CELEX: 61999TJ0095
Ricorso di annullamento
Concorrenza
Denuncia
Lettera della Commissione indirizzata al reclamante
Atto preparatorio
Irricevibilità

Motivazione della sentenza
Fatti all'origine del ricorso
1 La ricorrente è una società di telediffusione di pubblico interesse, i cui azionisti sono imprese pubbliche di telediffusione di lingua francese, di Francia, Belgio, Svizzera e Canada.
2 Con lettera 18 marzo 1998, la ricorrente presentava una denuncia alla Commissione, chiedendole di dichiarare che la Deutsche Telekom AG (in prosieguo: la «Deutsche Telekom»), avendo preteso dalle imprese di telediffusione un canone per la trasmissione delle loro emissioni sulla rete via cavo di cui essa è proprietaria, aveva abusato della propria posizione dominante sul mercato della distribuzione via cavo, violando in tal modo l'art. 86 del Trattato CE (divenuto art. 82 CE). La ricorrente afferma, in sostanza, che il principio stesso dell'imposizione di un canone a carico delle imprese di telediffusione constituirebbe, di per sé, una violazione dell'art. 86 del Trattato CE, a prescindere dal livello effettivo delle tariffe applicate.
3 In tale contesto, la ricorrente chiedeva parimenti alla Commissione di adottare provvedimenti d'urgenza volti ad ottenere la sospensione degli aumenti tariffari pretesi dalla Deutsche Telekom nel settore della distribuzione via cavo.
4 Parallelamente, la ricorrente presentava, il 15 giugno 1998, una denuncia all'autorità nazionale tedesca di regolamentazione delle poste e telecomunicazioni, la Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, in relazione agli aumenti tariffari imposti dalla Deutsche Telekom nel settore della distribuzione via cavo.
5 Nelle proprie osservazioni sulla richiesta di provvedimenti d'urgenza presentate il 24 aprile 1998, la Deutsche Telekom si richiamava ad una relazione provvisoria redatta dalla Commissione, il 22 ottobre 1993, nell'ambito del procedimento IV/34.463 - VPRT/DPB Telekom, relativo ad un reclamo proposto nel settembre del 1990 dall'associazione di categoria VPRT che riunisce alcune società di telediffusione commerciale operanti in Germania (in prosieguo: la «relazione VPRT»). In tale procedimento, la VPRT denunciava, in sostanza, il metodo di riscossione dei canoni della Deutsche Telekom che, secondo la VPRT, comporterebbe una discriminazione tra le imprese di telediffusione che utilizzino servizi satellitari privati e quelle che facciano ricorso a servizi satellitari pubblici. In tale relazione la Commissione, dopo aver compiuto un'analisi tecnica e commerciale del mercato della diffusione via cavo, proponeva una serie di provvedimenti che avrebbero dovuto permettere alla Deutsche Telekom di ottenere un finanziamento integrativo delle proprie attività di distribuzione via cavo, in aggiunta ai corrispettivi derivanti dai canoni pagati dalle utenze familiari collegate via cavo.
6 La relazione VPRT precisa, a tal proposito, quanto segue:
«III. Misure proposte
Le soluzioni alternative esposte in prosieguo in merito all'attuale politica delle tariffe sono dirette a indicare alla [Deutsche] Telekom i criteri che dovrebbero essere utilizzati per indirizzare la futura politica di determinazione delle tariffe.
(...)
2. Opzioni
Il tentativo di presentare talune soluzioni alternative, che possano cambiare l'attuale struttura delle tariffe, non pregiudica la posizione della Commissione in merito a qualsiasi eventuale soluzione da imporsi alla [Deutsche] Telekom e deve essere considerata quale base di discussione.
[Le diverse opzioni sono:]
(1) Traslazione dei costi sui telespettatori
(...)
(2) Ripartizione dei costi tra i realizzatori di programmi
(...)
(3) Ripartizione dei costi tra i realizzatori di programmi con sistema satellitare
(...)
