CELEX: 61997CJ0036
Política agrícola comum
Despesas administrativas
Imputação aos beneficiários

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despachos de 18 de Outubro de 1996, entrados no Tribunal de Justiça em 27 de Janeiro de 1997, o Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht apresentou, ao abrigo do artigo 177._ do Tratado CE, duas questões prejudiciais sobre a interpretação e a validade, no processo C-36/97, do artigo 15._, n._ 3, do Regulamento (CEE) n._ 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 181, p. 12), e, no processo C-37/97, do artigo 30._-A do Regulamento (CEE) n._ 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157), na versão resultante do Regulamento (CEE) n._ 2066/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que altera o Regulamento n._ 805/68 e revoga o Regulamento (CEE) n._ 468/87, que estabelece as regras de execução do regime do prémio especial concedido aos produtores de carne de bovino, bem como o Regulamento (CEE) n._ 1357/80, que instaura um sistema de prémios para a manutenção de vacas em aleitamento (JO L 215, p. 49).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de recursos interpostos para o Verwaltungsgericht, por H. Kellinghusen e E.-D. Ketelsen, de decisões tomadas, respectivamente, pelo Amt für Land- und Wasserwirtschaft Kiel e pelo Amt für Land- und Wasserwirtschaft Husum, relativamente à concessão de ajudas directas ao rendimento dos produtores agrícolas.
Enquadramento jurídico
3 O Regulamento n._ 1765/92 institui um regime de pagamentos compensatórios a favor dos produtores de determinadas culturas arvenses. O artigo 2._, n._ 1, do referido regulamento prevê que os produtores comunitários de culturas arvenses podem, em certas condições, requerer um pagamento compensatório.
4 O artigo 15._, n._ 3, do Regulamento n._ 1765/92 dispõe:
«Os pagamentos previstos no presente regulamento serão integralmente pagos aos beneficiários.»
5 O artigo 30._-A do Regulamento n._ 805/68, que foi inserido neste regulamento pelo artigo 1._, n._ 5, do Regulamento n._ 2066/92, está assim redigido:
«Os montantes a pagar nos termos do presente regulamento sê-lo-ão integralmente aos beneficiários.»
6 O Land Schleswig-Holstein cobra, em contrapartida do pagamento aos produtores das ajudas directas ao rendimento, despesas de gestão e de controlo. Estas despesas são cobradas com base no decreto do Land relativo às despesas cobradas pela administração, cujas rubricas 15.15 a 15.17, aditadas pelo decreto de 29 de Outubro de 1993 (a seguir «decreto»), alargam a cobrança das despesas administrativas a certos domínios, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1994.
7 Estas rubricas estão assim redigidas:
«15.15 Concessão de um pagamento compensatório, nos termos do artigo 2._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 1765/92...
a) Taxa de base (em DM) por uma superfície de cultura arvense de 2 ha, no máximo       30 por uma superfície de cultura arvense de 2 ha a 13,51 ha       50 por uma superfície de cultura arvense de mais de 13,51 ha       80
b) acrescida de, por hectare de cultura arvense, salvo em relação às pequenas explorações, nos termos do artigo 8._, n._ 2 (em DM)   3
...
15.16 Concessão de um prémio especial para os produtores de carne de bovino, nos termos do artigo 4._-B, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 805/68 do Conselho, na versão resultante do Regulamento (CEE) n._ 2066/92...
a) Taxa de base (em DM)  até 10 bovinos        30 de 10 a 30 bovinos       50 mais de 30 bovinos       80
b) acrescida de, por cada bovino (em DM)   2
...
