CELEX: 61999CJ0377
EMOTR
Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen
Varainhoitovuosi 1995
Peltokasvit

Tuomion perustelut
1 Saksan liittotasavalta on yhteisöjen tuomioistuimeen 7.10.1999 toimittamallaan kannekirjelmällä vaatinut EY 230 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan osittain Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1995 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 3 päivänä helmikuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 1999/187/EY muuttamisesta 28 päivänä heinäkuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 1999/596/EY (EYVL L 226, s. 26; jäljempänä riidanalainen päätös), siltä osin kuin siinä tehdään Saksan liittotasavallan peltokasvialan taloudellisena tukena Mecklenburg-Vorpommernin osavaltion osalta ilmoittamiin menoihin 30 394 115,33 DEM:n suuruinen 5 prosentin kiinteämääräinen korjaus 12 157 646,13 DEM:n suuruisen 2 prosentin korjauksen sijasta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
Yhteisen maatalouspolitiikan rahoitukseen liittyvät asetukset
2 Kanne koskee viljeltyjen pinta-alojen perusteella peltokasvialalla maksettavia korvauksia, joihin sovelletaan yhtäältä yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13) yleisiä säännöksiä ja toisaalta erityisiä asetuksia eli tukijärjestelmästä tiettyjen peltokasvien viljelijöille 30 päivänä kesäkuuta 1992 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 1765/92 (EYVL L 181, s. 12), ympäristönsuojelun vaatimusten ja maaseutuympäristön hoidon vaatimusten kanssa sopusointuisista maatalouden tuotantomenetelmistä 30 päivänä kesäkuuta 1992 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 2078/92 (EYVL L 215, s. 85) ja maatalouden metsitystoimenpiteitä koskevasta yhteisön tukijärjestelmästä 30 päivänä kesäkuuta 1992 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 2080/92 (EYVL L 215, s. 96).
3 Asetuksen N:o 729/70 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että EMOTR:n tukiosasto rahoittaa yhteisön sääntöjen mukaisesti yhteisen maatalouden markkinajärjestelyn yhteydessä aloitetut maatalousmarkkinoiden säätelemiseen tähtäävät interventiot.
4 Asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan komissio tarkastaa ja hyväksyy niiden yksiköiden ja toimielinten tilit, jotka jäsenvaltiot ovat valtuuttaneet maatalousmarkkinoiden säätelemiseen tähtäävien interventioiden maksajiksi, jäsenvaltioiden saman asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti lähettämien asiakirjojen perusteella.
5 Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen EMOTR:sta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden asianmukaisuuden varmistamiseksi, sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi ja sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena. Saman asetuksen 8 artiklan 1 kohdassa säädetään, että mikäli takaisinperintä ei ole täydellinen, yhteisö vastaa sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien rahoituksellisista seuraamuksista, lukuun ottamatta jäsenvaltioiden hallintoelinten tai toimielinten aiheuttamista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvia rahoituksellisia seuraamuksia.
Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä
6 Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä 27 päivänä marraskuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3508/92 (EYVL L 355, s. 1) 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään, että kunkin jäsenvaltion on perustettava yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä, jota sovelletaan muun muassa asetuksella N:o 1765/92 perustettuun tiettyjen peltokasvien tuottajia koskevaan tukijärjestelmään.
7 Asetuksen N:o 3508/92 2 artiklan mukaan yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä sisältää muun muassa tietokonepohjaisen tietokannan, aakkosnumeerisen viljelylohkojen tunnistejärjestelmän, tukihakemukset ja yhdennetyn valvontajärjestelmän.
8 Asetuksen N:o 3508/92 1 artiklan 4 kohdan mukaan kyseisessä asetuksessa tarkoitetaan viljelylohkolla yhtenäistä maapalaa, jolla yhtä kasvustoa hoitaa yksi tuottaja. Saman asetuksen 4 artiklassa täsmennetään, että aakkosnumeerinen viljelylohkojen tunnistejärjestelmä perustuu muun muassa maarekisterikarttoihin ja -asiakirjoihin. Vaikka tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 23 päivänä joulukuuta 1992 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3887/92 (EYVL L 391, s. 36) 3 artiklan mukaan asetuksen N:o 3508/92 4 artiklassa säädetty tunnistejärjestelmä koskee viljelylohkoja, jäsenvaltiot voivat kuitenkin säätää muun yksikön kuin viljelylohkon, kuten maarekisteripalstan tai viljelysaarekkeen, käyttämisestä.
Kiinteämääräiset korjaukset
9 Kiinteämääräisiä korjauksia koskevat komission suuntaviivat, joita sovelletaan muun muassa varainhoitovuoteen 1995, on määritelty 3.6.1993 päivätyssä asiakirjassa VI/216/93 (jäljempänä asiakirja VI/216/93), johon sisältyvät seuraavat säännöt:
"Päätettäessä siitä, onko rahoituksellinen korjaus tarpeen, ja jos se on, niin mikä on sen määrä, on tärkeintä yleensä arvioida yhteisön varoihin kohdistuvien sellaisten riskien ja tappioiden määrä, jotka johtuvat valvontatoimenpiteiden puutteista. Huomioon otettaviin erityisiin seikkoihin on sisällyttävä seuraavat:
1. Liittyvätkö puutteet valvontajärjestelmän tehokkuuteen yleensä, järjestelmän erityisen osan tehokkuuteen vai järjestelmän alaisen valvontatoimenpiteen tai -toimenpiteiden toimivuuteen?
2. Puutteen merkitys hallinnollisten, fyysisten ja muiden valvontatoimenpiteiden kokonaisuuden kannalta.
3. Toimenpiteiden alttius joutua petoksen kohteeksi, erityisesti taloudelliset houkuttimet huomioon ottaen."
10 Kyseisen asiakirjan mukaan komissio soveltaa seuraavaa kolmea kiinteämääräisten korjausten kerrointa:
"A. Kaksi prosenttia menoista, jos puute rajoittuu valvontajärjestelmän merkityksettömämpään osaan tai valvontatoimenpiteisiin, jotka eivät ole olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamisen kannalta, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli vähäinen.
B. Viisi prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai valvontatoimenpiteiden tärkeisiin osiin, jotka ovat merkittäviä menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli huomattava.
C. Kymmenen prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai -toimenpiteiden kokonaisuuteen tai niiden perustavaa laatua oleviin osiin, jotka ovat olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli erittäin suuri."
11 Sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1 päivänä heinäkuuta 1994 tehdyllä komission päätöksellä 94/442/EY (EYVL L 182, s. 45) on perustettu sovitteluelin. Kyseisen päätöksen 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan "sovitteluelimen kanta ei vaikuta komission lopulliseen tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan päätökseen".
Kansallinen lainsäädäntö
12 Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnungin (peltokasveille maksettavista tuista annettu Saksan asetus, BGBl. 1995 I, s. 1562; jäljempänä KAV) 3 §:n 4 momentin mukaan viljelylohko on "yhden tuottajan yhtenäinen viljelyalue, jolla viljellään yhtä kasvia tai joka on kesannolla ja joka muodostuu yhdestä tai useammasta maarekisteripalstasta tai maarekisteripalstojen osasta. Ensimmäisessä lauseessa tarkoitettua aluetta pidetään viljelylohkona".
