CELEX: 62003CJ0109
Telekommunikation
direktiv 98/10/EF
åbent net for taletelefonitjenesten
levering af oplysninger vedrørende abonnenter
prisfastsættelse

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv
98/10/EF af 26. februar 1998 om ONP-vilkår for taletelefonitjenesten og om udbud af forsyningspligtydelser på teleområdet
under konkurrenceforhold (EFT L 101, s. 24, herefter »direktivet«).
Anmodningen er indgivet i forbindelse med en sag mellem KPN Telecom BV (herefter »KPN«) og Onafhankelijke Post en Telecommunicatie
Autoriteit (uafhængig tilsynsmyndighed for post og telekommunikation, herefter »OPTA«), om tilrådighedsstillelse af oplysninger
vedrørende KPN’s abonnenter for private virksomheder med henblik på disses udarbejdelse af telefonbøger.
Retsforskrifter
Det bestemmes i direktivets artikel 1, stk. 1:
»Dette direktiv vedrører harmoniseringen af betingelserne for åben og effektiv adgang til og brug af faste offentlige telefonnet
og faste offentlige telefonitjenester på markeder med fri og åben konkurrence i overensstemmelse med principperne for tilrådighedsstillelse
af åbne net (ONP-principperne).
Formålet er at sikre, at der overalt i Fællesskabet stilles faste offentlige telefonitjenester af høj kvalitet til rådighed,
samt nærmere at fastlægge, hvilket sæt af tjenester alle brugere, herunder forbrugerne, under hensyn til særlige nationale
betingelser bør have adgang til som forsyningspligtydelser og til overkommelig pris.«
I direktivets artikel 2, stk. 2, litra f), defineres begrebet »forsyningspligtydelser« som »et bestemt, begrænset sæt af tjenester
af en given kvalitet, hvortil alle brugere uanset deres geografiske placering og på baggrund af specifikke nationale betingelser
har adgang til en overkommelig pris«.
Det bestemmes i direktivets artikel 6:
»1.

Bestemmelserne i denne artikel gælder med forbehold af kravene i relevant lovgivning vedrørende beskyttelse af personoplysninger
og privatlivets fred, som f.eks. direktiv 95/46/EF og direktiv 97/66/EF.
2.

Medlemsstaterne sikrer:
a)
at abonnenterne har ret til at blive optaget i offentligt tilgængelige abonnentoversigter samt til at kontrollere optagelsen
og om nødvendigt kræve rettelser eller lade sig slette
b)
at oversigter over alle abonnenter, som ikke har rettet indvending imod at lade sig optage heri, herunder fastnet- og mobilnetnumre
samt personlige numre, er tilgængelige for brugerne i en form, der er godkendt af den nationale tilsynsmyndighed, f.eks. trykt,
elektronisk eller begge former, og at de opdateres regelmæssigt
c)
at alle brugere, herunder også brugere af offentlige betalingstelefoner, har adgang til mindst én nummeroplysningstjeneste
med alle abonnenter, der har registreret alle optagne abonnenter
3.

For at sikre udbuddet af de i stk. 2, litra b) og c), nævnte tjenester sikrer medlemsstaterne, at alle organisationer, der
tildeler brugerne telefonnumre, imødekommer enhver rimelig anmodning om at stille relevante oplysninger til rådighed i nærmere
aftalt form og på rimelige, omkostningsrelaterede og ikke-diskriminerende vilkår.
4.

Medlemsstaterne sikrer, at organisationer, der udbyder den i stk. 2, litra b) og c), nævnte tjeneste, overholder princippet
om ikke-diskrimination i deres behandling og præsentation af de oplysninger, som de modtager.«
De af direktivet omfattede forhold er i Nederlandene reguleret ved Wet op de telecommunicatievoorzieningen (lov om telekommunikation)
af 26. oktober 1988 (
Staatsblad
1988, s. 520, herefter »WTV«) og Besluit OPN huurlijnen en telefonie (bekendtgørelse om ONP, faste kredsløb og telefoni)
af 10. november 1998 (
Staatsblad
1998, s. 639, herefter »BOHT«), udstedt i henhold til loven, særlig artikel 7.1 og 7.5.
