CELEX: 62009CJ0001
Aiuti di Stato
Art. 88, n. 3, CE
Aiuti illegittimi dichiarati compatibili con il mercato comune
Annullamento della decisione della Commissione
Giudici nazionali
Domanda di recupero degli aiuti eseguiti illegittimamente
Sospensione del procedimento fino all’adozione di una nuova decisione della Commissione
Circostanze eccezionali atte a limitare l’obbligo di restituzione

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 88, n. 3, CE.
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il Centre d’exportation du livre français (in prosieguo:
il «CELF») unitamente al ministre de la Culture et de la Communication (Ministro per la Cultura e la Comunicazione), e la
Société internationale de diffusion et d’édition (in prosieguo: la «SIDE»), in merito ad aiuti versati dallo Stato francese
al CELF.

Causa principale e questioni pregiudiziali

I fatti e i procedimenti dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee
Fino al 2009, il CELF, società cooperativa per azioni, esercitava un’attività di agente all’esportazione.
Esso aveva il compito di gestire direttamente gli ordinativi, diretti all’estero e nei territori e dipartimenti d’oltremare
francesi, di libri, di opuscoli e di qualsiasi altro supporto di comunicazione e, più in generale, di eseguire qualsiasi operazione
diretta, in particolare, a promuovere la cultura francese nel mondo avvalendosi dei mezzi sopraindicati.
Dal 1980 al 2002 il CELF beneficiava di sovvenzioni di esercizio concesse dallo Stato francese per compensare i maggiori costi
di gestione dei piccoli ordinativi effettuati dalle librerie con sede all’estero.
In seguito ad una denuncia presentata nel corso del 1992 dalla SIDE, concorrente del CELF, la Commissione delle Comunità europee,
con decisione 18 maggio 1993, NN 127/92, di cui veniva pubblicato avviso sulla
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
il 25 giugno 1993 (GU C 174, pag. 6), ammetteva la compatibilità degli aiuti di cui trattasi con il mercato comune. Di conseguenza,
essa non riteneva necessario sollevare alcuna obiezione.
Con sentenza 18 settembre 1995, causa T‑49/93, SIDE/Commissione (Racc. pag. II‑2501), il Tribunale annullava tale decisione
nella parte riguardante l’aiuto concesso esclusivamente al CELF per compensare i costi aggiuntivi legati alla gestione dei
piccoli ordinativi di libri in lingua francese effettuati da librerie con sede all’estero. Esso riteneva che la Commissione
avrebbe dovuto avviare il procedimento contraddittorio di cui all’art. 93, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 2,
CE).
La Commissione, con decisione 10 giugno 1998, 1999/133/CE, relativa ad un aiuto di Stato a favore della Coopérative d’exportation
du livre français (CELF) (GU L 44, pag. 37), constatava l’illegittimità degli aiuti, ma ne ammetteva nuovamente la compatibilità
con il mercato comune.
Il Tribunale, con sentenza 28 febbraio 2002, causa T‑155/98, SIDE/Commissione (Racc. pag. II‑1179), ha annullato tale decisione
nella parte in cui dichiarava gli aiuti di cui trattasi compatibili con il mercato comune, in base al rilievo che la Commissione
aveva commesso un errore manifesto di valutazione riguardo alla definizione del mercato pertinente.
La Commissione, con decisione 20 aprile 2004, 2005/262/CE, relativa all’aiuto cui la Francia ha dato esecuzione a favore della
Coopérative d’exportation du livre français (CELF) (GU L 85, pag. 27), ha ammesso per la terza volta la compatibilità degli
aiuti.
Il Tribunale, con sentenza 15 aprile 2008, causa T‑348/04, SIDE/Commissione (Racc. pag. II‑625), ha annullato detta decisione
positiva, sulla base del rilievo che la Commissione, da un lato, aveva commesso un errore di diritto applicando l’art. 87,
n. 3, lett. d), CE al periodo antecedente al 1° novembre 1993, invece di applicare le norme sostanziali in vigore durante
il periodo di cui trattasi, e, dall’altro, era incorsa in un manifesto errore di valutazione nell’esame della compatibilità
degli aiuti controversi.
