o:
—
oddalenie skarg jako bezzasadnych;
—
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
W pierwszej kolejności należy rozpatrzyć skargi w sprawach od T-86/02 do T-88/02, skierowane przeciwko zaskarżonym decyzjom końcowym, a w drugiej kolejności skargi w sprawach od T-30/01 do T-32/01, skierowane przeciwko decyzjom o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego z dnia 28 listopada 2000 r.
I —
W przedmiocie skarg w sprawach od T-86/02 do T-88/02 zmierzających do uznania nieważności decyzji końcowych stwierdzających niezgodność spornych systemów i zarządzających odzyskanie wypłaconej pomocy
A —
W przedmiocie dopuszczalności interwencji Confebask w postępowaniu w sprawach od T-86/02 do T-88/02
1. Argumenty stron
W ramach procedury ustnej Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności interwencji Confebask z tego powodu, iż nie wykazała ona istnienia pomiędzy jej członkami podmiotów korzystających ze spornych środków.
W odpowiedzi na pytania skierowane w trakcie rozprawy Confebask przedstawiła określone dokumenty. W ten sposób złożyła ona dokument wydany przez Director General de Hacienda (generalną dyrekcję ds. finansów) każdego z trzech Territorios Históricos, poświadczający, iż niektóre przedsiębiorstwa skorzystały ze spornych zwolnień podatkowych. Dokumenty te stwierdzają, że zaskarżone decyzje końcowe, a w szczególności art. 3 tych decyzji, dotyczą tych przedsiębiorstw, nakazując odzyskanie pomocy. Podpisane zaświadczenie sekretarza generalnego oraz prezesa Confebask poświadcza ponadto posiadanie przymiotu członka Confebask przez każde z tych przedsiębiorstw w chwili składania wniosków interwencyjnych.
Dokumenty te zostały przedstawione Komisji, która twierdzi, że Confebask nie wykazała dopuszczalności swojego wniosku o przystąpienie do sprawy w charakterze interwenienta.
2. Ocena Sądu
Należy przypomnieć, że postanowienie prezesa piątej izby Sądu w składzie powiększonym z dnia 9 września 2005 r., którym Confebask została dopuszczona do wstąpienia w charakterze interwenienta do postępowań w sprawach połączonych od T-86/02 do T-88/02, nie stoi na przeszkodzie temu, aby dokonać ponownego badania dopuszczalności jej interwencji w wyroku kończącym postępowanie w tej instancji (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia w sprawie
C-199/92 P Hüls przeciwko Komisji, Rec. s. I-4287
, pkt 52).
W świetle art. 40 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości, który na mocy art. 53 akapit pierwszy tego statutu ma zastosowanie do Sądu, prawo do interweniowania przysługuje każdej osobie, która uzasadni interes w rozstrzygnięciu sprawy.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dopuszczalna jest interwencja reprezentatywnych stowarzyszeń, których celem jest ochrona ich członków, w sprawach, w których zostały podniesione kwestie o zasadniczym znaczeniu, mogące mieć wpływ na interesy członków tych stowarzyszeń [postanowienia prezesa Trybunału: z dnia 17 czerwca 1997 r. w sprawach połączonych
C-151/97 P(I) i C-157/97 P(I) National Power i PowerGen, Rec. s. I-3491
, pkt 66; z dnia w sprawie
C-151/98 P Pharos przeciwko Komisji, Rec. s. I-5441
, pkt 6; postanowienie prezesa Sądu z dnia w sprawie T-24/06 MAAB przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, pkt 10].
Ponadto należy przypomnieć, że przyjęcie rozszerzającej wykładni uprawnienia do udziału w sprawie w charakterze interwenienta wobec stowarzyszeń ma na celu umożliwienie lepszej oceny kontekstu sprawy, przy jednoczesnym uniknięciu zwiększenia się liczby indywidualnych interwencji, co zagrażałoby efektywności postępowania i jego sprawnemu przebiegowi (ww. w pkt 97 postanowienie w sprawie National Power i PowerGen, pkt 66; postanowienie Sądu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie
T-201/04 R Microsoft przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-2977
, pkt 38).
W niniejszej sprawie Confebask jest międzysektorową konfederacyjną organizacją przedsiębiorców, której celem jest reprezentacja, koordynacja, informacja i obrona ogólnych i wspólnych interesów przedsiębiorców ze składających się na nią organizacji hiszpańskiego Kraju Basków. Jej celem jest w szczególności reprezentacja i obrona interesów przedsiębiorstw baskijskich przed organami administracji, związkami zawodowymi i związkami przedsiębiorców.
Bezsporne jest, że chodzi o reprezentatywną organizację przedsiębiorstw z hiszpańskiego Kraju Basków.
Ponadto należy stwierdzić, że tak, jak to wynika z dokumentów złożonych w trakcie procedury ustnej, niektóre przedsiębiorstwa, które były członkami Confebask w chwili złożenia przez nią wniosku interwencyjnego, skorzystały z pomocy przyznanej na podstawie spornych w niniejszych sprawach systemów podatkowych.
W związku z tym wynik niniejszej sprawy może mieć wpływ na interesy tych przedsiębiorstw, które jednocześnie należą do Confebask oraz które korzystają ze spornych środków podatkowych.
Ponadto Confebask uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonych decyzji końcowych.
W związku z tym należy stwierdzić, że Confebask wykazała, iż posiada interes w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy oraz że jej interwencja po stronie skarżących jest dopuszczalna.
B —
W przedmiocie zasadności skarg w sprawach od T-86/02 do T-88/02
Na poparcie skarg skarżące podnoszą pięć zarzutów. Niemniej jednak odstąpiły one od pierwszego zarzutu dotyczącego ogólnego charakteru spornych środków oraz braku pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE (zob. powyżej pkt 72).
W ramach drugiego zarzutu podnoszą, że sporne systemy zwolnień należało uznać za pomoc istniejącą, a nie za pomoc nową. Trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 88 ust. 1 WE oraz art. 17–19 rozporządzenia nr 659/1999 z tego względu, iż Komisja powinna była zastosować procedurę dotyczącą istniejących systemów pomocy. Czwarty motyw oparty jest na naruszeniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE, ponieważ sporne systemy pomocy nie były pomocą operacyjną niezgodną ze wspólnym rynkiem, lecz pomocą dla inwestycji lub dla zatrudnienia. W ramach zarzutu piątego skarżące podnoszą, że obowiązek odzyskania spornej pomocy jest dotknięty uchybieniem proceduralnym, naruszeniem zasad pewności prawa i dobrej administracji, ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz równego traktowania. Wreszcie w replice skarżące podnoszą naruszenie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 na tej podstawie, że Komisja powinna w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego wspomnieć o odbyciu spotkań z hiszpańskimi organami.
1. W przedmiocie zarzutu drugiego, zgodnie z którym sporna pomoc miałaby rzekomo stanowić pomoc istniejącą
Drugi zarzut dzieli się na dwie części. Pierwsza część dotyczy naruszenia art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999; druga część dotyczy naruszenia art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 659/1999.
a) W przedmiocie części pierwszej dotyczącej naruszenia art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999
Argumenty stron
Zdaniem skarżących Komisja powinna była stwierdzić, że systemy zwolnień stanowiły pomoc istniejącą, ponieważ zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999 nie stanowiły one systemów pomocy w chwili ich ustanowienia, lecz stały się systemami pomocy w wyniku ewolucji wspólnego rynku, bez ich zmiany przez państwo członkowskie.
Po pierwsze, skarżące podnoszą, że Komisja w sposób dorozumiany stwierdziła, że systemy zwolnień nie stanowią pomocy państwa w chwili ich ustanowienia.
Ich zdaniem w chwili, w której Komisja dowiedziała się o tych systemach w 1994 r., nie miała ona żadnego obowiązku zamknięcia wstępnego etapu dochodzenia w drodze decyzji w rozumieniu art. 249 WE i mogła w sposób milczący wyrazić swoją pozytywną opinię, zgodnie z którą badane przez nią środki nie stanowiły pomocy.
Idąca w tym kierunku linia orzecznictwa dotycząca notyfikowanych środków miałaby być ważna również w odniesieniu do wstępnej oceny nienotyfikowanych przepisów, o których Komisja wiedziała. Orzecznictwo nakazujące Komisji wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego w razie wątpliwości co do zgodności ze wspólnym rynkiem danego środka krajowego wiązałoby się ponadto z tym, że brak takiej decyzji oznaczałby zasadniczo, że Komisja uznaje dany środek za zgodny z prawem wspólnotowym.
Komunikat Komisji do państw członkowskich z dnia 4 marca 1991 r. dotyczący szczegółowych zasad notyfikowania pomocy i szczegółowych zasad postępowania w przedmiocie pomocy wprowadzonej w życie z naruszeniem art. [88] ust. 3 WE (zwany dalej „komunikatem z 1991 r.”) miałby wreszcie potwierdzać, że Komisja nie czuje się zobowiązana do podjęcia decyzji kończącej dochodzenie wstępne, jeżeli państwo członkowskie odpowiedziało w sposób satysfakcjonujący na jej wniosek o udzielenie informacji. Ponadto z tego samego komunikatu wynikać miałoby, że członkowie Komisji, do których kompetencji należą zagadnienia z zakresu konkurencji, zaproponowali Komisji jedynie brak podejmowania działań przeciwko ocenianemu środkowi, ponieważ brak było jakiejkolwiek wątpliwości dotyczącej jego zgodności. Owo „zamknięcie procedury” miałoby się charakteryzować brakiem formalnej decyzji.
Artykuł 232 WE nie sprzeciwia się takiemu postępowaniu. Zdaniem skarżących organy krajowe nie mają zdolności procesowej do wniesienia skargi na bezczynność w celu zobowiązania Komisji do podjęcia decyzji w przedmiocie skarg, których nie są one autorem.
Skarżące wyjaśniają następnie, od którego momentu należy uznać, że Komisja zamknęła procedurę wstępnego dochodzenia. Wskazują w tym zakresie, że przed wejściem w życie rozporządzenia nr 659/1999 żaden przepis nie nakładał na Komisję żadnego terminu. Niemniej jednak orzecznictwo wywiodło z zasady pewności prawa obowiązek Komisji do zajęcia stanowiska w rozsądnym terminie. Biorąc pod uwagę charakter procedury wstępnego dochodzenia, termin na zamknięcie procedury powinien w związku z tym być krótki. Przyznała to sama Komisja. Zdaniem skarżących obowiązek pilnego działania spoczywa na Komisji nawet w przypadku, gdy przepisy krajowe nie zostały notyfikowane na podstawie komunikatu z 1983 r. w sprawie bezprawnej pomocy.
W tym zakresie skarżące twierdzą, że Komisja przyznała, iż systemy zwolnień wymykają się kwalifikacji jako pomoc państwa zarówno w sposób dorozumiany, jak i w sposób wyraźny.
Zwracają uwagę na to, że we wniosku o udzielenie informacji z dnia 25 maja 1994 r. Komisja poinformowała hiszpańskie organy, że będzie musiała wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające w przypadku braku odpowiedzi lub w przypadku odpowiedzi niesatysfakcjonującej. Tymczasem Komisja nie wszczęła tej procedury po otrzymaniu w dniu odpowiedzi, w której Królestwo Hiszpanii kwestionowało posiadanie przez systemy zwolnień charakteru pomocy państwa. Skarżące wywnioskowały z tego, że Komisja uznała, iż odpowiedź ta była satysfakcjonująca i że sporne systemy pomocy nie stanowiły pomocy w rozumieniu art. 87 WE.
Skarżące twierdzą, że powyższe stanowisko może zostać potwierdzone pismem z dnia 18 lipca 1995 r., które Komisja skierowała do autorów skargi z 1994 r. w celu poinformowania ich o działaniach, które zostaną podjęte w związku z tą skargą i które ich zdaniem pozwala przyjąć, że sporne systemy nie były pomocą państwa.
Istnieją także i inne okoliczności, które pozwalają przyjąć, że Komisja w sposób dorozumiany przyznała, że systemy zwolnień nie stanowią pomocy państwa. Po pierwsze, Komisja nie opublikowała w Dzienniku Urzędowym ogłoszenia informującego osoby trzecie o odwoływalnym charakterze systemów zwolnień. Po drugie, Komisja przyznała w swych pismach, że ocena systemów zwolnień nastąpiła z opóźnieniem. Tymczasem nie skierowano pod adresem organów krajowych żadnego zarzutu ani w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, ani też w zaskarżonych decyzjach końcowych. Po trzecie, wezwanie Komisji do złożenia przez organy hiszpańskie wyjaśnień z dnia 3 lutego 2000 r. nie odnosi się do skargi z 1994 r. Wynika z niego z kolei, że zamiarem Komisji była ocena systemu zwolnień w prowincji Álava począwszy od decyzji 1999/718 (zob. pkt 68 powyżej). Ponadto pismo to nie stanowi nakazu dostarczenia informacji dotyczących beneficjentów spornych środków; informacje te nie mają żadnego znaczenia w przypadku rzekomego systemu pomocy, którego ocena dokonywana jest in abstracto. Po czwarte, decyzja o otwarciu formalnej procedury nie jest ponadto związana ze skargą z 1994 r. Przeciwnie, jest ona oparta na komunikacie Komisji w sprawie stosowania zasad pomocy państwa w odniesieniu do działań dotyczących bezpośredniego opodatkowania przedsiębiorstw (
Dz.U. 1998, C 384, s. 3
, zwanym dalej „komunikatem z 1998 r. w sprawie pomocy podatkowej”).
Ponadto okoliczność, że Komisja podjęła decyzje dotyczące pozostałych systemów podatkowych Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya i de Guipúzcoa po 1994 r., w niczym nie zmienia faktu, że pierwotnie Komisja uznała, iż systemy zwolnień nie były pomocą państwa. Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego i zaskarżone decyzje końcowe świadczą o arbitralności Komisji, która ponadto nie uzasadniła priorytetowego traktowania przyznanego systemom z 1996 r., ustanawiającym inne korzyści podatkowe, takie jak zaliczenie na poczet podatku i zmniejszenie podstawy opodatkowania.
W replice skarżące podnoszą szereg okoliczności, z których miałoby wynikać, że Komisja wyraźnie oddaliła skargę z 1994 r. z tego powodu, że systemy zwolnień nie stanowią pomocy państwa.
Z obrad hiszpańskiego senatu w dniu 22 kwietnia 1997 r. (
Boletín Oficial de las Cortes Generales
nr 204 z dnia , 681/000550) wynika, że podczas spotkania w dniu członkowie Komisji odpowiedzialni za kwestie dotyczące konkurencji potwierdzili delegacji Comunidad autónoma de La Rioja, że skarga z 1994 r. „nie należała do kompetencji Unii Europejskiej, lecz do kompetencji danego państwa członkowskiego”. Z artykułu prasowego opublikowanego w Internecie w dniu wynika również, że skarga ta nie została wzięta pod uwagę. Skarżące wnioskują na podstawie tych dwóch okoliczności, że Comunidad autónoma de La Rioja przystąpiła do skargi z 1994 r. oraz że Komisja w sposób wyraźny oddaliła tę skargę, ponieważ skoro systemy zwolnień nie stanowią pomocy państwa, skarga ta nie była objęta zakresem prawa wspólnotowego. Skarżące wnioskują z decyzji Komisji dotyczącej pomocy przyznanej na rzecz Ramondín w ramach postępowania dotyczącego skargi przeciwko tej pomocy, że Comunidad autónoma de La Rioja odstąpiła od kwestionowania zgodności Norma Foral n
o
22/1994 (Álava), rozpatrywanej w oderwaniu od prawa dotyczącego pomocy państwa. Uważają, że taka zmiana stanowiska znajdowała swój wyraz w oddaleniu ww. skargi z 1994 r. Wreszcie Komisja nigdy nie zrobiła najmniejszej aluzji do tej skargi ani do faktu, iż jej dochodzenie było zróżnicowane ze względów praktycznych, w czynnościach, które podjęła począwszy od 1997 r. przeciwko różnym systemom podatkowym W szczególności Komisja nie wspomniała o tej skardze w złożonych przez nią uwagach dotyczących pytań prejudycjalnych skierowanych przez sąd hiszpański w ramach zakończonych postanowieniem prezesa Trybunału z dnia spraw połączonych od
C-400/97 do C-402/97 Juntas Generales de Guipúzcoa i in., Rec. s. I-1073
, dotyczącym trzech spornych systemów zwolnień. Podobnie decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie tych systemów dotyczyła jedynie skargi złożonej w dniu
W związku z tym ani pismo z dnia 18 lipca 1995 r., skierowane przez Komisję do autorów skargi z 1994 r., ani pismo z dnia , w którym Komisja zwróciła się do hiszpańskich organów o nowe wyjaśnienia, nie sprzeciwia się temu, aby Trybunał stwierdził, że członek Komisji zajmujący się kwestiami z dziedziny konkurencji potwierdził w 1997 r. oddalenie ww. skargi. Przeciwnie, pismo z dnia wyraźnie zapowiadało, że zostanie przyjęta decyzja i że zostanie ona podana do wiadomości stron.
Zdaniem skarżących Komisja stwierdziła zatem, że sporne środki nie stanowią pomocy państwa w chwili ich wejścia w życie.
Po drugie, skarżące twierdzą, że sporne decyzje można wyjaśnić jedynie ewolucją polityki w dziedzinie pomocy państwa, która doprowadziła do zmiany kryterium przy ocenie niektórych przepisów podatkowych. Skarżące powołują się zatem na ewolucję wspólnego rynku w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999.
Podkreślają, że pierwotna propozycja rozporządzenia nr 659/1999 nie przewidywała kategorii pomocy istniejącej, która została jednak ujęta w jego art. 1 lit. b) ppkt (v). Uważają, że przepis ten został specjalnie wprowadzony a posteriori w celu uwzględnienia zmian, jakie miały miejsce w polityce Komisji w dziedzinie pomocy państwa. Ponadto z motywu 4 tego rozporządzenia wynika, że przepis ten rzeczywiście przewiduje ewolucję polityki Komisji w dziedzinie pomocy. Skarżące wnioskują na tej podstawie, że ewolucja wspólnego rynku jest synonimem ewolucji w ramach polityki w dziedzinie pomocy państwa.
Zdaniem skarżących z uchwały Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych na posiedzeniu Rady w dniu 1 grudnia 1997 r. w sprawie kodeksu postępowania w dziedzinie bezpośredniego opodatkowania przedsiębiorców (