Det bestemmes i BOHT’s artikel 43:
»Enhver, der tildeler et nummer [...] stiller i nærmere aftalt form og på rimelige, omkostningsrelaterede og ikke-diskriminerende
vilkår efter anmodning disse telefonnumre med tilhørende oplysninger til rådighed for abonnentoversigter og nummeroplysningstjenesten
[...]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
KPN er udbyder af forsyningspligtydelser på taletelefoniområdet i Nederlandene. Denda International vof, nu Denda Multimedia
BV (herefter »Denda«), der har hjemsted i Nederlandene, og Topware CD-Service AG (herefter »Topware«), der har hjemsted i
Tyskland, var på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, som behandles for den forelæggende ret, virksomheder, der navnlig
udarbejdede trykte telefonbøger og elektroniske abonnentoversigter, som i første omgang blev fremstillet på cd-rom for siden
at blive lagt på internettet.
Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at Denda og Topware bad PTT Telecom BV, der var KPN’s forgænger indtil 1998, udlevere
oplysningerne vedrørende selskabets abonnenter på taletelefoni, således at de kunne udarbejde deres egne abonnentoversigter.
Ud over basisoplysninger i streng forstand, såsom navn, adresse, stedsangivelse og telefonnummer samt eventuelt abonnentens
postnummer og oplysning om, hvorvidt nummeret udelukkende anvendtes som faxnummer, ønskede de to virksomheder navnlig at få
udleveret de supplerende oplysninger – undtagen reklamer – fra de »hvide sider«, som KPN’s forgænger havde udgivet. Der var
tale om en supplerende angivelse af f.eks. abonnentens stilling, optagelse under et andet navn, optagelse i en anden kommune
eller yderligere mobilnumre.
KPN’s forgænger afviste at levere disse supplerende oplysninger til Denda og Topware. Det blev ligeledes afvist at udlevere
basisoplysninger til en lavere pris end 0,85 NLG pr. oplysning, hvilket ifølge disse virksomheder er alt for meget. De nævnte
virksomheder indgav herefter en klage til OPTA med påstand om, at det blev fastslået, at KPN’s forgænger havde tilsidesat
bestemmelserne i WTV og BOHT.
Ved afgørelse af 29. september 1999 fastslog OPTA dels, at KPN ikke var forpligtet til at meddele Denda og Topware de supplerende
oplysninger, som disse ønskede udleveret, dels at prisen, som KPN kunne kræve for at levere basisoplysninger, skulle ligge
under 0,005 NLG pr. oplysning.
KPN, Denda og Topware indgav klage over OPTA’s afgørelse. Ved to afgørelser af 4. december 2000 ændrede OPTA sin oprindelige
opfattelse og besluttede, at KPN ligeledes skulle udlevere de supplerende oplysninger om mobilnummer eller -numre, abonnentens
stilling og eventuelle optagelser i andre kommuner.
KPN og Denda indbragte begge afgørelserne for Arrondissementsrechtbank te Rotterdam (Nederlandene), men fik ikke medhold.
Disse afgørelser blev appelleret til College van Beroep voor het bedrijfsleven, som er i tvivl om, hvorledes bestemmelserne
i WTV og BOHT skal fortolkes i lyset af direktivet.
College van Beroep voor het bedrijfsleven har vurderet, at en fortolkning af direktivets artikel 6, stk. 3, er nødvendig for
at kunne afgøre den for retten verserende sag, og har derfor besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende
præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal udtrykket »relevante oplysninger« i artikel 6, stk. 3, i direktiv 98/10/EF [...] fortolkes således, at dette kun omfatter
de af de pågældende organisationer tildelte telefonnumre med navn, gade, postnummer og by i forbindelse med den, som nummeret
er tildelt, samt eventuelt den oplysning, om nummeret (udelukkende) anvendes som faxnummer, eller omfatter begrebet »relevante
oplysninger« også andre oplysninger, som organisationerne råder over, f.eks. supplerende oplysninger om stilling, optagelse
under et andet navn eller i en anden kommune eller mobilnumre?