13 KAV:n 3 §:n 3 momentin mukaan maarekisteripalsta on "maarekisterissä rajattu alue".
14 KAV:n 3 §:n 4 momentin a alakohdan mukaan peruslohkon muodostaa "yhden tuottajan yhtenäinen viljelyalue, jolla viljellään yhtä tai useampaa kasvia tai joka on kesannolla ja jota ympäröivät luonnolliset rajat tai alueet, jotka eivät ole tämän saman tuottajan käytössä. Peruslohko voi muodostua yhdestä tai useammasta maarekisteripalstasta tai maarekisteripalstojen osasta".
Tosiseikat ja oikeudenkäyntimenettelyä edeltävä menettely
15 Mecklenburg-Vorpommernin osavaltio on myöntänyt tukia peltokasvialalla satovuotta 1994 vastaavan varainhoitovuoden 1995 osalta. Kyseisten tukien käyttöä säännellään yhdennetyllä hallinto- ja valvontajärjestelmällä, joka kyseisessä osavaltiossa on otettu käyttöön asetusten N:o 3508/92 ja N:o 3887/92 mukaisesti.
16 Komission yksiköt tekivät varainhoitovuoden 1995 tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten kyseessä olevassa osavaltiossa 23.-27.10.1995 asetusten N:o 1765/92, N:o 2078/92 ja N:o 2080/92 soveltamista koskevan tarkastuksen.
17 Komissio lähetti havaintonsa Saksan viranomaisille 13.2.1996 päivätyllä kirjeellä, jossa se kiinnitti niiden huomion peltokasvien järjestelmän hallinnossa ja valvonnassa todettuihin virheisiin Mecklenburg-Vorpommernin osavaltiossa, erityisesti Amt für Landwirtschaft Schwerinin (jäljempänä Amt Schwerin) vastuualueella.
18 Saksan viranomaiset vastasivat komissiolle 25.4.1996 päivätyllä kirjeellään. Useita kirjeitä lähetettiin tämän jälkeen osapuolten välillä lokakuuhun 1996 asti.
19 Komissio ilmoitti Saksan viranomaisille tarkastuksensa alustavat johtopäätökset 17.6.1997 päivätyllä kirjeellä ja esitti menoihin 5 prosentin korjausta, joka vastaa 30 394 115,33 DEM:n määrää.
20 Kahdenvälinen kokous pidettiin 24.6.1997. Sitä seurasi 8.7.1997 päivätty ja Saksan viranomaisille osoitettu kirje, jossa komissio ilmoitti pysyvänsä tarkastusten tuloksista tekemässään arviossa.
21 Saksan viranomaiset lähettivät 3.9.1997 päivätyllä kirjeellään kyseistä komission kirjettä koskevat huomautuksensa.
22 Komissio ilmoitti 12.6.1998 päivätyllä kirjeellään Saksan viranomaisille muodollisesti päätöksessä 94/442/EY tarkoitetulla tavalla Mecklenburg-Vorpommernin osavaltiossa lokakuussa 1995 tehdyn tarkastuksen johtopäätökset. Komissio totesi, että Saksan viranomaisten 3.9.1997 päivätyssä kirjeessään esittämien selitysten perusteella se luopuu 5 prosentin rahoituskorjauksesta ja katsoo, että 2 prosentin korjaus, jonka määrä on 12 157 646,13 DEM, on tarkoituksenmukainen. Komissio varasi kuitenkin mahdollisuuden korottaa korjauskerrointa, jos vuoden 1998 aikana tehtävä tarkastus toisi esiin epäilyksiä kyseisen kertoimen muuttamiseen johtaneiden mainittujen selitysten paikkansapitävyydestä. Komission varauma koski Saksan viranomaisten toimittamaa tietoa, jonka mukaan Mecklenburg-Vorpommernin osavaltiossa lähes 90 prosenttia peruslohkoista oli käytetty vain yhden kasvin viljelyyn tai kesannoitu. Komissio lisäsi, että sen johtopäätöksistä voidaan esittää sovittelupyyntö päätöksen 94/442/EY mukaisesti.
23 Saksan hallitus pyysi 28.7.1998 päivätyllä kirjeellään sovittelumenettelyn aloittamista.
24 Komission yksiköt suorittivat elokuussa 1998 toisen tarkastuksen Mecklenburg-Vorpommernin osavaltiossa.
25 Tämän tarkastuksen johdosta komissio pyysi 24.11.1998 päivätyllä kirjeellään Saksan viranomaisia toimittamaan lisätietoja. Tähän kirjeeseen, jonka jäljennös on osoitettu sovitteluelimelle, sisältyi muun muassa seuraava kappale:
"Saanko vielä kiinnittää huomionne näkökohtaan, joka voi olla sovittelumenettelyn kannalta tärkeä. PO VI:n ja varainhoidon valvonnan yhteisen tarkastusmatkan aikana elokuussa 1998 on käynyt ilmi, että useiden hakemusten osalta tosiasiassa viljelty pinta-ala poikkesi lohkojen maarekisteriin merkitystä pinta-alasta tai että todellisuudessa viljeltyä pinta-alaa ei ollut kokonaisuudessaan ilmoitettu viljelylohkona. Jos todellisuudessa viljeltyihin pinta-aloihin liittyvät tiedot eivät ole peräisin maarekisteristä vaan perustuvat maanviljelijän ilmoituksiin, välttämättömyys mitata viljelylohkot paikalla tehtävien tarkastusten aikana on vielä korostetumpi. Tällaisessa tapauksessa Saksan viranomaisten väite, jonka mukaan noin 90 prosenttia viljelylohkoista käytetään vain yhden kasvin viljelyyn tai jopa kokonaan kesannoidaan, menettää merkityksensä. Kysymys on tällä hetkellä tutkittavana, ja pyydän teitä ilmoittamaan minulle mahdolliset tätä asiaa koskevat huomautuksenne mahdollisimman pian."
26 Saksan viranomaisten, komission ja sovitteluelimen välillä lähetettiin useita kirjelmiä marras- ja joulukuussa 1998. Saksan hallitus vastasi 11.12.1998 päivätyllä kirjeellä erityisesti komission 24.11.1998 päivätyssä kirjeessä esittämiin kysymyksiin selittäen, että ilmeinen ero ilmoitettujen ja maarekisteriin merkittyjen pinta-alojen välillä sekä tästä erosta aiheutuva väitetty pinta-alojen mittaamisen välttämättömyys johtuivat komission erehdyksestä, joka koskee tiettyjen kantajan toimittamien asiakirjojen esitystapaa.
