CELEX: 61991TJ0085
Dipendente
Assegno per figlio a carico
Persona equiparata a un figlio a carico
Obbligo alimentare legale

Motivazione della sentenza
Antefatti del ricorso
1 La ricorrente, signora Lilian R. Khouri, residente in Belgio, veniva assunta dalla Commissione delle Comunità europee (in prosieguo: la "Commissione") in qualità di agente ausiliario per un periodo di dodici mesi a partire dal 16 ottobre 1990. Dal settembre 1989 il nipote, Christian Khouri, nato il 7 giugno 1972, le veniva affidato dai di lui genitori, che abitano in Libano, a motivo della situazione di insicurezza in cui versa il paese da molti anni. Detto nipote effettua gli studi medi superiori in un istituto scolastico di Anderlecht (Belgio). La ricorrente afferma che egli si trova integralmente a suo carico e sottolinea inoltre che, al fine di ottenere l' iscrizione del nipote nel registro degli stranieri del comune di Anderlecht, è stata obbligata a firmare un "impegno di assunzione a carico", in base al quale essa è tenuta, nei confronti dello Stato belga, a farsi carico di tutti gli oneri relativi alle cure mediche e alle spese di soggiorno e di rimpatrio del nipote. La ricorrente aggiunge che, prima della sua entrata in servizio presso la Commissione, essa fruiva, grazie a detto impegno, di una riduzione fiscale spettantele, in base al diritto belga, in ragione dell' equiparazione del nipote a un figlio a carico ai fini del calcolo dell' imposta sui redditi. All' epoca l' ente mutualistico cui era iscritta le versava inoltre gli assegni familiari per il nipote.
2 Con nota inviata alla Commissione il 20 febbraio 1991, la ricorrente presentava, ai sensi dell' art. 90, n. 1, dello Statuto del personale delle Comunità europee (in prosieguo: lo "Statuto"), una domanda diretta ad ottenere dall' amministrazione l' equiparazione del nipote a un figlio a carico, in applicazione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto, a tenore del quale: "In via eccezionale può essere equiparata al figlio a carico, mediante decisione speciale e motivata dell' autorità che ha il potere di nomina, adottata in base a documenti probanti, qualsiasi altra persona nei cui confronti il funzionario sia tenuto per legge a prestare gli alimenti e il cui mantenimento gli imponga oneri gravosi".
3 Con nota 24 aprile 1991 (datata erroneamente 24 giugno 1991), ricevuta dall' avvocato della ricorrente il 2 maggio 1991, il capo dell' unità "Diritti Individuali" della Commissione informava la ricorrente del rifiuto di accogliere la sua domanda. Detto rifiuto veniva motivato nei seguenti termini: "In base alle disposizioni del codice belga, il nipote della signora Lilian R. Khouri non è una persona nei cui confronti l' interessata è tenuta per legge a prestare gli alimenti come richiesto dall' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto e pertanto egli non rientra nel campo di applicazione del suddetto articolo".
4 Il 16 maggio 1991 il giudice di pace di Anderlecht pronunciava, in una causa fra il signor Christian Khouri, in qualità di attore, e la signora Lilian R. Khouri, in qualità di convenuta, una sentenza il cui dispositivo recita:
"(...)
Fissiamo in quindicimila franchi al mese l' importo della pensione alimentare dovuta dalla convenuta all' attore e, in quanto occorra, in caso di interruzione delle prestazioni spontanee da parte della convenuta, condanniamo quest' ultima al pagamento di quindicimila franchi al mese all' attore a titolo di pensione alimentare. Ciò a decorrere dal 1 maggio 1991 (...)".
Il giudice di pace così motivava la sua decisione:
"(...)
Benché non sia previsto per legge alcun obbligo alimentare fra collaterali, si può considerare l' assistenza alimentare tra di essi alla stregua di un obbligo naturale, suscettibile di venir trasformato in obbligo civile (...).
La convenuta si è liberamente impegnata nei confronti del fratello a prendersi cura del nipote e rispetta tale impegno da quasi due anni.