2.
Skal formuleringen »imødekommer enhver rimelig anmodning [...] på rimelige, omkostningsrelaterede og ikke-diskriminerende
vilkår« i den i spørgsmål 1 nævnte bestemmelse fortolkes således, at
a)
numre med navn, gade, postnummer og by i forbindelse med den, som nummeret er tildelt, skal stilles til rådighed mod betaling
kun af de marginalomkostninger, som den faktiske tilrådighedsstillelse heraf kræver, og
b)
andre end de under a) nævnte oplysninger skal stilles til rådighed mod betaling, som tjener til at dække de omkostninger,
som den, der stiller disse oplysninger til rådighed, påviseligt har afholdt til at indsamle eller stille oplysningerne til
rådighed?«
Det første spørgsmål
Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvilke oplysninger der omfattes af udtrykket
»relevante oplysninger« i direktivets artikel 6, stk. 3.
Indledningsvis bemærkes, at direktivets artikel 6, stk. 3, ikke definerer begrebet »relevante oplysninger« vedrørende abonnenter,
som organisationer, der tildeler telefonnumre, skal udlevere til tredjemand. Begrebet skal derfor fortolkes under hensyntagen
til den sammenhæng, hvori det benyttes, samt til direktivets formål.
Det fremgår således af direktivets artikel 1, stk. 1, andet afsnit, at formålet med direktivet er at sikre, at der overalt
i Fællesskabet stilles faste offentlige telefonitjenester af høj kvalitet til rådighed, samt nærmere at fastlægge, hvilket
sæt af tjenester alle brugere, herunder forbrugerne, bør have adgang til som forsyningspligtydelser og til overkommelig pris,
og, som det fremgår af direktivets titel, »under konkurrenceforhold«.
Direktivet skal derfor sikre en ligevægt mellem de særlige interesser, som udbyderen af forsyningspligtydelser, virksomheder
på markeder med fri konkurrence samt brugerne, herunder forbrugerne, har.
Med hensyn til forsyningspligtydelser bemærkes, at disse er defineret i direktivets artikel 2, stk. 2, litra f), som et bestemt,
begrænset sæt af tjenester af en given kvalitet, hvortil alle brugere uanset deres geografiske placering og på baggrund af
specifikke nationale betingelser har adgang til en overkommelig pris.
Som Kommissionen med rette har gjort gældende, fremgår det af ordene »[f]or at sikre udbuddet af de i stk. 2, litra b) og
c), nævnte tjenester«, der indleder direktivets artikel 6, stk. 3, at medlemsstaternes forpligtelse til at sikre, at organisationer,
der tildeler brugerne telefonnumre, imødekommer enhver rimelig anmodning om at stille relevante oplysninger til rådighed,
er en tjeneste, der indgår i forsyningspligten.
Det må derfor undersøges, hvilke oplysninger der er nødvendige for at sikre udbuddet af en sådan tjeneste.
Det er i den forbindelse alene fastsat i direktivets artikel 6, stk. 2, litra b), at der med henblik på at gøre dem tilgængelige
for brugerne skal udarbejdes oversigter over alle abonnenter, som ikke har rettet indvending imod at lade sig optage heri,
herunder fastnet- og mobilnetnumre samt personlige numre. Heraf følger, som KPN med rette har fremhævet, at andre oplysninger
end dem, der er nævnt i bestemmelsen, ikke er nødvendige for udarbejdelsen af telefonbøger som forsyningspligtydelse.
Det er imidlertid tvivlsomt, om en sådan begrænsning af data i forbindelse med udleveringen af oplysninger til dem, der konkurrerer
med udbyderen af forsyningspligtydelser, opfylder kravene til den liberalisering af telekommunikationsmarkedet, som direktivet
er et led i. OPTA og Denda finder, at dette klart ikke er tilfældet, og gør gældende, at alene en udvidende fortolkning af
begrebet oplysninger, som skal udleveres, vil kunne sikre et rimeligt konkurrenceniveau.
