CELEX: 61998CJ0206
Fördragsbrott
Direktiv 92/49/EEG
Annan direkt försäkring än livförsäkring

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 2 juni 1998, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) väckt talan om fastställelse av att Konungariket Belgien har åsidosatt sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv 73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring) (EGT L 228, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 160) och enligt EG-fördraget genom att anta och bibehålla bestämmelserna i artikel 2 i lag av den 9 juli 1975 om tillsyn av försäkringsföretag, i ändrad lydelse enligt kunglig kungörelse av den 12 augusti 1994 (Moniteur belge av den 16 september 1994, s. 23525).
Gemenskapsrättsliga bestämmelser
2 I artikel 2 i direktiv 92/49 stadgas följande:
"1. Detta direktiv skall tillämpas på de försäkringsformer och verksamhetsformer som avses i artikel 1 i direktiv 73/239/EEG.
2. Detta direktiv skall varken tillämpas på försäkringsformer och verksamheter eller företag och institutioner som inte omfattas av direktiv 73/239/EEG eller på de organ som avses i artikel 4 i det direktivet."
3 Artikel 37 i direktiv 92/49 lyder som följer:
"Artikel 12.2, andra och tredje styckena, artikel 12.3 och artiklarna 13 och 15 i direktiv 88/357/EEG skall upphöra att gälla."
4 I artikel 55 i direktiv 92/49 preciseras följande:
"Medlemsstaterna får föreskriva att varje försäkringsföretag som på egen risk erbjuder obligatorisk arbetsskadeförsäkring inom deras territorier skall följa de särskilda bestämmelser som finns för detta slag av försäkring i deras nationella lagstiftning, med undantag av bestämmelser om den finansiella tillsynen för vilken hemlandet skall vara ensamt ansvarigt."
5 I artikel 1 i rådets första direktiv 73/239/EEG av den 24 juli 1973 om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring (EGT L 228, s. 3; svensk specialutgåva, område 6, volym 1, s. 146) stadgas följande:
"Detta direktiv rör rätten att starta och driva självständig direkt försäkringsverksamhet, utövad av försäkringsföretag etablerade i en medlemsstat eller som önskar etablera sig där, avseende de försäkringsklasser som anges i bilagan till detta direktiv."
6 I artikel 2.1 d i direktiv 73/239 fastslås att direktivet inte gäller försäkring som ingår som en del i ett lagfäst socialförsäkringssystem.
7 I artikel 12.2 och 12.3 i rådets andra direktiv 88/357/EEG av den 22 juni 1998 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring, och med bestämmelser avsedda att göra det lättare att effektivt utöva friheten att tillhandahålla tjänster samt om ändring av direktiv 73/239/EEG (EGT L 172, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 175) stadgas följande:
"2. Bestämmelserna i denna avdelning gäller inte för sådana transaktioner, företag eller institut för vilka första direktivet inte är tillämpligt, inte heller för sådana risker som försäkras av de i artikel 4 i första direktivet angivna offentligrättsliga instituten.
Bestämmelserna i denna avdelning gäller inte försäkringsavtal avseende sådana risker som anges under följande nummer i punkt A i bilagan till första direktivet:
- Nr 1 såvitt avser arbetsolycksfall,
- Nr 10
såvitt avser annan försäkring än hänförlig till fraktförares ansvar,
- Nr 12
såvitt avser motorbåtar och båtar för vilka i berörd medlemsstat vid tidpunkten för anmälan av detta direktiv samma ordning gäller som för motordrivna landfordon,
- Nr 13
såvitt avser civilrättslig ansvarighet för kärnenergi och produktansvarighet för läkemedel,
- Nr 9 och 13 såvitt avser obligatorisk försäkring av byggnadsarbeten.
Dessa undantag skall granskas av rådet senast den 1 juli 1998.
3. I avvaktan på den samordning som avses i artikel 7.2 c i första direktivet får Förbundsrepubliken Tyskland behålla förbudet mot att sjukförsäkringsverksamhet inom landets territorium bedrivs, inom ramen för tillhandahållandet av tjänster, tillsammans med verksamhet i andra försäkringsklasser."
8 Kommissionens och rådets gemensamma förklaring rörande artikel 12.2 i direktiv 88/357, som bilagts protokollet från rådets sammanträde för antagandet av direktivet, lyder som följer:
"Rådet och kommissionen konstaterar att artikel 12.2 första strecksatsen inte på något sätt förändrar det förhållandet att arbetsolycksfallsförsäkringen såsom den föreligger i Belgien omfattas av undantaget i artikel 2.1 d i det första samordningsdirektivet."
