CELEX: 62009CJ0210
Staatssteun
Verordening (EG) nr. 659/1999
Artikel 14, lid 3
Terugvordering van steun
Doeltreffendheidsbeginsel
Betalingsbevelen met vormfout
Nietigverklaring

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 14, lid 3, van verordening (EG) nr. 659/1999
van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88] van het EG-Verdrag
(PB L 83, blz. 1).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Scott SA (hierna: „Scott”) en Kimberly Clark SAS, voorheen Kimberly
Clark SNC (hierna: „Kimberly Clark”), en de stad Orléans over de rechtmatigheid van door laatstgenoemde uitgegeven betalingsbevelen
voor de terugvordering van met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde staatssteun.

Toepasselijke bepalingen

De wetgeving van de Unie
Punt 13 van de considerans van verordening nr. 659/1999 luidt als volgt:
„Overwegende dat in gevallen van niet met de gemeenschappelijke markt verenigbare onrechtmatige steun, de daadwerkelijke mededinging
dient te worden hersteld; dat het hiertoe noodzakelijk is dat de steun, met inbegrip van de rente, onverwijld wordt teruggevorderd;
dat het passend is de terugvordering overeenkomstig de procedures van nationaal recht te doen geschieden; dat de toepassing
van die procedures niet, door verhindering van de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van de beschikking van de Commissie,
het herstel van daadwerkelijke mededinging mag beletten; dat de lidstaten daartoe dan ook alle nodige maatregelen moeten treffen
om de effectiviteit van die beschikking te verzekeren.”
Onder de titel „Terugvordering van steun” bepaalt artikel 14 van deze verordening:
„1.      Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat
alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen […] De Commissie verlangt geen terugvordering
van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht.
[…]
3.      Onverminderd een beschikking van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen overeenkomstig artikel [242 EG], dient
terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden,
voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie toelaten.
Daartoe nemen de betrokken lidstaten in geval van een procedure voor een nationale rechtbank alle nodige maatregelen, met
inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd
de communautaire wetgeving.”

De nationale wettelijke regeling
Artikel 4 van wet nr. 2000‑321 van 12 april 2000 inzake de rechten van de burgers in hun betrekkingen met de overheid (JORF
van 13 april 2000, blz. 5846) luidt:
„Eenieder heeft in zijn contacten met een van de in artikel 1 genoemde overheidsinstanties recht om kennis te nemen van de
voornaam, de achternaam, de functie en het kantooradres van de functionaris die is belast met het onderzoek van zijn verzoek
of de behandeling van zijn zaak; deze gegevens staan vermeld in de tot hem gerichte correspondentie. Indien de openbare veiligheid
of de veiligheid van personen dit vergen, blijft de functionaris anoniem.
Elk door een van de in artikel 1 genoemde overheidsinstanties genomen besluit vermeldt, naast de handtekening van de opsteller,
in leesbare letters diens voornaam, achternaam en functie.”

Hoofdgeding en prejudiciële vraag
In de loop van 1987 verkochten de stad Orléans en het departement Loiret aan de vennootschap Bouton Brochard Scott, waarvan
de rechten thans zijn overgegaan op Scott, dat in handen is van Kimberly Clark, onder gunstige voorwaarden een stuk grond
op het industrieterrein La Saussaye te Orléans. Daarnaast zegden deze twee overheden toe, de zuiveringsheffing volgens een
voorkeurstarief te zullen berekenen.
Op 12 juli gaf de Commissie beschikking 2002/14/EG betreffende door Frankrijk verleende staatssteun ten behoeve van Scott
Paper SA/Kimberly-Clark (PB L 12, blz. 1), waarbij de staatsteun in de vorm van de voorkeursprijs voor een terrein en van
een voorkeurstarief voor de zuiveringsheffing met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar werd verklaard. Artikel 2 van
deze beschikking bepaalt:
„1.      Frankrijk neemt alle nodige maatregelen om de in artikel 1 bedoelde en reeds onrechtmatig ter beschikking gestelde steun terug
te vorderen van de begunstigde.
2.      De terugvordering heeft onverwijld plaats overeenkomstig de procedures van het nationale recht, voor zover die de onmiddellijke
en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van deze beschikking mogelijk maken. [...]”
Scott en het departement Loiret stelden tegen beschikking 2002/14 beroepen in, die alleen betrekking hadden op het verzoek
om terugvordering van de steun in de vorm van een voorkeursprijs voor het betrokken terrein. Voor zover de beschikking betrekking
heeft op de staatssteun in de vorm van een voorkeurstarief voor de zuiveringsheffing, de enige steun die in de onderhavige
zaak aan de orde is, is daartegen dus geen beroep ingesteld bij een rechterlijke instantie van de Europese Unie.