Ifølge KPN har direktivet imidlertid ikke til formål at lade tredjemand udnytte den indsats, som en udbyder af forsyningspligtydelser
har gjort, såsom den omkostningskrævende indsamling af yderligere oplysninger, da en sådan indsats strengt taget ikke er omfattet
af virksomhedens forpligtelser vedrørende ydelser i henhold til forsyningspligten. Enhver anden fortolkning af direktivet
vil føre til en fordrejning af konkurrencen mellem virksomheder, der udbyder abonnentoversigter, da en af disse vil være forpligtet
til at hjælpe sine konkurrenter, samtidig med at disse ikke er underlagt en gensidighedsforpligtelse.
Det er i denne henseende ubestridt, at det i direktivet flere steder nævnes, at dets formål er at skabe et marked med fri
konkurrence på telekommunikationsområdet. Hvad særligt angår abonnentoversigter bestemmes det i direktivets syvende betragtning,
at »udbud af nummeroplysningstjenester er en konkurrencemæssig aktivitet«. Det nævnte formål understøttes i øvrigt af direktivets
artikel 6, stk. 3, for så vidt det heri er fastsat, at visse oplysninger vedrørende abonnenterne skal stilles til rådighed
for konkurrerende virksomheder.
Den omstændighed, at der, bortset fra udbyderen af forsyningspligtydelser, findes andre virksomheder, som udarbejder abonnentoversigter,
såsom Denda og Topware, viser, at der er opstået et reelt marked for abonnentoversigter med fri konkurrence.
Det er imidlertid ikke udelukket, at en afvisning af at levere de i hovedsagen omtvistede oplysninger kan påvirke de vilkår,
hvorunder et marked med fri konkurrence blandt virksomheder, som udbyder abonnentoversigter, kan udvikle sig. Det bestemmes
således i direktivets artikel 6, stk. 3, at disse vilkår skal være »rimelige, omkostningsrelaterede og ikke-diskriminerende«.
Overholder udbyderen af forsyningspligtydelser kravene i denne bestemmelse, er virksomheden ikke derudover forpligtet til
at udlevere alle de supplerende oplysninger, som dens konkurrenter ønsker at modtage.
Det følger heraf, at afvisningen af at stille andre oplysninger end dem, der er opregnet i direktivets artikel 6, stk. 2,
litra b), til rådighed for tredjemand, er forenelig med liberaliseringen af telekommunikationsmarkedet, som er et af direktivets
formål.
Hvad endelig angår brugernes, herunder forbrugernes, særlige interesser, er det først og fremmest disse personer, der i medfør
af direktivets artikel 1, stk. 1, andet afsnit, skal drage fordel af konkurrencevilkårene på det pågældende marked. Det anføres
i direktivets syvende betragtning, at brugerne og forbrugerne »ønsker udtømmende abonnentoversigter og nummeroplysningstjenester,
der dækker alle abonnenter, der ønsker at figurere heri, og deres numre (herunder numre for faste telefoner, mobiltelefoner
og personlige numre)«, og denne passus er gentaget i direktivets artikel 6, stk. 2, litra b).
Brugernes behov for sådanne oplysninger modsvarer endvidere den i direktivets artikel 6, stk. 2, litra a), nævnte ret til
ikke alene at blive optaget i en abonnentoversigt, men ligeledes at kræve visse oplysninger heri helt eller delvist slettet.
Som Kommissionen med rette har fremhævet, henviser direktivets artikel 6, stk. 1, udtrykkeligt til visse fællesskabsbestemmelser
om beskyttelse af personoplysninger og privatlivets fred.
I en anden sammenhæng, som dog vedrører anvendelsen af direktivets artikel 6, stk. 2, har Domstolen i øvrigt fastslået, at
der af denne bestemmelse kan udledes et princip om, at hver operatør skal udarbejde en liste over de abonnenter, der ikke
ønsker at være opført på den generelle liste, og hvis navne ikke udleveres til udgiveren af telefonbogen (dom af 6.12. 2001,
sag C-146/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 9767, præmis 68).
