CELEX: 62008CJ0379
Verursacherprinzip
Richtlinie 2004/35/EG
Umwelthaftung
Zeitliche Anwendbarkeit
Umweltverschmutzung, die vor Ablauf der Frist für die Umsetzung dieser Richtlinie begonnen und sich danach fortgesetzt hat
Sanierungsmaßnahmen
Pflicht zur Anhörung der betroffenen Unternehmen
Anhang II

Die Vorabentscheidungsersuchen betreffen die Auslegung des Verursacherprinzips und der Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden (ABl. L 143,
S. 56).
Diese Ersuchen ergehen im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten zwischen den Gesellschaften Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, Polimeri
Europa SpA, Syndial SpA sowie ENI SpA und verschiedenen nationalen, regionalen und kommunalen italienischen Behörden wegen
von diesen Behörden erlassenen Maßnahmen zur Sanierung von Umweltschäden im Bereich der Rada di Augusta (Italien), um die
herum sich Anlagen und/oder Grundstücke dieser Gesellschaften befinden.

Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht
In den für die vorliegenden Rechtssachen relevanten Erwägungsgründen der Richtlinie 2004/35 heißt es:
„(1)      … Bei Entscheidungen darüber, wie die Schäden saniert werden sollen, sollten die örtlichen Gegebenheiten berücksichtigt werden.
(2)      Die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden sollte durch eine verstärkte Orientierung an dem im Vertrag genannten Verursacherprinzip
und gemäß dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung erfolgen. Grundlegendes Prinzip dieser Richtlinie sollte es deshalb sein,
dass ein Betreiber, der durch seine Tätigkeit einen Umweltschaden oder die unmittelbare Gefahr eines solchen Schadens verursacht
hat, dafür finanziell verantwortlich ist; hierdurch sollen die Betreiber dazu veranlasst werden, Maßnahmen zu treffen und
Praktiken zu entwickeln, mit denen die Gefahr von Umweltschäden auf ein Minimum beschränkt werden kann, damit das Risiko ihrer
finanziellen Inanspruchnahme verringert wird.
(3)      [D]as Ziel dieser Richtlinie, nämlich die Schaffung eines gemeinsamen Ordnungsrahmens zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden
zu vertretbaren Kosten für die Gesellschaft, [kann] auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden … und
[ist] daher … besser auf Gemeinschaftsebene zu erreichen …
…
(7)      Zur Beurteilung von Schädigungen des Bodens im Sinne dieser Richtlinie sollte auf Risikobewertungsverfahren zurückgegriffen
werden, mit denen sich feststellen lässt, inwieweit die menschliche Gesundheit beeinträchtigt sein könnte.
…
(24)      Es ist erforderlich, sicherzustellen, dass für die Um- und Durchsetzung wirksame Mittel zur Verfügung stehen, wobei dafür
zu sorgen ist, dass die berechtigten Interessen der betreffenden Betreiber und sonstigen Beteiligten angemessen gewahrt sind.
Die zuständigen Behörden sollten besondere Aufgaben wahrnehmen, die eine behördliche Ermessensausübung erfordern, insbesondere
die Verpflichtung zur Ermittlung der Erheblichkeit des Schadens und zur Entscheidung darüber, welche Sanierungsmaßnahmen zu
treffen sind.
…
(30)      Schäden, die vor dem Ablauf der Frist für die Umsetzung dieser Richtlinie verursacht wurden, sollten nicht von ihren Bestimmungen
erfasst werden.
…“
In Art. 2 Nr. 11 der Richtlinie 2004/35 werden „Sanierungsmaßnahmen“ definiert als „jede Tätigkeit oder Kombination von Tätigkeiten
einschließlich mildernder und einstweiliger Maßnahmen im Sinne des Anhangs II mit dem Ziel, geschädigte natürliche Ressourcen
und/oder beeinträchtigte Funktionen wiederherzustellen, zu sanieren oder zu ersetzen oder eine gleichwertige Alternative zu
diesen Ressourcen oder Funktionen zu schaffen“.
Art. 6 („Sanierungstätigkeit“) der Richtlinie 2004/35 sieht vor:
„(1)      Ist ein Umweltschaden eingetreten, so informiert der Betreiber unverzüglich die zuständige Behörde über alle bedeutsamen Aspekte
des Sachverhalts und
a)      trifft alle praktikablen Vorkehrungen, um die betreffenden Schadstoffe und/oder sonstigen Schadfaktoren unverzüglich zu kontrollieren,
einzudämmen, zu beseitigen oder auf sonstige Weise zu behandeln, um weitere Umweltschäden und nachteilige Auswirkungen auf
die menschliche Gesundheit oder eine weitere Beeinträchtigung von Funktionen zu begrenzen oder zu vermeiden, und
b)      ergreift die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen gemäß Artikel 7.
(2)      Die zuständige Behörde kann jederzeit
a)      von dem Betreiber verlangen, zusätzliche Informationen über einen eingetretenen Schaden vorzulegen,
b)      alle praktikablen Vorkehrungen treffen oder von dem Betreiber verlangen, dies zu tun, oder dem Betreiber entsprechende Anweisungen
erteilen, um die betreffenden Schadstoffe und/oder sonstigen Schadfaktoren unverzüglich zu kontrollieren, einzudämmen, zu
beseitigen oder auf sonstige Weise zu behandeln, um weitere Umweltschäden und nachteilige Auswirkungen auf die menschliche
Gesundheit oder eine weitere Beeinträchtigung von Funktionen zu begrenzen oder zu vermeiden,
c)      von dem Betreiber verlangen, die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen zu ergreifen,
d)      dem Betreiber von ihm zu befolgende Anweisungen über die zu ergreifenden erforderlichen Sanierungsmaßnahmen erteilen oder
e)      selbst die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen ergreifen.
(3)      Die zuständige Behörde verlangt, dass die Sanierungsmaßnahmen vom Betreiber ergriffen werden. Kommt der Betreiber den Verpflichtungen
gemäß Absatz 1 oder Absatz 2 Buchstaben b), c) oder d) nicht nach oder kann der Betreiber nicht ermittelt werden oder muss
er gemäß dieser Richtlinie nicht für die Kosten aufkommen, so kann die zuständige Behörde selbst diese Maßnahmen ergreifen,
falls ihr keine weiteren Mittel bleiben.“
Art. 7 („Bestimmung von Sanierungsmaßnahmen“) der Richtlinie 2004/35 regelt:
„(1)      Die Betreiber ermitteln gemäß Anhang II mögliche Sanierungsmaßnahmen und legen sie der zuständigen Behörde zur Zustimmung
vor, es sei denn, die zuständige Behörde ist bereits gemäß Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe e) und Absatz 3 tätig geworden.
(2)      Die zuständige Behörde entscheidet, welche Sanierungsmaßnahmen gemäß Anhang II – erforderlichenfalls in Zusammenarbeit mit
dem betroffenen Betreiber – durchgeführt werden.
(3)      Sind mehrere Umweltschadensfälle in der Weise eingetreten, dass die zuständige Behörde nicht gewährleisten kann, dass die
erforderlichen Sanierungsmaßnahmen gleichzeitig ergriffen werden, so ist die zuständige Behörde befugt, zu entscheiden, welcher
Umweltschaden zuerst zu sanieren ist.
Bei einer solchen Entscheidung berücksichtigt die zuständige Behörde unter anderem Art, Ausmaß und Schwere der einzelnen Umweltschadensfälle
sowie die Möglichkeiten einer natürlichen Wiederherstellung. Risiken für die menschliche Gesundheit werden ebenfalls berücksichtigt.
(4)      Die zuständige Behörde gibt den in Artikel 12 Absatz 1 genannten Personen und in jedem Fall denjenigen Personen, auf deren
Grundstücken Sanierungsmaßnahmen durchgeführt werden sollen, Gelegenheit, ihre Bemerkungen mitzuteilen, und berücksichtigt
diese.“
Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 1 der Richtlinie 2004/35 lautet:
„Vorbehaltlich der Absätze 3 und 4 verlangt die zuständige Behörde unter anderem in Form einer dinglichen Sicherheit oder
in Form anderer geeigneter Garantien von dem Betreiber, der den Schaden oder die unmittelbare Gefahr eines Schadens verursacht
hat, die Erstattung der Kosten, die ihr durch die gemäß dieser Richtlinie durchgeführten Vermeidungs- oder Sanierungstätigkeiten
entstanden sind.“
Art. 11 („Zuständige Behörde“) der Richtlinie 2004/35 sieht vor:
„(1)      Die Mitgliedstaaten benennen die zuständige(n) Behörde(n), die mit der Erfüllung der in dieser Richtlinie vorgesehenen Aufgaben
betraut ist (sind).
