CELEX: 62002CJ0276
Pomoc państwa
Pojęcie
Niepłacenie podatków i składek na ubezpieczenie społeczne przez przedsiębiorstwo
Stanowisko władz krajowych wobec oświadczenia o zaprzestaniu płacenia (długów)

W swojej skardze Królestwo Hiszpanii wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2002/935/WE z dnia 14 maja 2002 r. dotyczącej
pomocy na rzecz Grupo de Empresas Álvarez (Dz.U. L 329, str. 1, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).

Stan faktyczny i zaskarżona decyzja
Grupo de Empresas Álvarez SA (zwana dalej „GEA”), która była jednym z najważniejszych hiszpańskich producentów i sprzedawców
naczyń stołowych i porcelany, doznała znacznych strat po dokonaniu jej prywatyzacji w 1991 r.
Spółka korzystała z pomocy przyznanej przez państwo w formie gwarancji, podobnie jak z subwencji bezpośredniej, na którą Komisja
zezwoliła decyzją 98/364/WE z dnia 15 lipca 1997 r. (Dz.U. 1998, L 164, str. 30), pod warunkiem iż władze hiszpańskie powstrzymają
się w przyszłości od przyznawania jakiejkolwiek nowej pomocy i w całości przeprowadzą przedstawiony przez siebie plan restrukturyzacji.
Niemniej jednak w okresie trzech lat, licząc od tego zezwolenia, GEA i jej spółka zależna Vidrios Automáticos del Noroeste
SA (zwana dalej „VANOSA”) nie wykonywały zobowiązań podatkowych i nie dokonywały płatności składek na ubezpieczenie społeczne.
Po ogłoszeniu na wniosek GEA i VANOSA zaprzestania płacenia długów, odpowiednio w dniach 19 i 14 listopada 1997 r., Agencia
Estatal de Administración Tributaria (urząd państwowej administracji podatkowej, zwany dalej „urzędem podatkowym”) zawarł
w dniu 14 kwietnia 1998 r. indywidualne porozumienie z każdą ze spółek.
Porozumienia te dotyczyły umorzenia w przybliżeniu dwóch trzecich istniejącego zadłużenia podatkowego oraz odroczenia płatności
i rozłożenia spłaty pozostałego zadłużenia na długi okres; przyznano mianowicie dwa lata karencji, po których następować miały
kwartalne spłaty przez okres dziesięciu lat, począwszy od stycznia 2000 r., pod warunkiem że obie spółki będą przestrzegać
harmonogramu spłat i terminowo regulować późniejsze zobowiązania podatkowe. Niedochowanie tychże warunków obarczone było sankcją
w postaci rozwiązania porozumień i ponowną wymagalnością całego początkowego zadłużenia podatkowego.
W dniu 6 listopada 1998 r. la Tesorería General de la Seguridad Social (powszechny zakład ubezpieczeń społecznych, zwany dalej
„zakładem ubezpieczeń społecznych”) zawarł również z VANOSA indywidualne porozumienie tego samego typu co porozumienia z dnia
14 kwietnia 1998 r., zgodnie z którym pierwsza miesięczna spłata przypadała na styczeń 2000 r. Natomiast GEA nie podpisała
żadnego podobnego porozumienia z zakładem ubezpieczeń społecznych.
W okresie dwóch lat po podpisaniu porozumień z urzędem podatkowym i zakładem ubezpieczeń społecznych GEA i VANOSA, poza kilkoma
terminowymi wpłatami, nadal nie dokonywały wymagalnych płatności składek na ubezpieczenie społeczne i zobowiązań podatkowych.
Od początku 2000 r: rzeczone spółki nie spłacały również zaległości zgodnie z warunkami przewidzianymi w wymienionych powyżej
porozumieniach.
Według rządu hiszpańskiego, po kilku bezskutecznych wezwaniach, w dniu 7 lutego 2001 r. urząd podatkowy wypowiedział porozumienia
zawarte w dniu 14 kwietnia 1998 r. z GEA i VANOSA. Ze swojej strony w dniu 20 grudnia 2001 r. zakład ubezpieczeń społecznych
wypowiedział porozumienie zawarte z VANOSA w dniu 6 listopada 1998 r.
