CELEX: 61985CJ0186
Subsidios familiares a cargo de un Estado miembro pagados a personas que se beneficien de las asignaciones familiares a cargo de las instituciones
Norma nacional de no acumulación

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 18 de junio de 1985, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, que tiene por objeto que se declare que, al prever que las asignaciones familiares devengadas en virtud de la legislación belga quedarán reducidas por un importe equivalente al de aquellas a las que se tenga derecho en virtud del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, el "Estatuto") o del régimen aplicable a los otros agentes de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, el "RAA") y al contravenir de este modo el carácter complementario de estas últimas, el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 2 del artículo 67 y del párrafo del artículo 68 del Estatuto de los funcionarios, del artículo 20 del RAA, del artículo 5 del Tratado CEE y de los artículo 15 y 19 del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, el PPI).
2 En relación con los antecedentes de hecho, el desarrollo del procedimiento y los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
3 El apartado 2 del artículo 67 del Estatuto está redactado de la siguiente manera:
"Los funcionarios beneficiarios de los complementos familiares establecidos en el presente artículo estarán obligados a declarar los complementos del mismo tipo que perciban de otras fuentes; éstos serán deducidos de los que se paguen en virtud de lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 3 del anexo VII."
Las asignaciones contempladas en este artículo son la asignación familiar, la asignación por hijos a cargo y la asignación por escolaridad.
4 El apartado 2 del artículo 68 prevé una norma idéntica para los funcionarios que se encuentren en la situación de excedencia forzosa o a quienes se le haya aplicado el cese por interés del servicio, así como para los funcionarios que se beneficien de la indemnización prevista en los artículos 34 y 42 del anterior Estatuto del personal de la CECA.
5 La norma del apartado 2 del artículo 67 es aplicable por analogía a los otros agentes de las Comunidades, en virtud del artículo 20 del RAA.
6 También por analogía se prevé la aplicación de esta norma a los beneficiarios de una pensión de jubilación, de invalidez o de viudedad a cargo de las Comunidades, quienes, en virtud del artículo 81 del Estatuto, tienen derecho, en las condiciones previstas en el anexo VII, a las asignaciones familiares contempladas por el artículo 67.
7 Como se desprende de los autos, el Reino de Bélgica aceptó, tras la entrada en vigor del Estatuto y del RAA, pagar los subsidios familiares devengados en virtud de su legislación nacional, con prioridad respecto a las asignaciones correspondientes devengadas en virtud del Estatuto o del RAA.
8 Sin embargo, el Real Decreto nº 54 de 15 de julio de 1982 (Moniteur belge de 20.7.1982, p. 8393), que modificó la legislación anterior en la materia (artículo 60 de las Leyes refundidas por el Real Decreto de 19 de diciembre de 1939, relativas a los subsidios familiares para trabajadores por cuenta ajena), estableció que, en lo sucesivo, "el importe de las prestaciones familiares quedará reducido por una cantidad equivalente al importe de las prestaciones de la misma naturaleza a las que se tenga derecho en favor de un hijo beneficiario en aplicación de otras disposiciones legales o reglamentarias extranjeras o en virtud de las normas aplicables al personal de una institución de Derecho internacional público, incluso cuando la concesión de estas prestaciones haya sido calificada de complementaria por dichas disposiciones y normas respecto a las prestaciones familiares concedidas en aplicación de las presentes Leyes".
9 Mediante el Real Decreto de 19 de noviembre de 1982 (Moniteur belge de 17 12.1982, p. 14773) se modificó en el mismo sentido el artículo 29 del Real Decreto de 8 de abril de 1976 relativo al régimen de prestaciones familiares en favor de los trabajadores por cuenta propia.
10 Al considerar que los Reales Decretos de 15 de julio y de 19 de noviembre de 1982 eran incompatibles con el apartado 2 del artículo 67 y con el párrafo 2 del artículo 68 del Estatuto, así como con el artículo 20 del RAA, y que, por otra parte, su adopción había infringido el artículo 5 del Tratado CEE y los artículos 15 y 19 del PPI, la Comisión envió al Gobierno belga un escrito de requerimiento fechado el 15 de febrero de 1983. Al haber negado el Gobierno belga el incumplimiento que se le reprochaba, la Comisión le envió, el 29 de noviembre de 1984, el dictamen motivado previsto por el artículo 169 del Tratado. Frente a las declaraciones del Gobierno belga, en el sentido de que mantenía su punto de vista, la Comisión interpuso ante el Tribunal de Justicia el presente recurso.
