CELEX: 61989CJ0063
Recurso de indemnización
Directiva
Artículo 57, apartado 2, del Tratado CEE
Operaciones de seguro de crédito a la exportación

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de marzo de 1989, Assurances du crédit y Compagnie belge d'assurance crédit interpusieron un recurso, con arreglo a los artículos 178 y el párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE, dirigido contra el Consejo y la Comisión, que tiene por objeto la reparación del perjuicio que alegan haber sufrido a causa de la exclusión de las operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con la garantía del Estado del ámbito de aplicación de la Primera Directiva 73/239/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida y a su ejercicio (
DO L 228, p. 3
; EE 06/01, p. 143), modificada en virtud de la Directiva 87/343/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1987 (
DO L 185, p. 72
).
La Directiva 73/239 del Consejo, de 24 de julio de 1973, adoptada con fundamento en el apartado 2 del artículo 57 del Tratado, tiene por objeto la coordinación de las disposiciones nacionales relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida y su ejercicio, y, en tal sentido, contiene las normas sobre las garantías financieras que deben presentar las compañías de seguros.
En la redacción inicial de la Directiva, la letra d) del apartado 2 del artículo 2 excluía de su ámbito de aplicación las operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con el apoyo del Estado, en tanto no se produjera una coordinación ulterior que había de tener lugar en el plazo de cuatro años.
La Directiva de modificación 87/343 mantiene la exclusión «en tanto no se produzca la coordinación ulterior [de] las operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con la garantía del Estado, o cuando el Estado sea el asegurador».
Por otra parte, esta misma Directiva fortalece las garantías financieras exigidas de determinadas compañías de seguros, instituyendo particularmente la obligación de constituir una reserva de estabilización (nuevo artículo 15
bis
de la Directiva 73/239).
Las sociedades demandantes son compañías de seguros privadas que realizan la actividad de seguro de crédito a la exportación en el territorio de Bélgica, donde tienen su domicilio, y en los del Reino Unido y Francia, donde Assurances du crédit actúa a través de sucursales. Consideran que tanto la Directiva 87/343 como la demora de las Instituciones comunitarias en incluir en el ámbito de aplicación de los preceptos de la Directiva 73/239 las operaciones de seguro de crédito a la exportación por cuenta o con la garantía del Estado (en lo sucesivo, «operaciones públicas de seguro de crédito a la exportación») provocan distorsiones de la competencia que irrogan un perjuicio del que pretenden ser resarcidas. Alegan que su perjuicio equivale a la parte del coste financiero resultante de la constitución de la reserva de estabilización, de imposible repercusión sobre los precios en razón de la competencia por parte de las entidades públicas o paraestatales que no se hallan sujetas a las mismas obligaciones. Asimismo solicitan al Tribunal de Justicia que ordene a las Instituciones comunitarias de que se trata que adopten las disposiciones necesarias para que se produzca el cese de las ilegalidades causantes del perjuicio alegado.
Para una más amplia exposición de los hechos, del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Pretensiones de indemnización
El perjuicio alegado por las demandantes se produce debido a la manera como, en el sector del seguro, el Consejo y la Comisión ejercieron las facultades que ostentan según lo dispuesto por el apartado 2 del artículo 57 del Tratado.
De dichos preceptos, en su redacción anterior a las modificaciones debidas al Acta Unica Europea, se desprende que el Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, está facultado, a fin de facilitar el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, para adoptar Directivas con objeto de coordinar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a dichas actividades.
La ejecución de semejantes disposiciones de armonización es generalmente difícil ya que supone, por parte de las Instituciones comunitarias competentes, la elaboración, partiendo de disposiciones nacionales diversas y complejas, de normas comunes que sean conformes con los objetivos determinados en el Tratado y que obtengan, según el caso, ya el acuerdo unánime del Consejo, ya el de una mayoría cualificada de sus miembros.