Ponadto, zgodnie z twierdzeniem rządu hiszpańskiego, nawet po złożeniu oświadczeń o zaprzestaniu płacenia długów zakład ubezpieczeń
społecznych i urząd podatkowy nadal zarządzały zajęcie różnych części mienia spółek, obok wcześniejszych zajęć mienia zarządzonych
przed złożeniem wspomnianych oświadczeń, a także dokonywały innych czynności egzekucyjnych. I tak urząd podatkowy doprowadził
do zajęcia 96 mieszkań socjalnych (w dniu 23 grudnia 1999 r.), znaków handlowych grupy GEA (w dniu 22 sierpnia 2000 r.), wierzytelności
od kluczowych klientów przedmiotowych spółek (pomiędzy październikiem 2000 r. a kwietniem 2001 r.) oraz fabryki spółki VANOSA
(w dniu 5 czerwca 2002 r.), podczas gdy zakład ubezpieczeń społecznych odzyskał pewne kwoty (na przykład w październiku 1998 r.
kwotę 42 767 950 ESP), wnioskował o zajęcie rachunków bankowych (w styczniu 2001 r.) oraz wierzytelności od Skarbu Państwa
(w kwietniu 2001 r.). Konsekwencją tych działań było zaprzestanie wiosną 2001 r. prowadzenia działalności handlowej przez
obie spółki, jako że potencjalny przychód z działalności przeznaczony byłby w większości na spłatę wierzycieli publicznych.
Komisja, która w pierwszym półroczu 2001 r. otrzymała dwa doniesienia dotyczące w szczególności rezygnacji przez władze hiszpańskie
z odzyskania podatków i składek na ubezpieczenie społeczne od GEA i VANOSA, skierowała kilka zapytań do władz hiszpańskich.
Po wymianie korespondencji z władzami hiszpańskimi, w dniu 19 września 2001 r. Komisja wszczęła postępowanie przewidziane
w art. 88 ust. 2 WE i poinformowała o tym władze hiszpańskie pismem opatrzonym tą samą datą, pod którą zostało ono następnie
opublikowane w
Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich
, wzywając jednocześnie zainteresowanych do przedstawienia uwag (Dz.U. 2001, C 336, str. 6).
Władze hiszpańskie doręczyły swoje uwagi Komisji w dniu 4 grudnia 2001 r. Żadne inne Państwo Członkowskie ani też inna zainteresowana
osoba nie przedstawiły uwag. W dniu 14 maja 2002 r. Komisja wydała zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazuje, iż powtarzający się brak płatności składek na ubezpieczenie społeczne i podatków
przez GEA i VANOSA, przynajmniej w okresie pomiędzy listopadem 1997 r., to jest chwilą zaprzestania płacenia długów, a styczniem
2001 r., było równoznaczne z przekazaniem funduszy publicznych na rzeczone spółki i jako takie stanowiło pomoc państwa w rozumieniu
art. 87 ust. 1 WE.
Zdaniem Komisji takie przekazanie było dla przedmiotowych spółek korzystne z punktu widzenia ich konkurencyjności, jako że
w przeciwieństwie do konkurentów spółki te nie musiały ponosić wydatków na składki na ubezpieczenie społeczne i podatki, jakby
to miało miejsce w zwykłych okolicznościach. Korzyść ta, w ocenie Komisji, stanowiła konsekwencję tego, że rząd hiszpański
nie skorzystał ze środków przewidzianych w prawie hiszpańskim, to znaczy z możliwości wszczęcia odrębnego postępowania egzekucyjnego
w stosunku do długów powstałych po zaprzestaniu płacenia długów, co uniemożliwiłoby rzeczonym spółkom prowadzenie działalności
bez wypełniania zobowiązań podatkowych i zobowiązań z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Komisja stwierdza, iż takie zachowanie władz hiszpańskich nie odpowiada wizerunkowi postępowania wierzyciela prywatnego działającego
z należytą starannością, który podejmuje wszelkie możliwe działania celem odzyskania chociażby niewielkiej części należnych
podatków i składek. Zauważa ona, że taka bierna postawa władz hiszpańskich przyczyniła się do znacznego wzrostu zaległości
podatkowych i w składkach na ubezpieczenie społeczne, co z kolei spowodowało, iż w sposób rażący nie został wykonany plan
restrukturyzacji, na którym oparta była decyzja z dnia 15 lipca 1997 r.
