CELEX: 61999CJ0400
Nichtigkeitsklage
Staatliche Beihilfen
Beihilfen für ein Fährunternehmen
Vertrag über die Erbringung öffentlicher Versorgungsleistungen
Bestehende oder neue Beihilfe
Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG
Aussetzungspflicht
Erledigung der Hauptsache oder Unzulässigkeit

Entscheidungsgründe
1 Die Italienische Republik hat mit Klageschrift, die am 18. Oktober 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 230 EG beantragt, die ihr mit dem Schreiben SG(99) D/6463 vom 6. August 1999 mitgeteilte und im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 23. Oktober 1999 (ABl. C 306, S. 2) veröffentlichte Entscheidung der Kommission, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG über die staatliche Beihilfe/Maßnahme C 64/99 (ex NN 68/99) - Italien - zugunsten des Gruppo Tirrenia di Navigazione einzuleiten (nachfolgend: angefochtene Entscheidung), für nichtig zu erklären, soweit darin über die Aussetzung der betreffenden Beihilfe entschieden wird.
Die Verordnung (EG) Nr. 659/1999
2 Die angefochtene Entscheidung ist im Verfahren nach der am 16. April 1999 in Kraft getretenen Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 EG-Vertrag (ABl. L 83, S. 1) ergangen.
3 Artikel 1 dieser Verordnung enthält u. a. folgende Definitionen:
a) ,Beihilfen alle Maßnahmen, die die Voraussetzungen des Artikels 92 Absatz 1 des Vertrages erfuellen;
b) ,bestehende Beihilfen
...
ii) genehmigte Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die von der Kommission oder vom Rat genehmigt wurden;
...
v) Beihilfen, die als bestehende Beihilfen gelten, weil nachgewiesen werden kann, dass sie zu dem Zeitpunkt, zu dem sie eingeführt wurden, keine Beihilfe waren und später aufgrund der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu Beihilfen wurden, ohne dass sie eine Änderung durch den betreffenden Mitgliedstaat erfahren haben. Werden bestimmte Maßnahmen im Anschluss an die Liberalisierung einer Tätigkeit durch gemeinschaftliche Rechtsvorschriften zu Beihilfen, so gelten derartige Maßnahmen nach dem für die Liberalisierung festgelegten Termin nicht als bestehende Beihilfen;
c) neue ,Beihilfen alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen;
...
f) ,rechtswidrige Beihilfen neue Beihilfen, die unter Verstoß gegen Artikel 93 Absatz 3 des Vertrages eingeführt werden;
..."
4 Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 659/1999 lautet: Stellt die Kommission nach einer vorläufigen Prüfung fest, dass die angemeldete Maßnahme Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt gibt, so entscheidet sie, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages zu eröffnen (nachstehend ,Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens genannt)." Nach Artikel 7 Absatz 1 dieser Verordnung wird das förmliche Prüfverfahren durch eine Entscheidung nach den Absätzen 2 bis 5 dieses Artikels abgeschlossen.
5 Die Artikel 10, 11, 12 und 13 der Verordnung Nr. 659/1999 in Kapitel III - Verfahren bei rechtswidrigen Beihilfen" - bestimmen:
Artikel 10
Prüfung, Auskunftsersuchen und Anordnung zur Auskunftserteilung
(1) Befindet sich die Kommission im Besitz von Informationen gleich welcher Herkunft über angebliche rechtswidrige Beihilfen, so prüft sie diese Informationen unverzüglich.
(2) Gegebenenfalls verlangt die Kommission von dem betreffenden Mitgliedstaat Auskünfte. ...
...
Artikel 11
Anordnung zur Aussetzung oder einstweiligen Rückforderung der Beihilfe
(1) Die Kommission kann, nachdem sie dem betreffenden Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat, eine Entscheidung erlassen, mit der dem Mitgliedstaat aufgegeben wird, alle rechtswidrigen Beihilfen so lange auszusetzen, bis die Kommission eine Entscheidung über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt erlassen hat (nachstehend ,Aussetzungsanordnung genannt).
...
Artikel 12
Nichtbefolgung einer Anordnung
Kommt der betreffende Mitgliedstaat einer [Aussetzungsanordnung] nicht nach, so kann die Kommission die Prüfung aufgrund der ihr vorliegenden Informationen fortsetzen sowie den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften unmittelbar mit der Angelegenheit befassen und um die Feststellung ersuchen, dass die Nichtbefolgung der Anordnung einen Verstoß gegen den Vertrag darstellt.
Artikel 13
Entscheidungen der Kommission
(1) Nach Prüfung einer etwaigen rechtswidrigen Beihilfe ergeht eine Entscheidung nach Artikel 4 Absätze 2, 3 oder 4. Bei Entscheidungen zur Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens wird das Verfahren durch eine Entscheidung nach Artikel 7 abgeschlossen. ...
..."
6 Die das Kapitel V - Verfahren bei bestehenden Beihilferegelungen" - bildenden Artikel 17, 18 und 19 der Verordnung Nr. 659/1999 bestimmen:
Artikel 17
Zusammenarbeit nach Artikel 93 Absatz 1 des Vertrages
(1) Für die Überprüfung bestehender Beihilferegelungen in Zusammenarbeit mit dem betreffenden Mitgliedstaat holt die Kommission nach Artikel 93 Absatz 1 des Vertrages bei diesem alle erforderlichen Auskünfte ein.
(2) Gelangt die Kommission zur vorläufigen Auffassung, dass eine bestehende Beihilferegelung nicht oder nicht mehr mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, so setzt sie den betreffenden Mitgliedstaat hiervon in Kenntnis und gibt ihm Gelegenheit zur Stellungnahme ...