Como ya declaró el Tribunal de Justicia en relación con Directivas de armonización adoptadas en virtud de otras disposiciones del Tratado (sentencia de 29 de febrero de 1984, Rewe-Zentrale,
37/83, Rec. p. 1229, apartado 20
), precisamente a causa de dicha dificultad debe reconocerse a las Instituciones comunitarias competentes un margen de apreciación sobre las etapas que deben cubrirse en la armonización, habida cuenta de los aspectos específicos de la materia sujeta a coordinación.
Por consiguiente, como ha declarado el Tribunal de Justicia en el ámbito de la responsabilidad de las Comunidades Europeas derivada de los actos normativos que implican opciones de política económica, para cuya elaboración las Instituciones comunitarias ostentan asimismo una amplia facultad de apreciación, la ilegalidad de una Directiva de coordinación no basta, por sí sola, para exigir la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. Sólo puede exigirse dicha responsabilidad cuando se esté ante una violación suficientemente caracterizada de una norma superior de Derecho que proteja a los particulares y siempre que las Instituciones de que se trate hubieran traspasado, de manera grave y manifiesta, los límites que se imponen al ejercicio de sus facultades.
Por consiguiente, procede dilucidar si las Directivas de que se trata están viciadas de ilegalidad y, en caso afirmativo, si el comportamiento lesivo resultante de dicha ilegalidad reúne los requisitos anteriormente aludidos y, por ende, es suficiente para exigir la responsabilidad de la Comunidad.
Las demandantes invocan, en primer lugar, la ilegalidad de determinados preceptos de la Directiva 87/343. Esta Directiva, al mantener fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 73/239 las operaciones públicas de seguro de crédito a la exportación, viola el principio general de igualdad y el de no discriminación entre empresas públicas y privadas, e infringe las normas sobre competencia que establecen el apartado 1 del artículo 90 y la letra f) del artículo 3 del Tratado, el artículo 52 del Tratado, sobre la libertad de establecimiento, y el artículo 92 y la letra h) del apartado 3 del artículo 54 del Tratado, sobre la prohibición de las ayudas otorgadas por los Estados.
Como se desprende de su segundo considerando, el objetivo de la Directiva 73/239 consiste en facilitar el acceso a las actividades de seguros directos distintos del seguro de vida y su ejercicio, eliminando las divergencias existentes entre las legislaciones nacionales en materia de control, y coordinando, en particular, las disposiciones relativas a las garantías financieras exigidas a las empresas de seguros.
El objeto de estas garantías es establecer una protección adecuada de los asegurados y de terceros en todos los Estados miembros. Lo necesario para garantizar semejante protección varía en función de la naturaleza de los riesgos cubiertos, de las características de las compañías de seguros de que se trate y de las condiciones en las que realizan sus operaciones. Con objeto de no establecer obligaciones carentes de justificación o desproporcionadas en relación con el objetivo que se pretende alcanzar, el legislador comunitario tomó en cuenta estos distintos factores para definir las garantías financieras exigidas.
En consecuencia, como indica el noveno considerando, el margen de solvencia establecido por el artículo 16 de la Directiva 73/239, destinado a hacer frente a los riesgos de explotación, guarda relación con el volumen global de las operaciones de la empresa y se determina en función de dos índices basados, uno en las primas y el otro en los siniestros.
Asimismo, el fondo de garantía que establece el artículo 17 de dicha Directiva, destinado tanto a garantizar que las empresas disponen desde el momento de su constitución de medios adecuados como a garantizar que en ningún caso el margen de solvencia se reduzca, durante las actividades, por debajo de un mínimo de seguridad, se calcula en función de la gravedad del riesgo cubierto en los ramos en que se actúe (décimo considerando).
