CELEX: 62007CJ0514
Pritožba
Pravica dostopa do dokumentov institucij
Uredba (ES) št. 1049/2001
Člen 4(2), druga in tretja alinea
Vloge, ki jih je Komisija vložila v postopkih pred Sodiščem in Splošnim sodiščem
Odločba Komisije o zavrnitvi dostopa

Kraljevina Švedska, Association de la presse internationale ASBL (v nadaljevanju: API) in Komisija Evropskih skupnosti v pritožbah predlagajo razveljavitev sodbe Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti (zdaj Splošno sodišče) z dne 12. septembra 2007 v zadevi API proti Komisiji (
T-36/04, ZOdl., str. II-3201
, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to razglasilo delno ničnost odločbe Komisije z dne 20. novembra 2003 (v nadaljevanju: sporna odločba), s katero je bila zavrnjena prošnja API za dostop do vlog, ki jih je Komisija vložila pri Sodišču in Splošnem sodišču v nekaterih sodnih postopkih.
I –

Pravni okvir
Uvodne izjave 1, 2, 4 in 11 Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (
UL L 145, str. 43
) določajo:
„(1)
Drugi […]odstavek člena 1 Pogodbe o Evropski uniji opredeljuje pojem javnosti in pravi, da je Pogodba nov korak v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani.
(2)
Javnost omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in zagotavlja, da je uprava deležna večje zakonitosti ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu. Javnost prispeva h krepitvi načela demokracije in spoštovanja človekovih temeljnih pravic in svoboščin, določenih v členu 6 Pogodbe EU in v Evropski listini o temeljnih pravicah.
[…]
(4)
Namen te uredbe je čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov ter določiti splošna načela in omejitve takega dostopa v skladu s členom 255(2) Pogodbe ES.
[…]
(11)
Načelno bi morali biti vsi dokumenti institucij dostopni javnosti. Vendar pa je treba nekatere javne in zasebne interese zaščititi z izjemami. Institucije bi morale imeti pravico varovati svoja notranja posvetovanja in razprave, kadar je to potrebno za varovanje svoje sposobnosti opravljanja nalog. Pri ocenjevanju izjem bi morale institucije upoštevati načela v zakonodaji Skupnosti s področja varstva osebnih podatkov, na vseh področjih delovanja Skupnosti.“
Člen 1(a) te uredbe določa:
„Namen te uredbe je:
(a)
na podlagi javnega ali zasebnega interesa določiti načela, pogoje in omejitve, ki urejajo pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljnjem besedilu ‚institucije‘), določene v členu 255 Pogodbe ES, da bi zagotovili čim širši dostop do dokumentov“.
Člen 2(1) in (3) te uredbe določa:
„1.   Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico do dostopa do dokumentov institucij ob upoštevanju načel, pogojev in omejitev, določenih s to uredbo.
[…]
3.   Ta uredba se uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Evropske unije.“
Člen 4(2), (4) in (6) Uredbe št. 1049/2001 glede izjem od pravice dostopa določa:
„2.   Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
—
[…]
—
sodnih postopkov in pravnih nasvetov,
—
namena inšpekcij, preiskav in revizij,
razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
[…]
4.   Glede dokumentov tretjih strank se institucija s tretjimi strankami posvetuje, da bi presodila, ali se lahko uporabi izjema iz odstavkov 1 ali 2, razen če je že jasno, ali naj se dokument razkrije ali ne.
[…]
6.   Če velja katera od izjem le za dele zahtevanega dokumenta, se drugi deli dokumenta objavijo.“
V skladu s členom 7(2) te uredbe „lahko prosilec [pri celoviti ali delni zavrnitvi njegove prošnje za dostop] v 15 delovnih dneh od prejema odgovora institucije vloži potrdilno prošnjo, v kateri institucijo prosi, da svoje stališče ponovno preuči“.
Člen 8(1) te uredbe določa:
„Potrdilna prošnja se obravnava takoj. V 15 delovnih dneh od vpisa take prošnje v register institucija odobri dostop do zahtevanega dokumenta in zagotovi dostop v skladu s členom 10 v tem roku ali pa v pisnem odgovoru navede razloge za celovito ali delno zavrnitev. […]“
Člen 12(2) Uredbe št. 1049/2001 določa:
„Zlasti zakonodajni dokumenti, to so dokumenti, pripravljeni ali prejeti med postopki za sprejetje aktov, ki so pravno zavezujoči v državah članicah ali zanje, morajo biti neposredno dostopni ob upoštevanju členov 4 in 9.“
II –

Dejansko stanje
API, nepridobitna organizacija tujih novinarjev s sedežem v Belgiji, je v dopisu z dne 1. avgusta 2003 v skladu s členom 6 Uredbe št. 1049/2001 prosila Komisijo za dostop do vlog, ki jih je predložila Splošnemu sodišču ali Sodišču v postopkih v naslednjih zadevah:
—
Honeywell proti Komisiji (T-209/01) in General Electric proti Komisiji (T-210/01);
—
MyTravel proti Komisiji (T-212/03);
—
Airtours proti Komisiji (T-342/99);
—
Komisija proti Avstriji (C-203/03);
—
Komisija proti Združenemu kraljestvu (C-466/98); Komisija proti Danski (C-467/98); Komisija proti Švedski (C-468/98); Komisija proti Finski (C-469/98); Komisija proti Belgiji (C-471/98); Komisija proti Luksemburgu (C-472/98); Komisija proti Avstriji (C-475/98) in Komisija proti Nemčiji (C-476/98) (v nadaljevanju: zadeve Odprto nebo);
—
Köbler (C-224/01) ter
—
Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00).
Komisija je z dopisom z dne 17. septembra 2003 sporočila, da ni ugodila tej prošnji v zvezi z dostopom do vlog, predloženih v okviru zadev Köbler (C-224/01) ter Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00), katerih predmet sta predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES.
Komisija je v preostalem zavrnila prošnjo API in ta zavrnitev je bila potrjena s sporno odločbo na podlagi člena 8(1) Uredbe št. 1049/2001.
Komisija je najprej zavrnila dostop do vlog, predloženih v okviru zadev Honeywell proti Komisiji (T-209/01) in General Electric proti Komisiji (T-210/01), predvsem zato, ker je šlo za zadeve, o katerih se je še odločalo v času sprejetja sporne odločbe, in ker je zato veljala izjema zaradi varstva sodnih postopkov, določena v členu 4(2), druga alinea, navedene uredbe.
Komisija je nato na podlagi iste izjeme zavrnila dostop do vlog, predloženih v okviru zadeve Airtours proti Komisiji (T-342/99), saj je bila ta zadeva, čeprav je bila končana, vendarle tesno povezana z zadevo MyTravel proti Komisiji (T-212/03), o kateri pa se je še odločalo v času sprejetja sporne odločbe. Komisija je glede prošnje za dostop do vlog, predloženih v okviru zadnjenavedene zadeve, menila, da je prezgodnja, česar tožeča stranka ni izpodbijala v tožbi.
Poleg tega je Komisija zavrnila prošnjo API, ki se nanaša na zadeve Odprto nebo, ker je menila, da čeprav so bile v postopkih v teh zadevah ob sprejetju sporne odločbe že izdane sodbe, so bile predmet teh postopkov tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, tako da je veljala izjema zaradi varstva namena inšpekcij, preiskav in revizij, določena v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
Nazadnje je Komisija zavrnila prošnjo API glede dokumentov, predloženih v okviru zadeve Komisija proti Avstriji (C-203/03). Menila je namreč, da se za te dokumente uporabi izjema zaradi varstva sodnih postopkov, tako kot za dokumente, predložene v okviru zadev Honeywell proti Komisiji (T-209/01) in General Electric proti Komisiji (T-210/01). Kljub temu je še navedla, da bi bilo treba to prošnjo zavrniti tudi na podlagi tretje alinee navedenega člena 4(2), ker naj bi ta določba izključila dostop do vsakega dokumenta v zvezi s tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti v primerih, v katerih bi njegovo razkritje lahko oslabilo varstvo namena preiskav, in sicer priti do sporazumne rešitve spora med Komisijo in zadevno državo članico.
Komisija je glede uporabe člena 4(2), zadnji del, iste uredbe menila, da ni prevladal noben javni interes v smislu te določbe, ki bi v obravnavani zadevi upravičil razkritje zadevnih dokumentov.
III –

Izpodbijana sodba
API je zoper sporno odločbo vložila ničnostno tožbo, ki ji je Splošno sodišče le deloma ugodilo.