Artikel 18
Vorschlag zweckdienlicher Maßnahmen
Gelangt die Kommission aufgrund der von dem betreffenden Mitgliedstaat nach Artikel 17 übermittelten Auskünfte zu dem Schluss, dass die bestehende Beihilferegelung mit dem Gemeinsamen Markt nicht oder nicht mehr vereinbar ist, so schlägt sie dem betreffenden Mitgliedstaat zweckdienliche Maßnahmen vor. Der Vorschlag kann insbesondere in Folgendem bestehen:
a) inhaltliche Änderung der Beihilferegelung oder
b) Einführung von Verfahrensvorschriften oder
c) Abschaffung der Beihilferegelung.
Artikel 19
Rechtsfolgen eines Vorschlags zweckdienlicher Maßnahmen
(1) Wenn der betreffende Mitgliedstaat den vorgeschlagenen Maßnahmen zustimmt und die Kommission hiervon in Kenntnis setzt, hält die Kommission dies fest und unterrichtet den Mitgliedstaat hiervon. Der Mitgliedstaat ist aufgrund seiner Zustimmung verpflichtet, die zweckdienlichen Maßnahmen durchzuführen.
(2) Wenn der betreffende Mitgliedstaat den vorgeschlagenen Maßnahmen nicht zustimmt und die Kommission trotz der von dem Mitgliedstaat vorgebrachten Argumente weiterhin die Auffassung vertritt, dass diese Maßnahmen notwendig sind, so leitet sie das Verfahren nach Artikel 4 Absatz 4 ein. Die Artikel 6, 7 und 9 gelten entsprechend."
7 Mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam wurde Artikel 92 EG-Vertrag nach Änderung zu Artikel 87 EG und Artikel 93 EG-Vertrag zu Artikel 88 EG.
Sachverhalt und Verfahren
8 Da den Kommissionsdienststellen Beschwerden zugingen, dass die italienischen Behörden nicht genehmigte staatliche Beihilfen für Inlandsfährdienste gewährten, die von Gesellschaften des Gruppo Tirrenia di Navigazione (nachfolgend: Tirrenia-Gruppe) erbracht würden, baten sie die italienischen Behörden mit Schreiben vom 12. März 1999 um Auskunft in dieser Angelegenheit.
9 Dieses Auskunftsersuchen betraf insbesondere die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der Gesellschaften der Tirrenia-Gruppe und die Kriterien für die Festsetzung und den Ausgleich der durch diese Verpflichtungen bedingten Mehraufwendungen.
10 Die italienischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 11. Mai 1999, auf das am 3. Juni 1999 eine Besprechung zwischen den Kommissionsdienststellen und den Vertretern der italienischen Behörden folgte.
11 Nach diesem Austausch hatte die Kommission ernsthafte Bedenken, ob die Maßnahmen, bei denen es sich um staatliche Beihilfen zugunsten der Gesellschaften der Tirrenia-Gruppe handeln konnte, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar waren, und leitete mit der angefochtenen Entscheidung das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG über diese mutmaßlichen Beihilfen ein.
12 Diese Entscheidung teilte sie den italienischen Behörden mit dem Schreiben SG(99) D/6463 vom 6. August 1999 mit. Dieses wurde gemäß Artikel 26 Absatz 2 der Verordnung Nr. 659/1999 im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 23. Oktober 1999 (ABl. C 306, S. 2) in italienischer Sprache zusammen mit einer Zusammenfassung in der Sprache des jeweiligen Amtsblatts veröffentlicht. Die italienischen Behörden und alle Beteiligten wurden zur Stellungnahme aufgefordert.
13 In dem mit Conclusioni" (Ergebnis) überschriebenen Abschnitt ihres Schreibens behält sich die Kommission u. a. vor, von den italienischen Behörden die Aussetzung aller Zahlungen zu fordern, die über die zusätzlichen Nettokosten für die Erbringung von Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse hinausgehen. Sie fordert die italienischen Behörden sodann auf, innerhalb von zehn Werktagen die Aussetzung dieser Zahlungen zu bestätigen, und weist darauf hin, dass sie, falls die zu viel gezahlten Beihilfen nicht ausgesetzt würden oder der ausgesetzte Betrag nicht gerechtfertigt werde, eine entsprechende Anordnung an sie richten könne. Die Aussetzung sei erforderlich, um die Wirkungen der Wettbewerbsverzerrung in Grenzen zu halten, bedeute aber nicht die Aussetzung der Dienstleistungen selbst, die in einer gemeinschaftsrechtskonformen Art und Weise fortgesetzt werden könnten. Sollten die italienischen Behörden der Entscheidung über die Aussetzung der Beihilfen nicht nachkommen, so könne sie nach Artikel 88 Absatz 2 EG den Gerichtshof unmittelbar anrufen und erforderlichenfalls die vorläufige Aussetzung beantragen. Schließlich macht sie die italienischen Behörden auf das Durchführungsverbot des Artikels 88 Absatz 3 EG und auf das den Mitgliedstaaten am 22. Februar 1995 übersandte Schreiben aufmerksam, in dem sie erklärt habe, dass alle rechtswidrig gewährten Beihilfen vom Empfänger zurückgefordert werden könnten.
14 Mit Schreiben vom 19. August 1999 beantragten die italienischen Behörden bei der Kommission eine Verlängerung der Frist für die Stellungnahme zur Sache um einen Monat und baten sie um Auskunft über die Bedeutung der Ausführungen zur Aussetzung der fraglichen Zuschüsse in ihrem Schreiben vom 6. August 1999.