Del mismo modo, por último, el deseo de imponer únicamente obligaciones cuya necesidad obedezca a la protección de los asegurados y de terceros, indujo al Consejo a excluir del ámbito de aplicación de la Directiva y, por lo tanto, a eximir de las garantías que ésta prevé, a determinadas mutuas que, en virtud de su régimen jurídico, reúnen condiciones de seguridad y ofrecen garantías financieras específicas (cuarto considerando y artículo 3 de la Directiva). Con el mismo espíritu, la Segunda Directiva 88/357/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1988, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al segundo directo distinto del seguro de vida, por la que se establecen las disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios y por la que se modifica la Directiva 73/239 (
DO L 172, p. 1
), concede a aquellos tomadores de seguros que, por su condición, por su importancia o por la naturaleza del riesgo que deba asegurarse, no necesiten una protección específica en el Estado en que esté localizado el riesgo, completa libertad de acceso al mercado más amplio posible de seguros, y garantiza un nivel adecuado de protección a los demás tomadores de seguros (quinto considerando).
Dichos principios fueron aplicados al riesgo cubierto por el seguro de crédito cuya naturaleza particular fue destacada por el séptimo considerando de la Directiva 87/343. El carácter específico de este riesgo justificó el aumento del fondo de garantía exigido a las empresas cuyas actividades en este ramo sobrepasen un determinado umbral [séptimo y noveno considerandos de la Directiva 87/343 y letra a) del apartado 2 del nuevo artículo 17 de la Directiva 73/239]. Asimismo justificó, aunque sólo en relación con las empresas cuyas operaciones de seguro de crédito representan más que una pequeña parte de sus operaciones totales (quinto considerando de la Directiva 87/343), la constitución de la reserva de estabilización prevista por el nuevo artículo 15
bis
de la Directiva 73/239, que sirve para compensar la pérdida técnica eventual o la tasa de siniestralidad superior a la media que aparezca en este ramo al final del ejercicio.
Por el contrario, en relación con las operaciones públicas de seguro de crédito a la exportación, el Consejo consideró que la protección del asegurado prevista normalmente por la Directiva era proporcionada por el propio Estado (segundo considerando de la Directiva 87/343). Basándose en esta apreciación, se mantuvo provisionalmente la exclusión de dichas operaciones del ámbito de aplicación de la Directiva.
Dicha exclusión, cuya validez niegan las demandantes, se ajusta al espíritu y objeto de la Directiva 73/239, tal como fue modificada ulteriormente por la Directiva 87/343. En realidad, las operaciones públicas de seguro de crédito a la exportación se encuentran, en relación con las demás operaciones de seguro de crédito a la exportación, en una situación objetivamente distinta, en la que la aplicación de las garantías financieras previstas por la Directiva ya no está justificada por exigencias de protección de los asegurados y de terceros. Además, la exclusión se refiere tan sólo a las operaciones públicas, independientemente de la naturaleza jurídica de la empresa que las realiza, y no a las empresas públicas de seguros o a las que actúan para el Estado, que, respecto a las operaciones efectuadas por cuenta propia y sin la garantía del Estado, siguen sujetas a lo que dispone la Directiva.
Por consiguiente, al mantener la exclusión de las operaciones públicas de seguro de crédito a la exportación, la Directiva 87/343 tuvo en cuenta las diferencias que derivan de la situación de hecho y de Derecho existente en una fase del proceso de coordinación de las disposiciones nacionales. Por el contrario, dicha exclusión no es causa de discriminación constitutiva de una infracción de las mencionadas disposiciones del Tratado, invocadas por las demandantes como fundamento de su recurso.
No obstante, debe puntualizarse que, si bien en determinados Estados miembros las condiciones en las que el Estado otorga su garantía o, más generalmente, su apoyo a operaciones de seguro de crédito a la exportación incumplen las normas del Tratado y, más particularmente, las relativas a la competencia y a las ayudas de Estado, semejante circunstancia no es causa suficiente para viciar de ilegalidad la Directiva de coordinación parcial controvertida, sino que, en su caso, podría justificar el inicio de las acciones legales que permiten sancionar el incumplimiento de dichas normas.
