CELEX: 61995TJ0117
Recurso de anulación
Reglamentos (CEE) nos 570/88 y 455/95
Ayuda a la fabricación de determinadas categorías de productos
Concepto de mantequilla
Concepto de producto intermedio
Interés para ejercitar la acción
Inadmisibilidad

Motivación de la sentencia
Marco normativo
1 En el marco de las medidas dirigidas a favorecer el consumo de mantequilla, la Comisión adoptó el 16 de febrero de 1988 el Reglamento (CEE) nº 570/88, relativo a la venta a precio reducido de mantequilla y a la concesión de una ayuda para la mantequilla y la mantequilla concentrada destinadas a la fabricación de productos de pastelería, de helados y otros productos alimenticios (DO L 55, p. 31; en lo sucesivo, «Reglamento nº 570/88»).
2 El artículo 1 de dicho Reglamento precisa los requisitos con arreglo a los cuales puede acogerse a una ayuda una mantequilla o una mantequilla concentrada.
3 En su redacción originaria, establecía lo siguiente:
«En las condiciones previstas en el presente Reglamento, se procederá a la venta de mantequilla comprada con arreglo al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 804/68 y almacenada antes de la fecha que se determine, así como a la concesión de una ayuda para la utilización de la mantequilla y la mantequilla concentrada contempladas en el párrafo segundo.
Unicamente podrán beneficiarse de la ayuda:
a) la mantequilla que responda en el Estado miembro de fabricación a la definición y clasificación que figuran en la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 985/68 y cuyo envase lleve la correspondiente indicación;
b) la mantequilla concentrada producida en un establecimiento autorizado con arreglo al artículo 10 a partir de mantequilla o de nata y que responda a las especificaciones del Anexo IV.»
4 En la fecha de entrada en vigor del Reglamento nº 570/88, el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 985/68 del Consejo, de 15 de julio de 1968, por el que se establecen las normas generales reguladoras de las medidas de intervención en el mercado de la mantequilla y de la nata (DO L 169, p. 1; EE 03/02, p. 190; en lo sucesivo, «Reglamento nº 985/68»), modificado por el Reglamento (CEE) nº 2714/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (DO L 291, p. 15; EE 03/06, p. 156; en lo sucesivo, «Reglamento nº 2714/72»), y por el Reglamento (CEE) nº 1897/87 del Consejo, de 2 de julio de 1987 (DO L 182, p. 35), estaba redactado en los términos siguientes:
«1. Los organismos de intervención solamente comprarán mantequilla:
a) producida por una empresa autorizada,
b) que responda a la definición y la clasificación que figura[n] en la[s] letra[s] a) y b) del apartado 3 respectivamente,
[...]
2. Hasta la fecha de aplicación de las disposiciones adoptadas en virtud del artículo 27 del Reglamento (CEE) nº 804/68, una empresa sólo estará autorizada si fabrica mantequilla que responda a las exigencias previstas en la[s] letra[s] a) y b) del apartado 3.
3. Hasta la fecha prevista en el apartado 2, la mantequilla mencionada en el apartado 1 deberá:
a) [presentar] la composición y las características siguientes:
aa) - que tenga un contenido mínimo en peso de materia grasa butírica de un 82 %,
- que tenga un contenido máximo en peso de agua de un 16 %,
- que esté fabricada con nata ácida,
o
bb)
- que tenga un contenido mínimo en peso de materia grasa butírica de un 82 %,
- que tenga un contenido máximo en peso de agua de un 16 %,
- que esté fabricada con nata fresca.
b) estar:
- clasificada "beurre marque de contrôle" en lo que respecta a la mantequilla belga,
[...]»
5 El artículo 9 del Reglamento nº 570/88 establecía, asimismo, la posibilidad de conceder una ayuda «en caso de que la mantequilla concentrada o la mantequilla, con o sin adición de marcadores, se incorpore en una fase intermedia en productos distintos de los productos finales y en un establecimiento distinto de aquel en el que se realice la transformación final». Supeditaba dicha ayuda a determinados requisitos relativos, en particular, a la autorización del establecimiento en el cual se llevara a cabo la transformación de los referidos productos intermedios y a la obligación de que sobre el envase del producto figure la mención «producto intermedio».
6 Este artículo fue modificado por el Reglamento (CEE) nº 1813/93 de la Comisión, de 7 de julio de 1993 (DO L 166, p. 16; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1813/93»), que entró en vigor el 1 de agosto de 1993. El segundo considerando de dicho Reglamento señaló que se había observado la existencia de divergencias en la interpretación de la noción de productos intermedios en determinados Estados miembros, que hacían necesario prever criterios que permitieran la objetividad y la transparencia en la identificación de esos productos.
7 Por ello, el Reglamento nº 1813/93 introdujo en el artículo 9 del Reglamento nº 570/88 la obligación de autorización de los propios productos intermedios, supeditada a la obligación de demostrar que el paso por esos productos intermedios es necesario para la fabricación de los productos finales.
8 Asimismo, el Reglamento nº 1813/93 insertó en el Reglamento nº 570/88 un artículo 9 bis redactado en los términos siguientes:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 4, se considerará que los productos intermedios a que se refiere el artículo 9 son productos distintos de los de los códigos NC 0401 y 0405.
No obstante,
a) se considerarán productos intermedios los productos con un contenido en materia grasa butírica del 82 % como mínimo, obtenidos exclusivamente a partir de la mantequilla concentrada contemplada en la letra b) del párrafo segundo del artículo 1 en un establecimiento autorizado para ello de conformidad con el artículo 10, siempre y cuando lleven incorporados los marcadores contemplados en el apartado 1 del artículo 6; en ese caso, el precio mínimo de venta pagado y el importe máximo de la ayuda concedida corresponderán, respectivamente, al precio mínimo de venta y al importe máximo de la ayuda fijados de conformidad con el artículo 18 para la mantequilla marcada con un contenido en materia grasa del 82 %;
b) no se considerarán productos intermedios las mezclas a que se refiere el Anexo VIII.»