15 Mit Schreiben vom 13. September 1999 gewährten die Kommissionsdienststellen die beantragte Fristverlängerung und beantworteten die Frage nach der Aussetzung der Zuschüsse wie folgt:
Was dies betrifft, so fordert die Kommission Italien auf, die Gewährung aller Beihilfen mit einem unangemessen hohen Betrag unverzüglich auszusetzen und ihr dies innerhalb von zehn Tagen nach Zustellung ihres Schreibens an Italien (mit genauen Angaben über die Höhe der ausgesetzten Beihilfe) mitzuteilen. Die Kommission behält sich für den Fall, dass Italien dieser Aufforderung nicht nachkommt, (entsprechend ihrer üblichen Praxis) vor, die Aussetzung der fraglichen Beihilfe von Italien zu verlangen (,Aussetzungsanordnung).
Mit dieser an Italien gerichteten Aufforderung, die Beihilfe auszusetzen, soll zunächst der Standpunkt der Kommission mitgeteilt werden, die eine sofortige Aussetzung für begründet hält, und Italien gleichzeitig die Gelegenheit gelassen werden - innerhalb von zehn Tagen - darzulegen, weshalb seiner Ansicht nach die Aussetzung im vorliegenden Fall überfluessig oder unangebracht ist. Die Kommission wird ein solches Vorbringen prüfen, bevor sie über eine mögliche Aussetzungsanordnung entscheidet. Von den italienischen Behörden wird entgegen ihrer Ansicht jedoch nicht verlangt, eine Frist von zehn Tagen einzuhalten, um ihre Argumente in der Sache vorzubringen; die Frist dafür beträgt vielmehr einen Monat (und läuft vorliegend am 30. September 1999 ab)."
16 Am 18. Oktober 1999 hat die Italienische Republik die vorliegende Klage auf Nichtigerklärung des Teils" der angefochtenen Entscheidung erhoben, in dem über die Aussetzung der für rechtswidrig erklärten Beihilfen entschieden wird".
17 Am 19. Oktober 1999 haben die Gesellschaften der Tirrenia-Gruppe Tirrenia di Navigazione SpA, Adriatica di Navigazione SpA, Caremar SpA, Toremar SpA, Siremar SpA und Saremar SpA bei der Kanzlei des Gerichts erster Instanz eine unter der Rechtssachennummer T-246/99 eingetragene Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung in vollem Umfang eingereicht.
18 Die Kommission hat beim Gerichtshof mit besonderem Schriftsatz, der am 25. November 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, nach Artikel 91 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes beantragt, vorab die Erledigung der Hauptsache festzustellen oder einer Einrede der Unzulässigkeit stattzugeben.
19 Die Italienische Republik hat ihre schriftlichen Erklärungen zu diesem Antrag am 10. Februar 2000 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingereicht.
Zur Begründetheit des Antrags auf Feststellung der Erledigung der Hauptsache und zur Zulässigkeit der Klage
Vorbringen der Parteien
20 Die italienische Regierung begründet in ihrer Klageschrift die Zulässigkeit ihrer Klage mit den Grundsätzen, die der Gerichtshof in seinen Urteilen vom 30. Juni 1992 in den Rechtssachen C-312/90 (Spanien/Kommission, Slg. 1992, I-4117) und C-47/91 (Italien/Kommission, Slg. 1992, I-4145) aufgestellt habe, und verweist im Übrigen auf ihr Vorbringen zur Begründetheit.
21 Wie die Vertreter der italienischen Regierung in der mündlichen Verhandlung bestätigt haben, beruhen die von ihnen vorgebrachten materiellen Klagegründe auf der Hypothese, dass die angefochtene Entscheidung die Aussetzung der Zahlung der fraglichen Zuschüsse impliziert.
22 Davon ausgehend bringt die italienische Regierung mehrere Nichtigkeitsgründe vor.
23 Insbesondere macht sie im Wesentlichen geltend, dass die Kommission die drei Maßnahmetypen, von denen ihrer Ansicht nach die Tirrenia-Gruppe profitiere, als rechtswidrige staatliche Beihilfen, d. h. ohne vorherige Genehmigung gezahlte neue oder umgestaltete Beihilfen im Sinne von Artikel 88 Absatz 3 EG, eingestuft habe; dies sei nach einer unzureichenden Prüfung geschehen, die es der Kommission nicht erlaubt habe, sich dessen zu versichern, dass die genannten Maßnahmen tatsächlich staatliche Beihilfen gemäß Artikel 87 EG darstellten und nicht etwa zur Kategorie der bestehenden Beihilfen im Sinne von Artikel 88 Absatz 1 EG gehörten, deren Zahlung möglich bleibe, solange die Kommission keine Negativentscheidung über sie getroffen habe.
24 Erstens seien die Zahlungen an die Tirrenia-Gruppe als Gegenleistung für ihre gemeinwirtschaftlichen Aufgaben im Rahmen eines Vertrages über die Erbringung öffentlicher Versorgungsleistungen vorgenommen worden, der am 30. Juli 1991 zwischen dem italienischen Verkehrsministerium und der Tirrenia-Gruppe geschlossen worden sei. Dieser Vertrag falle unter Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3577/92 des Rates vom 7. Dezember 1992 zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf den Seeverkehr in den Mitgliedstaaten (Seekabotage) (ABl. L 364, S. 7), nach dem [b]estehende Verträge über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes ... bis zum jeweiligen Ablaufdatum gültig bleiben [können]".
