CELEX: 61997CJ0365
Incumplimiento de Estado
Directivas 75/442/CEE y 91/156/CEE
Gestión de los residuos

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de octubre de 1997, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), con objeto de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de los artículos 4, 5 7, primer guión, y 10 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129; en lo sucesivo, «Directiva 75/442»), o de las disposiciones concordantes, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva 75/442 modificada»), al no haber aplicado íntegra y correctamente la Directiva 75/442 en la zona del cauce del arroyo de San Rocco.
2 El objetivo de la Directiva 75/442 consiste en armonizar las normativas nacionales en materia de eliminación de residuos.
3 Las disposiciones de la Directiva 75/442 fueron sustituidas en virtud de la Directiva 91/156. Del artículo 1 de la Directiva 91/156 resulta, en efecto, que los artículos 1 a 12 de la Directiva 75/442 fueron sustituidos por los artículos 1 a 18, y que se añadieron los Anexos I, II A y II B. Los nuevos artículos 4, 6, 8 y 13 de la Directiva 75/442 modificada corresponden esencialmente a los anteriores artículos 4, 5, 7 y 10 de la Directiva 75/442.
4 Como se desprende de sus considerandos, la Directiva 75/442 tiene como objetivo esencial la protección de la salud del hombre y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de los residuos.
5 Con el fin de garantizar la consecución de estos objetivos, la Directiva 75/442 obligaba a los Estados miembros a adoptar determinadas disposiciones.
6 En primer lugar, en virtud del artículo 4 de Directiva 75/442, los Estados miembros debían adoptar las medidas necesarias para asegurar que los residuos se gestionaran sin poner en peligro la salud del hombre y sin perjudicar el medio ambiente y, en particular, sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora; sin provocar incomodidades por el ruido o los olores, y sin atentar contra los lugares y los paisajes. El artículo 4 de la Directiva 75/442 modificada, que reproduce sustancialmente esta disposición, añade, en su párrafo segundo, que los Estados miembros adoptarán también las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.
7 Además, en virtud del artículo 5 de la Directiva 75/442, los Estados miembros tenían la obligación de designar la autoridad o las autoridades competentes encargadas de la planificación, organización, autorización y supervisión de las operaciones de eliminación de los residuos en una zona determinada. En la actualidad, el artículo 6 de la Directiva 75/442 modificada prevé que los Estados miembros establecerán o designarán la autoridad o las autoridades competentes encargadas de aplicar las disposiciones de dicha Directiva.
8 El artículo 7 de la Directiva 75/442 imponía, en particular, a los Estados miembros la obligación de adoptar las disposiciones necesarias para que todo poseedor de residuos los remitiera a un recolector privado o público o a una empresa de gestión. Esta disposición fue sustituida por el artículo 8 de la Directiva 75/442 modificada, que prevé, en particular, que los Estados miembros adopten las disposiciones necesarias para que todo poseedor de residuos los remita a un recolector privado o público o a una empresa que efectúe las operaciones previstas en los Anexos II A o II B.
9 Por último, el artículo 10 de la Directiva 75/442 establecía que las empresas que se ocuparan del transporte, la recogida, el almacenamiento, el depósito o el tratamiento de sus propios residuos, así como las que recogieran o transportaran por cuenta ajena sus residuos, estaban sometidas a la vigilancia de la autoridad competente prevista en el artículo 5 de dicha Directiva. A este fin el artículo 13 de la Directiva 75/442 modificada prevé que los establecimientos o empresas que se ocupen de las operaciones mencionadas en los artículos 9 a 12 estarán sujetos a inspecciones periódicas apropiadas por parte de las autoridades competentes.
10 El artículo 2 de la Directiva 91/156 establece que los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en ella a más tardar el 1 de abril de 1993 y que informarán de ello inmediatamente a la Comisión.
El procedimiento administrativo previo y las pretensiones de las partes
11 El 26 de junio de 1990 la Comisión remitió un escrito de requerimiento a la República Italiana en el que hacía constar el incumplimiento por ésta de las obligaciones que resultan de los artículos 4, 5, 6, 7 y 10 de la Directiva 75/442, y 5, 6, 9, 12 y 15 de la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos (DO L 84, p. 43; EE 15/02, p. 98).
