CELEX: 61998CJ0169
Sécurité sociale
Financement
Législation applicable

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 7 mai 1998, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), un recours visant à faire constater que, en appliquant la contribution sociale généralisée (ci-après la «CSG») aux revenus d'activité et de remplacement des travailleurs salariés et indépendants qui résident en France, mais qui, en vertu du règlement (CEE) n_ 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, tel que modifié et mis à jour par le règlement (CE) n_ 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996 (JO 1997, L 28, p. 1, ci-après le «règlement n_ 1408/71»), ne sont pas soumis à la législation française de sécurité sociale, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48 et 52 du traité CE (devenus, après modification, articles 39 CE et 43 CE), ainsi que de l'article 13 dudit règlement.
La réglementation communautaire
2 Aux termes de l'article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement n_ 1408/71:
«1. Le présent règlement s'applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent:
a) les prestations de maladie et de maternité;
b)  les prestations d'invalidité, y compris celles qui sont destinées à maintenir ou à améliorer la capacité de gain;
c)  les prestations de vieillesse;
d)  les prestations de survivants;
e)  les prestations d'accident du travail et de maladie professionnelle;
f)  les allocations de décès;
g)  les prestations de chômage;
h)  les prestations familiales.
2. Le présent règlement s'applique aux régimes de sécurité sociale généraux et spéciaux, contributifs et non contributifs, ainsi qu'aux régimes relatifs aux obligations de l'employeur ou de l'armateur concernant les prestations visées au paragraphe 1.»
3 L'article 1er, sous j), du règlement n_ 1408/71 définit le terme «législation» comme désignant «pour chaque État membre, les lois, les règlements, les dispositions statutaires et toutes les autres mesures d'application, existants ou futurs, qui concernent les branches et les régimes de sécurité sociale visés à l'article 4 paragraphes 1 et 2 ou les prestations spéciales à caractère non contributif visées à l'article 4 paragraphe 2 bis».
4 L'article 13 du même règlement dispose:
«1.  Sous réserve de l'article 14 quater, les personnes auxquelles le présent règlement est applicable ne sont soumises qu'à la législation d'un seul État membre. Cette législation est déterminée conformément aux dispositions du présent titre.
2. Sous réserve des articles 14 à 17:
a) la personne qui exerce une activité salariée sur le territoire d'un État membre est soumise à la législation de cet État, même si elle réside sur le territoire d'un autre État membre ou si l'entreprise ou l'employeur qui l'occupe a son siège ou son domicile sur le territoire d'un autre État membre;
b) la personne qui exerce une activité non salariée sur le territoire d'un État membre est soumise à la législation de cet État même si elle réside sur le territoire d'un autre État membre;
...»
La réglementation nationale
5 La CSG a été instituée par la loi de finances n_ 90-1168, du 29 décembre 1990 (JORF du 30 décembre 1990, p. 16367). Les dispositions pertinentes relatives à la CSG, à savoir les articles 127 à 135 de cette loi, ont été insérées dans le code de la sécurité sociale (articles L. 136-1 à L. 136-9) par la loi n_ 93-936, du 22 juillet 1993, relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale (JORF du 23 juillet 1993, p. 10374).
6 Sont redevables de la CSG, notamment sur leurs revenus d'activité ou de remplacement, toutes les personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France aux fins de l'établissement de l'impôt sur le revenu.
7 Au sens de l'article 4 B du code général des impôts, sont considérées comme ayant leur domicile fiscal en France les personnes qui ont en France leur foyer ou le lieu de leur séjour principal, celles qui exercent en France une activité professionnelle, salariée ou non, à moins qu'elles justifient que cette activité y est exercée à titre accessoire, ainsi que celles qui ont en France le centre de leurs activités économiques.
8 La CSG est due sur les revenus du patrimoine, sur les produits de placement et les sommes engagées ou produits réalisés à l'occasion de jeux, ainsi que sur les revenus d'activité et de remplacement, y compris ceux perçus à l'étranger ou de source étrangère, sous réserve des conventions internationales destinées à éviter les doubles impositions conclues par la République française.
9 La loi n_ 96-1160, du 27 décembre 1996, sur le financement de la sécurité sociale pour 1997 (JORF du 29 décembre 1996, p. 19369) a élargi l'assiette de la CSG, en ce qui concerne les revenus d'activité et de remplacement, de manière à aligner celle-ci en grande partie sur l'assiette de la contribution pour le remboursement de la dette sociale qui fait l'objet d'un autre arrêt rendu ce jour, Commission/France (C-34/98). La CSG porte ainsi notamment sur les salaires, les revenus professionnels, les pensions de retraite et d'invalidité ainsi que les allocations de chômage.