27 Sovitteluelin totesi 30.12.1998 antamassaan loppukertomuksessa, että se oli tietoinen komission 24.11.1998 päivätyssä kirjeessään esittämistä epäilyksistä, jotka koskivat yhtäältä paikalla tehtyjen tarkastusten määrää Amt Schwerinin vastuualueella ja toisaalta sen Saksan viranomaisten väitteen merkitystä, jonka mukaan komission erittäin monessa tapauksessa suosittelema mittaus oli tarpeeton. Sovitteluelin on antanut seuraavan lausunnon:
"a) Vaikka on totta, että yhtään ilmeistä väärinkäytöstapausta ei ole havaittu, valvontajärjestelmässä on kuitenkin ollut tiettyjä puutteita vuonna 1994.
b) Ei myöskään voida kieltää sitä, että asiakirja-aineiston tutkimisen ja osapuolten kuulemisen perusteella Mecklenburg-Vorpommernin osavaltio on vuodesta 1994 lähtien suorittanut merkittäviä ponnistuksia tehokkaan valvontajärjestelmän käyttöönottamiseksi, jotta EMOTR:lle aiheutuvat tappiot voitaisiin välttää. Koska kyseessä on uusi osavaltio, jonka on vielä perehdyttävä yhteisön hallinnolliseen järjestelmään, nämä ponnistukset ansaitsevat erityisen tunnustuksen.
c) Sovitteluelin katsoo tämän perusteella, että oli joka tapauksessa perusteltua olla soveltamatta komission yksiköiden alun perin suunnittelemaa 5 prosentin korjauskerrointa."
28 Komissio pysyi 12.1.1999 päivätyssä yhteenvetokertomuksessaan ehdotuksessa soveltaa 5 prosentin korjauksen sijasta 2 prosentin rahoituskorjausta sillä edellytyksellä, että Saksan viranomaisten toimittama tieto, jonka mukaan Mecklenburg-Vorpommernin osavaltiossa noin 90 prosenttia peruslohkoista oli käytetty vain yhteen tarkoitukseen (yhden kasvin viljely tai kesannointi), vahvistetaan myöhemmässä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa tarkastuksessa. Komissio mainitsi, että Saksan liittotasavalta on saattanut asian sovitteluelimen käsiteltäväksi.
29 Yhteenvetokertomuksen lisäyksessä, joka on päivätty 27.5.1999 mutta jonka Saksan viranomaiset ovat vastaanottaneet 21.6.1996 (jäljempänä yhteenvetokertomuksen lisäys), komissio otti kantaa sovitteluelimen 30.12.1998 päivättyyn loppukertomukseen. Se korosti, että valvontajärjestelmässä ei ole ilmennyt ilmeisiä väärinkäytöksiä vaan vakavia puutteita, jotka oikeuttavat 5 prosentin korjauksen. Komissio totesi, että elokuussa 1998 suoritetun toisen tarkastuksen tulos oli saattanut ajan tasalle tilanteen, joka oli vielä oletettua vakavampi, ja että kyseinen tulos oli ilmoitettu Saksan viranomaisille komission 24.11.1998 päivätyllä kirjeellä, josta sovitteluelin oli saanut tiedon, vaikka se ei ollut ottanut sitä huomioon loppukertomuksessaan. Komissio korosti erityisesti, että 15 prosenttia peruslohkoista käytettiin useiden kasvien viljelyyn ja että näihin peruslohkoihin kuuluvat viljelylohkot muodostivat 29 prosenttia kaikista viljelylohkoista. Komissio mainitsi myös, että lähes kaikki peruslohkot muodostuivat maarekisteripalstojen kokonaisuudesta ja että yli puolet maarekisteripalstoista jakautui kahteen tai useampaan peruslohkoon, jotka usein kuuluivat samalle tuottajalle.
30 Komissio ilmoitti 18.6.1999 päivätyllä kirjeellään sovittelumenettelyyn viitaten Saksan viranomaisille EMOTR:n tukiosaston varainhoitovuoden 1995 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevat lopulliset johtopäätöksensä peltokasvialan osalta. Nämä johtopäätökset ovat pääosin yhteneviä yhteenvetokertomuksen lisäyksessä esitettyjen havaintojen kanssa.
31 EMOTR-komitean kuultua jäsenvaltioita 22.6.1999 pidetyssä kokouksessa komissio on tehnyt riidanalaisen päätöksen. Päätöksellä tehdään Saksan liittotasavallan peltokasvialan taloudellisena tukena Mecklenburg-Vorpommernin osavaltion osalta ilmoittamiin menoihin 5 prosentin rahoituskorjaus, joka on määrältään 30 394 115,33 DEM.
Ensimmäinen kanneperuste
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
32 Saksan hallitus väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, että komission 12.6.1998 päivätyssä muodollisessa ilmoituksessaan esittämä varauma, joka liittyy 2 prosentin korjauskertoimen soveltamiseen, on menettänyt merkityksensä.
33 Kyseinen hallitus muistuttaa, että komissio oli tällä ilmoituksella muodollisesti esittänyt korjauskertoimen rajoittamista 2 prosenttiin sillä edellytyksellä, että vuoden 1998 aikana suoritettava tarkastus ei osoita vääräksi Saksan viranomaisten 3.9.1997 toimittamaa tietoa, jonka mukaan Mecklenburg-Vorpommernin osavaltiossa 90 prosenttia peruslohkoista oli käytetty vain yhden kasvin viljelyyn tai kesannoitu.
34 Saksan hallituksen mukaan elokuussa 1998 tehdyssä tarkastuksessa on kuitenkin vahvistettu kyseinen tieto. Se korostaa, että komissio on myöntänyt, että lähes 90 prosenttia peruslohkoista - 85 prosenttia komission esittämien lukujen mukaan - oli tosiasiassa käytetty vain yhden kasvin viljelyyn tai kesannoitu. Kyseinen 5 prosentin ero ei ole merkittävä. Se selittyy sillä tosiseikalla, että komissio on jättänyt pois laskelmastaan useampaan tarkoitukseen käytettävät peruslohkot, vaikka ne voisivat saada määrältään samanlaista tukea, kun Saksan viranomaiset sitä vastoin olivat laskeneet ne mukaan. Lisäksi pieniä eroavaisuuksia voi aiheutua siitä, että Saksan viranomaisten luvut ovat peräisin vuodelta 1995, kun taas komission luvut on saatu vuonna 1998 toteutetusta otannasta.
35 Varauma menetti Saksan hallituksen mukaan merkityksensä, koska toimitetut tiedot oli vahvistettu, ja komissio ei voinut enää muuttaa 12.6.1998 päivätyssä muodollisessa ilmoituksessaan esittämäänsä 2 prosentin korjausehdotusta, varsinkaan, kun tämä ehdotus oli ollut osapuolten välisten ja sovitteluelimessä käytyjen keskustelujen pohjana. Saksan hallituksen mukaan varauman ehdot sitovat komissiota.
36 Komissio kiistää Saksan hallituksen ensimmäisen kanneperusteen korostaen ensinnäkin, että se perustuu komission 12.6.1998 päivätyssä muodollisessa ilmoituksessa esitetyn varauman virheelliseen tulkintaan, ja toiseksi, että kyseisellä varaumalla ei ollut sitovaa vaikutusta.
37 Komissio selittää yhtäältä, että sen varauma heijastaa epäilyksiä, joita sillä edelleen oli Saksan viranomaisten toimittamien tietojen vaikutuksista yhteisön talousarvioon. Näiden tietojen mukaan 90 prosenttiin ilmoitetuista pinta-aloista ei liity riskiä. Komissio huomauttaa, että oli tärkeää tarkistaa, etteivät kyseiset tiedot olleet virheellisiä ja ettei 10 prosentin loppuosa edustanut merkittävää pinta-alaa.