9 La finalidad de este nuevo artículo es determinar los productos obtenidos a partir de mantequilla concentrada que pueden considerarse productos intermedios y disfrutar de la ayuda establecida por el Reglamento nº 570/88 para dichos productos.
10 El artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 2443/93 de la Comisión, de 2 de septiembre de 1993 (DO L 224, p. 8), aplicable a partir del 1 de agosto de 1993, modificó el Reglamento nº 570/88 en los términos siguientes:
«La frase preliminar del párrafo segundo del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 570/88 ["Unicamente podrán beneficiarse de la ayuda:"] se sustituirá por la frase siguiente:
"Sin perjuicio de la letra a) del artículo 9 bis, sólo podrán beneficiarse de la ayuda: [...]".»
11 La motivación de tal modificación figura en el primer considerando del Reglamento, en el que se dice lo siguiente:
«[...] habida cuenta de la redacción del artículo 1, se observa cierta ambigueedad en lo referente a la formulación de las solicitudes de ayuda para los productos indicados en la letra a) del artículo 9 bis [...] por razones de seguridad jurídica, es conveniente precisar con efectos desde el 1 de agosto de 1993 que, para los productos indicados en la letra a) del artículo 9 bis, pese a no estar cubiertos por el artículo 1, es posible solicitar una ayuda y que ésta debe corresponder a la aplicable a la mantequilla marcada con un contenido en materia grasa del 82 %».
12 El punto 4 del artículo 1 del Reglamento (CE) nº 455/95 de la Comisión, de 28 de febrero de 1995, por el que se modifican los Reglamentos (CEE) nos 1547/87 y 1589/87 en lo que atañe a la compra de mantequilla por los organismos de intervención, y los Reglamentos (CEE) nos 2191/81 y 570/88 por lo que respecta a la concesión de una ayuda a la compra de mantequilla y a la venta de mantequilla a precio reducido a determinadas categorías de consumidores e industrias (DO L 46, p. 31; en lo sucesivo, «Reglamento objeto del litigio»), aplicable a partir del 1 de marzo de 1995, modificó el Reglamento nº 570/88 para supeditar la concesión de ayuda a que la mantequilla sea producida directa y exclusivamente a partir de nata pasteurizada.
13 En virtud de tal modificación, la nueva letra a) del párrafo segundo del artículo 1 del Reglamento nº 570/88 dispone lo siguiente:
«a) La mantequilla producida directa y exclusivamente a partir de nata pasteurizada, que se ajuste a las condiciones establecidas en el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 804/68 y a los requisitos de la categoría nacional de calidad que figuran en el Anexo II del Reglamento (CE) nº 454/95, en el Estado miembro de producción y cuyo envase vaya marcado en consecuencia.»
14 El Reglamento (CE) nº 454/95 de la Comisión, de 28 de febrero de 1995, por el que se establecen las normas de aplicación de la intervención en el mercado de la mantequilla y de la nata, al que se refiere esta última disposición, sustituyó parcialmente al Reglamento nº 985/68, derogado, con efectos desde el 1 de marzo de 1995, por el Reglamento (CE) nº 2807/94 del Consejo, de 14 de noviembre de 1994, que modifica el Reglamento (CEE) nº 804/68, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 298, p. 1). Su Anexo II dice, por lo que se refiere a la mantequilla belga: «beurre de laiterie; qualité extra; melkerijboter; extra kwaliteit».
Antecedentes de hecho del recurso
15 La demandante, sociedad belga, forma parte de un grupo lechero francés. Desde 1959 ha desarrollado procedimientos técnicos de fabricación de mantequilla. Sus trabajos en este campo le permitieron fabricar, a partir de 1987, su primera «mantequilla técnica».
16 Dicho nuevo producto, «BITA» («beurre industriel technologiquement adapté», mantequilla industrial adaptada tecnológicamente), fue obtenido mediante un procedimiento basado en la selección de las materias primas, el fraccionamiento físico de las materias grasas y la recombinación, en función de las cualidades técnicas deseadas, de las diferentes fracciones obtenidas. Las materias primas utilizadas por la demandante -65 % de mantequilla y 35 % de nata- son sometidas primeramente a concentración. La materia grasa pura así obtenida se almacena. A continuación, es sometida a fraccionamiento y luego a recombinación de las diferentes fracciones en función de los productos y aplicaciones que se pretende obtener (fabricación de productos con punto de fusión bajo para los heladeros y con punto de fusión elevado para la bollería, por ejemplo).
17 Este procedimiento permite obtener una mantequilla estandarizada que contiene un 82 % de materia grasa, un 16 % de agua y un 2 % de extracto seco magro de leche, muy estable y muy solicitada por los fabricantes de productos de pastelería, ya que puede, además, entrar en las líneas automáticas de extrusión de dichos fabricantes, diseñadas para utilizar margarina.
18 Las mantequillas técnicas o recombinadas de la demandante disfrutaron de una ayuda desde 1989 con arreglo al artículo 9 del Reglamento nº 570/88, que se refiere a los productos intermedios.
19 A partir del 1 de agosto de 1993, fecha de entrada en vigor del Reglamento nº 1813/93, que insertó el artículo 9 bis en el Reglamento nº 570/88, la mantequilla técnica de la demandante sólo pudo acogerse a la ayuda establecida por este último Reglamento cumpliendo la condición de estar marcada.
20 El objetivo perseguido con la incorporación de los marcadores es identificar fácilmente los productos acogidos a la ayuda comunitaria mediante un sabor o un color para prevenir el fraude. El apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 570/88 impone la obligación de utilizar una pareja de marcadores elegidos entre tres marcadores químicos y cinco marcadores organolépticos.