(2)      Es obliegt der zuständigen Behörde, festzustellen, welcher Betreiber den Schaden oder die unmittelbare Gefahr eines Schadens
verursacht hat, die Erheblichkeit des Schadens zu ermitteln und zu bestimmen, welche Sanierungsmaßnahmen gemäß Anhang II zu
treffen sind. Zu diesem Zweck ist die zuständige Behörde befugt, von dem betreffenden Betreiber die Durchführung einer eigenen
Bewertung und die Bereitstellung aller erforderlichen Informationen und Daten zu verlangen.
(3)      Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die zuständige Behörde Dritte zur Durchführung der erforderlichen Vermeidungs- oder
Sanierungsmaßnahmen ermächtigen oder verpflichten kann.
(4)      In jeder gemäß dieser Richtlinie getroffenen Entscheidung, in der Vermeidungs- oder Sanierungsmaßnahmen verlangt werden, sind
die genauen Gründe dafür anzugeben. Eine solche Entscheidung wird dem betreffenden Betreiber unverzüglich mitgeteilt, der
gleichzeitig über die Rechtsbehelfe belehrt wird, die ihm nach den in dem betreffenden Mitgliedstaat geltenden Rechtsvorschriften
zur Verfügung stehen, sowie über die für diese Rechtsbehelfe geltenden Fristen.“
Art. 12 („Aufforderung zum Tätigwerden“) der Richtlinie 2004/35 sieht in Abs. 1 Unterabs. 1 vor:
„Natürliche oder juristische Personen, die
a)      von einem Umweltschaden betroffen oder wahrscheinlich betroffen sind oder
b)      ein ausreichendes Interesse an einem umweltbezogenen Entscheidungsverfahren bezüglich des Schadens haben oder alternativ
c)      eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsverfahrensrecht bzw. Verwaltungsprozessrecht eines Mitgliedstaats
dies als Voraussetzung erfordert,
erhalten das Recht, der zuständigen Behörde Bemerkungen zu ihnen bekannten Umweltschäden oder einer ihnen bekannten unmittelbaren
Gefahr solcher Schäden zu unterbreiten und die zuständige Behörde aufzufordern, gemäß dieser Richtlinie tätig zu werden.“
Art. 16 („Beziehung zum nationalen Recht“) der Richtlinie 2004/35 bestimmt in Abs. 1, dass diese Richtlinie „die Mitgliedstaaten
nicht daran [hindert], strengere Vorschriften für die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden beizubehalten oder zu erlassen,
einschließlich der Festlegung zusätzlicher Tätigkeiten, die den Bestimmungen dieser Richtlinie über die Vermeidung und Sanierung
von Umweltschäden unterliegen, und der Bestimmung zusätzlicher verantwortlicher Parteien“.
Nach Art. 17 („Zeitliche Begrenzung der Anwendung“) der Richtlinie 2004/35 gilt diese Richtlinie nicht für
„–      Schäden, die durch Emissionen, Ereignisse oder Vorfälle verursacht wurden, die vor dem in Artikel 19 Absatz 1 angegebenen
Datum stattgefunden haben;
–        Schäden, die durch Emissionen, Ereignisse oder Vorfälle verursacht wurden, die nach dem in Artikel 19 Absatz 1 angegebenen
Datum stattgefunden haben, sofern sie auf eine spezielle Tätigkeit zurückzuführen sind, die vor dem genannten Datum stattgefunden
und geendet hat;
–        Schäden, wenn seit den schadensverursachenden Emissionen, Ereignissen oder Vorfällen mehr als 30 Jahre vergangen sind“.
Nach Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2004/35 hatten die Mitgliedstaaten die Rechts- und Verwaltungsvorschriften
in Kraft zu setzen, die erforderlich waren, um dieser Richtlinie spätestens bis zum 30. April 2007 nachzukommen.
In Anhang II („Sanierung von Umweltschäden“) der Richtlinie 2004/35, dessen Nr. 1.3 die Wahl der Sanierungsoptionen behandelt,
heißt es:
„1.3.1. Die angemessenen Sanierungsoptionen sollten unter Nutzung der besten verfügbaren Techniken anhand folgender Kriterien bewertet
werden:
–        Auswirkung jeder Option auf die öffentliche Gesundheit und die öffentliche Sicherheit;
–        Kosten für die Durchführung der Option;
–        Erfolgsaussichten jeder Option;
–        inwieweit durch jede Option künftiger Schaden verhütet wird und zusätzlicher Schaden als Folge der Durchführung der Option
vermieden wird;
–        inwieweit jede Option einen Nutzen für jede einzelne Komponente der natürlichen Ressource und/oder der Funktion darstellt;
–        inwieweit jede Option die einschlägigen sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Belange und anderen ortsspezifischen Faktoren
berücksichtigt;
–        wie lange es dauert, bis die Sanierung des Umweltschadens durchgeführt ist;
–        inwieweit es mit der jeweiligen Option gelingt, den Ort des Umweltschadens zu sanieren;
–        geografischer Zusammenhang mit dem geschädigten Ort.
…“

Nationales Recht
Das vorlegende Gericht nimmt Bezug auf das Decreto legislativo Nr. 22 vom 5. Februar 1997 zur Umsetzung der Richtlinie 91/156/EWG
[des Rates vom 18. März 1991 zur Änderung der Richtlinie 75/442/EWG] über Abfälle [ABl. L 78, S. 32], der Richtlinie 91/689/EWG
[des Rates vom 12. Dezember 1991] über gefährliche Abfälle [ABl. L 377, S. 20] und der Richtlinie 94/62/EG [des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994] über Verpackungen und Verpackungsabfälle [ABl. L 365, S. 10] (Supplemento
ordinario alla GURI Nr. 38 vom 15. Februar 1997, im Folgenden: Gesetzesdekret Nr. 22/1997). Dieses Dekret wurde aufgehoben
und ersetzt durch das Decreto legislativo Nr. 152 vom 3. April 2006 über Umweltnormen (Supplemento ordinario alla GURI Nr. 88
vom 14. April 2006), das in seinen Art. 299 bis 318 die Richtlinie 2004/35 in die italienische Rechtsordnung umsetzt.
Art. 17 des Gesetzesdekrets Nr. 22/1997 sah vor: „Wer – auch unbeabsichtigt – eine Überschreitung der in Abs. 1 Buchst. a
vorgesehenen Grenzwerte oder die konkrete und gegenwärtige Gefahr einer Überschreitung dieser Grenzwerte verursacht, hat auf
eigene Kosten die Maßnahmen zur Sicherung, Sanierung und Rückführung der verschmutzten Gebiete und der Anlagen, von denen
die Verschmutzungsgefahr ausgeht, in einen umweltgerechten Zustand vorzunehmen.“
In Art. 9 des ministeriellen Dekrets Nr. 471 vom 25. Oktober 1999 über Kriterien, Verfahren und Modalitäten der Sicherung,
Sanierung und Rückführung verschmutzter Gebiete in einen umweltgerechten Zustand gemäß Art. 17 des Gesetzesdekrets Nr. 22
vom 5. Februar 1997 mit Änderungen und Ergänzungen (Supplemento ordinario alla GURI Nr. 293 vom 15. Dezember 1999) heißt es:
„Der Eigentümer eines Grundstücks oder eine andere Person, der bzw. die … aus eigener Initiative die Verfahren im Hinblick
auf Maßnahmen zur Notsicherung, zur Sanierung und zur Rückführung in einen umweltgerechten Zustand gemäß Art. 17 Abs. 13bis
des Gesetzesdekrets [Nr. 22/1997] einleiten möchte, hat der Region, der Provinz und der Gemeinde einen Lagebericht über die
Verschmutzung zu erstatten und mitzuteilen, welche zum Schutze der Gesundheit und der Umwelt erforderlichen Notsicherungsmaßnahmen
er gegebenenfalls ergriffen hat und gegenwärtig durchführt. Der Mitteilung muss eine geeignete technische Dokumentation beigefügt
werden, aus der hervorgeht, wie diese Maßnahmen beschaffen sind. … [D]ie Gemeinde oder, wenn die Verschmutzung das Gebiet
mehrerer Gemeinden betrifft, die Region überprüft … die Wirksamkeit der getroffenen Notsicherungsmaßnahmen und kann ergänzende
Anordnungen und Maßnahmen festlegen, insbesondere in Bezug auf Überwachungsmaßnahmen zur Feststellung des Verschmutzungszustands
und Kontrollen zur Überprüfung der Wirksamkeit der zum Schutz der öffentlichen Gesundheit und der Umwelt in der Umgebung getroffenen
Maßnahmen. …“
Art. 311 Abs. 2 des Decreto legislativo Nr. 152 vom 3. April 2006 bestimmt:
„Wer mit der Vornahme einer verbotenen Handlung oder dem Unterlassen der erforderlichen Handlungen oder Verhaltensweisen unter
Verstoß gegen das Gesetz, Verordnungen oder Verwaltungsmaßnahmen aus Nachlässigkeit, Unerfahrenheit, Unvorsichtigkeit oder
infolge der Verletzung technischer Normen die Umwelt durch ihre völlige oder teilweise Veränderung, Verschlechterung oder
Zerstörung schädigt, hat den vorherigen Zustand wiederherzustellen oder andernfalls dem Staat in entsprechender Höhe finanzielle
Entschädigung zu leisten.“

Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Die Ausgangsverfahren fügen sich in eine Reihe von Klagen ein, die Gesellschaften an der Rada di Augusta gegen Bescheide verschiedener
italienischer Behörden erhoben haben, mit denen diesen Gesellschaften Verpflichtungen betreffend die Sanierung der in dem
Gebiet von nationalem Interesse Priolo festgestellten Umweltverschmutzung auferlegt wurden.
Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren werfen den entsprechenden Behörden im Wesentlichen vor, bei der Bestimmung der Maßnahmen
zur Sanierung der an diesem Gebiet verursachten Umweltschäden einseitig vorgegangen zu sein. Insbesondere hätten die Behörden
geplante Maßnahmen, die von ihnen bereits genehmigt worden seien, radikal und ohne Anhörung der Beteiligten geändert. Mit
der Ausführung der entsprechenden Vorhaben, die u. a. hydraulische Arbeiten zur Abdichtung des Grundwassers umfassten, sei
bereits begonnen worden. Das nunmehr aktuelle Vorhaben, insbesondere die Errichtung einer physischen Sperre entlang der gesamten,
an die industriellen Flächen der Klägerinnen der Ausgangsverfahren angrenzenden Küste, unterscheide sich radikal von dem früheren
Vorhaben und sei keiner Umweltbeurteilung unterzogen worden. Schließlich hätten die genannten Behörden die Möglichkeit der
Klägerinnen, ihre Industriegrundstücke zu nutzen, zu Unrecht von der Durchführung der entsprechenden Arbeiten abhängig gemacht,
die in Wirklichkeit andere als die in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke oder staatliche Flächen beträfen.
Das vorlegende Gericht, das von den Klägerinnen der Ausgangsverfahren schon früher angerufen worden war, hatte die entsprechenden
Maßnahmen der genannten Behörden für nichtig erklärt, insbesondere mit dem Urteil Nr. 1254/2007 vom 21. Juli 2007. Es hatte
nämlich dargelegt, dass eventuelle Änderungen der ursprünglichen Vorhaben, da sie durch ein interministerielles Dekret genehmigt
worden seien, was ihnen einen endgültigen Charakter verliehen habe, und ihre Ausführung bereits weit fortgeschritten sei,
nur durch ein neues interministerielles Dekret entschieden werden könnten. Dieses Gericht stellt ferner fest, dass es unlogisch
sei, eine raschere Fertigstellung der Arbeiten durch den Rückgriff auf eine gänzlich andere Technologie als die bereits genehmigte
erreichen zu wollen. Schließlich war es der Ansicht, dass die Entscheidung der genannten Behörden nicht begründet sei und
keine technische Prüfung enthalte und dass keine Studie über die Auswirkungen der neuen, den Klägerinnen der Ausgangsverfahren
aufgegebenen Sanierungsmaßnahmen auf die Umwelt durchgeführt worden sei.
Ungeachtet dieses Urteils verlangten die italienischen Behörden in der Folge erneut insbesondere die Errichtung einer physischen
Sperre. So wurde das Dekret Nr. 4486 vom 16. April 2008 über die „endgültige Annahme … der von der Dienststellenkonferenz
für das Gebiet von nationalem Interesse Priolo am 6. März 2008 getroffenen Festlegungen“ erlassen. Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren
riefen daraufhin erneut das vorlegende Gericht an, das sich vor die Frage gestellt sieht, ob eine solche Verwaltungspraxis
im Einklang mit dem Unionsrecht steht. Dieses Gericht meint, dass die besondere Situation der Umweltverschmutzung im Gebiet
von nationalem Interesse Priolo, derentwegen eine Analyse der Gefahren und der Verantwortlichkeiten für dieses Gebiet möglicherweise
nutzlos oder vergeblich sei, es nichtsdestoweniger rechtfertigen könne, dass diese Behörden zum einen von Amts wegen handelten,
ohne die Grundsätze des kontradiktorischen Verfahrens und die Regel der Begründung von Verwaltungsakten zu beachten, und zum
anderen auf diese Art die Lösungen vorschrieben, die sie für die geeignetsten hielten, um die Auswirkungen der industriellen
Produktion auf die Umwelt zu beherrschen.
Unter diesen Umständen hat das Tribunale amministrativo regionale della Sicilia beschlossen, das Verfahren auszusetzen und
dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.      Steht die Richtlinie 2004/35, insbesondere Art. 7 und Anhang II, einer nationalen Regelung entgegen, wonach die öffentliche
Verwaltung als „angemessene Optionen für die Sanierung von Umweltschäden“ andere Maßnahmen in Bezug auf die Umweltmatrix (die
im vorliegenden Fall in einer an der gesamten Küste entlang führenden „physischen Abgrenzung“ des Grundwassers bestehen) vorschreiben
kann als die, die zuvor nach einer geeigneten kontradiktorischen Prüfung ausgewählt wurden und bereits genehmigt, durchgeführt
und im Stadium der Durchführung waren?
2.      Steht die Richtlinie 2004/35, insbesondere Art. 7 und Anhang II, einer nationalen Regelung entgegen, wonach die öffentliche
Verwaltung von Amts wegen derartige Anordnungen treffen kann, d. h., ohne die geländespezifischen Bedingungen, die Kosten
für die Durchführung im Verhältnis zu den berechtigterweise zu erwartenden Vorteilen, die möglichen oder wahrscheinlichen
zusätzlichen Schäden und die Auswirkungen auf die Gesundheit und die öffentliche Sicherheit sowie die für die Durchführung
erforderliche Zeit bewertet zu haben?
3.      Steht in Anbetracht der Besonderheit der im Gebiet von nationalem Interesse Priolo bestehenden Situation die Richtlinie 2004/35,
insbesondere Art. 7 und Anhang II, einer nationalen Regelung entgegen, wonach die öffentliche Verwaltung von Amts wegen derartige
Anordnungen treffen kann als Bedingungen für die Genehmigung einer ordnungsgemäßen Nutzung von innerhalb des Perimeters des
Gebiets von nationalem Interesse Priolo befindlichen Geländen, die von der Sanierung nicht unmittelbar betroffen sind, da
sie bereits saniert wurden oder jedenfalls nicht verunreinigt sind?
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 21. Oktober 2008 sind die Rechtssachen C‑379/08 und C‑380/08 zu gemeinsamem
schriftlichen und mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.

Zu den Vorlagefragen

Zur Zulässigkeit
Die italienische Regierung macht geltend, dass das Vorabentscheidungsersuchen insbesondere deshalb unzulässig sei, weil zum
einen die vorgelegten Fragen implizierten, dass der Gerichtshof die nationale Regelung überprüfe, und es zum anderen dem vorlegenden
Gericht nicht darum gehe, den bei ihm anhängigen Rechtsstreit zu entscheiden, sondern vielmehr darum, die Rechtsprechung des
ihm übergeordneten Gerichts in Frage zu stellen.
Insoweit genügt der Hinweis, dass der Gerichtshof im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens zwar nicht befugt ist, über
die Vereinbarkeit einer nationalen Maßnahme mit dem Unionsrecht zu entscheiden, jedoch dem vorlegenden Gericht alle Hinweise
zur Auslegung des Unionsrechts geben kann, die es diesem ermöglichen, die Frage der Vereinbarkeit bei der Entscheidung des
bei ihm anhängigen Verfahrens zu beurteilen (Urteil vom 22. Mai 2008, citiworks, C‑439/06, Slg. 2008, I‑3913, Randnr. 21 und
dort angeführte Rechtsprechung).
