CELEX: 61999TJ0020
Besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom
Toegang van publiek tot documenten van Commissie
Inspectierapport
Uitzonderingsgronden 'bescherming van het algemeen belang (inspectie- en enquêteactiviteiten) en van geheime handelsgegevens

Overwegingen van het arrest
Juridische context
1 Op 6 december 1993 hebben de Commissie en de Raad een gemeenschappelijke gedragscode inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Commissie en de Raad vastgesteld (PB L 340, blz. 41; hierna: gedragscode").
2 Voor de tenuitvoerlegging ervan heeft de Commissie op 8 februari 1994 besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom inzake de toegang tot documenten van de Commissie vastgesteld (PB L 46, blz. 58). Bij artikel 1 van dit besluit is de gedragscode, waarvan de tekst aan het besluit is gehecht, formeel goedgekeurd.
3 De gedragscode formuleert het volgende algemene beginsel:
Het publiek zal zo ruim mogelijk toegang krijgen tot documenten die bij de Commissie en de Raad berusten."
4 De omstandigheden waarop een instelling zich kan beroepen om de toegang tot documenten te weigeren, zijn in de gedragscode onder de rubriek Uitzonderingen" geformuleerd als volgt:
De instellingen weigeren de toegang tot een document als de verspreiding daarvan schade kan toebrengen aan:
- de bescherming van het algemeen belang (openbare veiligheid, internationale betrekkingen, monetaire stabiliteit, gerechtelijke procedures, inspectie- en enquêteactiviteiten),
- de bescherming van het individu en van de persoonlijke levenssfeer,
- de bescherming van geheime handels- en industriële gegevens,
- de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap,
- de bescherming van de vertrouwelijkheid waar de natuurlijke of rechtspersoon die de informatie heeft verstrekt om heeft verzocht of welke krachtens de wetgeving van de lidstaat die de informatie heeft verstrekt vereist is.
Zij kunnen de toegang tot een document ook weigeren om het belang van de instelling met betrekking tot de geheimhouding van haar beraadslagingen te beschermen."
Aan het beroep ten grondslag liggende feiten
5 Met het oog op de verwezenlijking van de interne markt en ter bescherming van de volksgezondheid en de gezondheid van dieren stelde de Gemeenschap een aantal maatregelen vast, waaronder beschikking 90/424/EEG van de Raad van 26 juni 1990 betreffende bepaalde uitgaven op veterinair gebied (PB L 224, blz. 19), gewijzigd bij beschikking 94/370/EG van de Raad van 21 juni 1994 (PB L 168, blz. 31), die onder meer regelt hoe de Gemeenschap financieel kan bijdragen aan programma's voor de uitroeiing van bepaalde dierziekten.
6 Volgens artikel 3, lid 2, van beschikking 90/424 komt de betrokken lidstaat voor een financiële bijdrage van de Gemeenschap voor de uitroeiing van dierziekten in aanmerking op voorwaarde dat de onverwijld toegepaste maatregelen ten minste de isolering van het bedrijf bij vermoedelijke ziekte omvatten, alsmede dat, direct na de officiële bevestiging van de ziekte, een aantal in dat artikel genoemde maatregelen wordt genomen.
7 Artikel 9 van beschikking 90/424 bepaalt:
1. De Commissie verricht, in samenwerking met de bevoegde nationale instanties, controles ter plaatse om zich uit veterinair oogpunt van de uitvoering van de vastgestelde maatregelen te vergewissen.
2. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om deze controles te vergemakkelijken en met name om te waarborgen dat de deskundigen op hun verzoek kunnen beschikken over alle informatie en alle bescheiden die zij nodig hebben om de uitvoering van de maatregelen te beoordelen."
8 In 1997 werden in verschillende productiegebieden in Nederland gevallen van klassieke varkenspest waargenomen. Weldra werden enkele honderden besmettingshaarden geteld.