L’8 aprile 2009 la Commissione ha adottato una decisione di estensione del procedimento formale di esame avviato durante il
1996, in modo da esporre i propri dubbi relativi alla compatibilità degli aiuti di cui trattasi alla luce della citata sentenza
del Tribunale 15 aprile 2008, SIDE/Commissione, e da consentire alla Repubblica francese, al beneficiario degli aiuti e agli
altri interessati di esprimersi nuovamente prima dell’adozione di una decisione finale.
Con sentenza 25 aprile 2009, il Tribunal de commerce de Paris (Tribunale commerciale di Parigi), in considerazione della situazione
finanziaria del CELF, ha avviato nei confronti di tale impresa un procedimento di amministrazione controllata con un periodo
di osservazione di sei mesi.
Detto Tribunale, con sentenza 9 settembre 2009, constatando la mancanza di una soluzione transattiva e l’esistenza di un passivo
che escludeva la prospettiva di un piano di prosecuzione, ha pronunciato la liquidazione giudiziaria del CELF designando un
liquidatore.
In base alle informazioni comunicate alla Corte durante la fase orale del procedimento, il CELF, a seguito di quest’ultima
sentenza, ha cessato l’attività.

Procedimento dinanzi al giudice del rinvio e questioni pregiudiziali
Il 5 ottobre 2004 il CELF ed il ministre de la Culture et de la Communication hanno impugnato dinanzi al Conseil d’État la
sentenza della cour administrative d’appel (Corte d’appello amministrativa) di Parigi, che ha ordinato allo Stato, su domanda
della SIDE, di procedere al recupero degli aiuti versati al CELF per la gestione dei piccoli ordinativi di libri effettuati
da librerie con sede all’estero entro un termine di tre mesi decorrenti dalla notifica della sentenza, pena un’ammenda pari
a EUR 1 000 per ogni giorno di ritardo.
Nell’ambito di tali ricorsi, i ricorrenti hanno sostenuto, in particolare, che la cour administrative d’appel di Parigi avrebbe
dovuto dichiarare che, nel caso di specie, la circostanza che la Commissione avesse riconosciuto la compatibilità degli aiuti
con il mercato comune ostava all’obbligo di ripetizione dei medesimi, risultante, in linea di principio, dall’illegittimità
connessa all’esecuzione di misure di aiuti da parte dello Stato membro in violazione dell’art. 88, n. 3, CE.
Con sentenza 29 marzo 2006, il Conseil d’État ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni
pregiudiziali:
«1)      In primo luogo, se l’art. 88 [CE] permetta ad uno Stato che abbia concesso un aiuto illegittimo ad un’impresa, la cui illegittimità
sia stata dichiarata dai giudici di tale Stato per il fatto che tale aiuto non è stato oggetto di una previa notifica alla
Commissione (…) alle condizioni previste dal medesimo art. 88, n. 3, di non recuperare tale aiuto presso l’operatore economico
che ne abbia beneficiato per il fatto che la Commissione, adita da un terzo, abbia dichiarato l’aiuto compatibile con le regole
del mercato comune, così esercitando effettivamente il controllo esclusivo che le compete relativamente a tale compatibilità.
2)      In secondo luogo, qualora tale obbligo di restituzione venisse confermato, se, ai fini del calcolo delle somme da restituire,
occorra tenere conto dei periodi durante i quali l’aiuto in questione è stato dichiarato dalla Commissione (…) compatibile
con le regole del mercato comune prima della pronuncia di annullamento di tali decisioni da parte del [Tribunale]».
