CELEX: 62007CJ0278
Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95
Bescherming van financiële belangen van Europese Gemeenschappen
Artikel 3
Terugvordering van uitvoerrestitutie
Bepaling van verjaringstermijn
Onregelmatigheden begaan vóór inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95
Verjaringsregel die deel uitmaakt van algemeen civiel recht van lidstaat

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 3, leden 1 en 3, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (
PB L 312, blz. 1
).
Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen het Hauptzollamt Hamburg-Jonas (hierna: „Hauptzollamt”), enerzijds, en Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co., Vion Trading GmbH respectievelijk Ze Fu Fleischhandel GmbH (hierna: „verweersters in de hoofdgedingen”), anderzijds, betreffende de terugbetaling van uitvoerrestituties.
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsrecht
In de derde overweging van de considerans van verordening nr. 2988/95 heet het: „het [is] van belang […] de fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden”.
In de vijfde overweging van die verordening wordt verklaard dat „de gedragingen die als onregelmatigheden worden aangemerkt, evenals de administratieve maatregelen en sanctie die erop van toepassing zijn, overeenkomstig deze verordening in sectoriële regelingen worden bepaald”.
Artikel 1 van deze verordening luidt:
„1.   Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht aangenomen.
2.   Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”
Artikel 3, leden 1 en 3, van verordening nr. 2988/95 bepaalt:
„1.   De verjaringstermijn van de vervolging bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de in artikel 1, lid 1, bedoelde onregelmatigheid is begaan. De sectoriële regelingen kunnen echter een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag bedragen.
Voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden gaat de verjaringstermijn in op de dag waarop de onregelmatigheid is geëindigd. […]
De verjaring van de vervolging wordt gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht. Na de stuiting vangt een nieuwe verjaringstermijn aan.
[…]
3.   Het staat de lidstaten vrij langere termijnen toe te passen dan de in [lid] 1 […] bepaalde.”
Artikel 4, leden 1 en 4, van deze verordening luidt als volgt:
„1.   Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel:
—
door de verplichting de verschuldigde bedragen te betalen of de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen;
[…]
4.   De in dit artikel bedoelde maatregelen worden niet als sancties beschouwd.”
Ingevolge artikel 11, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 treedt deze in werking op de derde dag volgende op de bekendmaking ervan in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
, welke heeft plaatsgevonden op 23 december 1995.
Nationaal recht
Volgens de verklaringen van de verwijzende rechter bestond er ten tijde van de feiten in de hoofdgedingen in Duitsland geen specifieke bepaling met betrekking tot de verjaringstermijnen voor bestuursrechtelijke geschillen inzake ten onrechte toegekende voordelen. Zowel de Duitse administratie als de Duitse rechterlijke instanties pasten analoog de verjaringstermijn van dertig jaar van het gemene recht toe, zoals neergelegd in § 195 van het Bürgerliche Gesetzbuch (Duits burgerlijk wetboek). Met ingang van 2002 werd deze verjaringstermijn van het gemene recht echter bekort tot drie jaar.
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Uit de verwijzingsbeslissingen blijkt dat verweersters in de hoofdgedingen in 1993 rundvlees ter uitvoer naar Jordanië hebben laten inklaren en overeenkomstig hun aanvraag daarvoor uitvoerrestituties bij wege van voorschotten hebben ontvangen. Na begin 1998 verrichte controles is ontdekt dat de betrokken ladingen in werkelijkheid in het kader van transit- of wederuitvoerprocedures naar Irak waren verzonden.
In deze omstandigheden heeft het Hauptzollamt de betrokken uitvoerrestituties teruggevorderd bij beschikkingen van 23 september 1999 (zaak C-278/07) en (zaken C-279/07 en C-280/07).
Vervolgens hebben verweersters in de hoofdgedingen tegen deze beschikkingen beroep ingesteld bij het Finanzgericht Hamburg, dat de beroepen heeft toegewezen op grond dat de verjaringsregel van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 zich tegen de betrokken terugbetalingen verzette, omdat deze meer dan vier jaar na de litigieuze exporthandelingen waren gevorderd.