38 Elokuussa 1998 tehdyssä toisessa tarkastuksessa on ensinnäkin havaittu, että noin 15 prosentille, eikä 10 prosentille, peruslohkoista oli kylvetty useampia kasveja. Komissio täsmentää, että kyseinen havainto ei kuitenkaan ollut sinänsä ratkaiseva, mutta se on vaikuttanut lopulliseen päätökseen.
39 Toiseksi komissio on havainnut, että 29 prosenttia viljelylohkoista sijaitsi moneen tarkoitukseen käytettävissä peruslohkoissa ja riskin liittyminen niihin oli näin ollen mahdollista.
40 Kolmanneksi komissio kiistää Saksan hallituksen väitteen, jonka mukaan yhden kasvin viljelyyn käytettäviä tai kesannoituja peruslohkoja, joita Saksan hallituksen mukaan oli 90 prosenttia kaikista peruslohkoista, ei tarvinnut mitata, koska silmämääräinen tarkastus oli riittävä. Komissio korostaa, että vain silloin mittaaminen ei ole välttämätöntä, kun peruslohkot muodostuvat kokonaisista maarekisteripalstoista. Tällaisessa tapauksessa tarkastus voidaan nimittäin tehdä paljaalla silmällä. Elokuussa 1998 tehdyssä toisessa tarkastuksessa on kuitenkin paljastunut, että useat peruslohkot eivät muodostuneet kokonaisista maarekisteripalstoista vaan päinvastoin että oli peruslohkoja suurempia maarekisteripalstoja. Näin ollen myös mainittuun 90 prosenttiin peruslohkoista, joita käytettiin yhteen tarkoitukseen, oli mahdollista komission mukaan liittyä riski ja ne olisi pitänyt mitata.
41 Komissio väittää, että vuoden 1998 elokuussa tehdyn toisen tarkastuksen tulosten perusteella se on voinut tehdä johtopäätöksen, että pinta-ala, johon riski kohdistui, oli suurempi kuin Saksan hallitus oli antanut ymmärtää. Näin ollen vastoin Saksan hallituksen arviointia kyseinen tarkastus oli voimistanut komission epäilyksiä ja vahvistanut, että sen varauma oli perusteltu.
42 Komissio korostaa toisaalta varauman väitetyn sitovan vaikutuksen osalta, että varauma oli ainoastaan sen yksiköiden asiakirja-aineiston tutkinnan yhteydessä esittämä väliaikainen mielipide, johon komissio ei ollut sidottu lopullista päätöstä tehdessään.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
43 Saksan hallituksen esittämä kanneperuste koskee ensinnäkin tosiseikkojen arviointia ja toiseksi komission 12.6.1998 päivätyssä muodollisessa ilmoituksessaan esittämän varauman oikeusvaikutuksia.
44 Jotta voitaisiin tutkia ensinnäkin se, onko Saksan hallituksen esittämä tosiseikkoja koskeva arviointi oikea, on otettava huomioon komission kyseisessä ilmoituksessa ja 24.11.1998 päivätyssä kirjeessä esittämät havainnot.
45 Muodollisesta ilmoituksesta, joka on päivätty 12.6.1998, käy ilmi, että juuri Saksan viranomaisten toimittamat yhdessä käytössä olevien peruslohkojen erittäin korkeata prosenttiosuutta koskevat tiedot ovat saaneet komission alentamaan alun perin ehdotettua korjauskerrointa. Komissio on katsonut, että riski voi kyseisestä seikasta johtuen olla merkityksettömämpi kuin mitä se alun perin oli arvioinut. Se asetti kuitenkin korjauskertoimen tarkistusesityksen toteuttamiselle toimitetun tiedon tarkistamista koskevan edellytyksen.
46 Komissio on vuoden 1998 elokuussa tehdyn toisen tarkastuksen jälkeen 24.11.1998 laaditussa kirjeessään esittänyt kysymyksen viljeltyjen ja maarekisteriin merkittyjen pinta-alojen vastaavuuden puuttumisesta ja muistuttanut tästä mahdollisesti seuraavasta välttämättömyydestä mitata viljelylohkot, jotka eivät vastaa maarekisteriin merkittyjä pinta-aloja.
47 Näistä kahdesta asiakirjasta käy ilmi, että komissiolla oli epäilyksiä niiden pinta-alojen laajuudesta, joihin riski kohdistui, ja että varauma on ymmärrettävä ilmaukseksi näistä epäilyksistä. Jos ilmoitetulla tarkastuksella ei voitaisi poistaa epäilyksiä, komissio soveltaisi varaumaa ja harkitsisi ehdotettua korjauskerrointa uudelleen. Komission tarkoituksena oli näin ollen arvioida EMOTR:oon kohdistuvan tappioriskin laajuus tarkastamalla yhdessä käytössä oleviksi tai kesannoiduiksi väitettyjen peruslohkojen prosenttiosuuden oikeellisuuden lisäksi myös sen merkitys.
48 On todettava, että toinen tarkastus ei ole poistanut komission epäilyksiä, vaan se on päinvastoin vahvistanut niitä. Vaikka Saksan hallituksen toimittamaan tietoa, jonka mukaan Mecklenburg-Vorpommernin osavaltiossa 90 prosenttia peruslohkoista oli käytetty yhden kasvin viljelyyn tai kesannoitu, voitaisiin pääpiirteissään pitää 5 prosentin tarkkuudella oikeana, komissio on voinut kyseisen tarkastuksen johdosta katsoa, ettei riski rajoittunut jäljelle jääneeseen 10 prosenttiin, vaan se on voinut olla merkittävämpi, kun otetaan huomioon, että viljelylohkot, jotka sijaitsevat yhdessä käytössä olevissa tai kesannoiduissa peruslohkoissa, eivät monissa tapauksissa vastaa maarekisteripalstoja. Niitä ei näin ollen voida tarkastaa silmämääräisesti ja niihin voi mittauksen puuttuessa liittyä liian suurten ilmoitusten riski.
49 Näin ollen vastoin Saksan hallituksen väitteitä vuoden 1998 elokuussa tehty toinen tarkastus ja myöhempi kirjeenvaihto ei ole poistanut komission epäilyksiä sen Saksan hallituksen toimittaman tiedon mahdollisesta virheellisyydestä, joka koskee yhdessä käytössä olevien tai kesannoitujen peruslohkojen prosenttiosuutta. Näissä olosuhteissa komissio on voinut juuri varauman sanamuodon mukaisesti palata alun perin suunnittelemaansa 5 prosentin korjauskertoimeen.
50 Toiseksi varauman oikeusvaikutuksista on todettava, että vastoin Saksan hallituksen väitteitä varauma heijastaa joka tapauksessa ainoastaan komission väliaikaisia johtopäätöksiä ja sillä ei ole sellaista sitovaa vaikutusta, että komissio olisi ollut pakotettu noudattamaan sitä, vaikka komissio olisi tästä syystä joutunut hyväksymään yhteisön lainsäädännön kanssa yhteensopimattomiksi arvioimiaan menoja.