15.17 Concessão de um prémio de manutenção de vacas em aleitamento, nos termos do artigo 4._-D, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 805/68 do Conselho, na versão resultante do Regulamento (CEE) n._ 2066/92...
a) Taxa de base (em DM)  até 10 vacas em aleitamento     30 de 10 a 30 vacas em aleitamento     50 mais de 30 vacas em aleitamento     80
b) acrescida de, por cada vaca em aleitamento (em DM) 2»
Os litígios nos processos principais
8 Por decisões de 30 de Setembro de 1994, 30 de Novembro de 1994 e 31 de Março de 1995, o Amt für Land- und Wasserwirtschaft Kiel (a seguir «Amt de Kiel») concedeu a H. Kellinghusen, a pedido deste, pagamentos compensatórios para a campanha de 1994/1995, no montante total de 175 945,07 DM, em relação a uma superfície total de 236,5 hectares para produção de cereais, proteaginosas e oleaginosas, bem como para uma colocação em pousio conjuntural. Por decisão separada de 30 de Setembro de 1994, o Amt de Kiel facturou-lhe igualmente as respectivas despesas de processo, a título da rubrica 15.15 do decreto, despesas que se elevavam a um montante de 788 DM, ou seja, uma taxa de base de 80 DM e um suplemento de 3 DM por cada hectare de cultura arvense.
9 Por decisão de 31 de Março de 1995, o Amt für Land- und Wasserwirtschaft Husum concedeu a E.-D. Ketelsen, para a campanha de 1994, e a pedido deste, o prémio especial para produtores de carne de bovino num montante de 23 305,92 DM, relativo a 67 bovinos. Por decisão separada de 31 de Março de 1995, reclamou-lhe as despesas de processo, num montante de 214 DM, pelo serviço administrativo prestado no contexto da concessão do prémio.
10 Após ter, em vão, apresentado reclamações contra estas decisões de imposição, H. Kellinghusen e E.-D. Ketelsen interpuseram, respectivamente, em 20 de Janeiro e 28 de Dezembro de 1995, recursos para o Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht.
11 Este último considera que o montante das despesas fixado nas rubricas 15.15 e 15.17 do decreto está calculado tendo em conta a adequada relação entre, por um lado, o montante das despesas feitas pela administração e, por outro, o valor económico ou qualquer outra vantagem que o acto administrativo representa para o sujeito passivo das despesas (princípio dito da «equivalência»). Estas despesas correspondem igualmente ao princípio da cobertura dos custos, segundo o qual as despesas devem ser calculadas a fim de que as receitas cubram o custo dos meios administrativos postos em prática, sem todavia os ultrapassarem. O Verwaltungsgericht pergunta-se, todavia, se a cobrança de despesas administrativas é compatível com o disposto no artigo 15._, n._ 3, do Regulamento n._ 1765/92 ou no artigo 30._-A do Regulamento n._ 805/68, inserido pelo Regulamento n._ 2066/92.
12 Foi nestas condições que o Verwaltungsgericht decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
Processo C-36/97:
«1) Deve interpretar-se o n._ 3 do artigo 15._ do Regulamento (CEE) n._ 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 181, p. 12), no sentido de que proíbe as autoridades dos Estados-Membros de imporem aos requerentes despesas de processo relativas aos seus pedidos de subvenção, ainda que a tabela dessas taxas administrativas seja análoga à tabela geralmente utilizada noutras regulamentações nacionais e seja tão módica que não pode dissuadir o interessado de solicitar a subvenção?
2) No caso de resposta afirmativa à primeira questão:
O n._ 3 do artigo 15._ do referido regulamento do Conselho viola disposições comunitárias superiores e, em especial, o princípio da leal colaboração nas relações entre a Comunidade e os Estados-Membros, previsto no artigo 5._ do Tratado CE, o princípio da proporcionalidade, previsto no terceiro parágrafo do artigo 3._-B do Tratado CE, e o princípio da subsidiariedade, previsto no segundo parágrafo do artigo 3._-B do Tratado CE?»
