CELEX: 61993TJ0485(01)
Aiuti urgenti della Comunità agli Stati dell'ex-Unione sovietica
Bando di gara
Ricorso d'annullamento
Ricorso per risarcimento danni

Motivazione della sentenza
1 Il 16 dicembre 1991 il Consiglio, constatata la necessità di fornire assistenza alimentare e sanitaria all'Unione Sovietica e alle sue Repubbliche, ha emanato la decisione 91/658/CEE, relativa alla concessione di un prestito a medio termine all'Unione Sovietica e alle sue Repubbliche (GU 1991, L 362, pag. 89). L'art. 4, n. 3, di tale decisione dispone:
«L'importazione dei prodotti il cui finanziamento è assicurato dal prestito dev'essere effettuata ai prezzi del mercato mondiale. Si deve garantire la libertà di concorrenza per l'acquisto e la fornitura dei prodotti, che devono rispondere alle norme di qualità internazionalmente riconosciute».
2 Con il regolamento (CEE) 9 luglio 1992, n. 1897 (GU L 191, pag. 22), la Commissione ha adottato talune modalità di esecuzione del prestito a medio termine concesso con la decisione 91/658. In base all'art. 4 di tale regolamento, i prestiti accordati dalla Comunità alle Repubbliche dell'ex Unione Sovietica finanziano esclusivamente gli acquisti e le forniture di prodotti effettuati in forza di contratti di cui la Commissione abbia riconosciuto la conformità con le disposizioni della decisione 91/658 e con gli accordi conclusi tra dette Repubbliche e la Commissione per la concessione dei prestiti stessi. L'art. 5 del regolamento n. 1897/92 precisa che tale riconoscimento è subordinato, in particolare, al rispetto delle seguenti condizioni:
«1) Il contratto è stipulato secondo una procedura che garantisca la libera concorrenza. A questo fine, gli organismi acquirenti delle Repubbliche, prima di selezionare le ditte fornitrici nella Comunità, esaminano almeno tre offerte presentate da imprese indipendenti (...).
2) Il contratto offre le condizioni di acquisto più favorevoli rispetto al prezzo abitualmente praticato sui mercati internazionali».
3 Il 9 dicembre 1992 la Comunità europea, la Federazione russa e il suo agente finanziario, la Vnesheconombank (in prosieguo: la «VEB»), hanno sottoscritto, conformemente al regolamento n. 1897/92, un «Memorandum of Understanding» (in prosieguo: l'«accordo-quadro»), in base al quale la Comunità europea avrebbe concesso alla Federazione russa il prestito istituito dalla decisione 91/685. L'art. 7, settimo e dodicesimo trattino, dell'accordo-quadro riproduce l'art. 5 del regolamento n. 1897/92, citato in precedenza.
4 Lo stesso giorno la Commissione e la VEB hanno firmato il contratto di prestito previsto dal regolamento n. 1897/92 e dall'accordo quadro sopra menzionato. Tale contratto definisce il meccanismo di erogazione del mutuo. L'art. 5.1, lett. a), stabilisce che la VEB inoltri alla Commissione una richiesta di approvazione redatta, in particolare, in base al modello accluso all'allegato 2-A del contratto stesso. In base a detto allegato, la VEB deve annettere alla richiesta una copia del contratto di fornitura e i tre inviti a presentare offerte rivolti a imprese indipendenti e formulati prima della conclusione del contratto, nonché le risposte agli inviti.
5 Conformemente all'art. 2 della decisione 91/658, la Commissione, in quanto mutuataria, ha concluso il 15 gennaio 1993 un accordo di prestito a nome della Comunità con un gruppo di banche guidate dal Crédit Lyonnais.
Fatti all'origine della controversia
6 Durante gli ultimi tre mesi del 1992 le ricorrenti, società di trading internazionale, venivano contattate nell'ambito di una gara informale organizzata dalla Exportkhleb, società di Stato incaricata dalla Federazione russa di negoziare gli acquisti di frumento.
7 Con contratti conclusi, rispettivamente, il 27 e il 28 novembre 1992 le ricorrenti e la Exportkhleb convenivano quanto segue. La société anonyme Louis Dreyfus & Cie (in prosieguo: la «Louis Dreyfus») si impegnava a consegnare 325 000 tonnellate di frumento destinato alla macinazione al prezzo di USD 140,50 la tonnellata, alle condizioni CIF Free Out, in un porto del Mar Baltico. La Glencore Grain concludeva un contratto per la consegna di 700 000 tonnellate di frumento destinato alla macinazione al prezzo di USD 140 la tonnellata, alle medesime condizioni. La Compagnie Continentale (France), da parte sua, sottoscriveva due contratti. Il primo aveva ad oggetto la consegna di 500 000 tonnellate di frumento destinato alla macinazione, 50 000 delle quali venivano in seguito annullate, al prezzo di USD 140,40 la tonnellata, alle condizioni CIF Free Out, in un porto del Mar Baltico. Il secondo aveva ad oggetto la consegna di 20 000 tonnellate di grano duro al prezzo di USD 145 la tonnellata, alle condizioni CIF Free Out, in un porto del Mar Nero. Il secondo contratto veniva modificato il 2 dicembre 1992 per inserirvi la consegna di altre 15 000 tonnellate di grano duro al prezzo di USD 148 la tonnellata, alle condizioni CIF Free Out, in un porto del Mar Nero. In base ai contratti, le merci dovevano essere imbarcate tra il gennaio e il febbraio 1993.
8 Dopo la firma del contratto di prestito, la VEB chiedeva alla Commissione di approvare i contratti conclusi dalla Exportkhleb con le ricorrenti.
9 La Commissione, dopo avere ricevuto dalle ricorrenti talune necessarie informazioni complementari, relative in particolare al tasso di cambio ECU/USD, che non era stato fissato nel contratto, dava il proprio assenso il 27 gennaio 1993, in forma di note di conferma alla VEB.
10 Secondo le ricorrenti, le lettere di credito in base alle quali sarebbe stato concesso il finanziamento sono divenute operative solo nella seconda metà del febbraio 1993, ossia soltanto qualche giorno prima della fine del periodo per l'imbarco stabilito nei contratti.