Dz.U. 1998, C 2, s. 1
) wynika, że Komisja oświadczyła swoją wolę przystąpienia do ponownej oceny systemów podatkowych obowiązujących w państwach członkowskich, zapowiadając jednocześnie zmianę dotyczącego ich kryterium oceny. Potwierdzał to komunikat z 1998 r. w sprawie pomocy podatkowej w zakresie, w jakim Komisja wskazała w nim, że przystąpi do „ponownej oceny każdego poszczególnego przypadku” pomocy podatkowej „na podstawie tego komunikatu”.
Ponadto skarżące uważają, że powołana przez Komisję decyzja 93/337 nie jest ważnym punktem odniesienia. W rzeczywistości bowiem ich zdaniem Komisja zakwalifikowała odliczenia podatkowe z 1988 r., będące przedmiotem decyzji 93/337, jako środki selektywne, ponieważ miały one zastosowanie jedynie do niektórych rodzajów działalności. Komisja nie zastosowała kryterium związanego z minimalną wartością inwestycji. Przeciwnie, sporne w niniejszej sprawie środki dotyczące zwolnienia nie wykluczały żadnego rodzaju działalności i mogły w związku z tym zgodnie z prawem zostać uznane za środki ogólne w 1993 r.
Skarżące powołują się również na decyzję Komisji 2003/755/WE z dnia 17 lutego 2003 r. w sprawie systemu pomocy ustanowionego przez Belgię na korzyść centrów koordynacyjnych mających siedzibę w Belgii (
Dz.U. L 282, s. 25
), w której Komisja przyznała, że art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999 ma zastosowanie, w przypadku gdy Komisja pierwotnie uznała, że dany środek nie stanowi pomocy, a następnie zmieniła ona swoją ocenę i stwierdziła, że nią jest.
Skarżące twierdzą w związku z tym, że miała miejsce ewolucja polityki w dziedzinie pomocy państwa w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999.
Po trzecie, podkreślają one, że sporne przepisy podatkowe nie zostały zmienione.
Twierdzą też, że Komisja popełniła błąd co do prawa, odmawiając uznania spornych środków za pomoc istniejącą w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999.
Komisja popierana w tym zakresie przez Comunidad autónoma de La Rioja wnosi o oddalenie pierwszej części zarzutu.
Ocena Sądu
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że traktat ustanawia odmienne procedury w zależności od tego, czy mamy do czynienia z pomocą nową, czy z pomocą istniejącą. Podczas gdy nowa pomoc powinna zgodnie z art. 88 ust. 3 WE być uprzednio notyfikowana Komisji i nie może zostać wprowadzona w życie, dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej, pomoc istniejąca może zgodnie z art. 88 ust. 1 WE być regularnie wykonywana, o ile Komisja nie stwierdziła jej niezgodności (wyrok Trybunału z dnia 15 marca 1994 r. w sprawie
C-387/92 Banco Exterior de España, Rec. s. I-877
, pkt 20). Istniejąca pomoc może w związku z tym w odpowiednim przypadku stanowić jedynie przedmiot decyzji o niezgodności wywołującej skutki na przyszłość (ww. w pkt 68 wyrok w sprawie Demesa, pkt 172).
Z art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999, które weszło w życie w dniu 16 kwietnia 1999 r. i które w związku z tym było stosowane w trakcie podejmowania zaskarżonych decyzji końcowych, wynika, że pomocą istniejącą jest między innymi „pomoc, jaka została uznana za pomoc istniejącą, ponieważ można stwierdzić, że w czasie gdy została wprowadzona w życie, nie stanowiła pomocy, a w okresie późniejszym stała się pomocą ze względu na rozwój wspólnego rynku bez wprowadzenia zmian przez państwo członkowskie”.
Skarżące podnoszą, że zostały spełnione trzy przesłanki z art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999. Komisja twierdzi, że dwa pierwsze warunki, aby sporne systemy nie stanowiły systemów pomocy w chwili ich wprowadzenia w życie, lecz stały się nimi w wyniku ewolucji wspólnego rynku, nie zostały spełnione w niniejszej sprawie (zob. pkt 78 decyzji 2003/28, pkt 76 decyzji 2003/86 oraz pkt 74 decyzji 2003/192).
Należy zbadać, czy Komisja słusznie uznała, że warunki te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie.
Jeżeli chodzi o warunek pierwszy, to skarżące twierdzą, że Komisja przyznała w sposób dorozumiany i wyraźny, że sporne systemy nie stanowią systemów pomocy w momencie ich wejścia w życie.
Skarżące twierdzą w replice, po pierwsze, że Komisja wyraźnie oddaliła skargę w 1994 r.
Niemniej jednak z dowodów w aktach sprawy wynika, że po wniesieniu skargi z 1994 r. Komisja kontynuowała dochodzenie (zob. pkt 21 i nast. powyżej), jednakże bez podejmowania jakiejkolwiek wyraźnej decyzji.
W ten sposób w piśmie z dnia 18 lipca 1995 r. Komisja poinformowała skarżące, że kontynuowała swoją ocenę w odniesieniu do hiszpańskiego systemu podatkowego oraz systemów autonomii podatkowej obowiązujących w państwach członkowskich, z uwzględnieniem ewolucji federacyjnej mającej miejsce w poszczególnych państwach członkowskich. Wskazała, że jej służby zbierają niezbędne dane, że postanowi o nadaniu dalszego biegu skardze po wyjaśnieniu tych kwestii oraz że zostaną one poinformowane o jej decyzji. Z powyższego w sposób jasny wynika, że Komisja kontynuowała dochodzenie w sprawie skargi i że w związku z tym nie podjęła żadnej decyzji.
Podobnie w piśmie z dnia 19 stycznia 1996 r. Komisja poinformowała Królestwo Hiszpanii o tym, że badała wpływ spornych przepisów podatkowych na konkurencję i wezwała to państwo do przekazania jej informacji dotyczących beneficjentów spornych środków. W związku z tym, niezależnie od tego, czy Komisja otrzymała odpowiedź w tym zakresie — w tej kwestii strony nie są zgodne, należy stwierdzić, że w każdym razie pismo to świadczy o tym, że w tym czasie Komisja nie zajęła stanowiska odnośnie do spornych systemów (zob. podobnie i analogicznie wyrok Sądu z dnia w sprawie
T-95/96 Gestevisión Telecinco przeciwko Komisji, Rec. s. II-3407
, pkt 88).
Wreszcie należy stwierdzić, że treść pytania jednego z senatorów hiszpańskich skierowanego do hiszpańskiego rządu dotyczącego spotkania z dnia 17 marca 1997 r. nie pochodzi od Komisji i świadczy jedynie o tym, że komentarze rzekomo poczynione przez członka Komisji odpowiedzialnego za kwestie konkurencji zostały przytoczone w ramach debaty parlamentu krajowego. Takiego dowodu nie można uznać za przyjęcie wyraźnego stanowiska przez Komisję, niezależnie od jego treści.
Podobnie ani artykuł prasowy, ani wnioski skarżących dotyczących skarżących lub Komisji w ramach innych procedur nie są w stanie wykazać istnienia decyzji, którą Komisja miałaby podjąć w niniejszej sprawie.
W związku z tym należy stwierdzić, że żaden z przedstawionych dokumentów nie stanowi decyzji skierowanej do państwa członkowskiego oraz że żaden z przedstawionych dowodów nie prowadzi do ustalenia, iż Komisja przyjęła jasne i wyraźne stanowisko (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie
T-351/02 Deutsche Bahn przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1047
, pkt 46–49).
W związku z tym nie zostało wykazane istnienie wyraźnej decyzji Komisji stwierdzającej, że sporne systemy pomocy nie stanowią systemów pomocy państwa w chwili ich wejścia w życie.
Po drugie, skarżące twierdzą, że Komisja nie miała obowiązku zamykać wstępnej fazy dochodzenia decyzją w rozumieniu art. 249 WE i mogła wyrazić przez samo milczenie swoje stanowisko, zgodnie z którym sporne przepisy podatkowe nie stanowiły pomocy.
Nie można zgodzić się z taką wykładnią.
W rzeczywistości należy przypomnieć, że samo tylko milczenie danej instytucji nie może wywoływać wiążących skutków prawnych, które mogłyby dotyczyć interesów skarżącej, chyba że taki skutek jest wyraźnie przewidziany przez przepis prawa wspólnotowego. Prawo wspólnotowe przewiduje, że w określonych szczególnych przypadkach milczenie danej instytucji jest równoznaczne z decyzją, jeżeli instytucja ta została wezwana do zajęcia stanowiska i nie wyraziła go przed upływem określonego terminu. W braku takich wyraźnych przepisów ustalających termin, z którego upływem uważa się, że została podjęta dorozumiana decyzja, oraz określających treść takiej decyzji, bezczynność danej instytucji nie może być zrównywana z decyzją bez skorzystania ze środków zaskarżenia przewidzianych przez traktat (wyrok Sądu z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawach połączonych
T-190/95 i T-45/96 Sodima przeciwko Komisji, Rec. s. II-3617
, pkt 31, 32).
W niniejszej sprawie wiadomo, że sporne systemy podatkowe ustanowione w 1993 r. nie zostały notyfikowane Komisji.
Niemniej jednak przepisy stosowane w dziedzinie pomocy państwa nie przewidują, że milczenie Komisji jest równoznaczne z jej dorozumianą decyzją o braku pomocy, w szczególności wówczas, gdy sporne środki nie zostały notyfikowane Komisji. W istcie bowiem Komisja, która posiada wyłączną kompetencję, jeżeli chodzi o stwierdzenie ewentualnej niezgodności danej pomocy ze wspólnym rynkiem, jest zobowiązana w trakcie wstępnej fazy dochodzenia dotyczącego środka państwowego do podjęcia wobec danego państwa członkowskiego decyzji, która będzie stwierdzać albo brak istnienia pomocy, albo istnienie pomocy, która jest zgodna, albo konieczność wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE (ww. w pkt 141 wyrok w sprawie Gestevisión Telecinco przeciwko Komisji, pkt 53–55).
W związku z tym taka decyzja, która ponadto powinna być notyfikowana stronom, nie może być dorozumiana i wynikać z milczenia Komisji przez określony czas.
W niniejszej sprawie nie można w związku z tym przyjąć, że Komisja mogła podjąć dorozumianą decyzję, na której podstawie sporne systemy podatkowe nie stanowiły systemów pomocy w trakcie ich wprowadzania w życie.
Sama tylko okoliczność, że przez stosunkowo długi czas Komisja nie wszczęła formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie danego środka państwowego, nie może przyznawać temu środkowi obiektywnego charakteru pomocy istniejącej, o ile stanowi on pomoc. Jakiekolwiek wątpliwości mogące istnieć w tym zakresie mogą co najwyżej zostać uznane za powodujące powstanie uzasadnionych oczekiwań po stronie beneficjentów, uniemożliwiając odzyskanie wypłaconej w przeszłości pomocy (wyrok Sądu z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawach połączonych
T-195/01 i T-207/01 Government of Gibraltar przeciwko Komisji, Rec. s. II-2309
, pkt 129).
Ponadto skarżące nie wezwały Komisji do zajęcia stanowiska w przedmiocie skargi z 1994 r., co spowodowałoby po wygaśnięciu dwumiesięcznego terminu powstanie możliwości wystąpienia ze skargą na bezczynność na podstawie art. 232 WE, ponieważ, przeciwnie do tego, co twierdzą skarżące (zob. pkt 113 powyżej), miały one do tego legitymację, podobnie jak przysługuje im legitymacja w ramach niniejszego postępowania do występowania o uchylenie decyzji końcowych podjętych przez Komisję (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 26 listopada 1996 r. w sprawie
C-68/95 T. Port, Rec. s. I-6065
, pkt 59).
W związku z tym nie można przyjąć w niniejszej sprawie na podstawie milczenia Komisji, że została podjęta dorozumiana decyzja o braku pomocy.
Argumenty skarżącej, które opierają się, po pierwsze, na orzecznictwie, po drugie, na zachowaniu Komisji w niniejszej sprawie, i po trzecie, na niektórych postanowieniach komunikatów Komisji, nie są w stanie zmienić tej oceny.
W rzeczywistości bowiem, po pierwsze, orzecznictwo przywołane przez skarżące (wyrok Trybunału z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie
C-367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. s. I-1719
, pkt 45; wyrok Sądu z dnia w sprawie
T-82/96 ARAP i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-1889
, pkt 28), dotyczyło sytuacji, w których zostały podjęte wyraźne decyzje, w związku z tym nie ma ono znaczenia dla niniejszej sprawy. Podobnie wyrok Trybunału z dnia w sprawie
120/73 Lorenz, Rec. s. 1471
, mający zastosowanie do pomocy notyfikowanej, nie ma zastosowania w dziedzinie pomocy nienotyfikowanej, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (wyroki Trybunału: z dnia w sprawie
C-39/94 SFEI i in., Rec. s. I-3547
, pkt 46–48; z dnia w sprawie
C-99/98 Austria przeciwko Komisji, Rec. s. I-1101
, pkt 32; zob. ww. w pkt 141 wyrok w sprawie Gestevisión Telecinco przeciwko Komisji, pkt 77, 78; wyrok Sądu z dnia w sprawie
T-171/02 Regione autónoma della Sardegna przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-2123
, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
Po drugie, należy również odrzucić argumenty dotyczące zachowania Komisji.
W ten sposób brak reakcji na odpowiedź Królestwa Hiszpanii z dnia 30 września 1994 r. lub okoliczność, iż Komisja przyznała w swych pismach, że nie można skutecznie powoływać się na opóźnienie w ocenie spornych systemów podatkowych w celu stwierdzenia istnienia decyzji Komisji stwierdzającej brak istnienia pomocy w niniejszej sprawie. Ponadto w przeciwieństwie do tego, co twierdzą skarżące, pismo z dnia , skierowane przez Komisję do skarżących (zob. pkt 26 powyżej), świadczy o tym, że Komisja kontynuowała swą ocenę, i nie może prowadzić do przyjęcia, że została podjęta dorozumiana decyzja, na podstawie której sporne systemy podatkowe nie stanowiłyby systemów pomocy w chwili ich wprowadzenia w życie.
Skarżące powołują się ponadto na okoliczność, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego odsyła jedynie do skargi z dnia 5 stycznia 2000 r. (zob. pkt 31 powyżej), a nie do decyzji z1994 r.
Należy podnieść w tym zakresie, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego obejmuje trzy sporne systemy podatkowe, niemniej jednak nie wspomina o skardze z 1994 r. W rzeczywistości bowiem decyzja ta została podjęta przez Komisję w wyniku skargi z dnia 5 stycznia 2000 r. pochodzącej od konkurentów przedsiębiorstwa korzystającego ze zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych.
Niemniej jednak okoliczność, że skarga z 1994 r. nie została wymieniona w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, nie może oznaczać istnienia dorozumianej decyzji Komisji stwierdzającej, że sporne systemy podatkowe nie stanowią pomocy państwa, ponieważ, tak jak to zostało przypomniane (zob. pkt 152 powyżej), taka decyzja nie może być decyzją dorozumianą.
Jeżeli chodzi o argument dotyczący podjęcia przez Komisję decyzji dotyczących pozostałych decyzji podatkowych ustanowionych przez skarżące po skardze z 1994 r. i arbitralnego charakteru zaskarżonych decyzji, to należy go również odrzucić jako pozbawiony znaczenia dla zarzutu dotyczącego pojęcia istniejącej pomocy.
Po trzecie, nie można oprzeć żadnego argumentu na komunikacie z 1983 r. w sprawie bezprawnej pomocy oraz na komunikacie z 1991 r.
W rzeczywistości bowiem komunikat z 1983 r. w sprawie bezprawnej pomocy, przeciwnie, przypomina o obowiązku notyfikowania projektu pomocy i wskazuje w szczególności, że każdy beneficjent bezprawnie przyznanej pomocy „to jest, bez podjęcia przez Komisję ostatecznej decyzji co do jej zgodności” może zostać wezwany do zwrotu pomocy. Prawdą jest, że komunikat ten wspomina również o tym, że od chwili gdy Komisja dowie się o przyjęciu środków dotyczących bezprawnej pomocy przez państwo członkowskie, opublikuje ona w Dzienniku Urzędowym określony komunikat ostrzegający potencjalnych beneficjentów pomocy o jej odwoływalności (zob. powyżej pkt 11). Z powyższego jednak nie można wnioskować, że brak publikacji takiego ogłoszenia może zostać zrównany z podjęciem milczącej decyzji o braku pomocy w świetle ww. orzecznictwa (ww. w pkt 148 wyrok w sprawie Sodima przeciwko Komisji).
Nie można ponadto oprzeć żadnego argumentu na przywołanym przez skarżące (zob. pkt 112 powyżej) komunikacie z 1991 r. W rzeczywistości bowiem komunikat ten przewiduje między innymi, że w przypadku niesatysfakcjonującej odpowiedzi państwa członkowskiego Komisja „zastrzega sobie” możliwość skorzystania z określonych uprawnień (nakazanie zawieszenia spornych środków lub wezwanie do przedstawienia uwag i informacji koniecznych dla oceny zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem) i stwierdza, że „to w intencji Komisji leży skorzystanie z ww. uprawnień w każdym wypadku, gdy okaże się to konieczne dla zaprzestania wszelkiego naruszenia przepisów traktatu w dziedzinie pomocy państwa”. Z komunikatu tego w żaden sposób nie wynika, że brak formalnej odpowiedzi Komisji miałby się równać z dorozumianą decyzją stwierdzającą brak zakwalifikowania spornych środków jako pomocy.
W związku z tym należy odrzucić argument, zgodnie z którym Komisja w sposób dorozumiany oddaliła skargę z 1994 r. i przyznała, że sporne systemy nie stanowią systemów pomocy.
Z powyższego wynika, że nie wykazano istnienia decyzji Komisji przyznającej, że sporne systemy nie stanowią systemów pomocy państwa w chwili ich wejścia w życie.
Ponieważ pierwszy warunek z art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999 nie został spełniony, sporne środki nie mogą zostać uznane za istniejącą pomoc w rozumieniu tego przepisu.
W związku z tym argumenty dotyczące drugiego warunku, zmierzające do wykazania, że sporne środki stały się pomocą w wyniku ewolucji wspólnego rynku, są bezskuteczne.
W każdym razie, jeżeli chodzi o argumentację skarżących dotyczącą drugiego warunku z art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999, to należy stwierdzić, że nie można jej przyjąć.