51 Kuten julkisasiamies on todennut esittämänsä ratkaisuehdotuksen 58 kohdassa, tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn tarkoituksena on paitsi sen varmistaminen, että menot ovat todellisia ja asianmukaisia, myös yhteisestä maatalouspolitiikasta aiheutuvien kustannusten moitteeton jakaminen yhteisön ja jäsenvaltioiden kesken, ja komissiolla ei ole tältä osin harkintavaltaa, jonka perusteella se voisi poiketa kustannusten jakamista koskevista säännöistä (ks. yhdistetyt asiat 15/76 ja 16/76, Ranska v. komissio, tuomio 7.2.1979, Kok. 1979, s. 321, Kok. Ep. IV, s. 311, 28 kohta).
52 Kun otetaan huomioon komissiolle tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä asetetut velvollisuudet, on katsottava, että siinä tapauksessa - josta ei ole kysymys käsiteltävässä asiassa -, että varauman sanamuodon noudattaminen olisi saanut komission hyväksymään yhteensopimattomiksi yhteisön lainsäädännön kanssa arvioimiaan menoja, se olisi voinut poiketa varaumasta antamalla kantajalle kuitenkin mahdollisuuden tulla kuulluksi kantansa muutokseen johtaneista syistä. Kysymys, joka koskee oikeutta tulla kuulluksi, muodostaa Saksan hallituksen esittämän toisen kanneperusteen, jota tutkitaan jäljempänä.
53 Edellä esitetty huomioon ottaen ensimmäinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Toinen kanneperuste
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
54 Saksan hallitus väittää toisessa kanneperusteessaan, että riidanalaista päätöstä rasittaa menettelyvirhe. Se korostaa, että komissio on myöhään menettelyn aikana esittänyt uusia väitteitä, jotka ovat laajentaneet riidan kohdetta, mikä on ristiriidassa sovittelumenettelyn ja oikeuden tulla kuulluksi kanssa.
55 Saksan hallituksen mukaan komissio on vasta yhteenvetokertomuksen lisäyksessä maininnut neljästä uudesta seikasta, jotka ovat johtaneet korjauskertoimen uudelleenarviointiin 2 prosentista 5 prosenttiin. Nämä seikat ovat seuraavat:
- riskien arvioinnin ulkopuolella ei ole 10 tai 15 prosenttia peruslohkoista vaan 29 prosenttia kaikista viljelylohkoista
- lähes kaikki peruslohkot muodostuvat useista maarekisteripalstoista
- yli puolet maarekisteripalstoista jakautuu vähintään kahteen peruslohkoon, jotka kuuluvat usein yhdelle ja samalle tuottajalle. Tässä tapauksessa ei voida poissulkea sitä, että viljelylohkoina on ilmoitettu yliarvioituja pinta-aloja, joille on myönnetty merkittävämpi tuki
- riski koskee noin 50:tä prosenttia Mecklenburg-Vorpommernin osavaltion viljelylohkoista.
56 Näitä väitettyjä havaintoja ja ehdotusta 5 prosentin korjauksen tekemisestä ei ole ilmoitettu sovitteluelimelle. Näin ollen niitä ei olisi kantajan mukaan pitänyt ottaa huomioon riidanalaisessa päätöksessä.
57 Saksan hallitus lisää, että se on saanut tiedon näistä neljästä seikasta, joihin komissio vastineessaan sen mukaan suurelta osin nojautuu, vasta yhteenvetokertomuksen lisäyksen 21.6.1999 tapahtuneen tiedoksiannon yhteydessä, toisin sanoen päivää ennen EMOTR-komitean kokousta. Kyseinen hallitus väittää, ettei komissio ole antanut sille riittävää määräaikaa tämän asian osalta kuulluksi tulemista varten.
58 Komissio kiistää, että sovittelumenettelyä ei olisi noudatettu. Se korostaa, että sovitteluelin oli tietoinen kaikista komission hallussa olleista asiakirjoista ja elokuussa 1998 tehdyn toisen tarkastuksen tuloksista sekä komission kysymyksistä, jotka koskivat paikalla mittausten avulla tehtävien tarkastusten riittävyyttä. Komissio väittää, ettei se ole tosiasiassa esittänyt mitään uutta väitettä. Sitä seikkaa, ettei Saksan hallitus ole komission kanssa käymässään kirjeenvaihdossa riittävästi tutkinut komission näkökantaa ja että sovitteluelin ei ole ottanut sitä huomioon mielipiteessään, ei voida katsoa komission syyksi luettavaksi menettelyvirheeksi.
59 Komissio lisää, ettei se, että se on palannut ensimmäiseen aikomukseensa todetessaan 5 prosentin korjauskertoimen perustelluksi toisen tarkastuksen tulosten nojalla, aiheuta millään tavoin velvollisuutta käynnistää uusi sovittelumenettely.
60 Mitä tulee väitettyyn loukkaukseen, joka koskee oikeutta tulla kuulluksi, komissio kiistää, että uusia perusteita olisi esitetty lopulta sovelletun korkeamman korjauskertoimen perustelemiseksi. Kaikista asian kannalta merkityksellisistä perusteluista ja erityisesti ongelmasta, joka koskee tarkastusten laiminlyöntiä ja mittausten suorittamatta jättämistä tarkastuksen aikana, on keskusteltu osapuolten välillä. Lisätarkastukset ovat tuottaneet ainoastaan määrällisiä täsmennyksiä mutta eivät mitään perusteita, joiden johdosta uusi kahdenvälinen keskustelu olisi perusteltu.
61 Komissio lisää vielä, että Saksan hallituksella oli vielä mahdollisuus ottaa kantaa tietoihin, jotka sisältyivät yhteenvetokertomuksen lisäykseen, joka oli annettu tiedoksi ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
Sovittelumenettelyn noudattamatta jättäminen
62 On tutkittava, onko komissio toiminut kyseisen menettelyn vastaisesti, kun se on ilmoittanut edellä tämän tuomion 55 kohdassa mainituista neljästä seikasta ja 5 prosentin korjausehdotuksesta sovittelumenettelyn päättämisen jälkeen.
63 Asetukseen N:o 729/70, sellaisena kuin sitä sovellettiin tosiseikkojen tapahtumisaikana, ei sisälly säännöksiä menettelyn täsmällisestä kulusta komission yksiköiden suorittamasta tarkastuksesta päätökseen jättää tiettyjä menoja rahoituksen ulkopuolelle. Päätöksen 94/442/EY 1 artiklasta puolestaan käy ilmi, että asia voidaan saattaa sovitteluelimen käsiteltäväksi sen jälkeen, kun komissio on suorittanut tarkastuksen, kun kyseisen tarkastuksen tuloksia koskeva kahdenvälinen keskustelu on järjestetty ja kun komissio on mainittuun päätökseen viitaten ilmoittanut muodollisesti jäsenvaltiolle aikomuksestaan jättää tiettyjä menoja rahoituksen ulkopuolelle.