Komisja wskazuje ponadto na okoliczność, iż sporna pomoc nie może zostać uznana za jeden z wyjątków, o których mowa w art. 87
ust. 2 i 3 WE, oraz w szczególności na to, że nie spełnia ona przesłanek ustanowionych w komunikacie (1999/C 288/02) w sprawie
wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających
trudności (Dz.U. 1999, C 288, str. 2).
W rezultacie Komisja uznaje, iż: „pomoc, którą stanowi uporczywe niepłacenie podatków i składek na ubezpieczenie społeczne
przez (GEA i VANOSA) […], w okresie po złożeniu oświadczeń o zaprzestaniu płacenia długów, to jest od dnia 19 listopada 1997 r.
w przypadku GEA i od dnia 14 listopada 1997 r. w przypadku VANOSA, do stycznia 2001 r., jest niezgodna ze wspólnym rynkiem”.
Komisja zadecydowała ponadto o tym, że Królestwo Hiszpanii powinno podjąć „wszelkie niezbędne działania celem uzyskania zwrotu
od beneficjenta [spornej] pomocy, która została mu przyznana bezprawnie”.

W przedmiocie skargi
Rząd hiszpański zarzuca w szczególności, iż Komisja, stosując art. 87 ust. 1 WE, naruszyła prawo oraz popełniła błąd w ocenie
stanu faktycznego. Należy zatem w pierwszej kolejności dokonać analizy powyższych zarzutów.

W przedmiocie zarzutu opartego na naruszeniu prawa
Argumenty stron
Rząd hiszpański utrzymuje, że zaskarżona decyzja narusza art. 87 ust. 1 WE, ponieważ nie wykazano istnienia pomocy państwa
w rozumieniu tego postanowienia w niniejszej sprawie.
Zdaniem rządu hiszpańskiego właściwe organy ograniczyły się do podpisania z GEA i VANOSA porozumień w sprawie umorzenia i rozłożenia
na raty długów, na co im pozwalało prawo hiszpańskie znajdujące zastosowanie do zaprzestania płatności długów przez przedsiębiorstwa,
to znaczy postąpiły w sposób, w jaki postąpiłyby z każdą inną spółką w podobnej sytuacji. Rząd hiszpański utrzymuje, iż samo
zawarcie podobnych porozumień w ramach postępowania w sprawie zaprzestania płacenia długów nie może być postrzegane jako ustanowienie
pomocy państwa.
Zdaniem rządu hiszpańskiego, gdyby przyjąć tok rozumowania Komisji, zgodnie z którym fakt, że dane przedsiębiorstwa skorzystały
z porozumień pozwalających im na kontynuowanie działalności, podczas gdy wierzyciele publiczni mogli spowodować ich natychmiastową
likwidację, stanowi pomoc państwa, należałoby także przyjąć, że całe postępowanie w sprawie zaprzestania płacenia długów zawiera
elementy pomocy i że ustanowione przez Państwa Członkowskie postępowania zmierzające do zapobieżenia upadłości są same w sobie
sprzeczne z przepisami wspólnotowymi w dziedzinie pomocy państwa.
Rząd hiszpański podnosi także, iż w niniejszej sprawie Komisja nie wykazała ani nie podnosiła, że porozumienia zawarte przez
wierzycieli publicznych z GEA i VANOSA były odmienne lub bardziej korzystne od porozumień, które na ogół zawiera się w ramach
postępowania w sprawie zaprzestania płacenia długów.