W rzeczywistości bowiem skarżące twierdzą, że z art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999 oraz jego motywu 4 wynika, że pojęcie ewolucji wspólnego rynku jest synonimem pojęcia ewolucji polityki w dziedzinie pomocy państwa (zob. pkt 125 powyżej).
Należy przypomnieć, że termin „ewolucja wspólnego rynku” może być rozumiany jako zmiana kontekstu gospodarczego i prawnego w danym sektorze przez sporny środek (wyrok Trybunału z dnia 22 czerwca 2006 r. w sprawach połączonych
C-182/03 i C-217/03 Belgia i Forum 187 przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-5479
, pkt 71). Taka zmiana może w szczególności wynikać z otwarcia pierwotnie zamkniętego rynku na konkurencję (wyrok Sądu z dnia w sprawie
T-288/97 Regione autónoma Friuli-Venezia Giulia przeciwko Komisji, Rec. s. II-1169
, pkt 89).
Natomiast pojęcie to nie obejmuje sytuacji, w której Komisja zmienia swoją ocenę tylko z uwagi na surowsze stosowanie zasad traktatowych w dziedzinie pomocy państwa (ww. w pkt 173 wyrok w sprawie Belgia i Forum 187 przeciwko Komisji, pkt 71). W tym zakresie należy przypomnieć, że kwalifikacja środka krajowego jako pomocy istniejącej lub nowej pomocy nie może zależeć od subiektywnej oceny Komisji i powinna być niezależna od wcześniejszej praktyki administracyjnej Komisji (ww. w pkt 153 wyrok Sądu w sprawach połączonych Government of Gibraltar przeciwko Komisji, pkt 121; wyroki z dnia 23 października 2002 r.: w sprawach połączonych
T-269/99, T-271/99 i T-272/99 Diputación Foral de Guipúzcoa i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-4217
, pkt 80; w sprawach połączonych od T-346/99 do T-348/99 Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-4259, pkt 84).
Z powyższego wynika, że samo tylko stwierdzenie ewolucji polityki w dziedzinie pomocy państwa nie może samo w sobie stanowić „ewolucji wspólnego rynku” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999, ponieważ obiektywne pojęcie pomocy państwa, określone w art. 87 WE, nie zostało zmienione.
W niniejszej sprawie żaden z argumentów skarżącej dotyczący ewolucji polityki w dziedzinie pomocy państwa nie może charakteryzować „ewolucji wspólnego rynku” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999.
W rzeczywistości bowiem na poparcie ich argumentacji dotyczącej ewolucji w dziedzinie pomocy państwa skarżące powołują się na przyjęcie w dniu 1 grudnia 1997 r. przez Radę Unii Europejskiej kodeksu postępowania w dziedzinie opodatkowania przedsiębiorstw (zob. pkt 126 powyżej).
Sąd podniósł w tym zakresie, że państwa członkowskie zobowiązały się do stopniowego zniesienia środków podatkowych określonych jako szkodliwe, a Komisja zapowiedziała, że zbada lub zbada ponownie systemy podatkowe obowiązujące w państwach członkowskich w świetle przepisów dotyczących pomocy państwa (pkt D i J kodeksu postępowania).
Przeciwnie do tego, co twierdzą skarżące, żadna zmiana kryterium oceny pojęcia pomocy państwa nie została zapowiedziana w kodeksie postępowania i skarżące nie oparły swojego twierdzenia na jakiejkolwiek innej podstawie.
Skarżące powołują się również na komunikat z 1998 r. w sprawie pomocy podatkowej, który ich zdaniem zapowiadał ponowną ocenę poszczególnych systemów podatkowych (zob. pkt 126 powyżej).
W komunikacie z 1998 r. w sprawie pomocy podatkowej, który opiera się w znacznym stopniu na orzecznictwie Trybunału i Sądu, który dostarcza wskazówek co do zastosowania art. 87 WE i 88 WE do przepisów podatkowych, Komisja nie zapowiada jednak zmiany kryteriów oceny dotyczącej przepisów podatkowych w świetle art. 87 WE i 88 WE (zob. podobnie ww. w pkt 174 wyrok w sprawach połączonych Diputación Foral de Guipúzcoa i in. przeciwko Komisji, pkt 79; ww. w pkt 174 wyrok z dnia 23 października 2002 r. w sprawach połączonych Diputación Foral de Álava i in., pkt 83).
Skarżące podkreślają ponadto, że w decyzji 93/337 Komisja zastosowała kryterium selektywności inne niż to, którym posłużyła się w niniejszej sprawie (zob. pkt 127 powyżej).
W decyzji 93/337 Komisja podkreśliła w szczególności, że przepisy podatkowe znajdują zastosowanie jedynie do określonych przedsiębiorstw oraz że nie znajdują one zastosowania do niektórych rodzajów działalności (pkt III decyzji). W zaskarżonych decyzjach końcowych Komisja oparła się na innym kryterium selektywności dotyczącym minimalnej wartości inwestycji większej od określonej kwoty.
Artykuł 87 ust. 1 WE nakazuje ustalić, czy w ramach danego systemu prawnego dany przepis krajowy może sprzyjać „niektórym przedsiębiorcom lub produkcji” w stosunku do pozostałych. Chodzi o pojęcie obiektywne, które może być oceniane według różnych kryteriów selektywności, jednakże nie można na tej podstawie wnosić o zmianie kryteriów oceny selektywnego charakteru pomocy państwa.
W związku z tym przywołane argumenty nie pozwalają na stwierdzenie, że kryteria selektywności zastosowane przez Komisję przy ocenie przepisów podatkowych pod kątem art. 87 ust. 1 WE, uległy jakimkolwiek zmianom po przyjęciu spornych przepisów podatkowych (zob. podobnie ww. w pkt 174 wyrok w sprawach połączonych Diputación Foral de Guipúzcoa i in. przeciwko Komisji, pkt 79).
Ponadto, nawet jeżeliby przyjąć, że skarżące wykazały zmianę kryteriów przy ocenie kwalifikacji pomocy przez Komisję, to nie można przyjąć argumentu dotyczącego istniejącego charakteru spornych przepisów podatkowych. W rzeczywistości bowiem w żaden sposób nie wykazano, że zarzucana zmiana kryteriów selektywności stosowanych przez Komisję wynikałaby z „ewolucji wspólnego rynku” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999. Należy przypomnieć w tym zakresie, że pojęcie to nie obejmuje przypadku, w którym Komisja zmieniła swoją ocenę tylko na podstawie bardziej restrykcyjnego stosowania zasad traktatowych w dziedzinie pomocy (ww. w pkt 173 wyrok w sprawach połączonych Belgia i Forum 187 przeciwko Komisji, pkt 71).
Wreszcie, jeżeli chodzi o decyzję 2003/755 powoływaną przez skarżące, to należy podnieść, że nie jest to dowód mający znaczenie w niniejszej sprawie. W rzeczywistości bowiem środkiem spornym w niniejszej sprawie była pomoc istniejąca, ponieważ notyfikowano ją i zezwolono na nią wcześniej oraz ponieważ w ramach stałej kontroli istniejących systemów pomocy, przewidzianej w art. 88 ust. 1 WE, Komisja postanowiła o dokonaniu ponownej oceny spornego systemu. Ponadto w szczególności odnośnie do tej decyzji 2003/755 Trybunał orzekł, że termin „ewolucja wspólnego rynku” nie obejmował hipotezy, w której Komisja zmieniła swoją ocenę tylko na podstawie bardziej restrykcyjnej interpretacji zasad traktatowych w dziedzinie pomocy państwa (ww. w pkt 173 wyrok w sprawach połączonych Belgia i Forum 187 przeciwko Komisji, pkt 71). Decyzja ta nie popiera zatem w żaden sposób tezy skarżących.
W związku z tym żaden z dowodów przedstawionych przez skarżące nie jest w stanie wykazać istnienia ewolucji wspólnego rynku w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999.
Z powyższego wynika, że spore systemy podatkowe nie mogą zostać uznane za systemy pomocy istniejącej w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999.
W związku z tym należy oddalić jako nieuzasadnioną pierwszą część drugiego zarzutu opartego na naruszeniu art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999.
b) W przedmiocie części drugiej, opartej na naruszeniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 659/1999
Argumenty stron
Na wypadek gdyby Sąd odmówił przyznania, że Komisja stwierdziła, iż systemy zwolnień nie stanowią pomocy państwa, skarżące podnoszą jednak, że okoliczności niniejszej sprawy świadczą o tym, że Komisja uznała te systemy za zgodne ze wspólnym rynkiem i zezwoliła na nie w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 659/1999. W rzeczywistości bowiem przepis ten obejmował w szczególności przepisy przyjęte przed jego wejściem w życie i w stosunku do których Komisja nie wyraziła sprzeciwu.
W niniejszej sprawie zezwolenie miałoby wynikać z pisma Komisji z dnia 25 maja 1994 r. i jej późniejszego stanowiska. Komisja nie wszczęła formalnego postępowania wyjaśniającego w rozsądnym terminie po otrzymaniu odpowiedzi organów baskijskich na to pismo, podczas gdy była do tego zobowiązana, jeżeli miałaby najmniejszą wątpliwość co do zgodności spornych systemów ze wspólnym rynkiem. Ponadto ani pismo Komisji z dnia , ani jej decyzja z dnia o wszyciu formalnego postępowania wyjaśniającego nie odnosiły się do dochodzenia przeprowadzonego w 1994 r. Ponadto pomimo zobowiązania do opublikowania w Dzienniku Urzędowym ogłoszenia o nienotyfikowanych środkach pomocy od chwili dowiedzenia się o nich Komisja nie opublikowała żadnego ogłoszenia przed podjęciem ww. decyzji z dnia
Komisja, popierana przez Comunidad autónoma de La Rioja, twierdzi, że druga część drugiego zarzutu jest nieuzasadniona.
Ocena Sądu
Artykuł 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 659/1999 przewiduje, że przez pomoc istniejącą należy rozumieć każdą „pomoc dozwoloną, czyli takie programy pomocowe i pomoc indywidualną, które zostały dozwolone przez Komisję lub przez Radę”.
Należy przypomnieć, że przepis ten obejmuje środki pomocy, które były przedmiotem decyzji Komisji stwierdzającej ich zgodność.
Taka decyzja musi w sposób nieodzowny być decyzją wyraźną. W istocie bowiem Komisja powinna wypowiedzieć się co do zgodności spornych środków w świetle warunków ustanowionych w art. 87 WE i na podstawie art. 253 WE uzasadnić swoją decyzję w tym zakresie.
Ponadto, jeżeli twierdzi się, że środki pomocy indywidualnej zostały przyznane na podstawie wcześniej dozwolonego systemu, Komisja powinna przed wszczęciem procedury przewidzianej w art. 88 ust. 2 WE określić, czy owe środki są objęte, czy też nie, spornym systemem, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy spełniają one warunki ustalone w decyzji zezwalającej na ten system. Jedynie w przypadku przeciwnego wniosku w wyniku tej oceny Komisja może uznać sporne systemy za nową pomoc. Natomiast w przypadku wniosku pozytywnego Komisja powinna potraktować te środki jako pomoc istniejącą, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 88 ust. 1 i 2 WE (wyroki Trybunału: z dnia 5 października 1994 r. w sprawie
C-47/91 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-4635
, pkt 24–26; z dnia w sprawie
C-400/99 Włochy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-3657
, pkt 57). W celu ustalenia, czy środki indywidualne spełniają warunki ustalone w decyzji zezwalającej na sporny system, owa decyzja zezwalająca bezwzględnie musi być decyzją wyraźną.
Tymczasem w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skarżące nie przedstawiły na poparcie ich twierdzeń żadnej decyzji, w której Komisja zezwalałaby na sporne przepisy podatkowe, uznając je za zgodne ze wspólnym rynkiem.
Nie można przyjąć argumentu skarżących, zgodnie z którym zezwolenie miałoby wynikać z pisma Komisji z dnia 25 maja 1994 r. W rzeczywistości bowiem pismo z dnia ogranicza się do wezwania Królestwa Hiszpanii do przedstawienia uwag co do skargi z 1994 r. bez wypowiadania się co do zgodności spornych środków ze wspólnym rynkiem. Pismo to nie może w związku z tym stanowić decyzji zezwalającej na sporne systemy.
Podobnie późniejsze zachowanie Komisji nie może być postrzegane jako wyraźna decyzja o zezwoleniu. W ten sposób ani brak reakcji Komisji na uwagi Królestwa Hiszpanii z dnia 30 września 1994 r., ani pismo z dnia wysłane przez Komisję do skarżących, w którym nie wypowiedziano się co do zgodności spornych systemów (zob. pkt 26 powyżej), nie mogą stanowić decyzji zezwalającej na sporne systemy podatkowe w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 659/1999.
Wreszcie skarżące powołują się na okoliczność, iż Komisja nie wspomniała o postępowaniu w sprawie skargi z 1994 r. ani w piśmie z dnia 3 lutego 2000 r., w którym wystąpiła do hiszpańskich organów o informacje dotyczące skargi z dnia (zob. pkt 32 powyżej), ani też w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Powołują się również na brak ogłoszenia o spornych środkach w Dzienniku Urzędowym, z naruszeniem obowiązku Komisji wynikającego z komunikatu z 1983 r. w sprawie bezprawnej pomocy.
Niemniej jednak żaden z tych dowodów nie może prowadzić do wniosku o istnieniu wyraźnej decyzji Komisji o zezwoleniu w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 659/1999.
Z powyższego wynika, że należy oddalić jako nieuzasadnioną również drugą część drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 659/1999.
W związku z tym drugi zarzut dotyczący tego, iż sporne systemy podatkowe należy uznać za istniejące systemy pomocy, należy oddalić jako nieuzasadniony.
2. W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasad proceduralnych stosowanych do pomocy istniejącej
Skarżące, popierane przez Comunidad autónoma del País Vasco, twierdzą, że w zakresie, w jakim sporne systemy zwolnień należy uznać za pomoc istniejącą, zaskarżone decyzje końcowe naruszają art. 88 ust. 1 WE i art. 17–19 rozporządzenia nr 659/1999 w ten sposób, że zostały podjęte w trakcie postępowania dotyczącego nowej pomocy.
Sąd twierdzi, że w zakresie, w jakim w niniejszej sprawie nie można przyjąć klasyfikacji systemów jako pomocy istniejącej (zob. pkt 204 powyżej), Komisja prawidłowo uznała sporne systemy pomocy za systemy stanowiące nową pomoc. Postępując w ten sposób, nie uchybiła zasadom proceduralnym, na które powołują się skarżące.
Z powyższego wynika, że należy oddalić jako nieuzasadniony trzeci zarzut dotyczący naruszenia zasad proceduralnych.
3. W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 87 ust. 3 lit. c) WE
a) Argumenty stron
Skarżące zauważają, że zgodnie ze wskazówkami Komisji w zaskarżonych decyzjach końcowych sporne systemy zwolnień nie miały charakteru „pomocy na rzecz inwestycji lub na rzecz zatrudnienia [, ponieważ] pomoc podatkowa nie była oparta na wartości inwestycji ani na liczbie miejsc pracy lub kosztów płac z tym związanych, lecz na podstawie opodatkowania”.
Skarżące kwestionują konieczność takiego powiązania oraz zaprzeczają temu, aby sporne systemy stanowiły pomoc operacyjną tylko na tej podstawie, że został obniżony podatek od zysków przedsiębiorstw. Istnienie takiego obniżenia nie stanowi wystarczającego powodu dla zanegowania, iż systemy zwolnień mają charakter pomocy na rzecz inwestycji lub na rzecz zatrudnienia
.
Zdaniem skarżących Komisja przyznała w zaskarżonych decyzjach końcowych, że sporne systemy podatkowe zachęcają do tworzenia nowych przedsiębiorstw. Ponadto ww. wymóg, zgodnie z którym systemy pomocy tylko wtedy mogą zostać zaklasyfikowane jako pomoc inwestycyjna, gdy są wyrażone w procencie wartości inwestycji, nie został wyrażony jako taki w komunikacie z 1978 r. w sprawie pomocy regionalnej. Wyrażenie wartości pomocy w procencie inwestycji służy jedynie określeniu tego, czy sporna pomoc nie przekraczała pułapu pomocy dozwolonej w danym regionie. Tymczasem Komisja powinna była odnieść się do tego komunikatu w zakresie, w jakim komunikat ten określał jej stanowisko w chwili przyjęcia spornych systemów. Nie mogła ona bez naruszenia zasady pewności prawa oprzeć się na wytycznych z 1998 r. Stanowisko to podziela Comunidad autónoma del País Vasco.
W każdym razie skarżące twierdzą, że sporne systemy zwolnień były pomocą na rzecz tworzenia miejsc pracy. Korzystanie z nich zależało bowiem od stworzenia co najmniej dziesięciu miejsc pracy i od utrzymania przeciętnej liczby zatrudnienia w takiej wysokości przez okres dziesięciu lat. Ponadto okoliczność, że sporne systemy pomocy nie zostały wyrażone w procencie kosztów płac w ww. komunikacie, ma znaczenie jedynie przy obliczaniu tego, czy pomoc nie przekraczała dozwolonej intensywności.
Komisja, popierana przez Comunidad autónoma de La Rioja, wnosi o oddalenie czwartego zarzutu.
b) Ocena Sądu
W pierwszej kolejności skarżące podnoszą naruszenie zasady pewności prawa, na tej podstawie, że Komisja zastosowała wytyczne z 1998 r., które zostały przyjęte później niż sporne przepisy podatkowe z 1993 r.
Na wstępie należy przypomnieć, że Komisja jest związana wytycznymi i komunikatami, które wydaje w zakresie kontroli pomocy państwa, o ile teksty te nie stanowią odstępstwa od przepisów traktatu (wyrok Trybunału z dnia 26 września 2002 r. w sprawie
C-351/98 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-8031
, pkt 53).
Następnie należy podnieść, że wytyczne z 1998 r. przewidują w pkt 6.1, iż „Komisja oceni zgodność pomocy regionalnej ze wspólnym rynkiem na podstawie niniejszych wytycznych od chwili ich przyjęcia”. W związku z tym z wytycznych w sposób jasny wynika, że znajdują one zastosowanie od chwili ich przyjęcia, włączywszy w to sytuacje zaszłe przed ich wejściem w życie. W związku z tym stosowanie wytycznych z 1998 r. w niniejszej sprawie nie może stanowić naruszenia zasady pewności prawa.
Oczywiście pkt 6.1 zawiera zastrzeżenie, zgodnie z którym „projekty notyfikowanej pomocy przed podaniem do wiadomości państw członkowskich niniejszych wytycznych i w stosunku do których Komisja nie podjęła jeszcze ostatecznej decyzji, zostaną ocenione na podstawie kryteriów obowiązujących w chwili ich notyfikacji”.