12 Mediante escrito de 28 de enero de 1992, el ministero dell'Ambiente italiano facilitó a la Comisión la siguiente información:
- se ha comprobado que en el barranco de San Rocco se han vertido sistemáticamente materiales biológicos y químicos procedentes de la segunda policlínica, lo que pone en grave peligro a la población residente en determinados barrios;
- en el mismo barranco se han advertido serios problemas hidrogeológicos debidos a la presencia de canteras de toba;
- una de tales canteras de toba fue utilizada anteriormente como vertedero ilegal;
- tras haberse acordado la incautación de dicha cantera de toba el 8 de mayo de 1990, la misma fue nuevamente utilizada como vertedero en mayo de 1991. Debido a esta nueva utilización, se instó contra el concesionario un procedimiento penal en el que aún no ha recaído resolución.
13 Al no haber recibido ninguna comunicación sobre la aplicación de las medidas apropiadas para restablecer la situación medioambiental en el barranco de San Rocco la Comisión dirigió al Gobierno italiano, mediante escrito de 5 de julio de 1996, un dictamen motivado en el que llegaba a la conclusión de que, en lo relativo a la zona del cauce del arroyo de San Rocco, la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, 5, 6, 7 y 10 de la Directiva 75/442, y 5, 6, 12 y 15 de la Directiva 78/319:
- al no haber adoptado las medidas necesarias para asegurar que los residuos se gestionen sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar el medio ambiente y, en particular, sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora, sin provocar incomodidades por el ruido o los olores y sin atentar contra los lugares y los paisajes, infringiendo los artículos 4 de la Directiva 75/442 y 5 de la Directiva 78/319;
- al no haber cumplido las autoridades competentes, designadas con arreglo a los artículos 5 de la Directiva 75/442 y 6 de la Directiva 78/319, las obligaciones de planificación, organización, autorización y supervisión de las operaciones de eliminación de los residuos en la zona de que se trata, infringiendo las referidas disposiciones;
- al no haber elaborado las autoridades competentes, designadas con arreglo a los artículos 5 de la Directiva 75/442 y 6 de la Directiva 78/319, el plan ni el programa de eliminación de los residuos, infringiendo los artículos 6 de la Directiva 75/442 y 12 de la Directiva 78/319;
- al no haber cumplido las autoridades competentes la obligación de vigilancia de las empresas que se ocupan del transporte, la recogida, del almacenamiento, el depósito o el tratamiento de sus propios residuos, así como de las que recogen o transportan residuos por cuenta ajena, infringiendo los artículos 10 de la Directiva 75/442 y 15 de la Directiva 78/319;
- al no haber adoptado las disposiciones necesarias para que, en lo relativo a una cantera de toba situada en la zona del cauce del arroyo de San Rocco, anteriormente utilizada como vertedero no autorizado, el concesionario de dicha cantera entregara los residuos a un recolector privado o público, o a una empresa de gestión, infringiendo el artículo 7, primer guión, de la Directiva 75/442.
14 El 2 de enero de 1997 la Comisión recibió un escrito de la República Italiana en el que se notificaba un plan de gestión del medio ambiente, relativo a toda la región de Campania donde se encuentra el barranco de San Rocco.
15 Posteriormente, mediante escrito de 21 de abril de 1997, la República Italiana remitió a la Comisión una comunicación del ministero dell'Ambiente que aludía a varias iniciativas cuyo objeto era restablecer la situación medioambiental en el barranco de San Rocco. Dicha comunicación precisaba, en particular, que:
- el municipio de Nápoles, de acuerdo con el assessorato dell'ambiente de la provincia, había adoptado las medidas necesarias para vigilar los posibles vertidos ilegales de residuos en el barranco de San Rocco;
- la cantera situada en la parte superior del barranco de San Rocco, utilizada varias veces como vertedero ilegal, había sido objeto de una nueva incautación en septiembre de 1996;
- las aguas residuales de la segunda policlínica se encauzaban ya definitivamente hacia el alcantarillado del municipio;
- las autoridades locales habían adoptado las medidas de cierre de seis vertederos privados;
- los servicios de alcantarillado del municipio de Nápoles habían intervenido en varias ocasiones para destruir residuos y para garantizar la vigilancia y limpieza continuas del cauce del arroyo;
- se había designado una comisión de expertos, encargándosele la tarea de ultimar un proyecto para sanear completamente el cauce del arroyo, tanto desde un punto de vista geomorfológico e hidráulico como sanitario.