21 Según la demandante, los marcadores presentan inconvenientes en relación con el sabor y el olor. Por tal motivo, a partir del 1 de agosto de 1993, fecha en que quedó incorporado en el Reglamento nº 570/88 el artículo 9 bis que impone la obligación de añadir marcadores a los productos de que se trata -entre ellos, la mantequilla técnica de la demandante-, ésta inició las gestiones para conseguir que las autoridades belgas reconocieran que sus mantequillas técnicas eran «beurre marque de contrôle», con el fin de poder seguir comercializando sus productos en el marco del Reglamento nº 570/88 y disfrutando de la ayuda establecida en la letra a) del párrafo segundo de su artículo 1.
22 En 1990 y 1991, las autoridades aduaneras francesas informaron a la Comisión de que una sociedad belga -la demandante- había introducido en Francia una mantequilla con un 82 % de materia grasa butírica recombinada a partir de mantequilla concentrada y solicitaba para dicho producto la ayuda establecida para los productos intermedios con arreglo al artículo 9 del Reglamento nº 570/88. Pidieron a la Comisión que les precisara si era posible considerar dicha mantequilla como un producto intermedio, en el sentido de dicha norma.
23 Tras una primera respuesta negativa, la Comisión, mediante telefax de 10 de junio de 1991, solicitó información al ministère de l'Agriculture belga. En el referido telefax, señalaba que, según ella, la mantequilla reconstituida no era subvencionable a los efectos del Reglamento nº 570/88, si bien esperaba el resultado de su investigación.
24 Mediante telefax de 1 de julio de 1991, el ministère de l'Agriculture belga informó a la Comisión de que las autoridades de control belgas estimaban que el producto de que se trata debía ser considerado como producto intermedio con arreglo al artículo 9 del Reglamento nº 570/88. Con dicho telefax se acompañaba en anexo una descripción del procedimiento de fabricación y de las características del producto. En ella se describía el producto como «producto intermedio con un 82 % de materia grasa butírica, especialmente adaptado para la industria de pastas laminadas (panadería vienesa, hojaldrado) en pastelería, bizcochería, etc.» Se obtenía en varias etapas, entre ellas el fraccionamiento físico y la recombinación. La descripción concluía que el producto obtenido contenía un 82 % de materia grasa butírica, un 16 % de agua y un 2 % de extracto seco magro de leche y que, aun cuando el producto fuera «un producto intermedio en el sentido del Reglamento nº 570/88, dicha composición [era] similar a la de la mantequilla clásica».
25 Mediante telefax de 3 de julio de 1991, la Comisión informó a las autoridades francesas de que el producto con respecto al cual había sido consultada había sido examinado por la autoridades belgas y podía ser considerado como producto intermedio, con arreglo al artículo 9 del Reglamento nº 570/88. Añadía: «No obstante, les indicamos que el producto no se considera como mantequilla ni puede, en ningún caso, clasificarse como la mantequilla a la que se refiere la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 958/68.»
26 Mediante telefax de 22 de agosto de 1991, el ministère de l'Agriculture belga, se dirigió a la Comisión en los términos siguientes:
«Hemos sido informados de su telefax de 3 de julio pasado [telefax enviado por la Comisión a las autoridades aduaneras francesas].
A tenor de dicho telefax, entendemos que el producto de que se trata puede ser considerado como producto intermedio y que nada se opone, si la normativa del Estado miembro de producción lo permite, a que dicho producto, que en el caso que nos ocupa es una mantequilla recombinada, reciba la denominación de mantequilla [el arrêté royal (Real Decreto) de 6 de mayo de 1988, en particular su artículo 1, incluye en la definición de mantequilla la obtenida por recombinación].
No obstante, no puede acogerse a la clasificación en una de las categorías contempladas en la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 985/68, es decir, para el caso de Bélgica: "beurre marque de contrôle", y, por consiguiente, no puede ser objeto de compra a la intervención ni de contrato de almacenamiento privado.
[...]»
27 El 28 de febrero de 1994, a pesar de la afirmación contenida en dicho telefax, la mantequilla técnica fabricada por la demandante fue clasificada por las autoridades belgas como «beurre marque de contrôle» dentro de la clase «beurre de laiterie: qualité extra». Como consecuencia de ello, la mantequilla técnica de la demandante, que disfrutaba hasta entonces de la ayuda establecida en el artículo 9 bis del Reglamento nº 570/88, comenzó a disfrutar de la ayuda comunitaria con arreglo al artículo 1 del Reglamento nº 570/88, sin que se hubiera producido ni una modificación de la normativa comunitaria aplicable, ni una modificación del producto considerado.
28 Según el artículo 2 del Reglamento nº 570/88, la concesión de la ayuda tendrá lugar según el procedimiento de licitación permanente que aplique cada organismo de intervención.
29 A partir de la entrada en vigor del Reglamento objeto del litigio, la mantequilla técnica de la demandante es denominada «producto intermedio» y disfruta de la ayuda establecida en el artículo 9 bis del Reglamento nº 570/88. No existe diferencia en cuanto al importe entre la ayuda prevista en el artículo 1 del Reglamento nº 570/88 y la prevista en el artículo 9 bis del mismo Reglamento. La diferencia reside en el hecho de que el producto contemplado en el artículo 9 bis, en cuanto producto intermedio, ha de incorporarse directamente en un producto final, tiene que ser marcado y el envase debe llevar la denominación «producto intermedio». Por el contrario, la mantequilla contemplada en el artículo 1 puede incorporarse, bien en un producto intermedio, o bien en un producto final. Es objeto de un procedimiento de control menos severo y puede llevar la denominación «mantequilla».
Procedimiento y pretensiones de las partes
30 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 10 de mayo de 1995, la demandante interpuso el presente recurso.