11 A loro giudizio, era quindi evidente che, anche se una parte rilevante della merce era stata consegnata o era in corso di carico, non tutta la merce poteva essere consegnata prima della fine del febbraio 1993.
12 Con telex 19 febbraio 1993 la Exportkhleb convocava gli esportatori a una riunione a Bruxelles tenutasi il 22 e il 23 febbraio 1993. In tale riunione, la Exportkhleb chiedeva agli esportatori di formulare nuove offerte di prezzo per la consegna di quello che essa chiamava «saldo prevedibile», ossia i quantitativi per i quali non si poteva ragionevolmente prevedere la consegna prima del 28 febbraio 1993. Secondo le ricorrenti, il prezzo del frumento sul mercato mondiale era notevolmente salito tra il novembre 1992, data in cui avevano concluso la compravendita, e il febbraio 1993, data della nuova trattativa.
13 In esito alla riunione di Bruxelles, le ricorrenti convenivano con la Exportkhleb nuove consegne di frumento da effettuarsi entro la fine dell'aprile 1993. La società Louis Dreyfus si vedeva attribuire una quota di 185 000 tonnellate di frumento destinato alla macinazione al prezzo di USD 155. La Glencore Grain si impegnava a consegnare 450 000 tonnellate di frumento destinato alla macinazione al medesimo prezzo. Infine, la Compagnie Continentale (France) veniva incaricata di fornire 300 000 tonnellate di frumento destinato alla macinazione, delle quali 120 000 tonnellate al prezzo inizialmente convenuto e 180 000 tonnellate al prezzo di USD 155, nonché 20 000 tonnellate di grano duro o di frumento destinato alla macinazione al prezzo di USD 155.
14 Secondo le ricorrenti, data l'urgenza provocata dalla gravità della situazione alimentare in Russia, su richiesta della Exportkhleb si decideva di formalizzare le modifiche semplicemente tramite clausole aggiunte ai contratti originari.
15 Il 9 marzo 1993 la Exportkhleb informava la Commissione del fatto che i contratti sottoscritti con cinque dei fornitori erano stati modificati e che le consegne successive sarebbero state effettuate al prezzo di USD 155 la tonnellata (CIF Free Out - porti del Mar Baltico), da convertirsi in ECU al tasso di 1,17418 (ossia 132 ECU la tonnellata).
16 Con fax 12 marzo 1993 il direttore generale della Direzione generale «Agricoltura» (DG VI) attirava l'attenzione della Exportkhleb sul fatto che, dato che il valore massimo dei contratti era già stato fissato dalla nota di conferma della Commissione e che tutti i crediti disponibili per il frumento erano già stati impegnati, la Commissione avrebbe potuto accettare una simile domanda solo se fosse stato mantenuto il valore complessivo dei contratti, cosa che si poteva ottenere attraverso una riduzione corrispondente dei quantitativi ancora da consegnare. Egli aggiungeva che la Commissione avrebbe potuto prendere in considerazione la domanda di approvazione delle modifiche solo se presentata ufficialmente dalla VEB.
17 Secondo le ricorrenti, queste informazioni vennero interpretate nel senso di una conferma dell'accordo di principio della Commissione, con riserva di esame per l'approvazione formale, una volta che la pratica fosse stata trasmessa dalla VEB.
18 Le clausole aggiunte ai contratti venivano quindi formalmente stipulate, benché con data fittizia al 22 febbraio 1993, giorno della riunione di Bruxelles. Benché il prezzo per tonnellata non fosse stato modificato rispetto a quello annunciato il 9 marzo 1993, i volumi vennero adattati per evitare che l'importo complessivo fosse superiore a quello inizialmente previsto. Le ricorrenti riprendevano quindi ad effettuare le consegne.
19 Il 22 e il 26 marzo 1993 la VEB trasmetteva ufficialmente alla Commissione le pratiche contenenti le nuove offerte e le modifiche ai contratti.
20 Con lettera 1° aprile 1993, firmata dal membro della Commissione incaricato delle questioni agricole, la Commissione comunicava alla VEB che non avrebbe approvato le modifiche ai contratti originari.
21 L'estensore della lettera comunicava che la Commissione, esaminate le modifiche apportate ai contratti conclusi tra la Exportkhleb e taluni fornitori, poteva accettare quelle relative alla proroga delle scadenze di consegna e di pagamento. Egli affermava, però: «[L]'entità degli aumenti di prezzo è tale che non possiamo ritenerli un adattamento necessario, ma una modifica sostanziale dei contratti originari». Egli continuava: «L'attuale livello dei prezzi sul mercato mondiale (fine marzo 1993) non è infatti differente in misura significativa da quello prevalente alla data in cui i prezzi furono concordati inizialmente (fine novembre 1992)». Il membro della Commissione ricordava che uno dei principali fattori per l'approvazione dei contratti da parte della Commissione era la necessità di garantire, da una parte, la libera concorrenza tra potenziali fornitori e, dall'altra, le migliori condizioni di acquisto. Constatando che nel caso di specie le modifiche erano state concordate direttamente con le imprese interessate, senza metterle in concorrenza con altri fornitori, egli concludeva: «La Commissione non può approvare innovazioni di tale rilievo attraverso semplici modifiche ai contratti esistenti». Egli indicava, inoltre: «[S]e si fosse ritenuto necessario modificare i prezzi o i quantitativi, si sarebbero dovuti negoziare nuovi contratti da sottoporre alla Commissione per approvazione, nel rispetto della procedura completa abituale (compresa la presentazione di almeno tre offerte)».
22 Le società Louis Dreyfus e Glencore Grain sostengono di essere state informate dalla Exportkhleb del rifiuto della Commissione il 5 aprile 1993. La Compagnie Continentale (France) sostiene di aver ricevuto, lo stesso giorno, un telex della Exportkhleb che le comunicava il suddetto rifiuto, ma che il testo integrale della lettera 1° aprile 1993 le è stato trasmesso soltanto il 20 aprile 1993.
Procedimento
23 Con atti depositati nella cancelleria della Corte, rispettivamente, il 9 giugno, il 5 luglio e il 22 giugno 1993, le società Louis Dreyfus, Glencore Grain e Compagnie Continentale (France) hanno proposto dei ricorsi, registrati con i numeri di ruolo C-311/93, C-343/93 e C-357/93.