Niemniej jednak wiadomo, że sporne systemy pomocy zostały wprowadzone w życie bez ich notyfikowania.
W związku z tym takie systemy pomocy nie mogą zostać zrównane z „projektami notyfikowanej pomocy przed podaniem do wiadomości państw członkowskich [wytycznych z 1998 r.]” w rozumieniu tego zastrzeżenia, które nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie.
W każdym razie należy przypomnieć, że nawet jeżeli można by było stwierdzić, że uchybienie wynikało z zastosowania wytycznych z 1998 r., to pociągałoby ono za sobą bezprawność zaskarżonych decyzji, a więc i stwierdzenie ich nieważności, jedynie w zakresie, w jakim to uchybienie mogłoby wpłynąć na treść tych decyzji. Gdyby bowiem ustalono, że w braku tego uchybienia Komisja doszłaby do takiego samego wniosku, ponieważ w każdym razie sporne uchybienie nie mogłoby wpłynąć na treść zaskarżonych decyzji, nie byłoby podstawy do stwierdzenia ich nieważności [zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 12 września 2007 r. w sprawie
T-25/04 González y Díez przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-3121
, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie skarżące twierdzą, po pierwsze, że definicja pomocy na rzecz inwestycji, przewidziana w wytycznych z 1998 r. i zastosowana przez Komisję w zaskarżonych decyzjach końcowych nie została przewidziana w komunikacie z 1978 r. w sprawie regionalnych systemów pomocy i ponadto że w sposób sprzeczny z prawem Komisja odmówiła uznania spornych systemów zwolnień za pomoc dla zatrudnienia.
Niemniej jednak należy stwierdzić, że skarżące nie przedstawiły żadnego dowodu pozwalającego stwierdzić, że sporne systemy spełniają warunki z komunikatu z 1978 r. w sprawie regionalnych systemów pomocy (zob. pkt 10 powyżej) oraz że jego stosowanie prowadzi do odmiennej klasyfikacji spornych systemów podatkowych. W szczególności zarówno z wytycznych z 1998 r., jak i z komunikatu z 1978 r. w sprawie regionalnych systemów pomocy wynika, że pomoc operacyjna nie może co do zasady być uznawana za zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE w zakresie, w jakim ze względu na sam jej charakter stanowi ona zagrożenie zmiany warunków wymiany handlowej w sposób sprzeczny ze wspólnym interesem. Ponadto komunikat z 1978 r. w sprawie regionalnych systemów pomocy nie dostarcza definicji pojęcia pomocy operacyjnej, pomocy dla inwestycji lub dla zatrudnienia, które byłyby sprzeczne z interpretacją dokonaną w niniejszej sprawie przez Komisję. Przeciwnie, ustala on zróżnicowane pułapy intensywności pomocy, w procencie inwestycji początkowej i europejskich jednostkach rozliczeniowych na miejsce zatrudnienia stworzone przez początkową inwestycję (zob. pkt 10 powyżej). Nie wykazano w niniejszej sprawie, że zostały one uwzględnione przez sporne w niniejszej sprawie systemy podatkowe.
W związku tym, nawet jeżeliby przyjąć, że zastosowanie wytycznych z 1998 r. w miejsce komunikatu z 1978 r. w sprawie regionalnych systemów pomocy mogłoby zostać uznane za błędne, to w każdym razie nie wynikałaby z tego żadna konsekwencja dla treści zaskarżonych decyzji końcowych, która mogłaby oznaczać ich niezgodność z prawem.
Po drugie, jeżeli chodzi o argumenty skarżącej zmierzające do zakwestionowania oceny Komisji w świetle art. 87 ust. 3 lit. c) WE, to Sąd przypomina, że Komisji przysługuje przy stosowaniu tego przepisu szeroki zakres uznania, który pociąga za sobą złożoną ocenę gospodarczą i społeczną, która musi być dokonana w kontekście wspólnotowym (wyrok Trybunału z dnia 24 lutego 1987 r. w sprawie
310/85 Deufil przeciwko Komisji, Rec. s. 901
, pkt 18). Sprawowana przez sąd kontrola korzystania z tego zakresu uznania ogranicza się do weryfikacji, czy przestrzegane były reguły proceduralne oraz zasady dotyczące obowiązku uzasadnienia aktu, a także czy nie wystąpił błąd co do okoliczności faktycznych, czy nie naruszono prawa oraz czy nie wystąpił oczywisty błąd w ocenie okoliczności faktycznych i czy nie doszło do nadużycia władzy (wyroki Trybunału: z dnia w sprawie
C-56/93 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I-723
, pkt 11; z dnia w sprawie
C-372/97 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-3679
, pkt 83; ww. w pkt 68 wyrok w sprawie Demesa, pkt 273).
W niniejszej sprawie Komisja uznała w zaskarżonych decyzjach końcowych, że sporne systemy podatkowe, które przewidywały zwolnienie z podatku od osób prawnych, odciążają częściowo korzystające przedsiębiorstwa z podatku od dochodów i mają charakter pomocy operacyjnej.
Należy stwierdzić, że postępując w ten sposób, Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ustaleniach.
Pomoc operacyjna bowiem ma na celu uwolnienie przedsiębiorstwa od kosztów, które musi zwykle ono ponosić w ramach zwykłego zarządu lub działalności (zob. wyrok Trybunału z dnia 19 września 2000 r. w sprawie
C-156/98 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. I-6857
, pkt 30; wyroki Sądu: z dnia w sprawie
T-459/93 Siemens przeciwko Komisji, Rec. s. II-1675
, pkt 48; z dnia w sprawie
T-190/00 Regione Siciliana przeciwko Komisji, Rec. s. II-5015
, pkt 130). Z wytycznych z 1998 r. wynika również, że pomoc operacyjna jest przeznaczona na zmniejszenie bieżących wydatków przedsiębiorstwa (zob. pkt 14 powyżej).
Tak jest w przypadku zwolnień podatkowych w niniejszej sprawie. W tym zakresie z art. 14 Normas Forales n
o
18/1993, n
o
5/1993 oraz n
o
11/1993, przewidujących sporne zwolnienia z podatku od osób prawnych, wynika, że obowiązek zainwestowania minimalnej kwoty oraz stworzenia minimalnej liczby miejsc pracy stanowi jedynie warunek dostępu do spornego systemu pomocy, konieczny, aby móc korzystać ze zwolnień podatkowych (zob. pkt 18 powyżej). Jeżeli warunki zostały spełnione, kwota pomocy zależy od dodatniej podstawy opodatkowania odpowiadającej wynikowi przedsiębiorstwa, a nie wartości inwestycji. W ten sposób, pomimo warunków dotyczących minimalnej wartości inwestycji oraz utworzenia minimalnej liczby miejsc pracy, zwolnienia podatkowe są obliczane na podstawie zysków osiągniętych przez spółki, a nie na podstawie wartości inwestycji lub liczby stworzonych miejsc pracy. W związku z tym nie są one w szczególności związane z inwestycją w rozumieniu wytycznych z 1998 r. (zob. pkt 15 powyżej).
W związku z tym Komisja słusznie stwierdziła, że sporne zwolnienia podatkowe, uwalniając korzystające z nich przedsiębiorstwa z ciężarów, które co do zasady powinny ponosić, stanowią pomoc operacyjną i nie mają charakteru pomocy dla inwestycji lub dla zatrudnienia.
W tym zakresie skarżące nie przedstawiają żadnego dowodu, który mógłby wykazać oczywisty błąd w ustaleniach Komisji, która dokonała interpretacji zgodnej z art. 87 WE oraz z celem tego przepisu, jakim jest niezakłócona konkurencja.
Z powyższego wynika, że należy oddalić czwarty zarzut dotyczący naruszenia art. 87 ust. 3 lit. c) WE.
4. W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego uchybienia proceduralnego, naruszenia zasad pewności prawa, dobrej administracji, ochrony uzasadnionych oczekiwań i równego traktowania
Skarżące oraz strony interweniujące po ich stronie wnoszą pomocniczo o stwierdzenie nieważności obowiązku zwrotu pomocy, znajdującego się w art. 3 zaskarżonych decyzji końcowych. Na poparcie ich żądań powołują się w pierwszej kolejności na uchybienie proceduralne. Następnie zarzucają naruszenie zasady pewności prawa oraz dobrej administracji, naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz naruszenie zasady równego traktowania.
a) W przedmiocie zarzutu dotyczącego uchybienia proceduralnego
Argumenty stron
Skarżące zarzucają, że Komisja pominęła uwagi Królestwa Hiszpanii złożone w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego. Podnoszą, że w piśmie z dnia 17 września 2001 r. złożonym w odpowiedzi na uwagi osób trzecich Królestwo Hiszpanii podniosło argument dotyczący ochrony uzasadnionych oczekiwań w celu zakwestionowania możliwości odzyskania wypłaconej już pomocy. Zdaniem skarżących w sposób sprzeczny z prawem Komisja uznała, że uwagi te zostały przedstawione po upływie terminu. Taki stosunek Komisji jej zdaniem może powodować naruszenie praw do obrony państwa członkowskiego. Skarżące dodają, że takie zachowanie nie uniemożliwia Sądowi sprawowania kontroli.
Komisja kwestionuje ten argument.
Ocena Sądu
Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 przewiduje, że w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja wzywa zainteresowane państwo członkowskie i inne zainteresowane strony do przedstawienia swoich uwag w określonym terminie, który zazwyczaj nie przekracza jednego miesiąca i który może zostać przedłużony przez Komisję. Z kolei art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 przewiduje, że otrzymane uwagi są podawane do wiadomości zainteresowanego państwa członkowskiego, które ma możliwość odpowiedzi na przekazane uwagi w określonym terminie, który zazwyczaj nie przekracza jednego miesiąca i który może zostać przedłużony przez Komisję (zob. pkt 6 powyżej).
W niniejszej sprawie należy podnieść, że zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego z dnia 28 listopada 2000 r. hiszpańskie organy zostały wezwane do przedstawienia swoich uwag, co uczyniły w dniu Następnie pismem z dnia zareagowały na uwagi przedstawione przez osoby trzecie i przedstawiły uwagi zawierające argument dotyczący uzasadnionych oczekiwań w części zatytułowanej „Uwagi dodatkowe: uzasadnione oczekiwania sprzeciwiają się decyzji o odzyskaniu pomocy”.
W zaskarżonych decyzjach Komisja stwierdziła, że owe uwagi dodatkowe mające na celu uzupełnienie uwag przedstawionych w piśmie z dnia 5 lutego 2001 r., nie zostały uwzględnione, ponieważ zostały złożone Komisji po upływie terminu jednego miesiąca przewidzianego przez art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999.
Skarżące twierdzą, że postępując w ten sposób, Komisja naruszyła prawa do obrony zainteresowanego państwa członkowskiego.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że naruszenie prawa do obrony stanowi ze względu na swój charakter subiektywną bezprawność (zob. wyrok Sądu z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawach połączonych
T-67/00, T-68/00, T-71/00 i T-78/00 JFE Engineering i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-2501
, pkt 425 i przytoczone tam orzecznictwo), która w związku z tym powinna zostać podniesiona przez samo zainteresowane państwo członkowskie (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia w sprawie
T-198/01 Technische Glaswerke Ilmenau przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-2717
, pkt 203).
W związku z tym skarżące w niniejszej sprawie nie mają legitymacji do podnoszenia zarzutu dotyczącego naruszenia prawa do obrony danego państwa członkowskiego, w niniejszym przypadku Królestwa Hiszpanii.
Po drugie, nawet jeżeliby przyjąć, że skarżące mają legitymację do podnoszenia takiego zarzutu, to nie może on zostać uwzględniony przez Sąd.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada poszanowania praw do obrony wymaga, żeby państwu członkowskiemu, którego dotyczy postępowanie, umożliwiono rzeczywiste zajęcie stanowiska wobec uwag przedstawionych przez zainteresowane osoby trzecie na podstawie art. 88 ust. 2 WE, na których Komisja zamierza oprzeć swoją decyzję, oraz żeby Komisja nie mogła uwzględnić takich uwag w swojej decyzji przeciwko temu państwu w zakresie, w jakim nie miało ono możliwości ustosunkowania się do nich. Jednakże, aby takie naruszenie prawa do obrony prowadziło do stwierdzenia nieważności, konieczne jest, aby w braku takiego uchybienia postępowanie mogło doprowadzić do odmiennego rezultatu (wyroki Trybunału: z dnia 11 listopada 1987 r. w sprawie
259/85 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. 4393
, pkt 12, 13; z dnia w sprawie
C-301/87 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I-307
, pkt 29–31).
W niniejszej sprawie skarżące wyraźnie zarzucają Komisji brak uwzględnienia uwag Królestwa Hiszpanii zawartych w piśmie z dnia 17 września 2001 r., dotyczących odpowiedzi na wystosowane przez zainteresowaną osobę trzecią, to jest Unión General de Trabajadores de La Rioja, żądanie odzyskania bezprawnie wypłaconej pomocy.
Niemniej jednak należy podnieść, że zaskarżone decyzje nie zostały oparte na powyższym żądaniu.
Nakaz odzyskania pomocy zawarty w art. 3 każdej z zaskarżonych decyzji jest logiczną, konieczną i nieodzowną konsekwencją wcześniejszego wykazania przez Komisję bezprawnego charakteru spornej pomocy i jej niezgodności ze wspólnym rynkiem.
Ponadto należy stwierdzić, że skarżące poprzestają na zarzuceniu uchybienia proceduralnego bez podnoszenia i bez wykazania a fortiori, że w braku takiego uchybienia procedura mogłaby doprowadzić do odmiennego rezultatu.
Z powyższych rozważań wynika, że należy oddalić zarzut dotyczący naruszenia praw do obrony zainteresowanego państwa członkowskiego.
b) W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa i dobrej administracji, zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz zasady równego traktowania
Argumenty stron
Skarżące i występujący po ich stronie interwenienci uważają, że Komisja spowodowała po ich stronie i po stronie beneficjentów powstanie uzasadnionych oczekiwań co do tego, że sporne przepisy podatkowe były „zgodne z prawem wspólnotowym” oraz że nie dojdzie do żądania ich zwrotu.
Twierdzą, że jeżeli wykazano istnienie nienotyfikowanej pomocy, jej beneficjenci mogą powoływać się na zasadę uzasadnionych oczekiwań w wyjątkowych okolicznościach. Confebask twierdzi ponadto, że istnienie uzasadnionych oczekiwań przedsiębiorców co do „zgodności z prawem” ogólnych zasad ustanawiających ulgi podatkowe należy dopuścić zwłaszcza wtedy, gdy pomoc jest wynikiem indywidualnego aktu.
W tym zakresie podnoszą, że pismo Komisji z dnia 25 maja 1994 r. oraz jej późniejsze zachowanie przekonały je co do zgodności spornych systemów z prawem wspólnotowym.
W rzeczywistości bowiem Komisja uprzedziła w tym piśmie o możliwości wszczęcia procedury przewidzianej w art. 88 ust. 2 WE, o ile nie otrzyma satysfakcjonującej odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień. Tymczasem skarżące podkreślają, że Komisja nie wszczęła tej procedury po otrzymaniu odpowiedzi organów baskijskich. Ponadto jedynie Comunidad autónoma de La Rioja uczestniczyła w spotkaniach z „hiszpańskimi organami”, co stwierdziła Komisja w piśmie z dnia 18 lipca 1995 r. Organy krajowe i organy baskijskie nie uczestniczyły w nich. W związku z tym, powstrzymując się od podjęcia kroków wykazujących, że kontynuuje analizę spornych systemów zwolnień, i wszczynając jedynie formalne postępowanie wyjaśniające z dnia , Komisja pozwoliła myśleć w tym czasie, że odpowiedź baskijskich organów, przedstawiona we wrześniu 1994 r. była satysfakcjonująca oraz że sporne systemy nie stanowiły pomocy państwa lub stanowiły w danym wypadku pomoc zgodną ze wspólnym rynkiem.
Skarżące i Comunidad autónoma del País Vasco podnoszą w szczególności, że Komisja miała obowiązek wypowiedzenia się w rozsądnym terminie. Sąd orzekł w wyroku z dnia 24 listopada 1987 r. w sprawie
223/85 RSV przeciwko Komisji, Rec. s. 4617
, że termin 26 miesięcy dla orzekania w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego nie jest dopuszczalny oraz że na podstawie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań czyni on niemożliwym odzyskanie już wypłaconej pomocy. Praktyka Komisji oparła się zresztą na tym orzecznictwie i skarżące zarzucają ponadto naruszenie zasady równego traktowania w tym zakresie. Ponadto Komisja miała również obowiązek sprawnego przeprowadzenia wstępnego dochodzenia. Konieczność ścisłego wykonania tego obowiązku była tym większa, że brak było szczególnych trudności przy podejmowaniu decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, ponieważ zawierałyby one wstępną ocenę. Wreszcie okoliczność, że dana pomoc nie została notyfikowana, nie zwalniała Komisji od obowiązku niezwłocznego wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. Wymóg pewności prawa sprzeciwia się bowiem temu, aby mogła ona odraczać w nieskończoność wykonywanie swych uprawnień nawet w takich sytuacjach.
W niniejszej sprawie decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego została wydana 79 miesięcy po zarejestrowaniu w dniu 28 kwietnia 1994 r. skargi z 1994 r. przez Komisję. Tak długi czas trwania wstępnego dochodzenia był przesadny. Z uwagi na ten czas odzyskanie pomocy w niniejszej sprawie również było sprzeczne z zasadą dobrej administracji.
Ponadto w niniejszej sprawie z pisma z dnia 25 maja 1994 r. wynika, że Komisja była w posiadaniu wszystkich niezbędnych do podjęcia decyzji dowodów od chwili zarejestrowania skargi z 1994 r., to jest od dnia Dodatkowo Komisja nie zażądała żadnych konkretnych informacji od hiszpańskich organów w piśmie z dnia i skarżące skierowały na urzędowym papierze rządu baskijskiego niepodpisane pismo z dnia , które, jak twierdzą, stanowi odpowiedź na pismo Komisji z dnia Pismo to podkreśla ogólny charakter spornych środków i wskazuje na okoliczność, że środki te przeznaczone były dla wszystkich przedsiębiorstw, których mogły dotyczyć Normas Forales. Ponadto decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego nie wspominała o jakimkolwiek opóźnieniu, które można by przypisać hiszpańskim organom w podaniu do wiadomości żądanych na tym etapie informacji. Ponadto Komisja nie mogła skutecznie zasłaniać się koniecznością rozpatrzenia w pierwszej kolejności innych systemów podatkowych, ponieważ orzecznictwo odmawia wzięcia pod uwagę względów użyteczności administracyjnej. Wreszcie Komisja przyznała w zaskarżonych decyzjach końcowych, że nie było konieczności analizowania „rzeczywistego wpływu” systemów podatkowych w ramach oceny ogólnego systemu pomocy.