31 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta) decidió, por una parte, adoptar diligencias de ordenación del procedimiento, con arreglo al artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, instando a las partes a responder a determinadas cuestiones y aportar una serie de documentos y, por otra parte, abrir la fase oral del procedimiento. La demandante y la Comisión respondieron al requerimiento del Tribunal los días 28 de junio y 2 de julio de 1996, respectivamente.
32 Se oyeron los informes orales de los representantes de las partes, así como sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal, en la vista celebrada el 5 de noviembre de 1996.
33 La parte demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que: - Anule el punto 4 del artículo 1 del Reglamento objeto del litigio.
- Condene en costas a la parte demandada.
34 La parte demandada solicita el Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso.
- Con carácter subsidiario, desestime la demanda por infundada.
- Condene en costas a la parte demandante.
35 En su escrito de réplica, la demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que requiera a la Comisión para que aporte las actas de las reuniones de los Comités de Gestión en el curso de las cuales se discutió el texto del Reglamento objeto del litigio.
Sobre la admisibilidad
Argumentos de las partes
36 La Comisión mantiene que debe declararse la inadmisibilidad del recurso por falta de interés para ejercitar la acción.
37 Según ella, la letra a) del párrafo segundo del artículo 1 del Reglamento nº 570/88, resultante de la modificación efectuada por el punto 4 del artículo 1 del Reglamento objeto del litigio, no hace sino confirmar la situación anterior en lo que se refiere a la exigencia de que la mantequilla apta para la ayuda sea fabricada a partir de nata. Para los productos primarios contemplados en el artículo 1 del Reglamento nº 570/88 era necesario, según el régimen aplicable antes de la modificación impugnada, que la mantequilla respondiera «[...] en el Estado miembro de fabricación a la definición y clasificación que figuran en la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 985/68 y cuyo envase lleve la correspondiente indicación». Según la referida disposición del Reglamento nº 985/68, era necesario, por lo que respecta a la mantequilla belga, que se tratara de mantequilla clasificada como «beurre marque de contrôle». Pero, a tenor del artículo 1 del Reglamento nº 570/88, era necesario, además, que la mantequilla se ajustara a una determinada definición de la mantequilla. Dicha definición de la mantequilla era la contenida en la letra a) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 985/68, que exige que la mantequilla se fabrique a partir de nata, bien fresca, o bien ácida.
38 La naturaleza cumulativa de la mencionada exigencia técnica de que la mantequilla sea fabricada a partir de nata [letra a) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 985/68] con la de la clasificación de la marca [letra b) de la misma disposición] se desprendía, además, del párrafo primero del apartado 4 del artículo 8 del Reglamento nº 985/68 -en su redacción resultante del Reglamento nº 2714/72-, ya que el organismo de intervención sólo podía comprar mantequilla que reuniera ambos criterios.
39 En cuanto a la mantequilla recombinada, como la producida por la demandante, el Reglamento objeto del litigio no alteró en nada la situación antes existente. En particular, precisa la Comisión, no modificó los requisitos necesarios para que un producto intermedio como este tipo de mantequilla pudiera disfrutar de ayuda comunitaria.
40 La Comisión mantiene también que la parte demandante no puede en ningún caso, en especial para justificar su interés para ejercitar la acción contra ella, aducir el hecho de que las autoridades belgas hubieran otorgado, de manera incompatible tanto con la normativa entonces existente como con la actual, la clase «extra» a su mantequilla recombinada. Las autoridades belgas clasificaron en 1994 la mantequilla de la demandante como «extra» a pesar de ser conscientes de que una mantequilla que poseía tales características no podía ser clasificada de ese modo, como, por otra parte, había sido expresamente reconocido por dichas autoridades en 1991. La Comisión refuta la afirmación de la demandante de que había sido advertida de la clasificación efectuada por las autoridades belgas. En ningún momento tuvo conocimiento de tales extremos. Siempre había considerado que la mantequilla recombinada no podía ser clasificada como mantequilla incluida en una de las categorías contempladas en la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 985/68. Esta opinión queda corroborada por el hecho de que, en el ámbito de un mismo Reglamento, un mismo producto no puede ser clasificado a la vez como producto primario y como producto intermedio. Por consiguiente, un Estado miembro, vinculado por el Derecho comunitario en lo que respecta a la exclusión de la mantequilla recombinada de la letra a) del párrafo segundo del artículo 1 del Reglamento nº 570/88, no puede, mediante una simple clasificación unilateral, hacer que la mantequilla recombinada disfrute de la ayuda prevista en dicha disposición y quede al margen de la obligación de marcado establecida en el artículo 9 bis del mismo Reglamento.
41 Según la Comisión, en aras de la fácil identificación de los productos acogidos a ayuda, y para combatir el fraude, la adición de marcadores confiere a los productos un gusto o un color específicos. No obstante, el Reglamento nº 570/88 deja a los operadores un margen de elección bastante amplio, ya que impone la utilización de una pareja de marcadores elegidos entre tres químicos y cinco organolépticos. En realidad, el marcado no debe plantear problemas, ya que, por lo demás, en el caso de la nata, producto muy delicado, productores y consumidores parecen aceptar el marcado. La denominación «producto intermediario» tampoco debe ser problemática para una empresa cuya clientela principal son, según propias manifestaciones, empresas especializadas. Estas aprecian el producto en función de características técnicas que le son propias y no se dejan disuadir, en absoluto, por el calificativo que se critica.
42 Según la Comisión, suponiendo que se cumplan los restantes requisitos en el caso de la parte demandante, el acto impugnado no es sino un acto confirmatorio y no procede admitir un recurso de anulación interpuesto contra él (véase la sentencia de 15 de diciembre de 1988, Irish Cement/Comisión, asuntos acumulados 166/86 y 220/86, Rec. p. 6473, apartado 16).