9 I artikel 1.3 i rådets första direktiv 79/267/EEG av den 5 mars 1979 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva direkt livförsäkringsrörelse (EGT L 63, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 20) stadgas följande:
"Detta direktiv rör rätten att starta och driva självständig direkt försäkringsverksamhet, utövad av försäkringsföretag etablerade i en medlemsstat eller som önskar etablera sig där, avseende de former av verksamhet som anges nedan.
...
3. Verksamhet som relateras till livslängd och som regleras i lagstiftningen rörande socialförsäkring, när sådan verksamhet bedrivs eller förvaltas på egen risk av försäkringsföretag i enlighet med lagstiftningen i medlemsstaten."
10 Artikel 2.4 i det ovannämnda direktivet har följande lydelse:
"Detta direktiv gäller ej ...
4. försäkring som omfattas av ett lagfäst socialförsäkringssystem, om annat inte följer av bestämmelserna i artikel 1.3."
Belgisk rätt
11 Artikel 2.2 a i lag av den 9 juli 1975 om tillsyn av försäkringsföretag har efter ändring genom kunglig kungörelse av den 12 augusti 1994 följande lydelse:
"2. Denna lag gäller inte följande företag:
2. försäkringskassor, privata företag med fasta premier, offentliga organ vad gäller sådana transaktioner som avses
a) i loi du 10 avril 1971 sur les accidents du travail (lag av den 10 april 1971 om arbetsolycksfall) [och i loi du 3 juillet 1967 sur la réparation des dommages résultant des accidents du travail, des accidents survenus sur le chemin du travail et des maladies professionnelles dans le secteur public (lag av den 3 juli 1967 om ersättning för skador som orsakats av arbetsolycksfall, olycksfall under färd till eller från arbetet och yrkesbetingade sjukdomar inom den offentliga sektorn)]."
Administrativt förfarande
12 Kommissionen upplyste i formell underrättelse av den 27 december 1995 de belgiska myndigheterna om att artikel 2 i lag av den 9 juli 1975 om tillsyn av försäkringsföretag i dess genom kunglig kungörelse av den 12 augusti 1994 ändrade lydelse inte är förenlig med direktiv 92/49, eftersom kassor eller försäkringsföretag som ersätter skador till följd av olycksfall i arbetet även i de fall då de bedriver verksamhet på egen risk och i vinstsyfte enligt artikeln i fråga inte omfattas av den nationella lagstiftning genom vilken direktivet införlivats.
13 De belgiska myndigheterna inkom den 23 februari 1996 med svar, i vilket gjordes gällande att den ifrågasatta bestämmelsen inte stred mot gemenskapsrätten, eftersom arbetsolycksfall i Belgien anses vara en del av det lagfästa socialförsäkringssystemet och därför inte omfattas av direktiv 92/49. I brev av den 13 maj 1996 vidhöll myndigheterna i fråga denna inställning.
14 Kommissionen tillställde den 17 juni 1997 Konungariket Belgien ett motiverat yttrande med anmodan om att inom två månader vidta de åtgärder som var nödvändiga för att följa direktiv 92/49.
15 I svarskrivelse av den 16 februari 1998 anförde de belgiska myndigheterna att
- direktiv 73/239 inte omfattar försäkring som ingår som en del av ett lagfäst socialförsäkringssystem (artikel 2.1 d i direktivet),
- det framgår av artikel 12.2 första stycket i direktiv 88/357 att de särskilda bestämmelserna gällande friheten att tillhandahålla tjänster inte gäller för sådana transaktioner, företag eller institut för vilka direktiv 73/239 inte är tillämpligt samt att det, med hänsyn till den förklaring som bifogats rådets protokoll från det sammanträde då bestämmelsen i fråga antogs, inte föreligger några tvivel om hur artikel 2.1 d i direktiv 73/239 skall tolkas och
- att artikel 12.2 andra och tredje styckena och 12.3 i direktiv 88/357 visserligen upphävdes genom direktiv 92/49 (artikel 37 i direktiv 92/49), men att den ovan nämnda förklaringen och artikel 12.2 första stycket och artikel 1 i direktiv 88/357 fortfarande är tillämpliga. I artikel 2.2. i direktiv 92/49 stadgas uttryckligen att direktivet varken skall tillämpas på försäkringsformer och verksamheter eller företag och institutioner som inte omfattas av direktiv 73/239.