Splošno sodišče je v točkah od 51 do 57 izpodbijane sodbe, potem ko je opozorilo, da je namen Uredbe št. 1049/2001 čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov institucij, pojasnilo, da ta pravica kljub temu ostane omejena. V zvezi s tem naj bi Uredba določala izjeme, ki bi jih bilo treba razlagati ozko in katerih uporaba načeloma zahteva konkretno in posamično preučitev vsebine dokumentov, navedenih v prošnji za dostop, ker tveganje posega v interes, ki ga varuje vsaka od teh izjem, ne more biti zgolj hipotetično.
Splošno sodišče je v točki 58 navedene sodbe vendarle še navedlo, da se tak preizkus ne zahteva v vseh okoliščinah. Ta preizkus namreč ni potreben, ko je zaradi posebnih okoliščin primera očitno, da je treba dostop omogočiti ali zavrniti. To bi med drugim lahko veljalo, če je za nekatere dokumente očitno v celoti veljala ena od izjem, določenih z navedeno uredbo.
Prvič, na podlagi teh načel je Splošno sodišče preizkusilo del sporne odločbe, ki se nanaša na vloge, predložene v okviru nekončanih zadev Honeywell proti Komisiji (T-209/01), General Electric proti Komisiji (T-210/01) in Komisija proti Avstriji (C-203/03).
Po mnenju Splošnega sodišča za take dokumente očitno v celoti velja izjema zaradi varstva sodnih postopkov, in sicer do takrat, ko zadevni postopek doseže fazo obravnave.
Kot je razvidno iz točk od 78 do 81 izpodbijane sodbe, naj bi bilo namreč nujno preprečiti razkritje navedenih dokumentov pred obravnavo, zato da bi se preprečilo, da bi bili uslužbenci Komisije izpostavljeni zunanjim pritiskom, zlasti javnosti. Poleg tega bi se s tem lahko preprečilo, da bi kritike in ugovori, ki bi jih lahko strokovna javnost, tisk in javno mnenje na splošno navedli zoper trditve, vsebovane v teh dopisih, ob kršitvi načela enakosti orožij pripeljali med drugim do tega, da bi bila Komisiji naložena dodatna naloga. Ta bi lahko namreč menila, da jih je zavezana upoštevati v obrambi svojega položaja pred sodiščem, medtem ko bi lahko stranke v postopku, ki niso dolžne razkrivati svojih vlog, branile svoje interese neodvisno od vsakega zunanjega vpliva.
Komisija naj bi bila torej šele po obravnavi zavezana konkretno in posamično preučiti vsako vlogo, navedeno v prošnji za dostop.
V zvezi s tem je Splošno sodišče v točkah 84 in 85 izpodbijane sodbe najprej navedlo, da take ugotovitve ni mogoče omajati z ugotovitvijo, da je razkritje postopkovnih listin omogočeno v več državah članicah in je glede dopisov, predloženih Evropskemu sodišču za človekove pravice, določeno z Evropsko konvencijo o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah, podpisano v Rimu 4. novembra 1950, ker postopkovna pravila sodišč Unije ne določajo pravice dostopa tretjih do postopkovnih listin, ki jih v sodnem tajništvu vložijo stranke.
Splošno sodišče je nato v točkah od 86 do 89 izpodbijane sodbe ugotovilo, da se Komisija za zavrnitev dostopa do vlog strank tudi po obravnavi ne more opreti na postopkovna pravila sodišč Unije, ki določajo, da so vloge strank načeloma zaupne. Sodišče naj bi namreč že pojasnilo, da ta pravila ne prepovedujejo strankam, da razkrijejo svoje vloge.
Nazadnje je Splošno sodišče v točkah 90 in 91 izpodbijane sodbe še navedlo, da je nerazkritje teh vlog pred obravnavo poleg tega utemeljeno s potrebo po ohranitvi polnega učinka morebitne odločitve sodišča, ki odloča o zadevi, da obravnava ne bo javna.
Splošno sodišče je zato v točki 92 izpodbijane sodbe menilo, da Komisija ni napačno uporabila prava s tem, da ni konkretno preučila vlog, ki se nanašajo na zadeve Honeywell proti Komisiji (T-209/01), General Electric proti Komisiji (T-210/01) in Komisija proti Avstriji (C-203/03), in da ni storila napake pri presoji s tem, da je menila, da obstaja javni interes za varstvo teh vlog.
Nazadnje je Splošno sodišče v točki 100 izpodbijane sodbe presodilo, da API ni uveljavljala prevladujočega javnega interesa, s katerim bi bilo mogoče v skladu s členom 4(2) Uredbe št. 1049/2001 utemeljiti razkritje zadevnih dokumentov.
Drugič, Splošno sodišče je glede prošnje za dostop do vlog v zvezi z zadevo Airtours proti Komisiji (T-342/99) v točkah od 105 do 107 izpodbijane sodbe presodilo, da zavrnitev Komisije, ki temelji na tesni zvezi med to zadevo in neodločeno zadevo MyTravel proti Komisiji (T-212/03), ni bila utemeljena. Navedena zadeva T-342/99 je bila namreč že končana s sodbo Splošnega sodišča z dne 6. junija 2002 (Recueil, str. II-2585), tako da je bila vsebina vlog že na voljo javnosti, ne le na obravnavi, ampak tudi v samem besedilu te sodbe. Poleg tega zgolj iz okoliščine, da se o trditvah, že predloženih sodišču v končani zadevi, lahko razpravlja tudi v podobni zadevi, ni jasno razvidno tveganje, da bi se ogrozil potek postopka, ki še teče.
Tretjič in zadnjič, Splošno sodišče je v točkah od 135 do 140 izpodbijane sodbe ugotovilo, da zavrnitev, s strani Komisije, prošnje API, s katero je prosila za dostop do vlog, predloženih v okviru zadev Odprto nebo, ni mogla temeljiti na izjemi zaradi varstva inšpekcije, preiskave in revizije iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. V teh zadevah je bilo namreč že odločeno s sodbo, tako da nobena preiskava, s katero bi se dokazal obstoj zadevnih neizpolnitev obveznosti, ne bi mogla biti več ogrožena z razkritjem zaprošenih dokumentov.
Zato je Splošno sodišče razglasilo ničnost sporne odločbe v delu, v katerem je Komisija zavrnila dostop do vlog, ki jih je predložila Sodišču v zadevah Odprto nebo, in Splošnemu sodišču v zadevi Airtours proti Komisiji (T-342/99). V skladu s točko 2 izreka izpodbijane sodbe je bila tožba API v preostalem zavrnjena.
IV –

Postopek pred Sodiščem
S sklepoma predsednika Sodišča z dne 23. aprila 2008 in z dne 19. maja 2008 je bila Kraljevini Danski in Republiki Finski v zadevi C-514/07 P dovoljena intervencija v podporo predlogom Kraljevine Švedske.
S sklepom predsednika Sodišča z dne 23. aprila 2008 je bila Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska v zadevah C-528/07 P in C-532/07 P dovoljena intervencija v podporo predlogom Komisije.
Nazadnje je predsednik Sodišča s sklepom z dne 7. januarja 2009 odločil, da združi zadeve C-514/07 P, C-528/07 P in C-532/07 P za ustni postopek in izrek sodbe.
V –

Predlogi strank
A –
V zadevi Švedska proti API in Komisiji (C-514/07 P)
Kraljevina Švedska predlaga Sodišču, naj razveljavi točko 2 izreka izpodbijane sodbe in razglasi ničnost sporne odločbe v celoti ter Komisiji naloži plačilo stroškov.
API Sodišču predlaga, naj:
—
razveljavi izpodbijano sodbo v delu, v katerem je Splošno sodišče potrdilo pravico Komisije, da ne razkrije svojih vlog v zadevah, v katerih še ni bilo obravnave;
—
razglasi ničnost delov sporne odločbe, ki še niso bili razglašeni za nične z izpodbijano sodbo, ali podredno, vrne zadevo v razsojanje Splošnemu sodišču, da odloči v skladu s sodbo Sodišča, in
—
Komisiji naloži plačilo stroškov, ki so nastali API z odgovorom na pritožbo.
Kraljevina Danska Sodišču predlaga, naj razveljavi točko 2 izreka izpodbijane sodbe in razglasi ničnost sporne odločbe v delu, v katerem je odločilo, da „je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker ni strogo zahtevalo, da se opravi konkretna presoja vsakega akta, ki je predmet prošnje za dostop, da bi se določilo, ali se lahko uporabi izjema iz člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001“.
Republika Finska je na obravnavi Sodišču predlagala, naj razveljavi točko 2 izreka izpodbijane sodbe.