16 Sobre la base de dicha información, la Comisión realizó algunos controles al objeto de calibrar las consecuencias de las iniciativas anunciadas sobre la situación medioambiental en el barranco de San Rocco, al término de lo cual tuvo conocimiento de un acuerdo del Ayuntamiento de Nápoles, de 10 de marzo de 1997, del que resulta que:
- el cauce del arroyo San Rocco requiere una urgente planificación hidrológica. Según parece, se ha degradado la situación en lo que atañe a la contaminación como consecuencia de nuevos vertidos de aguas residuales;
- el proyecto relativo a la nueva planificación hidrológica sólo puede aprobarse mediante una decisión más compleja, dirigida a resolver definitivamente todos los problemas medioambientales en la zona de que se trata;
- para ello se ha constituido un grupo de expertos independientes de la Administración, cuya misión esencial consiste en indicar las grandes líneas de dicho saneamiento, a partir de las cuales el servicio técnico del municipio deberá, posteriormente, elaborar un proyecto definitivo de planificación hidrológica del barranco de San Rocco.
17 La Comisión interpuso el presente recurso por considerar que todavía no se habían adoptado o ejecutado todas las medidas necesarias para enervar las imputaciones notificadas a la República Italiana en el dictamen motivado.
18 En su recurso la Comisión renunció a la imputación relativa a la infracción de la Directiva 78/319, por haber sido derogada. Además, la Comisión consideró que, habida cuenta del plan de gestión que le había sido remitido el 2 de enero de 1997, había desaparecido el incumplimiento de las obligaciones relativas al plan y al programa de eliminación de residuos resultantes del artículo 6 de la Directiva 75/442, que había sido censurado en el dictamen motivado.
19 Por el contrario, la Comisión ha mantenido su demanda en todo lo demás.
20 El Gobierno italiano pide al Tribunal de Justicia, con carácter principal, que declare la inadmisibilidad del recurso y, con carácter subsidiario, que lo desestime por infundado y condene en costas a la Comisión.
Sobre la admisibilidad del recurso
21 En primer lugar, el Gobierno italiano sostiene que la imputación formulada en el escrito de requerimiento de 26 de junio de 1990 no era suficientemente clara para permitirle exponer eficazmente sus motivos de oposición.
22 La Comisión considera, primeramente, que el escrito de requerimiento definió de manera suficientemente precisa el incumplimiento recriminado al Gobierno italiano, por cuanto hacía referencia a la contaminación causada por vertidos incontrolados de residuos procedentes de zonas situadas aguas arriba del barranco de San Rocco y a la falta de actuaciones necesarias para planificar, organizar y controlar las operaciones de eliminación de residuos con arreglo a la Directiva 75/442. Además, señala la Comisión que, en su escrito de 15 de diciembre de 1988, ya había pedido al Gobierno italiano que presentara sus observaciones sobre la situación medioambiental en el barranco de San Rocco. Por último, de la respuesta al escrito de requerimiento se desprende que el Gobierno italiano ha podido ejercer plenamente su derecho de defensa, por cuanto respondió punto por punto a las imputaciones formuladas y no adujo el carácter general de éstas.
23 Con carácter preliminar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el escrito de requerimiento que la Comisión dirige al Estado miembro, y, posteriormente, el dictamen motivado emitido por la Comisión delimitan el objeto del litigio y, en consecuencia, éste ya no puede ser ampliado. En efecto, la posibilidad de que el Estado miembro afectado presente sus observaciones constituye, aun cuando éste considere que no debe utilizarla, una garantía esencial establecida por el Tratado y su observancia es un requisito sustancial de forma de la regularidad del procedimiento por el que se declara un incumplimiento de un Estado miembro. Por consiguiente, el dictamen motivado y el recurso de la Comisión deben basarse en las mismas imputaciones que el escrito de requerimiento que inicia el procedimiento administrativo previo (sentencia de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania, C-191/95, Rec. p. I-5449, apartado 55).
24 Así, en la medida en que una sentencia por incumplimiento puede establecer el fundamento de una responsabilidad en la que puede incurrir un Estado miembro, a causa de su incumplimiento (véase la sentencia de 18 de marzo de 1992, Comisión/Grecia, C-29/90, Rec. p. I-1971, apartado 12), y constituye un requisito previo para la interposición de un recurso fundado en el artículo 171 del Tratado CE (actualmente artículo 228 CE), es indispensable que, durante el procedimiento administrativo previo, el Estado miembro tenga la oportunidad de refutar la totalidad de las imputaciones formuladas en su contra por la Comisión.