Op 5 december 2001 gaf de stad Orléans voor de terugvordering van de steun in de vorm van een voorkeurstarief voor de zuiveringsheffing
de drie betalingsbevelen waarop het hoofdgeding betrekking heeft (hierna: „de in geding zijnde betalingsbevelen”). Deze vertonen
de zegels van het stadhuis, een handtekening en de vermelding „de gevolmachtigde, namens de burgemeester”, maar vermelden
niet het onderwerp waarvoor de burgemeester zijn bevoegdheid heeft gedelegeerd aan de gevolmachtigde die deze bevelen heeft
ondertekend, noch diens voor- en achternaam.
Tegen de in geding zijnde betalingsbevelen stelden Scott en Kimberly-Clark beroepen in bij het Tribunal administratif d’Orléans.
In verband met de automatische opschortende werking van dergelijke beroepen op grond van de nationale wettelijke regeling,
te weten artikel L 1617‑5, lid 1, tweede alinea, van de Code général des collectivités territoriales (algemene wet territoriale
overheden), werd de executoriale werking van deze betalingsbevelen opgeschort en zijn zij vooralsnog niet ten uitvoer gelegd.
Inmiddels was de Franse Republiek bij het arrest van het Hof van 5 oktober 2006, Commissie/Frankrijk (C‑232/05, Jurispr. blz. I‑10071),
veroordeeld wegens niet-nakoming van haar verplichtingen krachtens artikel 249, vierde alinea, EG en de artikelen 2 en 3 van
beschikking 2002/14. Het Hof stelde in punt 53 van dit arrest met name vast dat de opschortende werking van beroepen tegen
betalingsbevelen tot terugvordering van onverschuldigd betaalde staatsteun een procedure vormt die niet voldoet aan de voorwaarden
van artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999 en dat de bepaling waarbij in deze opschortende werking werd voorzien
dus buiten toepassing had moeten worden gelaten.
Op 9 januari 2007 verwierp het Tribunal administratif d’Orléans de beroepen van Scott en Kimberly Clark, waarna zij op 7 februari
2007 de hoofdsom van de door hen ten onrechte ontvangen steun terugbetaalden.
Op 8 maart 2007 stelden Scott en Kimberly Clark hoger beroep in bij de Cour administrative d’appel de Nantes, waarbij zij
zich onder meer beriepen op schending van artikel 4 van wet nr. 2000‑321, in die zin dat aan het bepaalde in de tweede alinea
van dat artikel niet was voldaan, aangezien de voor- en achternaam van de ondertekenaar van de in geding zijnde betalingsbevelen
niet op die bevelen was vermeld.
Op 8 december 2008 betaalden Scott en Kimberly Clark de rente terug die zij hadden ontvangen over de periode van 1990 tot
1 juni 2008 en op 24 maart 2009 voldeden zij de rente over de periode tussen 1 juni en 8 december 2008.
De verwijzende rechter stelt vast dat de in geding zijnde betalingsbevelen niet voldoen aan de vormvereisten van artikel 4
van wet nr. 2000‑321 en dat dit kan leiden tot nietigverklaring van deze bevelen. In verband daarmee ondervindt de verwijzende
rechter twijfel over de verenigbaarheid van een eventuele nietigverklaring van die bevelen wegens vormfout met het bepaalde
in artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999.
De Cour administrative d’appel de Nantes heeft daarop de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële
vraag gesteld:
„[Staat] de eventuele nietigverklaring van betalingsbevelen tot terugvordering van de steun die de Commissie van de Europese
Gemeenschappen op 12 juli 2000 onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard, door de Franse administratieve
rechter wegens schending van voor deze bevelen geldende wettelijke vormvoorschriften, gelet op de mogelijkheid voor de bevoegde
bestuursinstantie om de vormfout in deze bevelen te herstellen, in strijd met artikel 14, lid 3, van verordening [nr. 659/1999]
in de weg aan de onmiddellijke en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van [beschikking 2002/14]?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999 aldus
moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de nietigverklaring door de nationale rechter wegens een vormfout van betalingsbevelen
tot terugvordering van de in geding zijnde staatssteun, gezien de mogelijkheid voor de bevoegde instantie om die fout te herstellen.
In casu zijn de betalingsbevelen gegeven om de tenuitvoerlegging van beschikking 2002/14 te verzekeren. Artikel 2 van de beschikking
verplicht de Franse Republiek om ingevolge artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999 alle nodige maatregelen te nemen
om de onrechtmatig ter beschikking gestelde steun terug te vorderen van de begunstigde ondernemingen en bepaalt dat de terugvordering
onverwijld moet plaatsvinden overeenkomstig de procedures van het nationale recht, voor zover die de onmiddellijke en daadwerkelijke
tenuitvoerlegging van deze beschikking mogelijk maken.