10 En vertu de l'article L. 136-8 III du code de la sécurité sociale, dans sa version résultant de la loi n_ 96-1160, le produit de la CSG est versé à la Caisse nationale des allocations familiales, au Fonds de solidarité vieillesse et aux régimes obligatoires d'assurance maladie.
11 La CSG, en tant qu'elle porte sur les revenus d'activité et de remplacement, est recouvrée par les organismes chargés du recouvrement des cotisations du régime général de sécurité sociale selon les règles et sous les garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations au régime général pour la même catégorie de revenus. Aux fins d'application de ces dispositions, les travailleurs frontaliers ont été invités à s'inscrire auprès des institutions de l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales.
La procédure précontentieuse
12 Par lettre du 25 novembre 1994, la Commission a mis en demeure le gouvernement français de présenter ses observations sur la compatibilité avec le droit communautaire de l'application de la CSG aux revenus d'activité et de remplacement des travailleurs salariés et indépendants résidant en France mais travaillant dans un autre État membre, lesquels ne sont pas soumis à la législation française de sécurité sociale, conformément au règlement n_ 1408/71.
13 Par lettre du 22 mars 1995, les autorités françaises ont répondu qu'elles ne partageaient pas l'analyse de la Commission en ce qui concerne l'interférence entre la CSG, cotisation sociale, et le champ d'application du règlement n_ 1408/71, s'agissant notamment de la règle d'unicité de l'article 13 de ce règlement. Le 28 novembre 1994, le gouvernement français a néanmoins décidé de suspendre, en vue d'une réforme de la législation en cause, les opérations administratives de recouvrement de la CSG en ce qui concerne les titulaires de revenus d'activité et de remplacement de source étrangère.
14 À la suite de cette suspension, la Commission a reporté sa décision d'une éventuelle poursuite de la procédure en manquement prévue à l'article 169 du traité et, par lettre du 21 mars 1996, les services de la Commission ont demandé aux autorités françaises de les informer de l'état de la situation quant au recouvrement de la CSG auprès des travailleurs concernés et aux réformes annoncées.
15 N'ayant pas jugé satisfaisante la réponse du gouvernement français, la Commission a de nouveau demandé aux autorités françaises, par lettre du 6 octobre 1996, de lui fournir des informations dans un délai d'un mois sur l'état du recouvrement de la CSG à l'égard des travailleurs concernés et des réformes envisagées. Cette lettre est restée sans réponse.
16 Le 16 décembre 1997, la Commission a notifié aux autorités françaises un avis motivé selon lequel, en appliquant la CSG aux revenus d'activité et de remplacement des travailleurs qui résident en France mais qui, en application du règlement n_ 1408/71, ne sont pas soumis à la législation française de sécurité sociale, la République française méconnaît les articles 48 et 52 du traité, ainsi que l'article 13 dudit règlement. La Commission a invité la République française à se conformer à cet avis motivé dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
17 Les autorités françaises ne s'étant pas conformées à l'avis motivé dans le délai imparti, la Commission a décidé d'introduire le présent recours.
Sur le recours
18 Le présent recours ne concerne la perception de la CSG que dans la mesure où elle porte sur les revenus d'activité et de remplacement obtenus par des travailleurs salariés ou indépendants résidant en France et relevant fiscalement de cet État membre à l'occasion d'une activité professionnelle qu'ils exercent ou ont exercé dans un autre État membre et qui, de ce fait, sont soumis au régime de sécurité sociale de cet État d'emploi conformément aux dispositions du règlement n_ 1408/71.
19 Selon la Commission, ladite perception constitue un double prélèvement social contraire tant à l'article 13 du règlement n_ 1408/71 qu'aux articles 48 et 52 du traité.
Sur le grief tiré de la violation de l'article 13 du règlement n_ 1408/71
20 Selon la Commission, la CSG, qui est destinée à contribuer au financement de plusieurs branches du régime de sécurité sociale français qui sont énumérées à l'article 4 du règlement n_ 1408/71, constitue une cotisation de sécurité sociale qui relève du champ d'application de ce règlement. À cet égard, les modalités de recouvrement de la CSG ainsi que les règles contentieuses relatives aux différends nés de l'assujettissement à cette contribution, qui sont celles applicables aux cotisations de sécurité sociale, confirment cette interférence de la CSG et du règlement n_ 1408/71. En outre, le fait que la CSG assise sur les revenus d'activité et de remplacement est, en vertu de la loi de finances n_ 96-1181, du 30 décembre 1996 (JORF du 31 décembre 1996, p. 19490), pour une certaine part déductible de l'impôt sur le revenu renforcerait encore la thèse selon laquelle ce prélèvement revêt la nature d'une cotisation de sécurité sociale relevant du champ d'application du règlement n_ 1408/71.