Komisija Sodišču predlaga, naj:
—
deloma potrdi izpodbijano sodbo, če potrdi sporno odločbo o zavrnitvi dostopa do dokumentov, ki jih je zahtevala API;
—
API naloži plačilo stroškov, ki so Komisiji nastali na prvi stopnji in v okviru pritožbe, in
—
Kraljevini Švedski naloži plačilo stroškov, ki so Komisiji nastali v postopku pritožbe.
B –
V zadevi API proti Komisiji (C-528/07 P)
API Sodišču predlaga, naj:
—
razveljavi izpodbijano sodbo v delu, v katerem je Splošno sodišče potrdilo pravico Komisije, da ne razkrije svojih vlog v zadevah, v katerih še ni bilo obravnave;
—
razglasi ničnost delov sporne odločbe, ki še niso bili razglašeni za nične z izpodbijano sodbo, ali podredno, naj vrne zadevo v razsojanje Splošnemu sodišču, da odloči v skladu s sodbo Sodišča, in
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija Sodišču predlaga, naj:
—
delno potrdi izpodbijano sodbo, če potrdi sporno odločbo o zavrnitvi dostopa do dokumentov, ki jih je zahtevala API;
—
API naloži plačilo stroškov, ki so Komisiji nastali v postopku na prvi stopnji in v postopku pritožbe, in
—
Kraljevini Švedski naloži plačilo stroškov, ki so Komisiji nastali v postopku pritožbe.
Združeno kraljestvo Sodišču predlaga, naj zavrne pritožbo.
C –
V zadevi Komisija proti API (C-532/07 P)
Komisija Sodišču predlaga, naj:
—
razveljavi sodbo v delu, v katerem je bila razglašena ničnost odločbe Komisije o zavrnitvi dostopa do dokumentov, ki jih je zahtevala API po obravnavi, v zvezi z vsemi tožbami, razen za tožbo v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti;
—
dokončno odloči o predmetu te pritožbe in
—
API naloži plačilo stroškov, ki so Komisiji nastali v tej zadevi in s to pritožbo.
API Sodišču predlaga, naj:
—
razglasi nedopustnost dela prvega pritožbenega razloga, ker v njem niso natančno navedeni izpodbijani deli izpodbijane sodbe, za katere Komisija želi, da se razveljavijo;
—
razglasi nedopustnost drugega pritožbenega razloga;
—
podredno, zavrne pritožbo v celoti in
—
Komisiji naloži plačilo stroškov, ki so API nastali zaradi odgovora na pritožbo.
Združeno kraljestvo Sodišču predlaga, naj:
—
ugotovi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je v točki 82 izpodbijane sodbe ugotovilo, da mora Komisija po obravnavi posamično preučiti vsako vlogo, da bi se lahko izrekla o uporabi izjeme glede sodnih postopkov, navedene v členu 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001, in
—
razveljavi izpodbijano sodbo, ker je Splošno sodišče razglasilo ničnost sporne odločbe v delu, v katerem ni bilo ugodeno prošnji API za dostop do vlog, ki jih je Komisija predložila Sodišču v okviru zadev Odprto nebo.
VI –

Pritožbe
Najprej je treba obravnavati pritožbo v zadevi C-532/07 P in nato skupaj pritožbi v zadevah C-514/07 P in C-528/07 P.
A –
Pritožba, ki jo je vložila Komisija (zadeva C-532/07 P)
Komisija v utemeljitev pritožbe navaja tri pritožbene razloge, s katerimi očita kršitev člena 4(2), druga in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
1. Prvi pritožbeni razlog
Komisija kot prvi pritožbeni razlog navaja, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je izjemo, ki se nanaša na sodne postopke, razlagalo tako, da morajo institucije v postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti preučiti vsako prošnjo za dostop do vlog posebej od dneva obravnave.
a) Trditve strank
Komisija v utemeljitev tega pritožbenega razloga navaja, prvič, da taka razlaga kaže na protislovje v izpodbijani sodbi. Splošno sodišče naj bi namreč, potem ko je potrdilo obstoj splošne izjeme od pravice dostopa, omejilo uporabo te izjeme do obravnave s tem, da je slednji zmotno dalo odločilni pomen. Interes nemotenega poteka postopka in zahteva, da se prepreči vsak zunanji vpliv na zastopnike Komisije – na katera se je oprlo Splošno sodišče pri ugotovitvi, da se zadevna izjema uporablja do obravnave – naj bi dejansko utemeljila, da se ta izjema uporablja v celotnem postopku in torej do razglasitve sodbe.
Drugič, Splošno sodišče naj ne bi upoštevalo interesa učinkovitega izvajanja sodne oblasti ali interesa oseb, ki so omenjene v postopku in niso glavne stranke ali intervenientke. Zlasti naj ne bi upoštevalo prakse, ki so jo razvila sodišča Skupnosti, v skladu s katero lahko ta sodišča na lastno pobudo izpustijo navajanje imen stranke ali drugih oseb v postopku ali drugih podatkov, ki se nanašajo na zadevo in ki jih je običajno treba objaviti.
Tretjič, po mnenju Komisije je Splošno sodišče zlasti kršilo ne le člen 225 ES, ki se ne nanaša na Sodišče, ampak tudi upoštevne določbe poslovnikov sodišč Skupnosti, iz katerih naj bi bilo razvidno, da javnost nima dostopa do dokumentov, vloženih v spis zadeve.
Četrtič, Splošno sodišče naj ne bi upoštevalo interesov strank v postopku, razen interesov Komisije. Če bi bila Komisija zavezana razkriti vsebino svojih dopisov, bi to neizogibno vplivalo na pravico druge stranke, da nadzira tako odprt dostop do njenih vlog in trditev, saj se predvsem v zadevah, katerih predmet so direktne tožbe, vloge stranke nanašajo na vsebino vlog drugih strank, na katere odgovorijo.
Petič, iz pripravljalnega gradiva Uredbe št. 1049/2001 naj bi bilo razvidno, da zakonodajalec Skupnosti ni želel s področja uporabe te uredbe popolnoma izključiti dokumentov, ki jih institucije upravljajo in hranijo zgolj za sodne postopke.
Šestič in nazadnje, Komisija meni, da je rešitev, do katere je prišlo Splošno sodišče, v nasprotju s sodno prakso Sodišča, zlasti s sodbo z dne 11. januarja 2000 v združenih zadevah Nizozemska in van der Wal proti Komisiji (
C-174/98 P in C-189/98 P, Recueil, str. I-1
), v kateri je Sodišče poudarilo, da se od Komisije, ki ji je bila predložena prošnja za dostop do dokumentov, lahko zahteva, da se pred vsakim morebitnim razkritjem dokumentov posvetuje z nacionalnim sodiščem, če bi taka rešitev zahtevala, da institucija sama sprejme odločitev glede razkritja vseh dokumentov glede nekončane zadeve, ki so bili predloženi sodiščem Skupnosti ali s katerimi ta upravljajo. To bi bilo nezdružljivo z obveznostjo institucij, da hkrati upoštevajo pravice drugih strank, da branijo svoje interese pred sodišči Skupnosti, in postopkovna pravila teh sodišč.
Združeno kraljestvo v podporo predlogom Komisije še navaja, najprej, da je Splošno sodišče odločilo
ultra petita
, ko je v točki 82 izpodbijane sodbe presodilo, da „ima Komisija po obravnavi dolžnost, da opravi konkretno presojo vsakega zaprošenega dokumenta, da preveri glede na njegovo posebno vsebino, ali se ga lahko razkrije ali pa bi njegovo razkritje ogrozilo sodni postopek, na katerega se nanaša“. Iz točke 75 iste sodbe naj bi bilo namreč razvidno, da API z ničnostno tožbo Splošnemu sodišču ni predložila v presojo vprašanja o prošnjah za dostop do vlog, vloženih v obdobju od dneva obravnave do razglasitve sodbe, pri čemer v vsaki od teh treh zadev, in sicer Honeywell proti Komisiji (T-209/01), General Electric proti Komisiji (T-201/01) in Komisija proti Avstriji (C-203/03), obravnave še ni bilo, ko je API prosila za dostop do vlog Komisije.
Združeno kraljestvo nato meni, da morajo institucije imeti možnost opreti se na splošne domneve, ki se uporabljajo za kategorije dokumentov, in da se razkritje vlog po naravi razlikuje od razkritja notranjega upravnega dokumenta. To naj bi poleg tega potrjeval poseben način, na katerega zakonodajalec Skupnosti obravnava dokumente, ki se nanašajo na sodni postopek, katerega posebni značaj naj bi se odražal v izjemi, določeni v členu 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001. Nazadnje, po mnenju Združenega kraljestva je neprimerno in škodljivo za dobro delovanje sodnega organa, da so sodni postopki izpostavljeni zunanjim vplivom.