25 Selbst wenn die Zahlungen an die Tirrenia-Gruppe im Rahmen des Vertrages über die Erbringung öffentlicher Versorgungsleistungen vom 30. Juli 1991 tatsächlich staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 EG sein sollten - wozu sich die italienische Regierung nicht äußert -, handele es sich daher jedenfalls um bestehende Beihilfen. Zwischen 1991 und 1997 habe sie der Kommission den genannten Vertrag und eine Reihe damit verbundener Informationen zur Kenntnis gebracht.
26 Zweitens seien die auch von der Aussetzung betroffenen Begleitmaßnahmen für den Geschäftsplan der Tirrenia-Gruppe nur von deren Geschäftsführung angestrebt und von den italienischen Behörden weder unterstützt noch bei der Kommission angemeldet worden; folglich könne über sie weder ein Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG eingeleitet werden noch eine Aussetzungsentscheidung ergehen.
27 Was schließlich drittens die steuerlichen Maßnahmen anbelange, von denen die Tirrenia-Gruppe nach Ansicht der Kommission in Form steuerlicher Vergünstigungen bei der Versorgung mit Kraftstoffen und Schmiermitteln profitiere und die gleichfalls von der Aussetzung betroffen seien, so habe sich die Kommission, ohne eine Stellungnahme der italienischen Behörden eingeholt zu haben, allein darauf gestützt, dass der Vorteil dieser steuerlichen Maßnahmen für die Schiffe einer beschwerdeführenden Partei nicht gewährt worden sei; bei einer solchen Ungewissheit darüber, ob eine Beihilfe vorliege oder nicht, hätte sie ihre Aussetzungsentscheidung nicht gegen die genannten Maßnahmen richten dürfen.
28 Die Kommission führt zur Stützung ihres Antrags, die Erledigung der Hauptsache festzustellen oder die Klage für unzulässig zu erklären, zunächst aus, das mit der angefochtenen Entscheidung eingeleitete förmliche Prüfverfahren betreffe insbesondere die so genannte Gleichgewichtsbeihilfe", die so berechnet werde, dass die Verluste in jedem Geschäftsjahr gedeckt seien, sowie die Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Geschäftsplan der Tirrenia-Gruppe und die steuerlichen Vergünstigungen bei der Versorgung mit Kraftstoffen und Ölen; diese Maßnahmen stellten eine Finanzierung der Tirrenia-Gruppe durch die öffentliche Hand dar. Sie beeinträchtigten den Handel zwischen Mitgliedstaaten nach der normativen" Liberalisierung der Seekabotage und seien zu keinem Zeitpunkt angemeldet oder genehmigt worden. Es handele sich offenkundig nicht um bestehende Beihilfen im Sinne des Artikels 88 Absatz 1 EG und der Verordnung Nr. 659/1999, was von der italienischen Regierung nicht wirklich bestritten werde. Die Kommission fügt hinzu, sie habe das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG eingeleitet, da sie sowohl Bedenken gehabt habe, ob die betreffenden Maßnahmen als staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG einzustufen seien, als auch, ob sie bejahendenfalls mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar seien (ohne jedoch insbesondere die Vereinbarkeit derjenigen Beihilfen auszuschließen, die die durch gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen bedingten Mehraufwendungen ausglichen).
29 Als sie entschieden habe, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG einzuleiten, habe außerdem eine Untätigkeitsklage von einem der Beschwerdeführer gedroht.
30 Die Klage sei gegenstandslos. Die italienische Regierung wende sich nur gegen den Teil der angefochtenen Entscheidung, in dem über die Aussetzung der als rechtswidrig angesehenen Beihilfen entschieden werde.
31 Die angefochtene Entscheidung entscheide aber keineswegs über die Aussetzung der betreffenden Maßnahmen. Sie erinnere nur an das Durchführungsverbot des Artikels 88 Absatz 3 EG hinsichtlich der Zahlung neuer oder umgestalteter Beihilfen und unterrichte die italienische Regierung davon, dass sich die Kommission vorbehalte, ihr später aufzugeben, die Zahlung aller Beihilfen auszusetzen, die über das hinausgingen, was erforderlich sei, um die Mehraufwendungen auszugleichen, die durch die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der Tirrenia-Gruppe bedingt seien. Die Stelle der angefochtenen Entscheidung, an der die Kommission die italienischen Behörden auffordere, innerhalb von zehn Tagen die Aussetzung der Zahlung solcher Beihilfen zu bestätigen, diene im Wesentlichen nur dazu, sich Kenntnis davon zu verschaffen, ob diese Zahlung tatsächlich ausgesetzt worden sei, um zu prüfen, ob es angebracht sei, eine dahin gehende Anordnung nach Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 659/1999 an die italienische Regierung zu richten, und um zuvor deren Stellungnahme dazu einzuholen.
32 Insbesondere hätten sich die italienischen Behörden nach einer solchen Aufforderung auf den Standpunkt stellen können, dass es keine Beihilfe gebe, die über die durch die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen bedingten Mehraufwendungen hinausgehe, und dass kein Anlass bestehe, irgendeine Zahlung auszusetzen. All dies sei den italienischen Behörden in dem als Antwort auf ihr Schreiben vom 19. August 1999 ergangenen Kommissionsschreiben vom 13. September 1999 erklärt worden.
33 Mit der angefochtenen Entscheidung werde nur um eine Bestätigung und um eine Stellungnahme ersucht; da keine Entscheidung über die Aussetzung vorliege, sei die Klage nicht gerechtfertigt und gegenstandslos. Damit werde das gesamte Vorbringen der Klägerin hinfällig.