64 Käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin todettava, että komission yksiköt ovat suorittaneet ensimmäisen tarkastuksen 23.-27.10.1995, että kahdenvälinen kokous on pidetty 24.6.1997 ja että komissio on ilmoittanut Saksan hallitukselle tarkastuksen tuloksia koskevat johtopäätöksensä 12.6.1998 päivätyllä kirjeellä. Kyseisessä kirjeessä viitataan päätökseen 94/442/EY ja täsmennetään, että komissio suunnittelee tiettyjen menojen jättämistä rahoituksen ulkopuolelle. Mainittu kirje täyttää näin ollen hyvin päätöksen 94/442/EY 1 artiklan mukaiset edellytykset.
65 Seuraavaksi on tutkittava, onko edellä tämän tuomion 55 kohdassa mainittujen neljän seikan ja 5 prosentin korjausehdotuksen myöhäisellä ilmoittamisella viety kuitenkin merkitys asian saattamiselta sovitteluelimen käsiteltäväksi, kun sille ei ole annettu mahdollisuutta ottaa kantaa riidan kannalta ratkaiseviin näkökohtiin, ja eikö komission olisi pitänyt käynnistää uusi sovittelumenettely.
66 Tältä osin on katsottava, että vaikka päätöksen 94/442/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan sovitteluelimen kanta ei vaikuta komission lopulliseen päätökseen ja vaikka komissiolla näin ollen säilyy vapaus tehdä päätös, joka poikkeaa sovitteluelimen antamasta lausunnosta, sovittelumenettelyllä ei olisi tehokasta vaikutusta, jos mainittu elin ei olisi tietoinen kaikista ratkaisevista tiedoista, jotka komissiolla on ollut käytössään päätöksen tekemiseksi.
67 Käsiteltävässä asiassa asianosaisten esittämistä väitteistä ja niiden perusteluista ja yhteisöjen tuomioistuimessa esitetyistä asiakirjoista käy ilmi, että sovitteluelin on ollut tietoinen kaikista asiakirjoista ja tiedoista, jotka komissiolla oli käytettävissään, sekä sen tärkeimmistä havainnoista. Sovitteluelimelle on ilmoitettu elokuussa 1998 tehdyn toisen tarkastuksen tuloksista ja huolista, joita komissiolla oli EMOTR:oon kohdistuvien niiden tappioriskien osalta, jotka aiheutuivat yhtäältä viljeltyjen ja tällaisiksi ilmoitettujen ja toisaalta lohkojen maarekisteriin merkittyjen pinta-alojen välisistä eroavuuksista. Sovitteluelin on saanut jäljennökset 24.11.1998 päivätystä kirjeestä, jonka komissio on lähettänyt Saksan viranomaisille, ja niiden kirjeeseen antamasta vastauksesta.
68 Mitä tulee erityisesti edellä tämän tuomion 55 kohdassa mainittuihin neljään seikkaan, on todettava, että niillä vahvistetaan epäilykset, jotka komissio on aikaisemmin esittänyt ja ilmoittanut sekä Saksan viranomaisille että sovitteluelimelle, koska ne täsmennetään lukujen avulla. Kyseiset neljä seikkaa eivät näin ollen vastoin Saksan hallituksen esittämää laajenna riidan kohdetta.
69 Tästä seuraa, että sovitteluelin on saanut kaikki asianosaisten hallussa olevat asiakirjat ja kaikki niiden esittämät oleelliset perustelut. Se, että komission yksiköt ovat suorittaneet tärkeän paikalla tehtävän tarkastuksen sovittelumenettelyn aikana, ei muodosta menettelyvirhettä, koska asetuksessa N:o 729/70, sellaisena kuin sitä sovellettiin tosiseikkojen tapahtumisajankohtana, ei edellytetä, että kaikki asian kannalta merkitykselliset tarkastukset suoritetaan ennen sovittelumenettelyn alkamista, ja koska sovitteluelin on pidetty ajan tasalla toisen ja viimeisen tarkastuksen tuloksista ja kysymyksistä, joita se on komission puolella herättänyt.
70 Korjauskertoimen osalta sovitteluelimelle on ilmoitettu komission epäröinnistä, joka liittyy 2 tai 5 prosentin korjauskertoimen soveltamiseen, ja sovitteluelin on sitä paitsi esittänyt havaintoja tästä aiheesta. Päätöksessä 94/442/EY ei edellytetä menettelyn tässä vaiheessa täsmällistä arviota menoista, jotka komissio aikoo jättää yhteisörahoituksen ulkopuolelle.
71 Näin ollen on todettava, että komissio ei ole riidanalaista päätöstä tehdessään jättänyt noudattamatta sovittelumenettelyä.
Väite, jonka mukaan oikeutta tulla kuulluksi on loukattu
72 Kuten edellä tämän tuomion 68 kohdassa on todettu, komission yhteenvetokertomuksen lisäyksessä mainitsemat neljä seikkaa eivät ole riidan kohdetta laajentavia uusia tosiseikkoja.
73 On todettava, että komissio on menettelyn alusta lähtien asianmukaisesti ilmoittanut Saksan hallitukselle epäilyksistä, joita sillä oli. Osapuolten välillä on käyty runsaasti kirjeenvaihtoa. Sen jälkeen, kun kantaja on saanut 12.6.1998 muodollisen tiedoksiannon lokakuussa 1995 tehdyn ensimmäisen tarkastuksen johtopäätöksistä, sillä on ollut aikaa esittää huomautuksensa, jotka se on esittänytkin. Kantaja on voinut tehdä tämän vielä sen 24.11.1998 päivätyn kirjeen jälkeen, jolla komissio kiinnittää sen huomiota ilmoitettujen pinta-alojen ja maarekisteripalstojen välisiin eroihin ja mittauksen mahdolliseen välttämättömyyteen. Saksan hallitus katsoo, että se on vastannut komission huoliin 11.12.1998 päivätyllä kirjeellään, mutta on todettava, että sen vastaus ei ole mahdollistanut komission epäilysten poistamista.
74 Kun otetaan sitä vastoin huomioon, että Saksan viranomaiset ovat saaneet yhteenvetokertomuksen lisäyksen vasta 21.6.1999 eli päivää ennen EMOTR-komitean kokousta ja noin viisi viikkoa ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä, voi nousta esiin kysymys, onko kantajalla ollut riittävästi aikaa vastatakseen kyseiseen asiakirjaan sisältyviin havaintoihin.
75 Koska kaikki tärkeät seikat on kuitenkin aikaisemmin saatettu Saksan hallituksen tietoon ja koska se on voinut esittää kantansa erityisesti kysymyksiin, jotka komissio on esittänyt 24.11.1998 päivätyssä kirjeessään yli kahdeksan kuukautta ennen riidanalaista päätöstä, on katsottava, että noudatettu menettely ei ole loukannut Saksan liittotasavallan oikeutta tulla kuulluksi.
76 Edellä esitetty huomioon ottaen toinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Kolmas kanneperuste
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
77 Kolmannessa kanneperusteessa Saksan hallitus yhtäältä kiistää tietyt komission toteamukset ja tosiseikkoja koskevan arvioinnin, jonka perusteella se on arvioinut EMOTR:oon kohdistuneen tappioriskin epätarkasti, ja toisaalta korostaa, että komissio on käyttänyt tiettyjä seikkoja kahteen kertaan, ensin 2 prosentin ja sitten 5 prosentin korjausten tueksi.
