CELEX: 61990CJ0190
Incumprimento
Directiva CEE
Legislação nacional não conforme

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 14 de Junho de 1990, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169. do Tratado CEE, um acção destinada a obter a declaração de que, ao não adoptar todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para se conformar com as disposições da Directiva 82/501/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1982, relativa aos riscos de acidentes graves de certas actividades industriais (JO L 230, p. 1; EE 15 F10 p. 228, a seguir "directiva"), nomeadamente com os seus artigos 3. , 4. , 5. , n.  1, alíneas b) e c), e n.  3, e ainda com os artigos 8. , n.  1, e 10. , n.os 1 e 2, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
2 A directiva regula o problema da prevenção dos acidentes graves que possam ser causados por certas actividades industriais, bem como da limitação das suas consequências para o homem e para o ambiente.
3 O artigo 3. da directiva dispõe que
"Os Estados-membros adoptarão as disposições necessárias de modo que, para qualquer actividade industrial como definida no artigo 1. , os industriais sejam obrigados a tomar todas as medidas que se imponham para prevenir os acidentes industriais graves e limitar as suas consequências no homem e no ambiente."
4 Em conformidade com o artigo 4. da directiva,
"Os Estados-membros adoptarão as medidas necessárias para que todos os industriais sejam obrigados a provarem em qualquer momento à autoridade competente, para os efeitos no disposto no artigo 7. , parágrafo 2. , que identificaram os riscos de acidentes graves existentes, adoptaram as medidas de segurança apropriadas e informaram, formaram e equiparam todas as pessoas que trabalham nos locais, de modo a garantir a sua segurança."
5 Por força do artigo 5. , n.  1, da directiva, os Estados-membros tomam as medidas necessárias para que o industrial seja obrigado a enviar uma notificação, às autoridades competentes, que contenha, nomeadamente,
"a) ...
b) informações respeitantes às instalações:
- ...
- o número máximo de pessoas trabalhando no local e, em particular, o das expostas ao risco,
- ...
c) informações respeitantes a eventuais situações de acidente grave:
- ...
- ...
- o nome da pessoa e dos seus substitutos ou a instância qualificada responsáveis pela segurança e com poderes para implementar os planos de emergência e alertar as autoridades competentes especificadas no artigo 7. "
O artigo 5. , n.  3 da directiva dispõe que
"A notificação referida no 1. parágrafo deve ser actualizada periodicamente, nomeadamente de modo a ter em conta os novos conhecimentos técnicos relativos à segurança, bem como a evolução dos conhecimentos em matéria de avaliação de riscos."
6 O artigo 8. , n.  1, da directiva está redigido da forma seguinte:
"Os Estados-membros providenciarão para que as pessoas susceptíveis de serem afectadas por um acidente grave, resultante de uma actividade industrial notificada nos termos do artigo 5. , sejam informadas, duma maneira apropriada, sobre as medidas de segurança e sobre o comportamento a adoptar em caso de acidente."
7 O artigo 10. da directiva dispõe o seguinte:
"1. Os Estados-membros adoptarão as disposições necessárias para que, sempre que ocorra um acidente industrial grave, o industrial seja obrigado a:
a) informar imediatamente as autoridades competentes referidas no artigo 7. ;
b) comunicar-lhes logo que sejam conhecidas:
- as circunstâncias deste acidente;
- as substâncias perigosas envolvidas nos termos da alínea d) do n.  2 do artigo 1. ;
- os dados disponíveis para avaliar o impacte desse acidente no homem e no ambiente;
- as medidas de emergência adoptadas;
c) informá-las das medidas previstas para:
- minimizar os efeitos a médio e longo prazo deste acidente;
- evitar que o acidente se repita.
2. Os Estados-membros encarregarão as autoridades competentes:
a) de assegurar que sejam adoptadas as medidas de emergência a médio e a longo prazo que se revelarem necessárias;
b) de recolher, logo que possível, as informações necessárias para completar a análise do acidente industrial grave e eventualmente emitir recomendações."