Het Hauptzollamt heeft tegen deze beslissingen beroep in „Revision” ingesteld bij de verwijzende rechter.
Na met name te hebben vastgesteld dat de verweten onregelmatigheden een tijdvak vóór de vaststelling van verordening nr. 2988/95 betroffen, heeft het Bundesfinanzhof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld, die in de drie zaken C-278/07 tot en met C-280/07 identiek zijn geformuleerd:
„1)
Is de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van verordening […] nr. 2988/95 […] ook van toepassing wanneer een onregelmatigheid is begaan of geëindigd vóór de inwerkingtreding van deze verordening?
2)
Is de in deze bepaling geregelde verjaringstermijn van toepassing op administratieve maatregelen zoals de terugvordering van als gevolg van onregelmatigheden toegekende uitvoerrestituties?
Indien deze vragen bevestigend worden beantwoord:
3)
Mag een lidstaat krachtens artikel 3, lid 3, van verordening […] nr. 2988/95 ook een langere termijn toepassen wanneer het recht van deze lidstaat reeds vóór de vaststelling van deze verordening voorzag in een dergelijke langere termijn? Mag een dergelijke langere termijn ook worden toegepast wanneer deze niet in een specifieke regeling voor de terugvordering van uitvoerrestituties of voor administratieve maatregelen in het algemeen was bepaald, doch voortvloeide uit een algemene regeling van de betrokken lidstaat voor alle niet specifiek geregelde verjaringsgevallen (vangnetregeling)?”
Bij beschikking van de president van het Hof van 30 juli 2007 zijn de zaken C-278/07 tot en met C-280/07 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsmede voor het arrest.
Voorafgaande opmerkingen
Vooraf is het van belang om met betrekking tot het betoog waarmee verweersters in de hoofdgedingen de door de verwijzende rechter gegeven uiteenzetting van de feiten in twijfel willen trekken, met name wat het bestaan van de hun verweten onregelmatigheden betreft, eraan te herinneren dat het niet aan het Hof staat, de voor de beslechting van het hoofdgeding relevante feiten vast te stellen. In het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de communautaire en de nationale rechterlijke instanties moet het Hof immers acht slaan op de in de verwijzingsbeslissing omschreven feitelijke en juridische context waarin de prejudiciële vragen moeten worden geplaatst (zie in die zin arresten van 13 november 2003, Neri,
C-153/02, Jurispr. blz. I-13555
, punten 34 en 35, en , ASM Brescia,
C-347/06, Jurispr. blz. I-5641
, punt 28).
Bijgevolg moeten de prejudiciële vragen worden onderzocht in het door het Bundesfinanzhof omschreven feitelijke kader.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag, die als eerste moet worden onderzocht, wenst het Bundesfinanzhof in wezen te vernemen of de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedoelde verjaringstermijn niet alleen op sancties, maar tevens op administratieve maatregelen van toepassing is.
Zo wenst deze rechterlijke instantie bevestigd te krijgen dat het in deze bepaling bedoelde begrip „vervolging” zonder onderscheid van toepassing is op alle stappen die de nationale autoriteiten in verband met een onregelmatigheid zetten en bijgevolg niet uitsluitend betrekking heeft op maatregelen waarmee een administratieve sanctie kan worden opgelegd als bedoeld in artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2988/95.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2988/95 een „algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht” invoert en wel, zoals uit de derde overweging van de considerans van deze verordening blijkt, teneinde „fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden” (arrest van 24 juni 2004, Handlbauer,
C-278/02, Jurispr. blz. I-617
1, punt 31).
Artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 legt voor vervolging een verjaringstermijn vast die begint te lopen vanaf de datum van de onregelmatigheid, waaronder volgens artikel 1, lid 2, van de verordening wordt verstaan, elke „inbreuk op het gemeenschapsrecht […] die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen […] word[t] of zou kunnen worden benadeeld” (arrest Handlbauer, reeds aangehaald, punt 32).