Epätarkka riskien arviointi, joka perustuu tosiseikkojen virheelliseen toteamiseen ja arviointiin
78 Saksan hallitus toteaa ensinnäkin, että komission toteamus, jonka mukaan Mecklenburg-Vorpommernin osavaltiossa lähes kaikki peruslohkot muodostuvat useista maarekisteripalstoista, on oikea. Se korostaa kuitenkin, että komissio kuvailee siinä jo tiedossaan olleen tilanteen, ja se kiistää komission väitteen, jonka mukaan on välttämätöntä mitata viljelylohkot, jotka muodostuvat useammasta maarekisteripalstasta. Se kiistää myös komission väitteen, jonka mukaan puoleen kyseisen osavaltion viljelylohkoista liittyi riskejä.
79 Toiseksi Saksan hallitus väittää, että komissio on muuttanut korjauskertoimen laskentaperustetta, kun se on siirtynyt monessa käytössä olevia peruslohkoja, joita on 15 prosenttia kaikista peruslohkoista, koskevasta laskelmasta näihin peruslohkoihin sisältyviä viljelylohkoja, joita on 29 prosenttia kaikista viljelylohkoista, koskevaan laskelmaan. Kyseinen muutos antaa vaikutelman, että niiden pinta-alojen lukumäärä, joihin liittyy riski, on noussut. Saksan hallituksen mukaan kyseessä on ainoastaan numeroleikki, joka ei millään tavalla merkitse tilanteen muuttumista. Näissä kahdessa tapauksessa tarkoitetaan samaa viljeltyä pinta-alaa, johon liittyy liikailmoituksen riski, ja 15:tä prosenttia peruslohkoista koskeva tarkastus sisältää automaattisesti 29:ää prosenttia viljelylohkoista koskevan tarkastuksen. EMOTR:oon kohdistuva tappioriski ei näin ollen lisäänny sen vaikutuksesta, että 29 prosenttia viljelylohkoista otetaan huomioon pinta-alana, johon voi liittyä riskejä.
80 Kolmanneksi Saksan hallitus kiistää komission väitteen, jonka mukaan liikailmoitusten riski oli 17,3 prosenttia. Sen mukaan oikea luku on 2,4 prosenttia. Se pitää virheellisenä komission suorittamaa riskin suuruutta koskevaa laskelmaa, joka on tehty laskemalla 17,3 prosentin määrä edellisessä kohdassa mainitusta 29 prosentin määrästä, mistä saadaan lopputulokseksi 5 prosenttia.
81 Neljänneksi Saksan hallitus korostaa, että ristiintarkastuksia on suoritettu riittävä määrä.
82 Viidenneksi Saksan hallitus myöntää, että Amt Schwerin on suorittanut vastuualueellaan paikalla tehtäviä tarkastuksia vähemmän kuin on ilmoitettu, mutta se selittää, että tämä johtui teknisistä vaikeuksista sekä epäsuotuisista sääoloista, ja se väittää, että kyseinen seikka on vailla merkitystä, koska asetuksessa N:o 3887/92 edellytetyt tarkastukset on kyllä suoritettu.
83 Viimeiseksi Saksan hallitus kiistää komission toteamuksen, jonka mukaan niiden paikalla tehtävien tarkastustoimenpiteiden kokonaisuuteen, jotka muodostavat valvonnan olennaisen osan, liittyy puutteita, mikä aiheuttaa EMOTR:oon kohdistuvan merkittävän tappioriskin, joka oikeuttaa 5 prosentin korjauksen.
84 Komissio korostaa, että silloin kun peruslohko muodostuu maarekisteripalstojen osista, siihen liittyy riskejä, jotka perustelevat mittauksen suorittamisen tukikelpoisten viljelylohkojen tarkkojen kokojen määrittämiseksi. Komissio on tehnyt riidanalaisen päätöksen sillä perusteella, että kyseistä mittausta ei yleensä ole suoritettu. Komissio toteaa, että sen rahoitustarkastuksen kohteeksi otettujen tukihakemusten perusteella se on voinut arvioida, että yli 50 prosentissa viljelylohkoista rajat eivät vastaa maarekisteripalstojen rajoja.
85 Komissio korostaa riskin arvioinnista viljelylohkojen eikä peruslohkojen perusteella, että Saksan hallituksen väite, jonka mukaan 15:tä prosenttia peruslohkoista koskeva tarkastus tarkoittaa myös automaattisesti 29:ää prosenttia viljelylohkoista koskevaa tarkastusta, jättää huomiotta olennaisen seikan, nimittäin sen, ettei käytännössä ole suoritettu riittävästi mittauksen sisältäneitä tarkastuksia. Komissio on asettanut kyseenalaiseksi monessa käytössä olevien peruslohkojen prosenttimäärää koskevan luvun, koska sillä ei ole asian kannalta merkitystä ja koska se antaa virheellisin perustein vaikutelman EMOTR:oon kohdistuvasta rajoittuneesta riskistä.
86 Mitä tulee liikailmoitusten määrään, joka on arvioitu 17,3 prosentiksi pinta-aloista, joihin liittyy riski, komissio muistuttaa, että kyseinen seikka on jo esitetty 17.6.1997 päivätyssä kirjeessä, jossa se toteaa, että kolmella tarkastetulla tilalla tukihakemukset ovat koskeneet 17,75 hehtaarin kesannoiduksi väitettyä pinta-alaa, kun taas komission virkamiehet ovat tarkastuksessa todenneet 14,57 hehtaarin todellisen pinta-alan. Kun otetaan huomioon se, että kyseessä ei ole edustava otanta, ehdotettu korjauskerroin ei ole ollut 17 prosenttia vaan noin 5 prosenttia.
87 Komissio selittää, että se on suhteuttanut havaitut liialliset ilmoitukset (17,3 prosenttia) niihin pinta-aloihin, joihin arvioidaan liittyvän riski (29 prosenttia), ja toteaa, että saatu prosenttimäärä, joka on yli 5 prosenttia mahdollisesti liiallisia ilmoituksia, ei ole kaukana 5 prosentin korjauskertoimesta, jota se on soveltanut kiinteämääräisiin korjauksiin sovellettavien sääntöjen perusteella. Suullisen käsittelyn aikana komissio on täsmentänyt, että sen soveltama korjauskerroin on pikemminkin laiminlyönnin vakavuuden ja EMOTR:oon kohdistuvan tappioriskin kokonaisarvioinnin kuin täsmällisen matemaattisen laskelman tulos.
88 Komissio huomauttaa Saksan hallituksen ristiintarkastuksia koskevasta väitteestä, että se ei kiistä hallinnollisten tarkastusten olemassaoloa, mutta se on todennut, että tarkastukset - kun niitä on suoritettu - eivät yleensä ole sisältäneet riittäviä mittauksia.