16 I sitt kompletterande svar av den 24 mars 1998 på det motiverade yttrandet anförde de belgiska myndigheterna att direktiven om annan försäkring än livförsäkring inte gäller lagfästa socialförsäkringssystem, att de belgiska grundläggande bestämmelserna om olycksfall i arbetet omfattas av undantaget för socialförsäkring och att de belgiska bestämmelserna i vart fall måste omfattas av undantagen i artiklarna 55 och 90.2 i EG-fördraget (nu artikel 45 EG och artikel 86.2 EG). Myndigheterna i fråga har även anfört att det belgiska systemets fortbestånd skulle hotas om det öppnades för fritt tillhandahållande av tjänster.
17 Kommissionen, som inte fann att den belgiska regeringens svar var tillfredsställande, väckte den i målet aktuella talan vid domstolen.
Upptagande till sakprövning
18 Den belgiska regeringen har anfört att kommissionen då talan väcktes preciserade att "de belgiska socialförsäkringsbestämmelserna om täckning av risken för olycksfall i arbetet omfattas av undantaget för socialförsäkring" och att den inte hade några invändningar mot "att de grundläggande och tvingande belgiska bestämmelserna om arbetsolycksfall förblir undantagna från bestämmelserna om fritt tillhandahållande av tjänster". Enligt svarandens mening är det enda som läggs den till last att "företag som på egen risk bedriver verksamhet inom arbetsolycksfallssektorn inte skall omfattas av tillämpningsområdet för det tredje direktivet om andra försäkringar än livförsäkringar".
19 Enligt regeringen i fråga omfattas de belgiska lagfästa bestämmelserna om obligatorisk arbetsolycksfallsförsäkring av de grundläggande socialförsäkringsbestämmelserna. Till följd härav utgör endast det förhållandet att andra arbetsolycksfallsförsäkringar än "grundläggande och obligatoriska" sådana inte omfattas av direktiv 92/49 i den mån de tillhandahålls av privata företag på egen risk och i vinstsyfte föremål för talan. Eftersom de kompletterande bestämmelserna om arbetsolycksfallsförsäkring omfattas av direktiv 92/49 saknas enligt svarandens mening föremål för talan.
20 Vid sådant förhållande har kommissionen enligt svarandens mening, genom att i repliken framföra anmärkningar mot att Konungariket Belgien utestänger de obligatoriska och grundläggande arbetsolycksfallsförsäkringarna från tillämpningsområdet för direktiv 92/49, i strid med artikel 42.2 i domstolens rättegångsregler ändrat föremålet för talan.
21 I detta hänseende kan konstateras att det klart framgår av ansökan att föremålet för talan är arbetsolycksfallsförsäkringar inom ramen för det obligatoriska socialförsäkringssystemet. Enligt kommissionens mening omfattas sådana försäkringar av "försäkringsdirektiven" om de kan tillhandahållas av försäkringsföretag på egen risk.
22 Talan kan följaktligen tas upp till prövning.
Prövning i sak
23 Kommissionen gör gällande att tillämpningsområdet för direktiv 92/49 preciseras i artikel 2.2. i direktivet. I denna bestämmelse hänvisas till tillämpningsområdet för direktiv 73/239. I artikel 2.1 d i sistnämnda direktiv stadgas att försäkringar som ingår som en del i ett lagfäst socialförsäkringssystem inte omfattas av direktivet. Dessa bestämmelser bör dock tolkas på så sätt att de åsyftar försäkringsverksamhet som bedrivs av offentliga socialförsäkringsorgan utan vinstsyfte. Försäkringsföretag som täcker risken för arbetsolycksfall omfattas dock av direktivet, även om deras verksamhet bedrivs inom ramen för ett lagfäst socialförsäkringssystem, såvitt verksamheten bedrivs på egen risk och i vinstsyfte, vilket är fallet beträffande arbetsolycksfallsförsäkringar i Belgien.
24 Enligt kommissionens mening är detta den enda tolkning som kan bringa artiklarna 2.2 och 55 i direktiv 92/49 i överensstämmelse med varandra. I den sistnämnda bestämmelsen stadgas det klart och entydigt att obligatoriska arbetsskadeförsäkringar omfattas av direktiv 92/49 om de tillhandahålls av privata företag på egen risk.