34 So habe es u. a. bei der Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG keineswegs eine unzureichende Begründung gegeben. Es handele sich lediglich um die Verfahrenseinleitung mit Vorankündigung einer Anordnung. Die Kommission habe nur dargelegt, welches allgemeine Interesse an der Aussetzung von überschießenden Beihilfen bestehe.
35 Auch seien die von ihr zum Ausdruck gebrachten Zweifel, ob die betreffenden Maßnahmen als staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG oder als mit dem Vertrag vereinbare Beihilfen einzustufen seien, im Stadium der Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG ganz normal. Das an die italienischen Behörden gerichtete Ersuchen um Stellungnahme, das sowohl diese Einstufung als auch eine etwaige spätere Anordnung der Aussetzung der fraglichen Maßnahmen betroffen habe, entziehe dem Vorbringen der italienischen Regierung, das davon ausgehe, dass eine Aussetzungsanordnung bereits ergangen sei, jegliche Grundlage.
36 Alternativ dazu ist die Kommission auch der Ansicht, die Klage sei unzulässig. Da die angefochtene Entscheidung nicht über die Aussetzung der Beihilfen entscheide, sondern nur ein vorbereitender Akt für eine etwaige spätere Aussetzungsanordnung sei, sei sie als solche kein vollstreckbarer Rechtsakt, der eine Beschwer darstellen und mit einer Nichtigkeitsklage angegriffen werden könne.
37 Die italienische Regierung erinnert in ihrer Stellungnahme zu der von der Kommission erhobenen Verfahrensrüge zunächst daran, dass sie in ihrer Klageschrift Bezug auf das genannte Urteil Spanien/Kommission genommen habe, und schließt aus diesem Urteil, dass nach der Auffassung des Gerichtshofes dann, wenn die Kommission in einem Beihilfefall gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG das förmliche Verfahren einleite, weil es sich ihrer Ansicht nach um eine neue, nicht angemeldete Beihilfe handele, die als solche ausgesetzt werden müsse, und wenn der betreffende Mitgliedstaat diese Meinung nicht teile, weil er der Ansicht sei, dass die Kommission sich auf eine bestehende, nicht aussetzungspflichtige Beihilfe beziehe, dieser Mitgliedstaat berechtigt sei, den Gerichtshof nach Artikel 230 EG anzurufen, um die Nichtigerklärung der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens in dem Teil zu erreichen, in dem die Beihilfe als solche eingestuft werde, für die das Durchführungsverbot gelte.
38 So verhalte es sich hier. Die italienische Regierung weist darauf hin, dass die Kommission im Rahmen des Artikels 88 Absatz 3 EG gehandelt habe und dass sie selbst, wie aus ihrem vierten Klagegrund ersichtlich sei, die Auffassung vertrete, dass Artikel 88 Absatz 1 EG, der die bestehenden Beihilfen betreffe, zur Anwendung hätte kommen müssen.
39 Die Kommission irre offenkundig über den Klagegegenstand und verwechsle Zulässigkeits- und Begründetheitsvoraussetzungen, wenn sie geltend mache, die Aussetzung der Zahlungen sei nicht angeordnet worden. Die italienische Regierung wende sich gegen eine Entscheidung über die Aussetzung. Eine Entscheidung habe eine weitere Bedeutung als eine Anordnung, aber jedenfalls in der Sache den gleichen Inhalt und die gleichen Wirkungen.
40 Im genannten Urteil Spanien/Kommission sei entschieden worden, dass die Klage Spaniens gegen die Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens zulässig gewesen sei, obwohl diese ebenfalls keine Anordnung der Kommission enthalten, sondern lediglich auf das Durchführungsverbot des Artikels 93 Absatz 3 des Vertrages hingewiesen habe.
41 Die italienische Regierung weist auch die Behauptung der Kommission zurück, sie habe eingeräumt, dass die betreffenden Maßnahmen neue oder umgestaltete Beihilfen im Sinne von Artikel 88 Absatz 3 EG, also rechtswidrig gezahlte und nicht bestehende Beihilfen im Sinne von Artikel 88 Absatz 1 EG seien.
42 Sie räumt ein, dass sie der Tirrenia-Gruppe die Mittel zahle, die in dem Vertrag über die Erbringung öffentlicher Versorgungsleistungen vom 30. Juli 1991 vorgesehen seien, der der Kommission damals übermittelt worden sei, und macht geltend, dass diese Mittel, wenn sie als staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG einzustufen seien, obwohl sie nur die von der Tirrenia-Gruppe im Allgemeininteresse tatsächlich getragenen Belastungen ausgleichen sollten, als bestehende Beihilfen zu behandeln seien und die Kommission zumindest hätte prüfen müssen, ob sie nicht zu dieser Kategorie von Beihilfen gehörten.
43 Die Kommission erhalte die Verwirrung in dieser Rechtssache aufrecht und habe sie noch genährt, indem sie in ihrem Antrag nach Artikel 91 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes geltend gemacht habe, dass die Aussagen zur Aussetzung in der angefochtenen Entscheidung nur die überschießenden Beihilfen beträfen.
44 Die italienische Regierung wundert sich über diese neue Kategorie von Beihilfen. Was die Verpflichtung zur Aussetzung von Beihilfen betreffe, so sei allein die Unterscheidung zwischen neuen Beihilfen und bestehenden Beihilfen rechtserheblich; wenn sich die Eigenschaft, dass die Beihilfe überschießend sei, auf die Beurteilung ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt auswirke, so stelle es eine offenkundige Vertragsverletzung dar, wenn man die Verpflichtung zur Aussetzung der Beihilfe von dieser Eigenschaft abhängig mache, da der Kommission damit bei der Beurteilung, welche Maßnahmen auszusetzen seien, ein Ermessen eingeräumt werde.