8 Na audiência, a Comissão desistiu das acusações relativas à não transposição dos artigos 5. , n.  1, alínea b), segundo travessão, e n.  3, e 10. , n.  2, da directiva. Portanto, são mantidas as acusações respeitantes aos artigos 3. , 4. , 5. , n.  1, alínea c), terceiro travessão, 8. , n.  1, e 10. , n.  1, da directiva.
9 O Reino dos Países Baixos sustenta que as obrigações previstas na legislação nacional correspondem aos termos da directiva. Assim, ao artigo 3. da directiva, correspondem:
- Os artigos 2. e 17. , n.  1, da lei de 1952 relativa aos estabelecimentos incómodos, insalubres ou perigosos (a seguir "Hinderwet", publicada no Stbl. 1981, p. 410);
- as disposições da lei de 26 de Novembro de 1970 relativa à poluição atmosférica (a seguir "Wet inzake de luchtverontreiniging", publicada no Stbl. 1970, p. 580);
- o regulamento de 23 de Maio de 1972 que dá execução ao artigo 19. , n.  1, desta lei (publicado no Stbl. 1972, p. 294);
- os artigos 1. , 12. e 13. da lei de 1985 relativa aos serviços de incêndios (a seguir "Brandweerwet", publicada no Stbl. 1985, p. 87) e o regulamento relativo aos serviços de incêndio de empresa (a seguir "Besluit bedrijfsbrandweren", publicado no Stbl. 1990, p. 80), e
- o artigo 2. da lei relativa às substâncias perigosas para o ambiente (a seguir "Wet milieugevaarlijke stoffen", publicada no Stbl. 1985, p. 639).
Ao artigo 4 da directiva correspondem:
- os artigos 2. , n.  1, 5. , 30. e seguintes da Hinderwet, e
- o artigo 2. do regulamento de 1953 relativo aos estabelecimentos incómodos, insalubres ou perigosos, alterado em 1988 (a seguir "Hinderbesluit", publicado no Stbl. 1988, p. 433).
Ao artigo 5. , n.  1, alínea c), terceiro travessão, da directiva correspondem:
- os artigos 14. e 26. da Hinderwet, e
- os artigos 2. , n.  1, e 4. , n.  1, alínea a), do decreto real de 15 de Setembro de 1988 relativo aos riscos de acidentes graves (a seguir "Besluit inzake risico' s van zware ongevallen", publicado no Stbl. 1988, p. 432);
O Governo neerlandês reconhece que só o n.  1 do artigo 8. e o n.  1 do artigo 10. não foram transpostos para direito neerlandês.
10 Para mais ampla exposição dos factos da causa, da tramitação processual e dos fundamento e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto ao artigo 3. da directiva
11 O artigo 2. da Hinderwet estabelece uma proibição geral de instalar ou de explorar estabelecimentos susceptíveis de provocar um perigo, um dano ou efeitos nocivos no exterior desse estabelecimento, bem como de aumentar ou alterar estes estabelecimentos ou de mudar os métodos de trabalho que nele são utilizados sem autorização especial. O gerente do estabelecimento tem a obrigação de comunicar qualquer alteração do estabelecimento e dos seus métodos de trabalho à autoridade competente para autorizar tais alterações, ao "inspecteur" (responsável distrital em matéria de saúde pública), ao "districtshoofd" (responsável distrital em matéria laboral) e às autoridades da província e da comuna em que o estabelecimento está total ou parcialmente situado. Em conformidade com o artigo 17. , n.  1, da Hinderwet, a concessão da autorização depende do cumprimento das prescrições necessárias para evitar ou limitar os perigos, os danos ou os efeitos nocivos susceptíveis de ocorrer fora do estabelecimento. Estas prescrições podem traduzir-se, nomeadamente, na obrigação de criar os meios para evitar ou limitar os riscos, danos ou efeitos nocivos aí indicados, na obrigação de tomar medidas segundo um método indicado com vista a determinar se o estabelecimento apresenta ou é susceptível de apresentar um perigo, ou de provocar danos ou efeitos nocivos no exterior, ou ainda na obrigação de comunicar os resultados das medidas tomadas aos órgãos administrativos indicados para esse fim.