11 En el marco del presente procedimiento, la Comisión ha expuesto tres motivos de recurso, el primero de los cuales se basa en la infracción del apartado 2 del artículo 67 y del párrafo 2 del artículo 68, ambos del Estatuto, y del artículo 20 del RAA; el segundo en la infracción de los artículos 15 y 19 del PPI así como del artículo 5 del Tratado CEE; y el tercero en la violación del principio de no discriminación.
12 De estos motivos, el tercero ha sido alegado, como ha reconocido la propia Comisión en su escrito de réplica, en la fase del presente recurso, y no en la precontenciosa.
13 Se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase principalmente la sentencia del 7 de febrero de 1982, Comisión contra Italia, 166/82, Rec. 1982, p. 459) que el objeto de un recurso interpuesto al amparo del artículo 169 del Tratado está limitado por el procedimiento precontencioso previsto en dicha disposición y que el dictamen motivado de la Comisión y el recurso deben fundarse en los mismos motivos y alegaciones. De ello se deduce que el Tribunal de Justicia no puede examinar, en el marco del presente procedimiento, un motivo de recurso que no aparecía formulado en el dictamen motivado.
14 Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad del tercer motivo de recurso desarrollado por la Comisión.
Sobre la definición de los casos contemplados por el presente asunto
15 Antes de examinar el resto de los motivos del recurso presentado por la Comisión respecto a Bélgica, hay que subrayar que el régimen de los subsidios familiares que es objeto de los Reales Decretos de 15 de julio y de 19 de noviembre de 1982 sólo da derecho a percibir los subsidios de este tipo a las personas que estén afiliadas a dicho régimen, sobre todo debido al ejercicio de una actividad laboral por cuenta ajena o por cuenta propia, y que abonen, a tal fin, sus cotizaciones.
16 Por consiguiente, como ha señalado la Comisión en la vista, el presente asunto afecta sólo, en realidad, a los casos del funcionario o agente de las Comunidades cuyo cónyuge ejerce en Bélgica una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia y está, por ello, afiliado al régimen belga de subsidios familiares descrito anteriormente, así como a los casos de funcionarios o de agentes que ejerzan ellos mismos en Bélgica, fuera de las instituciones comunitarias, una actividad profesional a tiempo parcial, que suponga su afiliación a dicho régimen. Más en concreto, la Comisión acusa a Bélgica de haber introducido en su legislación disposiciones que tienen como consecuencia que, en los casos descritos más arriba, los subsidios familiares belgas no sean pagados más que a título de complemento respecto a las asignaciones del mismo tipo debidas en virtud de las disposiciones del Estatuto.
17 Por tales razones, al Tribunal de Justicia se le pide que se pronuncie sólo respecto a estos casos en el marco del presente procedimiento.
Sobre el primer motivo del recurso, basado en la infracción del apartado 2 del artículo 67 y del párrafo 2 del artículo 68 del Estatuto y del artículo 20 del RAA
18 La Comisión expone que el apartado 2 del artículo 67 del Estatuto prevé una norma de no acumulación en materia de asignaciones familiares, repetida en el 2 párrafo del artículo 68 del Estatuto y aplicable a los otros agentes en virtud del artículo 20 del RAA. Esta norma de no acumulación obliga a los funcionarios a declarar las asignaciones de la misma naturaleza que perciban de otras fuentes, con el fin de poder deducirlas de las que se pagan en virtud de las disposiciones estatutarias. Según la Comisión, al promulgar el apartado 2 del artículo 67, el legislador comunitario pretendió atribuir a las asignaciones previstas por el Estatuto y por el RAA un carácter complementario respecto a las prestaciones de la misma naturaleza percibidas en virtud de lo diferentes regímenes nacionales. Por consiguiente, dicho artículo pretende, entre otras cosas, limitar la carga financiera de las Comunidades.
19 La Comisión alega que la disposición de no acumulación adoptada por Bélgica se opone al carácter complementario de las prestaciones previstas por las disposiciones estatutarias y tiene como consecuencia agravar la carga financiera de las Comundiades en esta materia.
