CELEX: 61991CJ0188
Douanevervoer
Internationale overeenkomst

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 3 mei 1991, ingekomen ten Hove op 25 juli daaraanvolgend, heeft het Finanzgericht Hamburg krachtens artikel 177 EEG-Verdrag vier prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de Overeenkomst betreffende een gemeenschappelijke regeling inzake douanevervoer, op 20 mei 1987 gesloten tussen de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland, de Republiek IJsland, het Koninkrijk Noorwegen, het Koninkrijk Zweden, de Zwitserse Bondsstaat (hierna: "EVA-landen") en de Europese Economische Gemeenschap (PB 1987, L 226, blz. 2; hierna: "Overeenkomst"), goedgekeurd bij besluit 87/415/EEG van de Raad van 15 juni 1987 (PB 1987, L 226, blz. 1).
2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen Deutsche Shell Aktiengesellschaft (hierna: "Shell") en het Hauptzollamt Hamburg-Harburg (hierna: "Hauptzollamt").
3 Artikel 1, lid 1, van de Overeenkomst voorziet in bepalingen voor het vervoer van goederen in doorvoer tussen de Gemeenschap en de EVA-landen, en tussen de EVA-landen onderling, in de vorm van een gemeenschappelijke regeling inzake douanevervoer voor goederen van om het even welke aard en oorsprong.
4 Luidens artikel 11, lid 1, van de Overeenkomst wordt de identificatie van de goederen in de regel verzekerd door middel van verzegeling. Lid 4 van dit artikel bevat een afwijkingsmogelijkheid, volgens welke het kantoor van vertrek van verzegeling kan afzien, wanneer het, rekening houdend met eventuele andere identificatiemaatregelen, mogelijk is de goederen te identificeren aan de hand van de omschrijving van de goederen in het document T 1 of T 2 of de bijgevoegde stukken.
5 Artikel 63 van aanhangsel II van de Overeenkomst bepaalt, dat de douaneautoriteiten van elk land bepaalde afzenders vergunning kunnen verlenen om noch de goederen, noch de aangifte van douanevervoer die voor deze goederen is opgesteld, aan het kantoor van vertrek aan te bieden. In deze vergunning dienen, onder meer, de te nemen identificatiemaatregelen te worden vastgelegd. Volgens artikel 65, sub d, van aanhangsel II kunnen de douaneautoriteiten bepalen, dat de vervoermiddelen of de colli moeten worden voorzien van zegels van een speciaal model, die door de douaneautoriteiten zijn aanvaard en door de toegelaten afzender worden aangebracht.
6 Bij artikel 14 van de Overeenkomst wordt een Gemengde Commissie ingesteld, die belast is met het beheer van de Overeenkomst en toeziet op de correcte uitvoering ervan. Volgens artikel 15 kan zij aanbevelingen doen en in de in lid 3 van dit artikel genoemde gevallen besluiten vaststellen. Dergelijke besluiten worden door de overeenkomstsluitende partijen ten uitvoer gelegd overeenkomstig hun eigen wetgeving.
7 Op haar eerste jaarvergadering van 21 januari 1988 nam de Gemengde Commissie een geheel van "regelingen" aan met betrekking tot de verzegeling van goederen. Deze "regelingen" bevatten bijzondere bepalingen die van toepassing zijn op het verkeer met Zwitserland en Oostenrijk. Volgens deze bijzondere bepalingen dienen de bepalingen van de Overeenkomst aangaande verzegeling strikt te worden toegepast overeenkomstig de in dat artikel vastgelegde modaliteiten.
8 Shell is een toegelaten afzender met een vergunning om haar olieprodukten per schip te vervoeren zonder verzegeling, maar met identificatie aan de hand van omschrijving. Het Hauptzollamt heeft bij beschikking van 1 november 1988 de vergunning van Shell onder meer in die zin gewijzigd, dat identificatie enkel aan de hand van omschrijving voortaan niet meer is toegelaten, tenzij i) het goederen betreft die moeilijk te verzegelen zijn, of die omvangrijk zijn of niet geschikt voor douaneverzegeling (dieren), of ii) het voertuigen betreft die om technische redenen niet kunnen worden verzegeld, of iii) het kantoor van bestemming een douanekantoor van binnenkomst van een EVA-land is. Deze beschikking berust op instructies van het Bondsministerie van Financiën, die zelf gebaseerd waren op de "regelingen" van de Gemengde Commissie van 21 januari 1988.