(4) Accordi relativi ai costi conclusi con gli operatori dei satelliti.
(...).
IV. Osservazioni conclusive
Tenuto conto delle osservazioni che seguono, per il momento non sarà indirizzata nessuna comunicazione di addebiti alla [Deutsche] Telekom e le saranno soltanto sottoposte proposte di modifica. Tale modus procedendi può ritenersi sufficiente per le ragioni seguenti:
1. La [Deutsche] Telekom ha fatto presente, nel corso di trattative informali, di essere disponibile a modificare la propria politica di determinazione delle tariffe ove la Commissione dovesse ritenere che si tratti di una politica incompatibile con le regole di concorrenza.
2. Come esposto in precedenza, esistono molteplici soluzioni relative ad una politica di determinazione delle tariffe compatibile con l'art. 86, tutte ugualmente accettabili per la Commissione».
7 Con lettera della Commissione 17 giugno 1998 copia della relazione VPRT veniva trasmessa alla ricorrente.
8 Nelle proprie osservazioni scritte in merito alla denuncia del 18 marzo 1998, la Deutsche Telekom cercava soprattutto di dimostrare l'assenza di redditività delle proprie attività di distribuzione via cavo. Essa sosteneva, inoltre, che la denuncia della ricorrente avrebbe dovuto essere esaminata alla luce della controversia VPRT/DPB Telekom.
9 Con lettera 7 luglio 1998 la ricorrente ritirava la richiesta di provvedimenti d'urgenza presentata alla Commissione.
10 Il 9 luglio 1998, la ricorrente sottoponeva alla Commissione nuove osservazioni scritte attinenti al proprio ricorso del 18 marzo 1998.
11 La ricorrente afferma di aver avuto, a seguito della presentazione della denuncia e delle osservazioni scritte, contatti informali con rappresentanti della competente unità della Commissione. Nel corso di tali contatti, i rappresentanti della Commissione le avrebbero assicurato che la loro posizione rispetto al ricorso non sarebbe stata diversa da quella che la Commissione aveva già espresso nella relazione VPRT. I detti rappresentanti non avrebbero trovato alcuna giustificazione del fatto che i distributori via cavo non percepiscano canoni dalle società di emissione televisiva via satellite, di cui ritrasmettono i segnali via cavo alle utenze familiari collegate.
12 Ciò premesso e a seguito di reiterate domande della ricorrente, volte ad ottenere che i servizi della Commissione si esprimessero per iscritto in merito, il direttore competente per tale procedimento trasmetteva alla ricorrente la lettera del 15 febbraio 1999 che costituisce l'oggetto del presente ricorso (in prosieguo: l'«atto controverso»).
13 L'atto controverso è formulato nei seguenti termini:
«Mi pregio di riferirmi alla denuncia del vostro cliente del 18 marzo 1998, ai sensi del quale la politica di determinazione delle tariffe praticata dalla Deutsche Telekom nei confronti delle società di telediffusione via satellite, tra le quali rientra anche il vostro cliente, per quanto riguarda l'accesso ai servizi di distribuzione via cavo, sarebbe abusiva ed incompatibile con l'art. 86 del Trattato CE. In termini generali, la ricorrente contesta due diversi aspetti della politica di determinazione delle tariffe praticata dalla Deutsche Telekom, vale a dire: (1) il fatto che, per quanto riguarda la propria rete di distribuzione via cavo, la Deutsche Telekom applichi un sistema di doppia riscossione, esigendo un pagamento sia dalle società di emissione televisiva quali la Satellimages/TV 5, sia dall'utente finale, vale a dire le utenze familiari collegate; (2) il livello del canone di trasmissione che la Deutsche Telekom pretende dalle società di telediffusione e, in particolare, l'aumento di detto canone. Voi affermate che il comportamento della Deutsche Telekom sarebbe abusivo sotto questo duplice profilo.
