CELEX: 61989CJ0209
Livre circulação de mercadorias
Encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro
Serviços prestados simultaneamente a várias empresas
Pagamento de uma renumeração não proporcional ao custo de serviço

Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Julho de 1989, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169.° Tratado CEE, uma acção que tem por objecto obter a declaração de que, ao exigir individualmente de cada empresa, em caso de serviços prestados simultaneamente a várias empresas, aquando do cumprimento das formalidades aduaneiras no âmbito do comércio intracomunitário, o pagamento de um montante não proporcional ao custo dos serviços prestados, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.° do Tratado.
Os
despachos ministeriais italianos de 29 de Julho de 1971 (GURI n.° 193, de 31.7.1971) e de 30 de Janeiro de 1979 (GURI n.° 35, de 5.2.1979) definem o regime de taxas devidas pelas empresas no caso de as formalidades aduaneiras serem efectuadas fora das alfândegas ou fora do horário normal de trabalho. Esta regulamentação prevê que, quando sejam prestados serviços simultaneamente a várias empresas, «o pessoal tem direito a uma remuneração global proporcional à natureza e à duração do serviço prestado a que corresponda remuneração mais elevada, tendo cada uma das empresas a obrigação de pagar individualmente as taxas devidas pelos serviços que solicitou, independentemente das taxas pagas pelas restantes». O despacho de 30 de Janeiro de 1979, já referido, precisa, contudo, que, quando o serviço solicitado diga respeito a um envio conjunto de mercadorias pertencentes a vários proprietários, se considera ser o serviço prestado apenas a uma empresa. Finalmente, é pacífico que, para a liquidação das taxas devidas pelas empresas, a República Italiana contabiliza todas as fracções de hora de serviço como uma hora completa.
Segundo a Comissão, resulta da regulamentação em litígio que, na hipótese de serviços prestados simultaneamente a várias empresas e com excepção do caso das mercadorias que viajam em regime de grupagem, a República Italiana exige o pagamento de uma remuneração não proporcional ao custo dos serviços prestados, na medida em que cobra tantas taxas quantas as empresas em causa e que a remuneração não é calculada em função do tempo efectivamente consagrado pelo pessoal às formalidades aduaneiras. Entendendo que o ónus pecuniário assim imposto aos operadores económicos constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, proibido pelos artigos 9.° e seguintes do Tratado, a Comissão accionou contra a República Italiana o mecanismo do artigo 169.° do Tratado.
Para mais ampla exposição dos factos e da tramitação do processo, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
O Governo Italiano contesta a análise da Comissão alegando, em primeiro lugar, que as receitas anuais globais cobradas por serviços prestados aos operadores económicos fora das condições normais de trabalho dos agentes das alfândegas não bastam para cobrir as despesas que tem que efectuar para os executar. Salienta, em seguida, que as retribuições dos agentes das alfândegas são, à semelhança de todos os funcionários em Itália, determinadas numa base horária não fraccionável e que pelo fraccionamento da taxa devida proporcionalmente ao tempo consagrado a uma operação efectuada a favor de várias empresas se obtêm quantias irrisórias, absorvidas, em última análise, pelos custos administrativos desse cálculo. Além disso, é impraticável a solução que consiste em cobrar a taxa a uma única empresa. Por fim, afirma que o montante da taxa horária exigida pela administração aduaneira representa, aproximadamente, a terça parte do custo de uma hora de trabalho extraordinário, pelo que a taxa paga pelos operadores equivale, na realidade, a uma taxa previamente fixada de vinte minutos de trabalho. Tendo em conta a duração média das operações aduaneiras, este método de cálculo respeita o princípio da proporcionalidade.
A título preliminar, o Tribunal verifica que o incumprimento imputado ao Governo italiano tem efectivamente consequências práticas negligenciáveis, facto que a propria Comissão não contestou na audiencia. No entanto, segundo jurisprudencia constante do Tribunal de Justiça (ver os acordaos de 21 de Junho de 1988, Comissão/Irlanda, n.° 9,
415/85, Colect., p. 3097
, e Comissão/Reino Unido, n.° 9,
416/85, Colect., p. 3127
), a acção por incumprimento tem carácter objectivo, sendo a sua oportunidade de apresentação ao Tribunal apreciada apenas pela Comissão. Desse modo, o Tribunal deve examinar se o incumprimento imputado existe ou não.
Para apreciar o fundamento da acção proposta pela Comissão, deve recordar-se, em primeiro lugar, conforme o Tribunal de Justiça declarou em diversas ocasiões (ver, por exemplo, o acórdão de 14 de Março de 1990, Comissão/Itália,
C-137/89, Colect., p. I-847
), que a justificação da proibição dos encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros reside no entrave que os encargos pecuniários, ainda que mínimos, aplicados em razão da passagem de fronteiras, constituem para a circulação de mercadorias, na medida em que aumentam artificialmente o preço das mercadorias importadas ou exportadas em relação às mercadorias nacionais. Desse modo qualquer encargo pecuniário, unilateralmente imposto, independentemente da sua designação ou técnica, que incida sobre as mercadorias pelo facto de terem atravessado a fronteira, constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro na acepção dos artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.° do Tratado.
No presente caso, é pacífico que o ónus previsto na legislação italiana incide sobre as mercadorias por atravessarem a fronteira e que acresce às despesas de transporte, aumentando o preço das mercadorias transportadas.
Contudo, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, esse ónus escapa à qualificação de encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro se consistir na remuneração de um serviço efectivamente prestado ao operador económico, em montante proporcional ao referido serviço (ver, por exemplo, o acórdão de 25 de Janeiro de 1977, Bauhuis,