43 En cualquier supuesto, el interés de la demandante no es directo, según la Comisión, toda vez que entre la disposición impugnada y una situación que permita a la parte demandante invocar válidamente el disfrute de la ayuda tiene que mediar necesariamente una medida de las autoridades nacionales. En efecto, junto con el requisito relativo al origen y a la naturaleza técnica de la materia prima, es necesario que el producto de la demandante haya sido clasificado por un acto positivo de las autoridades belgas (en el presente caso, por lo demás, en contra del Derecho comunitario) en la clase «extra». Además, la concesión de la ayuda se produce según el procedimiento de licitación que aplique cada organismo de intervención. Dado que la gestión corre a cargo de las autoridades nacionales, la actuación de éstas es, por lo tanto, necesaria.
44 El interés invocado tampoco es individual, según la Comisión. La disposición censurada tiene un carácter normativo absolutamente general y excluye (o, mejor dicho, confirma la exclusión de) cualquier operador que no cumpla sus requisitos objetivos, esto es, en especial, fabricar la mantequilla directa y exclusivamente a partir de nata. La Comisión aduce que, si bien la parte demandante, empresa lechera importante a nivel nacional, es, tal vez, el único operador que fabrica el producto concreto «BITA», no es, ni mucho menos, la única empresa productora de mantequilla recombinada en el mercado comunitario. En el presente caso, la medida se aplica a cualquier operador que no utilice nata fresca y se incardina perfectamente en la finalidad del acto, cual es facilitar la venta de las existencias sin dejar de establecer medidas contra el fraude. Por tal motivo, y a diferencia de la situación que dio lugar a la sentencia de 18 de mayo de 1994, Codorníu/Consejo (C-309/89, Rec. p. I-1853), invocada por la demandante, no puede ésta ampararse en la existencia de un eventual derecho subjetivo del que se haya visto privada por la Comisión.
45 Como respuesta al argumento de la demandante según el cual ésta no dispone, a diferencia de sus competidores, de la posibilidad de conseguir leche o nata de manera sistemática, la Comisión observa que la parte demandante no ha acreditado la peculiaridad que alega. La parte demandada admite que una empresa que no lleve a cabo la recogida de leche depende de la situación, por definición fluctuante, del mercado, por lo menos en lo que respecta a las cantidades que no pueda conseguir dentro de su propio grupo. Un operador económico perspicaz intentaría prevenirse contra tal situación mediante contratos de larga duración y diversificaría sus fuentes de suministro.
46 Basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia, la demandante considera que un operador económico incluido en el ámbito de aplicación de una normativa comunitaria puede impugnar su validez cuando ésta no toma en consideración su situación específica y tiene la consecuencia de privarlo de un derecho y hacerle sufrir un perjuicio, sobre todo cuando dicho operador resulta perjudicado en su posición jurídica, debido a una situación de hecho que lo caracteriza en relación con cualquier otra persona y lo individualiza de una manera análoga a la de un destinatario del acto (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223, y Codorníu/Consejo, antes citada, apartado 20; auto del Tribunal de Primera Instancia de 28 de octubre de 1993, FRSEA y FNSEA/Consejo, T-476/93, Rec. p. II-1187, apartado 20, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de diciembre de 1994, Unifruit Hellas/Comisión, T-489/93, Rec. p. II-1201, apartado 21). La demandante considera que forma parte de un «círculo cerrado individualizado» de operadores cuyos derechos específicos resultan perjudicados (sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1983, Spijker/Comisión, 231/82, Rec. p. 2559, apartado 8; de 26 de junio de 1990, Sofrimport/Comisión, C-152/88, Rec. p. I-2477, apartado 10, y de 16 de mayo de 1991, Extramet Industrie/Consejo, C-358/89, Rec. p. I-2501, apartado 17; auto del Tribunal de Primera Instancia de 20 de octubre de 1994, Asocarne/Consejo, T-99/94, Rec. p. II-871, apartados 20 y 21, y sentencia Unifruit Hellas/Comisión, antes citada, apartado 23).
47 La demandante alega que el Reglamento objeto del litigio instauró el requisito de fabricar la mantequilla directa y exclusivamente a partir de nata para que aquélla pudiera optar a la ayuda. Tal exigencia no existía anteriormente en la normativa comunitaria. La demandante recalca que, en su redacción anterior al Reglamento objeto del litigio, la letra a) del párrafo segundo del artículo 1 del Reglamento nº 570/88 disponía que sólo podía disfrutar de la ayuda «la mantequilla que responda en el Estado miembro de fabricación a la definición y clasificación que figuran en la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 985/68 y cuyo envase lleve la correspondiente indicación» y que, según la disposición del Reglamento nº 985/68 allí citada, sólo era necesario, por lo que respecta a la mantequilla belga, que se tratara de mantequilla clasificada como «beurre marque de contrôle».
48 Los nuevos requisitos impuestos para la ayuda a la utilización de mantequilla en la fabricación de los productos de pastelería no constituyen en absoluto una confirmación de una medida anterior, pues desde que se estableció la organización común del mercado de la leche, el régimen de intervenciones en el almacenamiento público siempre ha sido diferente del régimen de las ayudas comunitarias a la utilización de mantequilla en varios sectores, en especial en la fabricación de pastelería y otros productos alimenticios. El objetivo perseguido por el almacenamiento público es mantener la calidad de la mantequilla garantizando muy buenas condiciones de almacenamiento. En cambio, el objetivo perseguido por los Reglamentos relativos a la salida de la mantequilla al mercado es fomentar las posibles salidas de la mantequilla y, en el caso de la mantequilla utilizada en la fabricación de productos de pastelería, competir con los aceites vegetales.