24 Con ordinanze 27 settembre 1993 la Corte ha rinviato le cause al Tribunale di primo grado delle Comunità europee, a norma della decisione del Consiglio 8 giugno 1993, 93/350/Euratom, CECA, CEE, recante modifica della decisione 88/591/CECA, CEE, Euratom che istituisce un Tribunale di primo grado delle Comunità europee (GU L 144, pag. 21).
25 Le cause sono state registrate nella cancelleria del Tribunale con i numeri di ruolo T-485/93, T-491/93 e T-494/93.
26 Con sentenze 24 settembre 1996, causa T-485/93, Dreyfus/Commissione (Racc. pag. II-1101), causa T-491/93, Richco Commodities/Commissione (Racc. pag. II-1131) e causa T-494/93, Compagnie Continentale/Commissione (Racc. pag. II-1157), il Tribunale ha dichiarato irricevibili le domande di annullamento proposte dalle ricorrenti e ha respinto l'eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione nella parte in cui riguardava le richieste di risarcimento presentate dalle società Louis Dreyfus e Glencore Grain.
27 Con atti depositati nella cancelleria della Corte tra il 28 novembre e il 23 dicembre 1996 le ricorrenti hanno impugnato le suddette sentenze nella parte in cui dichiaravano irricevibili le domande dirette all'annullamento.
28 Con ordinanze 27 aprile 1997 il Tribunale ha deciso di sospendere la procedura scritta, nella parte relativa alle richieste di risarcimento, in attesa delle sentenze della Corte.
29 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale l'8 aprile 1998 la Compagnie Continentale (France) ha proposto un nuovo ricorso, diretto ad ottenere la condanna della Commissione a risarcire il danno subito dalla ricorrente a causa della decisione 1° aprile 1993. La causa è stata registrata nella cancelleria del Tribunale sotto il numero di ruolo T-61/98.
30 Con sentenze 5 maggio 1998, causa C-386/96 P, Dreyfus/Commissione (Racc. pag. I-2309), causa C-391/96 P, Compagnie Continentale/Commissione (Racc. pag. I-2377) e causa C-403/96 P, Glencore Grain/Commissione (Racc. pag. I-2405), la Corte ha annullato le sentenze del Tribunale nella parte in cui dichiaravano irricevibili le domande dirette all'annullamento, rinviando le cause al Tribunale affinché statuisse sul merito e riservando le spese.
31 Dinanzi al Tribunale, la fase scritta del procedimento è stata ripresa nello stato in cui si trovava, ai sensi dell'art. 119, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale.
32 Con ordinanza 9 giugno 1998 il Tribunale (Terza Sezione), ricordando di non essersi pronunciato, nella sentenza 24 settembre 1996, causa T-494/93, in merito al carattere tardivo del ricorso addotto dalla Commissione, ha deciso di riunire al merito la richiesta di statuire sull'irricevibilità.
33 Con ordinanza 11 giugno 1998 del presidente della Terza Sezione del Tribunale le cause T-494/93 e T-61/98 sono state riunite ai fini della fase scritta, della fase orale e della sentenza, ai sensi dell'art. 50 del regolamento di procedura.
34 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Seconda Sezione) ha deciso di passare alla fase orale.
35 Con ordinanza 19 gennaio 2000 del presidente della Seconda Sezione del Tribunale le cause T-485/93, T-491/93, T-494/93 e T-61/98 sono state riunite ai fini della fase orale, ai sensi del citato art. 50.
36 Le parti hanno svolto le loro difese orali ed hanno risposto ai quesiti del Tribunale all'udienza del 23 febbraio 2000.
37 In udienza le ricorrenti hanno dichiarato di non avere obiezioni contro la riunione, ai fini della sentenza, delle cause T-485/93, T-491/93, T-494/93 e T-61/98.
38 Ai sensi dell'art. 50 del regolamento di procedura, il Tribunale ha deciso di riunire le cause ai fini della sentenza.
Conclusioni delle parti
39 Nella causa T-485/93, la ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
- annullare la decisione 1° aprile 1993;
- condannare la Commissione a risarcire i danni materiali e morali da essa subiti;
- condannare la Commissione alle spese.
40 Nella causa T-491/93, la ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
- annullare la decisione 1° aprile 1993;
- condannare la Commissione a versarle, a titolo di risarcimento del danno da essa subito a causa di detta decisione, la somma di 7 374 023,78 euro, maggiorata degli interessi a partire dal deposito del ricorso;
- condannare la Commissione alle spese.
41 Nella cause riunite T-494/93 e T-61/98, la ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
- annullare la decisione 1° aprile 1993;
- condannare la Commissione a versarle, a titolo di risarcimento del danno da essa subito a causa di detta decisione, la somma di 1 858 987 euro, maggiorata degli interessi;
- condannare la Commissione alle spese.
42 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
- nella causa T-491/93, dichiarare irricevibile e, in subordine, dichiarare infondata, la domanda di risarcimento danni;
- nella causa T-494/93, dichiarare irricevibile e, in subordine, dichiarare infondato, il ricorso diretto all'annullamento;
- dichiarare infondati la domanda di annullamento nella causa T-491/93, e i ricorsi nelle cause T-485/93 e T-61/98;
- condannare le ricorrenti alle spese.
Sul carattere tardivo del ricorso diretto all'annullamento nella causa T-494/93
Argomenti della Commissione
43 La Commissione sostiene che la domanda di annullamento, proposta il 22 giugno 1993, è tardiva.
44 Essa infatti osserva che la ricorrente ammette che la decisione impugnata le era stata comunicata sin dal 5 aprile 1993 con telex della Exportkhleb. Detto telex avrebbe informato la ricorrente in modo inequivoco circa il contenuto e i motivi della presa di posizione della Commissione. Il ricorso pertanto avrebbe dovuto essere proposto entro due mesi dal 5 aprile 1993, ossia al più tardi entro l'11 giugno 1993, compresi i termini dovuti alla distanza.