9 Op 3 maart 1997 stelde de Commissie verordening (EG) nr. 413/97 tot vaststelling van buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt in de sector varkensvlees in Nederland (PB L 62, blz. 26) vast, waarbij de Nederlandse autoriteiten werden gemachtigd om steun te verlenen; 70 % van de uitgaven in verband met die steun kwam ten laste van de begroting van de Gemeenschap.
10 Na één van de controles die in augustus 1997 door de Commissie zijn verricht, werden de bevindingen en voorstellen van de leden van het inspectieteam neergelegd in een document met de titel Report on Inspection Visit - The fight against classical swine fever in the Netherlands in 1997 - Verification of Expenditure within the framework of Checks on Technical and Financial Implementation" (hierna: rapport" of inspectierapport").
11 Op grond van beschikking 90/424, met name artikel 3 daarvan, gaf de Commissie op 15 december 1997 beschikking 98/25/EG inzake de financiële bijdrage van de Gemeenschap voor de uitroeiing van de klassieke varkenspest in Nederland (PB L 8, blz. 28).
12 Op grond van beschikking 98/25 ontving Nederland een eerste voorschot van 31,3 miljoen ECU ter vergoeding van de eigenaars van de eerste 195 door de betrokken ziekte besmette bedrijven. De uitbetaling van de bijdrage zou geschieden na overlegging van de bewijsstukken. Volgens de vijfde overweging van de considerans van die beschikking was dat eerste voorschot (...) toegekend, zonder vooruit te lopen op de uiteindelijke beslissing betreffende de totale bijdrage en mogelijke verminderingen". Volgens de zevende overweging van de considerans van beschikking 98/25 kon later nog een financiële bijdrage worden verleend voor de andere eigenaren van door de betrokken ziekte besmette dieren, afhankelijk van het door de Commissie verrichte onderzoek naar de inachtneming van de gemeenschapsregels op veterinair gebied en van de voorwaarden voor de verlening van financiële bijstand door de Gemeenschap.
13 Bij brief van 7 augustus 1998 verzocht verzoekster de Commissie om toegang tot het inspectierapport.
14 Omdat een antwoord uitbleef, richtte verzoekster bij brief van 5 oktober 1998 aan de secretaris-generaal van de Commissie een confirmatief verzoek als bedoeld in artikel 2, punt 2, van besluit 94/90.
15 Bij brief van 17 november 1998 (hierna: bestreden besluit") wees de secretaris-generaal van de Commissie verzoeksters confirmatieve verzoek af in de volgende bewoordingen:
1. De verspreiding van het genoemde rapport kan schade toebrengen aan de bescherming van het algemeen belang (met name inspecties en enquêtes).
De inspectietaak van de Commissie betreffende de klassieke varkenspest in Nederland is niet beëindigd en er zijn nog steeds contacten tussen de Commissie en de betrokken lidstaat. Dit werk moet in een sfeer van wederzijds vertrouwen worden verricht. Verder heeft het door u opgevraagde rapport betrekking op vermeende inbreuken op gemeenschapsregels. Die beweringen moeten worden onderzocht en de verspreiding van het rapport zou een eventuele gerechtelijke procedure kunnen ondermijnen.
2. Bovendien zou de verspreiding van het rapport schade kunnen toebrengen aan de bescherming van geheime handelsgegevens, daar het rapport gedetailleerde gegevens over met name genoemde individuele bedrijven bevat."
16 Na het bestreden besluit gaf de Commissie beschikking 1999/18/EG van 22 december 1998 inzake een aanvullende financiële bijdrage van de Gemeenschap voor de uitroeiing van klassieke varkenspest in Nederland (PB L 6, blz. 18), op grond waarvan Nederland een aanvullend voorschot als financiële bijdrage van de Gemeenschap ontving. Volgens artikel 1 van die beschikking werd de bijdrage verleend onverminderd het definitieve besluit over het totale bijstandsbedrag en de eventueel noodzakelijke correcties".