25 No obstante, esta exigencia no puede llegar a imponer en todos los supuestos una coincidencia perfecta entre las imputaciones del escrito de requerimiento, la parte dispositiva del dictamen motivado y las pretensiones del recurso cuando el objeto del litigio no se haya ampliado ni modificado, sino que, por el contrario, solamente se haya restringido (sentencia Comisión/Alemania, antes citada, apartado 56).
26 El dictamen motivado, al que se refiere el artículo 169 del Tratado, debe contener una exposición coherente y detallada de las razones por las que la Comisión ha llegado a la convicción de que el Estado interesado ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. El escrito de requerimiento no puede someterse a exigencias de precisión tan estrictas, ya que éste no podrá consistir más que en un primer resumen sucinto de las imputaciones. Nada impide, pues, a la Comisión detallar, en el dictamen motivado, las imputaciones que ya formuló de manera más global en el escrito de requerimiento (véase la sentencia Comisión/Alemania, antes citada, apartado 54).
27 En el caso de autos debe señalarse que el escrito de requerimiento alcanza el grado de precisión exigido por la jurisprudencia, ya que la identificación del incumplimiento y la observación de que puede infringir los artículos 4, 5, 6, 7 y 10 de la Directiva 75/442 bastaban para permitir que la República Italiana formulara su oposición.
28 De ello se desprende que procede desestimar por infundada la primera excepción de inadmisibilidad.
29 En segundo lugar, el Gobierno italiano alega que existe una diferencia entre el dictamen motivado y el recurso, por lo que no procede admitir el recurso. A su juicio, las imputaciones formuladas en el dictamen motivado se referían únicamente a la Directiva 75/442, mientras que en el recurso también se hace referencia a lo dispuesto en la Directiva 75/442 modificada.
30 A este respecto el Gobierno italiano señala que la no concordancia entre el dictamen motivado y el recurso no puede justificarse alegando que la Directiva 75/442 fue modificada durante el procedimiento, ya que la modificación se produjo más de tres años antes de la notificación del dictamen motivado. Por lo tanto, cuando redactó el dictamen motivado, la Comisión no podía silenciar el hecho de que, a partir del 1 de abril de 1993, la Directiva 75/442, en su versión original, ya no estaba en vigor. Además, al remitirse exclusivamente a las disposiciones de la Directiva 75/442, los términos del dictamen motivado implican una delimitación implícita de la infracción imputada, en el sentido de que se refiere únicamente a los hechos anteriores al 1 de abril de 1993.
31 La Comisión indica que las obligaciones inicialmente impuestas a los Estados miembros por la Directiva 75/442, aunque no fueran sustancialmente alteradas por la Directiva 75/442 modificada, pasaron a ser más detalladas y más rigurosas. Sostiene que la Directiva 75/442 modificada confirmó íntegramente las obligaciones a que se refieren los artículos 4, 5, 7 y 10 de la Directiva 75/442. Por lo tanto, la situación medioambiental en el barranco de San Rocco debe considerarse, a fortiori, contraria a las nuevas disposiciones. El hecho de que la normativa aplicable haya sufrido modificaciones durante el procedimiento no puede permitir la conclusión de que la Comisión ha modificado sus imputaciones contra la República Italiana.
32 Sobre el particular procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la existencia de un incumplimiento en el marco de un recurso basado en el artículo 169 del Tratado debe apreciarse respecto de la legislación comunitaria vigente al término del plazo que la Comisión haya concedido al Estado miembro de que se trate para atenerse a su dictamen motivado (sentencia de 10 de septiembre de 1996, Comisión/Alemania, C-61/94, Rec. p. I-3989, apartado 42).
33 En el caso de autos el escrito de requerimiento fue remitido el 26 de junio de 1990. El 18 de marzo de 1991 se adoptó la Directiva 91/156 por la que se modifica la Directiva 75/442. Los Estados miembros debían dar cumplimiento a lo dispuesto en la misma a más tardar el 1 de abril de 1993.
34 En la parte introductoria del dictamen motivado se hace referencia al hecho de que la Directiva 75/442 ha sido modificada y, en particular, que lo dispuesto en los artículos 4, 5, 7 y 10 de la Directiva 75/442 ha quedado recogido en los artículos 4, 6, 7, 9, 10, 12 y 13 de la Directiva 75/442 modificada, mientras que, en las conclusiones del dictamen motivado la Comisión cita únicamente la numeración anterior de los artículos supuestamente infringidos. En su recurso la Comisión menciona los artículos de la Directiva 75/442 especificando sistemáticamente, entre paréntesis, las concordancias de dichas disposiciones con respecto a la Directiva 75/442 modificada, especificando «que recoge esencialmente su contenido».