Komisja natomiast podkreśla, że to nie same porozumienia w sprawie umorzenia i rozłożenia na raty długów wobec wierzycieli
publicznych jako takie stanowią pomoc państwa, lecz bierna postawa zakładu ubezpieczeń społecznych i urzędu podatkowego po
podpisaniu rzeczonych porozumień. Wbrew twierdzeniom rządu hiszpańskiego Komisja nigdy nie twierdziła w niniejszej sprawie,
jakoby porozumienia te stanowiły pomoc państwa.
Ocena Trybunału
Artykuł 87 ust. 1 WE definiuje pomoc państwa uregulowaną w Traktacie WE jako pomoc przyznaną przez samo państwo lub za pośrednictwem
zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca konkurencję lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie
niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, w zakresie w jakim wpływa na wymianę handlową pomiędzy Państwami
Członkowskimi. Pojęcie pomocy w rozumieniu powyższego postanowienia jest o wiele bardziej ogólne niż pojęcie subwencji, jako
że nie tylko zawiera w sobie świadczenia pozytywne, tak jak w przypadku samych subwencji, ale także interwencje, które w różny
sposób zmniejszają ciężary, które normalnie obciążają budżet danego przedsiębiorstwa (zob. w szczególności wyroki z dnia 23 lutego
1961 r. w sprawie 30/59 De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. str. 1, 39, z dnia 15 marca
1994 r. w sprawie C-387/92 Banco Exterior de España, Rec. str. I-877, pkt 13, z dnia 29 czerwca 1999 r. w sprawie C-256/97
DM Transport, Rec. str. I-3913, pkt 19, i z 12 grudnia 2002 r. w sprawie C-5/01 Belgia przeciwko Komisji, Rec. str. I-11991,
pkt 32).
W przypadku zaskarżonej decyzji Komisja nie kwestionuje faktu zawarcia ze spółkami GEA i VANOSA porozumień w sprawie umorzenia
długów i rozłożenia na raty. Wbrew temu, co zarzuca jej rząd hiszpański, Komisja nie wywodzi istnienia pomocy państwa z faktu
zawarcia takich porozumień z wierzycielami publicznymi w ramach postępowania w sprawie zaprzestania płacenia długów.
W zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnieniu Komisja wyraźnie odnosi się do uporczywego uchybiania przez obydwie spółki obowiązkom
płacenia ich należności podatkowych, a także składek na ubezpieczenie społeczne. W myśl zaskarżonej decyzji, w szczególności
zaś zgodnie z pkt 44 i 47 uzasadnienia, tym, co stanowi pomoc państwa, jest korzyść wynikająca z trwałego zaprzestania płacenia
podatków i składek na ubezpieczenie społeczne, przynajmniej w okresie od stycznia 1997 r. do stycznia 2001 r., to znaczy zarówno
w okresie poprzedzającym złożenie oświadczenia o zaprzestaniu płacenia długów i zawarcie porozumień, jak i w okresie po nich
następującym. Korzyść ta jest rezultatem tego, iż właściwe organy nie wszczęły odrębnych postępowań egzekucyjnych celem uniknięcia
sytuacji, w której spółki – zwłaszcza po zawarciu porozumień – będą kontynuować działalność, nie wypełniając swoich zobowiązań
w zakresie podatków i ubezpieczenia społecznego, w szczególności zaś nie płacąc należności powstałych po zaprzestaniu płacenia
długów i niezaliczonych do długów podlegających umorzeniu lub ujętych w haromonogramie spłat przewidzianym w porozumieniach.
W pkt 53 zaskarżonej decyzji wskazano, że przyjmując taką postawę, wierzyciele publiczni działali inaczej niż wierzyciele
prywatni działający z należytą starannością, by odzyskać przynajmniej niewielką część należnych podatków i składek.
W związku z powyższym należy oddalić zarzut pierwszy rządu hiszpańskiego, który został oparty na błędnej interpretacji zaskarżonej
decyzji.