17 In de derde en de vierde overweging van de considerans van die beschikking werd eveneens beklemtoond, dat de Commissie voor al die gevallen nog nagaat enerzijds of alle communautaire voorschriften op veterinair gebied in acht zijn genomen en anderzijds of aan alle voorwaarden voor financiële bijstand van de Gemeenschap is voldaan" en dat Nederland de aan de Commissie meegedeelde gegevens aan een aanvullende controle [moet onderwerpen] om na te gaan of aan de bij beschikking 90/424/EG vastgestelde voorwaarden is voldaan, met name in het licht van de tot nu toe door de diensten van de Commissie gemaakte opmerkingen".
Procesverloop
18 Onder deze omstandigheden heeft verzoekster bij een op 21 januari 1999 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift het onderhavige beroep ingesteld.
19 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Eerste kamer) besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.
20 Ter terechtzitting van 14 april 2000 zijn partijen in hun pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
Conclusies van partijen
21 Verzoekster concludeert, dat het het Gerecht behage:
- het bestreden besluit nietig te verklaren;
- de Commissie in de kosten te verwijzen.
22 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep ongegrond te verklaren;
- verzoekster in de kosten te verwijzen.
Ten gronde
Het eerste en het tweede middel, betreffende schending van besluit 94/90 en van artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG)
Argumenten van partijen
- De uitzonderingsgrond bescherming van het algemeen belang (inspectie- en enquêteactiviteiten)"
23 Verzoekster betoogt, dat de Commissie besluit 94/90 heeft geschonden door de uitzonderingsgrond bescherming van het algemeen belang" toe te passen.
24 De eerste door de Commissie in het bestreden besluit genoemde reden, namelijk de noodzaak om gedurende de inspectieperiode een sfeer van wederzijds vertrouwen met Nederland te handhaven, mist feitelijke grondslag. Dienaangaande stelt verzoekster, dat ten tijde van de vaststelling van het besluit het onderzoek was beëindigd en er met Nederland dus geen enkel overleg meer plaatsvond. Al in de maand november 1998 had de woordvoerder van de Commissie namelijk verklaard, dat besloten was om bij wijze van sanctie een korting van 25 % op de aanvankelijk door de Commissie vastgestelde financiële bijdrage toe te passen.
25 Dat het besluitvormingsproces betreffende het definitieve bedrag van de aan Nederland te verlenen financiële bijdrage niet is voltooid, is niet relevant. Hoewel niet wordt betwist, dat op dit punt nog geen besluit is genomen, is enkel van belang, dat de inspectie die tot het rapport heeft geleid, daadwerkelijk is voltooid.
26 De tweede reden voor toepassing van de uitzonderingsgrond, namelijk het gevaar voor ondermijning van een eventuele gerechtelijke procedure, is volgens verzoekster eveneens ongegrond, omdat de betrokken lidstaat reeds over het inspectierapport beschikte en het algemeen bekend was dat er tussen die staat en de Commissie meningsverschillen bestonden. De Nederlandse autoriteiten zouden verzoeksters verzoek om toegang tot het inspectierapport trouwens met een beroep op een instructie van de Commissie hebben afgewezen.
27 Voorts blijkt uit het arrest van het Gerecht van 5 maart 1997, WWF UK/Commissie (T-105/95, Jurispr. blz. II-313, punt 64), dat de Commissie er niet mee kan volstaan zich op de eventuele inleiding van een niet-nakomingsprocedure te beroepen om een weigering om toegang te verlenen tot alle door een burger opgevraagde documenten te rechtvaardigen. Een eventuele niet-nakomingsprocedure kan overigens niet worden ingeroepen in een geval dat enkel betrekking heeft op de controle van communautaire uitgaven. In casu is het enige ongunstige gevolg dat die controle voor Nederland zou kunnen hebben, immers de eventuele weigering van bepaalde uitgaven in het kader van de definitieve goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten hebben ingediend in verband met door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) gefinancierde uitgaven.
28 Ten slotte is het onjuist, te betogen dat de in het bestreden besluit voorkomende verwijzing naar vermeende inbreuken" tevens zou betekenen, dat particulieren inbreuken zouden hebben kunnen begaan. Het besluit betreft laatstgenoemden alleen in het kader van de gestelde bescherming van hun handelsgegevens.