21 Par conséquent, selon la Commission, en prélevant la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement obtenus par les travailleurs salariés ou indépendants résidant en France dans le cadre de l'exercice d'une activité professionnelle dans un autre État membre, la République française méconnaîtrait la règle de l'unicité de la législation applicable, énoncée à l'article 13 du règlement n_ 1408/71, dans la mesure où ces mêmes revenus ont déjà été grevés par l'ensemble des prélèvements sociaux dans l'État membre d'emploi, dont la législation est seule applicable en vertu dudit article 13.
22 Le gouvernement français fait valoir que le droit à la protection sociale fait partie des droits fondamentaux du citoyen. Cette protection doit à la fois couvrir l'ensemble de la population et être d'un niveau élevé, tandis que son coût doit faire l'objet d'une répartition équitable entre les citoyens.
23 Il considère que la réalisation de ce dernier objectif ne doit pas être assurée par un financement fondé sur les cotisations sociales reposant sur les seuls revenus du travail, mais il doit concerner l'ensemble des revenus. La CSG comme la contribution pour le remboursement de la dette sociale, qui fait l'objet de l'arrêt Commission/France, précité, constituent des mesures prises dans le contexte d'une fiscalisation progressive de la sécurité sociale.
24 En effet, en raison de ses caractéristiques et de son objet, la CSG devrait être qualifiée d'impôt échappant, de ce fait, au champ d'application du règlement n_ 1408/71 et continuant ainsi à relever des compétences propres des États membres en matière de politique budgétaire et sociale.
25 Au soutien de sa thèse, le gouvernement français relève notamment que la CSG est due en fonction du seul critère du domicile fiscal en France, quel que soit par ailleurs le statut professionnel ou le régime de sécurité sociale dont relève l'intéressé. En outre, les personnes assujetties à la CSG ne bénéficieraient d'aucune prestation de sécurité sociale en contrepartie de cette contribution, alors que toutes les personnes résidant en France, qu'elles exercent ou non une activité professionnelle, peuvent, du fait de cette résidence, bénéficier des prestations sociales financées par la CSG et qui relèvent de la solidarité nationale, à savoir les prestations familiales et les prestations du Fonds de solidarité vieillesse. Ni les modalités de recouvrement ni celles de l'affectation du produit de la CSG ne constitueraient un critère pertinent pour l'application du principe d'unicité de la législation applicable.
26 Le gouvernement français précise que le règlement n_ 1408/71 ne contient aucune définition des termes «cotisations sociales» et laisse aux États membres le choix des différents modes d'organisation et de financement de leurs régimes de sécurité sociale.
27 Si, comme la Commission le relève, le régime de financement de la sécurité sociale existant au Danemark, fondé principalement sur l'impôt, est compatible avec le droit communautaire, la même solution s'imposerait en ce qui concerne la CSG. Il aurait certes été possible d'assurer le financement des branches concernées de la sécurité sociale par un relèvement notamment de l'impôt sur le revenu, dont seraient redevables également les travailleurs frontaliers résidant en France. La République française n'a pas choisi un tel système, qui manquerait de «visibilité» vis-à-vis des contribuables et risquerait donc de méconnaître en grande partie l'objectif poursuivi.
28 Enfin, le gouvernement français fait valoir que la CSG ne constitue pas une mesure qui a pour objet de compenser la non-affiliation des travailleurs frontaliers et donc l'absence de versement par ces derniers de cotisations au régime de sécurité sociale français en application du règlement n_ 1408/71. En effet, le taux de la CSG représente 7,5 % du salaire, alors que la totalité des prélèvements afférents aux cotisations sociales s'élève à 42 % du montant du salaire des redevables.
29 Il y a lieu de relever à cet égard que, ainsi qu'il ressort de la jurisprudence de la Cour, le fait pour un travailleur d'être grevé, pour un même revenu, des charges sociales découlant de l'application de plusieurs législations nationales, alors qu'il ne peut revêtir la qualité d'assuré qu'au regard d'une seule de ces législations, expose ce travailleur à une double cotisation, contraire aux dispositions de l'article 13 du règlement n_ 1408/71 (voir notamment arrêts du 5 mai 1977, Perenboom, 102/76, Rec. p. 815, point 13, et du 29 juin 1994, Aldewereld, C-60/93, Rec. p. I-2991, point 26).