I miei collaboratori, la sig.ra Schiff e il sig. Haag, vi hanno fatto presente, nel corso di varie conversazioni telefoniche che, in base alle nostre osservazioni preliminari, il sistema di doppia riscossione praticato dalla Deutsche Telekom non costituisce, di per sé, uno sfruttamento abusivo di posizione dominante. Tanto gli spettatori delle emissioni trasmesse dai distributori via cavo quanto le società di emissione via satellite, quale il vostro cliente, i cui programmi sono trasmessi via satellite attraverso la rete collegata via cavo ai fini della loro distribuzione finale ai telespettatori, fruiscono di un servizio per il quale può essere preteso un corrispettivo: le utenze familiari collegate pagano, in particolare, il servizio di trasmissione dei segnali televisivi attraverso la rete collegata via cavo al loro domicilio dove tali segnali possono essere ricevuti, mentre le società di emissione televisiva retribuiscono l'accesso dei loro segnali alla rete collegata via cavo della Deutsche Telekom e la loro trasmissione attraverso tale rete al domicilio dei telespettatori collegati. Ci sembra, prima facie, che non abbiate dedotto alcun argomento che possa indurci a ritenere che tale aspetto della politica di determinazione delle tariffe della Deutsche Telekom sia in contrasto con l'art. 86.
Per quel che riguarda l' entità del canone di trasmissione che la Deutsche Telekom pretende dal vostro cliente, mi sembra di comprendere che voi cerchiate attualmente di ottenere una decisione dell'autorità nazionale tedesca di vigilanza nel settore delle telecomunicazioni. A mio parere, tale aspetto della denuncia dovrebbe effettivamente essere risolto dall'autorità nazionale competente.
Tengo a precisare che le suesposte osservazioni sono provvisorie e fondate sulle informazioni di cui il mio servizio attualmente dispone. Esse non costituiscono affatto una posizione definitiva della Commissione europea e possono essere oggetto di qualsiasi osservazione complementare che voi o il vostro cliente riteniate opportuno formulare. (...)
F.to :
John Temple Lang
Directeur».
Procedimento e conclusioni delle parti
14 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 16 aprile 1999, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
15 Con atto separato, registrato nella cancelleria del Tribunale l'8 giugno 1999, la Commissione ha sollevato un'eccezione d'irricevibilità, ai sensi dell'art. 114, n. 1, del regolamento di procedura.
16 Con ordinanze 22 novembre e 8 dicembre 1999, il presidente della seconda Sezione del Tribunale ha ammesso, rispettivamente, l'intervento della Repubblica francese a sostegno delle conclusioni della ricorrente e quello della Deutsche Telekom a sostegno delle conclusioni della Commissione.
17 Con ordinanza 13 marzo 2000, il Tribunale ha riunito l'eccezione d'irricevibilità al merito della causa.
18 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di passare alla fase orale. Nel contesto delle misure di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha invitato le parti a rispondere ad alcuni quesiti nel corso dell'udienza.
19 Le difese orali delle parti nonché le loro risposte ai quesiti del Tribunale sono state sentite all'udienza dell'11 dicembre 2001.
20 La ricorrente e la Repubblica francese concludono che il Tribunale voglia:
- dichiarare il ricorso ricevibile e fondato;
- annullare, di conseguenza, l'atto controverso;
- dichiarare, ai sensi dell'art. 176 del Trattato CE (divenuto art. 233 CE) che la Commissione è tenuta ad adottare tutti i provvedimenti necessari per conformarsi alla sentenza pronunziata;
- condannare la Commissione alle spese, comprese le spese sorte dalla proposizione dell'eccezione d'irricevibilità.
21 La Commissione e la Deutsche Telekom concludono che il Tribunale voglia:
- dichiarare il ricorso irricevibile o infondato;
- condannare la ricorrente alle spese.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
22 La Commissione sostiene anzitutto che l'atto controverso non costituirebbe un atto impugnabile, dal momento che non possiede il carattere di atto definitivo ai sensi della sentenza della Corte 11 novembre 1981, causa C-60/81, IBM/Commissione (Racc. pag. 2639, punto 10) nonché della sentenza del Tribunale 10 luglio 1990, causa T-64/89, Automec/Commissione (Racc. pag. II-367, punti 45-47).