Processo C-37/97:
«1) Deve interpretar-se o artigo 30._-A do Regulamento (CEE) n._ 2066/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que altera o Regulamento (CEE) n._ 805/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino, e revoga o Regulamento (CEE) n._ 468/87, que estabelece as regras de execução do regime do prémio especial concedido aos produtores de carne de bovino, bem como o Regulamento (CEE) n._ 1357/80, que instaura um sistema de prémios para a manutenção de vacas em aleitamento (JO L 215, p. 49), no sentido de que proíbe as autoridades dos Estados-Membros de imporem aos requerentes despesas de processo relativas aos seus pedidos de subvenção, ainda que a tabela dessas taxas administrativas seja análoga à tabela geralmente utilizada noutras regulamentações nacionais e seja tão módica que não pode dissuadir o interessado de solicitar a subvenção?
2) No caso de resposta afirmativa à primeira questão:
O artigo 30._-A do referido regulamento do Conselho viola disposições comunitárias superiores e, em especial, o princípio da leal colaboração nas relações entre a Comunidade e os Estados-Membros, previsto no artigo 5._ do Tratado CE, o princípio da proporcionalidade, previsto no terceiro parágrafo do artigo 3._-B do Tratado CE, e o princípio da subsidiariedade, previsto no segundo parágrafo do artigo 3._-B do Tratado CE?»
13 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 18 de Março de 1997, estes dois processos foram apensos para efeitos da fase escrita do processo, da audiência e do acórdão.
Quanto à primeira questão
14 Os recorrentes nos processos principais, o Governo alemão e a Comissão consideram que, face ao texto e ao objectivo prosseguido pelas disposições em causa, estas proíbem não apenas uma redução directa dos pagamentos compensatórios mas igualmente uma diminuição indirecta consistente, nomeadamente, na cobrança de despesas de processo.
15 Em contrapartida, os recorridos nos processos principais e os Governos helénico e sueco alegam que as disposições em causa não se opõem à cobrança de despesas de processo, antes se contentam em exigir um pagamento integral.
16 A título preliminar, deve recordar-se que as disposições dos regulamentos comunitários devem ser aplicadas de modo uniforme em todos os Estados-Membros e ter, na medida do possível, o mesmo efeito em todo o território da Comunidade (v. acórdão de 14 de Janeiro de 1981, Alemanha/Comissão, 819/79, Recueil, p. 21, n._ 10).
17 Segundo a própria redacção do artigo 15._, n._ 3, do Regulamento n._ 1765/92 e do artigo 30._-A do Regulamento n._ 805/68, inserido pelo Regulamento n._ 2066/92, os pagamentos em causa devem ser pagos «integralmente» aos beneficiários.
18 Além disso, tal como recordou o Tribunal de Justiça no acórdão de 19 de Maio de 1998, Jensen e Korn- og Foderstofkompagniet (C-132/95, Colect., p. I-2975, n._ 59), resulta expressamente do segundo considerando do Regulamento n._ 1765/92 que os pagamentos compensatórios têm como objectivo compensar as perdas de rendimento provocadas pela redução dos preços institucionais no contexto do novo sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses, que resulta da reforma da Política Agrícola Comum. Segundo o terceiro considerando do Regulamento n._ 2066/92, o objectivo do regime de prémios visado é conceder uma compensação substancial pelas consequências que resultam, para os produtores, da diminuição do preço de intervenção no sector da carne de bovino.
19 Tal como salientou correctamente a Comissão, o objectivo da compensação das perdas de rendimento resultante da redução dos preços institucionais só pode ser atingido se as ajudas compensatórias forem integralmente pagas aos agricultores afectados pelas consequências da reforma da Política Agrícola Comum.
20 Com efeito, o facto de se reconhecer aos Estados-Membros a faculdade de reduzir os montantes das ajudas compensatórias, delas deduzindo ou cobrando montantes a título de despesas administrativas, levaria a uma compensação diferente das perdas de rendimento dos agricultores no mesmo Estado-Membro e entre os agricultores de diferentes Estados-Membros, o que poderia atentar contra a aplicação uniforme do direito comunitário, necessária para evitar o tratamento desigual dos operadores económicos (acórdão Jensen e Korn- og Foderstofkompagniet, já referido, n._ 49).