In risposta a tali quesiti, la Corte, con sentenza 12 febbraio 2008, causa C‑199/06, CELF e ministre de la Culture et de la
Communication (Racc. pag. I‑469; in prosieguo: la «sentenza CELF I»), ha dichiarato:
«1)       L’art. 88, n. 3, ultima frase, CE deve essere interpretato nel senso che il giudice nazionale non è tenuto ad ordinare il
recupero di un aiuto versato in violazione di detta disposizione qualora la Commissione (…) abbia adottato una decisione finale
che dichiari la compatibilità di siffatto aiuto con il mercato comune ai sensi dell’art. 87 CE. In forza del diritto comunitario,
egli è tenuto ad ordinare al beneficiario dell’aiuto il pagamento degli interessi per il periodo d’illegalità. Nell’ambito
del suo diritto nazionale, all’occorrenza, egli può inoltre ordinare il recupero dell’aiuto illegittimo, fermo restando il
diritto dello Stato membro di dare nuovamente esecuzione a quest’ultimo in un momento successivo. Egli può altresì essere
indotto ad accogliere le domande di risarcimento dei danni causati a motivo dell’illegittimità dell’aiuto.
2)      In una situazione processuale come quella ricorrente nella causa principale, l’obbligo derivante dall’art. 88, n. 3, ultima
frase, CE di rimediare agli effetti dell’illegalità di un aiuto, ai fini del calcolo delle somme da versare da parte del beneficiario
e salvo circostanze eccezionali, si estende parimenti al periodo intercorso tra una decisione della Commissione (…) che dichiara
la compatibilità di tale aiuto con il mercato comune e l’annullamento di detta decisione da parte del giudice comunitario».
Sulla base di tali risposte, il Conseil d’État, con sentenza 19 dicembre 2008, ha ordinato al ministre de la Culture et de
la Communication di procedere al recupero nei confronti del CELF, degli interessi sugli aiuti illegittimi per i periodi compresi:
–        tra il 1980, anno di inizio del versamento di questi ultimi, e la data della decisione di rinvio;
–        tra la data della decisione di rinvio e la data in cui sarà stata definitivamente constatata la compatibilità di tali aiuti
con il mercato comune ovvero si sarà proceduto definitivamente alla loro restituzione.
Riguardo alla questione del rimborso dell’importo in sorte capitale degli aiuti versati, il detto giudice ha ritenuto che
la soluzione della controversia dipendesse da un’interpretazione del diritto comunitario alla luce del nuovo annullamento
pronunciato, successivamente alla sentenza CELF I, dalla citata sentenza del Tribunale 15 aprile 2008, SIDE/Commissione.
Il Conseil d’État, di conseguenza, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni
pregiudiziali:
«1)      Se il giudice nazionale sia legittimato a sospendere il procedimento sulla questione dell’obbligo di restituire un aiuto di
Stato fino a che la Commissione (…) non abbia pronunciato una decisione definitiva sulla compatibilità dell’aiuto con le regole
del mercato comune, quando una decisione anteriore della medesima istituzione che dichiarava compatibile tale aiuto è stata
annullata dal giudice comunitario.
2)      Se, considerando che in tre occasioni la Commissione, con altrettante decisioni, ha dichiarato l’aiuto in questione compatibile
con il mercato comune prima che il [Tribunale] annullasse detti provvedimenti, tale situazione possa costituire una circostanza
eccezionale, tale da indurre il giudice nazionale a limitare l’obbligo di recupero dell’aiuto».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede se un giudice nazionale, adito ex art. 88, n. 3, CE, con domanda
diretta alla restituzione di un aiuto di Stato illegittimo, possa sospendere la propria pronuncia su tale domanda fino a quando
la Commissione non si sia pronunciata sulla compatibilità degli aiuti con il mercato comune successivamente all’annullamento
di una precedente decisione positiva.
Ai punti 61 e 63 della sentenza CELF I, la Corte ha sottolineato che:
–        ai sensi dell’art. 231, primo comma, CE, quando un ricorso di annullamento è fondato, il giudice comunitario dichiara nullo
e non avvenuto l’atto impugnato. Ne consegue che la decisione di annullamento elimina retroattivamente l’atto impugnato nei
confronti di tutti gli amministrati;
–        alla data di annullamento di una decisione positiva da parte del giudice comunitario, si considera che gli aiuti di cui trattasi
non siano stati dichiarati compatibili dalla decisione annullata.