45 In subordine, la Commissione osserva che la ricorrente ha ottenuto una copia della decisione soltanto il 20 aprile 1993. Tenuto conto della chiarezza testuale del telex 5 aprile 1993, dell'urgenza e della gravità delle conseguenze delle informazioni così comunicate, un'impresa accorta non avrebbe atteso il 20 aprile 1993 per ottenere il testo della decisione 1° aprile 1993, ma si sarebbe immediatamente attivata in tal senso.
Giudizio del Tribunale
46 Ai sensi dell'art. 173, quinto comma, del Trattato CE (divenuto art. 230, quinto comma, CE), il ricorso d'annullamento deve venir presentato entro due mesi a decorrere, a seconda dei casi, dalla pubblicazione dell'atto, dalla sua notifica al ricorrente o, se non vi è stata notifica, dal giorno in cui questi ne ha avuto conoscenza.
47 Inoltre, ai sensi dell'allegato II al regolamento di procedura della Corte, al quale fa riferimento l'art. 102, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, il suddetto termine di due mesi è aumentato, in ragione della distanza, di sei giorni nel caso di ricorrenti che abbiano la residenza in Francia.
48 Nel caso di specie, la decisione del 1° aprile non è stata pubblicata né notificata alla ricorrente.
49 In assenza di pubblicazione o di notificazione, spetta a chi sia a conoscenza dell'esistenza di un atto che lo riguarda domandarne il testo integrale entro un termine ragionevole. Fatta salva questa condizione, il termine per il ricorso può decorrere solo dal momento in cui il terzo interessato abbia avuto conoscenza esatta del contenuto e della motivazione dell'atto di cui trattasi, in modo da poter fruire del suo diritto di promuovere un ricorso (sentenze del Tribunale 19 maggio 1994, causa T-465/93, Consorzio gruppo di azione locale «Murgia Messapica»/Commissione, Racc. pag. II-361, punto 29, 7 marzo 1995, cause riunite T-432/93, T-433/93 e T-434/93, Socurte e a./Commissione, Racc. pag. II-503, punto 49, e 13 dicembre 1995, causa T-109/94, Windpark Groothusen/Commissione, Racc. pag. II-3007, punto 26). L'espressione «conoscenza esatta» non implica la conoscenza di tutti gli elementi della decisione, ma in sostanza del suo contenuto (v., in tal senso, ordinanza del Tribunale 10 febbraio 1994, causa T-468/93, Frinil/Commissione, Racc. pag. II-33, punto 32).
50 Nel caso di specie occorre rilevare che il telex 5 aprile 1993, spedito dalla Exportkhleb alla ricorrente, contiene soltanto due brevi estratti della decisione 1° aprile 1993. Tali citazioni, tra l'altro con interruzioni, non danno conto di uno degli addebiti fondamentali formulati dalla Commissione nella decisione, ossia del fatto che le clausole aggiunte ai contratti sarebbero state stipulate senza la concorrenza di altri potenziali fornitori.
51 Di conseguenza, il telex 5 aprile 1993 permetteva alla ricorrente di comprendere che i servizi della Commissione si erano pronunciati in senso sfavorevole sulle clausole, ma non forniva una conoscenza precisa delle ragioni sottostanti.
52 Non ci si può pertanto riferire ad esso per determinare il momento dal quale decorre il termine per il ricorso d'annullamento.
53 Quanto all'argomento presentato in subordine dalla convenuta, il Tribunale ritiene che, nelle circostanze del caso di specie, i 15 giorni trascorsi tra il 5 aprile 1993, data in cui è stato ricevuto il telex della Exportkhleb, e il 20 aprile 1993, data in cui è stato ricevuto il testo della decisione, non sia irragionevole, ai sensi della giurisprudenza sopra citata, malgrado l'urgenza della situazione rivelata dalle informazioni fornite dalla Exportkhleb.
54 Di conseguenza, deve essere respinta l'eccezione di irricevibilità relativa al carattere tardivo del ricorso.
Sulla domanda di annullamento
Sulla violazione della decisione 91/658 e del regolamento n. 1897/92
55 Le parti concordano sul fatto che le nuove clausole dei contratti di compravendita, relative al prezzo, alle quantità e persino, in un caso, alla natura del prodotto da consegnare, per poter fruire della garanzia finanziaria comunitaria, dovevano essere approvate dalla Commissione. A questo proposito, occorre verificare se queste nuove clausole vadano qualificate come clausole aggiunte ai contratti originari o come nuovi contratti.
56 Le parti concordano altresì sul fatto che, tra le condizioni prescritte dalle norme applicabili per ottenere l'approvazione della Commissione, una riguarda il prezzo concordato, un'altra il rispetto della libera concorrenza al momento della conclusione del contratto. Dalla decisione impugnata emerge che, a giudizio della Commissione, non sussisteva né l'una né l'altra di queste condizioni.
57 Le parti non contestano peraltro che tali due condizioni siano cumulative, cosicché la mancanza di una di esse è sufficiente a giustificare la decisione di non approvare i contratti.
58 Alla luce delle circostanze del caso di specie, occorre esaminare, in primo luogo, la seconda condizione.
Argomenti delle ricorrenti
59 Secondo le ricorrenti, contrariamente a quanto indicato dalla Commissione nella decisione impugnata, la condizione del rispetto della libera concorrenza è stata rispettata al momento della stipulazione dei contratti nel febbraio 1993, così come lo era stata al momento della loro conclusione nel novembre 1992.
60 Esse ricordano a tal fine il contesto, e in particolare l'urgenza, in cui si sono svolti i negoziati, in occasione della riunione dei giorni 22 e 23 febbraio 1993 (v., in particolare, la citata sentenza 5 maggio 1998, Dreyfus/Commissione, punto 50).
61 Esse inoltre rilevano che le disposizioni della decisione 91/658 e del regolamento n. 1897/92 non richiedono alcuna formalità particolare per la gara tra i fornitori comunitari. D'altronde, in base all'art. 5, n. 1, del regolamento n. 1897/92, la Exportkhleb, in quanto organismo acquirente, non sarebbe stata tenuta ad altro se non a «sollecitare» almeno tre offerte presentate da imprese indipendenti.
