CELEX: 61999CJ0162
Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats
Freizügigkeit der Erwerbstätigen
Niederlassungsfreiheit
Zahnärzte
Wohnorterfordernis

Entscheidungsgründe
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 30. April 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) Klage erhoben auf Feststellung,
dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 48 und 52 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 39 EG und 43 EG) verstoßen hat,
- dass sie es zulässt, dass das Decreto legislativo Nr. 233 des vorläufigen Staatschefs vom 13. September 1946, obwohl es durch Artikel 9 des Gesetzes Nr. 362 vom 8. November 1991 geändert wurde, weiterhin so angewandt wird, dass Zahnärzte, die ihren Beruf in Italien ausüben, faktisch weiter einer Wohnsitzverpflichtung unterliegen,
- dass sie Artikel 15 in Titel IV des Gesetzes Nr. 409 vom 24. Juli 1985 in Geltung belassen hat, der auf Artikel 1 des Gesetzes Nr. 1398 vom 14. Dezember 1964 verweist, aus dem sich ergibt, dass nur Zahnärzte italienischer Staatsangehörigkeit im Fall der Verlegung ihres Wohnsitzes in einen anderen Mitgliedstaat im Register der Kammer eingetragen bleiben können.
Nationales Recht
2 Das Decreto legislativo Nr. 233 des vorläufigen Staatschefs vom 13. September 1946 über die Neugründung der berufsständischen Vertretungen der Gesundheitsberufe und die Regelung der Ausübung dieser Berufe (im Folgenden: Decreto legislativo von 1946) bestimmt in Artikel 9 Buchstabe e, dass die Eintragung in das Berufsregister den Wohnsitz im Bezirk der Kammer oder des Kollegiums voraussetzt.
3 In Artikel 11 Buchstabe b des Decreto legislativo von 1946 ist im Fall der Verlegung des Wohnsitzes des Eingetragenen in das Ausland seine Streichung im Berufsregister vorgesehen.
4 Durch Artikel 1 des Gesetzes Nr. 1398 vom 14. Dezember 1964 zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes Nr. 763 vom 10. Juli 1960 zur Eintragung von italienischen Angehörigen der Gesundheitsberufe mit Wohnsitz im Ausland (im Folgenden: Gesetz von 1964) wurde an Artikel 11 des Decreto legislativo von 1946 folgender Absatz angefügt:
In dem in Buchstabe b genannten Fall kann der Angehörige eines Gesundheitsberufs, der im Ausland freiberuflich oder im Dienst von Krankenhäusern, Einrichtungen oder Privatleuten tätig ist, auf Antrag die Eintragung in dem Kammer- oder Kollegiumsregister, in dem er gestrichen wurde, beibehalten.
5 Nach Artikel 9 Absatz 6 des Gesetzes Nr. 409 vom 24. Juli 1985 über den Gesundheitsberuf des Zahnarztes mit Bestimmungen über das Niederlassungsrecht und den freien Dienstleistungsverkehr von Zahnärzten, die Angehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften sind (im Folgenden: Gesetz von 1985), führt die zuständige Kammer das Verfahren zur Eintragung in das Register nach den geltenden Gesetzen durch.
6 Artikel 15 des Gesetzes von 1985, der zu dessen Titel IV - Ausübung des Berufes durch Zahnärzte, die italienische Staatsangehörige sind, in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften - gehört, bestimmt:
Die Zahnärzte italienischer Staatsangehörigkeit, die in einen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften umsiedeln, können auf Antrag die Eintragung bei der italienischen berufsständischen Vertretung, der sie angehören, beibehalten.
7 Artikel 9 Buchstabe e des Decreto legislativo von 1946 wurde durch Artikel 9 des Gesetzes Nr. 362 vom 8. November 1991 über Vorschriften zur Neuordnung des Pharmaziesektors (im Folgenden: Gesetz von 1991) - Kriterien für die Eintragung in das Berufsregister - geändert. Er sieht nunmehr vor, dass eine Eintragung in das Register den Wohnsitz oder die Berufsausübung im Bezirk der Kammer oder des Kollegiums voraussetzt.
