CELEX: 61989TJ0075
Dipendente
Nozione di figlio a carico
Persone che possono essere equiparate ad un figlio a carico
Figlio del dipendente
Illegittimità delle disposizioni generali di esecuzione

Motivazione della sentenza
Antefatti e procedimento
1 La ricorrente, dipendente del Consiglio, ha fruito, per il figlio Alessandro Tardioli, nato il 17 luglio 1967, di un assegno di famiglia e di un assegno per il figlio a carico fino al 1988, conformemente agli artt. 1, n. 2, lett. b), e 2, n. 3, lett. b), dell' allegato VII dello Statuto del personale delle Comunità europee (in prosieguo: l' "allegato"). Il 1 luglio 1988 detti assegni venivano soppressi, in quanto il figlio della ricorrente aveva cessato di frequentare corsi scolastici di formazione.
2 Con note distinte, datate 27 ottobre 1988, la ricorrente chiedeva il ripristino degli assegni giacché il figlio, che in quel periodo era iscritto tra i disoccupati registrati presso il Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (ufficio di collocamento), coabitava con lei ed era fonte di ingenti oneri finanziari.
3 Con nota 29 novembre 1988, l' amministrazione della segreteria generale del Consiglio informava la ricorrente che la sua richiesta di assegno di famiglia sarebbe stata accolta previa produzione di un documento attestante la composizione del nucleo familiare.
4 L' amministrazione respingeva invece la richiesta di assegno per figlio a carico, e precisava che l' equiparazione di una persona ad un figlio a carico mediante decisione speciale dell' autorità che ha il potere di nomina (APN), come previsto all' art. 2, n. 4, dell' allegato, non poteva venir concessa se non "per qualsiasi altra persona diversa dai figli a carico".
5 In una nota del 6 dicembre 1988, la ricorrente prendeva atto dell' accoglimento della sua richiesta relativa all' assegno di famiglia, ma contestava la reiezione della sua istanza di assegno per figlio a carico. In particolare, ella osservava che suo figlio, il quale aveva compiuto i 18 anni e non frequentava più alcun corso di formazione, scolastica o professionale, non era più considerato figlio a carico ai sensi dell' art. 2, nn. 2 e 3, dell' allegato. Stando così le cose, nessuna disposizione dello Statuto ostava, a suo giudizio, all' equiparazione di suo figlio ad una persona a carico, visto che per il suo sostentamento doveva far fronte ad ingenti oneri finanziari. La ricorrente aggiungeva che, dal 1 novembre 1988, suo figlio percepiva una remunerazione mensile di 22 008 BFR.
6 Con nota 19 dicembre 1988, l' amministrazione della segreteria generale del Consiglio informava la ricorrente che l' assegno di famiglia le sarebbe stato versato solo fino all' ottobre 1988, data la modifica sopravvenuta nella situazione finanziaria del figlio. D' altro canto, quanto all' equiparazione di quest' ultimo ad un persona a carico, l' amministrazione confermava la sua precedente posizione ribadendo che le norme dello Statuto non consentivano ad un dipendente di chiedere l' equiparazione del figlio ad una "persona a carico".
7 Così stando le cose, con atto depositato nella cancelleria della Corte il 17 marzo 1989, la ricorrente ha chiesto l' annullamento della decisione che respingeva l' istanza di equiparazione ad una persona a carico del figlio Alessandro Tardioli.
8 Con ordinanza 15 novembre 1989 la Corte ha rimesso la causa al Tribunale, applicando l' art. 14 della decisione del Consiglio 24 ottobre 1988 che istituisce un Tribunale di primo grado delle Comunità europee.
9 La ricorrente ha rinunciato a presentare una replica.
10 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di passare alla fase orale senza disporre previe misure istruttorie.
Conclusioni delle parti
11 La ricorrente conclude che piaccia al Tribunale:
- dichiarare ricevibile la domanda ed accoglierla;
- quindi:
a) dichiarare illegittima la decisione del Consiglio 15 marzo 1976, relativa alle disposizioni generali d' esecuzione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto del personale e, più particolarmente, l' art. 3 di detta decisione;
b) annullare la decisione dell' APN 29 novembre 1988 che respinge la domanda di equiparazione ad una persona a carico del figlio Alessandro Tardioli, nato il 17 giugno 1967;
c) in quanto occorra, annullare la decisione dell' APN 19 dicembre 1988 che respinge il reclamo amministrativo presentato il 6 dicembre 1988 dalla ricorrente, a norma dell' art. 90, n. 2, dello Statuto:
- porre a carico del convenuto le spese processuali, in applicazione dell' art. 69, n. 2, o dell' art. 69, n. 3, secondo comma, del regolamento di procedura, nonché le spese inevitabilmente sostenute per instaurare il procedimento, in particolare le spese di domiciliazione, di viaggio, di soggiorno e gli onorari dell' avvocato, in applicazione dell' art. 73, lett. b), dello stesso regolamento.