62 Esse sottolineano altresì che, al momento della stipulazione dei contratti nel novembre 1992, l'invito a concorrere rivolto ad almeno tre imprese indipendenti era stato effettuato tramite semplice convocazione per telefono. Per contro, al momento della stesura delle clausole, la procedura di invito a concorrere era stata più formale, poiché le imprese erano state convocate via telex. Inoltre, le ricorrenti fanno rilevare che la stampa specializzata aveva riferito della riunione di Bruxelles del 22 e 23 febbraio 1993. Poiché la Commissione non aveva sollevato obiezioni contro la procedura di conclusione dei contratti originari, le contestazioni che essa formula contro la procedura sfociata nella stipulazione delle clausole sarebbero prive di fondamento.
63 Durante la riunione a Bruxelles, il 22 e 23 febbraio 1993, i negoziati, benché condotti separatamente, avrebbero indotto i fornitori ad allinearsi al prezzo più basso offerto alle autorità russe.
64 Infine, secondo le ricorrenti, sarebbe stato logico che la Exportkhleb avesse desiderato procurarsi, con il secondo bando di gara, i quantitativi non ancora ottenuti; il fatto che i quantitativi richiesti nel secondo bando di gara fossero uguali a quelli non consegnati non proverebbe, quindi, la mancanza di concorrenza nella procedura.
Giudizio del Tribunale
65 In primo luogo, occorre sottolineare che la condizione del rispetto della libera concorrenza nella stipulazione di contratti è un requisito essenziale per il buon funzionamento del meccanismo dei prestiti comunitari. Oltre a prevenire i rischi di frode o collusione, tale condizione mira, più in generale, a garantire un uso ottimale dei mezzi predisposti dalla Comunità per l'assistenza alle Repubbliche dell'ex Unione Sovietica. Essa è difatti intesa a tutelare sia la Comunità, in quanto mutuante, sia tali Repubbliche, in quanto beneficiarie dell'assistenza alimentare e medica.
66 Il rispetto di tale condizione non si configura pertanto come un semplice obbligo formale, bensì come un elemento indispensabile per l'attuazione del meccanismo di prestito.
67 Di conseguenza, si deve verificare se, nell'adottare la decisione impugnata, la Commissione abbia fondatamente ritenuto che non era dimostrato il rispetto della condizione relativa alla libera concorrenza al momento della stipulazione delle clausole aggiunte ai contratti. La legittimità della decisione dev'essere valutata alla luce del complesso di regole che la Commissione deve osservare in materia, compresi gli accordi conclusi con le autorità russe.
68 Le clausole stipulate con le diverse imprese comunitarie costituiscono, le une rispetto alle altre, contratti specifici, ognuno dei quali soggetto all'approvazione della Commissione. E' pertanto necessario esaminare se ognuna delle ricorrenti, al momento di concordare nuove clausole contrattuali con la Exportkhleb, sia stata messa in concorrenza con almeno altre due imprese indipendenti.
69 Al riguardo, va innanzitutto osservato che il telex con cui la Exportkhleb invitava le ricorrenti a partecipare ad una riunione a Bruxelles il 22 e 23 febbraio 1993 non si può considerare come prova del fatto che ciascuna impresa, prima della stipulazione delle clausole aggiuntive, sia stata messa in concorrenza con almeno due imprese indipendenti.
70 E' vero che le norme comunitarie applicabili non prevedono formalità particolari per il bando di gara. Tuttavia, nel caso di specie non si tratta di verificare se detto telex possa costituire un bando di gara valido, bensì di accertare se esso dimostri che ciascuna impresa sia stata posta in concorrenza con altre imprese, prima di concordare le nuove clausole contrattuali. Ebbene, va rilevato che il telex della Exportkhleb, formulato in termini generali, senza indicare, in particolare, i quantitativi da consegnare o le condizioni di consegna, non fornisce la suddetta prova.
71 Parimenti, gli estratti della stampa specializzata prodotti dalle ricorrenti, che riferiscono del viaggio compiuto in Europa dai rappresentanti della Exportkhleb per discutere, in particolare, dei rifornimenti di frumento nell'ambito del prestito comunitario, non dimostrano affatto che le clausole siano state stipulate con imprese che avessero preventivamente partecipato ad una gara con almeno altre due imprese indipendenti.
72 Come sottolineato dalla ricorrente Glencore Grain, è vero che le norme applicabili si limitano ad imporre alla Exportkhleb di «sollecitare» almeno tre offerte concorrenti. Non è escluso, quindi, che talune imprese, pur invitate, rinuncino a presentare un'offerta.
73 Tuttavia, nel caso di specie, dal fascicolo non risulta che, per ciascuna delle clausole poi stipulate, almeno due imprese terze concorrenti abbiano declinato l'invito della Exportkhleb.
74 Ad esempio, nel fax inviato alla Commissione il 9 marzo 1993 per segnalare le modifiche apportate ai contratti, la Exportkhleb si è limitata ad indicare i contratti stipulati con ciascuna impresa. Per ciascun contratto viene menzionata soltanto l'offerta formulata dall'impresa che ha ottenuto il contratto e i termini convenuti dopo i negoziati tra la Exportkhleb e l'impresa stessa. Non si parla affatto, per nessuno di tali contratti, di almeno altre due risposte, anche negative, all'invito a presentare offerte. Il fax indica soltanto che ciascuna impresa ha concluso con la Exportkhleb un contratto corrispondente al tonnellaggio che essa doveva ancora consegnare al momento della riunione di Bruxelles. In realtà, anche se effettivamente vi erano offerte allegate al fax del 9 marzo 1993, si trattava di offerte distinte relative a distinti contratti, e non relative ad un unico e medesimo contratto. Neanche tale fax, quindi, permette di provare che ciascuna clausola sia stata stipulata dopo un bando di gara aperto ad almeno tre imprese indipendenti.
75 La Commissione ha peraltro indicato, senza essere contestata su tale punto, che la VEB nel notificarle ufficialmente le nuove clausole contrattuali, il 22 e il 23 marzo 1993, non le ha trasmesso le risposte, favorevoli o sfavorevoli, di almeno tre imprese indipendenti.
76 Le ricorrenti fanno rilevare, però, che la libera concorrenza è stata rispettata, poiché ognuna di esse è stata obbligata ad allinearsi al prezzo più basso proposto.