Im Übrigen muss es einem Gericht, das nicht in letzter Instanz entscheidet, freistehen, dem Gerichtshof die Fragen vorzulegen,
bei denen es Zweifel hat, insbesondere dann, wenn es der Ansicht ist, dass es aufgrund der rechtlichen Beurteilung des übergeordneten
Gerichts zu einem unionsrechtswidrigen Urteil gelangen könnte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Januar 1974, Rheinmühlen-Düsseldorf,
166/73, Slg. 1974, 33, Randnr. 4).
Angesichts der vorstehenden Erwägungen sind die vom Tribunale amministrativo regionale della Sicilia zur Auslegung der Vorschriften
der Richtlinie 2004/35 vorgelegten Fragen zu beantworten.

Zu den ersten beiden Fragen
Mit seinen ersten beiden Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 7 und Art. 11
Abs. 4 der Richtlinie 2004/35 in Verbindung mit ihrem Anhang II der zuständigen Behörde die Befugnis verleihen, von Amts wegen
eine wesentliche Änderung der Maßnahmen zur Sanierung von Umweltschäden anzuordnen, die am Ende eines kontradiktorischen,
in Zusammenarbeit mit den betroffenen Betreibern durchgeführten Verfahrens beschlossen wurden und bereits durchgeführt wurden
oder mit deren Durchführung begonnen wurde, ohne dass der Anordnung dieser neuen Maßnahmen eine von dieser Behörde vorgenommene
Bewertung der Kosten und der Vorteile der beabsichtigten Änderungen unter ökonomischen, ökologischen und Gesundheitsaspekten
vorausgegangen wäre.
Angesichts der von dem vorlegenden Gericht geschilderten Umstände der Ausgangsverfahren und der entsprechenden Bezugnahmen
der italienischen Regierung und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften ist vor der Beantwortung der vorgelegten Fragen
zu klären, inwieweit die Richtlinie 2004/35 unter solchen Umständen zeitlich anwendbar ist.
Zur zeitlichen Anwendbarkeit der Richtlinie 2004/35
Die italienische Regierung und die Kommission bezweifeln, dass die Richtlinie 2004/35 in zeitlicher Hinsicht auf den Sachverhalt
der Ausgangsrechtsstreitigkeiten Anwendung finden kann, da der Umweltschaden vor dem 30. April 2007 eingetreten und/oder jedenfalls
auf frühere Tätigkeiten zurückzuführen sei, die vor diesem Datum geendet hätten. Die Kommission gibt allerdings zu verstehen,
dass die betreffende Richtlinie für Schäden nach dem 30. April 2007 gelten könne, die sich aus der gegenwärtigen Tätigkeit
der betroffenen Betreiber ergäben. Sie gelte jedoch nicht für Verschmutzungen vor diesem Datum, die von anderen Betreibern
als denen verursacht worden seien, die derzeit an der Rada di Augusta tätig seien und denen man diese Verschmutzungen zuzurechnen
suche.
Wie sich aus dem 30. Erwägungsgrund der Richtlinie 2004/35 ergibt, war der Unionsgesetzgeber insoweit der Auffassung, dass
die Bestimmungen über das mit der Richtlinie errichtete System der Umwelthaftung „Schäden, die vor dem Ablauf der Frist für
die Umsetzung dieser Richtlinie verursacht wurden“, also vor dem 30. April 2007, nicht erfassen sollten.
Der Unionsgesetzgeber hat in Art. 17 der Richtlinie 2004/35 ausdrücklich die Fallgruppen angegeben, auf die sie nicht anwendbar
ist. Da die Fälle, die nicht in den zeitlichen Anwendungsbereich der Richtlinie fallen, somit negativ definiert worden sind,
ist daraus zu schließen, dass alle anderen Fälle grundsätzlich in zeitlicher Hinsicht von dem mit der Richtlinie geschaffenen
System der Umwelthaftung erfasst werden.
Aus Art. 17 erster und zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 2004/35 geht hervor, dass sie weder für Schäden gilt, die durch
Emissionen, Ereignisse oder Vorfälle verursacht wurden, die vor dem 30. April 2007 stattgefunden haben, noch für Schäden,
die nach diesem Datum verursacht wurden, sofern sie auf eine spezielle Tätigkeit zurückzuführen sind, die vor dem genannten
Datum stattgefunden und geendet hat.
Daraus ist zu folgern, dass diese Richtlinie für Schäden gilt, die durch Emissionen, Ereignisse oder Vorfälle verursacht wurden,
die nach dem 30. April 2007 stattgefunden haben, sofern die Schäden auf Tätigkeiten zurückzuführen sind, die nach dem betreffenden
Datum stattgefunden haben, oder auf Tätigkeiten, die vor dem genannten Datum stattgefunden haben, aber nicht vor ihm geendet
haben.
Gemäß Art. 267 AEUV, der auf einer klaren Trennung der Aufgaben zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof beruht,
ist der Gerichtshof nur befugt, sich auf der Grundlage des ihm vom nationalen Gericht unterbreiteten Sachverhalts zur Auslegung
oder zur Gültigkeit einer Vorschrift des Unionsrechts zu äußern. Folglich ist es im Rahmen des in diesem Artikel vorgesehenen
Verfahrens nicht Sache des Gerichtshofs, sondern des nationalen Gerichts, die vom Gerichtshof ausgelegten Vorschriften des
Unionsrechts auf nationale Maßnahmen oder Gegebenheiten anzuwenden (vgl. Urteil vom 11. September 2008, CEPSA, C‑279/06, Slg.
2008, I‑6681, Randnr. 28).
Es ist daher Sache des vorlegenden Gerichts, auf der Grundlage der Tatsachen, die allein dieses Gericht zu beurteilen in der
Lage ist, zu prüfen, ob in den Ausgangsverfahren die Schäden, die Gegenstand der von den zuständigen nationalen Behörden beschlossenen
Maßnahmen zur Sanierung der Umwelt sind, zu einer der in Randnr. 34 des vorliegenden Urteils genannten Fallgruppen gehören.
Sollte das vorlegende Gericht zu dem Schluss gelangen, dass die Richtlinie 2004/35 in den bei ihm anhängigen Rechtssachen
nicht anwendbar ist, ist ein solcher Fall – unter Beachtung der Regeln des Vertrags und vorbehaltlich anderer Rechtsakte des
abgeleiteten Rechts – nach nationalem Recht zu beurteilen.
Hierzu ist Art. 174 EG zu entnehmen, dass die Umweltpolitik der Europäischen Gemeinschaft auf ein hohes Schutzniveau abzielt
und u. a. auf dem Verursacherprinzip beruht. Diese Bestimmung beschränkt sich also darauf, die allgemeinen Ziele der Gemeinschaft
im Umweltbereich festzulegen, während Art. 175 EG den Rat der Europäischen Union damit betraut, über das Tätigwerden zu beschließen,
gegebenenfalls im Verfahren der Mitentscheidung mit dem Europäischen Parlament (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. Juli 1994,
Peralta, C‑379/92, Slg. 1994, I‑3453, Randnrn. 57 und 58).
Da sich Art. 174 EG, der das Verursacherprinzip enthält, auf das Tätigwerden der Gemeinschaft bezieht, kann er als solcher
nicht von Einzelnen herangezogen werden, um die Anwendung einer nationalen Regelung wie der in den Ausgangsverfahren in Rede
stehenden, die in einem zur Umweltpolitik gehörenden Bereich ergangen ist, zu verhindern, sofern keine auf der Grundlage von
Art. 175 EG erlassene Gemeinschaftsregelung anwendbar ist, die speziell den betreffenden Fall abdeckt.
Für den Fall, dass das vorlegende Gericht zu dem Ergebnis gelangt, dass die Richtlinie 2004/35 in den Ausgangsverfahren zum
einen in zeitlicher Hinsicht anwendbar ist und zum anderen die Voraussetzungen für ihre Anwendbarkeit in sachlicher Hinsicht,
insbesondere die in den Randnrn. 53 bis 59 des Urteils vom 9. März 2010, ERG u. a. (C‑378/08, Slg. 2010, I‑0000), dargelegten,
erfüllt sind, ist zu den Vorlagefragen wie folgt Stellung zu nehmen.
Zu den Modalitäten des Erlasses von Sanierungsmaßnahmen im Sinne der Richtlinie 2004/35
–       Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren machen im Wesentlichen geltend, dass Umweltsanierungsmaßnahmen im System der Richtlinie
2004/35 auf Vorschlag der betroffenen Betreiber oder jedenfalls nach ihrer Anhörung bestimmt werden müssten. Daraus folge,
dass die zuständige Behörde von ihr bereits akzeptierte Maßnahmen zur Sanierung von Umweltschäden nicht einseitig und ohne
Anhörung dieser Betreiber ändern dürfe, was umso mehr gelte, wenn mit der Durchführung der ursprünglichen Sanierungsmaßnahmen
bereits begonnen worden sei und mit ihnen das Ziel erreicht werden könne, die Umwelt zu sanieren und jede erhebliche Gefahr
schädlicher Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit zu beseitigen.