20 Por el contrario, el Gobierno belga niega que el apartado 2 del artículo 67 tenga por objeto imponer una obligación de algún tipo a los Estados miembros. Según dicho Gobierno, se trata de una simple norma de no acumulación destinada a evitar que una misma persona se beneficie dos veces de asignaciones de la misma naturaleza, y por tanto de una norma meramente interna de la administración comunitaria. En cuanto a la limitación de la carga financiera resultante para las Comunidades de la aplicación de dicha norma de no acumulación, no constituye más que un efecto indirecto del apartado 2 del artículo 67, y no su objetivo.
21 Para empezar, hay que recordar que el Estatuto y el RAA fueron adoptados mediante el Reglamento nº 259/68 del Consejo, de 29 de febrero de 1968 (DO L 56, p. 1), y que en virtud del párrafo 2 del artículo 189 del Tratado CEE, dicho Reglamento tiene un alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en todos los Estados miembros. De ello se deduce que, como declaró el Tribunal de Justicia principalmente en su sentencia de 20 de octubre de 1981 (Comisión contra Bélgica, 137/80, Rec. 1981, p. 2393), aparte de los efectos que provocan en el orden interno de la administración comunitaria, el Estatuto y el RAA obligan del mismo modo a los Estados miembros en la medida en que la participación de éstos sea necesaria para la aplicación de dichos actos. Por consiguiente, hay que preguntarse si el apartado 2 del artículo 67 del Estatuto lleva consigo obligaciones para los Estados miembros que éstos estén obligados a cumplir.
22 A este respecto, hay que señalar que las asignaciones familiares de que se trata en el presente asunto constituyen prestaciones cuya concesión depende de la situación familiar del funcionario. A falta de disposiciones especiales, la aplicación conjunta del régimen comunitario y de un régimen nacional podría por tanto provocar conflictos, en el sentido de que la misma situación familiar daría lugar a la concesión plena de las asignaciones con arreglo a los dos regímenes. El apartado 2 del artículo 67 del Estatuto tiene precisamente como objetivo el de regular ese tipo de conflictos.
23 En efecto, si los conflictos de que se trata se encontraran regulados por disposiciones que dependieran de la legislación nacional, podrían recibir soluciones diferentes según el Estado miembro en cuyo territorio el funcionario o su cónyuge ejercieran sus actividades o tuvieran su residencia. El apartado 2 del artículo 67 del Estatuto permite regular los conflictos entre el régimen comunitario y los diferentes regímenes nacionales, al pagarse a los beneficiarios las asignaciones previstas por el Estatuto sólo en la medida en que las mismas excedan el importe de las asignaciones equivalentes pagadas en aplicación de un régimen previsto por la legislación de un Estado miembro. Ya que encuentra su fundamento en el apartado 2 del artículo 67 del Estatuto, es decir, en una disposición contenida en un Reglamento adoptado con arreglo al párrafo 2 del artículo 189 del Tratado CEE, el carácter complementario de las asignaciones estatutarias se impone a los Estados miembros y no puede ser desconocido por las disposiciones legislativas nacionales.
24 Las disposiciones belgas de que se trata en el presente asunto desconocen dicho carácter complementario. En efecto: del propio texto del artículo 60 de las Leyes refundidas en materia de subsidios familiares para los trabajadores por cuenta ajena, tal como quedó modificado por el Real Decreto de 15 de julio de 1982, se deduce que el importe de las prestaciones familiares abonadas en virtud de las normas aplicables al personal de una institución de Derecho internacional público debe ser deducido del importe de las prestaciones belgas de la misma naturaleza, "incluso cuando la concesión de estas prestaciones haya sido calificada de complementaria por dichas disposiciones y normas respecto a las prestaciones familiares concedidas en aplicación de las presentes Leyes".
25 Una vez sentado que los Estados miembros están obligados a respetar el carácter complementario de las asignaciones familiares previstas por el Estatuto y por el RAA, hay que precisar todavía en qué situaciones dicho carácter se impone y crea, por consiguiente, obligaciones a cargo de los Estados miembros.