W przedmiocie zarzutu opartego na błędnej ocenie stanu faktycznego
Argumenty stron
Rząd hiszpański co do zasady zarzuca, że zaskarżona decyzja obarczona jest błędem w ocenie stanu faktycznego, polegającym
na tym, że Komisja przyjęła, iż władze hiszpańskie pozostały bierne wobec oświadczenia GEA i VANOSA o zaprzestaniu płacenia
długów w listopadzie 1997 r.
Jego zdaniem, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, zarówno zakład ubezpieczeń społecznych, jak i urząd podatkowy
wykorzystały wszelkie możliwe środki, w szczególności odrębne postępowania egzekucyjne, celem zagwarantowania odzyskania należności
powstałych po zawarciu porozumień w sprawie umorzenia i rozłożenia na raty. Rząd hiszpański odnosi się do działań wspomnianych
w pkt 10 niniejszego wyroku.
Natomiast – zdaniem Komisji – władze hiszpańskie nie dochowały należytej staranności wobec niewypełniania przez wspomniane
spółki zobowiązań podatkowych oraz z tytułu ubezpieczeń społecznych. Komisja uważa bowiem, że zakład ubezpieczeń społecznych
i urząd podatkowy wykazały bierną postawę po zawarciu porozumień w sprawie umorzenia i rozłożenia na raty w 1998 r., co spowodowało
znaczny wzrost późniejszych długów.
Ocena Trybunału
Zgodność z prawem decyzji w sprawie pomocy państwa powinna być oceniana w oparciu o informacje, którymi dysponowała Komisja
w momencie jej wydania (zob. w szczególności wyroki z dnia 10 lipca 1986 r. w sprawie 234/84 Belgia przeciwko Komisji, Rec.
str. 2263, pkt 16, oraz z dnia 26 września 1996 r. w sprawie C-241/94 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I-4551, pkt 33).
Odnośnie do podstaw zaskarżonej decyzji Komisja przyjmuje, na co wskazywano już w pkt 26 niniejszego wyroku, że pomoc państwa
polegała w rzeczywistości na tym, że władze hiszpańskie nie wszczęły odrębnych postępowań egzekucyjnych i nie postępowały
w sposób właściwy dla prywatnych wierzycieli działających z należytą starannością, by odzyskać przynajmniej niewielką część
swoich wierzytelności.
Niemniej jednak z wymiany korespondencji pomiędzy stronami podczas postępowania administracyjnego wynika, że władze hiszpańskie
wskazały, że w okresie od stycznia 1997 r. do stycznia 2001 r. podjęto wobec spółek GEA i VANOSA pewne kroki celem odzyskania
części wierzytelności publicznych oraz doprowadzenia do wypełniania przez nie zobowiązań. Z pewnością informacje otrzymane
przez Komisję w ramach postępowania administracyjnego nie były tak kompletne jak informacje, które rząd hiszpański przedstawił
w niniejszej skardze, jak również niekiedy były one niedokładne, w każdym razie nie pozwalały one Komisji na stwierdzenie,
że nie zostały podjęte działania przewidziane przez prawo hiszpańskie (odrębne postępowania egzekucyjne) celem uniknięcia
sytuacji, w której spółki kontynuować będą działalność bez wykonywania zobowiązań podatkowych oraz z tytułu ubezpieczeń społecznych,
oraz że w związku z tym wierzyciele publiczni nie postępowali w sposób właściwy dla prywatnych wierzycieli, dokładających
starań, by odzyskać przynajmniej niewielką część wierzytelności.
W odpowiedzi na żądanie udzielenia informacji wystosowane przez Komisję, która wpłynęła do niej w dniu 5 lipca 2001 r., władze
hiszpańskie wspomniały jedynie o zajęciu nieruchomości należących do GEA i VANOSA dokonanym przez zakład ubezpieczeń społecznych,
bez podania daty tego zajęcia i bez dostarczenia danych dotyczących ewentualnych działań urzędu podatkowego. Na tej podstawie,
w piśmie informującym władze hiszpańskie o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, Komisja wskazała, że
władze hiszpańskie nie poinformowały jej o tym, czy wykorzystały one stosowne środki prawne przewidziane w prawie krajowym,
takie jak wszczęcie postępowania upadłościowego czy odrębnych postępowań egzekucyjnych celem położenia kresu niewypełnianiu
przez spółki zobowiązań podatkowych i z tytułu ubezpieczeń społecznych.