Anders dan de Franse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen betogen, volgt hieruit dat artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 zowel van toepassing is op de onregelmatigheden die tot een administratieve sanctie leiden als bedoeld in artikel 5 van de verordening, als op de in artikel 4 ervan bedoelde onregelmatigheden die voorwerp zijn van een administratieve maatregel strekkende tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel zonder echter het karakter van een sanctie te hebben (zie in die zin arrest Handlbauer, reeds aangehaald, punten 33 en 34).
Op de tweede vraag moet derhalve worden geantwoord dat de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedoelde verjaringstermijn van toepassing is op administratieve maatregelen als de terugvordering van een door de exporteur wegens door hem begane onregelmatigheden ten onrechte ontvangen uitvoerrestitutie.
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedoelde regel van verjaring na vier jaar moet worden toegepast op onregelmatigheden die zijn begaan of geëindigd vóór de inwerkingtreding van deze verordening.
Vooraf zij opgemerkt dat de communautaire wetgever vóór de vaststelling van verordening nr. 2988/95 niet had voorzien in een verjaringsregel voor de terugvordering van door marktdeelnemers als gevolg van een handeling of nalaten van hun kant onterecht verkregen voordelen, waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of door deze beheerde begrotingen werden of hadden kunnen worden benadeeld.
Vóór de vaststelling van verordening nr. 2988/95 moesten derhalve geschillen betreffende de terugvordering van ten onrechte uit hoofde van het gemeenschapsrecht betaalde bedragen, bij ontbreken van communautaire voorschriften, door de nationale rechter worden beslist overeenkomstig het nationale recht. Daarbij dienden evenwel de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen in acht te worden genomen in dier voege dat de in het nationale recht voorziene modaliteiten de terugvordering van de niet-verschuldigde steun in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mochten maken, en dat bij de toepassing van nationaal recht niet mocht worden gediscrimineerd vergeleken met procedures ter beslechting van soortgelijke nationale geschillen (arrest van 19 september 2002, Huber,
C-336/00, Jurispr. blz. I-7699
, punt 55 en aangehaalde rechtspraak).
Met de vaststelling van verordening nr. 2988/95, en in het bijzonder artikel 3, lid 1, eerste alinea, ervan, heeft de communautaire wetgever evenwel invoering beoogd van een ter zake toepasselijke algemene verjaringsregel, waarmee hij enerzijds een in alle lidstaten toegepaste minimumtermijn wilde vastleggen, en anderzijds wilde afzien van de mogelijkheid om, na het verstrijken van een periode van vier jaar na het begaan van de onregelmatigheid waardoor de litigieuze betalingen zijn aangetast, ten onrechte uit de gemeenschapsbegroting ontvangen bedragen terug te vorderen.
Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten vanaf de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 elk ten onrechte uit de gemeenschapsbegroting ontvangen voordeel in beginsel en uitgezonderd sectoren waarvoor de communautaire wetgever een kortere termijn heeft voorzien, kunnen terugvorderen binnen een termijn van vier jaar.
Wat de voordelen betreft die ten onrechte uit de gemeenschapsbegroting zijn ontvangen wegens vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 begane onregelmatigheden, moet worden vastgesteld dat de communautaire wetgever met de vaststelling van artikel 3, lid 1, van deze verordening, en onverlet lid 3 van dit artikel, aldus een algemene verjaringsregel heeft vastgelegd waardoor hij de periode gedurende welke de autoriteiten van de lidstaten, handelend in naam en voor rekening van de gemeenschapsbegroting, dergelijke ten onrechte ontvangen voordelen zouden of hadden moeten terugvorderen, bewust tot vier jaar heeft verkort.
Ingevolge het rechtszekerheidsbeginsel kunnen de nationale autoriteiten echter niet krachtens artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 schulden invorderen die vóór de inwerkingtreding van de verordening bestonden en reeds zijn verjaard op grond van nationale verjaringsvoorschriften die van toepassing waren op het tijdstip waarop de betrokken onregelmatigheden zijn begaan.