12 A Wet inzake de luchtverontreiniging prevê igualmente um certo número de medidas destinadas à prevenção e à redução da poluição atmosférica provocada pelas categorias de estabelecimentos mencionados no regulamento de 23 de Maio de 1972, que dá execução ao artigo 19. , n.  1, da referida lei. Por força do artigo 42. desta lei, se, na sequência de um incidente excepcional ocorrido no estabelecimento, o ar estiver ou ameaçar ficar poluído a um ponto tal que represente um risco importante para a saúde, ou cause um incómodo intolerável ou um prejuízo grave, devem ser tomadas imediatamente as medidas adequadas para pôr fim a esta situação. O incidente, assim como as medidas tomadas, devem ser imediatamente notificados ao burgomestre da comuna em que o estabelecimento está situado; estas obrigações incubem ao director do estabelecimento e ao pessoal de vigilância.
13 Os artigos 1. , 12. e 13. da Brandweerwet, em conjugação com o Besluit bedrijfsbrandweren, impõem, por um lado às autoridades comunais e por outro aos directores e aos gerentes dos estabelecimentos susceptíveis de representar um especial risco para a segurança pública, a obrigação de criarem um serviço de incêndios. O serviço interno do estabelecimento deve satisfazer as exigências em termos de efectivos e de material fixadas pelas autoridades locais. O director ou o gerente de um estabelecimento deve zelar para que o serviço de incêndios siga as instruções dadas para este efeito pela pessoa legalmente encarregada da direcção efectiva da luta contra os incêndios ou outros riscos internos.
14 A Wet milieugevaarlijke stoffen determina, no seu artigo 2. , que qualquer pessoa que, profissionalmente, produz uma substância ou uma preparação, a coloca à disposição de um terceiro, a importa ou a utiliza nos Países Baixos e que sabe ou pode razoavelmente pressentir que destas actividades pode resultar um risco para o homem ou para o ambiente é obrigada a tomar todas as medidas que lhe podem razoavelmente ser exigidas a fim de limitar este perigo na medida do possível.
15 A Comissão alega que a obrigação contida no artigo 3. da directiva, que consiste em os Estados-membros obrigarem os industriais a tomar todas as medidas que se impõem para evitar os acidentes graves e para limitar as suas consequências para o homem e para o ambiente, não foi cumprida. Considera, com efeito, que esta obrigação de carácter geral deveria ter sido implementada através de uma norma coerciva para as autoridades nacionais competentes. Ora, o artigo 17. da Hinderwet dá às autoridades neerlandesas um poder discricionário no que respeita à concessão das autorizações aos estabelecimentos industriais em causa e à definição do conteúdo e do carácter facultativo ou obrigatório das prescrições naquelas contidas.
16 Segundo o Governo neerlandês, o artigo 17. , n.  1, primeiro período da Hinderwet, obriga as autoridades competentes a emitirem as autorizações e a sujeitar a sua concessão ao cumprimento das prescrições necessárias para evitar e limitar os perigos, os danos ou os efeitos nocivos susceptíveis de ocorrer fora do estabelecimento. O carácter exemplificativo da lista de medidas concretas mencionadas no segundo período deste número não põe em causa a natureza imperativa da norma enunciada no primeiro período, que, aliás, é aplicável aos "perigos, danos ou efeitos nocivos" e tem, desta forma, um campo de aplicação mais extenso do que o do artigo 3. da directiva, limitado apenas aos "acidentes graves". O Governo neerlandês alega também que a prevenção ou a limitação dos riscos de acidentes graves através de autorizações individuais obrigatórias, sujeitas a prescrições adaptadas à natureza e à situação concreta do estabelecimento, são mais eficazes do que uma norma geral que, em qualquer circunstância, deve ser concretizada caso a caso. Finalmente, acrescenta que a Wet inzake de luchtverontreiniging, a Brandweerwet, o Besluit bedrijfsbrandweren e a Wet milieugevaarlijke stoffen participam na implementação do artigo 3. da directiva.
