CELEX: 62001CJ0189
Landbouw
Bestrijding van mond- en klauwzeer
Vaccinatieverbod
Evenredigheidsbeginsel
Inaanmerkingneming van welzijn van dieren

Overwegingen van het arrest
1 Bij uitspraak van 26 april 2001, ingekomen bij het Hof op 27 april daaraanvolgend, heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven krachtens artikel 234 EG twee prejudiciële vragen gesteld over de geldigheid van artikel 13 van richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer (PB L 315, blz. 11), zoals gewijzigd bij richtlijn 90/423/EEG van de Raad van 26 juni 1990 (PB L 224, blz. 13; hierna: richtlijn 85/511"), alsmede van beschikking 2001/246/EG van de Commissie van 27 maart 2001 houdende vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer in Nederland op grond van artikel 13 van richtlijn 85/511 (PB L 88, blz. 21), zoals gewijzigd bij beschikking 2001/279/EG van de Commissie van 5 april 2001 (PB L 96, blz. 19).
2 Die vragen zijn gerezen in een geding tussen enerzijds H. Jippes, wonende te Yde (Nederland), de Afdeling Groningen van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren en de Afdeling Assen en omstreken van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren (hierna: Jippes e.a."), en anderzijds de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: minister"), ter zake van de vaccinatie van de dieren van Jippes tegen mond- en klauwzeer.
Toepasselijke bepalingen
De voorschriften ter bestrijding van mond- en klauwzeer
De internationale zoösanitaire codex
3 Het Office international des épizooties (Internationaal Bureau voor besmettelijke veeziekten; hierna: OIE") is een bij internationale overeenkomst van 25 januari 1924 opgerichte intergouvernementele organisatie, die in mei 2001 158 leden telde. Het heeft onder meer tot taak, de sanitaire veiligheid van de wereldhandel te waarborgen door gezondheidsvoorschriften op te stellen voor het internationale handelsverkeer in dieren en dierlijke producten.
4 De normen van het OIE worden door de Wereldhandelsorganisatie erkend als referentiekader voor internationale gezondheidsvoorschriften. Zij worden opgesteld door gespecialiseerde commissies met gekozen leden, alsmede door werkgroepen van wetenschappers uit de hele wereld, en goedgekeurd door een internationaal comité bestaande uit door de regeringen van de aangesloten landen aangewezen afgevaardigden.
5 De internationale zoösanitaire codex (negende uitgave, 2000; hierna: zoösanitaire codex") is opgesteld teneinde het internationale handelsverkeer in levende dieren, zaad, embryo's en producten van dierlijke oorsprong te vergemakkelijken. De codex voorziet met name in aanbevelingen bij specifieke ziekten. Hoofdstuk 2.1.1 van de zoösanitaire codex heeft betrekking op mond- en klauwzeer (hierna ook: MKZ").
6 Volgens de bepalingen van dat hoofdstuk kan aan een bepaald land of gebied de zoösanitaire status MKZ-vrij land of gebied zonder toepassing van vaccinatie", MKZ-vrij land of gebied met toepassing van vaccinatie" dan wel met MKZ besmet land of gebied" worden toegekend. De in dit verband bedoelde vaccinatie ter voorkoming van mond- en klauwzeer dient systematisch te worden toegepast en met gebruikmaking van een vaccin dat voldoet aan de door het OIE vastgestelde normen.
7 In een land dat als zodanig aan de voorwaarden van een bepaalde zoösanitaire status voldoet, kan aan een gebiedsdeel een andere zoösanitaire MKZ-status worden toegewezen. In dat geval moet dit gebied van de rest van het land worden gescheiden door een toezichts- of bufferzone dan wel door fysieke of geografische barrières in combinatie met zoösanitaire maatregelen waardoor wordt voorkomen dat het virus zich verder verspreidt.
8 Om als MKZ-vrij land zonder toepassing van vaccinatie te worden erkend, moet een land volgens artikel 2.1.1.2 van de zoösanitaire codex onder meer aantonen, dat er gedurende ten minste twaalf maanden geen uitbraak van mond- en klauwzeer is geweest en geen vaccinatie tegen die ziekte heeft plaatsgevonden, en dat sinds het staken van de vaccinatie geen gevaccineerd dier is ingevoerd. In geval van uitbraak van mond- en klauwzeer kan dat land op grond van artikel 2.1.1.6 van de codex de zoösanitaire status van MKZ-vrij land zonder toepassing van vaccinatie terugkrijgen, hetzij drie maanden na het laatste geval, wanneer er sprake is van ruiming en serologisch toezicht, hetzij drie maanden nadat het laatste gevaccineerde dier is afgemaakt, wanneer er sprake is van ruiming, serologisch toezicht en noodvaccinatie.
9 Volgens artikel 1.1.1.1 van de zoösanitaire codex wordt onder ruiming verstaan het na bevestiging van de aanwezigheid van een ziekte onder gezag van de veterinaire dienst afmaken van alle zieke en besmette dieren van de veestapel en, indien nodig, van alle dieren van andere veestapels die hetzij rechtstreeks hetzij via een mogelijke drager in contact kunnen zijn geweest met de ziekteverwekker. Alle voor de ziekte vatbare, al dan niet gevaccineerde dieren moeten worden afgemaakt en hun kadavers moeten worden vernietigd door verbranding of begraving dan wel op zodanige wijze, dat verspreiding van de ziekte via de kadavers of producten van de afgemaakte dieren kan worden voorkomen."
10 Hoofdstuk 2.1.1 van de zoösanitaire codex bevat tal van voorschriften voor de in- of doorvoer van levende dieren, zaad, embryo's, vers vlees, vleesproducten en producten van dierlijke oorsprong. Die voorschriften zijn meer of minder dwingend naargelang de zoösanitaire status van het land of gebied van herkomst.
De gemeenschapsregeling
11 De basistekst waarin de communautaire maatregelen zijn vastgesteld die bij het uitbreken van MKZ moeten worden toegepast, is richtlijn 85/511. Artikel 4 van die richtlijn bepaalt onder meer dat, wanneer er zich op een bedrijf een of meer van besmetting verdachte dieren bevinden, de bevoegde autoriteit het bedrijf onder officieel toezicht laat plaatsen en het verkeer van dieren, producten, personen en voertuigen beperkt. Afhankelijk van het geval kunnen die maatregelen tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven worden uitgebreid.
12 Staat vast dat een of meer dieren op een bedrijf zijn besmet, moet de bevoegde autoriteit overeenkomstig artikel 5, punt 2, van richtlijn 85/511 onverwijld opdracht geven om alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf ter plaatse af te maken en te vernietigen. Afhankelijk van het geval kan die maatregel eveneens tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven worden uitgebreid.
13 Bij richtlijn 90/423/EEG van de Raad van 26 juni 1990 tot wijziging van richtlijn 85/511/EEG tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer, richtlijn 64/432/EEG inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens en richtlijn 72/462/EEG inzake gezondheidsvraagstukken en veterinairrechtelijke vraagstukken bij de invoer van runderen en varkens en van vers vlees en vleesproducten uit derde landen (PB L 224, blz. 13), is besloten tot stopzetting van de vaccinatie tegen mond- en klauwzeer.
14 De derde overweging van de considerans van richtlijn 90/423 luidt als volgt:
Overwegende dat uit een door de Commissie uitgevoerde studie inzake de bestrijding van mond- en klauwzeer is gebleken dat een niet-vaccinatiebeleid voor de Gemeenschap als geheel de voorkeur verdient boven een vaccinatiebeleid; dat volgens deze studie aan het manipuleren van virussen in laboratoria risico's verbonden zijn, aangezien virussen zich onder voor de ziekte vatbare dieren in de naaste omgeving kunnen verspreiden, terwijl ook het gebruik van vaccins gevaarlijk kan zijn wanneer geen inactiveringsmethoden die volledige veiligheid garanderen, worden toegepast."
15 Artikel 13 van richtlijn 85/511 bepaalt:
1. De lidstaten zien erop toe dat:
- het gebruik van mond- en klauwzeervaccins verboden wordt,
[...]
3. Onverminderd het bepaalde in lid 1 met betrekking tot het gebruik van mond- en klauwzeervaccins, kan worden besloten een noodvaccinatie uit te voeren op een wijze die een volledige immuniteit van de dieren garandeert, wanneer de aanwezigheid van mond- en klauwzeer is bevestigd en de ziekte zich op grote schaal dreigt te verspreiden. De in dat geval te nemen maatregelen hebben met name betrekking op:
- de omvang van het geografisch gebied waar de noodvaccinatie moet worden uitgevoerd,
- soort en leeftijd van de te vaccineren dieren,
- de duur van de vaccinatiecampagne,
- een specifiek verbod op verplaatsing voor gevaccineerde dieren en de producten daarvan,
- het specifieke merken en registreren van de gevaccineerde dieren,
- andere in verband met de noodsituatie vereiste maatregelen.