Wat betreft de schulden die zijn ontstaan toen een nationaal verjaringsvoorschrift zoals dat in de hoofdgedingen gold, maar die nog niet zijn verjaard, heeft de inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 tot gevolg dat een dergelijke schuld krachtens artikel 3, lid 1, eerste alinea, van deze verordening in beginsel moet verjaren binnen een termijn van vier jaar vanaf de datum waarop de onregelmatigheden zijn begaan.
In dergelijke omstandigheden moet krachtens die bepaling met betrekking tot elk bedrag dat een marktdeelnemer ten onrechte heeft ontvangen wegens een vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 begane onregelmatigheid, de verjaring in beginsel worden geacht te zijn ingetreden wanneer enige handeling ontbreekt waardoor die verjaring in de vier jaar nadat een dergelijke onregelmatigheid is begaan, is gestuit, welke stuitingshandeling volgens artikel 3, lid 1, derde alinea, van deze verordening moet worden gezien als een ter kennis van de betrokkene gebrachte onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit.
Hieruit volgt dat wanneer, zoals in de zaken in de hoofdgedingen, een onregelmatigheid is begaan in 1993 en in de periode dat de verjaringstermijn volgens een nationaal voorschrift dertig jaar bedroeg, een dergelijke onregelmatigheid zal vallen onder de algemene communautaire regel van verjaring na vier jaar en uit dien hoofde zal verjaren in de loop van 1997, afhankelijk van de precieze datum waarop die onregelmatigheid in 1993 is begaan, evenwel onverminderd de mogelijkheid die de lidstaten krachtens artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 behouden om in langere verjaringstermijnen te voorzien.
Gelet op een en ander, moet op de eerste vraag worden geantwoord dat in situaties als aan de orde in de hoofdgedingen, de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedoelde verjaringstermijn:
—
van toepassing is op vóór de inwerkingtreding van deze verordening begane onregelmatigheden;
—
aanvangt vanaf de datum waarop de betrokken onregelmatigheid is begaan.
Derde vraag
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter enerzijds te vernemen of de mogelijkheid die de lidstaten krachtens artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 behouden om een langere dan de in lid 1 van dit artikel voorziene verjaringstermijn toe te passen, betrekking kan hebben op een verjaringsregel van vóór de vaststelling van die verordening. Anderzijds vraagt hij of een dergelijke langere termijn moet volgen uit een specifieke nationale bepaling inzake de terugvordering van uitvoerrestituties of inzake administratieve maatregelen in het algemeen, dan wel of die termijn tevens kan volgen uit een algemene bepaling van gemeen recht.
In situaties als aan de orde in de hoofdgedingen, waarin de aan de marktdeelnemers verweten onregelmatigheden hebben plaatsgevonden in 1993, toen een nationale verjaringsregel van dertig jaar gold, kon de verjaring, zoals in punt 33 van dit arrest is vastgesteld, met betrekking tot dergelijke onregelmatigheden ten onrechte ontvangen bedragen bij ontbreken van een stuitingshandeling intreden in de loop van 1997, op voorwaarde dat de lidstaat waarin de onregelmatigheden zijn begaan, van de hem door artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 geboden mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt.
Uit de verwijzingsbeslissingen blijkt dat de bevoegde nationale autoriteiten in de zaken in de hoofdgedingen terugbetaling van de betrokken uitvoerrestituties hebben gevorderd bij beschikkingen van 23 september 1999 (zaak C-278/07) en (zaken C-279/07 en C-280/07).
Hieruit volgt dat de verjaring met betrekking tot de betrokken bedragen in beginsel had moeten worden geacht te zijn ingetreden door de toepassing van de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 voorziene algemene verjaringstermijn van vier jaar.
Na de inwerkingtreding van deze verordening zijn de Duitse rechters de uit § 195 van het Duits burgerlijk wetboek volgende verjaringstermijn van dertig jaar echter blijven toepassen op vorderingen tot terugbetaling van door marktdeelnemers ten onrechte ontvangen restituties.