Zoals het Hof in punt 49 van het arrest Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, heeft geconstateerd, is artikel 14, lid 3,
van verordening nr. 659/1999 een uiting van de eisen van het reeds eerder in de rechtspraak neergelegde beginsel van doeltreffendheid
(zie arresten van 2 februari 1989, Commissie/Duitsland, 94/87, Jurispr. blz. 175, punt 12; 20 maart 1997, Alcan Deutschland,
C‑24/95, Jurispr. blz. I‑1591, punt 24, en 12 december 2002, Commissie/Duitsland, C‑209/00, Jurispr. blz. I‑11695, punten 32‑34),
zodat deze rechtspraak voor de toepassing van die bepaling relevant is.
Overeenkomstig dit doeltreffendheidsbeginsel, zoals op het gebied van staatssteunmaatregelen in vaste rechtspraak geconcretiseerd,
kan een lidstaat die krachtens een beschikking van de Commissie onwettige steun moet terugvorderen, vrij de middelen kiezen
waarmee hij die verplichting zal uitvoeren, mits de gekozen maatregelen geen afbreuk doen aan de strekking en de doeltreffendheid
van het recht van de Unie (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Alcan Deutschland, punt 24, en Commissie/Duitsland, punt 34,
alsook arrest van 7 juli 2009, Commissie/Griekenland, C‑369/07, Jurispr. blz. I‑00000, punt 67).
Een lidstaat kan een dergelijke terugvorderingsverplichting slechts vervullen indien de door hem getroffen maatregelen de
normale concurrentievoorwaarden die zijn vervalst door de toekenning van de onwettige steun waarvan de terugvordering in een
beschikking van de Commissie is gelast, kunnen herstellen (zie in die zin arrest van 12 december 2002, Commissie/Duitsland,
reeds aangehaald, punt 35).
In casu heeft artikel 4 van wet nr. 2000‑321 tot doel, zoals de Franse regering in haar schriftelijke opmerkingen aangeeft,
om door de opheffing van de anonimiteit in de relatie tussen de overheid en de burger, de bestuurlijke transparantie te versterken
en het mogelijk te maken, te verifiëren of de administratieve beslissing is genomen door een bevoegde instantie. Zoals blijkt
uit het verzoek om een prejudiciële beslissing is de verwijzende rechter van oordeel dat de in geding zijnde betalingsbevelen
in strijd zijn met dit artikel 4 en bijgevolg op die grond nietig moeten worden verklaard.
Derhalve moet worden nagegaan of de toepassing van deze nationale bepalingen, rekening houdend met hun algemene nationaalrechtelijke
context (zie in die zin arresten van 14 december 1995, Peterbroeck, C‑312/93, Jurispr. blz. I‑4599, punt 14, Van Schijndel
en Van Veen, C‑430/93 en C‑431/93, Jurispr. blz. I‑4705, punt 19, en 7 juni 2007, Van der Weerd e.a., C‑222/05-C‑225/05, Jurispr.
blz. I‑4233, punt 33), niet in overeenstemming te brengen is met het vereiste van onmiddellijke en daadwerkelijke terugvordering
van de steun, zoals voorgeschreven in artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999 en zoals uitgelegd aan de hand van hetgeen
naar voren komt uit de in de punten 21 en 22 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak.
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat het toezicht door de nationale rechter op de formele wettigheid van een betalingsbevel
ter terugvordering van onwettige staatssteun en de eventuele nietigverklaring van dat bevel op grond dat niet is voldaan aan
de vereisten van artikel 4 van wet nr. 2000‑321, moeten worden beschouwd als niet anders dan een uitvloeisel van het beginsel
van effectieve rechterlijke bescherming, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof een algemeen beginsel van het recht van
de Unie is (zie arrest van 13 maart 2007, Unibet, C‑432/05, Jurispr. blz. I‑2271, punt 37 en aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg is de nietigverklaring van een betalingsbevel weliswaar op zich niet discutabel, maar benadrukt moet worden dat
een dergelijke nietigverklaring in beginsel zou kunnen leiden tot het recht van de in het gelijk gestelde steunontvanger om
op de grondslag van het nationale recht te vorderen dat de met de reeds terugbetaalde steun overeenkomende bedragen hem opnieuw
worden uitbetaald, en deze mogelijke consequentie moet derhalve worden afgezet tegen de verplichtingen van artikel 14, lid 3,
van verordening nr. 659/1999.