Außerdem sei die zuständige Behörde bei der Bestimmung der Umweltsanierungsmaßnahmen verpflichtet, eine Analyse der Kosten
und Nutzen der geplanten Maßnahmen sowie ihrer technischen Machbarkeit durchzuführen, da nur „angemessene Sanierungsoptionen“
gewählt werden dürften, die also nicht unverhältnismäßig sein dürften und die „besten verfügbaren Techniken“ nutzen müssten.
Schließlich müsse die Behörde auch die potenziellen Schäden berücksichtigen, die die Sanierungsmaßnahmen ihrerseits für die
Umwelt und die menschliche Gesundheit bewirken könnten.
Die italienische Regierung meint, dass ihre Regelung im Einklang mit Art. 7 der Richtlinie 2004/35 stehe, weil die zuständige
Behörde nicht nur Sanierungsmaßnahmen entsprechend den in Anhang II dieser Richtlinie aufgeführten anordnen könne, sondern
auch belastendere Maßnahmen, die von denjenigen abweichen könnten, die auf Vorschlag der beteiligten Betreiber und am Ende
einer kontradiktorischen Debatte erlassen worden seien. Dass in den Ausgangsverfahren vor den späteren von dieser Behörde
erlassenen Maßnahmen keine solche Debatte stattgefunden habe, stehe in keiner Weise im Widerspruch zu den Anforderungen dieser
Richtlinie.
Die Kommission ist der Ansicht, dass die Richtlinie 2004/35, auch wenn man ihre Anwendbarkeit auf die Ausgangsrechtsstreitigkeiten
akzeptiere, einem einseitigen Tätigwerden der zuständigen Behörde nicht entgegenstehe. Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 2 der
Richtlinie räumten nämlich der Behörde ein weites Ermessen bei der Bestimmung der angemessenen Umweltsanierungsmaßnahmen ein,
da vorgesehen sei, dass diese nur „erforderlichenfalls in Zusammenarbeit mit dem betroffenen Betreiber“ festgelegt würden.
Anhang II der Richtlinie sehe weder spezielle und zwingende Sanierungsformen noch besondere Verfahrensmodalitäten in diesem
Zusammenhang vor. In diesem Anhang würden nur die Kriterien und Ziele festgelegt, die bei der Wahl der angemessensten Maßnahmen
heranzuziehen bzw. zu erreichen seien.
Außerdem erlaube Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/35 den Mitgliedstaaten gemäß den in Art. 176 EG vorgesehenen Bedingungen
die Beibehaltung oder den Erlass strengerer nationaler Umwelthaftungsregelungen. Auch wenn die zuständige Behörde nach Art. 7
Abs. 4 dieser Richtlinie „denjenigen Personen, auf deren Grundstücken Sanierungsmaßnahmen durchgeführt werden sollen, Gelegenheit
[zu geben hat], ihre Bemerkungen mitzuteilen, und [diese] berücksichtigt“, sei sie durch diese Bemerkungen gleichwohl nicht
gebunden, sofern mit den gemäß Anhang II der Richtlinie gewählten Modalitäten die mit ihr festgelegten Umweltziele erreicht
werden könnten.
–       Antwort des Gerichtshofs
Im System der Art. 6 und 7 der Richtlinie 2004/35 ist es grundsätzlich Sache des Betreibers, der den Umweltschaden verursacht
hat, die Initiative zu ergreifen und Sanierungsmaßnahmen vorzuschlagen, die er für der Situation angemessen hält. Angesichts
der Kenntnisse, die der Betreiber in Bezug auf die Natur des Schadens haben dürfte, der der Umwelt durch seine Tätigkeit zugefügt
worden ist, kann ein solches System die rasche Bestimmung und Durchführung geeigneter Umweltsanierungsmaßnahmen erlauben.
Dementsprechend ergibt sich aus Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2004/35, dass der Betreiber, wenn ein Umweltschaden eingetreten
ist, unverzüglich die zuständige Behörde informiert und insbesondere die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen gemäß Art. 7 dieser
Richtlinie ergreift.
Allerdings kann diese Behörde gemäß Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2004/35 jederzeit u. a. von dem Betreiber verlangen, die
erforderlichen Sanierungsmaßnahmen zu ergreifen, ihm zu befolgende Anweisungen über diese Maßnahmen erteilen oder schließlich
selbst diese Maßnahmen ergreifen.
Zudem entscheidet die zuständige Behörde nach Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 2004/35, welche Sanierungsmaßnahmen gemäß Anhang
II dieser Richtlinie – erforderlichenfalls in Zusammenarbeit mit dem betroffenen Betreiber – durchgeführt werden.
Nach Art. 11 der Richtlinie 2004/35 obliegt jedenfalls die Aufgabe, zu entscheiden, welche Sanierungsmaßnahmen in Bezug auf
Anhang II dieser Richtlinie zu ergreifen sind, letztlich der zuständigen Behörde.
Unter diesen Umständen ist entsprechend den Ausführungen der Generalanwältin in den Nrn. 141 und 142 ihrer Schlussanträge
davon auszugehen, dass die zuständige Behörde auch befugt ist – und zwar auch von Amts wegen, d. h., ohne dass zunächst der
Betreiber einen Vorschlag gemacht hat –, zuvor festgelegte Umweltsanierungsmaßnahmen zu ändern. In der Praxis kann es nämlich
insbesondere vorkommen, dass diese Behörde feststellt, dass zusätzliche Maßnahmen zu den bereits beschlossenen erforderlich
sind, oder sogar zu dem Schluss kommt, dass die ursprünglich beschlossenen Maßnahmen wirkungslos und andere Maßnahmen erforderlich
sind, um einer bestimmten Umweltverschmutzung abzuhelfen.
Insoweit ergibt sich allerdings aus dem 24. Erwägungsgrund der Richtlinie 2004/35, dass bei der Um- und Durchsetzung wirksamer
Mittel zur Anwendung der mit dieser Richtlinie vorgesehenen Umwelthaftungsregelung die berechtigten Interessen der betreffenden
Betreiber und sonstigen Beteiligten angemessen zu wahren sind.
Während Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie 2004/35 die zuständige Behörde unter allen Umständen dazu verpflichtet, insbesondere
denjenigen Personen, auf deren Grundstücken Sanierungsmaßnahmen durchgeführt werden sollen, Gelegenheit zu geben, ihre Bemerkungen
mitzuteilen, und diese zu berücksichtigen, enthält dieser Art. 7, insbesondere sein Abs. 2, keine entsprechende Formel in
Bezug auf den Betreiber, der von einer Sanierungsmaßnahme, die diese Behörde ihm aufzugeben beabsichtigt, betroffen ist.
Allerdings verpflichtet der Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens, dessen Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat, die
öffentliche Gewalt, die von einer Entscheidung betroffenen Personen vor deren Erlass anzuhören (vgl. Urteil vom 13. September
2007, Land Oberösterreich und Österreich/Kommission, C‑439/05 P und C‑454/05 P, Slg. 2007, I‑7141, Randnr. 35 und die dort
angeführte Rechtsprechung).
Auch wenn in Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 2004/35 ein Recht des betroffenen Betreibers darauf, unter allen Umständen angehört
zu werden, nicht ausdrücklich erwähnt wird, ist daher davon auszugehen, dass diese Vorschrift nicht dahin gehend ausgelegt
werden kann, dass die zuständige Behörde bei der Entscheidung über die Sanierungsmaßnahmen einschließlich der in Art. 6 Abs. 2
Buchst. c und d genannten nicht zur Anhörung dieses Betreibers verpflichtet wäre.
Wenn die zuständige Behörde Umweltsanierungsmaßnahmen, die sie bereits genehmigt hat, erheblich ändert – wozu sie nach der
Richtlinie 2004/35 befugt ist –, ist sie demzufolge nach Art. 7 Abs. 2 dieser Richtlinie verpflichtet, die Betreiber, denen
die entsprechenden Maßnahmen auferlegt werden, anzuhören, sofern nicht die Dringlichkeit der Umweltsituation ein sofortiges
Handeln ihrerseits gebietet. Außerdem ist diese Behörde nach Art. 7 Abs. 4 verpflichtet, insbesondere denjenigen Personen,
auf deren Grundstücken die Maßnahmen durchgeführt werden sollen, Gelegenheit zu geben, ihre Bemerkungen mitzuteilen, und diese
zu berücksichtigen.