49 La normativa comunitaria no contiene una definición única de la mantequilla con arreglo a la cual deba ser producida exclusivamente a partir de nata. Por ejemplo, la definición de mantequilla destinada a la exportación, que figura en la nomenclatura arancelaria, es diferente de la invocada por la Comisión. Por consiguiente, la definición de mantequilla aplicable en el presente caso debe buscarse dentro del marco específico de la mantequilla destinada a la fabricación de productos de pastelería, de helados y otros productos alimenticios, esto es, dentro del marco del Reglamento nº 570/88 que, antes de la modificación introducida por el Reglamento objeto del litigio, sólo exigía que la mantequilla respondiera en el Estado miembro de fabricación a la definición y clasificación que figuraban en la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 985/68.
50 El Reglamento objeto del litigio introdujo en la normativa comunitaria una definición de mantequilla más estricta que la que figuraba en el Reglamento (CE) nº 2991/94 del Consejo, de 5 de diciembre de 1994, por el que se aprueban las normas aplicables a las materias grasas para untar (DO L 316, p. 2; en lo sucesivo, «Reglamento nº 2991/94»), de rango jerárquicamente superior, que incluye dentro de la definición de mantequilla la mantequilla recombinada. La mantequilla recombinada consiguió juicios favorables en las discusiones que precedieron a la adopción del Reglamento nº 2991/94. Todas las delegaciones estimaron que dicho producto era una buena mantequilla y debía ser considerado como tal. Por esa razón, el Reglamento de peritación belga fue modificado con el fin de poder clasificar la mantequilla recombinada como mantequilla de calidad.
51 La demandante alega que, antes de la modificación introducida por el Reglamento objeto del litigio, la mantequilla que ella producía reunía todos los requisitos necesarios para optar a la ayuda establecida en el artículo 1 del Reglamento nº 570/88, ya que, en perfecta consonancia con las normativas belga y comunitaria, había obtenido de las autoridades belgas la clasificación contemplada en la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 985/68, es decir, la clasificación como «beurre de laiterie qualité extra». Sobre este particular, a falta de armonización comunitaria, compete sólo al Estado miembro afectado definir los criterios y métodos de clasificación de la mantequilla.
52 La demandante admite que la mantequilla recombinada también puede ser considerada como un producto intermedio en el sentido del artículo 9 bis del Reglamento nº 570/88, pero recuerda que, según la normativa comunitaria, se exige que los productos intermedios sean marcados y que tiene la obligación de denominar a su producto «producto intermedio». Según ella, sería necesario que el artículo 9 bis autorizara asimismo una versión no marcada de la mantequilla recombinada y la utilización de la denominación mantequilla, si bien es más simple y más claro autorizar el producto simplemente en el marco del artículo 1 del Reglamento. El marcado siempre deja un gusto o un color característicos, por cuyo motivo el producto no goza del aprecio de los clientes. Tanto el marcado como la denominación de su producto como «producto intermedio» hicieron perder a la demandante, según afirma, una nutrida clientela de grandes fabricantes industriales que, a partir de ese momento, acudieron a competidores que fabricaban mantequilla con arreglo a la técnica clásica de batido, o hacia los fabricantes de margarina. Por último, la denominación «producto intermedio» tiene consecuencias negativas en lo que se refiere a la exportación fuera de la Comunidad de los productos que incorporan el producto de la demandante.
53 La demandante se considera directamente afectada por el acto impugnado, por cuanto no es necesaria ninguna medida de ejecución y aquél entro en vigor el 1 de marzo de 1995.
54 También se considera individualmente afectada por el acto impugnado. Alega que concurren en ella cierto número de rasgos que la caracterizan frente a sus competidores. Es la única empresa de la Unión Europea que transforma materia grasa butírica sin estar vinculada de algún modo a una «lechería». Eso tiene una consecuencia importante en el contexto del presente recurso, a saber, la imposibilidad material de procurarse la cantidad de nata suficiente para proveer las instalaciones de la fábrica, haciendo hincapié en que para su fabricación anual necesitaría tres mil quinientos millones de litros de leche, consumo éste que equivale aproximadamente a la producción anual belga. Además, la nata es difícil de transportar y sólo se conserva durante muy poco tiempo. Pues bien, a diferencia de sus competidores en la Unión Europea, no cuenta con recogidas regulares de leche en lugares próximos a los locales de fabricación.
55 La actividad de la demandante en Europa, que representa el 75 % del total de sus ventas anuales, consiste en comercializar el excedente de materia grasa producida en la Comunidad, con un volumen de hasta 70.000 toneladas anuales, de un total de 450.000 toneladas anuales en la Comunidad. Dado que su materia prima es en buena parte mantequilla de intervención, la demandante contribuye así a reducir las existencias de mantequilla de la Comunidad y a regular el mercado, repartiendo los excedentes de la producción de mantequilla a lo largo de todo el año natural.
56 La demandante destaca otro rasgo. Es la única empresa de la Unión que opera casi exclusivamente y de manera primordial en el ámbito de la materia grasa butírica, mientras que para sus concurrentes es ésta una actividad secundaria. Así, es la única empresa de la Unión que ha realizado inversiones extremadamente costosas en investigación y desarrollo que le han permitido descubrir un procedimiento secreto de fraccionamiento, recombinación y estandarización de la mantequilla. A raíz de dicho descubrimiento, ha llevado a cabo inversiones en las líneas de producción para conseguir que éstas puedan tratar mantequilla (con necesidad de adoptar precauciones en el tratamiento para prevenir riesgos bacteriológicos) y producir una mantequilla «técnica» con un 82 % de materia grasa, perfectamente estandarizada. Este último producto se fabrica a partir de una mezcla con un 65 % de mantequilla de primera calidad y un 35 % de nata. Según la demandante, no es posible hacer funcionar sus instalaciones con sólo uno de ambos componentes. Además, la utilización exclusiva de nata no permite obtener una mantequilla estandarizada, ya que la consistencia de la nata no puede ser controlada y varía según la estación. Por otra parte, la nata sólo puede conservarse durante poco tiempo, siendo así que todo el interés de una producción como la de la demandante consiste en regular el mercado de la mantequilla, sometido a variaciones estacionales tanto en cuanto a la cantidad como a la calidad, mientras que el consumo doméstico es lineal. Pues bien, tal regulación precisa de períodos de almacenamiento que sólo se pueden pretender para la mantequilla, pero no para la nata.