29 De Commissie beklemtoont om te beginnen, dat elk van de ingeroepen dwingende uitzonderingsgronden op zichzelf een voldoende grond vormt om de toegang tot het rapport te weigeren. Het beroep kan dus enkel slagen wanneer wordt geoordeeld dat de Commissie de twee uitzonderingsgronden ten onrechte heeft ingeroepen.
30 Met betrekking tot de uitzonderingsgrond bescherming van het algemeen belang" betoogt de Commissie, dat zij deze in casu moest toepassen, omdat het opgevraagde document rechtstreeks te maken had met een inspectie. Zij wijst er in het bijzonder op, dat die inspectie tot doel had, na te gaan of de Nederlandse autoriteiten de gezondheidsmaatregelen die ten dele ten laste van de begroting van de Gemeenschappen komen, of waarvoor een financiële bijdrage van de Gemeenschap was aangevraagd, goed hadden toegepast. Bijgevolg impliceerde de bescherming van het algemeen belang volgens de Commissie het verzekeren van het rustige verloop van de procedure voor het nemen van een besluit over het al dan niet ten laste van de gemeenschapsbegroting brengen van de uitgaven, of van een besluit tot inleiding van een niet-nakomingsprocedure.
31 Dienaangaande volgt uit de rechtspraak, dat de lidstaten van de Commissie mogen verwachten, dat zij de vertrouwelijkheid van documenten die betrekking hebben op inspectieactiviteiten die tot een niet-nakomingsprocedure zouden kunnen leiden, beschermt, zelfs wanneer sedert de afsluiting van die onderzoeken geruime tijd is verstreken (arrest WWF UK/Commissie, reeds aangehaald, punten 63 en 64). Hetzelfde geldt, wanneer de betrokken inspectie niet in de eerste plaats op het vaststellen van inbreuken met het oog op de inleiding van een procedure krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) is gericht, maar wordt verricht om na te gaan of bepaalde uitgaven ten laste van de begroting van de Gemeenschappen kunnen worden gebracht. Er bestaat immers een nauw verband tussen een niet-nakomingsprocedure en de door de Commissie verrichte controle van de uitgaven, omdat een dergelijke controle zowel door inleiding van de procedure van artikel 169 van het Verdrag als in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL kan worden verricht. Het in het reeds aangehaalde arrest WWF UK/Commissie geformuleerde beginsel is in het onderhavige geval des te meer van toepassing, daar het besluitvormingsproces over de gevolgen die aan de inspectie dienen te worden verbonden, nog niet was voltooid ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit.
32 Ten slotte stelt de Commissie, dat de vermeende inbreuken" op het gemeenschapsrecht waarvan sprake is in het bestreden besluit, hoofdzakelijk zien op die welke aan Nederland kunnen worden toegerekend, maar ook op die welke particulieren betreffen. Het rapport bevat namelijk individuele gegevens en opmerkingen over de in verschillende bedrijven genomen maatregelen. De verspreiding ervan dreigt derhalve het eventuele nemen van maatregelen door de Nederlandse autoriteiten en het verloop van nationale procedures te verstoren.
- De uitzonderingsgrond bescherming van geheime handelsgegevens"
33 Met betrekking tot de toepassing van deze uitzonderingsgrond betoogt verzoekster om te beginnen, dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. In plaats van te vermelden dat het rapport gedetailleerde gegevens over met name genoemde varkensfokkerijen bevat, had het besluit de aard van die gegevens moeten preciseren.
34 In elk geval maakt het bestreden besluit inbreuk op de bepalingen van besluit 94/90. Het begrip geheime handelsgegevens" doelt op de gegevens betreffende de handelsactiviteit van een onderneming. Gegevens van dien aard kunnen echter niet in het inspectierapport worden opgenomen. Die inspectie heeft immers tot doel, de doeltreffendheid van de door de Nederlandse autoriteiten genomen maatregelen ter bestrijding van de varkenspest te controleren, en daarom kan de informatie over de ondernemingen uit de betrokken sector alleen betrekking hebben op de wijze waarop zij met die maatregelen zijn omgegaan.