25 För övrigt motsvaras denna bestämmelse av vad som stadgas i direktiv 79/267 (artiklarna 1.3 och 2.4) och i avtalet mellan gemenskapen och Schweiziska Edsförbundet (rådets beslut 91/370/EEG av den 20 juni 1991 om ingående av avtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Schweiziska Edsförbundet om annan direkt försäkring än livförsäkring (EGT L 205, s. 2)).
26 Den belgiska regeringen har bestritt att den har gjort sig skyldig till fördragsbrott.
27 Regeringen i fråga har anfört att bestämmelserna om olycksfall i arbetet är hänförliga till de grundläggande och tvingande socialförsäkringsbestämmelserna, inte enbart enligt belgisk lag utan även enligt rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen (EGT L 149, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 57). Försäkringar som ingår i ett lagfäst socialförsäkringssystem omfattas emellertid inte av direktiv 92/49.
28 Enligt ovannämnda regering skulle det till följd av ovanstående inte stå i överensstämmelse med de grundläggande bestämmelserna i försäkringsdirektiven att anse att artikel 55 i direktiv 92/49 skulle syfta på nationella socialförsäkringsbestämmelser. Om artikeln skulle tolkas på det sätt som kommissionen hävdar skulle den för övrigt vara ogiltig.
29 Direktiv 92/49 har antagits med stöd av enbart artikel 57.2 i EG-fördraget (nu artikel 47.2 EG i ändrad lydelse) och artikel 66 i EG-fördraget (nu artikel 55 EG). Gemenskapen saknar behörighet att på denna grund införa bestämmelser på socialförsäkringsområdet.
30 Enligt den belgiska regeringen kan artikel 55 i direktiv 92/49 bara tolkas på så sätt att den endast avser andra arbetsolycksfallsförsäkringar än dem som är hänförliga till socialförsäkringssystem.
31 Regeringen i fråga har tillagt att dess tolkning av försäkringsdirektiven vinner stöd av rådets och kommissionens gemensamma förklaring angående artikel 12.2 i direktiv 88/357. Enligt denna förklaring omfattas arbetsolycksfallsförsäkringen, sådan som den föreligger i Belgien, av undantaget i artikel 2.1 d i direktiv 73/239. Nämnda bestämmelse har aldrig ändrats.
32 Slutligen har regeringen uppgivit att den sociala tillsyn som den utövar över försäkringsföretag endast kan utövas gentemot de företag som är etablerade i Belgien. I denna fråga åberopas nödvändigheten av att ha särskilt stränga regler i synnerhet vad gäller företagens ekonomiska jämvikt, förbud för kooperativa företag att tillhandahålla försäkringar av denna typ, separat förvaltning, godkännande från arbetsmarknadens parter och möjlighet till återkallelse av sådant godkännande, krav på garantibelopp och kontroll av avgifterna och avtalsvillkoren.
33 Det skydd som enligt belgisk lag tillhandahålls offret och förmånstagarna för dennes försäkring är inte en målsättning för de tillämpliga direktiven om annan försäkring än livförsäkring.
34 I andra hand anser den belgiska regeringen sig kunna åberopa undantagen enligt artiklarna 55 och 90.2 i fördraget i den mån tillämpning av bestämmelserna om fritt tillhandahållande av tjänster skulle hindra systemet för obligatorisk arbetsolycksfallsförsäkring i Belgien att fungera.
35 I detta hänseende konstaterar domstolen att artikel 55 i direktiv 92/49 rör försäkringsföretag som på egen risk erbjuder obligatorisk arbetsskadeförsäkring inom medlemsstaternas territorier. Medlemsstaterna kan kräva att sådana företag skall följa de särskilda bestämmelser som finns för detta slag av försäkring i deras nationella lagstiftning, med undantag för bestämmelser om den finansiella tillsynen, för vilken ursprungsmedlemsstaten skall vara ensam ansvarig.
36 Det följer av artikel 55 i direktiv 92/49, vilken i likhet med artikel 54 i samma direktiv, som rör sjukförsäkring, är en specialbestämmelse om undantag från den generella bestämmelsen i direktivet, att sådana försäkringar omfattas av direktivet.
37 Den belgiska regeringen har inte bestritt att de försäkringsföretag som i Belgien bedriver arbetsolycksfallsförsäkringsverksamhet gör det på egen risk. Regeringen har dock hävdat att artikel 55 i direktiv 92/49 måste tolkas restriktivt på så sätt att artikeln endast skall anses omfatta andra arbetsolycksfallsförsäkringar än sådana som är en del i ett socialförsäkringssystem.