21 Daqui resulta que os artigos 15._, n._ 3, do Regulamento n._ 1765/92 e 30._-A do Regulamento n._ 805/68, inserido pelo Regulamento n._ 2066/92, proíbem as autoridades nacionais de efectuarem qualquer dedução nos pagamentos efectuados ou de exigir o pagamento de despesas administrativas relativas aos pedidos, que tenham por efeito diminuir o montante das ajudas.
22 Em apoio da tese de que estas últimas disposições não proíbem a dedução de despesas administrativas do montante das ajudas concedidas, os recorridos nos processos principais e os Governos helénico e sueco alegam que o Tribunal admitiu essa prática no acórdão de 15 de Setembro de 1982, Denkavit Futtermittel (233/81, Recueil, p. 2933, n._ 10), que dizia respeito à interpretação do artigo 10._ do Regulamento (CEE) n._ 1725/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, relativo às regras de concessão de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação dos vitelos (JO L 199, p. 1; EE 03 F16 p. 181).
23 A este respeito, deve salientar-se que, diferentemente das disposições dos Regulamentos n.os 1765/92 e 805/68, com as alterações nele introduzidas, que determinam o pagamento integral das ajudas, as disposições do Regulamento n._ 1725/79 nada previam quanto às despesas dos controlos a efectuar pelos Estados-Membros (v. acórdão Denkavit Futtermittel, já referido, n._ 7). Uma vez que o texto do Regulamento n._ 1725/79 não proibia os Estados-Membros de efectuarem gratuitamente os controlos previstos nem de reclamarem às empresas em causa o reembolso das despesas inerentes a esses controlos, o Tribunal deduziu daí, nos n.os 8 e 9 deste último acórdão, que a regulamentação em causa deixava aos Estados-Membros a possibilidade de decidir o problema do financiamento dos controlos.
24 Os recorridos nos processos principais alegam seguidamente que as disposições relativas ao pagamento integral em causa neste caso não podem ser interpretadas no sentido da proibição de reclamar as despesas de processo, pois estas não são evocadas nos considerandos dos Regulamentos n.os 1765/92 e 2066/92. Segundo eles, a falta de fundamentação a este respeito milita contra tal interpretação, dado que a proibição de reclamar as despesas de processo constitui uma derrogação importante ao princípio geral de que os Estados-Membros têm o direito de descontar as despesas administrativas.
25 A este respeito, basta verificar, tal como o advogado-geral salientou no n._ 19 das suas conclusões, que os recorridos nos processos principais não demonstraram minimamente a existência desse princípio geral no direito comunitário.
26 Finalmente, os recorridos nos processos principais pretendem que a sua interpretação é corroborada pelo facto de nem todos os regulamentos do Conselho adoptados no âmbito da reforma da Política Agrícola Comum conterem disposições análogas aos artigos 15._, n._ 3, do Regulamento n._ 1765/92 e 30._-A do Regulamento n._ 805/68, inserido pelo Regulamento n._ 2066/92. Daí deduzem que estas têm um carácter meramente declarativo e não se estendem às despesas de processo.
27 Deve dizer-se que o artigo 15._, n._ 3, do Regulamento n._ 1765/92 e o artigo 30._-A do Regulamento n._ 805/68, inserido pelo Regulamento n._ 2066/92, não devem ser interpretados à luz dos regulamentos que não incluem disposições prevendo o pagamento integral das ajudas aos beneficiários.
28 Por conseguinte, este argumento também não pode ser acolhido.
29 Deve, portanto, responder-se à primeira questão que o artigo 15._, n._ 3, do Regulamento n._ 1765/92 e o artigo 30._-A do Regulamento n._ 805/68, inserido pelo Regulamento n._ 2066/92, proíbem as autoridades nacionais de exigirem aos requerentes despesas de processo relativas aos seus pedidos de subvenção, mesmo que a tabela fixada por estas autoridades seja análoga à tabela geralmente utilizada noutras regulamentações nacionais e que o carácter módico das despesas não possa dissuadir os requerentes de apresentarem pedidos de subvenção.