35 Aangenomen dat het rapport gegevens bevat die als geheime handelsgegevens zijn aangemerkt, dan nog is het niet gerechtvaardigd de toegang tot het gehele rapport te weigeren. Het zou immers voldoende zijn de namen van de in het rapport genoemde bedrijven onleesbaar te maken. Het gevaar van herkenning van de betrokken bedrijven zou dan niet bestaan, gelet op het feit dat het aantal varkensfokkerijen in Nederland wordt geschat op 10 000.
36 Verzoekster wijst erop, dat de Commissie inderdaad niet verplicht was te onderzoeken of zij haar toegang kon of moest geven tot een versie van het rapport met onleesbaar gemaakte passages, omdat zij een beroep deed op een andere uitzonderingsgrond, namelijk bescherming van het algemeen belang". Het staat evenwel aan het Gerecht om, ingeval het van mening is dat de Commissie de uitzonderingsgrond bescherming van het algemeen belang" ten onrechte heeft ingeroepen en dat het rapport daadwerkelijk geheime handelsgegevens bevatte, te onderzoeken of verzoekster een gedeeltelijke toegang tot het rapport had moeten krijgen.
37 De Commissie is van mening, dat in het besluit voldoende uitdrukkelijk wordt uiteengezet, om welke reden de gegevens in het rapport niet kunnen worden verspreid: het gaat om handelsgegevens betreffende met name genoemde bedrijven. Gelet op het doel van het rapport is het duidelijk, dat de betrokken gegevens het aantal geslachte dieren, de uitbetaalde vergoedingen en de niet-nakoming van bepaalde verplichtingen betreffen. De subsidiaire toepassing van de uitzonderingsgrond bescherming van geheime handelsgegevens" is in casu dus gerechtvaardigd.
38 Op het argument dat zij een niet-vertrouwelijke versie van het rapport had moeten verstrekken, antwoordt de Commissie, dat het in de omstandigheden van het geval niet noodzakelijk was te onderzoeken of een gedeeltelijke toegang kon worden verleend, daar de toegang tot het gehele document om andere redenen moest worden geweigerd.
Beoordeling door het Gerecht
39 Vooraf zij eraan herinnerd, dat de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode voorziet in twee categorieën uitzonderingen op het recht van toegang tot de documenten van de Commissie. De eerste categorie, geformuleerd in gebiedende bewoordingen, omvat de dwingende uitzonderingen" die beogen de belangen van derden, dan wel van het publiek in het algemeen te beschermen. De tweede categorie, geformuleerd in niet-gebiedende bewoordingen, heeft betrekking op de interne beraadslagingen van de instelling die uitsluitend de belangen van deze laatste kunnen raken (arrest WWF UK/Commissie, reeds aangehaald, punt 60).
40 Dienaangaande moet worden beklemtoond, dat de Commissie niet alleen het recht heeft om gelijktijdig een uitzonderingsgrond van de eerste en een uitzonderingsgrond van de tweede categorie in te roepen om toegang tot de bij haar berustende documenten te weigeren (arrest WWF UK/Commissie, reeds aangehaald, punt 61; wat de Raad betreft, zie arrest Gerecht van 17 juni 1998, Svenska Journalistförbundet/Raad, T-174/95, Jurispr. blz. II-2289, punt 114), maar ook gronden kan hebben om gelijktijdig verschillende uitzonderingen van de eerste categorie in te roepen. Het kan immers niet worden uitgesloten, dat de verspreiding van bepaalde documenten zowel aan het algemeen belang als aan de belangen van derden schade kan toebrengen.
41 In casu steunt het bestreden besluit, waarbij verzoeksters aanvraag om toegang tot een inspectierapport van de Commissie is afgewezen, op een gelijktijdige toepassing van twee dwingende uitzonderingen, bescherming van het algemeen belang" enerzijds en bescherming van geheime handelsgegevens" anderzijds.