Po drugie, skarżące podnoszą, że Komisja nie opublikowała ostrzeżenia w Dzienniku Urzędowym wbrew komunikatowi z 1983 r. w sprawie bezprawnej pomocy, wyjaśniając, że postąpi ona w ten sposób od chwili dowiedzenia się o środkach bezprawnej pomocy.
Po trzecie, skarżące podnoszą, że z praktyki decyzyjnej Komisji wynika, włączywszy w to przypadki pomocy nienotyfikowanej, że jeżeli okres trwania wstępnego dochodzenia przekraczał rozsądny termin, Komisja nie wymagała zwrotu pomocy. Skarżące odnoszą się w szczególności do niektórych indywidualnych decyzji Komisji [decyzja Komisji 92/329/EWG z dnia 25 lipca 1990 r. w sprawie pomocy przyznanej przez rząd włoski wytwórcy produktów oftalmologicznych (Industrie Ottiche Riunite, IOR) (
Dz.U. 1992, L 183, s. 30
) oraz decyzja Komisji 2002/15/WE z dnia dotycząca pomocy państwa udzielonej spółce „Bretagne Angleterre Irlande” („BAI3” lub „Brittany Ferries”) (
Dz.U. 2002, L 12, s. 33
)] oraz decyzji Komisji dotyczących ośrodków koordynacyjnych [w szczególności decyzje Komisji: 2003/81/WE z dnia w sprawie systemu pomocy państwa stosowanego przez Królestwo Hiszpanii do ośrodków koordynacyjnych w Vizcaya (
Dz.U. 2003, L 31, s. 26
); 2003/512/WE z dnia w sprawie systemu pomocy wprowadzonego przez Niemcy na rzecz ośrodków kontroli i koordynacji (
Dz.U. 2003, L 177, s. 17
); 2003/438/WE z dnia w sprawie systemu pomocy państwa C 50/2001 (ex NN 47/2000) — Spółki finansowe — wprowadzonej przez Luksemburg (
Dz.U. 2003, L 153, s. 40
); 2004/76/WE z dnia w sprawie systemu pomocy państwa wprowadzonej przez Francję na rzecz central i ośrodków logistycznych (
Dz.U. 2004, L 23, s. 1
); 2004/77/WE z dnia w sprawie systemu pomocy wprowadzonego przez Belgię w postaci systemu decyzji podatkowych stosowanych do zagranicznych korporacji handlowych ze Stanów Zjednoczonych (
Dz.U. 2004, L 23, s. 14
)]. Przywołują również decyzję Komisji z dnia w sprawie hiszpańskiej ustawy o podatku od osób prawnych (
Dz.U. 2001, L 60, s. 57
). W związku z tym zarzucają naruszenie zasady równego traktowania.
Wreszcie zdaniem Confebask Komisja zmieniła swoją ocenę systemów podatkowych państw członkowskich poprzez przyjęcie komunikatu z 1998 r. w sprawie pomocy podatkowej. W tym zakresie z pierwszego rocznego sprawozdania dotyczącego wykonania tego komunikatu [COM(1998) 595 wersja ostateczna] wynika, że Komisja w ten sposób miała na celu „wyjaśnienie stosowania zasad dotyczących pomocy państwa związanej z bezpośrednim opodatkowaniem przedsiębiorstw”. Confebask podkreśla również, że oddalenie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w ww. w pkt 70 wyroku w sprawach połączonych Demesa i Territorio Histórico de Álava przeciwko Komisji nie stanowi w niniejszej sprawie przeszkody dla unieważnienia obowiązku odzyskania pomocy.
Komisja popierana przez Comunidad autónoma de La Rioja wnosi o oddalenie tego zarzutu.
Ocena Sądu
— W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa i dobrej administracji z uwagi na czas trwania wstępnego dochodzenia
Skarżące podnoszą, że wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego dopiero w dniu 28 listopada 2000 r., to jest 79 miesięcy po zarejestrowaniu skargi z 1994 r., Komisja przekroczyła rozsądny czas trwania wstępnej procedury dochodzenia, naruszając tym samym zasady pewności prawa i dobrej administracji.
Sąd przypomina, że od chwili wniesienia skargi z 1994 r. do czasu przyjęcia rozporządzenia nr 659/1999 Komisja nie była związana szczególnymi terminami. Komisja powinna była jednak dołożyć starań, aby nie opóźniać w nieskończoność wykonania swoich uprawnień, dając wyraz poszanowaniu podstawowego wymogu pewności prawa (zob. wyrok z dnia 24 września 2002 r. w sprawach połączonych
C-74/00 P i C-75/00 P Falck i Acciaierie di Bolzano przeciwko Komisji, Rec. s. I-7869
, pkt 140; z dnia w sprawach połączonych
C-346/03 i C-529/03 Atzeni i in., Zb.Orz. s. I-1875
, pkt 61).
W istocie bowiem, ponieważ ocena zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem należy do wyłącznych kompetencji Komisji, jest ona zobowiązana — w interesie prawidłowego stosowania podstawowych postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa — do przystąpienia bez zwłoki do sumiennego i bezstronnego badania skargi informującej o istnieniu pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem. Wynika stąd, że Komisja nie może bezterminowo przedłużać wstępnego badania pomocy państwa będącej przedmiotem złożonej do niej skargi. Ocena, czy czas trwania badania skargi przez Komisję można uznać za rozsądny, powinna być dokonywana w oparciu o konkretne okoliczności danej sprawy, a zwłaszcza z uwzględnieniem jej kontekstu, różnych etapów postępowania, które Komisja powinna przeprowadzić, oraz stopnia złożoności sprawy (wyrok Sądu z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie
T-395/04 Air One przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1343
, pkt 61).
W niniejszej sprawie wiadomo, że Komisja dowiedziała się o spornych systemach pomocy za pośrednictwem skargi z 1994 r., zarejestrowanej w dniu 28 kwietnia 1994 r. Wiadomo również, że Komisja zawiadomiła w dniu hiszpańskie organy o decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie spornych systemów zwolnień podatkowych.
Pomiędzy chwilą, w której Komisja dowiedziała się o spornych systemach pomocy, a datą wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie tych środków, upłynął okres, który wynosi sześć i pół roku.
Niemniej jednak, w pierwszej kolejności należy podnieść, że sporne środki podatkowe wymagały ze strony Komisji pogłębionej oceny hiszpańskiego prawa. W piśmie z dnia 18 lipca 1995 r. skierowanym do skarżących Komisja wyjaśniła również, że kontynuowała swą ocenę z punktu widzenia hiszpańskiego systemu podatkowego oraz systemów autonomii podatkowej obowiązujących w państwach członkowskich, z uwzględnieniem ewolucji federacyjnej mającej miejsce w poszczególnych państwach członkowskich. Wskazała, że służby Komisji zbierały konieczne informacje, które oznaczały „znaczny nakład pracy polegającej zarówno na zbieraniu, jak i na ocenie”. Jeżeli złożoność dokonanej oceny nie może sama w sobie uzasadniać długości czasu trwania wstępnego dochodzenia w niniejszej sprawie, to jest jednak elementem, który należy wziąć pod uwagę.
Po drugie, należy stwierdzić, że długi czas trwania procedury można w dużej części zarzucić hiszpańskim organom.
W rzeczywistości bowiem pismo z dnia 19 stycznia 1996 r., w którym Komisja wezwała hiszpańskie organy do dostarczenia informacji dotyczących beneficjentów spornych środków zostało bez odpowiedzi.
W tym zakresie Komisja miała podstawy do zażądania takich informacji. W niniejszej sprawie bowiem przyznanie spornych zwolnień podatkowych było, po pierwsze, ograniczone w czasie, ponieważ jedynie spółki utworzone do dnia 31 grudnia 1994 r. mogły z niej korzystać, i po drugie, uzależnione było od zgody Consejo de Diputados (rady deputowanych) rządu danej prowincji, po zbadaniu spełnienia wymaganych warunków (zob. pkt 18 powyżej). W związku z tym, z punktu widzenia decyzji dotyczącej zgodności spornych zwolnień podatkowych, kwestia beneficjentów mogła mieć istotne znaczenie, w szczególności ze względu na zakres spornych środków.
Tymczasem jedynym pismem, które hiszpańskie organy oficjalnie skierowały do Komisji, jest pismo z dnia 30 września 1994 r., które podkreśla co do zasady ogólny charakter spornych środków krajowych oraz zaprzecza istnieniu pomocy państwa.
W związku z tym należy stwierdzić, że pytanie Komisji z dnia 19 stycznia 1996 r. dotyczące wprowadzenia w życie spornych systemów oraz ich beneficjentów pozostało bez odpowiedzi, pomimo że hiszpańskie organy wystąpiły w pismach z dnia 19 lutego i o przedłużenie terminów na udzielenie odpowiedzi w tej kwestii.
Skarżące złożyły pismo na urzędowym papierze rządu baskijskiego, niepodpisane, datowane na dzień 5 lutego 1996 r., odnośnie do którego twierdzą, iż stanowi ono odpowiedź na pismo Komisji z dnia Niemniej jednak nie przedstawiają one dowodu na to, że odpowiedź ta została oficjalnie zakomunikowana Komisji, która z kolei twierdzi, że jej nie otrzymała.
Ponadto pismami z dnia 19 lutego i 21 marca 1996 r. Królestwo Hiszpanii wniosło do Komisji o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia (zob. pkt 29 powyżej), co potwierdza tezę Komisji, iż nie udzielono żadnej odpowiedzi na jej pytania. Ponadto należy stwierdzić, że w każdym razie treść pisma z dnia , która podkreśla ogólny charakter spornych środków oraz wskazuje na okoliczność, że adresatami tych środków były wszystkie przedsiębiorstwa, które mogły zostać objęte zakresem Normas Forales, nie stanowi precyzyjnej odpowiedzi na pytania Komisji dotyczące beneficjentów.
To po otrzymaniu, po pierwsze nowej skargi z dnia 5 stycznia 2000 r., dotyczącej pomocy przyznanej korzystającemu przedsiębiorcy na podstawie spornych przepisów podatkowych w Álava, oraz po drugie, na podstawie uwag organów hiszpańskich w tym zakresie, Komisja uznała, że dysponuje wystarczającymi informacjami dla wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w dniu dotyczącej spornych przepisów podatkowych.
Wreszcie z dowodów w aktach sprawy nie wynika, że w celu wyjaśnienia sytuacji Komisja została wezwana do zajęcia stanowiska w przedmiocie skargi z 1994 r., co umożliwiłoby, z uwagi na stawkę, stwierdzenie w razie potrzeby jej ewentualnej bezczynności.
W związku z tym odpowiedzialność za długi czas trwania wstępnej procedury można, z uwagi na powyższe, w znacznym stopniu przypisać organom krajowym, które nie dość, że nie notyfikowały spornych systemów, to ponadto odmówiły Komisji użytecznych wyjaśnień (zob. wyrok Trybunału z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie
C-303/88 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-1433
, pkt 43).
Po trzecie, jeżeli chodzi o kontekst, w który wpisują się przepisy podatkowe, to należy podnieść, że w okresie od 1996 r. do 1999 r. Komisja zbadała inne systemy podatkowe ustanowione przez skarżące w tym okresie (zaliczenia na poczet podatku ustanowione w 1994 r., w 1996 r. oraz w 1997 r. oraz zmniejszenie podstawy opodatkowania ustanowione w 1996 r., które były przedmiotem sporu między innymi w zakończonych wyrokami sprawach Demesa oraz z dnia 23 października 2002 r. Diputación Foral de Álava przeciwko Komisji, ww. w pkt 68 i 70). W ten sposób Komisja, do której wpłynęły skargi złożone w czerwcu 1996 r. oraz październiku 1997 r. przeciwko zastosowaniu na terytorium historycznym Álava do spółek Demesa i Ramondín, zaliczenia na poczet podatku w wysokości 45% oraz zmniejszenia podstawy opodatkowania podatku od osób prawnych, wszczęła kilka procedur, które doprowadziły do wydania decyzji 1999/718 oraz 2000/795 (zob. pkt 68 powyżej) oraz decyzji Komisji z dnia 17 sierpnia oraz dnia o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie systemów zaliczenia na poczet podatku w wysokości 45% oraz zmniejszenia podstawy opodatkowania podatkiem od osób prawnych, przy czym decyzje o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego same były przedmiotem skarg do Sądu (ww. w pkt 174 wyroki: w sprawach połączonych Diputación Foral de Guipúzcoa i in. przeciwko Komisji; w sprawach połączonych Diputación Foral de Álava przeciwko Komisji i in.). O ile procedury te oczywiście nie dotyczyły spornych w niniejszej sprawie zwolnień podatkowych z 1993 r., to jednak chodziło również o korzyści podatkowe ustanowione przez te same organy, które mogły powodować podobne problemy prawne, i Komisja mogła w ramach przysługującego jej zakresu swobodnego uznania w dziedzinie pomocy państwa zdecydować, że korzyści te powinny zostać rozpatrzone szybciej, w szczególności z uwagi na brak odpowiedzi na pytania dotyczące beneficjentów spornych w niniejszej sprawie zwolnień podatkowych.
Z powyższego wynika, że w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy czas trwania procedury wstępnej nie naruszył ogólnej zasady pewności prawa.
Wreszcie, jeżeli chodzi o argumenty dotyczące naruszenia przez Komisję zasady dobrej administracji, to należy stwierdzić, że są one zasadniczo ściśle związane z argumentem dotyczącym naruszenia zasady pewności prawa przez długość trwania wstępnego dochodzenia i powinny z uwagi na powyższe zostać oddalone.
W związku z tym należy oddalić zarzut dotyczący naruszenia zasady pewności prawa i dobrej administracji.
— W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady uzasadnionych oczekiwań
Na wstępie należy przypomnieć, że na uzasadnione oczekiwania co do zgodności z prawem pomocy można w zasadzie — z zastrzeżeniem okoliczności wyjątkowych — powołać się jedynie wtedy, gdy ta pomoc została przyznana zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 88 WE (wyrok Trybunału z dnia 20 września 1990 r. w sprawie
C-5/89 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-3437
, pkt 14; ww. w pkt 157 wyrok w sprawie Regione autónoma della Sardegna przeciwko Komisji, pkt 64).
W istocie bowiem rzetelny organ regionalny lub staranny podmiot gospodarczy zazwyczaj powinny być w stanie upewnić się co do tego, czy procedura ta była przestrzegana (ww. w pkt 278 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 14; wyrok z dnia 14 stycznia 1997 r. w sprawie
C-169/95 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-135
, pkt 51; ww. w pkt 68 wyrok w sprawie Demesa, pkt 236).
Ponadto, ponieważ art. 88 WE nie czyni rozróżnienia w zależności od tego, czy chodzi o system pomocy, czy też o pomoc indywidualną, zasady te znajdują zastosowanie także do systemów pomocy, w przeciwieństwie do tego, co twierdzi Confebask (zob. pkt 248 powyżej).
W niniejszej sprawie wiadomo, że zwolnienia podatkowe, których dotyczą zaskarżone decyzje końcowe, zostały ustanowione bez wcześniejszej notyfikacji z naruszeniem art. 88 ust. 3 WE.
Niemniej jednak orzecznictwo nie wyklucza możliwości powoływania się przez beneficjentów bezprawnej — ponieważ nienotyfikowanej — pomocy, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, na wyjątkowe okoliczności, na których w sposób uzasadniony opierają swoje przekonanie o zgodności z prawem tej pomocy, w celu sprzeciwienia się jej zwrotowi (wyrok Trybunału z dnia 10 czerwca 1993 r. w sprawie
C-183/91 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. I-3131
, pkt 18; zob. podobnie ww. w pkt 70 wyroki: w sprawie Demesa i Territorio Histórico de Álava przeciwko Komisji, pkt 51; zob. podobnie wyroki Sądu: z dnia w sprawach połączonych
T-126/96 i T-127/96 BFM i EFIM przeciwko Komisji, Rec. s. II-3437
, pkt 69, 70; z dnia w sprawie
T-55/99 CETM przeciwko Komisji, Rec. s. II-3207
, pkt 122; ww. w pkt 173 wyrok w sprawie Regione autónoma Friuli-Venezia Giulia przeciwko Komisji, pkt 107).
Nawet jeżeli przyjmiemy, że skarżące, które nie są podmiotami gospodarczymi lecz jednostkami samorządu terytorialnego, które ustanowiły sporne systemy pomocy, mogą powoływać się na uzasadnione oczekiwania (ww. w pkt 157 wyrok w sprawie Regione autónoma della Sardegna przeciwko Komisji, pkt 66), Sąd jednak musi zbadać, w świetle tych zasad, czy ich argumenty należą do okoliczności wyjątkowych, na których można oprzeć uzasadnione oczekiwania co do zgodności z prawem spornych systemów pomocy.
Skarżące i występujący po ich stronie interwenienci podnoszą, że zachowanie Komisji stanowi wyjątkową okoliczność, na których można oprzeć uzasadnione oczekiwania co do zgodności z prawem spornych systemów, z powodu, po pierwsze nadmiernego czasu trwania wstępnej procedury, oraz bezczynności Komisji w trakcie jej trwania, po drugie, z powodu braku ogłoszenia ostrzeżenia beneficjentów potencjalnej pomocy, przewidzianego w komunikacie z 1983 r. w sprawie bezprawnej pomocy, po trzecie, z powodu praktyki decyzyjnej Komisji, oraz po czwarte, z powodu zmiany polityki Komisji w dziedzinie pomocy państwa.
Skarżące w pierwszej kolejności podnoszą, że nadmierny czas trwania wstępnej procedury dochodzenia spowodował powstanie po ich stronie uzasadnionych oczekiwań co do zgodności z prawem tych pomocy, co sprzeciwia się ich odzyskaniu. Powołują się w szczególności na ww. w pkt 251 wyrok w sprawie RSV przeciwko Komisji (pkt 17), zgodnie z którym zwłoka Komisji w podjęciu decyzji co do niezgodności z prawem danej decyzji oraz co do jej zniesienia i zwrotu przez państwo członkowskie może, w niektórych okolicznościach uzasadniać po stronie beneficjentów tej pomocy uzasadnione oczekiwania, które mogą uniemożliwiać nakazanie temu państwu członkowskiemu zwrotu tej pomocy.