Si bien las demandantes sostienen asimismo que la Directiva 87/343 está viciada de desviación de poder, debido a que las nuevas obligaciones financieras que establece son la contrapartida exigida por el Gobierno de la República Federal de Alemania a cambio de aceptar la abolición del régimen de especialización obligatoria de las empresas de seguros, en cualquier caso, dicho motivo no se ha acompañado de precisiones que puedan probar su fundamento ante el Tribunal de Justicia.
Por último, las demandantes invocan un comportamiento lesivo por parte del Consejo y la Comisión, por haberse abstenido de llevar a cabo la armonización de las legislaciones nacionales aplicables al sector de seguros en el plazo de cuatro años previsto por la letra d) del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 73/239, en su redacción inicial, antes de cuyo vencimiento debían producirse las medidas de coordinación relativas a las operaciones públicas de seguro de crédito a la exportación.
En cualquier caso, este plazo no era un plazo imperativo que vinculase a la Autoridad comunitaria y, en consecuencia, su incumplimiento no constituye un acto lesivo por el que pueda exigirse la responsabilidad de la Comunidad. Tampoco es constitutivo de tal comportamiento el hecho de aplazar, en virtud del artículo 1 de la Directiva 87/343, sin más precisión que la remisión a una coordinación ulterior, la aplicación de la Directiva 73/239 a las operaciones públicas de seguro de crédito a la exportación, puesto que, por las razones que se han indicado anteriormente, en las disposiciones atacadas, el Consejo no ha incurrido en ilegalidad ni, con mayor motivo, ha traspasado manifiesta y gravemente los límites que se imponen al ejercicio de sus facultades.
En estas circunstancias, e incluso, sin que haya necesidad de examinar la realidad del perjuicio ni la existencia de un nexo de causalidad entre dicho perjuicio y los comportamientos lesivos alegados, no puede acogerse en contra del Consejo o la Comisión ninguna ilegalidad ni, consecuentemente, ningún comportamiento por el que pueda exigirse la responsabilidad de la Comunidad, por lo que procede desestimar las pretensiones de indemnización.
Por consiguiente, es asimismo innecesario verificar si procede admitir dichas pretensiones y, en particular, si pueden acogerse los motivos de inadmisibilidad alegados por el Consejo y la Comisión.
Sobre las pretensiones de que el Tribunal de Justicia ordene al Consejo y a la Comisión el cese de la situación causante del perjuicio alegado
Mediante estas pretensiones las demandantes solicitan al Tribunal de Justicia que dirija sendos requerimientos a las Instituciones comunitarias. Basándose en el artículo 178 y en el párrafo segundo del artículo 215 del Tratado, el Tribunal de Justicia carece de competencia para dirigir tales requerimientos.
Como contestación a las excepciones de inadmisibilidad planteadas por el Consejo y la Comisión, en su escrito de réplica las demandantes invocan el párrafo segundo del artículo 176 del Tratado, relativo a la reparación de las consecuencias perjudiciales de un acto anulado, y el artículo 186 del Tratado, relativo a las medidas provisionales que puede ordenar el Tribunal de Justicia.
Sin que sea necesario analizar las razones por las que, en cualquier caso, estas disposiciones no pueden servir de fundamento jurídico a las pretensiones de las demandantes, baste señalar que estas pretensiones, cuyo objetivo consiste en que el Tribunal de Justicia ordene a las Instituciones la suspensión de la aplicación de determinados preceptos de las Directivas 73/239 y 87/343 o de sustituirlos por otros nuevos, presuponen la ilegalidad de estos últimos preceptos. No es este el caso, como acaba de demostrar el examen de las pretensiones de indemnización. Por consiguiente deben desestimarse las pretensiones de las demandantes.
En virtud de todo lo expuesto, debe desestimarse el presente recurso.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por las demandantes, procede condenarlas en costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a las demandantes.

Due
Mancini
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Slynn
Schockweiler
Zuleeg
Grévisse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 18 de abril de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.