Il Consiglio conclude che piaccia al Tribunale:
- dichiarare infondato il ricorso e respingerlo;
- porre le spese a carico della ricorrente.
Nel merito
12 A sostegno del ricorso, la ricorrente invoca due mezzi, cioè da un lato, l' inosservanza dell' art. 2, n. 4, dell' allegato e, dall' altro, lo sviamento di procedura e lo sviamento di potere commessi dall' amministrazione nell' emanare la decisione del Consiglio 15 marzo 1976 relativa all' adozione delle disposizioni generali d' esecuzione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato.
13 Prima di esporre gli argomenti delle parti occorre ricordare il complesso di disposizioni dello Statuto che costituiscono lo sfondo giuridico della presente controversia.
14 L' art. 2 dell' allegato definisce, nei paragrafi dal 2 al 5, i presupposti in base ai quali il dipendente può percepire l' assegno di famiglia per ciascun figlio a carico. Questa disposizione recita:
"2. E' considerato figlio a carico il figlio legittimo, naturale o adottivo del funzionario o del coniuge, che sia effettivamente mantenuto dal funzionario. Ciò vale anche per il figlio che è stato oggetto di una domanda di adozione e per il quale è stata avviata la procedura di adozione.
3. L' assegno è concesso:
a) d' ufficio, per il figlio che non ha ancora raggiunto l' età di 18 anni;
b) su richiesta motivata del funzionario interessato, per il figlio dai 18 ai 26 anni che riceve una formazione scolastica o professionale.
4. In via eccezionale può essere equiparata al figlio a carico, mediante decisione speciale e motivata dell' autorità che ha il potere di nomina, adottata in base a documenti probanti, qualsiasi altra persona nei cui confronti il funzionario sia tenuto per legge a prestare gli alimenti e il cui mantenimento gli imponga oneri gravosi.
5. L' assegno continua ad essere versato senza alcun limite di età se il figlio è colpito da infermità o da malattia grave che lo renda incapace di provvedere al proprio sostentamento, per tutta la durata di detta malattia o infermità."
15 Questo schema giuridico è completato dalla decisione del Consiglio 15 marzo 1976 che adotta disposizioni generali d' attuazione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto del personale (in prosieguo: le "disposizioni generali d' attuazione"). Questa decisione, adottata nell' ambito dell' art. 110, primo comma, dello Statuto, dispone, all' art. 1, che una persona può venir eccezionalmente equiparata ad un figlio a carico, conformemente all' art. 2, n. 4, dell' allegato, alle condizioni stabilite negli articoli successivi.
16 L' art. 3 della decisione enumera talune di dette condizioni:
"La persona di cui è chiesta l' equiparazione deve:
- avere più di 60 anni, se si tratta di un uomo e più di 55 anni, se si tratta di una donna, o
- avere meno di 18 anni, limite che è portato a 26 anni se la suddetta persona riceve una formazione scolastica o professionale, o
- essere colpita da una malattia o da una infermità che le impedisca di provvedere al proprio sostentamento".
Infine, l' art. 7 della stessa decisione precisa che:
"L' equiparazione può essere concessa quando:
a) sussistono le condizioni previste agli artt. 2-4, e
b) l' importo dell' onere di mantenimento (...) è superiore al (...)".
17 La ricorrente osserva che l' art. 2, nn. 2 e 3, dell' allegato attribuisce una competenza vincolata all' APN, che deve concedere l' assegno per figlio a carico ogniqualvolta accerta che sussistono le condizioni stabilite da detta disposizione (sentenza della Corte 18 gennaio 1984, Erdini/Consiglio, punto 19 della motivazione, causa 65/83, Racc. pag. 211). L' art. 2, n. 4, conferisce invece all' APN un potere discrezionale. Essa ammette che, allo scopo di evitare valutazioni del tutto discrezionali, se non addirittura arbitrarie, occorre stabilire, nell' ambito delle disposizioni generali d' attuazione, i criteri per l' applicazione di detto art. 2, n. 4, in particolare fissando i limiti oltre i quali l' onere diventa innegabilmente gravoso e giustifica un' equiparazione e, di conseguenza, l' attribuzione di un assegno per persona a carico.