57 La disposición objeto del litigio afecta al 30 % de la producción de la demandante. Lo súbito de la modificación le ha hecho imposible amortizar las inversiones llevadas a cabo en sus líneas de producción, hacer frente a sus compromisos y planificar la utilización de sus existencias de mantequilla.
58 La nueva mantequilla compite con varios aceites de origen vegetal por su precio, cuando disfruta de la ayuda comunitaria, y por su textura, que permite su empleo en líneas automáticas de extrusión diseñadas para la utilización de margarina. Además, tiene propiedades particularmente apreciadas por los pasteleros y heladeros. La demandante alega haber captado así muchos nuevos clientes en este sector durante los dos años inmediatamente anteriores a la modificación objeto del litigio. Dicha clientela demanda mantequilla como producto de base y no un producto intermedio como el definido por otros Reglamentos.
59 La demandante señala que su especificidad en el sector de la mantequilla es bien conocida tanto por las autoridades belgas (tres representantes de las cuales vigilan permanentemente su producción) como por las autoridades comunitarias. Representantes de la Comisión han visitado sus instalaciones en varias ocasiones y el Tribunal de Cuentas ha dedicado un informe al sector en 1988/1989. La demandante dio a conocer su posición al ministère de l'Agriculture belga, que insistió sobre este punto en reuniones de trabajo y en las reuniones del Comité de Gestión durante las cuales la modificación del Reglamento fue expuesta por la Comisión y discutida con los representantes nacionales. Por consiguiente, la Comisión debería haber tenido en cuenta tal peculiaridad de la demandante.
60 De ello deduce la demandante que esta situación de hecho, muy específica, la caracteriza en relación con cualquier otro operador económico en el mismo sector por lo que respecta a la disposición objeto del litigio, razón por la que debe apreciarse la admisibilidad del recurso, sobro todo a la vista de la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia (sentencia Codorníu/Consejo, antes citada, apartado 19), según la cual, aun cuando la disposición objeto del litigio, por su naturaleza y alcance, tiene carácter normativo en la medida en que se aplica a la generalidad de los operadores económicos interesados, ello no excluye, sin embargo, que pueda afectar individualmente a algunos de ellos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
61 Con carácter preliminar, procede examinar la cuestión técnica de la definición del producto de la demandante a la luz del Reglamento nº 570/88.
62 Según la descripción ofrecida por la demandante, el producto objeto del litigio se compone de un 82 % de materia grasa, un 16 % de agua y un 2 % de extracto seco magro de leche. Las materias primas utilizadas -65 % de mantequilla y 35 % de nata- son primeramente objeto de concentración y la materia grasa pura así obtenida, es decir, la mantequilla concentrada, es luego sometida a operaciones de fraccionamiento y de recombinación para obtener la BITA. Así pues, el producto de la demandante es un producto con un contenido de materia grasa butírica no inferior al 82 %, fabricado exclusivamente a partir de mantequilla concentrada.
63 Esta descripción del producto de que se trata se corresponde exactamente con la definición del producto intermedio contenida en el artículo 9 bis del Reglamento nº 570/88, insertado por el Reglamento nº 1813/93.
64 Por otra parte, la demandante ha admitido que la BITA puede ser considerada como un producto intermedio en el sentido de dicho artículo y que disfrutó, desde 1989 y hasta la clasificación concedida por las autoridades belgas el 28 de febrero de 1994, de la ayuda establecida en los artículos 9 y 9 bis del Reglamento nº 570/88 en favor de los productos intermedios. También ha admitido que el producto sigue disfrutando de la ayuda establecida en el artículo 9 bis desde la entrada en vigor del Reglamento objeto del litigio.
65 No obstante, se queja de la necesidad de añadir marcadores y de la obligación de denominar el producto «producto intermedio».
66 A tal respecto, hay que señalar que el marcado, cuya finalidad consiste en prevenir el fraude, no es un elemento necesario de fabricación del producto, sino un requisito impuesto por el artículo 9 bis del Reglamento nº 570/88 para que el producto intermedio acceda a la ayuda comunitaria establecida en dicho Reglamento. Por consiguiente, la omisión de la incorporación de marcadores no modifica la naturaleza misma del producto, sino que lo hace simplemente inapropiado para la ayuda comunitaria.
67 Por otra parte, la exigencia de un marcado con respecto a los productos contemplados en el artículo 9 bis, establecida por el Reglamento nº 1813/93, no ha resultado en modo alguno afectada por el Reglamento objeto del litigio. La demandante no puede, por consiguiente, impugnarla en el marco del presente recurso.
68 Otro tanto ocurre con la denominación «producto intermedio», que no es sino una consecuencia derivada del hecho de que el producto descrito en el artículo 9 bis es uno de los «productos intermedios a que se refiere el artículo 9», y con respecto a los cuales la mención «producto intermedio» fue impuesta por el Reglamento nº 570/88 desde su entrada en vigor.
69 Resulta obligado considerar que el producto BITA de la demandante es un producto contemplado en el artículo 9 bis del Reglamento nº 570/88 y no un producto contemplado en el artículo 1 del Reglamento nº 570/88. Dado que el Reglamento objeto del litigio sólo modificó este último artículo, no afecta, por lo tanto, al producto intermedio fabricado por la demandante.