Tale obbligo naturale risultante da legami affettivi può considerarsi novato spontaneamente dalla convenuta in obbligo civile, quest' ultimo suscettibile di esecuzione disposta dal giudice in caso di interruzione delle prestazioni spontanee
(...)".
5 Con nota inviata alla Commissione il 24 luglio 1991, la ricorrente presentava un reclamo ai sensi dell' art. 90, n. 2, dello Statuto contro la decisione 24 aprile 1991.
6 L' amministrazione sentiva le spiegazioni della ricorrente e del suo avvocato nel corso di una riunione tenutasi il 9 ottobre 1991. Il reclamo 24 luglio 1991 non era oggetto di una risposta esplicita da parte della Commissione.
Procedimento
7 Di conseguenza, la ricorrente, con atto introduttivo depositato il 26 novembre 1991 nella cancelleria del Tribunale, ha proposto il presente ricorso, diretto all' annullamento della decisione della Commissione 24 aprile 1991.
8 Nell' ambito della fase scritta del procedimento la ricorrente ha rinunciato alla replica, a norma dell' art. 47 del regolamento di procedura del Tribunale.
9 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.
10 La fase orale del procedimento si è svolta il 7 luglio 1992. I rappresentanti delle parti hanno esposto le proprie difese orali ed hanno risposto alle domande del Tribunale.
11 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
° annullare il silenzio-rifiuto opposto alla sua domanda di equiparazione del nipote ad un figlio a carico;
° porre le spese a carico della Commissione.
12 La convenuta chiede che il Tribunale voglia:
° dichiarare il ricorso d' annullamento irricevibile e, comunque, respingerlo;
° decidere sulle spese secondo diritto.
13 All' udienza la ricorrente ha ammesso che non era esistita alcuna controversia fra lei e suo nipote, e che essa aveva adito il giudice di pace di Anderlecht semplicemente per ottenere una sentenza dalla quale risultasse che, secondo il diritto belga, era tenuta civilmente al rispetto di un obbligo alimentare.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
14 La convenuta rileva, in primo luogo, che la ricorrente fonda il suo ricorso d' annullamento sull' "errata interpretazione da parte della convenuta della nozione, in diritto belga, di 'obbligo alimentare legale' e, per ciò stesso, sulla violazione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto del personale". Ora, secondo la convenuta, il Tribunale non è competente ad annullare una decisione che interpreta una nozione di diritto nazionale. Il ricorso si deve quindi ritenere basato esclusivamente sulla violazione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto e, pertanto, irricevibile.
15 A sostegno del motivo d' irricevibilità, la convenuta afferma che l' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto conferisce all' autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: la "APN") un margine di valutazione discrezionale quanto ai fatti ed alle circostanze dedotte a sostegno di una domanda di equiparazione a un figlio a carico riguardante una persona nei cui confronti un dipendente è tenuto a prestare gli alimenti (v. sentenza del Tribunale 14 dicembre 1990, causa T-75/89, Brems/Consiglio, Racc. pag. II-899). Il rifiuto opposto alla domanda di equiparazione presentata dalla ricorrente non costituisce perciò violazione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto, unica disposizione in causa nella fattispecie, dal momento che detto articolo conferisce per l' appunto all' APN un potere di valutazione discrezionale, anche quando ricorrono tutti i presupposti necessari per la sua applicazione. La scelta effettuata in questo ambito dall' APN non può, di per sé, dare origine ad illegittimità.
16 La convenuta ne deduce che non si può esercitare nella fattispecie un controllo giurisdizionale, poiché non si tratta di esaminare una questione di legittimità, ma di valutare l' opportunità di una scelta. In quanto è diretto ad ottenere dal Tribunale una pronuncia sull' opportunità dell' esercizio che la convenuta ha fatto del potere discrezionale conferitole dalla citata disposizione, il ricorso dev' essere dichiarato irricevibile.