18 Secondo la ricorrente, tuttavia, la determinazione di questi criteri nelle disposizioni generali di attuazione non può mai risolversi nell' esclusione dell' una o dell' altra categoria di persone, in quanto un' applicazione meccanica di norme e criteri prestabiliti sarebbe in contrasto con la necessità di valutare situazioni di fatto, talvolta complesse, che caratterizzano ogni fattispecie singola (sentenza della Corte 7 giugno 1972, Brandau/Consiglio, punti 13 e 14 della motivazione, causa 46/71, Racc. pag. 373). Continuando su questa linea, la ricorrente afferma che l' art. 3 delle disposizioni generali d' attuazione è viziato di illegittimità. Infatti, a suo giudizio, questa norma aggiunge all' art. 2, n. 4, dell' allegato condizioni non previste dal legislatore comunitario, il che comporterebbe automaticamente l' esclusione di un gran numero di persone che hanno superato o che non hanno raggiunto i limiti di età stabiliti. Tra l' altro ciò si verifica per i figli di età superiore ai 18 anni, che potrebbero costituire per i genitori-dipendenti comunitari un gravoso onere finanziario per motivi diversi dalla formazione scolastica o professionale, dalla malattia o dall' infermità. Concludendo, la ricorrente sostiene che le disposizioni generali di attuazione negano, di fatto, all' amministrazione il margine discrezionale lasciato dal legislatore e che, quindi, la decisione impugnata si limita ad applicare meccanicamente una disciplina palesemente illegittima.
19 La parte convenuta fa osservare in primo luogo che, conformemente all' art. 2, n. 4, dell' allegato, la decisione di equiparazione ha indole eccezionale, come emerge dal suo stesso tenore: (...) "in via eccezionale (...) mediante decisione speciale e motivata (...) in base a documenti probanti (...) oneri gravosi(...)". Per precisare queste nozioni molto generiche, le istituzioni hanno elaborato, fin dal 1964, criteri obiettivi, ai quali l' APN dovrebbe attenersi allorché esercita il proprio potere discrezionale. Appunto secondo questo procedimento, approvato dalla Corte (sentenza 7 giugno 1972, Brandau, già citata) il Consiglio ha emanato le norme generali di attuazione di cui trattasi.
20 In secondo luogo, l' istituzione convenuta espone i motivi per cui ritiene che la richiesta di equiparazione presentata dalla ricorrente per il proprio figlio non possa venir accolta precisando al riguardo che il sistema dello Statuto non consente di equiparare il discendente di un funzionario ad un figlio a carico nell' ipotesi in cui detto discendente non possieda i requisiti necessari per fruire dell' assegno per figlio a carico. Infatti, detta equiparazione costituirebbe, a giudizio del Consiglio, uno sviamento di procedura che consentirebbe di eludere, avvalendosi di una competenza eccezionale, una norma dello Statuto valida, senza eccezioni, per tutti i figli dei dipendenti. D' altro canto il Consiglio osserva che la propria amministrazione non ha mai accolto domande di equiparazione di questo genere e ritiene che lo stesso possa dirsi per le altre istituzioni.
21 In terzo luogo, la parte convenuta replica ai tre argomenti che crede di poter ravvisare nella critica della ricorrente alle norme generali di attuazione. Anzitutto, essa pone in dubbio la portata attribuita dalla ricorrente alla sentenza 7 giugno 1972, Brandau, punti 13 e 14 della motivazione, già ricordata. In tale causa, le norme generali di attuazione in questione sono state invocate dal dipendente come condizioni limite, che obbligano l' amministrazione, senza lasciarle alcun margine discrezionale, a concedere l' assegno di famiglia sollecitato. Nella presente fattispecie, invece, le norme generali di attuazione stabiliscono solo le condizioni minime e l' applicazione di dette norme è contestata dal dipendente in quanto non lasciano alcun margine discrezionale all' amministrazione. D' altro canto il Consiglio nega che le norme generali di attuazione aggiungano ulteriori condizioni non contemplate dallo Statuto. Sostiene che le condizioni inerenti ai punti litigiosi (età tra i 18 e i 26 anni e formazione scolastica o professionale) si richiamano a criteri identici a quelli contemplati dallo Statuto per i figli a carico del dipendente. Infine la parte convenuta osserva che la ricorrente, pur sostenendo che un margine discrezionale andrebbe conferito per ragioni di equità, non si è mai richiamata a ragioni di equità. L' unica ragione addotta è che il sostentamento del figlio la obbliga ad accollarsi ingenti oneri finanziari. Questa ragione potrebbe valere per giustificare una domanda di aiuti a norma dell' art. 76 dello Statuto, ma non può, senza altri chiarimenti, giustificare l' applicazione delle norme statutarie oltre i limiti del loro tenore e del loro spirito.