30 Or, il est constant que les personnes concernées par le présent recours en manquement, à savoir les ressortissants communautaires résidant en France mais qui, en raison d'une activité professionnelle dans un autre État membre, revêtent, conformément aux dispositions de l'article 13 du règlement n_ 1408/71, la qualité d'assuré au regard de la seule législation de l'État d'emploi, sont grevées, sous réserve, le cas échéant, des conventions destinées à éviter les doubles impositions conclues par la République française, pour les revenus afférents à leur activité professionnelle dans l'État membre d'emploi non seulement des charges sociales découlant de l'application de la législation de sécurité sociale de ce dernier, mais également de charges sociales, à savoir en l'occurrence la CSG, résultant de l'application de la législation de l'État membre de résidence.
31 La thèse du gouvernement français, selon laquelle la CSG, en ce qu'elle serait en réalité à qualifier d'impôt, échapperait au champ d'application du règlement n_ 1408/71 et, partant, à l'interdiction du cumul des législations applicables, ne saurait être retenue.
32 En effet, la circonstance qu'un prélèvement soit qualifié d'impôt par une législation nationale ne signifie pas que, au regard du règlement n_ 1408/71, ce même prélèvement ne puisse être regardé comme relevant du champ d'application de ce règlement et, partant, soit visé par la règle du non-cumul des législations applicables.
33 Ainsi que la Cour l'a jugé notamment dans l'arrêt du 18 mai 1995 (Rheinhold & Mahla, C-327/92, Rec. p. I-1223, point 15), l'article 4 du règlement n_ 1408/71 détermine le champ d'application des dispositions de ce règlement en des termes qui font apparaître que sont soumis à l'application des règles du droit communautaire les régimes de sécurité sociale dans leur intégralité. Au point 23 de ce même arrêt, la Cour a précisé que l'élément déterminant aux fins de l'application du règlement n_ 1408/71 réside dans le lien que doit présenter la disposition en cause avec les lois qui régissent les branches de sécurité sociale énumérées à l'article 4 du même règlement, lien qui doit être direct et suffisamment pertinent.
34 Or, ainsi que la Commission le soutient à juste titre, la CSG présente un tel lien direct et suffisamment pertinent avec les lois qui régissent les branches de sécurité sociale énumérées à l'article 4 du règlement n_ 1408/71 pour qu'elle puisse être regardée comme un prélèvement visé par l'interdiction de double cotisation.
35 En effet, comme M. l'avocat général l'a relevé aux points 25 et 26 de ses conclusions, la CSG, contrairement aux prélèvements destinés à pourvoir aux charges générales des pouvoirs publics, est affectée spécifiquement et directement au financement de la sécurité sociale en France, les recettes correspondantes étant allouées à la Caisse nationale des allocations familiales, au Fonds de solidarité vieillesse et aux régimes obligatoires de maladie. L'objet de la CSG est donc de financer plus particulièrement les branches qui concernent les prestations de vieillesse, de survivants, de maladie, et les prestations familiales, lesquelles sont visées à l'article 4 du règlement n_ 1408/71.
36 Ce lien de la CSG avec les lois qui régissent la sécurité sociale en France ressort également du fait que, comme le gouvernement français lui-même l'affirme, ledit prélèvement se substitue en partie à des cotisations de sécurité sociale qui pesaient lourdement sur les bas et moyens salaires et permet d'éviter le relèvement des cotisations existantes.
37 Cette constatation ne saurait être infirmée par la circonstance que le paiement de la CSG n'ouvre droit à aucune contrepartie directe et identifiable en termes de prestations.
38 En effet, aux fins de l'application de l'article 13 du règlement n_ 1408/71, le critère déterminant est celui de l'affectation spécifique d'une contribution au financement du régime de sécurité sociale d'un État membre. L'existence ou l'absence de contreparties en termes de prestations est donc indifférente à cet égard.
39 Au vu de ces considérations, il y a lieu de conclure que le premier grief de la Commission est fondé.
Sur le grief tiré de la violation des articles 48 et 52 du traité
40 Selon la Commission, les contribuables résidant en France et relevant du régime de sécurité sociale français se trouvent dans une situation différente de celle des contribuables qui, résidant dans cet État membre mais ayant exercé leurs droits à la libre circulation et à la liberté d'établissement prévus respectivement aux articles 48 et 52 du traité, sont tenus de contribuer au financement du régime de sécurité sociale d'un autre État membre en application du règlement n_ 1408/71. En ne prenant pas en considération cette différence de situation, la République française aurait violé le principe d'égalité de traitement que lesdites dispositions consacrent.