In Bezug auf die im Verfahren zur Durchführung der erforderlichen Sanierungsmaßnahmen zu berücksichtigenden Gegebenheiten
ergibt sich aus Art. 7 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2004/35, dass es Sache der zuständigen Behörde ist, die Erheblichkeit
des Schadens zu beurteilen und die entsprechenden Maßnahmen nach Anhang II dieser Richtlinie zu bestimmen.
Anhang II der Richtlinie 2004/35 legt gemeinsame Rahmenbedingungen fest, die die zuständige Behörde bei der Wahl der zur Sanierung
von Umweltschäden angemessensten Maßnahmen anzuwenden hat. In Nr. 1.3.1 dieses Anhangs wird dargelegt, dass die Sanierungsoptionen
anhand einer Reihe von in dieser Nummer aufgestellten Kriterien „unter Nutzung der besten verfügbaren Techniken … bewertet
werden [sollten]“.
Der Unionsgesetzgeber hat die genaue Methodik, die die zuständige Behörde bei der Bestimmung der Sanierungsmaßnahmen anzuwenden
hat, nicht präzise und detailliert definiert, und zwar insbesondere deshalb, weil diese Behörde, wie sich aus dem 24. Erwägungsgrund
der Richtlinie 2004/35 ergibt, im Hinblick auf die Wahrnehmung der ihr im System der Richtlinie übertragenen Aufgabe bei der
Ermittlung der Erheblichkeit des Schadens und der Entscheidung darüber, welche Sanierungsmaßnahmen zu treffen sind, über ein
angemessenes Ermessen verfügen muss. In Anhang II der Richtlinie werden allerdings zu diesem Zweck bestimmte Umstände angeführt,
die der Unionsgesetzgeber als relevant angesehen hat und die deshalb von der zuständigen Behörde berücksichtigt werden müssen,
ohne dass indessen die Konsequenzen angegeben wären, die diese Behörde daraus in einem konkreten Verschmutzungsfall zu ziehen
hat.
Wenn insoweit die zuständige Behörde im Rahmen der ihr mit der Richtlinie übertragenen Aufgabe komplexe Wertungen vornehmen
muss, erfasst das Ermessen, über das sie verfügt, in bestimmtem Umfang auch die Feststellung des ihrem Vorgehen zugrunde liegenden
Sachverhalts (vgl. entsprechend Urteile vom 29. Oktober 1980, Roquette Frères/Rat, 138/79, Slg. 1980, 3333, Randnr. 25, vom
21. Januar 1999, Upjohn, C‑120/97, Slg. 1999, I‑223, Randnr. 34, und vom 15. Oktober 2009, Enviro Tech [Europe], C‑425/08,
Slg. 2009, I‑0000, Randnr. 62).
Zudem bleibt die zuständige Behörde bei der Ausübung dieses Ermessens unter solchen Umständen verpflichtet, sorgfältig und
unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen (vgl. entsprechend Urteile vom 21. November 1991,
Technische Universität München, C‑269/90, Slg. 1991, I‑5469, Randnr. 14, und vom 6. November 2008, Niederlande/Kommission,
C‑405/07 P, Slg. 2008, I‑8301, Randnr. 56).
Stellt sich die Frage der Wahl zwischen verschiedenen Sanierungsoptionen, was dann der Fall ist, wenn die zuständige Behörde
eine Änderung der von ihr zuvor erlassenen Sanierungsmaßnahmen beabsichtigt, so hat diese Behörde daher nach Art. 7 Abs. 2
in Verbindung mit Nr. 1.3.1 des Anhangs II der Richtlinie 2004/35 jede dieser Optionen insbesondere auf der Grundlage der
in dieser Nummer aufgezählten Kriterien zu beurteilen.
Die zuständige Behörde ist demnach, wenn sie beabsichtigt, Maßnahmen zur Sanierung von Umweltschäden, über die am Ende eines
in Zusammenarbeit mit den betroffenen Betreibern durchgeführten kontradiktorischen Verfahrens entschieden wurde und die bereits
durchgeführt wurden oder mit deren Durchführung begonnen wurde, erheblich zu ändern, also im Fall einer Änderung der Sanierungsoption,
grundsätzlich verpflichtet, die in Nr. 1.3.1 des Anhangs II der Richtlinie 2004/35 genannten Kriterien zu berücksichtigen;
zudem muss sie nach Art. 11 Abs. 4 dieser Richtlinie in der von ihr insoweit erlassenen Entscheidung angeben, welche genauen
Gründe ihrer Wahl zugrunde liegen und welche Gründe es gegebenenfalls rechtfertigen, dass eine eingehende Prüfung im Hinblick
auf die genannten Kriterien nicht durchgeführt werden musste oder dass diese beispielsweise wegen der Dringlichkeit der Umweltsituation
nicht durchgeführt werden konnte.
Insbesondere muss die zuständige Behörde darauf achten, dass die schließlich gewählte Option es tatsächlich erlaubt, unter
Umweltaspekten bessere Ergebnisse zu erreichen, ohne die betroffenen Betreiber Kosten auszusetzen, die offensichtlich außer
Verhältnis zu den Kosten stehen, die sie im Rahmen der ersten von dieser Behörde gewählten Option zu tragen hatten oder zu
tragen gehabt hätten. Solche Erwägungen kommen allerdings dann nicht zum Tragen, wenn die Behörde nachweisen kann, dass sich
die ursprünglich gewählte Option auf jeden Fall als ungeeignet erwiesen hat, um im Sinne von Art. 2 Nr. 11 der Richtlinie
2004/35 geschädigte natürliche Ressourcen und/oder beeinträchtigte Funktionen wiederherzustellen, zu sanieren oder zu ersetzen.
Schließlich kann sich ein Mitgliedstaat dann nicht mit Erfolg auf Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/35 berufen, also auf
die Verfolgung gerade des mit der Richtlinie verfolgten Umweltziels (vgl. Urteil vom 14. April 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe,
C‑6/03, Slg. 2005, I‑2753, Randnr. 41), wenn er Normen beibehält oder erlässt oder eine Praxis zulässt, mit denen oder der
es der zuständigen Behörde erlaubt wird, zum einen über die Beachtung des Rechts der Betreiber auf Anhörung und die Verpflichtung,
denjenigen Personen, auf deren Grundstücken Sanierungsmaßnahmen durchzuführen sind, Gelegenheit zu geben, ihre Bemerkungen
mitzuteilen, und zum anderen über die Verpflichtung, eine eingehende Prüfung der möglichen Optionen zur Umweltsanierung vorzunehmen,
hinwegzugehen.
Zum einen sind nämlich das Recht der Betreiber auf Anhörung und das Recht derjenigen Personen, deren Grundstücke von Sanierungsmaßnahmen
betroffen sind, Bemerkungen zu machen, ein durch die Richtlinie 2004/35 gewährleisteter Mindestschutz, der vernünftigerweise
nicht in Frage gestellt werden kann. Zum anderen könnte eine Entscheidung über eine Umweltsanierungsoption, die von der zuständigen
Behörde ohne eine eingehende Prüfung der Situation anhand der in Nr. 1.3.1 des Anhangs II der Richtlinie 2004/35 genannten
Kriterien erlassen wird, unter Verkennung der Ziele dieser Richtlinie zu einer unangemessenen Beurteilung der Erheblichkeit
des Schadens und/oder der zu treffenden Sanierungsmaßnahmen führen.
Nach alledem ist auf die ersten beiden Fragen zu antworten, dass Art. 7 und Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2004/35 in Verbindung
mit ihrem Anhang II dahin auszulegen sind, dass die zuständige Behörde befugt ist, Maßnahmen zur Sanierung von Umweltschäden,
die am Ende eines kontradiktorischen, in Zusammenarbeit mit den betroffenen Betreibern durchgeführten Verfahrens beschlossen
wurden und bereits durchgeführt wurden oder mit deren Durchführung begonnen wurde, wesentlich zu ändern. Beim Erlass einer
solchen Entscheidung muss diese Behörde allerdings
–        die Betreiber anhören, denen die entsprechenden Maßnahmen auferlegt werden, sofern nicht die Dringlichkeit der Umweltsituation
ein sofortiges Tätigwerden der zuständigen Behörde gebietet;
–        insbesondere auch denjenigen Personen, auf deren Grundstücken Sanierungsmaßnahmen durchzuführen sind, Gelegenheit dazu geben,
ihre Bemerkungen mitzuteilen, und diese berücksichtigen und
–        die in Nr. 1.3.1 des Anhangs II der Richtlinie 2004/35 genannten Kriterien berücksichtigen und in ihrer Entscheidung angeben,
welche Gründe ihrer Wahl zugrunde liegen und welche Gründe es gegebenenfalls rechtfertigen, dass eine eingehende Prüfung im
Hinblick auf die genannten Kriterien nicht durchgeführt werden musste oder dass diese beispielsweise wegen der Dringlichkeit
der Umweltsituation nicht durchgeführt werden konnte.