Ne consegue che una fattispecie come quella della causa principale è analoga ad una in cui il giudice nazionale venga adito
ex art. 88, n. 3, CE, quando non sia stata ancora adottata dalla Commissione alcuna decisione sulla compatibilità di un aiuto
oggetto di esame.
Orbene, va rilevato che l’art. 88, n. 3, CE attribuisce ai giudici nazionali il compito di salvaguardare, fino al giudizio
finale da parte della Commissione, i diritti delle parti di fronte ad un’eventuale inosservanza, da parte delle autorità statali,
del divieto sancito da tale disposizione (sentenza CELF I, punto 38).
Al riguardo, la Corte, nella sentenza 11 luglio 1996, causa C‑39/94, SFEI e a. (Racc. pag. I‑3547, punti 44 e 50‑53), ha già
dichiarato, in sostanza, che:
–        l’avvio da parte della Commissione di un procedimento di esame non può liberare i giudici nazionali dall’obbligo di salvaguardare
i diritti degli amministrati in caso di violazione dell’obbligo di previa notifica;
–        qualora sia probabile il decorso di un certo lasso di tempo prima che il giudice nazionale si pronunci definitivamente, ad
esempio quando chieda chiarimenti alla Commissione ai fini dell’interpretazione della nozione di aiuto di Stato che può essere
indotto ad accogliere o quando sottoponga alla Corte una questione pregiudiziale, spetta al giudice medesimo valutare la necessità
di disporre misure provvisorie per la salvaguardia degli interessi delle parti.
La Corte ha così sottolineato l’obbligo del giudice nazionale di non differire l’esame delle domande di misure di salvaguardia.
L’art. 88, n. 3, ultimo periodo, CE è fondato sul fine cautelare di garantire che un aiuto incompatibile non venga mai versato.
La prevenzione in tal modo organizzata mira dunque a far sì che vengano versati solo aiuti compatibili. Al fine di conseguire
tale obiettivo, l’attuazione di un progetto d’aiuto viene differita finché, con la decisione finale della Commissione, non
venga dissipato ogni dubbio circa la sua compatibilità (sentenza CELF I, punti 47 e 48).
Compito dei giudici nazionali è, di conseguenza, pronunciare le misure idonee a porre rimedio all’illegittimità dell’esecuzione
degli aiuti, affinché il beneficiario non conservi la libera disponibilità di questi ultimi per il tempo rimanente fino alla
decisione della Commissione.
Una decisione di sospensione del procedimento produrrebbe de facto lo stesso risultato di una decisione di rigetto della domanda
di misure di salvaguardia. Infatti, essa porterebbe a non adottare alcuna decisione sulla fondatezza di tale domanda prima
della decisione della Commissione. Essa equivarrebbe a mantenere il beneficio di un aiuto durante il periodo in cui ne è vietata
l’esecuzione, il che sarebbe incompatibile con l’oggetto stesso dell’art. 88, n. 3, CE e priverebbe tale disposizione del
suo effetto utile.
Pertanto, il giudice nazionale non può sospendere il procedimento, se non privando l’art. 88, n. 3, CE del suo effetto utile,
in violazione del principio di effettività dei procedimenti nazionali esperibili.
L’annullamento da parte del giudice comunitario di una prima decisione positiva della Commissione non può giustificare una
soluzione diversa, mossa dalla considerazione secondo cui, in tal caso, l’aiuto potrebbe in seguito essere nuovamente dichiarato
compatibile dalla Commissione.
Infatti, lo scopo dell’art. 88, n. 3, CE trae chiaramente ispirazione dalla considerazione in base alla quale, fino all’adozione
da parte della Commissione di una nuova decisione, il contenuto positivo di quest’ultima non può essere pregiudicato.
L’obbligo di pronunciarsi immediatamente sulla domanda di misure di salvaguardia non impone al giudice adito di adottare effettivamente
misure siffatte.
L’obbligo di adottare misure di salvaguardia sussiste solo se le condizioni che giustificano tali misure siano soddisfatte,
vale a dire se sia certa la qualifica di aiuto di Stato, se l’aiuto stia per essere eseguito o sia stato versato e se non
siano accertate circostanze eccezionali che rendono inopportuno un recupero. Se tali condizioni non sono soddisfatte, il giudice
nazionale deve rigettare la domanda.