77 E' vero che il fax 9 marzo 1993 della Exportkhleb alla Commissione indica che erano stati offerti prezzi compresi tra i USD 155 e i USD 158,50, ma che il prezzo finale concordato con la Exportkhleb è stato di USD 155 per tutte le imprese.
78 Tuttavia, ciò prova al massimo che, prima della stipulazione dei contratti, si è svolto un negoziato tra la Exportkhleb e ognuna delle ricorrenti. Per contro, tenuto conto anche degli elementi che precedono, non è dimostrato che detto prezzo sia stato il risultato di un invito a concorrere rivolto ad almeno tre imprese indipendenti, per ciascuno dei contratti da concludere.
79 E' quindi evidente che non è dimostrato che la Commissione abbia commesso un errore nel concludere che il principio della libera concorrenza non era stato rispettato al momento della stipulazione delle clausole aggiunte ai contratti.
80 Poiché non è presente una delle condizioni cumulative enunciate nella normativa applicabile, il primo motivo va respinto senza che occorra esaminare se il prezzo concordato nelle clausole corrispondesse ai prezzi del mercato mondiale.
Sulla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento
Argomenti delle ricorrenti
81 Nella causa T-485/93 la ricorrente sostiene che i servizi della Commissione le hanno fornito verbalmente assicurazioni precise sull'approvazione delle clausole aggiuntive. E' del resto su questa base che la ricorrente avrebbe iniziato nuovamente, dal 4 marzo 1993, a caricare frumento destinato alla Russia.
82 Ciascuna delle ricorrenti, inoltre, si avvale della lettera che il direttore generale della DG VI aveva inviato il 12 marzo 1993 alla Exportkhleb, la quale avrebbe fatto insorgere la fondata speranza, per le autorità russe e per loro stesse, che l'aumento del prezzo previsto nelle clausole contrattuali sarebbe stato accettato. Da tale lettera risulterebbe infatti che:
- la Commissione non rimetteva in discussione la procedura stessa di negoziazione svoltasi a Bruxelles nel febbraio 1993 e della quale era stata informata;
- veniva dato un consenso di massima alle clausole addizionali e al nuovo prezzo nei limiti in cui, semplicemente, l'importo complessivo del credito comunitario già erogato fosse rimasto immutato, cosa che presupponeva una riduzione dei quantitativi;
- veniva ricordato l'obbligo di una notificazione formale delle clausole addizionali alla Commissione, il che era avvenuto nei giorni successivi.
83 Le ricorrenti nelle cause T-491/93 e T-494/93 si avvalgono inoltre di una lettera del 26 marzo 1993 indirizzata al viceministro della Federazione russa dal membro della Commissione incaricato delle questioni agricole. Questi non metteva affatto in dubbio che il prezzo concordato il 23 febbraio 1993 fosse conforme ai prezzi di mercato.
84 Adottando, il 1° aprile 1993, una posizione contraria a quella precedentemente espressa su punti identici, la Commissione avrebbe violato il principio di tutela del legittimo affidamento (v., in particolare, sentenza del Tribunale 14 settembre 1995, causa T-571/93, Lefebvre e a./Commissione, Racc. pag. II-2379, punto 74).
Giudizio del Tribunale
85 Secondo una giurisprudenza costante, il diritto di invocare la tutela del legittimo affidamento si estende a chiunque si trovi in una situazione dalla quale risulti che l'amministrazione comunitaria, fornendogli assicurazioni precise, gli abbia suscitato aspettative fondate (sentenza del Tribunale 8 luglio 1999, causa T-266/97, Vlaamse Televisie Maatschappij/Commissione, Racc. pag. II-2329, punto 71).
86 Nel caso di specie, le ricorrenti si avvalgono di assicurazioni verbali provenienti dai servizi della Commissione, di una lettera del direttore generale della DG VI del 12 marzo 1993 e di una lettera del membro della Commissione incaricato delle questioni agricole datata 27 marzo 1993.
87 Innanzi tutto, nessun elemento del fascicolo permette di dimostrare che le presunte assicurazioni verbali, che la Commissione nega di aver fornito, fossero effettive, né tanto meno che esse presentassero le caratteristiche necessarie per far nascere un legittimo affidamento.
88 Di conseguenza, questo capo del motivo va respinto.
89 Le ricorrenti si avvalgono inoltre della lettera inviata dal direttore generale della DG VI alla Exportkhleb il 12 marzo 1993, dalla quale risulterebbe che la Commissione si dichiarava disposta ad approvare le modifiche ai contratti, in particolare l'aumento dei prezzi, a condizione che l'importo complessivo del contratto non fosse modificato, cosa che implicava una diminuzione del volume delle forniture.
90 Tuttavia, va sottolineato quanto scritto nell'ultimo paragrafo di tale lettera:
«Perché la Commissione possa esaminare ed approvare i contratti modificati, è necessario che la [VEB] le presenti in tal senso una richiesta ufficiale, trasmettendole il prima possibile i contratti modificati o i nuovi contratti».
(«In order to be able to examine and to approve the amended contracts, the Commission needs an official request from the [VEB] to do so by transmitting the amended or new contracts as soon as possible»).
91 Secondo le ricorrenti, detta frase è stata intesa nel senso che la richiesta ufficiale era una semplice formalità.
92 Il tenore della frase, tuttavia, osta ad una simile interpretazione. Infatti, il direttore generale della DG VI indica espressamente che la notificazione era necessaria al fine di poter «esaminare» ed «approvare» i contratti modificati.
93 Inoltre, va rilevato che nella lettera il direttore generale non dice né che il nuovo prezzo fissato fosse conforme al prezzo di mercato, né che la procedura seguita per la stipulazione delle clausole si fosse svolta nel rispetto della libera concorrenza, conformemente alla norme applicabili. Ora, le parti concordano sul fatto che, invece, proprio questi due elementi costituiscono il fondamento della decisione 1° aprile 1993. Tale decisione, per contro, non si basa sul fatto che, anche in caso di riduzione dei quantitativi, la Commissione non avrebbe potuto approvare un aumento dei prezzi, cosa che sarebbe in contrasto con la lettera del direttore generale della DG VI.