Het besluit om tot noodinenting over te gaan wordt genomen door de Commissie, in samenwerking met de betrokken lidstaat, volgens de procedure van artikel 16. Bij dit besluit wordt in het bijzonder rekening gehouden met de dichtheid van de veebezetting in sommige gebieden en de noodzaak speciale rassen te beschermen.
In afwijking van de eerste alinea mag het besluit om tot noodinenting rond de ziektehaard over te gaan evenwel worden genomen door de betrokken lidstaat na kennisgeving aan de Commissie, mits de wezenlijke belangen van de Gemeenschap niet in gevaar worden gebracht. Dit besluit wordt onmiddellijk geëvalueerd in het kader van het Permanent Veterinair Comité volgens de procedure van artikel 16."
16 Op 10 maart 1999 heeft het Wetenschappelijk Comité voor de gezondheid en het welzijn van dieren aanbevelingen gedaan inzake de in geval van noodvaccinatie tegen mond- en klauwzeer te volgen strategie. In zijn rapport beschrijft het Comité de aan de vaccinatie verbonden risico's en de criteria die in aanmerking dienen te worden genomen wanneer tot een noodvaccinatie moet worden besloten, en stelt het richtsnoeren op voor een noodvaccinatieprogramma alsmede voor de toe te passen beperkingen op de overbrenging van dieren en producten van dierlijke oorsprong binnen of uit een gebied waar noodvaccinatie is toegepast.
17 Op grond van de melding van uitbraken van mond- en klauwzeer in onder meer Nederland heeft de Commissie een aantal beschikkingen met beschermende maatregelen tegen die besmettelijke veeziekte in deze lidstaat vastgesteld.
18 Suppressievaccinatie is in Nederland toegestaan bij beschikking 2001/246, die is gebaseerd op richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 224, blz. 29), gewijzigd bij richtlijn 92/118/EEG van de Raad van 17 december 1992 tot vaststelling van de veterinairrechtelijke en de gezondheidsvoorschriften voor het handelsverkeer en de invoer in de Gemeenschap van producten waarvoor ten aanzien van deze voorschriften geen specifieke communautaire regelgeving geldt als bedoeld in bijlage A, hoofdstuk I, van richtlijn 89/662/EEG, en, wat ziekteverwekkers betreft, van richtlijn 90/425 (PB 1993, L 62, blz. 49), met name artikel 10, alsmede op richtlijn 85/511, met name artikel 13, lid 3.
19 Volgens artikel 1, punt 2, eerste alinea, van beschikking 2001/246 wordt onder suppressievaccinatie verstaan de noodvaccinatie van dieren van gevoelige soorten op geïdentificeerde bedrijven in een bepaald gebied, die uitsluitend wordt uitgevoerd in combinatie met preventieve doding. Volgens artikel 1, punt 2, tweede alinea, heeft deze vaccinatie tot doel, de hoeveelheid circulerend virus en het risico van virusverspreiding buiten het omschreven gebied snel te verminderen, zonder evenwel vertraging bij het preventief doden te veroorzaken. Op grond van artikel 1, punt 2, derde alinea, mag de suppressievaccinatie uitsluitend worden uitgevoerd wanneer het preventief doden van dieren van gevoelige soorten moet worden uitgesteld voor een periode die waarschijnlijk langer is dan de periode die nodig is om virusverspreiding effectief tegen te gaan door immunisatie, en wel wegens beperkingen inzake de capaciteit om dieren van gevoelige soorten te doden en/of beperkingen inzake de beschikbare capaciteit om de gedode dieren te vernietigen.
20 Beschermende vaccinatie is in Nederland toegestaan bij beschikking 2001/279. Volgens artikel 1, punt 3, eerste alinea, van de gewijzigde beschikking 2001/246 wordt daaronder verstaan de noodvaccinatie van runderen op geïdentificeerde bedrijven in het vaccinatiegebied, die uitsluitend wordt uitgevoerd in combinatie met de preventieve doding van bepaalde categorieën andere dieren van gevoelige soorten en al dan niet in combinatie met suppressievaccinatie. Volgens artikel 1, punt 3, tweede alinea, heeft de beschermende vaccinatie tot doel, de hoeveelheid circulerend virus en het risico van virusverspreiding buiten het omschreven gebied snel te verminderen, en mag zij slechts plaatsvinden op voorwaarde dat de in het kader van een dergelijke vaccinatie gevaccineerde dieren van gevoelige soorten niet preventief worden gedood.
21 In bijlage III, B, bij de gewijzigde beschikking 2001/246 wordt het gebied voor beschermende vaccinatie omschreven als een gebied van ongeveer 25 km rond Oene (Nederland). De overige bijlagen bij deze beschikking hebben betrekking op de voorwaarden voor de toepassing van beschermende vaccinatie (bijlage II), de in het vaccinatiegebied geldende maatregelen voor runderen die zijn gevaccineerd in het kader van de beschermende vaccinatie (bijlage IV), alsmede de behandelingen van vlees en producten van dierlijke oorsprong om de vernietiging van het mond- en klauwzeervirus te garanderen (bijlagen V tot en met VII).
22 Volgens punt 6.6 van bijlage II bij de gewijzigde beschikking 2001/246 worden de beperkende maatregelen ingetrokken ten vroegste twaalf maanden na de vaccinatiecampagne of, als dat later is, ten vroegste twaalf maanden na de laatste uitbraak in het vaccinatiegebied, dan wel drie maanden nadat het laatste gevaccineerde dier is geslacht.
De nationale wettelijke regeling
23 In Nederland berust het verbod van vaccinatie tegen mond- en klauwzeer op de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren juncto het Besluit houdende regelen betreffende het gebruik van sera en entstoffen, dat bepaalt dat het voor alle categorieën van houders van dieren verboden is vee, pluimvee, nertsen en andere in het Besluit aanwijzing diersoorten besmettelijke dierziekten aangewezen soorten of categorieën van dieren te behandelen of door middel van derden te behandelen met niet-levende entstoffen en met sera tegen mond- en klauwzeer.
De voorschriften inzake het welzijn van dieren
De Europese Overeenkomst inzake de bescherming van landbouwhuisdieren
24 De Europese Overeenkomst inzake de bescherming van landbouwhuisdieren (hierna: overeenkomst") is op 10 maart 1976 in het kader van de Raad van Europa gesloten. Zij is namens de Europese Economische Gemeenschap goedgekeurd bij artikel 1 van besluit 78/923/EEG van de Raad van 19 juni 1978 (PB L 323, blz. 12).
25 Artikel 3 van de overeenkomst bepaalt: Alle dieren dienen te worden ondergebracht, verzorgd en voorzien van voer en water op een wijze die - gelet op de soort, het ontwikkelingsstadium en de mate van aanpassing en domesticatie - in overeenstemming is met hun fysiologische en ethologische behoeften, zoals de ervaring dat heeft geleerd en door de wetenschap is vastgesteld."
De gemeenschapsbepalingen
26 De aan de slotakte van het Verdrag betreffende de Europese Unie gehechte verklaring nr. 24, betreffende de bescherming van dieren (hierna: verklaring nr. 24"), luidt als volgt:
De Conferentie verzoekt het Europees Parlement, de Raad, de Commissie en de lidstaten bij de opstelling en de tenuitvoerlegging van de communautaire wetgeving inzake het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het vervoer, de interne markt en onderzoek ten volle rekening te houden met de vereisten inzake het welzijn van dieren."
27 Bij het protocol betreffende de bescherming en het welzijn van dieren, dat tegelijkertijd met het Verdrag van Amsterdam is goedgekeurd en is gehecht aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: protocol"), hebben de hoge verdragsluitende partijen overeenstemming bereikt omtrent de volgende bepaling:
Bij het formuleren en uitvoeren van het beleid van de Gemeenschap op het gebied van landbouw, vervoer, interne markt en onderzoek, houden de Gemeenschap en de lidstaten ten volle rekening met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren, onder eerbiediging van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en gebruiken van de lidstaten met betrekking tot met name godsdienstige riten, culturele tradities en regionaal erfgoed."
De voorgeschiedenis van het hoofdgeding
28 Blijkens de verwijzingsuitspraak houdt Jippes als hobby vier schapen (ras Hampshire Down) en twee geiten (ras Saane) op haar woonadres te Yde. Het zijn geen fokdieren, zij worden niet gemest en zijn niet bestemd voor de melkproductie. De dieren zullen tot hun natuurlijke dood op het erf blijven.