Giudizio del Tribunale
17 Si deve rilevare che la Commissione ha motivato la decisione di negare l' equiparazione del nipote della ricorrente ad un figlio a carico, ai sensi dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto, con l' insussistenza per la ricorrente, di un obbligo alimentare ex lege. Con ciò la convenuta non ha esercitato la libertà attribuitale da detta disposizione in merito alla valutazione dei fatti e delle circostanze dedotte a sostegno di una domanda di equiparazione, ma ha proceduto ad un' interpretazione in diritto di uno dei presupposti necessari per tale equiparazione. Ne consegue che il Tribunale è competente a controllare l' interpretazione in diritto data nella fattispecie dalla Commissione al presupposto dell' esistenza di un obbligo alimentare legale.
18 Il Tribunale considera che, quando, come nella fattispecie (v. punti 31 e 32 della motivazione), l' applicazione di una norma dello Statuto dipende dall' applicazione di una norma di diritto appartenente all' ordinamento giuridico di uno Stato membro, il suo sindacato deve riguardare, nell' interesse della buona amministrazione della giustizia e dell' esatta applicazione dello Statuto, anche l' interpretazione data al diritto nazionale di uno Stato membro dall' APN di una istituzione comunitaria.
19 Risulta da tutte le suesposte considerazioni che il motivo d' irricevibilità dedotto della convenuta deve essere respinto.
Nel merito
° Sul motivo unico relativo alla violazione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto
Argomenti delle parti
20 La ricorrente sostiene che, secondo il diritto belga, essa è tenuta, nei confronti del nipote, a prestare "per legge" gli alimenti. A sostegno di tale motivo la ricorrente svolge tre argomenti relativi, il primo, alla novazione dell' obbligo naturale che essa aveva nei confronti del nipote in obbligo civile; il secondo, alla citata sentenza 16 maggio 1991, con cui il giudice di pace di Anderlecht ha fissato l' importo del suo contributo alle spese di mantenimento e di istruzione del nipote e, il terzo, all' impegno di assunzione a carico da lei firmato a favore del nipote.
21 Per quanto riguarda il primo argomento, relativo alla novazione, la ricorrente afferma che inizialmente essa era tenuta, nei confronti del nipote, a prestare gli alimenti in virtù di un obbligo naturale, derivante dai legami affettivi esistenti fra loro, dalla promessa fatta al fratello, padre del minore, di prenderlo a suo carico e dall' impegno da essa sottoscritto nei confronti delle autorità belghe. Secondo la giurisprudenza belga, l' impegno di mantenere un minore, assunto ed eseguito volontariamente, costituisce un obbligo naturale che, se eseguita per diversi anni, viene novato in obbligo civile. Nel corso dell' udienza il rappresentante della ricorrente ha qualificato l' obbligo in questione come "quasi legale".
22 Per quanto riguarda il secondo argomento, la ricorrente sostiene che emerge dalla motivazione della citata sentenza 16 maggio 1991 che essa è effettivamente tenuta, secondo il diritto belga, nei confronti del nipote, a prestare per legge gli alimenti ai sensi dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto.
23 Per quanto riguarda il terzo argomento, la ricorrente afferma che il nipote è stato autorizzato a stabilirsi in Belgio soltanto grazie all' impegno, da lei sottoscritto, di farsi personalmente carico degli oneri relativi al suo soggiorno in Belgio. Detto impegno è stato assunto in ossequio alle disposizioni legislative in materia di soggiorno degli stranieri in Belgio, cioè gli artt. 3 e 11 della legge 15 dicembre 1980, relativa all' accesso nel territorio, al soggiorno, allo stabilimento e all' allontanamento degli stranieri. Esso costituisce, a parere della ricorrente, la prova stessa del fatto che essa è tenuta, nei confronti del nipote, a prestare per legge gli alimenti ai sensi dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto.