Quanto à segunda questão
30 No que diz respeito ao artigo 5._ do Tratado, há que recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as relações entre os Estados-Membros e as instituições comunitárias regem-se, em virtude desta disposição, por um princípio de cooperação leal. Este princípio obriga não apenas os Estados-Membros a tomarem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito comunitário como impõe igualmente às instituições comunitárias deveres recíprocos de cooperação leal com os Estados-Membros (v., nomeadamente, despacho de 13 de Julho de 1990, Zwartveld e o., C-2/88 Imm., Colect., p. I-3365, n._ 17).
31 Tal como o Tribunal salientou no n._ 19 do presente acórdão, o objectivo prosseguido pelos Regulamentos n.os 1765/92 e 2066/92, de compensar as perdas de rendimentos resultantes da redução dos preços institucionais, só pode ser atingido se as ajudas compensatórias forem integralmente pagas aos agricultores afectados pelas consequências da reforma da Política Agrícola Comum, garantindo, assim, uma aplicação uniforme do direito comunitário e um tratamento não discriminatório dos beneficiários dessas ajudas.
32 Daqui resulta que, ao adoptar esses regulamentos, o Conselho não violou o artigo 5._ do Tratado.
33 Quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade, é conveniente recordar a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual, para determinar se uma disposição de direito comunitário está em conformidade com esse princípio, é necessário verificar se os meios que aplica estão aptos a realizar o objectivo a atingir e se não ultrapassam aquilo que é necessário para o atingir (v., nomeadamente, acórdão de 13 de Maio de 1997, Alemanha/Parlamento e Conselho, C-233/94, Colect., p. I-2405, n._ 54).
34 A este respeito, basta dizer que o objectivo prosseguido pelos Regulamentos n.os 1765/92 e 2066/92, de compensar as perdas de rendimento resultantes da redução dos preços institucionais, só pode ser alcançado através da obrigação de pagar integralmente as ajudas compensatórias aos agricultores atingidos.
35 Finalmente, quando à violação do princípio da subsidiariedade, há que constatar que o artigo 3._-B, segundo parágrafo, do Tratado, ainda não estava em vigor no momento da adopção dos Regulamentos n.os 1765/92 e 2066/92 e que não pode ser conferido alcance retroactivo a esta disposição.
36 Deve, por conseguinte, responder-se à segunda questão que o exame das questões submetidas não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade dos Regulamentos n.os 1765/92 e 2066/92.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
37 As despesas efectuadas pelos Governos alemão, helénico e sueco, bem como pelo Conselho e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht, por despachos de 18 de Outubro de 1996, declara:
38 O artigo 15._, n._ 3, do Regulamento (CEE) n._ 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses, e o artigo 30._-A do Regulamento (CEE) n._ 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino, inserido pelo Regulamento (CEE) n._ 2066/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que altera o Regulamento n._ 805/68 e revoga o Regulamento (CEE) n._ 468/87, que estabelece as regras de execução do regime do prémio especial concedido aos produtores de carne de bovino, bem como o Regulamento (CEE) n._ 1357/80, que instaura um sistema de prémios para a manutenção de vacas em aleitamento, proíbem as autoridades nacionais de exigirem aos requerentes despesas de processo relativas aos seus pedidos de subvenção, mesmo que a tabela fixada por estas autoridades seja análoga à tabela geralmente utilizada noutras regulamentações nacionais e que o carácter módico das despesas não possa dissuadir os requerentes de apresentarem pedidos de subvenção.
39 O exame das questões submetidas não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade dos Regulamentos n.os 1765/92 e 2066/92.