23 La Commissione nega inoltre di aver espresso, attraverso l'adozione della relazione VPRT, un giudizio anticipato su questioni relative al caso di specie. D'altra parte essa contesta che la relazione VPRT possa trasformare in decisione di rigetto della denuncia l'atto controverso, i cui termini indicano chiaramente la sua natura meramente preparatoria. A tal proposito, la Commissione sostiene che il ricorso, laddove risultasse fondato quanto all'effetto combinato della relazione VPRT e dell'atto controverso, resterebbe tuttavia irricevibile. Infatti, neppure la relazione VPRT costituirebbe un atto impugnabile; si tratterebbe di un documento interno non cogente, utilizzato come base di discussione per giungere ad un compromesso con le parti coinvolte in una controversia che presenterebbe problemi giuridici di diversa natura.
24 Inoltre, a voler seguire il ragionamento della ricorrente secondo cui l'atto controverso non farebbe che confermare la relazione VPRT, il ricorso avrebbe dovuto essere proposto entro il termine di due mesi dalla data di ricezione di tale relazione. Dal momento che la ricorrente avrebbe atteso circa dieci mesi dalla ricezione della relazione VPRT prima di presentare il ricorso, quest'ultimo sarebbe stato proposto fuori termine e la ricorrente non potrebbe impugnare l'atto controverso che, in ogni caso, avrebbe carattere esclusivamente confermativo.
25 La Deutsche Telekom sostiene la posizione della Commissione.
26 La ricorrente, sostenuta dal governo francese, ricorda anzitutto che dalla citata sentenza Automec/Commissione non risulterebbe affatto che la Commissione possa adottare una decisione che possa costituire oggetto di sindacato giurisdizionale solo dopo aver debitamente rispettato le tre fasi procedurali descritte in tale sentenza. A sostegno della loro tesi, la ricorrente e il governo francese fanno valere, in sostanza, che non si potrebbe subordinare il sindacato giurisdizionale al compimento di formalità che la Commissione può sempre ignorare. In particolare, come avrebbe rilevato l'avvocato generale Tesauro al paragrafo 12 delle proprie conclusioni relative alla causa da cui è scaturita la sentenza della Corte 18 marzo 1997, causa C-282/95, Guérin/Commissione (Racc. pag. I-1503, in particolare pag. I-1505), la Commissione non può trarre vantaggio dalla propria stessa violazione dell'art. 6 del regolamento (CE) della Commissione 22 dicembre 1998, n. 2842, relativo alle audizioni in taluni procedimenti a norma dell'articolo 85 e dell'art. 86 del Trattato CE (GU L 354, pag. 18).
27 La ricorrente, sostenuta dalla Repubblica francese, rileva inoltre che, in forza di una costante giurisprudenza, per verificare se un atto incida sulla situazione giuridica della ricorrente, si deve tener conto solo della sostanza e non della forma di quest'ultimo. A tal proposito, la ricorrente si richiama a tre circostanze specifiche del caso di specie, per dimostrare che l'atto controverso costituirebbe, sotto il profilo sostanziale, una decisione di rigetto definitivo della denuncia.
28 Essa afferma, in primo luogo, che l'atto controverso si pronuncerebbe senza alcuna riserva, sul fatto che la distribuzione via cavo comprende due diversi servizi, l'uno reso alle utenze familiari collegate via cavo e l'altro alle imprese di telediffusione. La premessa che postula l'esistenza di due servizi nella distribuzione via cavo non sarebbe presentata dalla Commissione come avente carattere preparatorio, ma come un postulato oggettivo e definitivo su cui essa fonderebbe la conclusione preliminare secondo cui la pretesa di un corrispettivo dalle imprese di emissione televisiva non sarebbe, di per sé, abusiva. Dalla constatazione dell'esistenza di un servizio reso dalla Deutsche Telekom, deriverebbe automaticamente che il prestatore debba essere retribuito per il servizio dal medesimo reso.