24 La convenuta fa anzitutto presente che la legge belga, che si applica alla presente controversia in forza della Convenzione dell' Aia 24 ottobre 1956 sulla legge applicabile agli obblighi alimentari nei confronti dei minori, non prevede l' esistenza di un obbligo alimentare fra collaterali. Bisogna distinguere fra il diritto ad una pensione alimentare, che la legge accorda in determinati casi, e l' obbligo naturale di pagare una pensione, che il debitore può volontariamente novare in obbligo civile. La ricorrente, nel momento stesso in cui sostiene di aver volontariamente novato un obbligo naturale in obbligo civile, riconosce necessariamente di non essere tenuta, nei confronti del nipote, a prestare per legge gli alimenti.
25 La convenuta si richiama poi alle disposizioni generali d' attuazione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto (in prosieguo: le "DGA"), da essa emanate il 28 settembre 1989, le quali determinano i criteri oggettivi che disciplinano in modo uniforme l' esercizio del potere di valutazione dell' APN in materia, e più precisamente all' art. 3 di tali disposizioni. Detto articolo precisa che "per obbligo alimentare legale bisogna intendere quello previsto espressamente fra parenti o affini dalla legge, restando escluso ogni obbligo di carattere convenzionale, naturale o risarcitorio".
26 Per quanto riguarda l' argomento relativo alla citata sentenza 16 maggio 1991, la convenuta sostiene, in primo luogo, che la domanda presentata dal signor Christian Khouri dinanzi al giudice di pace era manifestamente irricevibile, in quanto l' attore non era titolare di un interesse attuale né poteva provare l' esistenza di una grave e seria minaccia tale da compromettere i suoi diritti. In secondo luogo essa sostiene che a torto la sentenza ha riconosciuto l' esistenza nella fattispecie di un obbligo naturale, poiché tale obbligo, in diritto belga, è limitato a rapporti fra parenti assai prossimi di grado, cioè in pratica ai soli rapporti fra fratelli e sorelle. In terzo luogo la convenuta obietta che la sentenza non ha tenuto conto del fatto che il signor Christian Khouri non si trovava in stato di indigenza, dal momento che era mantenuto dalla zia, né del fatto che esistevano altri debitori di prestazioni alimentari, e cioè in particolare il padre e la madre, che sono i primi ad essere tenuti a provvedere al mantenimento del proprio figlio. Del resto la sentenza in questione, aggiunge la convenuta, avendo solo autorità relativa di cosa giudicata, non può esserle opposta.
27 Per l' ipotesi in cui il Tribunale prenda comunque in considerazione la sentenza 16 maggio 1991, la convenuta fa notare che in essa si rileva, da un lato, che non è "prevista per legge alcun obbligo alimentare fra collaterali" e, dall' altro, che "la convenuta si è liberamente impegnata nei confronti del fratello a prendersi cura del nipote".
28 Per quanto riguarda l' argomento relativo all' impegno di assunzione a carico sottoscritto dalla ricorrente, la convenuta sostiene che le disposizioni di legge su cui la ricorrente ha basato la sua argomentazione, ossia quelle che impongono allo straniero di procurarsi i mezzi necessari al proprio sostentamento attraverso l' "esercizio legale di un' attività lucrativa", sono prive di pertinenza nel caso di specie. In realtà, il nipote della ricorrente poteva essere autorizzato a soggiornare in Belgio solo in forza di una decisione emanata ai sensi dell' art. 9 della legge 15 dicembre 1980, che conferisce al ministro della Giustizia un potere discrezionale in materia. Una delle condizioni alle quali il ministro subordina generalmente il permesso di soggiorno consiste nell' impegno, da parte di un cittadino belga, di farsi carico degli oneri relativi alle cure mediche e alle spese di soggiorno e di rimpatrio dello straniero che richiede il permesso di soggiorno. Pertanto la fonte dell' obbligo alimentare della ricorrente nei confronti del nipote è costituita non dalla legge, ma dall' accordo concluso dalla ricorrente con lo Stato belga, che configura un contratto a favore di terzi, ai sensi dell' art. 1121 del codice civile belga, stipulato dalla ricorrente a favore del nipote. Tale obbligo, di natura puramente convenzionale, non può essere equiparato ad un obbligo alimentare legale ai sensi dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto
Giudizio del Tribunale
29 Si deve ricordare che, ai sensi dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto, che si applica per analogia agli agenti ausiliari in forza dell' art. 65 del regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee (in prosieguo: il "RAA"), ai fini della concessione dell' assegno per figlio a carico, può essere in via eccezionale equiparata al figlio a carico, mediante decisione speciale, qualsiasi altra persona nei cui confronti il dipendente sia tenuto per legge a prestare gli alimenti e il cui mantenimento gli imponga oneri gravosi.