Sąd stwierdza jednak, że okoliczności sprawy zakończonej ww. w pkt 251 wyrokiem RSV przeciwko Komisji były wyjątkowe i nie są w żaden sposób podobne do okoliczności niniejszej sprawy. W rzeczywistości bowiem sporna pomoc została formalnie notyfikowana Komisji, co prawda po tym, jak została wypłacona beneficjentowi. Dotyczyła ona dodatkowych kosztów związanych z daną transakcją, która była wcześniej przedmiotem zezwolenia Komisji. Dotyczyła sektora, który od 1977 r. otrzymał od organów krajowych dozwoloną przez Komisję pomoc. Ocena jej zgodności ze wspólnym rynkiem nie wymagała pogłębionych badań. Na tej podstawie Trybunał wywnioskował, że skarżąca mogła w tych okolicznościach w sposób rozsądny myśleć, że pomoc nie napotka sprzeciwu ze strony Komisji (ww. w pkt 251 wyrok w sprawie RSV przeciwko Komisji, pkt 14–16).
Elementy te w sposób zasadniczy różnicują niniejszą sprawę od tamtej sprawy. W rzeczywistości bowiem sporne zwolnienia podatkowe nie zostały notyfikowane i nie stanowią żadnego przedłużenia systemu pomocy wcześniej dozwolonego przez Komisję. Nie dotyczą one szczególnego sektora i a fortiori nie dotyczą żadnego szczególnego sektora korzystającego z dozwolonej pomocy. Ponadto ocena skargi dotyczącej spornych systemów wymagała, tak jak to stwierdziła Komisja w piśmie z dnia 18 lipca 1995 r. skierowanego do skarżących, „znacznej pracy polegającej zarówno na zbieraniu, jak i na ocenie” (zob. pkt 26 powyżej).
Skarżące nie mogą zatem skutecznie powoływać się w niniejszej sprawie na ww. w pkt 251 wyrok w sprawie RSV przeciwko Komisji.
Ponadto okoliczności niniejszej sprawy nie są porównywalne z okolicznościami zakończonej wyrokiem Sądu z dnia 12 września 2007 r. sprawy T-348/03 Koninklijke Friesland Foods przeciwko Komisji, niepublikowanym w Zbiorze. W rzeczywistości bowiem Komisja przyznała w zaskarżonej decyzji, że sporny system niderlandzki był podobny do systemu belgijskiego, w odniesieniu do którego wielokrotnie zajmowała stanowisko, tworząc w ten sposób uzasadnione oczekiwanie co do tego, że niderlandzki system nie był pomocą (ww. wyrok w sprawie Koninklijke Friesland Foods przeciwko Komisji, pkt 129). Nie jest tak w niniejszej sprawie, ponieważ Komisja w żaden sposób nie zajęła stanowiska co do spornego systemu ani też co do innego porównywalnego systemu, tak aby mogły powstać uzasadnione oczekiwania co do ich zgodności z prawem.
W konsekwencji, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, czas trwania wstępnej procedury nie może zostać uznany za wyjątkowy i, jako taki, za mogący stanowić podstawę dla uzasadnionych oczekiwań co do zgodności z prawem spornych systemów.
Skarżące powołują się również na zachowanie Komisji, a w szczególności na jej bezczynność w trakcie procedury wstępnej, które ich zdaniem mogło spowodować powstanie uzasadnionych oczekiwań co do zgodności z prawem spornych systemów (zob. pkt 249, 250 powyżej).
Sąd podnosi, że pismem z dnia 25 maja 1994 r. Komisja wezwała Królestwo Hiszpanii do przedłożenia uwag w przedmiocie skargi z 1994 r. w terminie piętnastu dni. Komisja dodała w tym piśmie, że w braku odpowiedzi lub w przypadku odpowiedzi niesatysfakcjonującej, po upływie terminu, będzie musiała wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające.
Z akt sprawy wynika (zob. pkt 25 i nast. powyżej), że po otrzymaniu odpowiedzi hiszpańskich organów w dniu 30 września 1994 r. doszło do spotkań dotyczących spornych reżimów, które potwierdzały kontynuację dochodzenia w sprawie skargi.
Podobnie w piśmie z dnia 18 lipca 1995 r. Komisja poinformowała skarżące o tym, że kontynuowała ocenę ich skargi, że o dalszym losie skargi zadecyduje po wyjaśnieniu pewnych kwestii oraz że powiadomi je o swojej decyzji.
Wreszcie pismem z dnia 19 stycznia 1996 r. Komisja poinformowała Królestwo Hiszpanii, że badała wpływ spornych przepisów podatkowych na konkurencję i zażądała w tym zakresie informacji dotyczących beneficjentów tych środków.
Sąd twierdzi, że Komisja nie okazała bezczynności w następstwie skargi z 1994 r. Przeciwnie kontynuowała ona procedurę poprzez wymianę pism do czasu, kiedy to pismo do Królestwa Hiszpanii z dnia 19 stycznia 1996 r. pozostało bez odpowiedzi. Korespondencja oraz spotkania z Komisją w trakcie procedury wstępnej świadczą w ten sposób o dialogu, poprzez który Komisja zamierzała w szczególności uzyskać informacje ze strony hiszpańskich organów w celu sformułowania wstępnej opinii.
Z pisma z dnia 19 stycznia 1996 r. wynika, że Komisja sądziła w tym czasie, iż nie dysponuje elementami koniecznymi dla podjęcia decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
Otóż, pomimo wniosku z dnia 19 stycznia 1996 r. o informacje dotyczące beneficjentów spornych systemów pomocy Komisja nie uzyskała odpowiedzi ze strony hiszpańskich organów władzy, pomimo ich wniosku o przedłużenie terminu w tym celu (zob. pkt 29 powyżej).
Ponadto z wymiany korespondencji wynika, że Komisja powtórzyła zarówno skarżącym, jak i Królestwu Hiszpanii, że w dalszym ciągu badała skargę, bez zajmowania stanowiska co do zgodności z prawem tych systemów.
Ponadto, nawet jeżeliby przyjąć, że można uznać, iż Komisja zachowała milczenie od czasu wysłania pisma z dnia 19 stycznia 1996 r. do Królestwa Hiszpanii do czasu otrzymania nowej skargi z dnia , milczenie to nie może z uwagi na dowody w niniejszej sprawie stanowić wyjątkowej okoliczności, na której można by oprzeć uzasadnione oczekiwanie co do zgodności z prawem spornych systemów.
W rzeczywistości bowiem, w braku odpowiedzi ze strony hiszpańskich organów na wniosek o udzielenie informacji dotyczących beneficjentów systemów, Komisja mogła stwierdzić, tak jak to wyjaśnia w swoich pismach, że nie dysponuje elementami umożliwiającymi jej rzeczywisty zakres spornych systemów. Mogła w szczególności stwierdzić, że brak było jakichkolwiek dowodów, iż ze spornych systemów, które przestały obowiązywać z końcem 1994 r., korzystały jakiekolwiek przedsiębiorstwa.
Ponadto w każdym razie takie milczenie nie może być interpretowane jako równoznaczne z milczącą aprobatą ze strony tej instytucji (zob. ww. w pkt 157 wyrok w sprawie Regione autónoma della Sardegna przeciwko Komisji, pkt 69).
W związku z tym nie można przyjąć argumentu dotyczącego bezczynności Komisji w trakcie procedury wstępnej, ponieważ stosunek Komisji nie może w niniejszej sprawie być uznany za wyjątkową okoliczność, na której można by było oprzeć uzasadnione oczekiwanie co do zgodności z prawem spornych systemów podatkowych.
Po drugie, na poparcie argumentu dotyczącego uzasadnionych oczekiwań wywołanych zachowaniem Komisji skarżące podnoszą brak opublikowania w Dzienniku Urzędowym szczególnego ogłoszenia ostrzegającego potencjalnych beneficjentów pomocy o jej odwoływalności. Podkreślają, że w komunikacie z 1983 r. w sprawie bezprawnej pomocy Komisja wskazała, że od chwili dowiedzenia się o przyjęciu bezprawnych środków pomocy przez jedno z państw członkowskich opublikuje w Dzienniku Urzędowym ogłoszenie ostrzegające potencjalnych beneficjentów pomocy o jej odwoływalności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Sąd przypomina, że Komisja może narzucić sobie sposób wykonywania przysługującego jej uznania przez takie akty jak wytyczne czy komunikaty, o ile akty te zawierają reguły wskazujące kierunek postępowania tej instytucji oraz nie odbiegają od norm traktatu (zob. wyrok Trybunału z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie
C-310/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-2289
, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo; ww. w pkt 214 wyrok z dnia w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 53).
Należy podnieść, że w komunikacie z 1983 r. w sprawie bezprawnej pomocy Komisja przypomina o obowiązku notyfikowania pomocy, przewidzianym w art. 88 ust. 3 WE. Ponadto informuje potencjalnych beneficjentów pomocy państwa o odwoływalnym charakterze pomocy, która została przyznana w sposób bezprawny, czyli bez wydania przez Komisję ostatecznej decyzji o jej zgodności ze wspólnym rynkiem, może doprowadzić do konieczności zwrotu pomocy (zob. pkt 11 powyżej).
Niezależnie od tego, że można zarzucić brak opublikowania przez Komisję w Dzienniku Urzędowym ostrzeżenia przewidzianego w komunikacie z 1983 r. w sprawie bezprawnej pomocy, to jednak informacje zawarte w tym komunikacie, tak jak przypomniano powyżej w pkt 306, są jednoznaczne. Ponadto wykładnia broniona przez skarżące prowadziłaby do nadania komunikatowi z 1983 r. w sprawie bezprawnej pomocy zakresu sprzecznego z art. 88 ust. 3 WE. W rzeczywistości bowiem odwoływalny charakter bezprawnie przyznanej pomocy wynika ze skuteczności obowiązku notyfikacji przewidzianego w art. 88 ust. 3 WE i nie zależy od publikacji w Dzienniku Urzędowym ostrzeżenia przewidzianego w komunikacie z 1983 r. w sprawie bezprawnej pomocy. W szczególności odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy nie może stać się niemożliwe tylko z powodu nieopublikowania przez Komisję ostrzeżenia, ponieważ przeciwne stwierdzenie zagrażałoby systemowi kontroli pomocy państwa ustanowionemu przez traktat.
W związku z tym brak opublikowania ostrzeżenia przewidzianego w komunikacie z 1983 r. w sprawie bezprawnej pomocy nie stanowi wyjątkowej okoliczności, na której można by było oprzeć jakiekolwiek oczekiwanie co do zgodności z prawem bezprawnie przyznanej pomocy.
Po trzecie, skarżące podnoszą, że praktyka decyzyjna Komisji w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych stanowi okoliczność, która mogła wywołać uzasadnione oczekiwania.
Niemniej jednak należy przypomnieć, że o ile zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań zalicza się do podstawowych zasad wspólnotowych, o tyle podmioty gospodarcze nie mogą w uzasadniony sposób pokładać swoich oczekiwań w utrzymaniu istniejącej sytuacji, która może zostać zmieniona w ramach swobodnego uznania instytucji wspólnotowych (wyrok Trybunału z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie
C-350/88 Delacre i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-395
, pkt 33). Zasada ta niewątpliwie ma zastosowanie w ramach polityki konkurencji, która charakteryzuje się szerokim zakresem swobodnego uznania (zob. w dziedzinie ustalania kwoty grzywien wyrok Trybunału z dnia w sprawach połączonych
C-189/02 P, C-202/02 P, od C-205/02 P do C-208/02 P i C-213/02 P Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-5425
, pkt 172).
Powyższe odnosi się w szczególności do kwestii, czy zostały spełnione warunki odstąpienia od odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy dotyczące wyjątkowych okoliczności. W ten sposób decyzje dotyczące innych spraw w tej dziedzinie mają jedynie informacyjny charakter i nie można na nich opierać uzasadnionego oczekiwania, ponieważ chodzi o okoliczności właściwe dla danej sprawy.
W tych okolicznościach przywołane przez skarżące decyzje Komisji w tej dziedzinie nie mogą stanowić wyjątkowej okoliczności, na której można by oprzeć takie uzasadnione oczekiwania.
Po czwarte wreszcie, Confebask twierdzi, że Komisja zmieniła swoją politykę w dziedzinie pomocy państwa w 1998 r. i powołuje się na uzasadnione oczekiwanie co do zgodności z prawem spornych przepisów w chwili ich przyjęcia.
Sąd przypomina w tym zakresie, że okoliczność, iż Komisja przyjęła komunikat z 1998 r. w sprawie pomocy podatkowej, nie prowadzi do zmiany kryteriów oceny systemów podatkowych państw członkowskich.
W rzeczywistości bowiem, o czym przypomniano wcześniej (zob. pkt 180 powyżej) komunikat z 1998 r. w sprawie pomocy podatkowej, który w znacznej części opiera się na orzecznictwie Trybunału i Sądu, udziela wyjaśnień co do zastosowania art. 87 WE i 88 WE do przepisów podatkowych. W komunikacie tym Komisja nie zapowiedziała jednak zmiany dotyczącej oceny przepisów podatkowych w świetle art. 87 WE i 88 WE (ww. w pkt 174 wyrok w sprawach połączonych Diputación Foral de Guipúzcoa i in. przeciwko Komisji, pkt 79; ww. w pkt 174 wyrok z dnia 23 października 2002 r. w sprawach połączonych Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, pkt 83).
W związku z tym argument dotyczący zmiany polityki Komisji nie może zostać uznany za wyjątkową okoliczność, na której można by oprzeć uzasadnione oczekiwania co do zgodności z prawem bezprawnie przyznanej pomocy.
Z powyższych rozważań wynika, że należy oddalić jako bezzasadny zarzut dotyczący tego, iż zachowanie Komisji miałoby stanowić wyjątkową okoliczność, na której można by oprzeć uzasadnione oczekiwania co do zgodności z prawem bezprawnie przyznanej pomocy. W związku z tym pierwszy zarzut należy odrzucić jako bezzasadny.
— W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania
W ramach zarzutu opartego na uzasadnionych oczekiwaniach wywołanych czasem trwania wstępnego dochodzenia skarżące podnoszą zarzut naruszenia zasady równego traktowania w zakresie, w jakim w niektórych decyzjach Komisja uznała, że czas trwania procedury uzasadniał brak zarządzania zwrotu spornej pomocy.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że poszanowanie zasady równości i niedyskryminacji wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób identyczny, chyba że jest to obiektywnie uzasadnione (wyroki Trybunału: z dnia 26 października 2006 r. w sprawie
C-248/04 Koninklijke Coöperatie Cosun, Zb.Orz. s. I-10211
, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie skarżące nie wykazały, że sytuacja dotycząca spornych systemów pomocy jest porównywalna z sytuacjami będącymi przedmiotem powoływanych przez nie decyzji, w których Komisja uznała, iż nie będzie zarządzać zwrotu pomocy.
W rzeczywistości bowiem należy stwierdzić, że w przywołanych przez skarżące decyzjach dotyczących w szczególności systemów pomocy brak zwrotu pomocy był uzasadniony uwzględnionymi przez Komisję okolicznościami, które mogły wywołać uzasadnione oczekiwania co do zgodności z prawem ocenianych systemów. Komisja w szczególności uwzględniła fakt, że w innych decyzjach dotyczących środków analogicznych do systemów egzaminowanych w tych decyzjach wyraźnie stwierdzono brak istnienia pomocy, co uzasadniało w ten sposób brak odzyskania tej pomocy (zob. ww. w pkt 255 decyzje Komisji dotyczące ośrodków koordynacyjnych). W niektórych wypadkach uwzględniała ona również i to, że odpowiedzialność za długi czas trwania danej procedury nie mogła być w żaden sposób przypisana zainteresowanemu państwu członkowskiemu (zob. ww. w pkt 255 decyzja 2001/168) oraz to, że sporna korzyść nie została przyznana beneficjentowi spornego reżimu, a w związku z tym nie było potrzeby jej zwrotu (zob. ww. w pkt 255 decyzja 2003/81).
Nie jest tak w przypadku zaskarżonych decyzji końcowych, w których Komisja podkreśliła, że przeciwnie, warunki prawa do dochodzenia ochrony uzasadnionych oczekiwań nie zostały spełnione (zob. pkt 55, 56 powyżej), co z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy zostało potwierdzone przez Sąd (zob. pkt 284–317 powyżej).
Z powyższego wynika, że okoliczności niniejszej sprawy nie są w żaden sposób porównywalne z okolicznościami będącymi przedmiotem przywołanych decyzji, w których Komisja nie zarządziła zwrotu pomocy.
W związku z tym skarżące nie wykazały naruszenia zasady równego traktowania.
Ponadto należy przypomnieć, że w zaskarżonych decyzjach końcowych zaznaczono, iż są one bez uszczerbku dla możliwości, że pomoc indywidualna wypłacona w ramach zwolnień podatkowych zostanie uznana całkowicie lub częściowo za zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie jej cech charakterystycznych bądź to na podstawie późniejszej decyzji Komisji, bądź to na podstawie zwalniających uregulowań (zob. pkt 103 decyzji 2003/28, pkt 101 decyzji 2003/86, pkt 99 decyzji 2003/192).
W związku z tym należy oddalić zarzut dotyczący naruszenia zasady równego traktowania jako nieuzasadniony.
Podsumowując, należy oddalić w całości piąty zarzut dotyczący uchybienia procedurze, naruszenia zasad pewności prawa i dobrej administracji, zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i zasady równego traktowania.
5. W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999
a) Argumenty stron
Skarżące podnoszą, po zapoznaniu się z pismem Komisji z dnia 18 lipca 1995 r. załączonego przez nią do odpowiedzi na skargę, że treść tego pisma powinna zostać wspomniana w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w celu umożliwienia skarżącym przedstawienia uwag we właściwym czasie. Skarżące odnoszą się w szczególności do wspomnianych tam spotkań, w których uczestniczyła jedynie Comunidad autónoma de La Rioja. Podnoszą, że jeżeli zostałyby poinformowane o treści tego pisma, to mogłyby zwrócić się z pytaniami do organów krajowych, dotyczącymi spotkań, w szczególności odnośnie do ich treści. Twierdzą, że nie były w stanie przedstawić uwag we właściwym czasie oraz że w ten sposób zostały naruszone prawa, które wywodzą ze swojego statusu strony zainteresowanej.
Komisja podnosi, że szósty zarzut jest niedopuszczalny, a w każdym razie bezzasadny.
b) Ocena Sądu
Należy przypomnieć, że art. 48 § 2 regulaminu Sądu przewiduje, że „nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania”.