Zur dritten Frage
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinie 2004/35 dahin auszulegen ist, dass sie einer
nationalen Regelung entgegensteht, die es der zuständigen Behörde erlaubt, die Ausübung des Rechts der von Umweltsanierungsmaßnahmen
betroffenen Betreiber auf Nutzung ihrer Grundstücke davon abhängig zu machen, dass sie die dafür erforderlichen Arbeiten durchführen,
auch wenn die entsprechenden Grundstücke nicht von diesen Maßnahmen betroffen sind, weil sie bereits Gegenstand früherer Sanierungsmaßnahmen
waren oder nie verschmutzt wurden.
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren machen geltend, dass die zuständige Behörde, wenn ein Grundstück saniert oder nie verschmutzt
worden sei, nicht über die Befugnis verfüge, die Nutzung dieses Grundstücks von der Durchführung von Umweltsanierungsmaßnahmen
in Bezug auf eine andere Fläche, im vorliegenden Fall die Küste und ihren Untergrund, abhängig zu machen. Eine solche Praxis
beschränke ihr Eigentumsrecht übermäßig und stehe daher im Widerspruch zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das Interesse
eines Betreibers an der Durchführung einer Umweltsanierungsmaßnahme bestehe gerade in der Perspektive einer Wiederaufnahme
der Produktionstätigkeit auf seinem Grundstück. Außerdem seien die Grundstücke der Klägerinnen der Ausgangsverfahren bereits
saniert oder sogar nie verschmutzt worden. Schließlich seien ihnen diese Einschränkungen auferlegt worden, obwohl sie von
sich aus Sanierungsmaßnahmen auf ihren Grundstücken vorgenommen hätten und nicht für die fragliche Verschmutzung verantwortlich
seien.
Die italienische Regierung meint, dass die Praxis der zuständigen Behörde, die Nutzung der Grundstücke der Klägerinnen der
Ausgangsverfahren davon abhängig zu machen, dass sie Umweltsanierungsmaßnahmen durchführten, vollauf berechtigt und mit dem
Unionsrecht vereinbar sei. Diese Praxis entspreche auch dem Vorsorgegrundsatz, da die betroffenen Betreiber, wenn sie die
sanierten Flächen ohne Einschränkungen nutzen könnten, andere industrielle Infrastrukturen einrichten könnten, was ein unüberwindliches
Hindernis für die Durchführung der von dieser Behörde gewählten Sanierungsmaßnahmen darstellen würde.
Nach Ansicht der Kommission verwehrt es die Richtlinie 2004/35 der zuständigen Behörde nicht, einem Betreiber Umweltsanierungsmaßnahmen
aufzugeben und die Genehmigung für die Nutzung seiner von der Sanierung nicht unmittelbar betroffenen Grundstücke von der
Durchführung dieser Maßnahmen abhängig zu machen. Solche Maßnahmen könnten sogar vom Anwendungsbereich des Unionsrechts ausgenommen
sein.
Antwort des Gerichtshofs
Einleitend ist erstens darauf hinzuweisen, dass es in den Ausgangsrechtssachen, wie aus den Angaben des vorlegenden Gerichts
hervorgeht, um eine sowohl ihrem Umfang nach als auch im Hinblick auf die Schwere der Beeinträchtigungen der Umwelt ganz außerordentliche
Verschmutzung geht.
Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass die Grundstücke der Klägerinnen der Ausgangsverfahren, auch wenn sie nach deren Vorbringen
nicht von den fraglichen Sanierungsmaßnahmen betroffen sind, weil sie bereits Gegenstand früherer Sanierungsmaßnahmen waren
oder nie verunreinigt wurden, nichtsdestoweniger an den Küstenkomplex angrenzen, der Gegenstand der genannten Sanierungsmaßnahmen
ist, und dass neue Tätigkeiten auf diesen Grundstücken die Beseitigung der Umweltverschmutzung in dem gesamten Gebiet erschweren
könnten.
Sollte das vorlegende Gericht zu dem Schluss gelangen, dass die Richtlinie 2004/35 in den bei ihm anhängigen Rechtssachen
in zeitlicher und/oder sachlicher Hinsicht nicht anwendbar ist, ist ein solcher Fall entsprechend den Ausführungen in den
Randnrn. 37 und 40 des vorliegenden Urteils – unter Beachtung der Regeln des Vertrags und vorbehaltlich anderer Rechtsakte
des abgeleiteten Rechts – nach nationalem Recht zu beurteilen.
Sollte diese Richtlinie hingegen Anwendung finden, ist zu unterstreichen, dass die Betreiber im System der Richtlinie sowohl
Vermeidungs- als auch Sanierungspflichten unterliegen. Die Betreiber müssen dementsprechend, insbesondere gemäß dem Vorsorgegrundsatz
und wie sich aus dem zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie ergibt, zum einen die erforderlichen präventiven Maßnahmen ergreifen,
um das Auftreten eines Umweltschadens zu vermeiden.
Zum anderen sieht Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2004/35 für den Fall, dass – wie in den Ausgangsverfahren – Umweltschäden eingetreten
sind, vor, dass die Betreiber u. a. die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen gemäß Art. 7 dieser Richtlinie ergreifen müssen.
Die zuständige Behörde verfügt gegebenenfalls über Befugnisse, um sie dazu zu zwingen oder selbst solche Maßnahmen zu ergreifen.
In den Ausgangsverfahren widersetzen sich die Klägerinnen Maßnahmen der italienischen Behörden unter Berufung darauf, dass
diese Maßnahmen nicht die von ihnen genutzten Grundstücke beträfen, die im Übrigen bereits saniert worden seien. Den Behörden
zufolge stammt die Verschmutzung der Rada d’Augusta indessen von diesen Grundstücken, da sie sich im Meer ausgebreitet habe.
Unter außergewöhnlichen Umständen, wie sie in den Randnrn. 72 und 73 des vorliegenden Urteils beschrieben wurden, ist die
Richtlinie 2004/35 dahin auszulegen, dass die zuständige Behörde danach von den Nutzern der Grundstücke, die an den Küstenkomplex
angrenzen, der Gegenstand der Sanierungsmaßnahmen ist, verlangen kann, selbst diese Maßnahmen durchzuführen.
In der Richtlinie 2004/35 werden die Modalitäten, nach denen die zuständige Behörde die betroffenen Betreiber dazu zwingen
kann, die von ihr bestimmten Sanierungsmaßnahmen zu ergreifen, nicht präzisiert. Daher ist es Sache jedes Mitgliedstaats,
solche Modalitäten festzulegen, die zum einen auf die Erreichung des mit dieser Richtlinie verfolgten Ziels entsprechend der
Definition in ihrem Art. 1, also der Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden, ausgerichtet sein und zum anderen das Unionsrecht,
insbesondere seine allgemeinen Rechtsgrundsätze, beachten müssen.
Zur Verletzung des Eigentumsrechts, auf das sich die Klägerinnen der Ausgangsverfahren berufen, ist zu bemerken, dass das
Eigentumsrecht nach ständiger Rechtsprechung zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört; es ist jedoch nicht schrankenlos
gewährleistet, sondern muss im Hinblick auf seine gesellschaftliche Funktion gesehen werden. Folglich kann die Ausübung des
Eigentumsrechts Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese Beschränkungen tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen
der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff
darstellen, der das so gewährleistete Recht in seinem Wesensgehalt antastet (Urteile vom 13. Dezember 1979, Hauer, 44/79,
Slg. 1979, 3727, Randnr. 23, vom 11. Juli 1989, Schräder, 265/87, Slg. 1989, 2237, Randnr. 15, vom 29. April 1999, Standley
u. a., C‑293/97, Slg. 1999, I‑2603, Randnr. 54, und vom 3. September 2008, Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat
und Kommission, C‑402/05 P und C‑415/05 P, Slg. 2008, I‑6351, Randnr. 355).
Hinsichtlich der vorgenannten, dem Gemeinwohl dienenden Ziele ergibt sich ebenfalls aus der ständigen Rechtsprechung, dass
der Schutz der Umwelt zu diesen Zielen gehört (vgl. Urteile vom 7. Februar 1985, ADBHU, 240/83, Slg. 1985, 531, Randnr. 13,
vom 20. September 1988, Kommission/Dänemark, 302/86, Slg. 1988, 4607, Randnr. 8, und vom 2. April 1998, Outokumpu, C‑213/96,
Slg. 1998, I‑1777, Randnr. 32).