8 Nach den Akten stimmt die Regelung der Ärzte- und Zahnärztekammer der Provinz Imperia (im Folgenden: Ärztekammerregelung der Provinz Imperia) von 1991 in den Artikeln 9 Buchstabe e und 11 Buchstabe b wortwörtlich mit den entsprechenden Bestimmungen des Decreto legislativo von 1946 in seiner ursprünglichen Fassung überein.
Vorverfahren
9 Die Kommission erfuhr aus einer schriftlichen Anfrage eines Mitglieds des Europäischen Parlaments vom 21. Juni 1995 (ABl. C 277, S. 20) von der Ärztekammerregelung der Provinz Imperia. Sie hielt die Bestimmungen des Decreto legislativo von 1946, die mit denen der genannten Kammerregelung übereinstimmten, wegen Verstoßes gegen die Artikel 48 und 52 EG-Vertrag für vertragswidrig und forderte die italienische Regierung mit Schreiben vom 17. März 1997 zur Stellungnahme binnen zwei Monaten auf.
10 Mit Schreiben vom 26. August 1997 antworteten die italienischen Stellen, dass die Artikel 9 Buchstabe e und 11 Buchstabe b des Decreto legislativo von 1946 nach ihren Änderungen durch die Gesetze von 1964 und 1991 nunmehr mit den Artikeln 48 und 52 EG-Vertrag vereinbar seien.
11 Am 11. Juni 1998 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Italienische Republik, in der sie an der Beanstandung der nationalen Rechtsvorschriften festhielt und die Italienische Republik aufforderte, binnen zwei Monaten nach Zustellung alle Maßnahmen zu erlassen, um den Verpflichtungen aus den Artikeln 48 und 52 EG-Vertrag nachzukommen.
12 In ihrer Antwort vom 23. Dezember 1998 machten die italienischen Stellen zur Wohnsitzverpflichtung geltend, dass sich der persönliche Geltungsbereich des Gesetzes von 1991, auch wenn dieses auf den pharmazeutischen Sektor Bezug nehme, auch auf Zahnärzte erstrecke. Was die Streichung im Register der Zahnärztekammer im Fall der Verlegung des Wohnsitzes ins Ausland angeht, erwähnten sie eine mögliche Änderung des Artikels 11 Buchstabe b des Decreto legislativo von 1946 und räumten ein, dass Artikel 15 des Gesetzes von 1985 mit dem Gemeinschaftsrecht nicht in Einklang stehe, soweit er die Möglichkeit, die Eintragung in diesem Register beizubehalten, italienischen Staatsangehörigen vorbehalte. Sie kündigten ein Tätigwerden des zuständigen Ministers zur Verhinderung einer diskriminierenden Anwendung dieser Bestimmung sowie gesetzgeberische Maßnahmen zu ihrer Änderung an.
13 Die Kommission hielt diese Antwort für unzureichend. Sie hat die vorliegende Klage erhoben, die zwei Klagegründe enthält, welche nacheinander zu prüfen sind.
14 Der erste Klagegrund betrifft die für die Eintragung in das Register der Zahnärztekammer geltende Wohnsitzverpflichtung nach Artikel 9 Buchstabe e des Decreto legislativo von 1946 in der Fassung des Gesetzes von 1991.
15 Der zweite Klagegrund bezieht sich auf Artikel 15 des Gesetzes von 1985, soweit er die Möglichkeit, der Streichung in diesem Register im Fall der Verlegung des Wohnsitzes in das Ausland zu entgehen, Zahnärzten italienischer Staatsangehörigkeit vorbehält.
Zur Wohnsitzverpflichtung
16 Die Kommission trägt vor, die von den italienischen Behörden vorgeschriebene Wohnsitzpflicht stelle eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und der Freizügigkeit der Erwerbstätigen dar, da sie die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Zahnärzte daran hindere, eine zweite Praxis in Italien zu eröffnen und zu betreiben oder dort ihre berufliche Tätigkeit als Angestellte auszuüben, ohne ihren Wohnsitz nach Italien zu verlegen. Außerdem rechtfertige weder die Kontrolle der Standesregeln noch die erforderliche Kontinuität ärztlicher Behandlungen und der Nähe zwischen Arzt und Patient eine solche Wohnsitzverpflichtung.