API odgovarja na vsako trditev, ki jo je Komisija navedla v utemeljitev prvega pritožbenega razloga.
Prvič, vsak morebitni zunanji vpliv na zastopnike Komisije naj bi bil le posledica javnega značaja sodnih postopkov in ne more utemeljiti rešitve, do katere je prišlo Splošno sodišče. V vsakem primeru naj bi bila ta trditev nezdružljiva s tem, da je izjeme od pravice dostopa do dokumentov treba razlagati ozko, rešitev, do katere je prišlo Splošno sodišče, pa naj bi bila v nasprotju z načelom čim širšega dostopa do dokumentov institucij, saj naj niti poročilo o obravnavi niti obravnava sama ob upoštevanju njune nepopolnosti ne bi zadoščala za zagotovitev javnosti.
Drugič, API meni, da praksa Sodišča, da ne navede imen tožečih strank ali drugih oseb, na katere se postopek nanaša, in njena kodifikacija v členu 44(4) Poslovnika Sodišča za uslužbence ne moreta utemeljiti odstopanja od obveznosti, ki izhajajo iz Uredbe št. 1049/2001, saj je ta normativno višja.
Tretjič, dokumenti, do katerih bi API želela imeti dostop, naj bi jasno spadali na področje uporabe člena 255 ES, ker naj bi šlo za dokumente, ki jih ima Komisija in katerih avtorica je. Povedano drugače, API naj ne bi prosila za dostop do dokumentov, ki bi jih imelo Sodišče, na katero se poleg tega člen 255 ES ne nanaša. V vsakem primeru naj bi bila trditev Komisije v zvezi s tem nedopustna, ker ne opredeli elementov izpodbijane sodbe, ki jim oporeka.
Četrtič, ne le da naj Komisija ne bi opredelila, kateri naj bi bili interesi tretjih, ki bi lahko bili naknadno prizadeti z razkritjem zadevnih dokumentov, ampak tudi naj predvsem ne bi upoštevala niti možnosti odobritve delnega dostopa do njih niti postopka, ki je izrecno določen v členu 4(4) Uredbe št. 1049/2001 za ohranitev interesov tretjih.
Petič, API se strinja s stališčem Komisije, da dokumenti, ki jih imajo institucije zgolj za sodne postopke, niso izključeni s področja uporabe Uredbe št. 1049/2001. API zlasti glede načela enakosti orožij navaja, da stranka v sporu z razkritjem njenih vlog dejansko ni v manj ugodnem položaju in da je obstoj morebitne neenakosti med strankami le neizogibna in nujna posledica obstoja Uredbe št. 1049/2001. V vsakem primeru naj bi bil delni dostop do vlog vedno mogoč in bolj zaželen kot popolna zavrnitev dostopa do njih.
Šestič in nazadnje, zgoraj navedena sodba Nizozemska in van der Wal proti Komisiji, na katero se sklicuje Komisija, naj ne bi bila pomembna za obravnavano zadevo, ker naj ne bi šlo za načelno sodbo, ki bi omogočala uveljavitev popolne prepovedi dostopa do neke kategorije dokumentov.
b) Presoja Sodišča
Najprej je treba zavrniti očitek Združenega kraljestva, da naj bi Splošno sodišče odločilo
ultra petita
, ker je v točki 82 izpodbijane sodbe presodilo, da „ima Komisija po obravnavi dolžnost, da opravi konkretno presojo vsakega zaprošenega dokumenta, da glede na njegovo posebno vsebino preveri, ali se ga lahko razkrije ali pa bi njegovo razkritje ogrozilo sodni postopek, na katerega se nanaša“.
V zvezi s tem je treba spomniti, da sodišče, čeprav mora odločiti samo o predlogu strank, katerih naloga je omejiti okvir spora, ne more biti zavezano upoštevati samo trditev, ki so jih stranke navedle v podporo svojim predlogom, saj bi sicer moralo svojo odločitev opreti morebiti na napačne pravne ugotovitve (sklep z dne 27. septembra 2004 v zadevi UER proti M6 in drugim, C-470/02 P, točka 69).
V obravnavani zadevi je Splošno sodišče zgolj na podlagi preučitve trditev, ki jih je API navedla v utemeljitev ničnostnega razloga kršitve člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001, prišlo do ugotovitve v točki 82 izpodbijane sodbe. Zdi se, da ta točka vsebuje le razvijanje utemeljitve, ki je Splošno sodišče privedla do tega, da je zavrnilo pravno sredstvo, ki ga je pred njim uveljavljala API.
Vendar v skladu s sodno prakso Sodišča tako razvijanje ne omogoča samemu Sodišču ugotoviti, da se je Splošno sodišče oddaljilo od predmeta spora in da je odločilo
ultra petita
(glej v tem smislu sodbo z dne 19. novembra 1998 v zadevi Parlament proti Gutiérrez de Quijano y Lloréns,
C-252/96 P, Recueil, str. I-7421
, točka 34, in zgoraj navedeni sklep UER proti M6 in drugim, točka 74).
Po tem pojasnilu je treba glede trditev, ki jih je Komisija navedla v utemeljitev tega pritožbenega razloga, spomniti, da je z Uredbo št. 1049/2001 glede na njeno uvodno izjavo 1 izražena volja iz člena 1, drugi odstavek, EU, ki je bil vstavljen z Amsterdamsko pogodbo, da se označi nova stopnja v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, na kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani. Kot je opozorjeno v uvodni izjavi 2 navedene uredbe, je pravica dostopa javnosti do dokumentov institucij povezana z demokratičnostjo teh institucij (sodba z dne 1. julija 2008 v združenih zadevah Švedska in Turco proti Svetu,
C-39/05 P in C-52/05 P, ZOdl., str. I-4723
, točka 34).
Zato je cilj Uredbe št. 1049/2001, kot je navedeno v uvodni izjavi 4 in členu 1, podeliti javnosti pravico čim širšega dostopa do dokumentov institucij (glej sodbi z dne 1. februarja 2007 v zadevi Sison proti Svetu,
C-266/05 P, ZOdl., str. I-1233
, točka 61, in z dne 18. decembra 2007 v zadevi Švedska proti Komisiji,
C-64/05 P, ZOdl., str. I-11389
, točka 53; zgoraj navedeno sodbo Švedska in Turco proti Svetu, točka 33, in sodbo z dne 29. junija 2010 v zadevi Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P, ZOdl., str. I-5885
, točka 51).
Vendar za to pravico kljub temu veljajo določene omejitve na podlagi javnega ali zasebnega interesa (zgoraj navedeni sodbi Sison proti Svetu, točka 62, in Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, točka 53).
Navedena uredba natančneje in v skladu z uvodno izjavo 11 v členu 4 določa, da institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi njegovo razkritje poseglo v interese, varovane s tem členom.
Če Komisija odloči, da se zavrne dostop do dokumenta, katerega razkritje se je od nje zahtevalo, mora načeloma podati pojasnila v zvezi s tem, kako bi lahko dostop do tega dokumenta konkretno in dejansko posegel v interes, ki je varovan z izjemo iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, na kar se sklicuje ta institucija (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi Švedska in Turco proti Svetu, točka 49, in Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, točka 53).
Ker take izjeme odstopajo od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov, jih je treba razlagati in uporabljati ozko (zgoraj navedene sodbe Sison proti Svetu, točka 63; Švedska proti Komisiji, točka 66, ter Švedska in Turco proti Svetu, točka 36).
Vendar je v nasprotju s trditvami API iz sodne prakse Sodišča razvidno, da odločitve zadevne institucije lahko v zvezi s tem temeljijo na splošnih domnevah, ki veljajo za določeno vrsto dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za prošnje za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste (glej zgoraj navedeni sodbi Švedska in Turco proti Svetu, točka 50, in Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, točka 54).
Vendar v obravnavanem primeru nobena od strank v tej zadevi ni izpodbijala ugotovitve Splošnega sodišča v točki 75 izpodbijane sodbe, da je vloge Komisije, za katere se je zahteval dostop, pripravila ta institucija kot stranka v treh postopkih z direktno tožbo, ki na dan sprejetja sporne odločbe še niso bili končani, in zato se za vsako od teh vlog lahko šteje, da spada v isto kategorijo dokumentov.