9 De beschikking heeft tot gevolg, dat Shell tal van loodjes moet aanbrengen op elk voor het vervoer gebruikt binnenschip, hetgeen meerdere uren in beslag neemt en automatisch vullen van de vaten op de raffinaderij onmogelijk maakt.
10 Shell heeft tegen de beschikking bezwaar gemaakt bij de Oberfinanzdirektion Hamburg, die ze heeft bekrachtigd. In het bij het Finanzgericht Hamburg ingestelde beroep heeft deze rechterlijke instantie de volgende prejudiciële vragen gesteld:
"1) Is voor de Lid-Staten bindend het besluit van de Gemengde Commissie ingesteld ingevolge artikel 14 van de Overeenkomst betreffende een gemeenschappelijke regeling inzake douanevervoer van 20 mei 1987, volgens welk besluit in het gemeenschappelijk douanevervoer document XXI/1367/87 ° EVA 2 moet worden gebruikt? Is dit besluit onderworpen aan de rechtsmacht van het Hof?
2) Zo ja, is dat besluit geldig?
3) Ingeval vraag 1 ontkennend moet worden beantwoord, valt de Overeenkomst van 20 mei 1987 onder de rechtsmacht van het Hof? Zo ja,
a) moeten de artikelen 11, lid 4, en 15, lid 2, van de Overeenkomst aldus worden uitgelegd, dat de Gemengde Commissie gemachtigd is, de beslissingsbevoegdheid van het kantoor van vertrek om van verzegeling af te zien, in die zin te beperken, dat de goederen steeds moeten worden verzegeld tenzij het kantoor van binnenkomst in het EVA-land het kantoor van bestemming is of een verzegeling van de laadruimte onmogelijk is?
b) moeten de onder a genoemde bepalingen aldus worden uitgelegd, dat dit besluit in plaats van door het kantoor van vertrek ook door de centrale overheid van de betrokken Lid-Staat kan worden genomen?
4) In geval van bevestigende beantwoording van de vragen onder 3:
moeten de aldaar genoemde bepalingen in verband met het evenredigheidsbeginsel aldus worden uitgelegd, dat ook bij het vervoer van minerale oliën in tankwagens en schepen door een krachtens aanhangsel II, hoofdstuk 2, van de Overeenkomst toegelaten afzender, een verzegeling mag worden geëist?"
11 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, de toepasselijke bepalingen, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
12 Vooraf moet worden opgemerkt, dat de vragen van het Finanzgericht Hamburg in wezen betrekking hebben op de uitlegging van de door de Gemengde Commissie vastgestelde regelingen in het licht van artikel 11, lid 4, van de Overeenkomst en artikel 65, sub d, van aanhangsel II daarvan. Daarom dient eerst het tweede onderdeel van de eerste vraag te worden behandeld, waarmee de nationale rechter wenst te vernemen, of het Hof bevoegd is die regelingen uit te leggen.
Het tweede onderdeel van de eerste vraag
13 Om deze vraag te beantwoorden, dient in de eerste plaats te worden onderzocht, welke de juridische aard van de regelingen is in het kader van de in de Overeenkomst genoemde categorieën handelingen.
14 Volgens artikel 15, lid 1, van de Overeenkomst doet de Gemengde Commissie "aanbevelingen" en neemt zij "besluiten" in de gevallen als bedoeld in lid 3. Luidens het tweede lid van deze bepaling hebben de aanbevelingen "in het bijzonder" betrekking op wijzigingen in de Overeenkomst, andere dan die bedoeld in lid 3, alsook op iedere andere voor de toepassing ervan vereiste maatregel. In lid 3, sub a tot en met e, worden de gebieden waarop de Gemengde Commissie besluiten kan nemen, uitputtend opgesomd. Volgens de laatste zin van dit lid worden deze besluiten door de overeenkomstsluitende partijen ten uitvoer gelegd overeenkomstig hun eigen wetgeving. Mitsdien zijn de in lid 3 genoemde handelingen juridisch bindend, terwijl aanbevelingen in de zin van lid 2, sub b, juridisch niet bindend zijn.
15 De regelingen van de Gemengde Commissie vallen niet onder één van de in artikel 15, lid 3, van de Overeenkomst opgesomde gebieden. Uit de notulen van de jaarvergadering van 21 januari 1988 blijkt overigens, dat de Gemengde Commissie zelf deze maatregel noodzakelijk achtte voor de toepassing van de Overeenkomst. Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de regelingen zijn aan te merken als een aanbeveling in de zin van artikel 15, lid 2, sub b, van de Overeenkomst.