17 Die Änderung des Decreto legislativo von 1946 durch das Gesetz von 1991, ein sektorbezogenes Gesetz, das nur Apotheker betreffe, habe eine verwirrende, unsichere Rechtslage geschaffen, die mit einer ordnungsgemäßen Anwendung der Artikel 48 und 52 EG-Vertrag nicht vereinbar sei und daher die Vertragsverletzung nicht beendet habe. Dies werde dadurch belegt, dass zum einen die Ärztekammerregelung der Provinz Imperia trotz dieser Gesetzesänderung weiterhin eine dem Decreto legislativo von 1946 entsprechende Wohnsitzverpflichtung vorschreibe, ohne dass das Gesetz von 1991 berücksichtigt werde. Zum anderen habe der nationale Verband der Ärzte- und Zahnärztekammern (im Folgenden: Kammerverband) in Ermangelung einer Antwort des Gesundheits- und des Außenministeriums auf entsprechende Fragen mit Schreiben vom 16. Januar 1998 an die Kammer der Provinz Imperia bestätigt, dass Gemeinschaftsangehörige, die den Beruf in Italien ausüben wollten, nach dem Gründungsgesetz im Bezirk der Provinzialkammer der Eintragung wohnen müssten.
18 Die Italienische Republik macht geltend, Artikel 9 Buchstabe e des Decreto legislativo von 1946 in der Fassung des Gesetzes von 1991 sei mit den Artikeln 48 und 52 EG-Vertrag in vollem Umfang vereinbar. Diese Bestimmung sehe nämlich nunmehr vor, dass es für eine Eintragung des Betreffenden im Register genüge, wenn er seinen Beruf im Bezirk der betreffenden Kammer ausübe. Sie ermögliche es somit jedem Interessenten, in der Gemeinschaft mehrere Praxen einzurichten und beizubehalten.
19 Außerdem sei die Änderung des Artikels 9 Buchstabe e des Decreto legislativo von 1946 durch das Gesetz von 1991 nach den in der italienischen Rechtsordnung geltenden Auslegungsregeln auf alle Angehörigen der Gesundheitsberufe einschließlich der Zahnärzte anwendbar. Insoweit sei es unerheblich, dass einige örtliche Kammern oder der Kammerverband das geltende Recht unzutreffend ausgelegt und dagegen verstoßen hätten.
20 Unstreitig stellt es eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und der Freizügigkeit der Erwerbstätigen dar, wenn ein Mitgliedstaat die Eintragung in das Register der Zahnärztekammer und damit die Berufsausübung der Zahnärzte davon abhängig macht, dass die Betreffenden im Bezirk der Zahnärztekammer wohnen, bei der sie ihre Eintragung beantragen; denn eine solche Verpflichtung hindert die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen oder wohnenden Zahnärzte daran, eine zweite Zahnarztpraxis im Gebiet des ersten Staates zu gründen oder ihre Tätigkeit dort als Angestellte auszuüben (vgl. in diesem Sinne insbesondere Urteil vom 20. Mai 1992 in der Rechtssache C-106/91, Ramrath, Slg. 1992, I-3351, Randnrn. 20 bis 22 und 28).
21 Die Italienische Republik hat auch keine Gründe des Allgemeininteresses angeführt, die eine solche Beschränkung rechtfertigen könnten.
22 Weiter müssen die Mitgliedstaaten, um die volle Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten, nicht nur ihr Recht mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang bringen, sondern darüber hinaus eine so bestimmte, klare und transparente Lage schaffen, dass der Einzelne seine Rechte in vollem Umfang erkennen und sich vor den nationalen Gerichten auf sie berufen kann (vgl. in diesem Sinne, bezogen auf Richtlinien, Urteile vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C-360/87, Kommission/Italien, Slg. 1991, I-791, Randnr. 12, und vom 15. Juni 1995 in der Rechtssache C-220/94, Kommission/Luxemburg, Slg. 1995, I-1589, Randnr. 10). Dabei spielt es keine Rolle, dass die einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts unmittelbar anwendbar sind und sich der Einzelne mithin vor Gericht gegenüber einem säumigen Mitgliedstaat auf sie berufen kann (vgl. in diesem Sinne insbesondere Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-208/90, Emmott, Slg. 1991, I-4269, Randnrn. 20 und 21).