Zato je treba preveriti, ali so splošne ugotovitve omogočale sklep, da se je Komisija lahko upravičeno oprla na domnevo, da bi razkritje teh vlog poseglo v sodne postopke, in sicer ne da bi bila zavezana konkretno preučiti vsebino vsakega od teh dokumentov.
Za to je treba najprej poudariti, da imajo vloge, predložene Sodišču v okviru sodnega postopka, povsem posebne značilnosti, saj so že po svoji naravi bolj del sodne dejavnosti Sodišča kot pa del upravne dejavnosti Komisije, pri čemer upravna dejavnost ne zahteva enakega obsega dostopa do dokumentov kot zakonodajna dejavnost institucije Skupnosti (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, točka 60).
Te vloge so namreč sestavljene izključno za naveden sodni postopek in so njegov bistveni del. Tožeča stranka namreč opredeli spor ravno s tožbo in stranke zlasti v okviru pisnega dela tega postopka – ker ustni del ni obvezen – Sodišču predložijo informacije, na podlagi katerih to izreče sodno odločitev.
Vendar je iz upoštevnih določb Pogodb in iz sistematike Uredbe št. 1049/2001 ter iz ciljev predpisov Unije na tem področju razvidno, da je sodna dejavnost izključena s področja uporabe pravice dostopa do dokumentov, ki je določena s temi predpisi.
Najprej, glede upoštevnih določb iz Pogodb je iz člena 225 ES jasno razvidno, da za Sodišče ne veljajo obveznosti javnosti, določene v tem členu.
Cilj te izključitve je poleg tega še jasneje razviden iz člena 15 PDEU, ki je nadomestil člen 255 ES in ki z razširitvijo področja uporabe načela javnosti v svojem odstavku 3, četrti pododstavek, določa, da za Sodišče te obveznosti veljajo le pri izvajanju upravnih nalog.
Iz tega je razvidno, da je to, da Sodišča ni med institucijami, za katere v skladu s členom 225 ES veljajo navedene obveznosti, utemeljeno ravno z naravo sodne dejavnosti, ki jo v skladu s členom 220 ES mora izvajati.
To razlago v preostalem potrjuje tudi sistematika Uredbe št. 1049/2001, katere pravna podlaga je sam člen 255 ES. Člen 1(a) te uredbe namreč z določitvijo njenega področja uporabe Sodišča s tem, da ga ne omenja, ne uvrsti med institucije, za katere veljajo obveznosti javnosti, ki jih določa, medtem ko člen 4 te uredbe določa eno od izjem od pravice dostopa do dokumentov institucij ravno za varstvo sodnih postopkov.
Iz člena 225 ES in Uredbe št. 1049/2001 je torej razvidno, da imajo omejitve uporabe načela javnosti pri sodni dejavnosti enak cilj, in sicer zagotoviti, da se pravica dostopa do dokumentov institucij izvaja brez poseganja v varstvo sodnih postopkov.
V zvezi s tem je treba poudariti, da je namen varstva teh postopkov zlasti zagotoviti upoštevanje načela enakosti orožij in načela učinkovitega izvajanja sodne oblasti.
Vendar je treba na eni strani v zvezi z enakostjo orožij poudariti, da – kot je Splošno sodišče v bistvu poudarilo v točki 78 izpodbijane sodbe – če bi morala biti vsebina vlog Komisije predmet javnega razpravljanja, bi kritike teh vlog ne glede na njihov dejanski pravni pomen lahko vplivale na stališče, ki ga brani institucija pred sodišči Unije.
Poleg tega bi tak položaj lahko izkrivil nujno uravnoteženost med strankami v sporu pred navedenimi sodišči – namreč uravnoteženost, ki je osnova načela enakosti orožij – če bi obveznost razkritja dokumentov veljala le za institucijo, na katero je bila naslovljena prošnja za dostop do dokumentov, in ne za vse stranke v postopku.
Poleg tega je treba spomniti, da je načelo enakosti orožij tako kot načelo kontradiktornosti le logična posledica samega pojma pravičnega postopka (glej po analogiji sodbe z dne 26. junija 2007 v zadevi Ordre des barreaux francophones et germanophone in drugi,
C-305/05, ZOdl., str. I-5305
, točka 31; z dne 2. decembra 2009 v zadevi Komisija proti Irski in drugim,
C-89/08 P, ZOdl., str. I-11245
, točka 50, in z dne 17. decembra 2009 v zadevi Réexamen M proti EMEA,
C-197/09 RX-II, ZOdl., str. I-12033
, točki 39 in 40).
Vendar, kot je Sodišče že presodilo, ima vsaka stranka v postopku pred sodišči Unije ne glede na svoj pravni status pravico, da se spoštuje načelo kontradiktornosti. Zato se nanj lahko sklicujejo tudi institucije Skupnosti, kadar so stranke v teh postopkih (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Irski in drugim, točka 53).
API torej zmotno navaja, da se Komisija kot javna institucija ne more sklicevati na pravico enakosti orožij, ker imajo to pravico le posamezniki.
Uredba št. 1049/2001 sama določa obveznosti javnosti le za institucije, ki jih našteva, kot navaja API. Vendar okoliščina, da so te obveznosti določene le za zadevne institucije, ne more v okviru nekončanih sodnih postopkov povzročiti, da bi bil njihov procesni položaj prizadet z vidika načela enakosti orožij.
Na drugi strani, kar zadeva dobro delovanje sodnega organa, se izključitev sodne dejavnosti s področja uporabe pravice dostopa do dokumentov brez razlikovanja med različnimi fazami postopka utemeljuje z nujnostjo, da se med sodnim postopkom zagotovi, da razprave med strankami in posvetovanja zadevnega sodišča o tekoči zadevi potekajo nemoteno.
Vendar bi se z razkritjem zadevnih vlog omogočilo, čeprav zgolj v zaznavi javnosti, izvajanje zunanjih pritiskov na sodno dejavnost in poseganje v nemotenost razprav.
Zato je treba priznati obstoj splošne domneve, da bi razkritje vlog, ki jih je predložila institucija v okviru sodnega postopka, pomenilo poseg v varstvo tega postopka v smislu člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001, dokler teče navedeni postopek.
Z navedenim razkritjem namreč ne bi bile upoštevane posebnosti te kategorije dokumentov in bistveni del sodnega postopka bi bil podrejen načelu javnosti. Zato bi bil v veliki meri odvzet polni učinek temu, da Sodišče v skladu s členom 255 ES ni bilo uvrščeno med institucije, za katere velja načelo javnosti.
Poleg tega je taka domneva utemeljena tudi s Statutom Sodišča Evropske unije in s poslovniki sodišč Unije (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, točka 55).
Namreč, čeprav Statut Sodišča v členu 31 določa javnost obravnave, pa v členu 20, drugi odstavek, določa, da se procesne listine posredujejo le strankam in institucijam, katerih odločitve se obravnavajo.
Poleg tega poslovniki sodišč Unije ne določajo vročitve vlog strankam v postopku. Natančneje, člen 39 Poslovnika Sodišča, člen 45 Poslovnika Splošnega sodišča in člen 37(1) Poslovnika Sodišča za uslužbence določajo, da se tožba vroči le toženi stranki.
Zato je treba ugotoviti, da niti Statut Sodišča niti navedeni poslovniki ne določajo pravice dostopa tretjih oseb do vlog, predloženih Sodišču v okviru sodnih postopkov.
Vendar je treba to okoliščino upoštevati pri razlagi izjeme, določene v členu 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001. Če bi namreč te tretje osebe na podlagi Uredbe št. 1049/2001 imele možnost dostopa do navedenih vlog, bi bil omajan sistem postopkovnih predpisov, ki ureja sodne postopke pred sodišči Unije (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, točka 58).
V zvezi s tem je treba poudariti, da je brezpredmetno, da API navaja, da so drugi nacionalni pravni sistemi sprejeli različne rešitve, ki med drugim določajo, da sodišča dovolijo dostop do vlog, ki so jim predložene. Kot namreč trdi Komisija in kot je pravilno presodilo Splošno sodišče v točki 85 izpodbijane sodbe, postopkovna pravila sodišč Unije ne določajo pravice dostopa tretjih do postopkovnih listin, ki jih v sodnem tajništvu vložijo stranke.
Nasprotno, ravno obstoj teh postopkovnih pravil, ki še naprej veljajo za zadevne vloge, in okoliščina, da ne le da ne določajo nobene pravice dostopa do spisa zadeve, ampak v skladu s členom 31 Statuta Sodišča določajo tudi, da obravnava ni nujno javna ali da se nekatere informacije, kot so imena strank, ne objavijo, prispevajo k utemeljitvi domneve, da razkritje zadevnih vlog posega v sodne postopke (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo v zadevi Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, točke od 56 do 58).