70 Esta conclusión no queda desvirtuada por el argumento de la demandante según el cual la clasificación concedida por las autoridades belgas produce la consecuencia de situar su producto dentro del ámbito de aplicación del artículo 1 del Reglamento nº 570/88. En efecto, la demandante ha reconocido, en su respuesta a una cuestión del Tribunal de Primera Instancia durante la vista, que la composición del producto no se había alterado en absoluto, sino que la clasificación belga tenía su origen en la modificación del Reglamento belga sobre peritación de la mantequilla y en la opinión que se había desprendido de los debates que precedieron a la adopción del Reglamento nº 2991/94, que contiene una definición de mantequilla mucho más amplia que la contenida en el Reglamento nº 570/88. Ahora bien, el hecho de que un producto intermedio pueda ser calificado como mantequilla con arreglo a la normativa de un Estado miembro no puede surtir el efecto de obviar los requisitos impuestos por la letra a) del artículo 9 bis del Reglamento nº 570/88 para que un producto en ella incluido pueda optar a la ayuda establecida por dicho Reglamento.
71 Por otra parte, resulta del tenor del artículo 1 del Reglamento nº 570/88, tanto en su redacción anterior al Reglamento objeto del litigio como en la resultante de éste, que los productos a los que se refiere la letra a) del artículo 9 bis constituyen una excepción a la prohibición general de conceder la ayuda establecida en el Reglamento nº 570/88 a productos distintos de los contemplados en el párrafo segundo del artículo 1. El primer considerando del Reglamento nº 2443/93, por el que se modifica la frase preliminar de esta última disposición (véase el apartado 11 supra) precisa al respecto que la finalidad de la inserción de la letra a) del artículo 9 bis en el Reglamento nº 570/88 es permitir a los productos indicados en dicho artículo disfrutar de la ayuda establecida en el Reglamento nº 570/88, «pese a no estar cubiertos por el artículo 1».
72 Por lo tanto, a tenor del artículo 1 del Reglamento nº 570/88, un producto incluido en la letra a) del artículo 9 bis, como el de la demandante, no puede optar a la ayuda establecida para los productos contemplados en el artículo 1 de dicho Reglamento.
73 A mayor abundamiento, debe considerarse que, como mantiene acertadamente la Comisión, la modificación introducida en la letra a) del párrafo segundo del artículo 1 del Reglamento nº 570/88 no hace sino confirmar la situación anterior en lo referente a la exigencia de que la mantequilla apta para la ayuda se fabrique a partir de nata.
74 En efecto, el producto al que se refiere este último artículo era, antes de la modificación introducida por el Reglamento objeto del litigio, la mantequilla que respondiera en el Estado miembro de fabricación a la definición y clasificación que figuraban en la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 985/68.
75 Aun cuando la letra a) del párrafo segundo del artículo 1 del Reglamento nº 570/88 sólo se remite de manera expresa a la letra b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 985/68, relativo a la clasificación de la mantequilla, también exige que el producto se ajuste a una determinada «definición».
76 Debe recordarse al respecto que la letra b) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento nº 985/68 dispone lo siguiente:
«Los organismos de intervención solamente comprarán mantequilla:
[...]
b) que responda a la definición y la clasificación que figura[n] en la[s] letra[s] a) y b) del apartado 3 respectivamente.»
77 De esta formulación se deduce que la «definición» de la mantequilla se enuncia en la letra a) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 985/68, mientras que la clasificación se indica en la letra b) de la misma disposición.
78 En este contexto, aunque la letra a) del párrafo segundo del artículo 1 del Reglamento nº 570/88 no remitiera cumulativamente a las letras a) y b) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 985/68, debe considerarse que la «definición» a que se refiere es la establecida en la letra a) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 985/68.
79 Tal definición hace referencia a las condiciones técnicas de fabricación y composición de la mantequilla. En particular, se refiere a su fabricación a partir de nata, bien fresca, o bien ácida.
80 Por consiguiente, el término «mantequilla» que figura en la letra a) del párrafo segundo del artículo 1 del Reglamento nº 570/88 tiene un contenido preciso en lo referente a las características técnicas de la mantequilla apta para la concesión de la ayuda establecida por dicho artículo, características que no concurren en el producto de la demandante, ya que siempre fue fabricada a partir de un 65 % de mantequilla y un 35 % de nata.
81 La demandante no puede mantener válidamente que la definición más amplia de mantequilla que figura en el Reglamento nº 2991/94 incluye la mantequilla recombinada. En efecto, dicho Reglamento no se incluye en el ámbito de las medidas de intervención destinadas a favorecer la salida al mercado de los excedentes comunitarios de mantequilla. Persigue un objetivo de protección e información de los consumidores. Se dirige a facilitar su elección entre productos que son comparables según su contenido global en materia grasa, pero que se distinguen por la naturaleza vegetal o animal de las materias grasas utilizadas (séptimo considerando del Reglamento). Por otro lado, para evitar la confusión del consumidor, limita la utilización de los términos «mantequilla» y «margarina» a determinadas categorías de productos definidas en el Reglamento (noveno considerando). Por lo demás, la demandante reconoció en la vista que, aun cuando la definición de mantequilla contenida en el Reglamento nº 2991/94 es aplicable a su producto, incluye asimismo muchos otros productos que no son aptos para la ayuda establecida en el Reglamento nº 570/88, con independencia de la modificación introducida por el Reglamento objeto del litigio.
82 Por consiguiente, éste no afecta al producto fabricado por la demandante, que siempre ha estado incluido en la definición de producto intermedio establecida en el artículo 9 bis del Reglamento nº 570/88.
83 En tales circunstancias, la demandante no puede pretender que está afectada por el Reglamento objeto de litigio, de modo que carece de interés para ejercitar la acción de anulación al amparo del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado.
84 En consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad del recurso, sin necesidad de dar curso a la solicitud de aportación de documentos formulada por la demandante ni de analizar los restantes argumentos expuestos por la demandante y por la Comisión.
Decisión sobre las costas
Costas
85 A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así se hubiere solicitado. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la parte demandante y habiendo solicitado la Comisión su condena en costas, procede condenar en costas a la citada parte demandante.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Quinta)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Condenar en costas a la parte demandante.