94 Il fatto che questi si dichiarasse disposto ad accettare un aumento di prezzo nel caso in cui i quantitativi fossero adattati di conseguenza, non vuol dire né che questo nuovo prezzo fosse conforme al mercato, né che le clausole fossero state stipulate nel rispetto della libera concorrenza.
95 Le ricorrenti sostengono bensì che la lettera del direttore generale della DG VI dev'essere letta tenendo conto della situazione di urgenza del periodo, ricordata dalla Corte nelle citate sentenze 5 maggio 1998 (v., per esempio, sentenza Dreyfus/Commissione, punto 50).
96 Tuttavia, come sottolineato nel corso dell'esame della ricevibilità dei ricorsi in oggetto, l'approvazione da parte della Commissione era essenziale nel sistema dei contratti di fornitura di frumento alla Russia.
97 Questo nesso stretto è stato tenuto in considerazione dalla Corte nelle sentenze 5 maggio 1998, menzionate in precedenza. Essa ha infatti affermato che era «legittimo ritenere che il contratto di fornitura fosse stato concluso solo in funzione degli obblighi assunti dalla Comunità» (in particolare, sentenza Dreyfus/Commissione, citata, punto 50) e che «il pagamento della fornitura di cereali poteva essere effettuato solo mediante risorse finanziarie messe a disposizione degli acquirenti dalla Comunità» (stessa sentenza, punto 51). Essa ha altresì dichiarato che, in mancanza di garanzie di finanziamento predisposte dalla Comunità, «la facoltà che avrebbe avuto la Exportkhleb di dare esecuzione ai contratti di fornitura (...) era puramente teorica» (stessa sentenza, punto 52).
98 Tenuto conto del carattere fondamentale del finanziamento comunitario, non si può ammettere che le ricorrenti si siano potute basare su una lettera del direttore generale della DG VI, per di più inviata alla Exportkhleb e non alla VEB, senza aspettare la decisione finale della Commissione.
99 Alla luce di tutti questi elementi, le ricorrenti non possono sostenere che la lettera del direttore generale della DG VI 12 marzo 1992 abbia fatto insorgere in loro speranze fondate, ai sensi della giurisprudenza.
100 Infine, per quanto riguarda la lettera del membro della Commissione incaricato delle questioni agricole datata 26 marzo 1993, va rilevato che essa conclude nel modo seguente:
«Come sapete, la VEB deve sottoporre queste modifiche [ai contratti] all'approvazione della Commissione. La domanda ufficiale relativa a queste modifiche contrattuali è appena giunta ai miei servizi via fax (22 marzo) ed è attualmente sotto esame».
[«As you are aware, these amendments must be presented by the VEB for approval to the Commission. The official demand concerning such amendments to the contracts has only just reached my services by fax (22/3) and is currently being studied»].
101 Inoltre, detta lettera non contiene alcun elemento che faccia pensare che la Commissione ritenesse che la libera concorrenza fosse stata rispettata e che i prezzi corrispondessero a quelli del mercato.
102 Pertanto, la lettera 26 marzo 1993 non poteva far insorgere fondate speranze in capo ai ricorrenti.
103 Di conseguenza, il motivo attinente alla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento dev'essere respinto.
Sulla violazione dell'obbligo di motivazione
Argomenti delle parti
104 Secondo le ricorrenti, la Commissione ha violato l'obbligo di motivazione, ai sensi dell'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE) (sentenza del Tribunale 25 giugno 1998, cause riunite T-371/94 e T-394/94, British Airways e a. e British Midland Airways/Commissione, Racc. pag. II-2405, punti 89 e 95).
105 Durante una riunione svoltasi a Bruxelles il 13 maggio 1993 tra i rappresentanti della Commissione e quelli del Comitato del commercio dei cereali e degli alimenti per animali della CEE (Coceral), del quale le ricorrenti sono membri, sarebbe emerso che altri motivi, diversi da quelli contenuti nella decisione, erano stati presi in considerazione. Come risulta dal verbale di tale riunione, i prezzi concordati nelle clausole sarebbero stati, a giudizio della Commissione, il risultato di un accordo preliminare tra gli esportatori.
106 Detto motivo, la cui veridicità non è mai stata provata, non compare nella decisione. Dunque, nella decisione 1° aprile 1993 non sarebbero riportate tutte le ragioni, o meglio le vere ragioni, del rifiuto.
107 Nella causa T-491/93 la ricorrente si offre di dedurre elementi supplementari per confermare la effettività dei propositi manifestati nella riunione del 13 maggio 1993, tramite l'audizione delle persone che vi avevano assistito.
108 Nel controricorso la Commissione avrebbe del resto confermato che esistevano motivi diversi da quelli indicati nella decisione, poiché essa ha fatto riferimento a «considerazioni più ampie di natura politica ed economica» - sinora non precisate - che sarebbero state prese in considerazione per respingere le clausole.
109 Nelle cause T-485/93 e T-494/93 la convenuta sostiene, in via preliminare, che il motivo è irricevibile, poiché non sono presenti i requisiti di cui all'art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura del Tribunale. Poiché la decisione è motivata, non sarebbe tanto importante verificare, nell'ambito dell'art. 190 del Trattato, se altri motivi avrebbero potuto ugualmente giustificarla. Non vi sarebbe pertanto alcun elemento che possa spiegare perché, nel caso di specie, l'art. 190 del Trattato sarebbe stato violato.
110 La Commissione osserva che il resoconto della riunione al quale le ricorrenti fanno riferimento è stato redatto da uno dei rappresentanti del Coceral e che essa non ne ha riconosciuto la esattezza.
111 Inoltre, contrariamente a quanto asserito dalle ricorrenti, la Commissione non avrebbe affatto sostenuto nel controricorso che altri elementi erano stati presi in considerazione nell'adottare la decisione.