23 Weiter ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass die nationalen Rechtsvorschriften auch dann bestimmt, klar und transparent sein müssen, wenn es um allgemeine verfassungsrechtliche Grundsätze wie den allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung geht; das gilt besonders, wenn die betreffenden Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts den Angehörigen anderer Mitgliedstaaten Rechte verleihen sollen, da diese über diese Grundsätze normalerweise nicht unterrichtet sind (Urteil vom 23. Mai 1985 in der Rechtssache 29/84, Kommission/Deutschland, Slg. 1985, 1661, Randnr. 23).
24 Um so mehr gilt es dann, wenn diese Angehörigen anderer Mitgliedstaaten, wie im vorliegenden Fall, die genaue Tragweite einer Gesetzesänderung nur durch die Heranziehung von dem nationalen Recht eigenen Auslegungsgrundsätzen beurteilen und ihre Rechte nur dann in vollem Umfang erkennen können.
25 Zudem kommt dann, wenn die Parteien im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage über die genaue Bedeutung von Vorschriften des nationalen Rechts streiten, deren praktischer Anwendung besondere Bedeutung zu (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. Juli 1986 in der Rechtssache 235/84, Kommission/Italien, Slg. 1986, 2291, Randnr. 14). Im vorliegenden Fall streiten die Parteien über die Bedeutung, die sich aus der Änderung des Artikels 9 Buchstabe e des Decreto legislativo von 1946 durch Artikel 9 des Gesetzes von 1991 ergibt.
26 Die Italienische Republik bestreitet nicht, dass mehrere örtliche Ärzte- und Zahnärztekammern sowie der Kammerverband Artikel 9 Buchstabe e des Dekrets von 1946 ungeachtet seiner Änderung durch das Gesetz von 1991 dahin ausgelegt haben, dass sie die Eintragung in das Register der Kammer weiterhin davon abhängig machen könnten, dass der Betreffende seinen Wohnsitz im Bezirk der betreffenden Kammer hat.
27 Zudem geht aus dem Schreiben des Kammerverbands vom 16. Januar 1998 hervor, dass dessen angeblicher Auslegungsirrtum dadurch begünstigt wurde, dass die zuständige italienische Verwaltung die ihr vom Verband gestellte Frage nach der Anwendung des Wohnsitzerfordernisses auf Gemeinschaftsangehörige, die den Zahnarztberuf in Italien ausüben wollen, nicht in einer Art und Weise beantwortet hat, die dem Verband Klarheit verschafft hätte.
28 Nach alledem greift der erste Klagegrund der Kommission durch.
Zur Streichung im Register im Fall der Verlegung des Wohnsitzes ins Ausland
29 Für ihren zweiten Klagegrund macht die Kommission geltend, auch die Streichung im Register der Kammer im Fall der Verlegung des Wohnsitzes ins Ausland stelle eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und der Freizügigkeit der Erwerbstätigen dar, da die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen und wohnenden Zahnärzte durch die Streichung daran gehindert würden, ihren Beruf in Italien auszuüben, indem sie dort eine zweite Zahnarztpraxis gründeten oder als angestellte Zahnärzte arbeiteten. Diese Maßnahme sei auch diskriminierend, da sie es in Italien niedergelassenen und wohnenden Zahnärzten nicht verbiete, eine zweite Praxis in einem anderen Mitgliedstaat zu gründen, sofern diese Zahnärzte weiterhin in dem Bezirk der Kammer wohnten, der sie in Italien angehörten.
30 Die Italienische Republik macht geltend, Artikel 15 des Gesetzes von 1985 sei erlassen worden, um die Ausübung des Zahnarztberufs durch italienische Staatsangehörige in anderen Mitgliedstaaten zu regeln. Diese Bestimmung lasse daher keine Anwendung zu, die gegen das Niederlassungsrecht nach Artikel 11 Buchstabe b des Dekrets von 1946 in der Fassung des Gesetzes von 1964 verstoße, der demjenigen, der in Italien einen Gesundheitsberuf ausübe, im Fall der Verlegung seines Wohnsitzes in einen anderen Mitgliedstaat auf Antrag erlaube, die Eintragung im Register der Kammer beizubehalten. Um jeden diesbezüglichen Zweifel zu zerstreuen, solle die bereits in der Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme angekündigte Gesetzesinitiative klarstellen, dass sich diese Möglichkeit auf Zahnärzte aus allen Mitgliedstaaten erstrecke.