17 Deve observar-se que, segundo jurisprudência assente (v., nomeadamente, acórdão de 30 de Maio de 1991, Comissão/Alemanha, n.  18, C-59/89, Colect., p. I-2607), a transposição para direito interno de uma directiva não exige necessariamente uma transcrição formal e literal das suas disposições numa norma legal expressa e específica, podendo, em função do seu conteúdo, ser suficiente uma norma jurídica geral, desde que garanta efectivamente a sua plena aplicação de forma suficientemente clara e precisa, a fim de que, na medida em que a directiva cria direitos para os particulares, estes os possam conhecer na totalidade e invocá-los, eventualmente, perante os tribunais nacionais.
18 A este propósito, é de salientar que o objectivo da Directiva 82/501 consiste, nomeadamente, em que sejam adoptadas as medidas necessárias para evitar os acidentes graves causados por certas actividades industriais e para limitar as suas consequências. Nos termos do artigo 1. da directiva, a actividade visada é qualquer operação efectuada nas instalações industriais consideradas no anexo I, que utilize ou possa vir a utilizar uma ou mais substâncias perigosas e que possa acarretar riscos de acidentes graves, bem como o transporte efectuado no interior dos estabelecimentos por razões internas e a armazenagem associada a esta operação no interior dos estabelecimentos ((artigo 1. , n.  2, alínea a), primeiro travessão)). Daqui resulta que o âmbito de aplicação desta obrigação é muito amplo e que a sua implementação implica a existência ou a adopção de um conjunto de diplomas que abranja todas estas actividades e garanta que cada industrial seja obrigado a tomar as medidas adaptadas ao tipo de actividade industrial em causa para evitar acidentes graves e prevenir as suas consequências para o homem e para o ambiente.
19 Ora, cabe notar que a totalidade da legislação nacional para que o Governo neerlandês remete tem como objectivo, tal como a directiva, a adopção de medidas concretas e eficazes com vista a evitar os acidentes graves e as suas eventuais consequências fora do estabelecimento.
20 Com efeito, por um lado, a Hinderwet institui um sistema de autorizações prévias e obrigatórias sujeitas ao cumprimento das prescrições necessárias para evitar ou limitar qualquer perigo, dano ou efeito nocivo.
21 Por outro lado, a autorização que deve ser concedida aos estabelecimentos industriais susceptíveis de provocarem poluição atmosférica, nos termos da Wet inzake de luchtverontreiniging, depende igualmente do cumprimento de prescrições concretas em função da actividade em vista.
22 Finalmente, o artigo 2. da Wet milieugevaarlijke stoffen impõe ao autor de operações susceptíveis de constituírem um perigo para o homem e para o ambiente a adopção de medidas para limitar este perigo e corresponde, assim, às exigências estabelecidas no artigo 3. da directiva.
23 Decorre das considerações que precedem que a implementação do artigo 3. da directiva está garantida por diplomas nacionais coercivos e específicos, que satisfazem as obrigações que incubem ao Reino dos Países Baixos por força do artigo 189. do Tratado CEE.
Quanto ao artigo 4. da directiva
24 Nos termos do artigo 5. da Hinderwet, o pedido de autorização para instalar, explorar, ampliar ou alterar um estabelecimento é apresentado com um grande número de dados que, previstos no artigo 2. do Hinderbesluit, dizem respeito às medidas de segurança tomadas para determinar ou evitar os riscos de acidentes graves. Os artigos 30. e seguintes da Hinderwet prevêem que os funcionários encarregados do controlo da aplicação das disposições desta lei tenham acesso aos livros e aos locais do estabelecimento, na medida em que tal seja razoavelmente necessário para o cumprimento da sua missão, na qual o industrial e os seus empregados são obrigados a colaborar.