29 In secondo luogo, secondo la ricorrente, l'atto controverso si pronuncerebbe sulla definizione della distribuzione via cavo in termini astratti, sicché nessuna osservazione complementare della ricorrente sulle circostanze del caso di specie avrebbe potuto indurre la Commissione ad adottare una posizione diversa rispetto a quella assunta nel contesto del caso VPRT/DPB Telekom. D'altronde, la ricorrente sottolinea che la Commissione non avrebbe mai formulato tale definizione generale ed astratta se essa non fosse stata definitiva.
30 In terzo luogo, la ricorrente ritiene che, dal momento che il principio dell'imposizione di un canone alle società di emissione televisiva via satellite è stato esplicitamente proposto dalla Commissione nel rapporto VPRT, non sarebbe immaginabile che la Commissione possa assumere un atteggiamento opposto nel caso in esame, senza impegnare la responsabilità della Comunità. A tale riguardo, il decorso di un determinato periodo di tempo dall'adozione del rapporto VPRT resterebbe irrilevante.
31 La ricorrente e la Repubblica francese concludono pertanto che, tenuto conto del contesto nel quale l'atto controverso è stato adottato, quest'ultimo costituirebbe, sotto il profilo sostanziale, una decisione di rigetto della denuncia. Di conseguenza, conformemente alla giurisprudenza (sentenza del Tribunale 18 maggio 1994, causa T-37/92, BEUC e NCC/Commissione, Racc. pag. II-285, punto 34) non dovrebbe essere consentito che la Commissione possa nascondersi dietro formule di stile per evitare il sindacato del Tribunale ovvero, semplicemente, per prolungare artificiosamente l'istruttoria della denuncia, quando in realtà la decisione di rigetto sia già stata adottata e sia impossibile modificarne il contenuto.
Giudizio del Tribunale
32 Per valutare la ricevibilità del presente ricorso, occorre anzitutto ricordare che, secondo costante giurisprudenza, costituiscono atti che possono essere oggetto di un'azione di annullamento ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE) solo i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di questo. In linea di principio, secondo la stessa giurisprudenza, quando si tratti di atti o decisioni la cui elaborazione ha luogo in varie fasi, e in particolare al termine di un procedimento interno, costituiscono atti impugnabili solamente quei provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione della Commissione al termine di tale procedura, con esclusione dei provvedimenti provvisori destinati a preparare la decisione finale (sentenza IBM/Commissione, citata, punti 9 e 10).
33 Occorre quindi verificare se dall'atto controverso risulti che la Commissione abbia ivi definitivamente espresso la propria posizione in merito alla denuncia presentatale dalla ricorrente.
34 A tal proposito, si deve rilevare che la Commissione mette chiaramente in evidenza nell'atto controverso il fatto che le valutazioni ivi espresse sono di natura provvisoria. Su questo punto la conclusione dell'atto controverso non potrebbe essere formulata in termini più chiari, dal momento che essa precisa quanto segue: «[L]e suesposte osservazioni sono provvisorie e fondate sulle informazioni di cui [la Commissione] attualmente dispone. Esse non costituiscono affatto una posizione definitiva della Commissione europea e possono essere oggetto di qualsiasi osservazione complementare che voi o il vostro cliente riteniate opportuno formulare». Contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, nessun elemento consente di ritenere che tale conclusione non riguardi l'insieme delle valutazioni formulate dalla Commissione nell'atto in questione.