Det er således ubestridt, at beskyttelsen af personoplysninger og privatlivets fred er en altovervejende faktor, som skal
tages i betragtning, når det skal bestemmes, hvilke oplysninger en operatør er forpligtet til at stille til rådighed for en
konkurrerende tredjemand. En vid fortolkning, hvorefter samtlige oplysninger, som en operatør råder over, bortset fra oplysninger
vedrørende abonnenter, som under ingen omstændigheder ønsker at blive optaget på en offentligt tilgængelig liste, uden forskel
skal stilles til rådighed, er derfor ikke forenelig med beskyttelsen af disse oplysninger såvel som af de pågældende personers
privatliv.
Følgelig taler en hensyntagen til de særlige interesser, som brugerne, herunder forbrugerne, af de pågældende tjenester har,
heller ikke til fordel for en vid fortolkning af begrebet »relevante oplysninger«.
Det følger af disse betragtninger vedrørende de forskellige interesser i sagen, at udtrykket »relevante oplysninger« i direktivets
artikel 6, stk. 3, skal fortolkes strengt. Organisationer, som tildeler telefonnumre, må således kun udlevere oplysninger
til tredjemand, der vedrører abonnenter, som ikke har rettet indvending imod at lade sig optage i en offentligt tilgængelig
liste, som er tilstrækkelige til, at brugerne af en abonnentoversigt kan finde de abonnenter, de søger. Disse oplysninger
omfatter i princippet abonnenternes navn og adresse, herunder postnummer, samt det eller de telefonnumre, som den pågældende
organisation har tildelt dem.
Som Kommissionen har gjort gældende, og som generaladvokaten har bemærket i punkt 28 i sit forslag til afgørelse, kan der
på nationalt plan være forskellige forventninger blandt brugerne af taletelefonitjenester. I det omfang, direktivet med udtrykket
»relevante oplysninger« ikke tilsigter en fuldstændig harmonisering af de kriterier, som kan anses for nødvendige for at identificere
abonnenterne, er medlemsstaterne fortsat kompetente til at fastsætte, om visse supplerende oplysninger i en specifik national
sammenhæng skal stilles til rådighed for tredjemand.
Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at direktivets artikel 6, stk. 3, skal fortolkes således, at udtrykket »relevante
oplysninger« alene omfatter oplysninger, der vedrører abonnenter, som ikke har rettet indvending imod at lade sig optage i
en offentligt tilgængelig liste, som er tilstrækkelige til, at brugerne af en abonnentoversigt kan identificere de abonnenter,
de søger. Disse oplysninger omfatter i princippet abonnenternes navn og adresse, herunder postnummer, samt det eller de telefonnumre,
som den pågældende organisation har tildelt dem. Medlemsstaterne kan imidlertid bestemme, at andre oplysninger skal stilles
til rådighed for brugerne, når de under hensyn til specifikke, nationale betingelser anses for nødvendige for at kunne identificere
abonnenterne.
Det andet spørgsmål
Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvilke omkostninger der i forbindelse med indsamlingen,
ajourføringen og udleveringen af relevante oplysninger vedrørende abonnenterne kan medregnes i prisen for at stille oplysninger
til rådighed i henhold til direktivets artikel 6, stk. 3.
Det bemærkes herved alene, således som OPTA og Denda med rette har gjort gældende, at det er uløseligt forbundet med telefonitjenesten,
og at det ikke kræver særlige bestræbelser af udbyderen af forsyningspligtydelser, at indsamle basisoplysninger vedrørende
abonnenterne, nemlig disses navn, adresse og telefonnummer.
Som generaladvokaten har bemærket i punkt 49 i sit forslag til afgørelse, skal omkostningerne ved indsamling eller opbevaring
af disse oplysninger, i modsætning til omkostninger ved at stille disse til rådighed for tredjemand, under alle omstændigheder
afholdes af udbyderen af taletelefoni og er allerede inkluderet i omkostningerne ved og indtægterne fra denne tjeneste. Under
disse omstændigheder kan det resultere i en uberettiget overkompensation for omkostningerne ved indsamling eller opbevaring
af oplysninger, såfremt disse omkostninger kan overvæltes på personer, der anmoder om adgang hertil.