26 A este respecto, hay que considerar que el apartado 2 del artículo 67 se integra en el sistema general de las retribuciones que las Comunidades están obligadas a abonar a sus funcionarios a tenor del artículo 62 del Estatuto. En efecto, según esta disposición, las asignaciones familiares están incluidas en la retribución a la que estos funcionarios tienen derecho. Por este mismo motivo, el artículo 67 se encuentra dentro de la primera sección del capítulo 1 del título V del Estatuto, titulada "Retribuciones". El mismo carácter de retribución le es atribuido por los artículos 19 y 61 del RAA a las asignaciones familiares de los otros agentes.
27 Situado en el contexto del sistema de retribuciones, el apartado 2 del artículo 67, al disponer que las asignaciones del mismo tipo percibidas de otras fuentes serán deducidas de las debidas por las Comunidades, supone una excepción al artículo 62 del Estatuto y, por consiguiente, no puede ser interpretado de manera extensiva.
28 Ahora bien, esta disposición, aun si tiene por efecto limitar la carga financiera de las Comunidades en materia de asignaciones familiares, no puede dejar sin contenido la obligación de las Comunidades de abonar dicha asignación en todos los supuestos en los que un Estado miembro reconozca un derecho a los subsidios familiares en favor del hijo de un funcionario, de un antiguo funcionario jubilado o de otro agente de las Comunidades.
29 A este respecto, hay que considerar que las asignaciones familiares, en tanto que componentes de la retribución, están vinculadas, en la concepción del Estatuto, a una relación laboral, o, en general, a una actividad profesional por cuenta ajena.
30 Por consiguiente, hay que admitir que el apartado 2 del artículo 67 se aplica sólo cuando existe, respecto al Estado miembro cuya legislación genera, en principio, el derecho a la percepción de subsidios nacionales por hijos que puedan beneficiarse de asignaciones estatutarias, un vínculo comparable a las situaciones que crean el derecho a la percepción de las asignaciones estatutarias.
31 Por ello, sólo cuando el cónyuge del funcionario o del antiguo funcionario jubilado o de otro agente ejerce o ha ejercido en un Estado miembro una actividad por cuenta ajena, el apartado 2 del artículo 67 del Estatuto y las demás disposiciones análogas prohíben a dicho Estado denegarle la entrega de los subsidios familiares previstos por su propia legislación, al oponerle la posibilidad de beneficiarse, por el mismo hijo, de las asignaciones estatutarias.
32 Del mismo modo, el apartado 2 del artículo 67 y las disposiciones análogas prohíben a los Estados miembros denegar la entrega de los subsidios familiares previstos por su legislación en aquellas situaciones, como las contempladas por la Comisión en su recurso, en las que el propio funcionario ejerce fuera de las instituciones, y en el territorio de dicho Estado, una actividad laboral por cuenta ajena a tiempo parcial y está, por ello, afiliado al régimen nacional de los subsidios familiares.
33 Por el contrario, el apartado 2 del artículo 67 no puede aplicarse a aquellas situaciones, también contempladas en el recurso de la Comisión, en las que el cónyuge del funcionario ejerce en el territorio de un Estado miembro una actividad laboral por cuenta propia, incluso cuando dicha actividad suponga la afiliación al régimen nacional de subsidios familiares y genere por ello, en principio, un derecho a percibir estos subsidios del Estado miembro de que se trate. En efecto, las asignaciones de la misma naturaleza que, según la disposición antes citada, deben deducirse de las asignaciones familiares estatutarias y que por tanto eximen a las instituciones de la obligación de pagar estas últimas, son sólo aquellas abonadas en relación con una actividad laboral por cuenta ajena.
34 Por consiguiente, hay que declarar que el apartado 2 del artículo 67 y las disposiciones análogas del Estatuto y del RAA no crean obligaciones a cargo de los Estados miembros en materia de subsidios familiares en aquellas situaciones en las que el cónyuge de un funcionario, de un antiguo funcionario jubilado o de otro agente de las Comunidades ejerza en el territorio de un Estado miembro una actividad laboral por cuenta propia.
35 En resumen, procede declarar que el Reino de Bélgica, al prever que las prestaciones familiares debidas en virtud de la legislación belga contemplada en el presente asunto serán reducidas por un importe equivalente a las asignaciones del mismo tipo previstas por el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas o por el régimen aplicable a los otros agentes de las Comunidades Europeas, y al contravenir de este modo el carácter complementario de estas asignaciones, en aquellas situaciones en las que el cónyuge de un funcionario, de un antiguo funcionario jubilado o de otro agente de las Comunidades ejerza en el territorio belga una actividad laboral por cuenta ajena, o que el propio funcionario ejerza fuera de las instituciones una actividad laboral por cuenta ajena a tiempo parcial que implique su afiliación al régimen nacional de los subsidios familiares, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 2 del artículo 67 y el párrafo 2 del artículo 68 de dicho Estatuto, así como del artículo 20 de dicho régimen.