22 Il Tribunale osserva, in via preliminare, che gli argomenti delle parti sono imperniati, sostanzialmente, su un solo problema giuridico, vale a dire fino a qual punto le norme dello Statuto consentono di concedere ad un dipendente un assegno per figlio a carico per un figlio che ha già compiuto i 18 anni, che non frequenta corsi di formazione scolastica o professionale e che non è colpito da grave malattia o da un' infermità che gli impedisca di provvedere al proprio sostentamento. In altri termini, il punto di diritto da risolvere nella fattispecie verte sull' interpretazione da dare all' art. 2, n. 4, dell' allegato e più precisamente sullo stabilire se il figlio di un dipendente sia compreso nell' espressione "qualsiasi persona", come sostiene la ricorrente, o se questa espressione vada intesa come "qualsiasi altra persona" diversa dal figlio del dipendente, come sostiene la controparte.
23 E' d' uopo rilevare che l' allegato, all' art. 2, n. 2, definisce la nozione di figlio a carico. Tale è il figlio legittimo, naturale o adottivo del dipendente o del suo coniuge. Per detto figlio, se è effettivamente mantenuto dal dipendente e possiede, per di più, uno dei requisiti elencati ai numeri 3 e 5 dell' art. 2 e cioè: a) avere età inferiore ai 18 anni, b) avere età compresa tra i 18 e i 26 anni e frequentare corsi di formazione scolastica o professionale), c) essere colpito da grave malattia o da infermità che impedisce di provvedere al proprio sostentamento, sorge il diritto ad un assegno. In ciascuna delle tre ipotesi summenzionate lo Statuto conferisce all' APN una competenza vincolata, nel senso che l' APN deve concedere l' assegno per figlio a carico se accerta che ne ricorrono i presupposti. L' assegno per figlio a carico viene riconosciuto d' ufficio se il figlio non ha compiuto 18 anni e, su richiesta del dipendente interessato, negli altri casi.
24 L' art. 2, n. 4, dell' allegato conferisce invece all' APN una facoltà discrezionale per decidere se equiparare ad un figlio a carico qualsiasi persona nei cui confronti il dipendente ha per legge obblighi alimentari e per il cui sostentamento deve accollarsi ingenti oneri finanziari. La funzione di quest' ultima disposizione è quella di permettere all' APN, in situazioni eccezionali, di prestare assistenza ai dipendenti che, per legge, devono accollarsi ingenti oneri finanziari.
25 La diversità di indole tra le competenze dell' APN contemplate, da un lato, ai nn. 3 e 5 dell' art. 2 dell' allegato e, dall' altro, al n. 4 dello stesso articolo, nonché la genericità dei termini usati in quest' ultima disposizione ("qualsiasi altra persona") - salvo nella versione italiana, i termini sono identici in tutte le altre - consentono di ritenere che il legislatore comunitario non ha inteso escludere dalla sfera d' applicazione dell' art. 2, n. 4, a motivo della sua sola qualifica di "figlio legittimo, naturale o adottivo del funzionario o del suo coniuge" ai sensi dell' art. 2, n. 2, il figlio che non possiede i requisiti per la concessione dell' assegno per figlio a carico fissati dai nn. 3 e 5.
26 Non essendovi indicazioni contrarie nello Statuto, non si può dare un' interpretazione che, imponendo ai figli del dipendente di fruire di una norma generale, non sarebbe conforme al principio della parità di trattamento, che vieta le discriminazioni fondate sul solo criterio della qualifica di una persona. Siffatta preclusione sarebbe ancor meno giustificata dal momento che il vincolo familiare che lega il dipendente al figlio è più stretto di quello che lo unisce ad altre persone - come i genitori, i suoceri e l' ex coniuge - per le quali le norme generali di attuazione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato adottate dalle istituzioni, o la giurisprudenza della Corte, hanno riconosciuto la possibilità di fruire di una decisione di equiparazione (v. sentenza della Corte 7 giugno 1972, Brandau, già citata; 21 novembre 1974, Moulijn/Commissione, causa 6/74, Racc. pag. 1287; v. inoltre gli antefatti di cui alle sentenze 19 gennaio 1984, Erdini, punto 2 della motivazione, già citata, e 23 marzo 1988, Mouriki/Commissione, punto 2 della motivazione, causa 248/87, Racc. pag. 1721).