41 En revanche, pour le gouvernement français, les travailleurs percevant des revenus d'activité ou de remplacement dans un autre État membre sont placés au regard de la CSG dans une situation comparable à celle des travailleurs percevant de tels revenus en France, de sorte qu'aucune discrimination n'est instaurée à l'égard des premiers. D'abord, le taux et l'assiette de la CSG seraient identiques pour tous les résidents en France, quelle que soit leur nationalité, qui sont soumis à l'impôt sur leurs revenus de source étrangère. Selon ce gouvernement, la CSG fait ainsi partie intégrante d'un système fiscal pleinement cohérent à l'égard des résidents en France qui y sont fiscalement imposés. Ensuite, la CSG entrerait dans le champ d'application des conventions bilatérales destinées à éviter les doubles impositions conclues par la République française, ouvrant droit à des crédits d'impôt ou à une exonération des revenus de source étrangère, pour éliminer toute double imposition. Enfin, le gouvernement français insiste sur le faible taux du prélèvement en question, qui, depuis le 1er janvier 1998, serait de 7,5 % sur les salaires et de 6,2 % sur les revenus de remplacement.
42 À cet égard il y a lieu de relever que, s'il est vrai que la CSG s'applique de manière identique à tous les résidents en France, ceux qui travaillent dans un autre État membre et qui, conformément à l'article 13 du règlement n_ 1408/71, contribuent au financement de la sécurité sociale de cet État doivent par ailleurs financer, même si ce n'est que partiellement, la sécurité sociale de l'État de résidence, tandis que les autres résidents sont exclusivement tenus de cotiser au régime de cette dernière.
43 Or, la règle de l'unicité de la législation applicable en matière de sécurité sociale que l'article 13 du règlement n_ 1408/71 énonce vise précisément à supprimer les inégalités de traitement qui seraient la conséquence d'un cumul partiel ou total des législations applicables.
44 En effet, ainsi qu'il ressort du dixième considérant du règlement n_ 1408/71, le principe de l'unicité de la législation applicable vise à garantir pour «le mieux l'égalité de traitement de tous les travailleurs occupés sur le territoire d'un État membre».
45 Il résulte de ce qui précède que, ainsi que M. l'avocat général l'a relevé au point 35 de ses conclusions, en formulant ce grief la Commission ne fait rien d'autre que d'envisager, sous l'angle des articles 48 et 52 du traité, le même manquement que celui qui a été constaté dans le contexte de l'article 13 du règlement n_ 1408/71. Le régime de la CSG étant à l'origine d'une inégalité de traitement contraire à cet article, il méconnaît dans la même mesure les dispositions du traité que l'article 13 vise à mettre en oeuvre. En effet, l'inégalité de traitement ainsi constatée constitue une entrave à la libre circulation des travailleurs à l'égard de laquelle, compte tenu de l'article 13 du règlement n_ 1408/71, aucune justification ne saurait être admise.
46 S'agissant de l'argumentation du gouvernement français qui prétend que la CSG ne touche, de toute façon, qu'un nombre limité des travailleurs concernés par le présent recours, en raison des conventions bilatérales destinées à éviter les doubles impositions conclues par la République française, et que le taux du prélèvement litigieux est minime, il suffit de relever que, conformément à la jurisprudence de la Cour, les articles du traité relatifs à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux constituent des dispositions fondamentales pour la Communauté et que toute entrave, même d'importance mineure, à cette liberté est prohibée (voir notamment arrêt du 13 décembre 1989, Corsica Ferries France, C-49/89, Rec. p. 4441, point 8).
47 Le second grief de la Commission est dès lors également fondé.
48 Il résulte de l'ensemble des considérations qui précèdent que, en appliquant la CSG aux revenus d'activité et de remplacement des travailleurs salariés et indépendants qui résident en France, mais qui, en vertu du règlement n_ 1408/71, ne sont pas soumis à la législation française de sécurité sociale, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 13 dudit règlement ainsi que des articles 48 et 52 du traité.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
49 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République française et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) En appliquant la contribution sociale généralisée aux revenus d'activité et de remplacement des travailleurs salariés et indépendants qui résident en France, mais qui, en vertu du règlement (CEE) n_ 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, tel que modifié et mis à jour par le règlement (CE) n_ 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996, ne sont pas soumis à la législation française de sécurité sociale, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 13 dudit règlement ainsi que des articles 48 et 52 du traité CE (devenus, après modification, articles 39 CE et 43 CE).
2) La République française est condamnée aux dépens.