29 Yde is gelegen in de provincie Drenthe en buiten de vaccinatiegebieden vermeld in de bijlagen I en II bij de gewijzigde beschikking 2001/246.
30 Op 2 april 2001 hebben Jippes e.a. de minister verzocht om Jippes ontheffing te verlenen van het verbod op vaccinatie van dieren tegen mond- en klauwzeer, alsmede om uiterlijk op 4 april 2001 om 15.00 uur op dit verzoek te beslissen, bij gebreke waarvan de gevraagde ontheffing zou worden geacht te zijn geweigerd. Op 6 april 2001 hebben zij bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een beslissing van de minister op hun verzoek om ontheffing.
31 Tevens hebben Jippes e.a. op 6 april 2001 de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven verzocht om bij voorlopige voorziening toestemming te verlenen voor vaccinatie van de dieren van Jippes tegen mond- en klauwzeer onder de volgende voorwaarden:
1) voordat tot vaccinatie wordt overgegaan, wordt vastgesteld dat de dieren niet besmet zijn;
2) er wordt geregistreerd dat de dieren ingeënt zijn;
3) het wordt verboden de dieren gedurende een - door de president te bepalen termijn - te verwijderen van het perceel waarop de dieren zijn geënt."
32 Bij brief van 9 april 2001 heeft het College van Beroep de minister verzocht bij wege van beslissing op bezwaar op dit verzoek te reageren.
33 Bij besluit van 11 april 2001 heeft de minister beslist op het bezwaar van Jippes e.a., waarop laatstgenoemden op 12 april 2001 tegen dit besluit beroep hebben ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
De verwijzingsuitspraak en de prejudiciële vragen
34 Op 13 april 2001 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven bepaald, dat de zaak versneld wordt behandeld.
35 Voor het College van Beroep stellen Jippes e.a., dat het vaccinatieverbod van artikel 13, lid 1, eerste streepje, van richtlijn 85/511 onverenigbaar is met artikel 3 van de overeenkomst. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 19 maart 1998, Compassion in World Farming (C-1/96, Jurispr. blz. I-1251), is het College van Beroep evenwel van oordeel, dat die bepaling geen duidelijke, nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijke verplichting behelst die geen verdere omzetting behoeft en die een toetsingskader vormt voor de vraag, of dieren moeten kunnen worden gevaccineerd.
36 Jippes e.a. voeren eveneens aan, dat het vaccinatieverbod in strijd is met een door hen gesteld algemeen beginsel van gemeenschapsrecht, inhoudende dat alle passende maatregelen worden getroffen om het welzijn van dieren te verzekeren en te waarborgen dat die dieren niet onnodig aan pijn of leed worden blootgesteld en hun geen onnodig letsel wordt toegebracht.
37 Volgens de nationale rechter roept dit argument om te beginnen de vraag op, of een dergelijke regel als algemeen rechtsbeginsel waaraan het vaccinatieverbod moet worden getoetst, deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde, en, zo ja, of dit beginsel een zodanige draagwijdte heeft dat het vaccinatieverbod wegens strijd met dit beginsel ongeldig is.
38 Het College van Beroep onderzoekt vervolgens de vraag, of het vaccinatieverbod van artikel 13 van richtlijn 85/511 in geval van een ernstige en omvangrijke uitbraak van mond- en klauwzeer die, zoals in casu, niet tot enkele locaties in de Gemeenschap beperkt blijft, met het evenredigheidsbeginsel strookt.
39 Het vraagt zich ook af, of de gewijzigde beschikking 2001/246 evenredig en dus rechtmatig is, in het bijzonder aangaande de vraag, of de in die beschikking gestelde voorwaarden noodzakelijk zijn voor het beoogde doel. Dit doel, bestrijding van mond- en klauwzeer, staat niet op zich, maar wordt in de considerans van richtlijn 85/511 in verband gebracht met het belang van een hogere rentabiliteit van de veehouderij en dus met de doelstelling van artikel 33, lid 1, sub b, EG, volgens hetwelk het gemeenschappelijk landbouwbeleid ten doel heeft, de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn.
40 De vraag naar de evenredigheid betreft zijns inziens eveneens de beperking van de geografische werkingssfeer van de gewijzigde beschikking 2001/246, met name wat het gebied betreft waar beschermende vaccinatie is toegestaan.
41 Bij een belangenafweging ter toetsing van het vaccinatieverbod en de wijze waarop de Commissie hieraan toepassing heeft gegeven, behoren tevens de beperkingen voor andere sectoren van het economisch en maatschappelijk leven betrokken te worden. Zoals de praktijk thans aantoont, heeft een uitbraak van mond- en klauwzeer die grote gebieden van verschillende lidstaten beslaat, immers niet alleen voor de veehouderij en de toeleverende en verwerkende industrie, maar ook voor andere, niet bij de veehouderij betrokken economische sectoren en andere geledingen van de maatschappij wezenlijke belemmeringen tot gevolg.
42 Ten slotte overweegt de nationale rechter, dat richtlijn 85/511, en met name artikel 13, lid 3, geen uitdrukkelijke grondslag bevat voor de voorwaarde die de Commissie voor toepassing van de suppressievaccinatie heeft gesteld, namelijk dat die noodvaccinatie gepaard moet gaan met het afmaken van de gevaccineerde dieren. Een dergelijke maatregel gaat verder dan het afmaken van dieren waartoe de nationale autoriteiten op grond van richtlijn 85/511 kunnen besluiten. Zijns inziens rijst ook in dit licht de vraag naar de geldigheid van de gewijzigde beschikking 2001/246.
43 Gelet op een en ander heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven besloten, de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
1) Is het vaccinatieverbod waartoe artikel 13 van richtlijn 85/511/EEG strekt, ongeldig wegens strijd met het gemeenschapsrecht en met name het proportionaliteitsbeginsel?
2) Is de wijze waarop de Commissie toepassing heeft gegeven aan bedoeld artikel 13, met name bij beschikking 2001/246/EG, gewijzigd bij beschikking 2001/279/EG, ongeldig wegens strijd met het gemeenschapsrecht?"
44 Van oordeel dat die vragen een beantwoording met buitengewone spoed behoeven, heeft de verwijzende rechter verzocht om behandeling overeenkomstig de procedure van artikel 104 bis van het Reglement voor de procesvoering. Hij motiveert dit verzoek met te wijzen op het aantal uitbraken van mond- en klauwzeer in Nederland, de snelheid waarmee de ziekte zich verspreidt, de onzekerheid over de wijze waarop deze zich verder zal verspreiden en het aantal dieren dat mogelijk moet worden afgemaakt, terwijl vaccinatie bescherming tegen het virus biedt.
45 Op voorstel van de rechter-rapporteur, de advocaat-generaal gehoord, heeft de president van het Hof besloten de prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 104 bis van het Reglement voor de procesvoering.
De geldigheid van artikel 13 van richtlijn 85/511
46 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het in artikel 13 van richtlijn 85/511 bepaalde verbod op vaccinatie tegen mond- en klauwzeer ongeldig is wegens strijd met het gemeenschapsrecht, met name het evenredigheidsbeginsel.
47 In verband met hetgeen in de verwijzingsuitspraak is overwogen met betrekking tot de overeenkomst, gaan Jippes e.a. in hun opmerkingen niet in op de vraag, of de richtlijn geldig is in het licht van de overeenkomst.
48 Zij stellen evenwel, dat er een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht bestaat, inhoudende dat zonder noodzaak een dier geen pijn of letsel mag worden toegebracht en dat de gezondheid of het welzijn van het dier niet mag worden geschaad (beginsel van dierenwelzijn"). Dit is een in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel, dat kan worden afgeleid uit de wil die de lidstaten en de Gemeenschap te kennen hebben gegeven door de overeenkomst te ratificeren, uit een resolutie van het Europees Parlement uit 1987, uit diverse Europese richtlijnen waarin dit beginsel wordt toegepast, alsmede uit het protocol dat ingevolge artikel 311 EG een integrerend deel uitmaakt van het gemeenschapsrecht en derhalve door richtlijn 85/511 moest worden geëerbiedigd.
49 Voor de inhoud van dit beginsel verwijzen Jippes e.a. naar de toelichtingen op de internetpagina van de Commissie, met name die betreffende richtlijn 98/58/EG van de Raad van 20 juli 1998 inzake de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren (PB L 221, blz. 23).