Würdigung durch den Gerichtshof
45 Aus Artikel 88 EG in der Auslegung durch den Gerichtshof und aus der Verordnung Nr. 659/1999 geht hervor, dass die Kommission das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG einleiten muss, wenn sie Kenntnis von einer bereits durchgeführten Maßnahme hat, von der sie, nachdem sie den betreffenden Mitgliedstaat um Auskunft darüber ersucht hat, der Ansicht ist, dass sie eine neue Beihilfe oder eine Umgestaltung einer bestehenden Beihilfe sein kann, deren Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt zweifelhaft ist.
46 Setzt der betreffende Mitgliedstaat die Durchführung der Maßnahme nicht aus, um damit der Verpflichtung aus Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG und Artikel 3 der Verordnung Nr. 659/1999 nachzukommen, vor Genehmigung durch die Kommission oder gegebenenfalls den Rat neue Beihilfen nicht durchzuführen oder bestehende Beihilfen nicht umzugestalten, so hat die Kommission nach Artikel 11 Absatz 1 der genannten Verordnung die Möglichkeit, nachdem sie dem Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat, eine Entscheidung zu erlassen, mit der ihm aufgegeben wird, die Durchführung bis zur abschließenden Entscheidung über die Vereinbarkeit der Beihilfe auszusetzen. Diese Möglichkeit bestand für die Kommission bereits vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 659/1999 (siehe Urteil vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C-301/87, Frankreich/Kommission, Boussac", Slg. 1990, I-307, Randnrn. 18 bis 20).
47 Die Aussetzungsanordnung kann gleichzeitig mit der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG ergehen (siehe z. B. Entscheidung 94/220/EG der Kommission vom 26. Januar 1994 mit der Auflage an Frankreich, die in Zuwiderhandlung gegen Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag begonnene Zahlung der Beihilfen an den Bull- Konzern einzustellen, ABl. L 107, S. 61), oder sie kann ihr nachfolgen (siehe z. B. Entscheidung 92/35/EWG der Kommission vom 11. Juni 1991, mit der Frankreich aufgefordert wird, die nachstehend beschriebenen Beihilfen, die sie der Firma Pari Mutuel Urbain (P.M.U.) unter Verstoß gegen Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag gewährt hat, auszusetzen, ABl. 1992, L 14, S. 35). Je nach Lage des Falles ergeht das vorherige Ersuchen an den betreffenden Mitgliedstaat, sich zu einer etwaigen Aussetzungsanordnung zu äußern, entweder vor der Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG oder im Rahmen der Entscheidung, dieses Verfahren einzuleiten, oder aber nach dieser Entscheidung.
48 Dagegen geht aus Artikel 88 Absätze 1 und 2 EG und den Artikeln 17 bis 19 der Verordnung Nr. 659/1999 hervor, dass die Kommission, wenn ihrer Ansicht nach bestehende Beihilfen vorliegen, deren Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt sie zu überprüfen beabsichtigt, dem betreffenden Mitgliedstaat vor einer abschließenden Negativentscheidung, mit der die Unvereinbarkeit der genannten Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt wird, nicht aufgeben kann, sie auszusetzen. Der Mitgliedstaat seinerseits unterliegt keiner Pflicht, eine bestehende Beihilfe vor einer solchen abschließenden Negativentscheidung auszusetzen (siehe die vorgenannten Urteile Spanien/Kommission, Randnr. 17, und Italien/Kommission, Randnr. 25).
49 Um über den Antrag auf Feststellung der Erledigung der Hauptsache sowie gegebenenfalls über die Zulässigkeit der Klage der Italienischen Republik nach Artikel 230 EG zu entscheiden, ist zu prüfen, ob diese Klage mit Blick auf den Inhalt der angefochtenen Entscheidung tatsächlich einen Gegenstand hat und ob Letztere Rechtswirkung erzeugt.
50 Die Klage der Italienischen Republik richtet sich gegen die angefochtene Entscheidung, soweit darin über die Aussetzung der betreffenden Maßnahmen entschieden werde, die von der Kommission als rechtswidrige neue Beihilfen angesehen würden.
51 Wenn eine Entscheidung der Kommission eine Anordnung enthält, eine Maßnahme auszusetzen, die eine staatliche Beihilfe darstellen kann, so hat die Klage gegen die in dieser Entscheidung enthaltene Aussetzungsverpflichtung einen Gegenstand, und die Entscheidung erzeugt Rechtswirkung, da sie unmittelbar verbindlich ist.
52 Trotz einer Formulierung, die in einigen Absätzen des mit Conclusioni" (Ergebnis) überschriebenen Abschnitts der angefochtenen Entscheidung mehrdeutig erscheinen mag, und einer der Verständlichkeit nicht gerade förderlichen Anordnung der Absätze enthält die angefochtene Entscheidung keine Aussetzungsanordnung gemäß Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 659/1999.
53 Denn die Kommission weist in der angefochtenen Entscheidung darauf hin, dass sie sich vor[behält], von Italien die Aussetzung aller Beihilfezahlungen zu fordern, die über das hinausgehen, was für den Ausgleich der zusätzlichen Nettokosten für die Erbringung von Leistungen von gemeinwirtschaftlichem Interesse erforderlich ist", und fordert" sodann die italienischen Behörden auf", die Aussetzung dieser Zahlungen zu bestätigen. Sie weist ferner u. a. darauf hin, dass sie, falls diese Aussetzung nicht erfolge, eine entsprechende Anordnung an den Mitgliedstaat richten könne. Schließlich fügt sie hinzu, dass sie nach Artikel 88 Absatz 2 EG unmittelbar den Gerichtshof anrufen könne, falls die italienischen Behörden der Entscheidung, die Beihilfen auszusetzen, nicht nachkommen sollten.