25 A Comissão considera que, nos termos do artigo 4. da directiva, o industrial tem a obrigação geral e contínua de provar, em qualquer momento, que identificou os riscos de acidentes graves existentes em função da evolução da técnica ou da produção. O facto de um industrial, com o pedido de autorização, apresentar, entre outros documentos, um relatório sobre a segurança externa, não satisfaz esta obrigação. Além disso, a Comissão considera que os artigos 30. e seguintes da Hinderwet não estão em conformidade com o artigo 4. da directiva, pois apenas visam os controlos relativos aos dados contidos no pedido de autorização bem como às prescrições nesta contidas.
26 O Governo neerlandês alega que o artigo 4. da directiva não contém qualquer obrigação para o industrial de provar, em qualquer momento, que adoptou as medidas necessárias para a prevenção de acidentes graves. Considera que a asserção formulada a este propósito pela Comissão privaria o artigo 6. da directiva de qualquer objecto. Todavia, adianta que, em qualquer circunstância, os artigos 30. e seguintes da Hinderwet instituem uma obrigação de informação contínua sobre os dados fornecidos em apoio do pedido de autorização e sobre as prescrições que este contém e que, portanto, o direito neerlandês está conforme com o artigo 4. da directiva.
27 Assinale-se que o artigo 4. da directiva institui para o industrial uma obrigação de, a qualquer momento, provar à autoridade competente que identificou os riscos de acidentes graves e tomou as medidas previstas nesta disposição e que esta obrigação está reproduzida na legislação neerlandesa.
28 Com efeito, nos termos dos artigos 30. e seguintes da Hinderwet, os funcionários nacionais incumbidos da aplicação desta lei têm a faculdade de, a qualquer momento, por um lado, solicitar ao industrial informações respeitantes aos dados fornecidos em apoio do pedido de autorização, às prescrições de que esta depende, bem como aos livros e outros documentos relativos ao estabelecimento e, por outro, proceder a visitas aos locais fazendo-se acompanhar, se necessário, de terceiras pessoas, bem como recolher e analisar produtos ou amostras, na medida em que tal seja razoavelmente necessário para a realização do controlo. Esta função de controlo, que implica a obrigação de o industrial colaborar e fornecer as informações solicitadas, corresponde para este a uma obrigação de informação permanente.
29 Por outro lado, é de salientar que, segundo o artigo 6. da directiva, os Estados-membros adoptarão as medidas apropriadas de modo a que o industrial proceda, entre outras, a uma revisão das medidas referidas, nomeadamente, no artigo 4. desta directiva, em caso de alteração de uma actividade industrial que possa ter implicações importantes em termos de riscos de acidentes graves. Portanto, um dos objectivos do artigo 6. é impor aos Estados-membros o dever de obrigar o industrial a identificar os riscos de acidentes graves, em função da evolução, e a alterar em conformidade as medidas respeitantes à informação, à formação e ao equipamento das pessoas que trabalham nos locais de modo a garantir a sua segurança.
30 Da mesma forma, o artigo 5. , n.  3, da directiva prevê a actualização da notificação referida no n.  1 do mesmo artigo, nomeadamente de modo a ter em conta os novos conhecimentos técnicos relativos à segurança, bem como a evolução dos conhecimentos em matéria de avaliação dos riscos.
31 Dado que a Comissão não invoca qualquer incumprimento das obrigações de actualização previstas nos artigos 5. , n.  3, e 6. da directiva, deve considerar-se que admite a conformidade da legislação neerlandesa com os objectivos destas duas disposições e, consequentemente, que aceita implicitamente que esta legislação está conforme com os objectivos do artigo 4. da directiva, uma vez que o respeito das obrigações previstas nos artigos 5. , n.  3, e 6. da directiva pressupõe necessariamente o respeito das obrigações previstas nos artigos 4. e 5. , n.  1, da mesma directiva.