50 Dat het welzijn van dieren niet als een van de doelstellingen van de Gemeenschap en het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt genoemd, is geen argument tegen het bestaan van een beginsel dat erop is gericht dit welzijn te verzekeren. Tal van algemene beginselen van gemeenschapsrecht zijn immers door het Hof erkend zonder dat zij onder de doelstellingen van de Gemeenschap of van haar verschillende beleidsterreinen zijn genoemd.
51 Volgens Jippes e.a. brengt het beginsel van dierenwelzijn mee, dat bij de opstelling en uitvoering van regelgeving rekening wordt gehouden met de verplichting, passende maatregelen te treffen om onnodige pijn of onnodig letsel te voorkomen, en de gezondheid of het welzijn van dieren niet te schaden. Dit beginsel sluit derhalve niet uit, dat maatregelen worden genomen op grond waarvan dieren pijn wordt toegebracht of hun welzijn wordt geschaad, maar vereist, dat een afweging wordt gemaakt tussen het nagestreefde belang en het genoemde beginsel, met dien verstande dat als uitgangspunt geldt dat de gezondheid van dieren niet mag worden geschaad, en dat het nagestreefde doel niet zwaarder kan wegen dan het welzijn van dieren zonder dat dit gerechtvaardigd wordt.
52 Bij de vaststelling van richtlijn 90/423, die het verbod van preventieve vaccinatie heeft ingevoerd, is enkel de economische rentabiliteit van de veehouderij het uitgangspunt geweest en is met het beginsel van dierenwelzijn geen rekening gehouden. In de derde overweging van de considerans van die richtlijn wordt weliswaar erop gewezen, dat aan het manipuleren van virussen in laboratoria risico's zijn verbonden en dat ook het gebruik van vaccins gevaarlijk kan zijn wanneer geen inactiveringsmethoden die volledige veiligheid garanderen, worden toegepast. Dit betreft evenwel enkel hetgeen in artikel 13 van richtlijn 85/511 is bepaald met betrekking tot het manipuleren van virussen voor onderzoeksdoeleinden, de opslag van vaccins en de erkenning van inrichtingen en laboratoria waar het manipuleren van mond- en klauwzeervirussen is toegestaan met het oog op onderzoek en de vervaardiging van vaccins.
53 Bij de vaststelling van richtlijn 90/423 is evenmin het evenredigheidsbeginsel in acht genomen, omdat de doelstelling van bestrijding van mond- en klauwzeer kon worden bereikt met een minder vergaande maatregel dan het verbod van vaccinatie in combinatie met het afmaken van besmette en verdachte dieren. Preventieve vaccinatie is immers onmiskenbaar de meest doeltreffende manier om verdere verspreiding van het mond- en klauwzeervirus te voorkomen.
54 Ook al zou het welzijn van dieren als eenvoudig belang in het kader van de algemene beleidskeuzen en niet als algemeen rechtsbeginsel in de overweging worden betrokken, dan zou de uitkomst dezelfde zijn, omdat de weigering om met een dergelijk belang rekening te houden een schending van het protocol betekent.
55 De regeringen die opmerkingen hebben ingediend, de Raad en de Commissie geven vooraf een toelichting op de kenmerken van mond- en klauwzeer en de daaraan verbonden risico's. Het is een voor dieren gevaarlijke ziekte, die pijnlijke blaren in de bek en tussen de hoeven veroorzaakt, gepaard gaat met koorts en in het bijzonder bij jonge dieren tot de dood kan leiden. Het virus is uiterst resistent en verspreidt zich gemakkelijk via besmette levende dieren, vlees, melk of voer. Het verspreidt zich eveneens via andere dieren, mensen, goederen en door de lucht. Het OIE heeft deze ziekte bovenaan geplaatst op de lijst van besmettelijke veeziekten waarvan het in kennis moet worden gesteld (lijst A).
56 Zij betogen om te beginnen, dat de meest doeltreffende methode ter bestrijding van mond- en klauwzeer een non-vaccinatiebeleid is, in geval van uitbraak van de ziekte gecombineerd met het ruimen van de dieren, wat noodvaccinatie evenwel niet uitsluit indien de omstandigheden zulks vereisen. Preventieve vaccinatie biedt slechts schijnzekerheid, omdat de ziekte niet op dezelfde wijze wordt uitgeroeid als bij non-vaccinatie in combinatie met ruiming, doch zich als endemische ziekte op een grondgebied kan handhaven. Vaccinatie is immers niet in alle gevallen doeltreffend en kan verspreiding van de ziekte in de hand werken. Voorts kunnen gevaccineerde dieren het virus nog enkele dagen na de vaccinatie overbrengen, kunnen zij ziek zijn zonder de symptomen van de ziekte te vertonen, of drager van het virus worden en aldus gezonde dieren mogelijk besmetten. Bovendien mag niet worden voorbijgegaan aan de grote risico's die zijn verbonden aan het manipuleren van virussen met het oog op de vervaardiging van vaccins.
57 Met de beschikbare testmethoden is het thans niet mogelijk besmette dieren van gevaccineerde dieren te onderscheiden, waardoor de ziekte niet kan worden opgespoord en onder controle kan worden gebracht. Dit verklaart het onderscheid in de zoösanitaire codex tussen MKZ-vrije landen die wel en die geen vaccinatie toepassen.
58 Voorts bestaan er zeven typen van het virus alsmede tal van subgroepen en moet de vaccinatie elke zes maanden worden herhaald. Een beleid van preventieve vaccinatie sorteert in de Gemeenschap alleen effect, wanneer 300 miljoen dieren tweemaal per jaar worden gevaccineerd met verschillende vaccins voor alle typen en subgroepen van het virus, met alle logistieke en financiële moeilijkheden van dien.
59 Ten slotte zouden lidstaten die vaccineren, hun status van MKZ-vrij land zonder toepassing van vaccinatie" als bedoeld in de zoösanitaire codex kwijtraken, wat ernstige gevolgen zou hebben voor de uitvoer van dieren en dierlijke producten naar derde landen. Al zou slechts één lidstaat preventief vaccineren, dan zouden alle lidstaten daarvan de gevolgen ondervinden, omdat de Gemeenschap door derde landen vaak als één geheel wordt beschouwd. Zo stelt de Finse regering bij wijze van voorbeeld, dat Finland, dat thans vrij is van mond- en klauwzeer, zijn uitvoer zag afnemen wegens de reactie van sommige derde landen op de crisis in enkele lidstaten van de Gemeenschap.
60 Gezien de aan preventieve vaccinatie verbonden nadelen, is het beleid van non-vaccinatie in combinatie met ruiming doeltreffender, minder kostbaar en brengt het minder beperkingen mee voor het verkeer van dieren en afgeleide producten.
61 Dit beleid is gekozen in het kader van de eenmaking van de interne markt om de belemmeringen van het handelsverkeer tussen lidstaten, waartoe hun voordien onderling uiteenlopende beleid had gevoerd, te voorkomen. De gemeenschapswetgever heeft rekening gehouden met een rapport over de voor- en nadelen van een non-vaccinatiebeleid, dat is opgesteld door de Commissie met hulp van deskundigen uit de lidstaten en een subgroep van het wetenschappelijk veterinair comité en waarin de risicoprognoses en de risicofactoren worden geëvalueerd. Blijkens het door de Raad ter terechtzitting aangehaalde fragment uit dit rapport zou een beleid van vaccinatie, gezien het risico dat is verbonden aan het manipuleren van virussen met het oog op vaccinatie, tot een groter aantal uitbraken van mond- en klauwzeer leiden dan een non-vaccinatiebeleid.
62 Voor de beoordeling van de geldigheid van artikel 13 van richtlijn 85/511 herinneren de regeringen die opmerkingen hebben ingediend, de Raad en de Commissie aan de ruime discretionaire bevoegdheid van de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
63 Volgens de Commissie bestaat er geen beginsel van dierenwelzijn waaraan de geldigheid van artikel 13 van richtlijn 85/511 moet worden getoetst. Er bestaan wel verschillende materiële regels inzake het welzijn van dieren en het Hof heeft hiermee rekening gehouden, in het bijzonder in zijn rechtspraak betreffende de beperkingen van het vrij verkeer van goederen die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van dieren. Het welzijn van dieren maakt evenwel geen deel uit van de doelstellingen van het EG-Verdrag, zoals uitdrukkelijk blijkt uit de vierde overweging van de considerans van besluit 78/923/EEG van de Raad betreffende de sluiting van de overeenkomst. Een beginsel van dierenwelzijn vloeit evenmin voort uit de door Jippes e.a. aangehaalde bronnen. Zo leggen verklaring nr. 24 en het protocol slechts de verplichting op, ten volle rekening te houden met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren, doch kunnen zij daarom nog niet als de uitdrukking van een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht worden gezien.