31 Artikel 15 des Gesetzes von 1985, das später als das Decreto legislativo von 1946 in der Fassung des Gesetzes von 1964 erlassen wurde und nur auf Zahnärzte anwendbar ist, behält den Anspruch auf Beibehaltung der Eintragung im Register der Kammer bei Verlegung des Wohnsitzes in einen anderen Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften Zahnärzten italienischer Staatsangehörigkeit vor.
32 Diese Bestimmung enthält daher als solche unter Verstoß gegen die Artikel 48 und 52 EG-Vertrag eine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit.
33 Ungeachtet der Beziehungen zwischen dem Gesetz von 1985 und dem Decreto legislativo von 1946 in der Fassung des Gesetzes von 1964 lässt nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes die unveränderte Fortgeltung einer mit einer Bestimmung des EG-Vertrags unvereinbaren Vorschrift im Recht eines Mitgliedstaats Unklarheiten tatsächlicher Art bestehen, weil die Normadressaten über ihre Möglichkeit, sich auf das Gemeinschaftsrecht zu berufen, im Unklaren gelassen werden; eine solche Fortgeltung stellt somit einen Verstoß dieses Staates gegen seine Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag dar (vgl. u. a. Urteile vom 15. Oktober 1986 in der Rechtssache 168/85, Kommission/Italien, Slg. 1986, 2945, Randnr. 11, vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-58/90, Kommission/Italien, Slg. 1991, I-4193, Randnrn. 12 und 13, und vom 29. Oktober 1998 in der Rechtssache C-185/96, Kommission/Griechenland, Slg. 1998, I-6601, Randnr. 32).
34 Die Italienische Republik hat somit dadurch, dass sie Artikel 15 des Gesetzes von 1985 beibehalten hat, der für den Fall der Verlegung des Wohnsitzes in einen anderen Mitgliedstaat nur für Zahnärzte italienischer Staatsangehörigkeit die Möglichkeit vorsieht, die Eintragung in das Register der Kammer beizubehalten, gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 48 und 52 EG-Vertrag verstoßen.
35 Somit ist auch der zweite Klagegrund der Kommission stichhaltig.
36 Nach alledem ist festzustellen,
dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 48 und 52 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 39 EG und 43 EG) verstoßen hat,
- dass sie es zulässt, dass das Decreto legislativo von 1946, obwohl es durch Artikel 9 des Gesetzes von 1991 geändert wurde, weiterhin so angewandt wird, dass Zahnärzte, die ihren Beruf in Italien ausüben, faktisch weiter einer Wohnsitzverpflichtung unterliegen,
- dass sie Artikel 15 des Gesetzes von 1985 in Geltung belassen hat, der auf Artikel 1 des Gesetzes von 1964 verweist, aus dem sich ergibt, dass nur Zahnärzte italienischer Staatsangehörigkeit im Fall der Verlegung ihres Wohnsitzes in einen anderen Mitgliedstaat im Register der Kammer eingetragen bleiben können.
Kostenentscheidung
Kosten
37 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Italienischen Republik beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 48 und 52 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 39 EG und 43 EG) verstoßen,
- dass sie es zulässt, dass das Decreto legislativo Nr. 233 des vorläufigen Staatschefs vom 13. September 1946, obwohl es durch Artikel 9 des Gesetzes Nr. 362 vom 8. November 1991 geändert wurde, weiterhin so angewandt wird, dass Zahnärzte, die ihren Beruf in Italien ausüben, faktisch weiter einer Wohnsitzverpflichtung unterliegen,
- dass sie Artikel 15 des Gesetzes Nr. 409 vom 24. Juli 1985 in Geltung belassen hat, der auf Artikel 1 des Gesetzes Nr. 1398 vom 14. Dezember 1964 verweist, aus dem sich ergibt, dass nur Zahnärzte italienischer Staatsangehörigkeit im Fall der Verlegung ihres Wohnsitzes in einen anderen Mitgliedstaat im Register der Kammer eingetragen bleiben können.
2. Die Italienische Republik trägt die Kosten.