W niniejszej sprawie rozpatrywany zarzut został podniesiony przez strony w wyniku przedstawienia przez Komisję w odpowiedzi na skargę pisma z dnia 18 lipca 1995 r. Należy go zatem uznać za oparty na okolicznościach, które zostały ujawnione w trakcie postępowania, i jako taki powinien zostać uznany za dopuszczalny (wyrok Trybunału z dnia w sprawach połączonych
C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, od C-250/99 P do C-252/99 P oraz C-254/99 P Limburgse Vinyl Maatschappij i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-8375
, pkt 369 i nast.).
Jeżeli chodzi o zasadność tego zarzutu, to należy przypomnieć, że strony zainteresowane inne niż państwo członkowskie odpowiedzialne za przyznanie pomocy nie mogą rościć sobie prawa do występowania w postępowaniu o charakterze kontradyktoryjnym, w taki sam sposób jak rzeczone państwo członkowskie (zob. ww. w pkt 238 wyrok w sprawie Technische Glaswerke Ilmenau przeciwko Komisji, pkt 192 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 18 listopada 2004 r. w sprawie
T-176/01 Ferriere Nord przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-3931
, pkt 74).
W niniejszej sprawie skarżące nie dość, że nie uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym jako zainteresowane osoby trzecie, to także w żaden sposób nie wykazały, w jaki sposób brak wspomnienia w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego o piśmie Komisji z dnia 18 lipca 1995 r., które informowało skarżące o kontynuowaniu analizy hiszpańskiego systemu podatkowego, naruszył ich prawa, o których mowa w art. 88 ust. 2 WE, do przedstawienia uwag w trakcie dochodzenia. W tym zakresie brak komunikacji pomiędzy organami centralnymi danego państwa członkowskiego a społecznościami terytorialnymi, podnoszony przez skarżące, stanowi wewnętrzny problem państwa członkowskiego, za który nie można przypisać odpowiedzialności Komisji.
Z powyższego wynika, że należy oddalić jako bezzasadny szósty zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999.
W związku z tym należy oddalić w całości skargę w sprawach od T-86/02 do T-88/02 zmierzającą do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji końcowych.
II —
W przedmiocie skarg w sprawach od T-30/01 do T-32/01 zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego
W sprawach od T-30/01 do T-32/01 skarżące wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego z dnia 28 listopada 2000 r. na tej podstawie, że chodziło o istniejące systemy pomocy oraz że oceniając je zgodnie z procedurą przewidzianą dla owych pomocy, Komisja naruszyła art. 88WE, art. 17–19 rozporządzenia nr 659/1999, a także zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Podnoszą również, że w przeciwieństwie do tego, co twierdzi Komisja, ich skargi są dopuszczalne, ponieważ decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego wiąże się z wyborem stosowanych zasad proceduralnych i wywołuje w związku z tym ostateczne skutki prawne. Jeżeli chodzi o wybór procedury dochodzenia, to decyzja ostateczna ogranicza się jedynie do potwierdzenia decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, która tym samym jest zaskarżalna.
Komisja z kolei w oddzielnych dla każdej ze spraw od T-30/01 do T-32/01 pismach z dnia 3 maja 2001 r. podnosi zarzuty formalne dotyczące niedopuszczalności. W odpowiedziach na skargę z dnia podnosi tytułem wstępu, że skargi w sprawach od T-30/01 do T-32/01 stały się bezprzedmiotowe. Pomocniczo wnosi o uznanie ich za niedopuszczalne, a w każdym razie za bezzasadne.
Sąd uznaje za stosowne orzeczenie w pierwszej kolejności co do tego, czy skargi stały się bezprzedmiotowe.
A —
Argumenty stron
W odpowiedzi na skargi Komisja podnosi, że skargi w sprawach od T-30/01 do T-32/01 stały się bezprzedmiotowe.
Skarżące twierdzą z kolei, że zarzuty dotyczące stwierdzenia nieważności w niniejszych sprawach, z jednej strony, oraz zarzuty w sprawach połączonych od T-86/02 do T-88/02, dotyczące skarg przeciwko zaskarżonym decyzjom końcowym z drugiej strony, nie są identyczne, pomimo iż drugi zarzut podniesiony w sprawach od T-86/02 do T-88/02 stanowi powtórzenie zarzutu dotyczącego stwierdzenia nieważności podniesionego w sprawach od T-30/01 do T-32/01, co zostało dopuszczone w orzecznictwie. W tym zakresie twierdzą, że jeżeli chodzi o wybór procedury, to decyzja końcowa może jedynie potwierdzać wcześniejszą decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego i nie jest w stanie skorygować uchybienia popełnionego w ostatniej z wymienionych decyzji.
Zwracają również uwagę na to, że wyrok Sądu z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie
T-168/99 Diputación Foral de Álava przeciwko Komisji, Rec. s. II-1371
, przywołany przez Komisję, nie może być transponowany na grunt niniejszej sprawy, ponieważ w tamtej sprawie jedyny argument skargi dotyczył zakwalifikowania spornego środka jako pomocy, a nie uchybienia procedurze dochodzenia.
Skarżące twierdzą wreszcie, że przyjęcie przez Komisję decyzji w przedmiocie systemów zwolnień po złożeniu skargi na decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego stanowi nową okoliczność umożliwiającą wystąpienie do Sądu o rozszerzenie dyspozycji skargi o stwierdzenie nieważności na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie systemów zwolnień.
B —
Ocena Sądu
Zgodnie z art. 113 regulaminu Sąd może w każdym czasie, po wysłuchaniu stron, z urzędu stwierdzić, iż skarga stała się bezprzedmiotowa i nie ma potrzeby jej rozpatrywania.
Skarga o stwierdzenie nieważności staje się bezprzedmiotowa, jeżeli sytuacja prawna skarżącego nie zmieni się poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. W tych okolicznościach należy zatem orzec o braku potrzeby rozpatrywania skargi (wyrok Sądu z dnia 13 czerwca 2000 r. w sprawach połączonych
T-204/97 i T-270/97 EPAC przeciwko Komisji, Rec. s. II-2267
, pkt 154).
Należy zbadać, czy w niniejszej sprawie decyzja z dnia 28 listopada 2000 r. o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego nadal wywoływała skutki prawne wobec skarżących po przyjęciu przez Komisję decyzji końcowych zamykających formalne postępowanie wyjaśniające, przeciwko którym skarżące skierowały powyżej rozpatrywane i oddalone skargi w sprawach od T-86/02 do T-88/02 (zob. pkt 335 powyżej).
Należy podnieść, że w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego z dnia 28 listopada 2000 r. przyjęto wstępny wniosek o istnieniu bezprawnej pomocy państwa. Trzema decyzjami z dnia Komisja stwierdziła, iż sporne systemy mają charakter bezprawnej i niezgodnej ze wspólnym rynkiem pomocy i zarządziła jej zniesienie i odzyskanie wypłaconej pomocy, wraz z odsetkami liczonymi od dnia, w którym sporna pomoc została udostępniona beneficjentom.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że sytuacja prawna skarżących nie zmieniłaby się przez ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
Należy przypomnieć w tym zakresie, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego nie wywołuje sama z siebie żadnego nieodwracalnego skutku co do zgodności z prawem objętych nią środków. W istocie bowiem jedynie decyzja końcowa, kwalifikując te środki w ostateczny sposób jako pomoc, skutkuje stwierdzeniem ich niezgodności z prawem (postanowienie Sądu z dnia 4 listopada 2002 r. w sprawie
T-90/99 Salzgitter przeciwko Komisji, Rec. s. II-4535
, pkt 14).
Prawdą jest, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego może wywoływać autonomiczne skutki prawne, które mogą stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności, a orzecznictwo dopuściło możliwość wystąpienia ze skargą przeciwko tej decyzji, o ile wywołuje ona skutki prawne autonomiczne w stosunku do decyzji końcowej. W ten sposób zawieszenie wdrożenia danego środka wynikające ze wstępnego zaklasyfikowania go jako nowej pomocy ma charakter autonomiczny w stosunku do decyzji końcowej, ograniczony w czasie do chwili zamknięcia formalnej procedury (wyrok Trybunału z dnia 9 października 2001 r. w sprawie
C-400/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-7303
, pkt 56–62, 69; ww. w pkt 153 wyrok w sprawie Government of Gibraltar przeciwko Komisji, pkt 80–86; ww. w pkt 46 wyrok w sprawie Regione Siciliana przeciwko Komisji, pkt 46).
W niniejszej sprawie wiadomo jednak, że nie wprowadzono w życie zawieszenia wykonania spornych przepisów podatkowych wynikającego ze wstępnego zakwalifikowania tych przepisów jako nowej pomocy.
Ponadto wiadomo, że skutki zaskarżonych decyzji końcowych od chwili ich wejścia w życie z powodu, po pierwsze, charakteru przewidzianych w nich środków, oraz, po drugie, z uwagi na okoliczność, iż nie chodziło o istniejące systemy pomocy, zniosły skutki wstępnych decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. W istocie bowiem okoliczność nieposiadania przez sporne systemy charakteru systemów istniejących wiąże się z odzyskaniem istniejącej pomocy oraz z konsekwencjami w postaci zniesienia i odzyskania pomocy, zastępując konsekwencje samego zawieszenia (zob. podobnie ww. w pkt 345 wyrok w sprawie EPAC przeciwko Komisji, pkt 156), ponieważ oznacza to zwrot bezprawnie uzyskanych korzyści ab initio.
Ponadto należy przypomnieć, że skarżące na poparcie ich skarg w sprawach od T-30/01 do T-32/01 przeciwko decyzjom o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego podnoszą, że sporne środki były istniejącymi systemami pomocy oraz że Komisja poprzez wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego oraz poprzez zakwalifikowanie ich jako nowej pomocy naruszyła zasady proceduralne stosowane do pomocy istniejącej. Należy stwierdzić, że argumenty te pokrywają się z argumentami przedstawionymi na poparcie skarg o stwierdzenie nieważności w sprawach od T-86/02 do T-88/02 skierowanych przeciwko decyzjom końcowym (zob. zarzuty drugi i trzeci w omówionych powyżej w pkt 108 i nast. sprawach od T-86/02 do T-88/02). Tymczasem Sąd orzekł, że Komisja słusznie zakwalifikowała sporne systemy pomocy jako nowe (zob. pkt 204 powyżej) oraz oddalił skargi w sprawach od T-86/02 do T-88/02 przeciwko decyzjom końcowym (zob. pkt 335 powyżej).
W związku z tym, z uwagi na treść argumentów przedstawionych przez skarżące w ramach skarg na decyzje o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, skargi te stały się bezprzedmiotowe.
W tych okolicznościach po tym, jak Sąd potwierdził zgodność z prawem decyzji Komisji, które stały się ostateczne, nakazujących zniesienie spornych systemów podatkowych i odzyskanie pomocy, skarżące nie mają już żadnego interesu w uzyskaniu stwierdzenia nieważności decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
Ponadto, jeżeli chodzi o przywołane przez strony ww. w pkt 350 wyrok z dnia 9 października 2001 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji oraz wyrok Sądu z dnia w sprawie T-246/99 Tirrenia di Navigazione i in. przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, to należy podnieść, że dotyczyły one innej niż w niniejszej sprawie sytuacji. W istocie bowiem decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, kwalifikując sporne środki jako nową pomoc, doprowadziła do przyjęcia przez Komisję decyzji końcowych klasyfikujących sporne środki jako pomoc nową, lecz zgodną ze wspólnym rynkiem, z zastrzeżeniem, iż przestrzegane będą określone warunki (ww. wyrok w sprawie Tirrenia di Navigazione i in. przeciwko Komisji, pkt 7, 12).
W niniejszej sprawie z kolei Komisja przyjęła trzy końcowe decyzje kwalifikujące sporne systemy jako nową pomoc niezgodną ze wspólnym rynkiem.
W związku z tym, że taka ocena Komisji, również z punktu widzenia zaklasyfikowania systemów jako nowej pomocy, została potwierdzona przez Sąd (zob. pkt 204, 207, 335 powyżej), wynika stąd, że sporne środki pomocy powinny zostać zniesione i pomoc odzyskana ab initio oraz że nie ma już potrzeby orzekać co do tego, czy środki, w odniesieniu do których Komisja wystąpiła o ich zawieszenie w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, powinny były czy też nie zostać zawieszone w oczekiwaniu na decyzję o zakończeniu procedury wszczętej zaskarżonymi decyzjami (zob. podobnie ww. w pkt 342 wyrok z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie Diputación Foral de Álava przeciwko Komisji, pkt 23–27).
Skarżące twierdzą, że ww. w pkt 342 wyrok z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie Diputación Foral de Álava przeciwko Komisji nie może być transponowany na grunt niniejszej sprawy, ponieważ jedyny argument skarg dotyczył zakwalifikowania spornego środka jako pomocy, podczas gdy w niniejszej sprawie ich argument polega na powoływaniu się na okoliczność, iż chodzi o pomoc istniejącą i obarczoną błędami procedurę.
Sąd twierdzi jednak, że argument ten nie może podważyć wniosku, zgodnie z którym skargi w sprawach od T-30/01 do T-32/01 stały się bezprzedmiotowe.
Należy przypomnieć bowiem, że ww. w pkt 342 wyrok z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie Diputación Foral de Álava przeciwko Komisji dotyczył skargi skierowanej przeciwko decyzji Komisji o wszczęciu procedury przewidzianej w art. 88 ust. 2 WE w odniesieniu do zaliczenia na poczet podatku oraz zmniejszenia podstawy opodatkowania, z czego korzystali, odpowiednio, Ramondín i Ramondín Cápsulas. Tymczasem Sąd stwierdził, że skargi przeciwko decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego stały się bezprzedmiotowe, ponieważ same skargi przeciwko decyzjom końcowym Komisji, oparte na identycznej argumentacji, zostały oddalone przez Sąd.
Sąd stwierdza w związku z tym, że na grunt niniejszej sprawy można transponować tę sytuację pomimo argumentu podniesionego przez skarżące. W rzeczywistości bowiem, o czym już przypomniano, argumenty dotyczące zaklasyfikowania jako istniejących systemów pomocy oraz rzekomego uchybienia proceduralnego zostały ocenione przez Sąd i oddalone. W związku z tym, z uwagi na przedmiot postępowania, na grunt niniejszej sprawy można transponować rozwiązanie z ww. w pkt 342 wyroku z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie Diputación Foral de Álava przeciwko Komisji.
Z powyższego wynika, bez konieczności orzekania co do zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję, czy też co do wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji końcowych zawartego w replice, że należy stwierdzić, iż skargi w sprawach od T-30/01 do T-32/01 stały się bezprzedmiotowe, tak że nie ma już konieczności orzekania w ich kwestii.
W przedmiocie wniosków dotyczących środków organizacji postępowania
W pierwszej kolejności skarżące wnoszą do Sądu o wezwanie Komisji do przedstawienia określonych dokumentów.
Sąd twierdzi w tym zakresie, że Komisja załączyła do odpowiedzi na skargę kopię skargi z 1994 r. oraz pismo z dnia 18 lipca 1995 r., które skierowała do skarżących.
W zakresie, w jakim Sąd mógł ocenić ogół zarzutów skarżącej w oparciu o dowody zawarte w aktach sprawy i wyjaśnienia złożone w trakcie rozprawy, nie ma potrzeby występowania do Komisji o przedstawienie dodatkowych dokumentów (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 22 listopada 2007 r. w sprawie
C-260/05 P Sniace przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-10005
, pkt 77–79, potwierdzający wyrok Sądu z dnia w sprawie
T-88/01 Sniace przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1165
, pkt 81).
W drugiej kolejności skarżące wnoszą do Sądu o uwzględnienie i orzeczenie w przedmiocie skarg wniesionych w sprawach od T-30/01 do T-32/01 oraz od T-86/02 do T-88/02 przed orzekaniem w przedmiocie skarg wniesionych przez skarżące w sprawach od T-227/01 do T-229/01 oraz od T-230/01 do T-232/01, których przedmiotem są decyzje Komisji uznające za systemy pomocy niezgodne ze wspólnym rynkiem systemy podatkowe ustanawiające z jednej strony zaliczenie na poczet podatku w wysokości 45% wartości inwestycji, oraz z drugiej strony, obniżenie podstawy opodatkowania.
Sąd stwierdza, że ocena spraw przywołanych przez skarżące powinna być dokonana łącznie. We wszystkich tych sprawach odbyły się rozprawy w dniach 15, 16 i 17 stycznia 2008 r., a wyroki zostały wydane tego samego dnia, tak że ów wniosek dotyczący środków organizacji postępowania stał się bezprzedmiotowy.
W związku z tym należy oddalić wnioski skarżących dotyczące środków organizacji postępowania.
W przedmiocie kosztów
I —
Sprawy od T-30/01 do T-32/01
Zgodnie z art. 87 § 6 regulaminu Sądu w przypadku umorzenia postępowania rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zależy od uznania Sądu. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż skarżące przegrały postępowanie w sprawach od T-86/02 do T-88/02 dotyczących skarg wniesionych przez nie przeciwko decyzjom końcowym, należy obciążyć je kosztami postępowania w sprawach od T-30/01 do T-32/02 (zob. podobnie ww. w pkt 342 wyrok z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie Diputación Foral de Álava przeciwko Komisji, pkt 28).
II —
Sprawy od T-86/02 do T-88/02
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu Sądu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżące przegrały postępowanie dotyczące skarg w sprawach od T-86/02 do T-88/02, należy obciążyć je ich własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję oraz Comunidad autónoma de La Rioja, zgodnie z ich wnioskiem.
Comunidad autónoma del País Vasco oraz Confebask ponoszą swoje własne koszty postępowania.