64 De Nederlandse regering merkt dienaangaande op, dat het protocol dateert van na de vaststelling van richtlijn 90/423. Voorts komt in dit protocol geen algemeen toepasselijk beginsel tot uitdrukking, omdat volgens het protocol slechts op vier sectoren van het werkterrein van de lidstaten en de Gemeenschap met het dierenwelzijn rekening behoeft te worden gehouden. Bovendien stelt het geen beginsel op dat in de verschillende lidstaten dezelfde inhoud heeft, omdat op grond van het protocol de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en gebruiken van de lidstaten met betrekking tot met name godsdienstige riten, culturele tradities en regionaal erfgoed moeten worden geëerbiedigd.
65 Volgens de regeringen, de Raad en de Commissie druist het non-vaccinatiebeleid hoe dan ook niet in tegen de bescherming van dieren, omdat het de meest doeltreffende methode ter bestrijding van mond- en klauwzeer is. Er moet namelijk rekening worden gehouden met de gezondheidstoestand van alle dieren in de Gemeenschap en niet met die van de zes dieren van Jippes. Bovendien worden de dieren die daarvoor in aanmerking komen, afgemaakt overeenkomstig de vigerende voorschriften inzake dierenbescherming.
66 Het non-vaccinatiebeleid is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Nederlandse regering herinnert er dienaangaande aan, dat bij de toetsing van de geldigheid van een gemeenschapsrechtelijke bepaling aan het evenredigheidsbeginsel het belang van de Gemeenschap en niet het belang van een lidstaat in het bijzonder in aanmerking moet worden genomen. De dichtheid van de veebezetting in Nederland kan derhalve niet in de overweging worden betrokken, anders dan het College van Beroep voor het bedrijfsleven in de verwijzingsuitspraak te kennen geeft.
67 Het beleid van non-vaccinatie en ruiming heeft tot doel, mond- en klauwzeer op het grondgebied van de Gemeenschap te bestrijden en uit te roeien teneinde de gezondheidstoestand van de veestapel te verbeteren om tot een hogere rentabiliteit van de veehouderij te komen. Op zich dient dit doel eveneens het welzijn van dieren.
68 Het beleid waarmee dit doel moet worden bereikt, is een passend beleid, omdat blijkens wetenschappelijke studies non-vaccinatie in combinatie met ruiming de meest doeltreffende methode ter uitroeiing van mond- en klauwzeer is. Preventieve vaccinatie daarentegen bant op korte noch op lange termijn het besmettingsgevaar uit en kan hoe dan ook niet voorkomen, dat in geval van uitbraak van MKZ ruimingsmaatregelen moeten worden getroffen en aan het verkeer van dieren, personen en goederen vergaande beperkingen moeten worden gesteld. De Raad merkt op, dat het non-vaccinatiebeleid vrucht heeft afgeworpen, omdat sinds de inwerkingtreding van richtlijn 90/423 uitbraken zeldzaam zijn geweest en deze telkens onder controle konden worden gebracht.
69 Bovendien blijkt volgens de Raad en de Commissie het evenredige karakter van het vaccinatieverbod eveneens uit het feit dat het geen absoluut verbod betreft, aangezien er in extreme gevallen van kan worden afgeweken, wanneer de omstandigheden het toestaan van noodvaccinatie vereisen.
70 Ten slotte herinnert de Ierse regering eraan, dat het Hof in verband met de evenredigheidstoetsing van een gemeenschapsregeling heeft aanvaard, dat een dergelijke regeling schade kon berokkenen aan partijen die op geen enkele wijze verantwoordelijk waren voor de situatie naar aanleiding waarvan de regeling was vastgesteld, doch dat het belang van de met die regeling nagestreefde doeleinden de zelfs aanzienlijke negatieve gevolgen voor bepaalde personen kon rechtvaardigen (arrest van 30 juli 1996, Bosphorus, C-84/95, Jurispr. blz. I-3953, punten 22 en 23). Aangezien het gaat om een virulente dierenziekte die rampzalige economische gevolgen kan hebben voor agrarische en plattelandssectoren, maar ook voor andere economische sectoren zoals het toerisme, kan het ruimingsbeleid haars inziens in casu niet als een onevenredige reactie worden beschouwd.
Beoordeling door het Hof
Inaanmerkingneming van het dierenwelzijn
71 Vooraf zij eraan herinnerd, dat het verzekeren van het dierenwelzijn geen deel uitmaakt van de doelstellingen van het Verdrag als omschreven in artikel 2 EG, en niet wordt vermeld in artikel 33 EG, waarin de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn opgesomd.
72 Dit komt duidelijk tot uitdrukking in de vierde overweging van de considerans van besluit 78/923/EEG van de Raad betreffende de sluiting van de overeenkomst, volgens welke de bescherming van dieren op zich geen deel uitmaakt van de doelstellingen van de Gemeenschap".
73 Het protocol bevat, zoals reeds uit de formulering ervan blijkt, geen algemeen beginsel van gemeenschapsrecht met een nauwkeurig bepaalde inhoud, dat door de instellingen van de Gemeenschap zou moeten worden geëerbiedigd. Weliswaar moet volgens het protocol bij het formuleren en uitvoeren van het beleid van de Gemeenschap ten volle rekening worden gehouden" met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren, doch is die verplichting beperkt tot vier specifieke sectoren van het werkterrein van de Gemeenschap en dienen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en gebruiken van de lidstaten met betrekking tot met name godsdienstige riten, culturele tradities en regionaal erfgoed te worden geëerbiedigd.
74 Een beginsel met algemene gelding kan evenmin worden afgeleid uit de overeenkomst, die, zoals het Hof heeft verduidelijkt in bovengenoemd arrest Compassion in World Farming, geen duidelijke, nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijke verplichting behelst, en evenmin uit verklaring nr. 24, die is achterhaald door het protocol van Amsterdam en in nog minder dwingende bewoordingen dan dit protocol is gesteld.
75 Evenzo verwijst artikel 30 EG naar het leven van [...] dieren" enkel als grond voor afwijking van het verbod van maatregelen van gelijke werking, en uit de rechtspraak volgt niet, dat het Hof elke op die bepaling gebaseerde rechtvaardiging heeft erkend (arresten van 23 mei 1990, Van den Burg, C-169/89, Jurispr. blz. I-2143; 23 mei 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Jurispr. blz. I-2553; arrest Compassion in World Farming, reeds aangehaald, en 11 mei 1999, Monsees, C-350/97, Jurispr. blz. I-2921).
76 Ten slotte bestaat er weliswaar een aantal bepalingen van afgeleid recht met betrekking tot het welzijn van dieren, doch hierin zijn evenmin aanwijzingen te vinden op grond waarvan het vereiste om voor het welzijn van dieren te zorgen, als een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht kan worden aangemerkt.
77 Daarentegen heeft het Hof herhaaldelijk gewezen op het belang dat de Gemeenschap hecht aan de gezondheid en de bescherming van dieren (arresten van 1 april 1982, Holdijk e.a., 141/81-143/81, Jurispr. blz. 1299; 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad, 131/86, Jurispr. blz. 905, en 24 november 1993, Mondiet, C-405/92, Jurispr. blz. I-6133; zie, eveneens, arresten Hedley Lomas en Compassion in World Farming, beide reeds aangehaald).
78 Zo heeft het Hof in punt 17 van het arrest Verenigd Koninkrijk/Raad geoordeeld, dat bij het nastreven van de doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid [...] evenwel niet [mag] worden voorbijgegaan aan vereisten van algemeen belang, zoals de bescherming van [...] de gezondheid en het leven van [...] dieren; bij de uitoefening van hun bevoegdheden moeten de gemeenschapsinstellingen met deze vereisten rekening houden".
79 Juist de verplichting om de gezondheid en de bescherming van dieren in aanmerking te nemen, heeft het protocol kracht willen bijzetten met de bepaling dat bij het formuleren en uitvoeren van het beleid van de Gemeenschap, met name van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, ten volle rekening wordt gehouden met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren, zonder daarbij evenwel voorbij te gaan aan het feit dat thans nog verschillen tussen de wettelijke regelingen van de lidstaten en diverse gevoeligheden binnen de lidstaten bestaan. Of aan die verplichting is voldaan, kan in het bijzonder worden onderzocht in het kader van de evenredigheidstoetsing van de maatregel.