Unter diesen Umständen kann es gerechtfertigt sein, die Befugnis der betroffenen Betreiber zur Nutzung ihrer Grundstücke von
der Durchführung der erforderlichen Umweltsanierungsmaßnahmen abhängig zu machen, um sie zur tatsächlichen Durchführung dieser
Maßnahmen zu verpflichten.
Wie die italienische Regierung zu Recht vorträgt, ist es insoweit legitim, dass die zuständige Behörde bis zur Durchführung
der von ihr bestimmten Umweltsanierungsmaßnahmen jede geeignete Maßnahme ergreift, um eine Verschlimmerung der Umweltsituation
am Ort der Durchführung der Maßnahmen zu verhindern oder – in Anwendung des Vorsorgeprinzips – dem Auftreten oder Wiederauftreten
anderer Umweltschäden auf Flächen in der Nähe der Orte, die Gegenstand der genannten Maßnahmen sind, zuvorzukommen.
Die Nutzung der Grundstücke der betroffenen Betreiber davon abhängig zu machen, dass diese Sanierungsmaßnahmen in Bezug auf
Flächen in der Nähe ihrer Grundstücke durchführen, kann sich nämlich als notwendig erweisen, um zu verhindern, dass andere
Industrietätigkeiten, die die fraglichen Schäden verschlimmern oder ihrer Sanierung entgegenstehen könnten, in der Umgebung
dieser sanierungsbedürftigen Flächen ausgeübt werden.
Folglich ist es Sache des vorlegenden Gerichts, in dieser Hinsicht zu überprüfen, ob in den Ausgangsverfahren die Aussetzung
bestimmter mit dem Eigentumsrecht der Betreiber an ihren Grundstücken verknüpfter Befugnisse durch das Ziel gerechtfertigt
ist, eine Verschlimmerung der Umweltsituation am Ort der Durchführung der Umweltsanierungsmaßnahmen, d. h. der Rada, zu verhindern
oder – in Anwendung des Vorsorgegrundsatzes – dem Auftreten oder Wiederauftreten anderer Umweltschäden auf den genannten Grundstücken,
die an den Küstenkomplex angrenzen, der Gegenstand dieser Sanierungsmaßnahmen ist, zuvorzukommen.
Allerdings ist zu prüfen, ob solche nach nationalem Recht zulässigen Maßnahmen nicht die Grenzen dessen überschreiten, was
zur Erreichung der mit den fraglichen Rechtsvorschriften zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei,
wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die dadurch bedingten Nachteile
in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen müssen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 5. Juni 2008, Industria
Lavorazione Carni Ovine, C‑534/06, Slg. 2008, I‑4129, Randnr. 25, und vom 11. Juni 2009, Nijemeisland, C‑170/08, Slg. 2009,
I‑0000, Randnr. 41).
Dazu ist festzustellen, dass die betroffenen Betreiber nach der Richtlinie 2004/35 verpflichtet sind, die von der zuständigen
Behörde bestimmten Sanierungsmaßnahmen durchzuführen, und dass diese in der Lage sein muss, sie dazu zu zwingen.
Die zuständige Behörde kann zwar nach Art. 6 Abs. 2 Buchst. e und Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 1 dieser Richtlinie selbst die erforderlichen
Sanierungsmaßnahmen ergreifen und die Erstattung der Kosten solcher Maßnahmen mittels einer dinglichen Sicherheit oder in
Form anderer geeigneter Sicherheiten verlangen.
Allerdings ist zu betonen, dass es sich dabei um eine der zuständigen Behörde gebotene Möglichkeit handelt und dass die Behörde
es vorziehen kann, die betroffenen Betreiber zur Durchführung der erforderlichen Sanierungsmaßnahmen zu verpflichten, anstatt
sie selbst durchzuführen.
Außerdem ist die Beeinträchtigung des Eigentumsrechts dieser Betreiber auf ihre Befugnis zur Nutzung ihrer Grundstücke beschränkt
und bleibt vorübergehend in dem Sinne, dass sie, wenn sie die ihnen durch die zuständigen Behörden auferlegten Sanierungsmaßnahmen
durchgeführt haben, die mit ihrem Eigentumsrecht verknüpften Befugnisse in vollem Umfang wiedererlangen können.
Unter diesen Umständen gehen solche Maßnahmen der zuständigen Behörde offensichtlich nicht über das hinaus, was erforderlich
ist, um das grundlegende Ziel der Richtlinie 2004/35 – Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden – zu erreichen, das im vorliegenden
Fall impliziert, dass die betroffenen Betreiber die von dieser Behörde bestimmten Sanierungsmaßnahmen durchführen.
Somit ist auf die dritte Frage zu antworten, dass die Richtlinie 2004/35 unter Umständen wie denen der Ausgangsverfahren einer
nationalen Regelung nicht entgegensteht, nach der die zuständige Behörde die Ausübung des Rechts von Betreibern, die von Umweltsanierungsmaßnahmen
betroffen sind, auf Nutzung ihrer Grundstücke davon abhängig machen kann, dass sie von ihr geforderte Arbeiten durchführen,
und zwar auch dann, wenn diese Grundstücke von den Maßnahmen nicht betroffen sein sollten, weil sie bereits Gegenstand von
früheren Sanierungsmaßnahmen waren oder nie verschmutzt wurden. Eine solche Maßnahme muss allerdings durch das Ziel gerechtfertigt
sein, eine Verschlimmerung der Umweltsituation am Ort der Durchführung der Maßnahmen zu verhindern oder – in Anwendung des
Vorsorgegrundsatzes – das Auftreten oder Wiederauftreten anderer Umweltschäden auf den genannten Grundstücken der Betreiber,
die an den Küstenkomplex angrenzen, der Gegenstand der Sanierungsmaßnahmen ist, zu vermeiden.

Kosten
Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen
Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von
Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:
1.
Art. 7 und Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung
zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden in Verbindung mit ihrem Anhang II sind dahin auszulegen, dass die zuständige
Behörde befugt ist, Maßnahmen zur Sanierung von Umweltschäden, die am Ende eines kontradiktorischen, in Zusammenarbeit mit
den betroffenen Betreibern durchgeführten Verfahrens beschlossen wurden und bereits durchgeführt wurden oder mit deren Durchführung
begonnen wurde, wesentlich zu ändern. Beim Erlass einer solchen Entscheidung muss diese Behörde allerdings
–
die Betreiber anhören, denen die entsprechenden Maßnahmen auferlegt werden, sofern nicht die Dringlichkeit der Umweltsituation
ein sofortiges Tätigwerden der zuständigen Behörde gebietet;
–
insbesondere auch denjenigen Personen, auf deren Grundstücken Sanierungsmaßnahmen durchzuführen sind, Gelegenheit dazu geben,
ihre Bemerkungen mitzuteilen, und diese berücksichtigen und
–
die in Nr. 1.3.1 des Anhangs II der Richtlinie 2004/35 genannten Kriterien berücksichtigen und in ihrer Entscheidung angeben,
welche Gründe ihrer Wahl zugrunde liegen und welche Gründe es gegebenenfalls rechtfertigen, dass eine eingehende Prüfung im
Hinblick auf die genannten Kriterien nicht durchgeführt werden musste oder dass diese beispielsweise wegen der Dringlichkeit
der Umweltsituation nicht durchgeführt werden konnte.
2.
Unter Umständen wie denen der Ausgangsverfahren steht die Richtlinie 2004/35 einer nationalen Regelung nicht entgegen, nach
der die zuständige Behörde die Ausübung des Rechts von Betreibern, die von Umweltsanierungsmaßnahmen betroffen sind, auf Nutzung
ihrer Grundstücke davon abhängig machen kann, dass sie von ihr geforderte Arbeiten durchführen, und zwar auch dann, wenn diese
Grundstücke von den Maßnahmen nicht betroffen sein sollten, weil sie bereits Gegenstand von früheren Sanierungsmaßnahmen waren
oder nie verschmutzt wurden. Eine solche Maßnahme muss allerdings durch das Ziel gerechtfertigt sein, eine Verschlimmerung
der Umweltsituation am Ort der Durchführung der Maßnahmen zu verhindern oder – in Anwendung des Vorsorgegrundsatzes – dem
Auftreten oder Wiederauftreten anderer Umweltschäden auf den genannten Grundstücken der Betreiber, die an den Küstenkomplex
angrenzen, der Gegenstand der Sanierungsmaßnahmen ist, zuvorzukommen.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Italienisch.