Res je, kot je pojasnilo Sodišče, da taka splošna domneva ne izključuje pravice zainteresirane stranke, da dokaže, da za dokument, za katerega razkritje se prosi, ta domneva ne velja (zgoraj navedena sodba Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, točka 62). V obravnavani zadevi pa je vendarle jasno, da iz izpodbijane sodbe ni razvidno, da bi se API sklicevala na to pravico.
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je menilo, da bi Komisija, ker ni bilo nobenega dokaza, s katerim bi bilo mogoče ovreči navedeno domnevo, morala po obravnavi konkretno presoditi vsak zaprošeni dokument, da bi preverila, ali bi glede na njegovo posebno vsebino njegovo razkritje poseglo v varstvo sodnega postopka, na katerega se nanaša.
Vendar je treba poudariti, da – kot je bilo pojasnjeno v točki 66 te sodbe – so ugotovitve iz točke 82 izpodbijane sodbe le razvijanje utemeljitve, ki je Splošno sodišče privedla do tega, da je zavrnilo tožbeni razlog, ki ga je pred njim uveljavljala API. Izrek izpodbijane sodbe pa nikakor ni odvisen od točke 82.
Iz tega sledi, da razveljavitev tega dela obrazložitve izpodbijane sodbe ne povzroči razveljavitve njenega izreka.
2. Drugi pritožbeni razlog
Komisija ob podpori Združenega kraljestva kot drugi pritožbeni razlog navaja, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je presodilo, da izjema zaradi varstva namena inšpekcije, preiskave in revizije, določena v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ne dopušča Komisiji, da bi po razglasitvi sodbe v postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES zavrnila dostop do vlog, predloženih v okviru teh postopkov, ne da bi predhodno konkretno preučila vsebino teh dokumentov.
a) Trditve strank
Po mnenju Komisije naj bi Splošno sodišče zanemarilo dejstvo, da se izvršilni postopki lahko sprožijo po sodbi, izdani v okviru postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti, in lahko pripeljejo ne le do nove tožbe na podlagi člena 228 ES, ampak tudi k novi izmenjavi dopisov med Komisijo in državo članico, ki ji je naloženo, da izpolni obveznosti, ki jih ima po pravu Unije.
V zvezi s tem Komisija trdi, da so trditve Splošnega sodišča, da ima tožba na podlagi člena 228 ES drugačen cilj in je odvisna od prihodnjih in negotovih dogodkov, zgolj formalne in ne upoštevajo sočasnega dialoga med Komisijo in državami članicami.
Komisija še navaja, da je bila, ko je API zavrnila dostop do vlog, obravnavanih v zadevah Odprto nebo, soočena s težkim načelnim vprašanjem, v zvezi s katerim je morala zastopati Evropsko skupnost v pogajanjih, ki jih je vodila hkrati z državami članicami in tretjimi državami. Komisija naj bi na obravnavi pred Splošnim sodiščem pojasnila, da bi razkritje njenih vlog po razglasitvi sodbe v teh zadevah škodilo tem pogajanjem, katerih cilj je bila sklenitev novega mednarodnega sporazuma o zračnih prevozih.
Po mnenju API pa v pritožbi niso pojasnjeni razlogi, zakaj bi bil „sočasni dialog“ z državami članicami oškodovan, če bi Komisija razkrila svoje vloge po tem, ko je Sodišče razglasilo sodbo, niti zakaj bi bila njena „vloga varuha Pogodb“ oslabljena s takim razkritjem. Te vloge naj bi bilo treba razkriti, razen če bi se Komisija lahko sklicevala na posebne okoliščine, ki utemeljujejo uporabo ene od izjem za razkritje. V vsakem primeru naj bi bila ta trditev nedopustna, ker le ponavlja trditve, ki so bile že predstavljene Splošnemu sodišču.
b) Presoja Sodišča
Komisija z drugim pritožbenim razlogom, ki obsega dva dela, Splošnemu sodišču v bistvu očita, da je napačno ugotovilo, da za dokumente, povezane s preiskovalnimi dejavnostmi, ki jih je sama opravila v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, ne velja več izjema, določena v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, po tem, ko je Sodišče končalo navedeni postopek z izdajo sodbe.
Komisija v prvem delu tega pritožbenega razloga navaja, da so razlogi, na podlagi katerih je Splošno sodišče v točki 142 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je storila napako pri presoji s tem, da je zavrnila dostop do dokumentov, ki se nanašajo na zadeve Odprto nebo, povsem formalni in ne upoštevajo sočasnega dialoga med Komisijo in državo članico.
Komisija v bistvu očita Splošnemu sodišču, da je slabo presodilo pravno razmerje med členoma 226 ES in 228 ES, ker je podcenilo pomen zveze med postopki, določenimi s tema določbama v kontekstu dveh povezanih zadev, ki si sledita in ki se nanašata na isto neizpolnitev obveznosti iste države članice.
V nasprotju s tem, kar trdi API, Komisija ne samo ponavlja trditve, navedene na prvi stopnji, ampak želi izpodbiti pravno presojo Splošnega sodišča.
Vendar če stranka izpodbija način, kako je Splošno sodišče razlagalo ali uporabilo pravo Unije, se pravna vprašanja, obravnavana v postopku na prvi stopnji, lahko ponovno obravnavajo v pritožbenem postopku. Če stranka svoje pritožbe ne bi mogla utemeljiti z razlogi in trditvami, ki jih je navajala že pred Splošnim sodiščem, bi pritožbeni postopek deloma izgubil pomen (sodba z dne 23. marca 2004 v zadevi Médiateur proti Lambertsu,
C-234/02 P, Recueil, str. I-2803
, točka 75).
Iz tega je razvidno, da je prvi del drugega pritožbenega razloga dopusten.
Glede vsebine je treba poudariti, da čeprav imata postopka, določena v členih 226 ES in 228 ES, isti cilj, namreč zagotoviti učinkovito uporabo prava Unije, je kljub temu res, da sta to dva različna postopka, katerih predmeta sta različna.
Cilj postopka, uvedenega s členom 226 ES, je namreč ugotoviti, da je ravnanje države članice v nasprotju z zakonodajo Unije, in doseči, da se tako ravnanje konča (glej sodbi z dne 7. februarja 1979 v združenih zadevah Francija proti Komisiji,
15/76 in 16/76, Recueil, str. 321
, točka 27, in z dne 6. decembra 2007 v zadevi Komisija proti Nemčiji,
C-456/05, ZOdl., str. I-10517
, točka 25), medtem ko je cilj postopka, določenega v členu 228 ES, dosti bolj omejen, in sicer zgolj spodbuditi državo članico zamudnico k izvršitvi sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti (sodba z dne 12. julija 2005 v zadevi Komisija proti Franciji,
C-304/02, ZOdl., str. I-6263
, točka 80).
Iz tega je razvidno, da ko Sodišče s sodbo, izdano na podlagi člena 226 ES, ugotovi, da država članica ni izpolnila svojih obveznosti, predmet nadaljnjih pogajanj med to državo in Komisijo ne bo več obstoj neizpolnitve obveznosti – ki ga je Sodišče že ugotovilo – ampak vprašanje, ali so izpolnjeni pogoji, potrebni za vložitev tožbe na podlagi člena 228 ES.
Poleg tega je treba glede možnosti, da tožba zaradi neizpolnitve obveznosti vodi k sporazumni rešitvi spora, poudariti, da po tem, ko je bila neizpolnitev obveznosti ugotovljena s sodbo, ki jo je Sodišče izdalo na podlagi člena 226 ES, glede te neizpolnitve obveznosti ni več mogoča taka rešitev spora.
V takih okoliščinah je treba ugotoviti, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, ko je ugotovilo, da ni mogoče domnevati, da bi razkritje vlog, predloženih v okviru postopka, v katerem je bila sprejeta sodba na podlagi člena 226 ES, poseglo v preiskovalne dejavnosti, ki lahko vodijo k uvedbi postopka na podlagi člena 228 ES.
Glede na navedeno je treba prvi del drugega pritožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
Komisija v drugem delu tega pritožbenega razloga trdi, da bi razkritje dokumentov glede zadev Odprto nebo, in sicer tudi po tem, ko je Sodišče izdalo sodbo v teh zadevah, škodilo pogajanjem v zvezi s sklenitvijo novega mednarodnega sporazuma o zračnih prevozih, ki jih je vodila v imenu Skupnosti v času sprejetja sporne odločbe z državami članicami in s tretjimi državami.