35 Según reiterada jurisprudencia, la regularidad del procedimiento administrativo previo constituye una garantía esencial querida por el Tratado, no sólo para la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate, sino también para garantizar que el posible procedimiento contencioso tenga por objeto un litigio claramente definido. Sólo a partir de un procedimiento administrativo previo regular el procedimiento contradictorio ante el Tribunal de Justicia permite a éste apreciar si el Estado miembro ha incumplido efectivamente las obligaciones precisas cuya infracción alega la Comisión (auto de 11 de julio de 1995, Comisión/España, C-266/94, Rec. p. I-1975, apartados 17 y 18).
36 Así, aunque, en principio, las pretensiones contenidas en el recurso no pueden ampliarse más allá de los incumplimientos alegados en las conclusiones del dictamen motivado, y en el escrito de requerimiento, no es menos cierto que, cuando durante el procedimiento administrativo previo se produce una modificación del Derecho comunitario, la Comisión está legitimada para instar la declaración de un incumplimiento de las obligaciones cuyo origen se encuentra en la versión inicial de una Directiva, posteriormente modificada o derogada, que hayan sido mantenidas por las disposiciones nuevas.
37 Pues bien, como ha señalado la Comisión, de un examen comparativo de dichas disposiciones se desprende que la Directiva 75/442 modificada reforzó algunas disposiciones de la Directiva 75/442. Por lo tanto, la mayoría de las obligaciones que se imponían a los Estados miembros como consecuencia de la Directiva 75/442 siguen siendo aplicables en virtud de la Directiva 75/442 modificada.
38 Si bien es cierto que las disposiciones de la Directiva 75/442 modificada no se incluyen formalmente en las conclusiones del dictamen motivado, se mencionan, no obstante, en el cuerpo de éste, entre las disposiciones alegadas por la Comisión (véase la sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania, C-431/92, Rec, p. I-2189, apartado 18).
39 Por el contrario, el objeto del litigio no puede ampliarse a las obligaciones que se derivan de la Directiva 75/442 modificada que no tengan equivalente en la Directiva 75/442, so pena de incurrir en un vicio sustancial de forma en cuanto a la regularidad del procedimiento por el que se declare el incumplimiento.
40 De ello se desprende que procede admitir el recurso, dado que se refiere a las obligaciones resultantes de la Directiva 75/442 modificada, que ya eran aplicables en virtud de la Directiva 75/442.
41 En estas circunstancias, procede desestimar la segunda excepción de inadmisibilidad por infundada.
42 En tercer lugar, el Gobierno italiano alega que la Comisión ha basado su recurso en los resultados de nuevas comprobaciones que efectuó después de recibir el escrito de dicho Gobierno de 21 de abril de 1997. En tales circunstancias, la Comisión debería haber reiniciado el procedimiento administrativo previo en lugar de interponer el recurso.
43 La Comisión considera que las nuevas comprobaciones no constituyen imputaciones nuevas formuladas contra la República Italiana. Al contrario, se efectuaron dichas verificaciones con el único fin de apreciar si las medidas anunciadas por el Gobierno italiano en respuesta al dictamen motivado podían efectivamente restablecer, en el barranco de San Rocco, una situación medioambiental acorde con el Derecho comunitario. No obstante, la Comisión comprobó que tales medidas no podían modificar la situación de degradación de dicho barranco.
44 A este respecto debe señalarse que las comprobaciones efectuadas tras la adopción del dictamen motivado, así como los acuerdos del Ayuntamiento llevaron a la Comisión al convencimiento, a efectos de la interposición del recurso, de que la República Italiana aún no se había atenido a dicho dictamen, ni siquiera después de la expiración del plazo concedido.
45 Según reiterada jurisprudencia, subsiste un interés en el ejercicio de la acción por incumplimiento, aun cuando el incumplimiento haya cesado con posterioridad a dicho plazo (véanse, especialmente, las sentencias de 5 de junio de 1986, Comisión/Italia, 103/84, Rec. p. 1759, apartado 8; de 24 de marzo de 1988, Comisión/Grecia, 240/86, Rec. p. 1835, apartado 14, y de 18 de marzo de 1992, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 12).