Het evenredigheidsbeginsel
80 De gemeenschapswetgever beschikt op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een ruime discretionaire bevoegdheid, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 34 EG tot en met 37 EG toegekende politieke verantwoordelijkheid. Derhalve dient het rechterlijk toezicht zich te beperken tot het onderzoek, of bij de vaststelling van de betrokken maatregel geen kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid is begaan, dan wel of het betrokken orgaan de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid niet kennelijk heeft overschreden (zie, in die zin, arrest van 13 november 1990, Fedesa e.a., C-331/88, Jurispr. blz. I-4023, punten 8 en 14).
81 Wat de evenredigheidstoetsing betreft, mogen handelingen van gemeenschapsinstellingen volgens het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (arrest Fedesa e.a., reeds aangehaald, punt 13, en arrest van 5 oktober 1994, Crispoltoni e.a, C-133/93, C-300/93 en C-362/93, Jurispr. blz. I-4863, punt 41).
82 Wat de rechterlijke toetsing van de wijze van uitvoering van een dergelijk beginsel betreft, kan, gezien de ruime discretionaire bevoegdheid waarover de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschikt, aan de wettigheid van een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts afbreuk worden gedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (zie arresten Fedesa e.a., punt 14, en Crispoltoni e.a, punt 42, beide reeds aangehaald).
83 Het gaat er dus niet om, of de door de wetgever vastgestelde maatregel de enig mogelijke of best mogelijke maatregel was, doch of hij kennelijk ongeschikt was.
84 Voorts moet in herinnering worden gebracht, dat de wettigheid van een gemeenschapshandeling niet kan afhangen van beoordelingen die men achteraf met betrekking tot de doeltreffendheid van zodanige handeling kan doen gelden. Wanneer de gemeenschapswetgever de toekomstige gevolgen van een vast te stellen regeling dient te beoordelen en die gevolgen niet met zekerheid zijn te voorzien, kan zijn beoordeling slechts worden afgekeurd indien zij, gelet op de gegevens waarover de wetgever ten tijde van de vaststelling van de regeling beschikte, kennelijk onjuist is (zie, in die zin, arrest Crispoltoni e.a., reeds aangehaald, punt 43, en arrest van 19 november 1998, Verenigd Koninkrijk/Raad, C-150/94, Jurispr. blz. I-7235, punt 49).
85 Bij het onderzoek van de belasting die verschillende mogelijke maatregelen meebrengen, moet worden nagegaan of de gemeenschapswetgever ten volle rekening heeft gehouden met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren.
86 Wat de gegevens betreft waarover de Raad ten tijde van aanvaarding van het non-vaccinatiebeleid beschikte, blijkt uit de derde overweging van de considerans van richtlijn 90/423, dat deze is vastgesteld naar aanleiding van een studie van de Commissie. In deze in 1989 uitgevoerde studie werd ingegaan op de gezondheids- en financiële aspecten van de verschillende methoden ter bestrijding van mond- en klauwzeer, alsmede op hun gevolgen voor de uitvoer en de verwezenlijking van de interne markt. Na een kosten-batenanalyse werd daarin gepleit voor een non-vaccinatiebeleid, waarbij de Raad zich in richtlijn 90/423 heeft aangesloten.
87 Zoals uit die studie volgt en voor het Hof is uiteengezet, kan mond- en klauwzeer in geval van uitbraak ervan niet met preventieve vaccinatie worden uitgeroeid, met name niet omdat gevaccineerde dieren drager van het virus kunnen blijven en gezonde dieren kunnen besmetten. Voorts is het bij de huidige stand van de wetenschap niet mogelijk gevaccineerde dieren van zieke dieren te onderscheiden, zodat er geen doeltreffend toezicht kan worden uitgeoefend op de ontwikkeling van de ziekte.
88 Voor het Hof is eveneens gesteld, dat volgens die studie zelfs zonder uitbraak van de ziekte niet kan worden gegarandeerd, dat een gevaccineerde veestapel niet met het virus is besmet. Om die reden zou de zoösanitaire codex strengere controlevoorschriften bevatten voor dieren en producten van oorsprong uit een MKZ-vrij land of gebied waar gevaccineerd wordt, dan voor dieren en producten van oorsprong uit een land of gebied waar niet gevaccineerd wordt.
89 Los van deze rechtvaardigingsgronden verband houdende met de gezondheid blijkt uit die studie verder, dat aan een beleid van preventieve vaccinatie ter bescherming van alle dieren in de Gemeenschap veel hogere kosten en veel meer nadelen op controlevlak zouden zijn verbonden dan aan een non-vaccinatiebeleid, gezien het aantal te vaccineren dieren, het grote aantal virustypen en de frequentie van de benodigde vaccinaties.
90 Bovendien mocht de Raad rekening houden met de economische gevolgen van een vaccinatiebeleid voor de uitvoer van dieren en van dieren afgeleide producten naar derde landen. Aangezien een groot aantal derde landen de aanbevelingen van de zoösanitaire codex overneemt, zal de keuze van een staat voor een beleid van vaccinatie de uitvoermogelijkheden van de veehouders en producenten op zijn grondgebied beperken.
91 Ten slotte was aanvaarding van een voor alle lidstaten gemeenschappelijk beleid van non-vaccinatie erop gericht, het vrij verkeer van goederen binnen de interne markt op basis van een hoog gezondheidsniveau te waarborgen.
92 Aan de andere kant staat niet vast, dat een beleid van preventieve vaccinatie het aantal uitbraken van mond- en klauwzeer zou hebben teruggebracht.
93 Evenmin staat vast, dat bij een dergelijk beleid in geval van uitbraak van mond- en klauwzeer minder ruimingen en minder beperkingen van het verkeer van dieren, personen en goederen nodig zouden zijn geweest. Volgens gevestigde wetenschappelijke opvattingen blijven dit de meest doeltreffende maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer, ongeacht of de veestapel is gevaccineerd of niet. Overigens bestond reeds op grond van de artikelen 4 en 5 van richtlijn 85/511 de verplichting, het verkeer van besmette dieren te beperken en die dieren onverwijld ter plaatse af te maken, en zijn die bepalingen niet gewijzigd bij richtlijn 90/423.
94 Bijgevolg zou bij een beleid van preventieve vaccinatie het gevaar voor verstoring van het economisch en maatschappelijk leven, waarop de verwijzende rechter heeft gewezen, niet noodzakelijkerwijs minder groot zijn geweest dan in geval van een non-vaccinatiebeleid.
95 Uit het vorenstaande volgt, dat de Raad bij de invoering van het non-vaccinatiebeleid een globale beoordeling van de voor- en nadelen van het op te zetten stelsel heeft gemaakt en dat dit beleid, dat strookt met de aanbevelingen van het OIE en de praktijk in tal van landen in de wereld, hoe dan ook niet kennelijk ongeschikt was voor het doel van bestrijding van mond- en klauwzeer.
96 Voorts moet in aanmerking worden genomen, dat het verbod van preventieve vaccinatie op algemene schaal er niet aan in de weg staat dat, wanneer de omstandigheden zulks vereisen, een selectieve noodvaccinatie wordt uitgevoerd, aangepast aan hetgeen in een bepaalde situatie nodig is.
97 Niet gesteld kan worden, dat een dergelijk beleid geen rekening houdt met de bescherming en de gezondheid van dieren. Het was er namelijk juist op gericht, de gezondheidstoestand van de gehele veestapel te verbeteren door de dieren tegen een bijzonder gevreesde ziekte te beschermen.
98 Overigens heeft het feit dat de gemeenschapswetgever bij de bepaling van zijn beleid ter bestrijding van mond- en klauwzeer het gemeenschapsbelang in de overweging heeft betrokken, hem niet belet om rekening te houden met de bijzondere situatie in bepaalde lidstaten, zoals de dichtheid van de veebezetting in Nederland. Die dichtheid in sommige gebieden is immers volgens artikel 13, lid 3, van richtlijn 85/511 een factor waarmee rekening moet worden gehouden bij de vaststelling van een besluit om tot noodvaccinatie over te gaan.
99 Dat een dergelijk beleid tot gevolg heeft dat dieren van een particulier of van een bepaalde groep veehouders niet preventief mogen worden gevaccineerd, hoe spijtig ook, betekent evenwel niet dat dit beleid ter discussie moet worden gesteld wegens de specifieke situatie van die particulier of die groep. De Raad diende namelijk rekening te houden met de algemene staat van de gehele veestapel en niet met die van enkele individuele dieren. In casu rechtvaardigden de vereisten waarmee bij de afweging van de betrokken belangen rekening moest worden gehouden, een globale beoordeling van de voor- en nadelen van de voorgenomen maatregelen (zie, in die zin, arrest van 24 oktober 1973, Balkan, 5/73, Jurispr. blz. 1091, punt 22).