V zvezi s tem zadošča poudariti, da tudi če Komisija v pritožbi trdi, da je to okoliščino poudarila na obravnavi pred Splošnim sodiščem, iz izpodbijane sodbe – ki je v zvezi s tem Komisija ni izpodbijala – nikakor ni razvidno, da bi ta institucija v sporni odločbi ali pred Splošnim sodiščem uveljavljala potrebo, da se ohrani zaupnost zadevnih dokumentov, da bi se preprečil poseg v pogajanja, ki jih je vodila zaradi sklenitve navedenega sporazuma.
Vendar bi v skladu z ustaljeno sodno prakso stranka, če bi ji bilo dovoljeno, da se pred Sodiščem prvič sklicuje na razloge in trditve, ki jih ni navedla pred Splošnim sodiščem, Sodišču, katerega pristojnost glede pritožb je omejena, lahko predložila spor, ki bi bil razširjen v primerjavi s sporom, o katerem je odločalo Splošno sodišče. V okviru pritožbe je pristojnost Sodišča torej omejena na presojo pravnih ugotovitev o razlogih in trditvah, o katerih se je razpravljalo pred Splošnim sodiščem (glej sodbi z dne 30. marca 2000 v zadevi VBA proti VGB in drugim,
C-266/97 P, Recueil, str. I-2135
, točka 79, in z dne 21. septembra 2006 v zadevi JCB Service proti Komisiji,
C-167/04 P, ZOdl., str. I-8935
, točka 114, ter v tem smislu sklep z dne 21. januarja 2010 v zadevi Iride et Iride Energia proti Komisiji, C-150/09 P, točki 73 in 74).
Ker je treba ta del drugega pritožbenega razloga zato razglasiti za nedopusten, je treba drugi pritožbeni razlog zavrniti kot delno neutemeljen in zavreči kot delno nedopusten.
3. Tretji pritožbeni razlog
a) Trditve strank
Komisija kot tretji pritožbeni razlog navaja, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je izjemo zaradi varstva sodnih postopkov razlagalo tako, da morajo institucije v vsakem posameznem primeru preučiti tudi prošnje za dostop do vlog, predloženih v okviru končanih zadev, če so te vloge povezane s postopkom, o katerem se še odloča. Ker je Splošno sodišče odločilo, da je Komisija lahko zavrnila razkritje svojih vlog, dokler se o njih ni razpravljalo na obravnavi pred sodnikom, bi bilo namreč treba to isto utemeljitev uporabiti za prošnje za razkritje dokumentov, predloženih v okviru zadev, ki so sicer končane, vendar povezane z drugimi zadevami, o katerih se še odloča. To naj bi bilo toliko bolj utemeljeno, če stranke v končanem postopku in stranke v zadevi, o kateri se še odloča in je povezana s prvo, niso iste.
API v zvezi s tem trdi, da popolni ali delni dostop do vlog, predloženih v okviru končane zadeve, ne vpliva na sposobnost Komisije, da se brani v okviru poznejše zadeve, o kateri se še odloča, tudi če sta ti zadevi povezani.
b) Presoja Sodišča
Najprej je treba ugotoviti, da čeprav se iz razlogov, navedenih v točkah od 68 do 104 te sodbe, za razkritje vlog, predloženih v okviru nekončanega sodnega postopka, domneva, da posega v varstvo tega postopka, ker so vloge podlaga za izvajanje sodne dejavnosti Sodišča, to ne velja, če je bil zadevni postopek končan s sodno odločbo.
V zadnjenavedenem primeru namreč ni več treba domnevati, da razkritje vlog posega v sodno dejavnost Sodišča, saj je ta dejavnost po končanju postopka končana.
Nesporno pa ni mogoče izključiti, da – kot navaja Komisija – razkritje vlog v zvezi s sodnim postopkom, ki je končan, vendar povezan z drugim nekončanim postopkom, lahko povzroči tveganje, da se poseže v zadnjenavedeni postopek, zlasti če stranke v njem niso iste kot stranke v končanem postopku. V takem položaju bi namreč razkritje argumentov Komisije v okviru nekončanega postopka – če bi uporabila enake argumente za utemeljitev svojega pravnega stališča v obeh postopkih – lahko poseglo v nekončani postopek.
Vendar je tako tveganje odvisno od več dejavnikov, med katerimi je zlasti stopnja podobnosti med trditvami, navedenimi v obeh postopkih. Če se vloge Komisije ponovijo le delno, bi namreč delno razkritje lahko zadostovalo, da se prepreči vsako tveganje posega v nekončani postopek.
Vendar v teh okoliščinah Komisija lahko le na podlagi konkretne preučitve dokumentov, za katere se prosi za dostop – opravljene v skladu z merili, povzetimi v točki 72 te sodbe – ugotovi, ali je njihovo razkritje mogoče zavrniti na podlagi člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001.
Iz tega sledi, da je Splošno sodišče v bistvu pravilno presodilo, da tveganja posega v varovani interes, ki se zahteva s to določbo, ni mogoče domnevati le na podlagi zveze med zadevnima sodnima postopkoma.
Ker tretjega pritožbenega razloga ni mogoče sprejeti, je treba pritožbo Komisije v zadevi C-532/07 P v celoti zavrniti.
B –
Pritožbi, ki sta ju vložili Kraljevina Švedska (zadeva C-514/07 P) in API (zadeva C-528/07 P)
Medtem ko se zadeva C-532/07 P nanaša, prvič, na dostop do vlog, predloženih v okviru sodnih postopkov, v katerih je bila ob odločitvi Komisije obravnava že končana, in drugič, na dostop do vlog, predloženih v okviru končanih sodnih postopkov, katerih predmet je postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ob koncu katerega se tožena država članica še ni uskladila s pravom Unije, ali pa so tesno povezani z drugimi nekončanimi postopki, je predmet zadev C-514/07 P in C-528/07 P dostop do vlog, predloženih v okviru sodnih postopkov, v katerih ob odločitvi Komisije še ni bilo obravnave.
Kraljevina Švedska, ki jo podpirata Kraljevina Danska in Republika Finska, ter API utemeljujeta svoji pritožbi z dvema enakima pritožbenima razlogoma, in sicer s kršitvijo člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 in kršitvijo člena 4(2), zadnji del, te uredbe.
1. Prvi pritožbeni razlog
a) Trditve strank
Kraljevina Švedska in API v tem pritožbenem razlogu v bistvu trdita, da je Splošno sodišče napačno razlagalo člen (4)(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki določa izjemo zaradi varstva sodnih postopkov, ker je menilo, da če se zahteva dostop do vlog, ki jih je Komisija predložila pred sodišči Unije v okviru sodnih postopkov, ki še niso dosegli faze obravnave, ta institucija lahko utemelji zavrnitev razkritja z navedeno izjemo, ne da bi bila zavezana konkretno preučiti vsebino vsakega dokumenta, za katerega se zahteva dostop.
Kraljevina Švedska in API v utemeljitev tega pritožbenega razloga najprej navajata, da je Splošno sodišče široko razlagalo izjemo, ki jo je treba razlagati ozko. Švedska vlada še navaja, da taka razlaga tudi ni skladna s ciljem Uredbe št. 1049/2001, katere namen je zagotoviti čim širši dostop javnosti do dokumentov, ki jih hranijo institucije Unije.
Kraljevina Danska pa tudi navaja, da ta trditev švedske vlade velja toliko bolj ob upoštevanju zgoraj navedene sodbe Švedska in Turco proti Svetu, v kateri naj bi Sodišče z navedbo meril, ki jih morajo upoštevati institucije, če zavrnejo dostop do dokumentov na podlagi izjem, določenih v členu 4 Uredbe št. 1049/2001, v točki 35 pojasnilo, da je vedno treba konkretno preučiti dokumente, za katere se zahteva dostop.
Po mnenju API je Splošno sodišče napačno ugotovilo, da lahko dostop do vlog Komisije izpostavi njene uslužbence – in ne zastopnike drugih strank v postopku – zunanjim „kritikam in ugovorom“. V vsakem primeru naj Komisija v nasprotju s tem, kar naj bi izhajalo iz navedb v točki 80 izpodbijane sodbe, ne bi imela nobene pravice braniti svoje interese „ne glede na zunanji vpliv“. Poleg tega naj bi Splošno sodišče zanemarilo pomen dejstva, da drugi pravni sistemi dopuščajo dostop do vlog, ki so bile predložene sodiščem, in sicer v vsaki fazi postopka. Nazadnje API meni, da je Splošno sodišče napačno navajalo potrebo po varstvu polnega učinka morebitne odločitve, da obravnava ne bo javna.