38 I detta avseende bör det noteras att denna tolkning saknar stöd i ordalydelsen i artikel 55 i direktiv 92/49. De skäl för tolkningen som den belgiska regeringen har åberopat kan inte godtas.
39 För det första bedriver de aktuella försäkringsföretagen ekonomisk verksamhet i egenskap av tjänsteleverantörer. Sådan verksamhet kan harmoniseras genom direktiv som antas med stöd av artiklarna 57.2 och 66 i fördraget. Det förhållandet att en medlemsstat låter sådana försäkringar ingå i sitt obligatoriska socialförsäkringssystem får inte utgöra ett hinder för en sådan harmonisering.
40 För det andra hänför sig rådets och kommissionens gemensamma förklaring om artikel 12.2 i direktiv 88/357 till ett direktiv som har ändrats genom direktiv 92/49. Denna förklaring, som inte på något sätt återspeglas i ordalydelsen i artikel 55 i direktiv 92/49, kan i vart fall inte beaktas vid tolkningen av denna artikel (se dom av den 26 februari 1991 i mål C-292/89, Antonissen (REG. 1991, s. I-745), punkt 18, och dom av den 29 maj 1997 i mål C-329/95, VAG Sverige (REG. 1997, s. I 2675), punkt 23).
41 För det tredje kan de belgiska bestämmelserna om arbetsolycksfallsförsäkringar inte heller beaktas vid tolkningen av artikel 55 i direktiv 92/49 på det sätt som den belgiska regeringen hävdar. Det är möjligt att gemenskapslagstiftaren ansåg att finansiell tillsyn från ursprungsmedlemsstatens sida är förenlig med de krav som ställs på de ifrågavarande försäkringarna, men att dessa krav dock motiverade att sådana försäkringar i övrigt skulle underställas de särskilda bestämmelserna i den medlemsstat där de tillhandahålls, i synnerhet om bestämmelserna är av den typ som svaranderegeringen hänvisar till, nämligen med syfte att säkerställa uppnåendet av arbetsolycksfallsförsäkringarnas sociala målsättning.
42 Dessutom har medlemsstaterna enligt direktiv 92/49 möjlighet att kräva att de allmänna och särskilda villkoren för den obligatoriska försäkringen skall överlämnas till de behöriga myndigheterna (artikel 30.2) och föreskriva att företag, som utövar verksamhet inom deras territorier med stöd av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster, på samma villkor som företag som fått tillstånd där skall ansluta sig till och delta i varje garantisystem som är avsett att säkerställa utbetalning av försäkringsersättning till försäkringstagare och skadelidande tredje man (artikel 45.2).
43 Slutligen återfinns i artikel 40 i direktiv 92/49 bestämmelser om åtgärder för säkerställande av att företag med filialer eller företag som utövar rätten att fritt tillhandahålla tjänster på en medlemsstats territorium följer de rättsregler som gäller där, i synnerhet bestämmelser om åtgärder att vidta i nödfall i syfte att föregripa oegentligheter.
44 Artikel 2.2 i direktiv 92/49 skall följaktligen, mot bakgrund av artikel 55, tolkas på så sätt att direktiv 92/49 omfattar sådana försäkringar som ingår som en del i ett lagfäst socialförsäkringssystem, om de tillhandahålls av försäkringsföretag på egen risk.
45 Vad gäller det som anförts angående artikel 55 och artikel 90.2 i fördraget kan det konstateras att dessa bestämmelser inte kan åberopas på ett område som, i likhet med det nu ifrågavarande, är föremål för harmonisering och där gemenskapslagstiftaren inom ramen för denna harmonisering har beaktat de generella intressen som den belgiska regeringen har åberopat, när detta åberopande syftar till att ge stöd åt en uppfattning som är oförenlig med bestämmelserna i sagda harmonisering.
46 Mot bakgrund av det ovan anförda kan det konstateras att Konungariket Belgien har åsidosatt sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/49 genom att anta och bibehålla bestämmelserna i artikel 2 i lag av den 9 juli 1975 om tillsyn av försäkringsföretag, i dess ändrade lydelse enligt kunglig kungörelse av den 12 augusti 1994.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
47 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Konungariket Belgien har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom
48 Konungariket Belgien har åsidosatt sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv 73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring) genom att anta och bibehålla bestämmelserna i artikel 2 i lag av den 9 juli 1975 om tillsyn av försäkringsföretag, i dess ändrade lydelse enligt kunglig kungörelse av den 12 augusti 1994.
49 Konungariket Belgien skall ersätta rättegångskostnaderna.