W uwagach, które w odpowiedzi na to pismo wpłynęły do Komisji w dniu 4 grudnia 2001 r., władze hiszpańskie wskazały, że z uwagi
na to, że GEA i VANOSA nie wypełniały postanowień porozumień z dnia 14 kwietnia 1998 r., urząd podatkowy wypowiedział je w dniu
7 lutego 2001 r., a ponadto wznowione zostały niektóre działania egzekucyjne. W tym kontekście władze hiszpańskie wyliczyły
zajęcie wierzytelności od klientów, zajęcie znaków handlowych, zajęcie akcji spółek zależnych oraz zajęcie nieruchomości.
Nadto wspomniały o ustanowieniu na nieruchomości hipoteki z prawem pierwszeństwa. Informacje te mogą być rozumiane jedynie
w ten sposób, iż postępowania egzekucyjne zostały wszczęte dopiero po okresie wspomnianym w zaskarżonej decyzji, który upłynął
w styczniu 2001 r. Jednakże władze hiszpańskie powoływały się także na załączone do ich odpowiedzi sprawozdanie i dokumentację
zakładu ubezpieczeń społecznych, które zawierały w szczególności wykaz zajętych nieruchomości, rachunków bankowych i wierzytelności
obu spółek wobec innych przedsiębiorstw lub Skarbu Państwa. Z analizy owego wykazu wynika, że niektóre z postępowań wszczętych
pomiędzy 1993 r. a 1996 r. zostały wznowione w okresie pomiędzy październikiem 1997 r. a listopadem 1998 r. oraz że w dniu
1 lutego 2001 r. zawiadomiono zainteresowany bank o zajęciu jednego z rachunków bankowych GEA, co oznacza, iż przygotowywano
się do zastosowania tego środka w poprzedzających tygodniach, a także że w dniu 9 kwietnia 2001 r. dokonano zajęcia jednej
wierzytelności wobec Skarbu Państwa.
Mając na uwadze powyższe informacje, Komisja nie mogła ogólnie przyjąć, że „Królestwo Hiszpanii nie podjęło działań przewidzianych
przez prawo hiszpańskie (odrębnych postępowań egzekucyjnych) w celu uniknięcia sytuacji, w której spółki nadal prowadzą swoją
działalność bez wypełniania swoich zobowiązań podatkowych oraz z tytułu ubezpieczenia społecznego”, oraz wywnioskować z tego,
że „zachowanie państwa w żaden sposób nie pozwala przyjąć, że działało ono tak jak wierzyciel prywatny, dokładający starań,
by odzyskać przynajmniej niewielką część należnych podatków i składek na ubezpieczenie społeczne”.
Nie przesądzając o istnieniu bądź nieistnieniu pomocy państwa w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że konkluzja zaskarżonej
decyzji, zgodnie z którą: „uporczywe niepłacenie podatków i składek na ubezpieczenie społeczne przez [GEA i VANOSA] w okresie
po złożeniu oświadczenia o zaprzestaniu płacenia długów w listopadzie 1997 r. do stycznia 2001 r. [stanowi pomoc państwa niezgodną
ze wspólnym rynkiem]” oparta jest na błędnych założeniach dotyczących stanu faktycznego. W związku z powyższym, bez potrzeby
rozważenia pozostałych zarzutów i argumentów przedstawionych przez rząd hiszpański, należy stwierdzić nieważność zaskarżonej
decyzji.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ
rząd hiszpański wniósł o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami
postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji 2002/935/WE z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie pomocy na rzecz Grupo de Empresas Álvarez.
2)
Komisja Wspólnot Europejskich zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy.
*
Język postępowania: hiszpański.