16 In de tweede plaats moet worden onderzocht, of een juridisch niet bindende handeling die krachtens een door de Gemeenschap gesloten Overeenkomst wordt verricht, deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde.
17 Handelingen van bij een internationaal verdrag ingestelde lichamen die belast zijn met de tenuitvoerlegging daarvan, maken door hun rechtstreekse samenhang met het verdrag dat zij ten uitvoer leggen, deel uit van de communautaire rechtsorde (zie arrest van 20 september 1990, zaak C-192/89, Sevince, Jurispr. 1990, blz. I-3461, r.o. 10). Daar de regelingen van de Gemengde Commissie zijn aan te merken als een toepassingsmaatregel in de zin van artikel 15, lid 2, sub b, van de Overeenkomst, staat deze aanbeveling in rechtstreekse samenhang met de Overeenkomst. Derhalve maken de regelingen van de Gemengde Commissie deel uit van het gemeenschapsrecht.
18 Volgens vaste rechtspraak van het Hof staat de omstandigheid, dat een gemeenschapsrechtelijke handeling geen juridisch bindende werking heeft, niet eraan in de weg, dat het Hof in een krachtens artikel 177 ingeleide procedure bevoegd is uitspraak te doen over de uitlegging ervan (zie arresten van 15 juni 1976, zaak 113/75, Frecassetti, Jurispr. 1975, blz. 983; 9 juni 1977, zaak 90/76, Van Ameyde, Jurispr. 1976, blz. 1091, en 13 december 1989, zaak C-322/88, Grimaldi, Jurispr. 1989, blz. 4407, r.o. 9). Ofschoon de aanbevelingen van de Gemengde Commissie geen rechten in het leven kunnen roepen voor de justitiabelen, waarop dezen zich voor de nationale rechter zouden kunnen beroepen, is de nationale rechter niettemin gehouden de aanbevelingen in aanmerking te nemen bij de beslechting van bij hem aanhangige geschillen, met name wanneer die aanbevelingen zoals in het onderhavige geval, nuttig kunnen zijn bij de uitlegging van de bepalingen van de Overeenkomst.
19 Mitsdien dient het tweede onderdeel van de eerste vraag aldus te worden beantwoord, dat het Hof van Justitie bevoegd is bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van de regelingen van de bij de Overeenkomst ingestelde Gemengde Commissie.
De derde vraag
20 Met de derde vraag, sub a, verlangt de nationale rechter te vernemen, of de artikelen 11, lid 4, en 15, lid 2, van de Overeenkomst aldus moeten worden uitgelegd, dat zij de Gemengde Commissie de bevoegdheid verlenen de Lid-Staten aan te bevelen, dat de identificatie van de goederen wordt verzekerd door middel van verzegeling, wanneer het douanekantoor van binnenkomst in het EVA-land niet het kantoor van bestemming is.
21 Gelijk het Hof bij rechtsoverweging 15 overwoog, zijn de regelingen van de Gemengde Commissie een voor de toepassing van de Overeenkomst vereiste maatregel in de zin van artikel 15, lid 2, sub b. De regelingen beogen de praktijk van de nationale douanediensten voor zover mogelijk te harmoniseren, teneinde een vlot goederenverkeer te verzekeren. Dat dit het doel is van de aan de Gemengde Commissie opgedragen bevoegdheid, vindt bevestiging in de eerste overweging van de considerans van het besluit van de Raad van 15 juni 1987 betreffende de sluiting van de Overeenkomst, waarin de Raad overweegt, dat de gemeenschappelijke regeling inzake douanevervoer in het handelsverkeer tussen de Gemeenschap en de EVA-landen het vervoer van goederen dat plaatsvindt in het kader van dit handelsverkeer, moet vereenvoudigen.