Komisija kot odgovor na te trditve navaja, da Uredba št. 1049/2001 ne predvideva popolne javnosti in da zato ni v nasprotju z njenim ciljem – namreč čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov – če se upošteva splošno pravno načelo, kot je varstvo nemotenega poteka sodnih postopkov in dobro delovanje sodnega organa.
Po mnenju Komisije, ki jo v zvezi s tem podpira Združeno kraljestvo, je v nasprotju z navedenim načelom, da se od institucije zahteva, da konkretno in posamično preuči vsak dokument, do katerega je bil od nje zahtevan dostop, če je očitno, da za ta dokument velja ena od izjem, določenih z Uredbo št. 1049/2001, zlasti zaradi narave tega dokumenta ali posebnega konteksta, v katerem je bil sestavljen.
b) Presoja Sodišča
API in Kraljevina Švedska kot pritožbeni razlog navajata, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je člen 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 razlagalo tako, da imajo institucije pravico zavrniti dostop do vlog, predloženih v okviru nekončanih sodnih postopkov, v katerih še ni bilo obravnave, ne da bi predhodno konkretno preučile vsak zadevni dokument.
V zvezi s tem zadošča ugotovitev, da se iz razlogov, navedenih v točkah od 68 do 104 te sodbe, Komisija lahko opre na domnevo, da bi razkritje vlog, predloženih v okviru nekončanih sodnih postopkov, poseglo v te postopke v smislu člena 4(2), druga alinea, navedene uredbe, in da zato lahko med takim postopkom zavrne zahtevo za dostop do takih dokumentov, ne da bi morala opraviti konkretno preučitev.
Iz tega je razvidno, da iz istih razlogov ni utemeljena razlaga, ki jo zagovarjata Kraljevina Švedska in API v okviru tega pritožbenega razloga, in sicer da navedena določba ne dopušča Komisiji, da zavrne tako zahtevo pred dnem obravnave.
Iz tega je razvidno, da je treba prvi pritožbeni razlog, ki se uveljavlja v zadevah C-514/07 P in C-528/07 P, zavrniti kot neutemeljen.
2. Drugi pritožbeni razlog
a) Trditve strank
Kraljevina Švedska in API s tem pritožbenim razlogom očitata Splošnemu sodišču, da je kršilo člen 4(2), zadnji del, Uredbe št. 1049/2001, ker je menilo, da splošni interes javnosti, da je obveščena o nekončanih sodnih postopkih, ne more biti prevladujoč javni interes v smislu te določbe. API poleg tega meni, da Splošno sodišče vsekakor ni pretehtalo, kot bi moralo, tega interesa glede na interes varstva navedenih postopkov. Kraljevina Švedska v zvezi s tem navaja, da je treba tako tehtanje v nasprotju z ugotovitvijo Splošnega sodišča v točki 99 izpodbijane sodbe vedno opraviti na podlagi konkretne vsebine dokumenta, katerega razkritje se zahteva.
Po mnenju Komisije pa je Splošno sodišče odločilo v skladu z ustaljeno sodno prakso, ko je potrdilo, da se prevladujoč javni interes, ob upoštevanju katerega je treba dokumente razkriti na podlagi navedene določbe, načeloma razlikuje od splošnega načela javnosti, ki je temelj Uredbe št. 1049/2001.
Združeno kraljestvo še navaja, da ta pritožbeni razlog izhaja iz slabega razumevanja vsebine izpodbijane sodbe, saj naj bi bilo iz njenih točk od 97 do 99 razvidno, da je Splošno sodišče dejansko ne le priznalo, da je treba pretehtati obravnavane interese, ampak da jih je tudi samo pretehtalo.
b) Presoja Sodišča
Najprej je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče, potem ko je izjavilo, da je treba prevladujoč javni interes, določen v členu 4(2), zadnji del, Uredbe št. 1049/2001 načeloma razlikovati od načela javnosti, v točki 97 izpodbijane sodbe pojasnilo, da dejstvo, da se prosilec za dostop ne sklicuje na noben javni interes, ki bi se razlikoval od načela javnosti, ne pomeni avtomatično, da tehtanje obravnavanih interesov ni potrebno. Po mnenju Splošnega sodišča je namreč „sklicevanje na ista načela glede na posebne okoliščine obravnavanega primera lahko tako pomembno, da prevlada nad potrebo po varstvu spornih dokumentov“.
Zato Kraljevina Švedska in API napačno trdita, da je Splošno sodišče izključilo možnost, da bi interes po javnosti lahko bil prevladujoč javni interes v smislu navedene določbe.
Kot navajata Komisija in Združeno kraljestvo, je Splošno sodišče v točkah 98 in 99 izpodbijane sodbe pretehtalo interes po javnosti glede na interes po varstvu namena preprečiti vsak zunanji vpliv na nemoten potek sodnih postopkov.
Zato je trditev API, da Splošno sodišče ni opravilo navedenega tehtanja, prav tako neutemeljena.
Nazadnje, glede trditve Kraljevine Švedske, da Splošno sodišče ni pravilno opravilo tega tehtanja, ker ni upoštevalo vsebine zadevnih dokumentov, je treba poudariti, da bi po mnenju Splošnega sodišča načelo javnosti lahko pomenilo prevladujoč javni interes, ki bi lahko prevladal nad potrebo po varstvu spornih dokumentov, in bi torej upravičilo razkritje teh dokumentov v skladu s členom 4(2), zadnji del, Uredbe št. 1094/2001 le, če bi posebne okoliščine primera omogočale ugotovitev, da je to načelo tako pomembno.
Čeprav bi se domnevalo, da bi bilo mogoče na podlagi tega utemeljiti razkritje dokumentov, medtem ko se domneva, da to posega v interese, varovane s sistemom izjem, navedenih v členu 4(2) Uredbe št. 1049/2001, pa je treba ugotoviti, da je iz točke 95 izpodbijane sodbe razvidno, da je API navedla le, da pravica javnosti, da je obveščena o pomembnih vprašanjih prava Skupnosti, kakršna so ta na področju konkurence, in o vprašanjih, glede katerih obstaja znaten politični interes, kakršna naj bi bila vprašanja pri tožbah zaradi neizpolnitve, prevlada nad varstvom sodnih postopkov.
Vendar s tako posplošenimi ugotovitvami ni mogoče dokazati, da je v obravnavanem primeru načelo javnosti imelo kakršen koli izredni pomen, ki bi lahko prevladal nad razlogi, ki upravičujejo zavrnitev razkritja zadevnih dokumentov.
V teh okoliščinah je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da interes, na katerega se sklicuje API, ni mogel upravičiti razkritja zadevnih vlog in da zato v obravnavanem primeru ni bila potrebna nobena konkretna preučitev vsebine navedenih dokumentov.
Glede na navedeno tudi drugega pritožbenega razloga ni mogoče sprejeti.
Torej je treba v celoti zavrniti pritožbo, ki jo je vložila Kraljevina Švedska v zadevi C-514/07 P, in pritožbo, ki jo je vložila API v zadevi C-528/07 P.
VII –

Stroški
Če pritožba ni utemeljena, Sodišče na podlagi člena 122, prvi odstavek, Poslovnika odloči o stroških. V skladu s členom 69(2) tega poslovnika, ki se na podlagi njegovega člena 118 uporabi v pritožbenem postopku, se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Odstavek 4, prvi pododstavek, navedenega člena 69 pa določa, da države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.
Ker Kraljevina Švedska s svojimi pritožbenimi razlogi in predlogi v okviru pritožbe v zadevi C-514/07 P ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov tega postopka.
Ker API s svojimi pritožbenimi razlogi in predlogi v okviru pritožbe v zadevi C-528/07 P ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov tega postopka.
Ker Komisija s svojimi pritožbenimi razlogi in predlogi v okviru pritožbe v zadevi C-532/07 P ni uspela, se ji v skladu s predlogi API naloži plačilo stroškov tega postopka.
Države članice, ki so intervenirale v pritožbenih postopkih, nosijo svoje stroške iz teh postopkov.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Pritožbe se zavrnejo.

2.
Kraljevina Švedska nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Komisija v zvezi s pritožbo v zadevi C-514/07 P.

3.
Association de la presse internationale ASBL (API) nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska komisija v zvezi s pritožbo v zadevi C-528/07 P.

4.
Evropska komisija nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Association de la presse internationale ASBL (API) v zvezi s pritožbo v zadevi C-532/07 P.

5.
Kraljevina Danska, Republika Finska in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosijo svoje stroške v zvezi s pritožbo.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.