54 Dabei hat der Begriff auffordern", den die Kommission verwendet, um von den italienischen Behörden die Aussetzung der betreffenden Maßnahmen zu erreichen, an sich keinen verbindlichen Charakter; die Kommission verweist auf die Möglichkeit, die sie sich vorbehält (also für die Zukunft), die Aussetzung zu verlangen - oder, wie alternativ formuliert wird, eine entsprechende Anordnung zu erlassen - und im Falle der Nichtdurchführung einer solchen Entscheidung unmittelbar den Gerichtshof nach Artikel 88 Absatz 2 EG anzurufen.
55 Es ist jedoch zu prüfen, ob die angefochtene Entscheidung trotz des Fehlens einer Aussetzungsanordnung nicht doch bedeutet, dass die italienischen Behörden die Durchführung der genannten Maßnahmen hätten aussetzen müssen, und ob die Entscheidung, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG einzuleiten, nicht schon an sich Rechtswirkung erzeugt.
56 Wie der Gerichtshof in Randnummer 17 des genannten Urteils Spanien/Kommission und in Randnummer 25 des genannten Urteils Italien/Kommission ausgeführt hat, erzeugt die Entscheidung, die den Ausgangspunkt des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG bildet, unterschiedliche Wirkungen, je nachdem ob es sich bei der behandelten Beihilfe um eine neue oder eine bestehende Beihilfe handelt. Während der Mitgliedstaat im ersten Fall daran gehindert ist, das der Kommission unterbreitete Beihilfevorhaben durchzuführen, gilt ein solches Verbot bei einer bereits bestehenden Beihilfe nicht.
57 Wenn es sich um eine in der Durchführung begriffene Beihilfe handelt, deren Zahlung andauert und die nach Ansicht des Mitgliedstaats eine bestehende Beihilfe darstellt, so entfaltet die gegenteilige Einstufung als neue Beihilfe, die die Kommission - und sei es vorläufig - in ihrer Entscheidung, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG über diese Beihilfe einzuleiten, vornimmt, eigenständige Rechtswirkung.
58 Zwar entspricht die Einstufung als Beihilfe einer objektiven Situation, die unabhängig von der Beurteilung ist, die im Stadium der Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG vorgenommen wird. Eine Entscheidung wie die oben in Randnummer 57 dargestellte impliziert jedoch, dass die Kommission nicht beabsichtigt, die Beihilfe im Rahmen der fortlaufenden Überprüfung bestehender Beihilferegelungen gemäß den Artikeln 88 Absatz 1 EG und 17 bis 19 der Verordnung Nr. 659/1999 zu prüfen. Das bedeutet, dass sie dem betreffenden Mitgliedstaat keine zweckdienlichen Maßnahmen zur Anpassung der Beihilfe an die fortschreitende Entwicklung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes vorschlägt, wie sie in diesen Vorschriften vor der Einleitung des Verfahrens vorgesehen sind, und dass ihrer Ansicht nach die Beihilfe unter Missachtung des Durchführungsverbots, das für neue Beihilfen aus Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG folgt, rechtswidrig durchgeführt wurde und wird.
59 Eine solche Entscheidung, über eine in der Durchführung begriffene und als neue Beihilfe eingestufte Maßnahme das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG einzuleiten, ändert insbesondere im Hinblick auf die Fortführung der fraglichen Maßnahme notwendigerweise ihre Rechtslage sowie die der beihilfebegünstigten Unternehmen. Während der Mitgliedstaat, die beihilfebegünstigten Unternehmen und die anderen Wirtschaftsbeteiligten bis zum Erlass einer solchen Entscheidung davon ausgehen können, dass die Maßnahme ordnungsgemäß als bestehende Beihilfe durchgeführt wird, bestehen nach dem Erlass zumindest erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme, die unbeschadet der Möglichkeit, beim zuständigen Richter einstweilige Anordnungen zu beantragen, den Mitgliedstaat veranlassen müssen, die Zahlung auszusetzen, da die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG es ausschließt, dass eine sofortige Entscheidung ergeht, mit der die Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt würde und die es ermöglichen würde, die Durchführung der Maßnahme ordnungsgemäß fortzusetzen. Eine solche Entscheidung könnte auch vor einem nationalen Gericht geltend gemacht werden, das aufgerufen ist, alle Konsequenzen aus dem Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG zu ziehen. Schließlich kann sie die von der Maßnahme begünstigten Unternehmen veranlassen, auf jeden Fall neue Zahlungen zurückzuweisen oder Rückstellungen vorzunehmen, die für eine etwaige spätere Rückzahlung erforderlich sind. Auch die Geschäftskreise werden in ihren Beziehungen zu den Beihilfeempfängern deren geschwächte Rechts- und Finanzlage berücksichtigen.
60 Im Unterschied zu einer an den Mitgliedstaat gerichteten Aussetzungsanordnung, die unmittelbar verbindlich ist und deren Nichtbeachtung es der Kommission erlaubt, nach Artikel 12 der Verordnung Nr. 659/1999 unmittelbar den Gerichtshof anzurufen, damit dieser feststellt, dass die Nichtbeachtung eine Vertragsverletzung darstellt, erzeugt zwar in diesem Zusammenhang die Entscheidung, über in der Durchführung begriffene und von der Kommission als neue Beihilfen eingestufte Maßnahmen das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG einzuleiten, Rechtswirkungen, aus denen der betreffende Mitgliedstaat und gegebenenfalls die Wirtschaftsbeteiligten selbst die Konsequenzen ziehen müssen. Dieser Unterschied auf der Verfahrensebene wirkt sich jedoch nicht auf die Tragweite dieser Rechtswirkungen aus.