Det følger heraf, at udbyderen af forsyningspligtydelser kun kan fakturere de yderligere omkostninger, som er forbundet med,
at disse oplysninger stilles til rådighed for konkurrerende virksomheder på markedet for abonnentoversigter, men ikke omkostningerne
ved indsamling af disse oplysninger.
Resultatet ville imidlertid være anderledes, såfremt der var tale om supplerende oplysninger, som udbyderen af forsyningspligtydelser
selv har måttet afholde yderligere omkostninger til ved indsamlingen af disse. Vælger udbyderen i dette tilfælde at stille
sådanne oplysninger til rådighed for tredjemand, selv om der ikke er pligt hertil i medfør af direktivet, er der ingen bestemmelser
heri, som er til hinder for, at de yderligere omkostninger faktureres tredjemand, forudsat at tredjemand sikres en ikke-diskriminerende
behandling.
Det andet spørgsmål skal derfor besvares med, at direktivets artikel 6, stk. 3, for så vidt det heri bestemmes, at de relevante
oplysninger skal stilles til rådighed for tredjemand på rimelige, omkostningsrelaterede og ikke-diskriminerende vilkår, skal
fortolkes således,
–
at udbyderen af forsyningspligtydelser, for så vidt angår oplysninger såsom personernes navn og adresse samt det telefonnummer,
som de er blevet tildelt, alene kan fakturere de omkostninger, der reelt er forbundet med at stille disse oplysninger til
rådighed for tredjemand
–
at udbyderen af sådanne ydelser, for så vidt angår supplerende oplysninger, som udbyderen ikke er forpligtet til at stille
til rådighed for tredjemand, har ret til i tillæg til de omkostninger, der er forbundet med selve tilrådighedsstillelsen,
at fakturere de yderligere omkostninger, som udbyderen har måttet afholde ved at indsamle de supplerende oplysninger, forudsat
at tredjemand sikres en ikke-diskriminerende behandling.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer
det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt
i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1)
Artikel 6, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/10/EF af 26. februar 1998 om ONP-vilkår for taletelefonitjenesten
og om udbud af forsyningspligtydelser på teleområdet under konkurrenceforhold, skal fortolkes således, at udtrykket »relevante
oplysninger« alene omfatter oplysninger, der vedrører abonnenter, som ikke har rettet indvendig imod at lade sig optage i
en offentligt tilgængelig liste, som er tilstrækkelige til, at brugerne af en abonnentoversigt kan identificere de abonnenter,
de søger. Disse oplysninger omfatter i princippet abonnenternes navn og adresse, herunder postnummer, samt det eller de telefonnumre,
som den pågældende organisation har tildelt dem. Medlemsstaterne kan imidlertid bestemme, at andre oplysninger skal stilles
til rådighed for brugerne, når de under hensyn til specifikke, nationale betingelser anses for nødvendige for at kunne identificere
abonnenterne.
2)
Artikel 6, stk. 3, i direktiv 98/10 skal, for så vidt det heri bestemmes, at de relevante oplysninger skal stilles til rådighed
for tredjemand på rimelige, omkostningsrelaterede og ikke-diskriminerende vilkår, fortolkes således,
–
at udbyderen af forsyningspligtydelser, for så vidt angår oplysninger såsom personernes navn og adresse samt det telefonnummer,
som de er blevet tildelt, alene kan fakturere de omkostninger, der reelt er forbundet med at stille disse oplysninger til
rådighed for tredjemand
–
at udbyderen af sådanne ydelser, for så vidt angår supplerende oplysninger, som udbyderen ikke er forpligtet til at stille
til rådighed for tredjemand, har ret til i tillæg til de omkostninger, der er forbundet med selve tilrådighedsstillelsen,
at fakturere de yderligere omkostninger, som udbyderen har måttet afholde ved at indsamle de supplerende oplysninger, forudsat
at tredjemand sikres en ikke-diskriminerende behandling.
Underskrifter
–
Processprog: nederlandsk.