All’atto di decidere in merito alla richiesta, il giudice nazionale può ordinare o la restituzione degli aiuti con gli interessi,
o, ad esempio, come suggerito dalla Commissione al punto 62 della sua comunicazione 2009/C 85/01, relativa all’applicazione
della normativa in materia di aiuti di Stato da parte dei giudici nazionali (GU 2009, C 85, pag. 1), il versamento dei fondi
su un conto bloccato, affinché il beneficiario non ne mantenga la disponibilità, fermo restando il versamento d’interessi
per il periodo compreso tra l’esecuzione anticipata dell’aiuto ed il suo versamento su tale conto bloccato.
Per contro, l’obbligo di «standstill» di cui all’art. 88, n. 3, CE non sarebbe rispettato, in tale fase, mediante una semplice
condanna al pagamento d’interessi su somme che rimarrebbero nei conti dell’impresa. Infatti, non è assolutamente scontato
che un’impresa che abbia percepito illegittimamente un aiuto di Stato avrebbe potuto ottenere, in mancanza dell’aiuto, un
prestito dello stesso importo presso un istituto finanziario alle condizioni normali del mercato e disporre, così, di detto
importo anteriormente alla decisione della Commissione.
In definitiva, l’obbligo principale del giudice nazionale è di statuire, positivamente o negativamente.
La prima questione pregiudiziale, pertanto, va risolta nel senso che un giudice nazionale, adito ex art. 88, n. 3, CE di una
domanda diretta alla restituzione di un aiuto di Stato illegittimo, non può sospendere la pronuncia su tale domanda fino a
quando la Commissione non si sia pronunciata sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato comune successivamente all’annullamento
di una precedente decisione positiva.

Sulla seconda questione
Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’adozione da parte della Commissione di tre decisioni
successive che abbiano dichiarato un aiuto compatibile con il mercato comune, poi annullate dal giudice comunitario, possa,
di per sé, costituire una circostanza eccezionale tale da giustificare una limitazione dell’obbligo del beneficiario di restituire
l’aiuto, qualora quest’ultimo sia stato eseguito in violazione dell’art. 88, n. 3, CE.
Si deve ricordare che la Corte, nella sentenza CELF I, ha riservato la possibilità di tener conto delle circostanze eccezionali
nel corso dell’esame della portata dell’obbligo di rimediare all’illegittimità di un aiuto anche ove tale obbligo sia limitato
al versamento d’interessi.
Al punto 65 di questa sentenza, la Corte ha ammesso la possibilità, per il beneficiario di aiuti versati illegittimamente,
d’invocare circostanze eccezionali sulle quali egli abbia potuto fondare il proprio affidamento nella loro regolarità e di
opporsi, conseguentemente, alla loro ripetizione.
La Corte ha statuito in tal senso, in considerazione di una situazione di cui alla causa principale nella quale tre decisioni
positive della Commissione, di cui due annullate, erano già state adottate.
Tuttavia, la Corte ha immediatamente precisato, in sostanza, che un legittimo affidamento del beneficiario dell’aiuto non
può derivare da una decisione positiva della Commissione, da un lato, qualora tale decisione sia stata contestata entro i
termini di ricorso contenzioso e successivamente annullata dal giudice comunitario, né, dall’altro, può sorgere fino a quando
il termine di ricorso non sia scaduto o, in caso di ricorso, finché il giudice comunitario non si sia pronunciato in via definitiva
(sentenza CELF I, punti 66‑68).
La Corte ha precisato, infine, che la risposta alla questione sottoposta è stata fornita in relazione ad una situazione processuale
come quella ricorrente nella causa principale (sentenza CELF I, punto 69).
L’articolazione di questa motivazione doveva indurre, pertanto, a ritenere che tre decisioni positive seguite da ricorsi di
annullamento proposti nei termini, di cui i primi due erano stati accolti ed il terzo era ancora pendente, non costituissero
una circostanza eccezionale.