30 Poiché, come si evince dal testo stesso dello Statuto, l' equiparazione di un' altra persona ad un figlio a carico riveste un carattere eccezionale, si deve interpretare restrittivamente il presupposto della sussistenza, per il dipendente, di un obbligo alimentare ex lege nei confronti di un' altra persona (v. sentenza della Corte 21 novembre 1974, causa 6/74, Moulijn/Commissione, Racc. pag. 1287).
31 Il Tribunale rileva che la nozione di obbligo di "prestare per legge gli alimenti", usata dallo Statuto, si ispira agli ordinamenti giuridici degli Stati membri, i quali impongono per legge ai parenti e/o agli affini più o meno prossimi di grado l' obbligo reciproco di assistenza alimentare. Il Tribunale ritiene che lo Statuto, usando nell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII la nozione di obbligo alimentare legale, faccia esclusivo riferimento all' obbligo alimentare imposto al dipendente per effetto di una fonte di diritto indipendente dalla volontà delle parti ed escluda pertanto che possano venir presi in considerazione obblighi di indole convenzionale, naturale o risarcitoria. Ne consegue che la Commissione ha correttamente applicato tale nozione definendo, nell' art. 3 delle DGA, l' obbligo alimentare legale come "quello previsto espressamente fra parenti o affini dalla legge, restando escluso ogni obbligo di carattere convenzionale, naturale o risarcitorio".
32 Secondo la costante giurisprudenza della Corte (v., fra le altre, sentenza 18 gennaio 1984, causa 327/82, Ekro, Racc. pag. 107), una disposizione di diritto comunitario la quale non contenga alcun espresso richiamo al diritto degli Stati membri per quanto riguarda la determinazione del suo senso e della sua portata deve di regola dar luogo ad un' interpretazione autonoma, da effettuarsi tenendo conto del contesto della disposizione e dello scopo perseguito dalla normativa di cui trattasi. Il Tribunale ritiene tuttavia che, pur in assenza di un espresso richiamo, l' applicazione di una norma di diritto comunitario possa implicare all' occorrenza un riferimento al diritto degli Stati membri qualora il giudice comunitario non riesca a rinvenire nel diritto comunitario o fra i principi generali del diritto comunitario gli elementi che gli permettano di precisarne il contenuto e la portata attraverso un' interpretazione autonoma.
33 Orbene, né il diritto comunitario né lo Statuto forniscono al giudice comunitario indicazioni che gli consentano di precisare, attraverso un' interpretazione autonoma, il contenuto e la portata dell' obbligo alimentare legale che rende possibile l' attribuzione ad un dipendente dell' assegno per figlio a carico ai sensi dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto. Occorre pertanto identificare l' ordinamento giuridico nazionale cui la ricorrente è assoggettata e accertare se tale ordinamento le imponga, nei confronti del nipote, un obbligo alimentare legale ai sensi dello Statuto.
34 Risulta dal fascicolo che la ricorrente, residente in Belgio, ha sia la cittadinanza belga che la cittadinanza libanese. A norma dell' art. 55 del RAA, la ricorrente è stata assunta dalla Commissione in considerazione della cittadinanza belga. A sua volta il nipote, che pure risiede in Belgio, ha sia la cittadinanza olandese che la cittadinanza libanese.