42 Aangezien het gaat om een verzoek om toegang tot één en hetzelfde document, moet dus worden onderzocht, of de Commissie het recht had de ene of de andere dwingende uitzondering in te roepen om het verzoek af te wijzen, in aanmerking genomen dat volgens besluit 94/90 elke uitzondering een voldoende reden vormt om toegang te weigeren.
43 Wat de eerste ingeroepen uitzonderingsgrond, bescherming van het algemeen belang" betreft, moet eraan worden herinnerd, dat de gedragscode het geval van documenten die betrekking hebben op inspectie- en onderzoeksactiviteiten" uitdrukkelijk noemt als een van de gevallen die onder die uitzonderingsgrond vallen.
44 Vaststaat, dat het document waartoe om inzage wordt verzocht, daadwerkelijk betrekking heeft op een dergelijke activiteit. Partijen zijn het er immers over eens, dat dit document een inspectierapport is dat door de diensten van de Commissie is opgesteld na een krachtens artikel 9 van beschikking 90/424 in Nederland verrichte controle om zich ervan te vergewissen dat de door de Commissie vastgestelde maatregelen ter uitroeiing van de klassieke varkenspest zijn toegepast.
45 De omstandigheid dat het betrokken document een inspectieactiviteit is, is op zichzelf evenwel niet voldoende om de toepassing van de ingeroepen uitzonderingsgrond te rechtvaardigen. Volgens de rechtspraak moet elke uitzondering op het recht van toegang tot documenten van de Commissie die onder besluit 94/90 vallen, immers strikt worden uitgelegd en toegepast (arrest Hof van 11 januari 2000, Nederland en Van der Wal/Commissie, C-174/98 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 27).
46 Het staat dus aan het Gerecht om na te gaan, of de Commissie in casu geen beoordelingsfout heeft gemaakt door aan te nemen, dat de verspreiding van het rapport schade zou kunnen toebrengen aan de bescherming van het algemeen belang.
47 Dienaangaande zij erop gewezen, dat de procedure in het kader waarvan de inspectie is verricht die tot het genoemde rapport heeft geleid, bij de vaststelling van het bestreden besluit op 17 november 1998 nog niet was afgesloten. Op die datum had de Commissie slechts één beschikking gegeven over de aan Nederland te verlenen financiële steun, namelijk de beschikking waarbij aan dat land een eerste voorschot was toegekend, zonder vooruit te lopen op het uiteindelijk te verlenen steunbedrag of op de mogelijke verminderingen, naar gelang van het resultaat van de nog te verrichten verificaties (zie hierboven, punt 12).
48 Hoewel de bijzondere inspectie die tot het opgevraagde rapport heeft geleid, op 17 november 1998 was voltooid, zette de Commissie haar inspectie- en onderzoeksactiviteiten" dus voort om zich ervan te vergewissen, dat de gemeenschapsregels op veterinair gebied en de voorwaarden voor toekenning van een financiële bijdrage in acht waren genomen. Die vaststelling wordt bevestigd door beschikking 1999/18, waarbij een tweede voorlopig voorschot aan Nederland is toegekend en waarin, hoewel zij na het bestreden besluit is gegeven, wordt beklemtoond dat de Commissie nog steeds controles verrichtte (zie hierboven, punt 17).
49 Hieruit volgt, dat de Commissie op goede gronden van mening kon zijn, dat de voortzetting van het in Nederland te verrichten inspectiewerk vereiste dat het opgevraagde rapport niet werd verspreid, teneinde een sfeer van wederzijds vertrouwen te handhaven die voor een rustig verloop van die procedure noodzakelijk was.
50 Mitsdien moet het beroep moet worden verworpen, zonder dat behoeft te worden onderzocht, of de weigering van toegang tot het rapport eveneens gerechtvaardigd is op de andere ingeroepen dwingende uitzonderingsgrond, namelijk bescherming van geheime handelsgegevens".
Beslissing inzake de kosten
Kosten
51 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de conclusies van verweerster in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verstaat dat verzoekster naast haar eigen kosten de kosten van verweerster zal dragen.