100 Gezien de ruime discretionaire bevoegdheid die de Raad op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is toegekend, moet derhalve worden vastgesteld, dat het verbod van preventieve vaccinatie in artikel 13 van richtlijn 85/511 niet de grenzen overschrijdt van wat geschikt en noodzakelijk is ter verwezenlijking van het met de gemeenschapsregeling nagestreefde doel.
101 Uit het voorgaande volgt, dat bij onderzoek van de eerste vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 13 van richtlijn 85/511 kunnen aantasten.
De geldigheid van de gewijzigde beschikking 2001/246
102 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de gewijzigde beschikking 2001/246 ongeldig is wegens strijd met het gemeenschapsrecht, met name wegens schending van het evenredigheidsbeginsel door de in artikel 1, punt 1, van beschikking 2001/279 gestelde voorwaarden aan beschermende vaccinatie.
103 Volgens Jippes e.a. is bij de vaststelling van de beschikkingen 2001/246 en 2001/279 enkel uitgegaan van de uitvoerbelangen van de veesector en is in het geheel geen rekening gehouden met het dierenwelzijn. Die beschikkingen zijn dus in strijd met het beginsel van dierenwelzijn en het protocol.
104 Die beschikkingen zijn huns inziens eveneens in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Zij stellen meer in het bijzonder, dat beschermende vaccinatie mogelijk was geweest met minder vergaande beperkende maatregelen dan die van bijlage II bij de gewijzigde beschikking 2001/246, zonder dat de uitvoerbelangen van de Nederlandse veesector waren aangetast. Zo had als voorwaarde kunnen worden gesteld, dat gevaccineerde dieren gedurende een periode van één jaar uitsluitend naar vooraf aangegeven plaatsen mogen worden gebracht en in elk geval niet naar een andere lidstaat mogen worden vervoerd. Ook is het geografisch gebied voor beschermende vaccinatie onnodig beperkt, hoewel de dichtheid van de veebezetting in Nederland erg hoog is en het toestaan van beschermende vaccinatie in het betrokken gebied de uitvoer reeds in gevaar brengt wegens het verlies van de zoösanitaire status van MKZ-vrij land zonder vaccinatie in de zin van hoofdstuk 2.1.1 van de zoösanitaire codex.
105 Het was mogelijk geweest, de uitvoer van dieren en producten uit Nederland naar andere lidstaten toe te staan zodra de ziekte was verdwenen, onder de voorwaarde dat de dieren niet waren gevaccineerd of de producten niet van gevaccineerde dieren afkomstig waren. Dergelijke maatregelen zouden het mogelijk hebben gemaakt, beschermende vaccinatie toe te passen en daarbij tegelijkertijd het uitvoerbelang van de Nederlandse veesector in aanmerking te nemen, omdat, aldus Jippes e.a., het grootste deel van de Nederlandse uitvoer (ongeveer 90 %) naar andere lidstaten plaatsvindt. Voorts verliezen die lidstaten hun zoösanitaire status niet op grond van het enkele feit, dat zij producten invoeren uit een lidstaat waar vaccinatie plaatsvindt.
106 Overigens herinneren Jippes e.a. eraan, dat zij hebben voorgesteld de dieren van Jippes te laten testen alvorens ze te vaccineren, om elke kans op besmetting - de dieren zouden reeds drager van het virus kunnen zijn zonder ziekteverschijnselen te vertonen - uit te sluiten. De dieren konden eveneens worden geïsoleerd totdat het vaccin effect sorteerde.
107 Bovendien is beschikking 2001/279 huns inziens in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat enkel de veehouders in de omgeving van Oene hun dieren mogen vaccineren, terwijl, gezien de snelheid waarmee het virus zich verspreidt, de dieren van Jippes aan dezelfde bedreiging als de dieren van die veehouders zijn blootgesteld. Indien vaccinatie van dieren van beschermde soorten is toegestaan, moet dit ook gelden voor de dieren van Jippes.
108 De Commissie merkt op, dat zij op dit gebied over een discretionaire bevoegdheid beschikt en dat het Hof de vastgestelde maatregelen derhalve slechts marginaal kan toetsen.
109 Volgens de Nederlandse regering en de Commissie zijn de beschikkingen 2001/246 en 2001/279 in het licht van het nagestreefde doel niet kennelijk onevenredig. Uit de considerans van beschikking 2001/246 en punt 3 van de considerans van beschikking 2001/279 volgt, dat de Commissie rekening heeft gehouden met de epizoötiologische situatie en met de hoge dichtheid van gevoelige dieren in Nederland.
110 De in die beschikkingen gestelde voorwaarden voor nood-, suppressie- en beschermende vaccinatie zijn in overeenstemming met de richtsnoeren die het Wetenschappelijk Comité voor de gezondheid en het welzijn van dieren heeft uitgewerkt in zijn rapport over de in geval van noodvaccinatie tegen mond- en klauwzeer te volgen strategie. Voor de duur van de beperkingen baseert het rapport zich op zijn beurt op de bepalingen van de zoösanitaire codex.
111 De beschermende vaccinatie volgens beschikking 2001/279 vindt plaats in een ring" rond de mond- en klauwzeerhaarden en dient als brandgang" tegen het overslaan van het virus. Dat enkel runderen voor die vaccinatie in aanmerking komen, wordt verklaard doordat het mond- en klauwzeervirus enkel in het vlees van runderen kan worden geïnactiveerd. De termijn voor het herkrijgen van de status van MKZ-vrij land zonder toepassing van vaccinatie is op twaalf maanden bepaald, aangezien die periode lang genoeg moet zijn opdat de runderen nakomelingen kunnen krijgen die niet immuun tegen het virus zijn.
112 Volgens de Commissie is het gebied waar beschermende vaccinatie is toegestaan weliswaar ruimer dan de gebieden van suppressievaccinatie, doch niettemin geografisch beperkt, omdat, gelet op de omvang van de beperkende voorwaarden die door het Wetenschappelijk Comité voor de gezondheid en het welzijn van dieren in zijn rapport worden aanbevolen en die om veterinaire redenen in dit gebied moeten gelden, moest worden voorkomen dat het economisch en maatschappelijk leven meer werd ontwricht dan strikt noodzakelijk was. Voorts moest zij rekening houden met het algemeen belang van alle veehouders in de Gemeenschap. Hoe groter het gebied waar beschermende vaccinatie is toegestaan, hoe geringer de kans dat derde landen de regionalisatie" van de Gemeenschap aanvaarden, dat wil zeggen het opdelen van de Gemeenschap in regio's, zodat de niet door mond- en klauwzeer getroffen gebieden in het internationale handelsverkeer hun status van MKZ-vrij gebied zonder toepassing van vaccinatie kunnen behouden.
Beoordeling door het Hof
Het evenredigheidsbeginsel
113 Voor de beoordeling of de Commissie het evenredigheidsbeginsel in acht heeft genomen bij de uitoefening van de haar bij de artikelen 13, lid 3, van richtlijn 85/511 en 10, lid 4, van richtlijn 90/425 toegekende bevoegdheden in geval van uitbraak van een zoönose als mond- en klauwzeer, moet worden onderzocht, of de door haar aangewende middelen geschikt waren om het beoogde doel te verwezenlijken en of zij niet verder gingen dan daartoe nodig was.
114 De beschikkingen 2001/246 en 2001/279 houden rekening met de aanbevelingen die het Wetenschappelijk Comité voor de gezondheid en het welzijn van dieren in zijn rapport heeft geformuleerd. Hierin beschrijft het Comité de voor- en nadelen van vaccinatie en vermeldt het een aantal criteria aan de hand waarvan kan worden uitgemaakt, in welke omstandigheden de voordelen van vaccinatie groter zijn dan de nadelen ervan.
115 Het Comité wijst op de moeilijkheden in verband met de overdraagbaarheid van het virus door gevaccineerde dieren en op de onmogelijkheid om zieke dieren van gevaccineerde dieren te onderscheiden. Het concludeert, dat het gebied waar beschermende vaccinatie wordt toegestaan, om die redenen zo klein mogelijk en duidelijk afgebakend moet zijn. Voorts beschrijft het de beperkingen die moeten gelden voor gevaccineerde dieren, hun vlees en de van de dieren afgeleide producten.
116 Uit de beschikkingen 2001/246 en 2001/279 en dit rapport volgt dat, anders dan Jippes e.a. betogen, zoösanitaire redenen de doorslag hebben gegeven bij het besluit tot beschermende vaccinatie en bij de afbakening van het vaccinatiegebied. Indien eenieder zijn dieren die zich buiten dit gebied bevinden, desgevraagd zou mogen laten vaccineren, zou het toezicht op de ontwikkeling van de ziekte ter plaatse worden verzwakt en het gevaar voor besmetting toenemen.