35 Di conseguenza, il Tribunale ritiene che occorra identificare l' ordinamento giuridico pertinente nel caso di specie alla luce delle norme di diritto internazionale privato che deve applicare il giudice competente. L' art. 4, n. 1, delle DGA dispone, infatti, che "in presenza di elementi di collegamento con più leggi, la determinazione della legge applicabile risulta dalle norme di diritto internazionale privato applicabili dal tribunale competente, anche, all' occorrenza, secondo le convenzioni internazionali in materia, segnatamente la Convenzione sulla legge applicabile alle obbligazioni alimentari firmata all' Aia il 2 ottobre 1973".
36 Occorre rilevare che la ricorrente ha adito un giudice belga per far dichiarare di essere tenuta, nei confronti del nipote, a prestare gli alimenti e si è basata a tal fine sulle norme del diritto belga. Il giudice adito ha riconosciuto la propria competenza ed ha pronunciato la citata sentenza 16 maggio 1991 basandosi su disposizioni del diritto belga. Infine, nell' ambito della presente controversia, la ricorrente si basa ancora sul diritto belga per sostenere la sua argomentazione.
37 Pertanto, il Tribunale ritiene che la determinazione della legge applicabile debba essere effettuata, nella fattispecie, in base alle norme di diritto internazionale privato che i giudici belgi devono applicare.
38 Occorre in primo luogo constatare che la Convenzione sulla legge applicabile alle obbligazioni alimentari, firmata all' Aia il 2 ottobre 1973, non è stata ratificata dal regno di Belgio e che la Convenzione sulla legge applicabile alle obbligazioni alimentari nei confronti dei minori, firmata all' Aia il 24 ottobre 1956 e ratificata dal regno di Belgio, non si applica, secondo il suo stesso art. 5, ai rapporti di natura alimentare fra collaterali.
39 Il Tribunale rileva poi che gli è impossibile individuare, tanto nel diritto internazionale privato belga quanto nella giurisprudenza belga, una norma in materia di conflitto di leggi chiara e precisa per la determinazione della legge da applicare ai rapporti di carattere alimentare fra zia e nipote.
40 Tuttavia, in considerazione di quanto suesposto, il Tribunale si reputa autorizzato ad ammettere che nella fattispecie la questione se per la ricorrente sussista, nei confronti del nipote, un obbligo alimentare legale ai sensi dello Statuto deve essere risolto in base al diritto belga, sia a motivo della cittadinanza e della residenza della ricorrente sia a motivo della residenza del nipote.
41 Orbene, non esiste in diritto belga un obbligo alimentare fra collaterali nel senso sopra descritto. I giudici nazionali belgi ammettono tutt' al più l' esistenza fra collaterali di un obbligo naturale che può trasformarsi in obbligo civile. Tale constatazione è confermata dalla lettera stessa della citata sentenza 16 maggio 1991, la quale rileva espressamente che non è "previsto per legge alcun obbligo alimentare fra collaterali". Ne consegue che il fatto che la ricorrente possa eventualmente essere tenuta, nei confronti del nipote, a prestare gli alimenti non configura un obbligo imposto da una fonte indipendente dalla volontà delle parti, e non può pertanto essere qualificato obbligo alimentare legale ai sensi dello Statuto.
42 Quanto all' impegno di assunzione a carico sottoscritto dalla ricorrente a favore del nipote nei confronti delle autorità belghe, il Tribunale considera che neppure tale impegno, anche ammettendo che possa dar origine ad un obbligo alimentare, può essere qualificato obbligo alimentare legale ai sensi dello Statuto, in quanto deriva dalla volontà del dipendente.
43 Consegue da tutte le considerazioni sopra svolte che il motivo unico relativo alla violazione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto è infondato. Il ricorso dev' essere pertanto respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
44 Ai sensi dell' art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Tuttavia, ai sensi dell' art. 88 dello stesso regolamento, nelle cause tra le Comunità e i loro dipendenti le spese sostenute dalle istituzioni restano a loro carico.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Ciascuna parte sopporterà le proprie spese.