61 Wenn die Kommission dagegen entscheidet, die fragliche Maßnahme im Rahmen der fortlaufenden Überprüfung bestehender Beihilferegelungen zu behandeln, ändert sich die Rechtslage bis zu einer etwaigen Zustimmung des betreffenden Mitgliedstaats zu einem Vorschlag zweckdienlicher Maßnahmen oder bis zum Erlass einer abschließenden Entscheidung durch die Kommission nicht.
62 Leitet also die Kommission das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG über eine in der Durchführung begriffene Maßnahme ein, die sie als neue Beihilfe einstuft, während der betreffende Mitgliedstaat die Auffassung vertritt, es handele sich um eine bestehende Beihilfe, so erzeugt die von der Kommission getroffene Wahl insbesondere hinsichtlich der Aussetzung der fraglichen Maßnahme eigenständige Rechtswirkungen.
63 Wie auch der Gerichtshof in den Randnummern 21 bis 23 des genannten Urteils Spanien/Kommission und 27 bis 29 des genannten Urteils Italien/Kommission ausgeführt hat, stellen im Übrigen Entscheidungen der Kommission wie die angefochtene keine bloß vorbereitenden Maßnahmen dar, gegen deren Rechtswidrigkeit eine Klage gegen die das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG abschließende Entscheidung hinreichenden Schutz bieten würde. Insbesondere würde es eine erfolgreiche Klage gegen die abschließende Entscheidung der Kommission, mit der die Unvereinbarkeit einer Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt wird, nicht ermöglichen, die nicht rückgängig zu machenden Folgen der Aussetzung der Beihilfe zu beseitigen.
64 Hier war die Kommission, als sie das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG einleitete, der Ansicht, dass die überprüften Maßnahmen Anlass zu Bedenken im Hinblick auf das Vorliegen von nicht genehmigten neuen staatlichen Beihilfen gaben, und sie forderte die italienischen Behörden unter Hinweis auf das Durchführungsverbot des Artikels 88 Absatz 3 EG auf, diejenigen Beihilfen auszusetzen, die über den reinen Ausgleich der durch die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen bedingten Mehraufwendungen hinausgehen.
65 Entgegen dem Vorbringen der Kommission wirkt sich deshalb die angefochtene Entscheidung unmittelbar auf die Aussetzung der fraglichen Maßnahmen aus, und die Klage der Italienischen Republik, mit der die Nichtigerklärung dieser Entscheidung beantragt wird, soweit darin über die Aussetzung entschieden wird, ist daher nicht gegenstandslos.
66 Wie aus den Akten hervorgeht, bestreitet die italienische Regierung übrigens durchaus, dass es sich bei einigen der von der angefochtenen Entscheidung betroffenen Finanzierungsmaßnahmen um neue Beihilfen handele, indem sie geltend macht, dass diese Maßnahmen, so sie denn Beihilfen sein sollten - wozu sie sich nicht äußert -, jedenfalls bestehende Beihilfen seien. Die Maßnahmen ergäben sich aus der Durchführung des Vertrages über die Erbringung öffentlicher Versorgungsleistungen vom 30. Juli 1991.
67 Nach ihrem Hinweis auf die genannten Urteile Spanien/Kommission und Italien/Kommission, in denen es um die Frage der Zulässigkeit einer Klage auf Nichtigerklärung einer Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG geht, wenn ein Mitgliedstaat sich gegen die Einstufung der von dieser Entscheidung betroffenen Maßnahmen als neue Beihilfen wendet und geltend macht, dass es sich um bestehende Beihilfen handele, führt die italienische Regierung in ihrer Klageschrift aus, dass die gemäß dem Vertrag über die Erbringung öffentlicher Versorgungsleistungen vom 30. Juli 1991 gezahlten Mittel, so sie denn Beihilfen sein sollten, nicht als nicht genehmigte neue Beihilfen angesehen werden dürften. In ihrer Stellungnahme zur Einrede der Kommission hält sie an dieser Sichtweise fest.
68 Die Klage der Italienischen Republik ist daher zulässig, soweit sie auf Nichtigerklärung des Teils der angefochtenen Entscheidung gerichtet ist, in dem über die Aussetzung der Zahlungen entschieden wird, die gemäß dem zwischen dem italienischen Verkehrsministerium und der Tirrenia-Gruppe geschlossenen Vertrag über die Erbringung öffentlicher Versorgungsleistungen vom 30. Juli 1991 erfolgen.
69 Hinsichtlich der anderen die Tirrenia-Gruppe begünstigenden Maßnahmen, die von der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG betroffen sind, macht die italienische Regierung im Wesentlichen geltend, es handele sich nicht um Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG. In Analogie zu den oben in den Randnummern 59 und 60 dargestellten Gründen ist die Klage daher auch zulässig, soweit sie sich gegen den Teil der angefochtenen Entscheidung richtet, in dem es um die Aussetzung dieser anderen Maßnahmen geht.
70 Der Antrag der Kommission nach Artikel 91 § 1 der Verfahrensordnung ist daher in vollem Umfang zurückzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
71 Die Kostenentscheidung ist vorzubehalten.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1. Der Antrag der Kommission der Europäischen Gemeinschaften nach Artikel 91 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes, die Erledigung der Hauptsache festzustellen oder die Klage für unzulässig zu erklären, wird zurückgewiesen.
2. Das Verfahren wird zur Hauptsache fortgesetzt.
3. Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.