117 Voorts zijn aan het manipuleren met vaccins risico's verbonden, die met name de vaststelling in punt 6.3 van de bijlagen I en II bij de gewijzigde beschikking 2001/246 rechtvaardigen, dat bij de uitvoering van de vaccinatiecampagne [d]e nodige maatregelen moeten worden getroffen om verspreiding van het virus te vermijden".
118 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld, dat de betrokken beschikking rekening houdt met de bescherming en het welzijn van dieren, daar zij tot doel heeft de verspreiding van mond- en klauwzeer te beheersen en de veeziekte zo snel mogelijk uit te roeien.
119 De beperkingen die aan het verkeer van dieren, vlees en van de dieren afgeleide producten zijn gesteld, houden rekening met de vereisten van de zoösanitaire codex en zijn noodzakelijk wegens de aan de vaccinatie verbonden nadelen en risico's. Die beperkingen zijn er met name op gericht, gevaccineerde van niet-gevaccineerde dieren alsmede vlees en producten van gevaccineerde dieren van vlees en producten van niet-gevaccineerde dieren te kunnen onderscheiden, zodat de weerslag van de crisis op de handel met derde landen zo veel mogelijk wordt beperkt.
120 In dat verband mag niet eraan worden voorbijgegaan, dat een groot aantal personen in de Gemeenschap hun levensonderhoud in de veehouderij verdienen en dat alle communautaire exporteurs er niet alleen belang bij hebben dat mond- en klauwzeer zo snel en zo doeltreffend mogelijk wordt bestreden, maar ook dat het aantal uitbraken van mond- en klauwzeer en de gebieden van beschermende vaccinatie beperkt blijven, zodat noch aan de zoösanitaire status van de getroffen lidstaat in de zin van de zoösanitaire codex noch aan het beeld dat derde landen hebben van de gezondheidstoestand van de gehele veestapel in de Gemeenschap, afbreuk wordt gedaan.
121 Jippes e.a. hebben voorgesteld de vaccinatie van de dieren van Jippes aan een aantal voorwaarden te verbinden, zoals tests om het virus op te sporen en afzondering gedurende de incubatieperiode van het vaccin. Gelet op het grote aantal personen dat zou kunnen verzoeken om toestemming voor vaccinatie van hun dieren onder deze voorwaarden, zouden evenwel omvangrijke controlemaatregelen nodig zijn voor het toezicht op de naleving van die voorwaarden, terwijl alle beschikbare middelen juist moeten worden aangewend om de ziektehaarden te bestrijden. Los van het feit dat de rond de gevaccineerde dieren ingerichte toezichtszones het economisch en maatschappelijk leven in de betrokken regio's ernstig zouden ontregelen, zouden die zones voorts geen waarborg bieden dat de dieren gedurende de incubatieperiode van het vaccin niet werden besmet, gezien de zeer grote snelheid waarmee het virus zich verspreidt en het grote aantal vectoren van het virus.
122 Gezien deze omstandigheden was de gewijzigde beschikking 2001/246 geschikt om het beoogde doel te verwezenlijken en ging zij niet verder dan daartoe nodig was. Zij is derhalve niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel, met name niet voorzover daarbij het gebied waar beschermende vaccinatie mocht worden toegepast, geografisch is beperkt en beperkingen zijn gesteld aan het verkeer van gevaccineerde dieren, hun vlees en de van de dieren afgeleide producten.
De rechtsgrondslag van beschikking 2001/246
123 Om overigens de verwijzende rechter van antwoord te dienen, die zich afvraagt wat de rechtsgrondslag is van beschikking 2001/246 voorzover daarbij wordt bepaald dat dieren ondanks vaccinatie moeten worden afgemaakt, zij eraan herinnerd, dat die beschikking is gebaseerd op richtlijn 90/425, met name op artikel 10 daarvan, alsmede op richtlijn 85/511, met name op artikel 13, lid 3, daarvan.
124 De verplichting tot preventieve doding van de dieren op een bedrijf waar één of meer besmette dieren zijn ontdekt, alsmede op mogelijk besmette aangrenzende bedrijven, is geregeld in artikel 5 van richtlijn 85/511.
125 Noodvaccinatie is uitdrukkelijk voorgeschreven in artikel 13, lid 3, van richtlijn 85/511, zonder dat die bepaling de mogelijke redenen voor de vaccinatie beperkt of het afmaken van gevoelige dieren verbiedt wanneer deze zijn gevaccineerd.
126 Ten slotte bepaalt artikel 10, lid 4, van richtlijn 90/425, dat de Commissie in geval van een zoönose of ziekte die een ernstig gevaar voor dieren kan opleveren, de nodige maatregelen vaststelt.
127 Deze bepalingen vormden dus een toereikende rechtsgrondslag voor de vaststelling van beschikking 2001/246 door de Commissie.
Het beginsel van gelijke behandeling
128 Jippes e.a. stellen schending van het gelijkheidsbeginsel, op grond dat Jippes geen toestemming heeft gekregen haar dieren te vaccineren, terwijl beschermende vaccinatie is toegestaan in het gebied rond Oene en het mogelijk is, de dieren in dierentuinen te vaccineren.
129 Volgens vaste rechtspraak vereist het algemene gelijkheidsbeginsel, dat een van de grondbeginselen van het gemeenschapsrecht is, dat vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is (zie, met name, arrest van 21 februari 1990, Wuidart e.a., C-267/88-C-285/88, Jurispr. blz. I-435, punt 13, en arrest van 19 november 1998, Verenigd Koninkrijk/Raad, reeds aangehaald, punt 97).
130 De situaties waarnaar Jippes e.a. verwijzen, zijn echter niet vergelijkbaar, en al zouden ze dat wel zijn, de door de Commissie vastgestelde maatregelen zijn hoe dan ook objectief gerechtvaardigd.
131 Wat de dieren betreft die zich in de zone in het gebied rond Oene bevinden, is in punt 111 van dit arrest opgemerkt, dat de beschermende vaccinatie van die dieren dient als brandgang" om verspreiding van het in de haarden in dat gebied aanwezige virus te voorkomen. Een dergelijke vaccinatie kan deze uitwerking wel hebben in een regio waar het virus in elk geval voorkomt, doch wanneer zij zou worden uitgevoerd in andere regio's die nog vrij van het virus zijn, zou zij kunnen bijdragen aan de verspreiding ervan.
132 Bijgevolg wordt de vaccinatie van die dieren objectief gerechtvaardigd door de ligging van de bedrijven waarop zij zich bevinden, en het doel van bestrijding van de uitbreiding van de mond- en klauwzeerhaarden.
133 Welke dieren in dierentuinen eventueel voor noodvaccinatie in aanmerking komen, is bepaald in beschikking 2001/303/EG van de Commissie van 11 april 2001 houdende vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer bij bedreigde diersoorten op grond van artikel 13 van richtlijn 85/511 (PB L 104, blz. 3). Volgens artikel 1 van deze beschikking wordt onder [b]edreigde diersoorten" verstaan alle dieren die zijn [...] uitgestorven in het wild, ernstig bedreigd, bedreigd en kwetsbaar, in de huidige versie van de ,IUCN Red List of Threatened Species (Rode Lijst van Bedreigde Diersoorten van de Internationale Unie voor het behoud van de natuur en de natuurlijke hulpbronnen)".
134 Het betreft dus dieren die zich niet in een vergelijkbare situatie als de dieren van Jippes bevinden, aangezien niet is gesteld, dat laatstbedoelde dieren tot een bedreigde diersoort behoren.
135 Derhalve faalt het middel inzake schending van het beginsel van gelijke behandeling.
136 Uit het voorgaande volgt, dat bij onderzoek van de tweede vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de gewijzigde beschikking 2001/246 kunnen aantasten.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
137 De kosten door de Nederlandse, de Deense, de Griekse, de Ierse, de Italiaanse en de Finse regering alsmede door de Raad en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door het College van Beroep voor het bedrijfsleven bij uitspraak van 26 april 2001 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Bij onderzoek van de eerste vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 13 van richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer, zoals gewijzigd bij richtlijn 90/423/EEG van de Raad van 26 juni 1990.
2) Bij onderzoek van de tweede vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van beschikking 2001/246/EG van de Commissie van 27 maart 2001 houdende vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer in Nederland op grond van artikel 13 van richtlijn 85/511, zoals gewijzigd bij beschikking 2001/279/EG van de Commissie van 5 april 2001.