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat het de lidstaten volgens artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 „vrijstaat” in een langere verjaringstermijn te voorzien dan die welke in lid 1, eerste alinea, van dit artikel is bepaald.
Zo blijkt uit de bewoordingen van artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 dat deze bepaling niet enkel voorziet in de mogelijkheid voor de lidstaten om een langere dan de door lid 1, eerste alinea, van dit artikel voorgeschreven verjaringstermijn in te voeren. Voornoemd lid 3 erkent namelijk tevens uitdrukkelijk dat het de lidstaten vrijstaat een langere verjaringstermijn te behouden dan de termijn die op het tijdstip van de inwerkingtreding van deze verordening bestond.
Hieruit volgt dat de lidstaten krachtens artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 enerzijds langere verjaringstermijnen die op het tijdstip van de vaststelling van die verordening bestonden, kunnen blijven toepassen, en anderzijds na dit tijdstip nieuwe verjaringsregels kunnen invoeren waarin in dergelijke termijnen wordt voorzien.
Wat betreft de vraag of deze nationale verjaringstermijnen specifiek moeten zijn neergelegd in een op de terugvordering van uitvoerrestituties of, meer algemeen, op administratieve maatregelen toepasselijke nationale bepaling, zij opgemerkt dat de bewoordingen van artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 geen elementen bevatten die hierop expliciet antwoord geven.
Het is juist dat artikel 3, lid 1, eerste alinea, van die verordening bepaalt dat de sectoriële regelingen kunnen voorzien in een kortere termijn dan vier jaar, die evenwel niet korter mag zijn dan drie jaar. In deze bepaling gaat het echter om sectoriële regelingen die op communautair niveau zijn vastgesteld, zoals in de vijfde overweging van de considerans van deze verordening wordt bevestigd, en niet om nationale sectoriële regelingen (zie in die zin arrest Handlbauer, reeds aangehaald, punt 28).
Bovendien voorziet verordening nr. 2988/95 in geen enkel informatie- of aanmeldingsmechanisme met betrekking tot het gebruik dat de lidstaten maken van hun mogelijkheid overeenkomstig artikel 3, lid 3, van de verordening om in langere termijnen te voorzien. Hieruit volgt dat op communautair niveau niet in enige vorm van controle is voorzien, noch wat de door de lidstaten krachtens deze bepaling toegepaste afwijkende verjaringstermijnen betreft, noch wat de sectoren betreft waarin deze tot toepassing van dergelijke termijnen hebben besloten.
Bijgevolg kan artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 niet aldus worden uitgelegd, dat de lidstaten in de context van deze bepaling in specifieke en/of sectoriële regelingen in die langere verjaringstermijnen moeten voorzien.
Gelet op een ander, moet op de derde vraag worden geantwoord dat de langere verjaringstermijnen die de lidstaten mogen blijven toepassen krachtens artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95, kunnen voortvloeien uit bepalingen van gemeen recht die dateren van vóór het tijdstip waarop deze verordening is vastgesteld.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart voor recht:

1)
De in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen bedoelde verjaringstermijn is van toepassing op administratieve maatregelen als de terugvordering van een door de exporteur wegens door hem begane onregelmatigheden ten onrechte ontvangen uitvoerrestitutie.

2)
In situaties als aan de orde in de hoofdgedingen, is de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedoelde verjaringstermijn
—
van toepassing op vóór de inwerkingtreding van deze verordening begane onregelmatigheden, en
—
vangt hij aan vanaf de datum waarop de betrokken onregelmatigheid is begaan.

3)
De langere verjaringstermijnen die de lidstaten mogen blijven toepassen krachtens artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95, kunnen voortvloeien uit bepalingen van gemeen recht die dateren van vóór het tijdstip waarop deze verordening is vastgesteld.

ondertekeningen
(
)	Procestaal: Duits.