Sobre el segundo motivo del recurso, basado en la infracción del artículo 5 del Tratado CEE y de los artículos 15 y 19 del PPI
36 Mediante su segundo motivo de recurso, la Comisión acusa al Gobierno belga de haber adoptado los Reales Decretos de 15 de julio y de 19 de noviembre de 1982 sin consultarle.
37 Según la Comisión, el Gobierno belga estaba obligado a ello a tenor del artículo 19 del PPI, que establece que "a los efectos de aplicación del presente Protocolo, las instituciones de las Comunidades cooperarán con las autoridades responsables de los Estados miembros interesados". La Comisión alega además el artículo 15 del mismo Protocolo, según el cual "el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, determinará el régimen de las prestaciones sociales aplicables a los funcionarios y otros agentes de las Comunidades", así como el artículo 5 del Tratado CEE.
38 En opinión del Gobierno belga, ninguna de las disposiciones invocadas por la Comisión contiene obligación alguna para los Estados miembros en materia de regulación de la acumulación entre los subsidios familiares debidos en virtud de los diferentes regímenes nacionales y las asignaciones familiares del mismo tipo debidas en virtud de las disposiciones estatutarias.
39 Sin que sea necesario examinar si los artículos 15 y 19 del PPI imponen obligaciones a los Estados miembros en lo que se refiere a la materia objeto del presente asunto, basta señalar que un Estado miembro no puede adoptar, como ha hecho Bélgica en este caso, disposiciones que tengan un efecto sobre la aplicación del Estatuto y que modifiquen una práctica anterior constante por su parte, sin consultar a las instituciones afectadas. De este modo, el Gobierno belga ha incumplido el deber de cooperación que debe regir las relaciones entre la Comunidad y los Estados miembros, y ha infringido el artículo 5 del Tratado CEE.
40 Por consiguiente, hay que declarar que el Reino de Bélgica, al no consultar a la Comisión a propósito de las disposiciones que proyectaba introducir relativas a la acumulación de subsidios familiares previstos por la legislación belga con las asignaciones de la misma naturaleza previstas por el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y por el régimen aplicable a los otros agentes de las Comunidades Europeas, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE.
Decisión sobre las costas
Costas
41 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Sin embargo, según el párrafo 1 del apartado 3 del mismo artículo, el Tribunal podrá imponer el pago de las mismas parcialmente o en su totalidad, cuando sean desestimadas respectivamente una o varias de las pretensiones de las partes. Al haberse estimado sólo una parte de las pretensiones de la Comisión, procede repartir el pago de las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que el Reino de Bélgica, al prever que las asignaciones familiares devengadas en virtud de la legislación belga contemplada en el presente asunto quedarán reducidas por un importe equivalente al de las asignaciones del mismo tipo previstas por el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas o por el régimen aplicable a los otros agentes de las Comunidades Europeas, y al contravenir de este modo el carácter complementario de estas asignaciones, en aquellas situaciones en las que el cónyuge de un funcionario, de un antiguo funcionario jubilado o de otro agente de las Comunidades ejerce en territorio belga una actividad laboral por cuenta ajena, o que el propio funcionario ejerce, fuera de las instituciones, una actividad laboral por cuenta ajena a tiempo parcial que suponga su afiliación al régimen nacional de los subsidios familiares, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 2 del artículo 67 y del párrafo 2 del artículo 68 de dicho Estatuo, así como del artículo 20 de dicho régimen.
2) Declarar que el Reino de Bélgica, al no consultar a la Comisión a propósito de las disposiciones que proyectaba introducir relativas a la acumulación de subsidios familiares previstos por la legislación belga con las asignaciones de la misma naturaleza previstas por el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y por el régimen aplicable a los otros agentes de las Comunidades Europeas, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE.
3) Desestimar el recurso en todo lo demás.
4) Cada parte cargará con sus propias costas.