89 Komissio toteaa tämän jälkeen Saksan hallituksen selitykset Amt Schwerinin vastuualueella havaituista puutteista, mutta se korostaa, että kyseisillä selityksillä on toissijainen merkitys, kun otetaan huomioon perustelut, jotka se on jo esittänyt korotetun korjauskertoimen perustelemiseksi.
90 Komissio korostaa, että perusteena korjauksen nostamiselle on juuri riskin kasvaminen eikä sen täsmällinen laajuus.
Samojen seikkojen käyttäminen eri korjauskerrointen perustelemiseksi
91 Saksan hallitus korostaa, että komissio on nojautunut seuraaviin perusteisiin kaksi kertaa:
- perusteellisten ristiintarkastusten puuttuminen
- Amt Schwerinin suorittamien paikalla tehtävien tarkastusten lukumäärä on ilmoitettua pienempi
- epäilys sen riskinarvioinnin todellisuudesta, jonka Amt Schwerin väittää suorittaneensa.
92 Kantajan mukaan komissio on virheellisesti käyttänyt kyseisiä seikkoja perustellakseen rahoituskorjauksen korottamisen 2 prosentista 5 prosenttiin, koska se on jo ottanut ne huomioon tyhjentävästi ja lopullisesti 2 prosentin rahoituskorjausta koskevassa ehdotuksessaan. Samojen tietojen käyttö kahteen kertaan on harkintavallan väärinkäyttöä.
93 Komissio korostaa, että kyseessä olevia seikkoja ei ole otettu huomioon tyhjentävästi ja lopullisesti, kun korjauskerroin on vähennetty väliaikaisesti 2 prosenttiin. Komissio väittää lisäksi, että se voi lopullisessa kokonaisarviossaan vedota kaikkiin asian kannalta merkityksellisiin perusteisiin ilman, että sitä voitaisiin arvostella siitä, että joitain niistä on jo käytetty.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
Epätarkka riskien arviointi, joka perustuu tosiseikkojen virheelliseen toteamiseen ja arviointiin
94 On todettava, että komission ja Saksan hallituksen suorittamat riskin arvioinnit eroavat toisistaan huomattavasti.
95 On muistettava, että kun komissio on kieltäytynyt hyväksymästä EMOTR:sta rahoitettavaksi tiettyjä menoja sillä perusteella, että ne ovat aiheutuneet yhteisön säännösten rikkomisesta, johon jäsenvaltio on syyllistynyt, komission ei tarvitse tyhjentävästi näyttää toteen jäsenvaltioiden tekemien tarkastusten riittämättömyyttä, vaan riittää, että komissio osoittaa, että sillä on vakavia ja perusteltuja epäilyjä kansallisten viranomaisten toimittamien tarkastusten osalta. Tällainen komission todistustaakan huojennus selittyy sillä, että juuri jäsenvaltio voi parhaiten kerätä ja tarkistaa EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten tarvittavat tiedot, ja juuri jäsenvaltion asiana on siten esittää tarkat ja täydelliset todisteet tekemiensä tarkastusten todenmukaisuudesta ja tarvittaessa komission väitteiden virheellisyydestä (asia C-242/97, Belgia v. komissio, tuomio 18.5.2000, Kok. 2000, s. I-3421, 104 kohta).
96 Näin ollen Saksan hallituksen on osoitettava, että komissio on tehnyt virheen Saksan viranomaisten toteuttaman valvontajärjestelmän puutteita koskevassa havainnossa ja EMOTR:lle tästä seuraavan tappioriskin arvioinnissa.
97 On kuitenkin todettava, että Saksan hallitus ei ole kiistänyt puutteiden olemassaoloa erityisesti Amt Schwerinin vastuualueella toteutetussa valvontajärjestelmässä. Vaikka se on pystynyt herättämään epäilyksiä liikailmoituksiin liittyvän 17,3 prosentin luvun tarkkuudesta, se ei ole onnistunut osoittamaan, että sen esittämä 2,4 prosentin luku on oikea ja että komissio on tehnyt virheen sen EMOTR:oon kohdistuvan riskin laajuuden arvioinnissa, joka perustuu puutteisiin valvontajärjestelmän tärkeissä osissa.
98 Erityisesti asianosaisten esittämistä perusteluista ja yhteisöjen tuomioistuimessa esitetyistä asiakirjoista käy ilmi, ettei Saksan hallitus ole osoittanut, että 10 prosentin luku, joka liittyy monessa käytössä oleviin peruslohkoihin, olisi merkityksellinen havaittujen puutteiden seurausten laajuuden minimoimisen kannalta. Komission elokuussa 1998 tekemä toinen tarkastus ja Saksan hallituksen huomautukset ovat päinvastoin vahvistaneet, ettei kyseinen luku ollut merkityksellinen.
99 Näin ollen on todettava, ettei Saksan hallitus ole esittänyt näyttöä komission arvioinnin virheelliseksi väitetystä luonteesta. Komissio on voinut täydellä syyllä katsoa, että monessa käytössä olevissa ja muissakin peruslohkoissa sijaitsevien viljelylohkojen mittauksen puuttuessa EMOTR:oon kohdistuva tappioriski oli merkittävä ja oikeutti 5 prosentin korjauksen asiakirjassa VI/216/93 esitettyjen kriteerien mukaisesti.
Samojen seikkojen käyttäminen eri korjauskerrointen perustelemiseksi
100 Perusteisiin, joihin komissio on nojautunut riidanalaista päätöstä tehdessään, sisältyvät erityisesti edellä tämän tuomion 93 kohdassa mainitut kolme seikkaa.
101 Tältä osin on todettava, että Saksan liittotasavalta katsoo virheellisesti, ettei komissio enää voisi ottaa kyseisiä seikkoja huomioon 5 prosentin korjauskertoimen soveltamista koskevassa päätöksessään sillä perusteella, että se on ottanut ne huomioon jo 2 prosentin korjauskertoimen soveltamista koskevassa ehdotuksessaan.
102 Mikään ei nimittäin estänyt komissiota ottamasta huomioon riidanalaisen päätöksen tekemistä varten kaikkia sen yksiköiden menettelyn aikana tekemiä havaintoja ja arviointeja, joita se on pitänyt merkityksellisinä. Näin ollen komissio on perustellusti ottanut huomioon sen yksiköiden ensimmäiset havainnot puutteista Amt Schwerinin suorittamissa tarkastuksissa, tämän jälkeen Saksan viranomaisten toimittaman tiedon yhdessä käytössä olevien tai kesannoitujen peruslohkojen prosenttimäärästä ja lopuksi elokuussa 1998 suoritetun toisen tarkastuksen tulokset sekä Saksan viranomaisten vakuuttavan vastauksen puuttumisen kysymykseen, joka koskee välttämättömyyttä mitata peruslohkon muodostavat viljelylohkot.
103 Näin ollen Saksan hallituksen väite, jonka mukaan komissio on virheellisesti käyttänyt samoja seikkoja kahteen kertaan, on hylättävä.
104 Edellä esitetty huomioon ottaen kolmas kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
105 Koska mikään kantajan esittämistä kanneperusteista ei ole menestynyt, kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
106 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Saksan liittotasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska Saksan liittotasavallan kaikki kanneperusteet on hylätty, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Kanne hylätään.
2) Saksan liittotasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.