112 In subordine, la Commissione ricorda che la motivazione prescritta dall'art. 190 del Trattato dev'essere adeguata alla natura dell'atto considerato (sentenza della Corte 14 maggio 1998, causa C-48/96 P, Windpark Groothusen/Commissione, Racc. pag. I-2873, punti 34 e 35), tenendo conto del contesto nel quale esso è stato adottato. Nel caso di specie, la decisione si iscrive in una relazione di diritto privato, nel cui ambito la Commissione gode di discrezionalità assoluta. Non sarebbe necessaria pertanto alcuna motivazione particolare, e tanto meno nei confronti della ricorrente, che è solamente parte terza rispetto al contratto del 9 dicembre 1992.
Giudizio del Tribunale
113 Ai sensi dell'art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura, il ricorso deve contenere, in particolare, un'esposizione sommaria dei motivi dedotti. Il Tribunale rileva che ciò avviene nel caso di specie, contrariamente a quanto sostiene la convenuta. In realtà, le obiezioni presentate dalla Commissione non riguardano la ricevibilità formale del motivo, ma l'esame della sua fondatezza.
114 Il presunto motivo di irricevibilità va di conseguenza respinto.
115 Secondo una giurisprudenza costante la motivazione prescritta dall'art. 190 del Trattato, che costituisce una forma prescritta ad substantiam ai sensi dell'art. 173 del Trattato, deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo.
116 Nel caso di specie, dalla decisione emerge con chiarezza che la Commissione ha ritenuto che i contratti modificati ad essa sottoposti non potevano essere approvati perché non rispondevano ai requisiti prescritti dalle norme vigenti, ossia non erano stati conclusi nel rispetto del principio della libera concorrenza e i nuovi prezzi non erano conformi al prezzo del mercato.
117 Le ricorrenti del resto non contestano di aver compreso tale ragionamento, come dimostrato dagli argomenti da esse presentati a sostegno del primo motivo.
118 Occorre pertanto concludere che la decisione è conforme ai requisiti di cui all'art. 190 del Trattato.
119 Per contro, non spetta al Tribunale, nell'ambito di un motivo di ricorso fondato sulla violazione dell'art. 190 del Trattato, verificare se motivi diversi da quelli indicati in una decisione avrebbero potuto giustificarla. Ciò va in effetti oltre il controllo della motivazione, come ricordato poc'anzi.
120 Il presente motivo va pertanto respinto.
Sulla domanda di risarcimento del danno materiale
Sulla ricevibilità
121 Nella causa T-491/93 la Commissione sostiene che la domanda di risarcimento del pregiudizio materiale non è ricevibile. Il ricorso non permette infatti di capire il senso della domanda, in particolare la natura del pregiudizio dedotto. Esso non soddisfa pertanto i requisiti di cui all'art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura del Tribunale.
122 Ai sensi di tale disposizione, il ricorso deve contenere l'oggetto della controversia e un'esposizione sommaria dei motivi. Il Tribunale rileva che ciò avviene nel caso di specie. L'obiezione presentata dalla Commissione non rientra quindi nell'esame della ricevibilità formale del ricorso, bensì nell'esame della fondatezza della richiesta di risarcimento.
123 L'eccezione di irricevibilità dedotta dalla Commissione va pertanto respinta.
Nel merito
124 E' sufficiente ricordare che la responsabilità della Comunità dipende dalla sussistenza di un complesso di presupposti riguardanti l'illegittimità del comportamento contestato all'istituzione, l'effettività del danno e l'esistenza di un nesso causale tra tale comportamento e il danno allegato (in particolare, sentenza del Tribunale 16 ottobre 1996, causa T-336/94, Efisol/Commissione, Racc. pag. II-1343, punto 30).
125 Nel caso di specie il Tribunale rileva che gli illeciti dedotti dalle ricorrenti consistono, secondo i casi, in tutti o in alcuni dei motivi da esse dedotti a sostegno del ricorso diretto all'annullamento.
126 Dal momento che i motivi in questione sono stati precedentemente respinti, ne deriva che le ricorrenti non hanno dimostrato che esista un illecito addebitabile alla Commissione.
127 Pertanto, la domanda di risarcimento dell'asserito danno materiale va respinta.
Sulla domanda di risarcimento del danno morale
128 Nella causa T-485/93 la ricorrente sostiene che le dichiarazioni rese dal direttore generale della DG VI durante la riunione del 13 maggio 1993 (v. supra, punto 105), alla presenza dei rappresentanti degli esportatori comunitari di cereali, le quali insinuavano che la ricorrente aveva partecipato a pratiche illecite nel corso dei negoziati sulle clausole aggiuntive ai contratti, le avrebbero procurato un danno morale.
129 La ricorrente chiede che la Commissione sia condannata a versare un euro a titolo di risarcimento.
130 Va rilevato che il documento su cui si basa la ricorrente per comprovare l'illecito della Commissione è un resoconto della riunione in questione redatto dal Coceral. Non si tratta, quindi, né di un resoconto ufficiale, né di un resoconto approvato, in un modo o nell'altro, dalla Commissione.
131 Non può quindi ritenersi dimostrata la veridicità dei propositi riportati in tale documento, contestata dalla Commissione.
132 Di conseguenza, la domanda di risarcimento del danno morale presentata nella causa T-485/93 va respinta.
133 I ricorsi vanno pertanto respinti nel loro insieme.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
134 Ai sensi dell'art. 87, n. 3, del regolamento di procedura, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, il Tribunale può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie. Nelle circostanze del caso di specie, si deve decidere che la Commissione sopporterà l'insieme delle spese sostenute sino alla pronuncia delle sentenze della Corte 5 maggio 1998. Ciascuna delle ricorrenti sopporterà le spese da essa sostenute dopo la pronuncia di tali sentenze. Le ricorrenti sopporteranno in solido le spese sostenute dalla Commissione dopo la pronuncia delle medesime sentenze.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Le cause T-485/93, T-491/93, T-494/93 e T-61/98 sono riunite ai fini della sentenza.
2) I ricorsi sono respinti.
3) La Commissione sopporterà le proprie spese e quelle sostenute da ciascuna delle ricorrenti sino alla pronuncia delle sentenze della Corte 5 maggio 1998. Ciascuna delle ricorrenti sopporterà le spese da essa sostenute dopo la pronuncia di tali sentenze. Le ricorrenti sopporteranno in solido le spese sostenute dalla Commissione dopo la pronuncia delle medesime sentenze.