Z powyższych względów
SĄD (piąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Sprawy od T-30/01 do T-32/01 i od T-86/02 do T-88/02 zostają połączone do celu wydania wyroku.

2)
W sprawach od T-30/01 do T-32/01:
—
postępowanie zostaje umorzone;
—
Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava, Territorio Histórico de Guipúzcoa — Diputación Foral de Guipúzcoa oraz Territorio Histórico de Vizcaya — Diputación Foral de Vizcaya ponoszą swoje własne koszty postępowania, a także koszty poniesione przez Komisję.

3)
W sprawach od T-86/02 do T-88/02:
—
skargi zostają oddalone;
—
Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava, Territorio Histórico de Guipúzcoa — Diputación Foral de Guipúzcoa oraz Territorio Histórico de Vizcaya — Diputación Foral de Vizcaya ponoszą swoje własne koszty postępowania oraz koszty postępowania poniesione przez Komisję i Comunidad autónoma de La Rioja;
—
Comunidad autónoma del País Vasco — Gobierno Vasco oraz Confederación Empresarial Vasca (Confebask) ponoszą swoje własne koszty postępowania.

Vilaras
Martins Ribeiro
Dehousse
Šváby
Jürimäe
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 9 września 2009 r.
Podpisy
Spis treści

Ramy prawne

I — Uregulowanie wspólnotowe

II — Uregulowanie krajowe

Okoliczności powstania sporu

Zaskarżone decyzje

I — Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego z dnia 28 listopada 2000 r. (sprawy od T-30/01 do T-32/01)

II — Zaskarżone decyzje końcowe (sprawy od T-86/02 do T-88/02)

Postępowanie

Żądania stron

I — W sprawach od T-30/01 do T-32/01

II — W sprawach od T-86/02 do T-88/02

Co do prawa

I — W przedmiocie skarg w sprawach od T-86/02 do T-88/02 zmierzających do uznania nieważności decyzji końcowych stwierdzających niezgodność spornych systemów i zarządzających odzyskanie wypłaconej pomocy

A — W przedmiocie dopuszczalności interwencji Confebask w postępowaniu w sprawach od T-86/02 do T-88/02

1. Argumenty stron

2. Ocena Sądu

B — W przedmiocie zasadności skarg w sprawach od T-86/02 do T-88/02

1. W przedmiocie zarzutu drugiego, zgodnie z którym sporna pomoc miałaby rzekomo stanowić pomoc istniejącą

a) W przedmiocie części pierwszej dotyczącej naruszenia art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999

Argumenty stron

Ocena Sądu

b) W przedmiocie części drugiej, opartej na naruszeniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 659/1999

Argumenty stron

Ocena Sądu

2. W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasad proceduralnych stosowanych do pomocy istniejącej

3. W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 87 ust. 3 lit. c) WE

a) Argumenty stron

b) Ocena Sądu

4. W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego uchybienia proceduralnego, naruszenia zasad pewności prawa, dobrej administracji, ochrony uzasadnionych oczekiwań i równego traktowania

a) W przedmiocie zarzutu dotyczącego uchybienia proceduralnego

Argumenty stron

Ocena Sądu

b) W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa i dobrej administracji, zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz zasady równego traktowania

Argumenty stron

Ocena Sądu

— W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa i dobrej administracji z uwagi na czas trwania wstępnego dochodzenia

— W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady uzasadnionych oczekiwań

— W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania

5. W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999

a) Argumenty stron

b) Ocena Sądu

II — W przedmiocie skarg w sprawach od T-30/01 do T-32/01 zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego

A — Argumenty stron

B — Ocena Sądu

W przedmiocie wniosków dotyczących środków organizacji postępowania

W przedmiocie kosztów

I — Sprawy od T-30/01 do T-32/01

II — Sprawy od T-86/02 do T-88/02
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.