46/76, Recueil, p. 5
; acórdão de 31 de Maio de 1979, Denkavit,
132/78, Recueil, p. 1923
; acórdão de 17 de Maio de 1983, Comissão/Bélgica,
132/82, Recueil, p. 1649
).
A este respeito, o Tribunal já reconheceu a compatibilidade com as regras do Tratado dos encargos impostos em razão do cumprimento das formalidades aduaneiras, na condição de o seu montante não ultrapassar o custo real das operações pelas quais são cobradas (acórdão de 12 de Julho de 1977, Comissão/Países Baixos, n.° 16,
89/76, Recueil, p. 1355
). No acórdão de 2 de Maio de 1990, Bakker, n.° 12 (
C-111/89, Colect., p. I-1735
), o Tribunal afirmou que essa condição apenas é preenchida quando haja um nexo directo entre o montante da taxa e o custo do controlo directo pela qual é cobrada. O Tribunal acrescentou (acórdão de 2 de Maio de 1990, Bakker, já referido, n.° 13) que esse nexo existe quando o montante da taxa é calculado em função da duração do controlo, do número de pessoas que o realizam, das despesas com materiais, das despesas gerais ou, eventualmente, de outros factores do mesmo tipo.
Além disso, no acórdão de 2 de Maio de 1990, Bakker, já referido, n.° 13, o Tribunal salientou que as precisões que efectuou a propósito dos factores susceptíveis de serem considerados para cálculo do montante da taxa não excluem um cálculo dos custos com o controlo em quantia previamente fixada através, por exemplo, de uma tarifa horária fixa.
No que diz respeito à regulamentação italiana em litígio, deve observar-se antes de mais que, por um lado, é pacífico que, no presente caso, um serviço é prestado às empresas e que, por outro, tendo em conta a jurisprudência acima mencionada, não pode ser posto em causa o princípio do cálculo prévio da tarifa.
Contudo, no que respeita ao modo de cálculo da tarifa adoptado pela administração italiana, deve declarar-se que a regulamentação em causa, a qual, na hipótese de serviços prestados simultaneamente a vários operadores, exige individualmente de cada empresa a totalidade da taxa previamente fixada correspondente a uma hora de serviço, ainda que a operação de controlo dure claramente muito menos tempo, é susceptível de, em determinadas circunstâncias, exceder o custo real da operação em causa, tal como a noção foi definida na jurisprudência acima mencionada. Com efeito, o modo de cálculo em vigor em Itália pode, por exemplo, levar a exigir a cinco operadores económicos o pagamento de cinco taxas de uma hora por um serviço com uma duração total de trinta minutos.
Resulta assim dos valores avançados pelo próprio Governo demandado a propósito da tarifa horária e do custo do controlo que, em alguns casos, a remuneração total exigida às empresas em causa pode exceder, por vezes de modo considerável, o montante das despesas que, segundo o Governo italiano, o erário público suporta com o serviço prestado.
Com efeito, mesmo supondo que seja exacta a afirmação do Governo italiano segundo a qual a taxa horária cobrada apenas representa, em média, uma terça parte do custo do serviço prestado, o montante das taxas devidas pelos operadores excede, conforme o advogado-geral observou no n.° 14 das suas conclusões, o custo do controlo sempre que o serviço seja prestado simultaneamente a mais de três empresas.
Nessas condições, deve declarar-se que a regulamentação italiana em litígio leva, em alguns casos, a impor o pagamento de uma remuneração não proporcional em relação ao serviço prestado aos operadores, na medida em que implica a cobrança de tantas taxas quantas as empresas em causa e, que, desse modo, a taxa por estas devida excede o custo real das operações de controlo.
No que diz respeito ao argumento do Governo italiano, segundo o qual, por um lado, é impraticável fraccionar a taxa devida proporcionalmente ao tempo consagrado a uma operação efectuada a favor de várias empresas e, por outro, é impossível cobrar essa taxa a uma única empresa, basta recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, um Estado-membro não pode invocar dificuldades de ordem prática para justificar o incumprimento das obrigações que resultam do direito comunitário.
O Governo italiano alega ainda em sua defesa que, em todo o caso, as operações em litígio têm importância marginal. Com efeito, trata-se de casos pontuais relativamente a vários pequenos lotes agrupados, apresentados simultaneamente ou à espera de carregamento, em relação aos quais não é de forma alguma possível invocar motivos de urgência, que levem a pedir a intervenção da alfândega fora do horário normal de trabalho ou das suas instalações.
Esse argumento não pode ser acolhido. Com efeito, ainda que as operações objecto da presente acção tenham importância reduzida, deve observar-se, conforme a Comissão afirmou correctamente, que o incumprimento das obrigações que incumbem aos Estados-membros por força do Tratado existe independentemente da frequência e da amplitude das situações reprovadas.
Resulta das considerações precedentes dever declarar-se que, ao exigir individualmente de cada empresa, em caso de serviços prestados simultaneamente a várias empresas, aquando do cumprimento das formalidades aduaneiras no âmbito do comércio intracomunitário, o pagamento de um montante não proporcional ao custo dos serviços prestados, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.° do Tratado.
Quanto às despesas
Por força do disposto no n.° 2 do artigo 169.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide :

1)
Ao exigir individualmente de cada empresa, em caso de serviços prestados simultaneamente a várias empresas, aquando do cumprimento das formalidades aduaneiras no âmbito do comércio intracomunitário, o pagamento de um montante não proporcional ao custo dos serviços prestados, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.° do Tratado CEE.

2)
A República Italiana é condenada nas despesas.

Due
Mancini
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Slynn
Kakouris
Joliét
Schockweiler
Kapteyn
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 21 de Março de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Língua do processo: italiano.