35 Tale passo dell'atto controverso non potrebbe essere considerato quale clausola di stile priva di rapporto con il tenore dell'atto controverso, come affermano la ricorrente e la Repubblica francese richiamandosi alla citata sentenza BEUC e NCC/Commissione. Infatti, per quanto riguarda l'oggetto principale della denuncia, il carattere provvisorio delle valutazioni espresse dai servizi della Commissione viene più volte sottolineato, in particolare laddove nell'atto controverso si precisa quanto segue: «[I]n base alle nostre osservazioni preliminari, il sistema di doppia riscossione praticato dalla Deutsche Telekom non costituisce di per sé uno sfruttamento abusivo di posizione dominante» (...) «[c]i sembra, prima facie, che [la ricorrente non abbia] dedotto alcun argomento che possa indurci a ritenere che tale aspetto della politica di determinazione delle tariffe della Deutsche Telekom sia in contrasto con l'art. 86».
36 Inoltre, come la Commissione ha giustamente rilevato, dall'atto controverso non risulta affatto che la denuncia sia stata respinta o archiviata.
37 Infine, la Commissione ha chiaramente evidenziato che le proprie valutazioni potevano costituire l'oggetto di osservazioni complementari da parte della ricorrente.
38 Pertanto, si deve concludere che l'atto controverso deve essere considerato quale espressione di una posizione preparatoria (v., in tal senso, la sentenza della Corte 16 giugno 1994, causa C-39/93 P, SFEI e a./Commissione, Racc. pag. I-2681, punto 30).
39 L'esistenza della relazione VPRT non può rimettere in discussione tale conclusione. Infatti, occorre rilevare, senza che sia necessario stabilire se la relazione VPRT comporti una decisione definitiva della Commissione sul caso VPRT/DPB Telekom, che l'esistenza di tale relazione non può attribuire all'atto controverso il carattere di giudizio definitivo della Commissione in ordine alla denuncia presentata dalla ricorrente. Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, nel contesto di un'eventuale decisione definitiva di applicazione dell'art. 86 del Trattato CE ai fatti oggetto della denuncia della ricorrente, la Commissione dovrà procedere ad una nuova analisi delle condizioni di concorrenza, che non sarà necessariamente basata su considerazioni identiche a quelle che erano alla base della relazione VPRT (v., per analogia, la sentenza del Tribunale 22 marzo 2000, cause riunite T-125/97 e T-127/97, Coca-Cola/Commissione, Racc. pag. II-1733, punto 82).
40 Dai motivi precedentemente esposti risulta che nell'atto controverso la Commissione non assume una posizione definitiva sulla denuncia presentata dalla ricorrente. L'atto controverso è volto, in particolare, a dare alla ricorrente la possibilità di sviluppare le proprie tesi alla luce della prima reazione dei servizi della Commissione che va espressa in tale atto. La circostanza che la ricorrente ritenga, come essa ha affermato all'udienza, di avere esposto tutti i propri argomenti negli scritti indirizzati alla Commissione, prima che quest'ultima inviasse l'atto controverso, non costituisce elemento idoneo a modificare tale valutazione. Infatti, la detta circostanza non può conferire all'atto controverso un carattere provvisorio minore di quello attribuitogli dalla Commissione.
41 Poiché l'atto controverso non costituisce un provvedimento che stabilisce in via definitiva la posizione della Commissione, esso non produce effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi del soggetto denunciante e, pertanto, non può essere oggetto di un'azione di annullamento ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE. Il presente ricorso deve essere quindi respinto in quanto irricevibile senza che sia necessario esaminare gli altri argomenti relativi alla ricevibilità. Di conseguenza, non può procedersi all'esame del merito della controversia, risultante dalle opposte tesi delle parti.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
42 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
43 In conformità dell'art. 87, n. 4, del regolamento di procedura, la Repubblica francese sopporterà le proprie spese. Inoltre, appare equo, alla luce delle circostanze della specie, disporre che la Deutsche Telekom sopporti le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è irricevibile.
2) La ricorrente è condannata a sopportare le proprie spese e quelle sostenute dalla Commissione.
3) Ciascuna delle parti intervenienti sopporterà le proprie spese.