Uit de bewoordingen van de prejudiciële vraag blijkt dat de bevoegde instantie waarvan de in geding zijnde betalingsbevelen
afkomstig zijn, bevoegd is om de aan die bevelen klevende vormfout te herstellen; uit deze bevoegdheid kan worden afgeleid
dat de nietigverklaring van de in geding zijnde betalingsbevelen niet noodzakelijk leidt tot de teruggave aan de betrokken
ondernemingen van de bedragen die zij uit hoofde van die bevelen hebben voldaan. Voorts hebben de Franse regering en de Commissie
in hun schriftelijke opmerkingen verklaard dat het Franse recht beschikt over de nodige middelen om te voorkomen dat de nietigverklaring
van een betalingsbevel automatisch leidt tot de onmiddellijke teruggave van het door de schuldenaar ter nakoming van dit bevel
voldane bedrag. Aldus zal de bevoegde instantie in staat zijn, de vormfout in die bevelen te herstellen, zonder verplicht
te zijn aan verzoeksters in het hoofdgeding, al was het slechts tijdelijk, de door hen ter nakoming van die bevelen terugbetaalde
bedragen opnieuw te betalen.
Wat betreft de wijze waarop deze middelen door de bevoegde instantie of de nationale rechter moeten worden toegepast, moet
eraan worden herinnerd dat volgens artikel 14, lid 3, tweede zin, van verordening nr. 659/1999 de betrokken lidstaten in geval
van een procedure voor een nationale rechtbank alle nodige maatregelen, met inbegrip van voorlopige maatregelen, nemen waarover
zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om de onmiddellijke en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking
van de Commissie te garanderen.
Uit dien hoofde zijn de bevoegde instantie en de nationale rechter krachtens artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999
met name verplicht om de volle werking van de beschikking tot terugvordering van de onwettige steun te garanderen en te komen
tot een oplossing die in overeenstemming is met het doel dat met die beschikking wordt nagestreefd, namelijk te waarborgen
dat de steunontvanger niet, zelfs niet tijdelijk, beschikt over middelen die met de reeds terugbetaalde steun overeenkomen.
Indien het herstel van de in geding zijnde betalingsbevelen plaatsvindt in omstandigheden die garanderen dat de reeds terugbetaalde
steun niet, zelfs niet tijdelijk, opnieuw aan de ontvangers wordt betaald in geval van nietigverklaring van die bevelen door
de verwijzende rechter, dan heeft die nietigverklaring geen reële consequenties voor de tenuitvoerlegging van beschikking
2002/14. De steunontvangers beschikken dan immers zelfs niet tijdelijk over bedragen overeenkomend met de reeds door hen terugbetaalde
steun, zodat zij verstoken blijven van het hun niet toekomend concurrentievoordeel dat zij zouden hebben wanneer die bedragen
hun opnieuw werden betaald. De nietigverklaring op zich van de in geding zijnde betalingsbevelen staat dus niet in de weg
aan de onmiddellijke en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van deze beschikking, zoals die wordt geëist door artikel 14, lid 3,
van verordening nr. 659/1999.
Indien echter de nietigverklaring van de in geding zijnde betalingsbevelen, zelfs tijdelijk, zou leiden tot het opnieuw betalen
van de door de ontvangers reeds terugbetaalde steun, dan zouden zij wederom beschikken over bedragen, afkomstig van onverenigbaar
met de gemeenschappelijke markt verklaarde steun, en zouden zij als gevolg daarvan het hun niet toekomende concurrentievoordeel
genieten. Aldus zou het onmiddellijk en blijvend herstel van de eerdere toestand teniet worden gedaan en zou het verzoeksters
in het hoofdgeding niet toekomende concurrentievoordeel worden gereconstrueerd.
Een dergelijke consequentie zou onverenigbaar zijn met beschikking 2002/14, die de terugvordering van onwettige steun voorschrijft,
en met de verplichtingen die daaruit voortvloeien krachtens artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999.
Gelet op het voorgaande moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999
aldus moet worden uitgelegd dat het, ingeval de met de betrokken steun overeenkomende bedragen reeds zijn teruggevorderd,
niet in de weg staat aan de nietigverklaring door de nationale rechter wegens vormfout van betalingsbevelen tot terugvordering
van de onwettige staatssteun, wanneer het nationale recht de mogelijkheid biedt om die vormfout te herstellen. Deze bepaling
staat er daarentegen aan in de weg dat die bedragen, zelfs tijdelijk, opnieuw aan de ontvanger van deze steun worden betaald.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 14, lid 3, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen
voor de toepassing van artikel [88] van het EG-Verdrag moet aldus worden uitgelegd dat het, ingeval de met de betrokken steun
overeenkomende bedragen reeds zijn teruggevorderd, niet in de weg staat aan de nietigverklaring door de nationale rechter
wegens vormfout van betalingsbevelen tot terugvordering van de onwettige staatssteun, wanneer het nationale recht de mogelijkheid
biedt om die vormfout te herstellen. Deze bepaling staat er daarentegen aan in de weg dat die bedragen, zelfs tijdelijk, opnieuw
aan de ontvanger van deze steun worden betaald.
ondertekeningen
*
Procestaal: Frans.