27 Questa soluzione non può dar origine ad uno sviamento di procedura, come sostiene la parte convenuta. Tale argomento sarebbe infatti pertinente se l' art. 2, n. 4, dell' allegato intendesse solo consentire l' equiparazione dei figli a carico, nel rispetto di condizioni identiche - per quanto riguarda l' età ed altri requisiti - a quelle contemplate dai nn. 3 e 5 dello stesso articolo, di figli effettivamente mantenuti da un dipendente e che non possono venir considerati figlio legittimo, naturale o adottivo del dipendente o del suo coniuge. Ma, poiché le norme generali di attuazione elaborate dalle istituzioni e la giurisprudenza della Corte hanno riconosciuto, come già si è detto, che varie categorie di persone possono fruire di una decisione di equiparazione, non si può ammettere che il sistema dello Statuto impedisca ad un dipendente di chiedere l' equiparazione del proprio figlio ad un "figlio a carico". E' quindi d' uopo ritenere che quest' ultima nozione è stata specificamente prevista dallo Statuto (art. 2, n. 2, dell' allegato) per determinare le tre ipotesi nelle quali l' assegno di famiglia spetta automaticamente ((art.  2, n. 3, lettere a) e b) e 5) )). La nozione di figlio a carico non può quindi ostare all' equiparazione del figlio di un dipendente ad un figlio a carico, data la diversa portata delle disposizioni dell' art. 2, nn. 2, 3 e 5, da un lato, e dell' art. 2, n. 4, dall' altro.
28 Quanto all' eccezione di illegittimità sollevata dalla ricorrente, avverso gli artt. 3 e 7 della decisione del Consiglio 15 marzo 1976 che adotta disposizioni generali di esecuzione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello Statuto, è d' uopo esaminarla alla luce dell' interpretazione di detto articolo fornita in precedenza.
29 A questo proposito si deve osservare in primo luogo che le disposizioni generali di esecuzione adottate nell' ambito dell' art. 110, primo comma, dello Statuto, possono stabilire criteri idonei ad orientare l' amministrazione nell' esercizio delle sue facoltà discrezionali o precisare la portata di norme dello Statuto che risultino poco chiare. Non possono però, sotto pretesto di precisare ulteriormente un termine dello Statuto di per sé chiaro, ridurre la sfera d' applicazione dello Statuto (v., in questo senso, le sentenze della Corte 8 luglio 1965, Willame/Commissione, causa 110/63, Racc. pag. 803 e 7 giugno 1972, Brandau, già citata, nonché la sentenza del Tribunale 6 giugno 1990, Gouvras-Laycock/Commissione, causa T-44/89, Racc. pag. II-217).
30 Nella fattispecie, il termine "qualsiasi altra persona", contenuto nell' art. 2, n. 4, dell' allegato, è chiaro e non richiede alcuna precisazione. Gli articoli litigiosi delle norme generali d' attuazione, tentando di precisare questa espressione, hanno istituito limiti d' età - minima e massima - per le persone equiparabili al figlio a carico. In questo modo, dette norme generali d' attuazione hanno escluso dalla sfera d' applicazione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato tutte le persone di età compresa tra il limite minimo e quello massimo, privando così l' APN della possibilità di esercitare il proprio potere discrezionale di volta in volta. Di conseguenza, gli articoli litigiosi delle norme generali di attuazione sono viziati di illegittimità e l' eccezione in questo senso sollevata dalla ricorrente va ritenuta fondata.
31 Da tutte le considerazioni che precedono, consegue che la decisione impugnata, rifiutando alla ricorrente l' equiparazione del figlio ad una persona a carico per la sola ragione che questi esula dalla sfera d' applicazione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato, è viziata per errore in diritto e va perciò annullata.
32 Conformemente all' art. 176 del Trattato CEE, spetta all' APN adottare i provvedimenti richiesti dall' esecuzione della presente sentenza, riesaminando la domanda della ricorrente, alla luce dell' interpretazione dell' art. 2, n. 4, dell' allegato fornita in precedenza.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
33 A norma dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, applicabile, mutatis mutandis, al procedimento dinanzi al Tribunale, le spese sono poste a carico della parte soccombente, se ne viene fatta richiesta. Poiché il Consiglio è rimasto soccombente, va condannato alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) E' annullata la decisione della segreteria generale del Consiglio che rifiuta alla ricorrente l' equiparazione del figlio a persona a carico.
2) Le spese sono poste a carico del Consiglio.