Quanto ao artigo 5. , n.  1, alínea c), terceiro travessão, da directiva
32 Os artigos 14. e 26. da Hinderwet prevêem que a autorização concedida para o exercício de uma actividade industrial é válida para o requerente e para aqueles que lhe sucedam nos direitos e que a autoridade competente para conceder tal autorização pode alterar ou eliminar as prescrições a que a sua concessão está sujeita. Nos termos dos artigos 2. , n.  1 e 4. n.  1, alínea a), do Besluit risico' s zware ongevallen, qualquer pessoa que dirija um estabelecimento em que existam substâncias perigosas deve enviar à autoridade competente, de cinco em cinco anos, um relatório sobre a segurança externa que contenha, nomeadamente, uma descrição geral do estabelecimento, das substâncias nele existentes e das suas propriedades.
33 Na opinião da Comissão, estas disposições permitem conhecer o responsável legal pela segurança, mas não a instância qualificada no local, à qual as autoridades se possam dirigir em caso de acidente.
34 Segundo o Governo neerlandês, o contexto geral da Hinderwet, mais particularmente os artigos 14. e 26. , bem como o disposto no artigo 1 . , n.  1, alínea a), do Besluit inzake risico' s zware ongevallen, permitem conhecer o titular de uma autorização, que está incumbido de zelar pelo respeito de todas as obrigações legais, incluindo as relativas à segurança externa do estabelecimento. O titular da autorização é responsável pela segurança, dispõe nesta matéria de um certo poder de decisão e corresponde, consequentemente, à pessoa ou à instância qualificada, na acepção do artigo 5. , n.  1, alínea c), terceiro travessão, da directiva. Portanto, a legislação neerlandesa está em conformidade com esta disposição.
35 A este propósito, convém salientar que a notificação prevista no artigo 5. , n.  1, alínea c), terceiro travessão, da directiva deve conter o nome da pessoa ou da instância com poderes para implementar os planos de emergência e alertar as autoridades competentes. Isto pressupõe uma competência de facto para desencadear na prática as medidas de segurança necessárias em caso de acidente. Daqui resulta que a referida disposição visa não apenas o responsável legal pela segurança, nomeadamente a segurança externa do estabelecimento, mas também o responsável incumbido de realizar materialmente esta segurança.
36 Os textos legais citados pelo Governo neerlandês não permitem conhecer a pessoa incumbida de implementar os planos de emergência e alertar as autoridades em caso de acidente grave.
37 Em consequência, deve ser julgada procedente a parte do pedido da Comissão respeitante à implementação do artigo 5. , n.  1, alínea c), terceiro travessão, da directiva.
Quanto aos artigos 8. , n.  1, e 10. , n.  1, da directiva
38 O Governo neerlandês, embora refira que estão em curso iniciativas legislativas para garantir a implementação do n.  1 do artigo 8. e do n.  1 do artigo 10. da directiva, não contesta que estas disposições não foram transpostas para direito neerlandês.
39 A este propósito, basta sublinhar que, no momento em que expirou o prazo fixado no parecer fundamentado, não tinha sido tomada qualquer medida necessária para assegurar a aplicação destas disposições.
40 Daqui decorre que o pedido da Comissão é procedente na parte respeitante aos artigos 8. , n.  1, e 10 , n.  1, da directiva.
41 Perante o conjunto das considerações que antecedem, deve ser declarado que, ao não adoptar nos prazos estabelecidos todas as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento ao disposto nos artigos 5. , n.  1, alínea c), terceiro travessão, 8. , n.  1, e 10. , n.  1, da Directiva 82/501/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1982, relativa aos riscos de acidentes graves de certas actividades industriais, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
42 Por força do disposto no n.  2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se assim tiver sido requerido.
43 Dado que o Reino dos Países Baixos apenas foi vencido parcialmente e que a Comissão desistiu parcialmente do pedido, cada uma das partes deve ser condenada nas respectivas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Ao não adoptar nos prazos estabelecidos todas as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento ao disposto nos artigos 5. , n.  1, alínea c), terceiro travessão, 8. , n.  1, e 10. , n.  1, da Directiva 82/501/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1982, relativa aos riscos de acidentes graves de certas actividades industriais, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao restante.
3) Cada uma das partes suportará as respectivas despesas.