Il tenore della seconda questione sottoposta nella presente causa evidenzia che il giudice del rinvio, al contrario, ritiene
che una successione di tre decisioni positive possa costituire una circostanza eccezionale.
Orbene, alla data della pronuncia della sentenza CELF I, le tre decisioni positive della Commissione erano già state adottate.
Prima della seconda ordinanza di rinvio si è prodotta solo una nuova situazione, vale a dire l’annullamento della terza decisione
positiva per effetto della citata sentenza del Tribunale 15 aprile 2008, SIDE/Commissione.
Una siffatta situazione non è di per sé idonea a far sorgere un legittimo affidamento e a costituire una circostanza eccezionale.
Infatti, la successione poco usuale di tre annullamenti denuncia, a priori, la difficoltà della vicenda e, lungi dal far sorgere
un legittimo affidamento, sembra piuttosto idonea ad accrescere i dubbi del beneficiario sulla compatibilità dell’aiuto controverso.
È vero che si può ammettere che una successione di tre ricorsi comportante tre annullamenti caratterizzi una situazione assai
rara. Circostanze siffatte rientrano, tuttavia, nel funzionamento normale del sistema giudiziario, il quale offre ai soggetti
di diritto che ritengono di subire le conseguenze dell’illegittimità di un aiuto la possibilità di agire per l’annullamento
di decisioni successive che essi ritengano essere all’origine di tale situazione.
In una situazione come quella di cui trattasi nella causa principale, l’esistenza di una circostanza eccezionale non può essere
assunta nemmeno in considerazione del principio di certezza del diritto, poiché la Corte ha già dichiarato, in sostanza, che,
fino a quando la Commissione non abbia adottato una decisione di approvazione e il termine per il ricorso avverso una tale
decisione non sia scaduto, il beneficiario non ha alcuna certezza in ordine alla legittimità dell’aiuto, cosicché il principio
di tutela del legittimo affidamento o quello della certezza del diritto non possono essere invocati (v. sentenza 29 aprile
2004, causa C‑91/01, Italia/Commissione, Racc. pag. I‑4355, punti 66 e 67).
Infine, in una situazione come quella di cui trattasi nella causa principale, l’esistenza di una circostanza eccezionale non
può essere assunta in base al principio di proporzionalità. Infatti, la soppressione di un aiuto illegale mediante il recupero
è la logica conseguenza della constatazione della sua illegalità. Di conseguenza il recupero di tale aiuto, in vista del ripristino
della situazione precedente, non può, in linea di principio, essere considerato una misura sproporzionata rispetto agli obiettivi
delle disposizioni del Trattato CE in materia di aiuti di Stato (v., in particolare, sentenza 29 aprile 2004, causa C‑298/00
P, Italia/Commissione, Racc. pag. I‑4087, punto 75, e la giurisprudenza ivi citata).
La seconda questione pregiudiziale, pertanto, va risolta nel senso che l’adozione da parte della Commissione di tre decisioni
successive che dichiarino un aiuto compatibile con il mercato comune, poi annullate dal giudice comunitario, non può, di per
sé, costituire una circostanza eccezionale tale da giustificare una limitazione dell’obbligo del beneficiario di restituire
detto aiuto, qualora quest’ultimo sia stato eseguito in violazione dell’art. 88, n. 3, CE.

Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla
Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
1)
Un giudice nazionale, adito ex art. 88, n. 3, CE con una domanda diretta alla restituzione di un aiuto di Stato illegittimo,
non può sospendere la pronuncia su tale domanda fino a quando la Commissione delle Comunità europee non si sia pronunciata
sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato comune dopo l’annullamento di una precedente decisione positiva.
2)
L’adozione da parte della Commissione delle Comunità europee di tre decisioni successive che dichiarino un aiuto compatibile
con il mercato comune, poi annullate dal giudice comunitario, non può, di per sé, costituire una circostanza eccezionale tale
da giustificare una limitazione dell’obbligo del beneficiario di restituire detto aiuto, qualora quest’ultimo sia stato eseguito
in violazione dell’art. 88, n. 3, CE.
Firme
*
Lingua processuale: il francese.