22 Zoals uit de notulen van de vergadering van de Gemengde Commissie van 21 januari 1988 blijkt, leidde identificatie van de goederen aan de hand van omschrijving ertoe, dat de grensoverschrijding tussen de Gemeenschap en Oostenrijk en Zwitserland werd bemoeilijkt. Ter terechtzitting is door de Commissie bevestigd, dat wanneer deze methode werd gebruikt, de douane-instanties van Zwitserland en Oostenrijk meer steekproefsgewijze controles verrichtten. Gezien het beoogde doel van een snellere grensoverschrijding en gelet op de noodzaak van een eenvormige toepassing van de Overeenkomst door de douaneautoriteiten, is de Gemengde Commissie de grenzen van haar mandaat niet te buiten getreden, door te wijzen op het algemene kader waarbinnen afwijkingen van het algemene beginsel van verzegeling kunnen worden toegestaan.
23 Mitsdien moet op de derde vraag, sub a, worden geantwoord, dat de artikelen 11, lid 4, en 15, lid 2, van de Overeenkomst niet eraan in de weg staan, dat de Gemengde Commissie aanbeveelt, dat de identificatie van de goederen wordt verzekerd door middel van verzegeling, wanneer het douanekantoor van binnenkomst in het EVA-land niet het kantoor van bestemming is.
24 Met de derde vraag, sub b, wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de aangehaalde bepalingen van de Overeenkomst aldus moeten worden uitgelegd, dat zij eraan in de weg staan, dat de centrale overheid van de betrokken Lid-Staat de beslissing neemt in plaats van het kantoor van vertrek.
25 Volgens artikel 11, lid 1, van de Overeenkomst wordt de identificatie van de goederen in de regel door middel van verzegeling verzekerd. Lid 4 van dit artikel geeft het kantoor van vertrek de bevoegdheid, vrijstelling van verzegeling te verlenen. Deze laatste bepaling moet worden gelezen in samenhang met artikel 65, sub d, van aanhangsel II van de Overeenkomst, dat bepaalt, dat de douaneautoriteiten in het kader van de toekenningsvoorwaarden voor het statuut van toegelaten afzender bepaalde identificatiemaatregelen kunnen voorschrijven, met name zegels van een speciaal model. Hieruit volgt, dat de bevoegdheid van het kantoor van vertrek dient te worden uitgeoefend binnen de grenzen van het door de hogere douaneautoriteiten van de betrokken Lid-Staat vastgestelde algemene kader.
26 Mitsdien moet op de derde vraag, sub b, worden geantwoord, dat artikel 11, lid 4, en artikel 15, lid 2, sub b, van de Overeenkomst, juncto artikel 65, sub d, van aanhangsel II van de Overeenkomst, niet eraan in de weg staan, dat een hogere douaneautoriteit van een Lid-Staat het algemene kader vaststelt waarbinnen de aan het kantoor van vertrek gegeven bevoegdheid om vrijstelling van verzegeling te verlenen, moet worden uitgeoefend.
De vierde vraag
27 Gelet op de bewoording van de vierde vraag moet erop worden gewezen, dat het Hof in een krachtens artikel 177 EEG-Verdrag ingeleide procedure niet bevoegd is uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met het gemeenschapsrecht.
28 Gezien de hiervoor gegeven antwoorden, behoeven het eerste onderdeel van de eerste vraag en de tweede vraag niet meer te worden beantwoord.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door het Finanzgericht Hamburg bij beschikking van 3 mei 1991 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Het Hof van Justitie is bevoegd, bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van de regelingen van de Gemengde Commissie ingesteld bij de Overeenkomst betreffende een gemeenschappelijke regeling inzake douanevervoer, op 20 mei 1987 gesloten tussen de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland, de Republiek IJsland, het Koninkrijk Noorwegen, het Koninkrijk Zweden, de Zwitserse Bondsstaat en de Europese Economische Gemeenschap.
2) De artikelen 11, lid 4, en 15, lid 2, van de Overeenkomst staan niet eraan in de weg, dat de Gemengde Commissie aanbeveelt dat de identificatie van de goederen wordt verzekerd door middel van verzegeling, wanneer het douanekantoor van binnenkomst in het EVA-land niet het kantoor van bestemming is.
3) Artikel 11, lid 4, en artikel 15, lid 2, sub b, van de Overeenkomst, juncto artikel 65, sub d, van aanhangsel II van de Overeenkomst, staan niet eraan in de weg, dat een hogere douaneautoriteit van een Lid-Staat het algemene kader vaststelt waarbinnen de aan het kantoor van vertrek gegeven bevoegdheid om vrijstelling van verzegeling te verlenen, moet worden uitgeoefend.
4) In een krachtens artikel 177 EEG-Verdrag ingeleide procedure is het Hof niet bevoegd uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met het gemeenschapsrecht.