46 No obstante, no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse, en el presente recurso, sobre la cuestión de si el incumplimiento alegado ha cesado con posterioridad a dicho plazo.
47 Por consiguiente, procede desestimar la tercera excepción de inadmisibilidad por infundada.
48 En cuarto lugar, el Gobierno italiano sostiene en su dúplica que la Comisión introdujo en su réplica nuevos elementos de hecho o una formulación nueva o distinta de las imputaciones.
49 A este respecto, baste señalar, por las razones que indica el Abogado General en los puntos 50 a 52 de sus conclusiones, que no puede considerarse que los elementos de hecho invocados por la Comisión en su réplica sean elementos de hecho nuevos o una formulación nueva o distinta de las imputaciones.
50 En consecuencia, procede desestimar también la cuarta excepción de inadmisibilidad.
51 De lo anterior se deduce que procede declarar la admisibilidad del recurso en su totalidad, en la medida en que versa sobre las obligaciones resultantes de la Directiva 75/442 modificada, que ya eran aplicables en virtud de la Directiva 75/442.
Sobre el fondo
Cuestiones preliminares
52 Con carácter previo, el Gobierno italiano sostiene que, con su recurso, la Comisión pretendía proteger directamente el medio ambiente en lugar de limitarse, conforme al artículo 169 del Tratado, a controlar la adaptación del Derecho interno a la Directiva 75/442. Por lo tanto, a su juicio, el recurso de la Comisión no encuentra ningún apoyo en el Tratado, por cuanto, en virtud del artículo 169 del Tratado, la Comisión está obligada a limitar su control a la adaptación del Derecho interno a una Directiva y a los instrumentos normativos y administrativos que el Estado miembro haya aprobado a tal fin.
53 Además, según la sentencia de 23 de febrero de 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della cava y otros (C-236/92, Rec. p. I-483), debe distinguirse entre, por una parte, los objetivos, enunciados de una manera programática por el artículo 4 de la Directiva 75/442, que los Estados miembros deben respetar y, por otra, las obligaciones que éstos deben cumplir.
54 El Gobierno italiano alega también que, en principio, la discrepancia de la situación de hecho con los objetivos fijados en el artículo 4 de la Directiva 75/442 no permite deducir automáticamente un incumplimiento de las obligaciones de esta disposición.
55 Además, dicho Gobierno sostiene que, en virtud del artículo 169 del Tratado, un recurso por incumplimiento debe referirse a una parte significativa del territorio nacional, que debe concretarse en relación con la naturaleza de las obligaciones impuestas por una Directiva. A su juicio, la dimensión territorial del barranco de San Rocco no basta para justificar un recurso por incumplimiento contra la República Italiana.
56 A este respecto, la Comisión responde que está obligada no sólo a velar por que cada ordenamiento jurídico nacional se adapte a las Directivas, sino también a comprobar que los objetivos perseguidos por tales Directivas se alcancen efectiva y correctamente en los Estados miembros, los cuales están sujetos a una obligación de resultado (véase la sentencia de 7 de abril de 1992, Comisión/Grecia, C-45/91, Rec. p. I-2509).
57 En cuanto a la alegación del Gobierno italiano según la cual la dimensión territorial del barranco de San Rocco no basta para justificar un recurso por incumplimiento contra la República Italiana, la Comisión indica que el artículo 169 del Tratado no fija un límite territorial mínimo para que pueda intervenir con el fin de que se declare un incumplimiento.
58 Con carácter preliminar debe recordarse que el artículo 155, primer guión, del Tratado CE (actualmente artículo 211 CE, primer guión) confía a la Comisión la misión general de velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado, así como de las disposiciones adoptadas por las Instituciones en virtud de éste.
59 Sobre la base de dicha disposición y del artículo 169 del Tratado, la Comisión tiene por misión, en el interés general comunitario, velar de oficio por que los Estados miembros apliquen el Tratado y las disposiciones adoptadas por las Instituciones con arreglo a éste e instar la declaración de la existencia de posibles incumplimientos de las obligaciones que derivan de él, con vistas a poner fin a éstos (sentencias de 4 de abril de 1974, Comisión/Francia, 167/73, Rec. p. 359, apartado 15, y de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania, antes citada, apartado 21).
60 Dada su función de guardiana del Tratado, la Comisión puede solicitar al Tribunal de Justicia que declare un incumplimiento que consista en no haber alcanzado, en un caso determinado, el resultado pretendido por una Directiva (sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania, antes citada, apartado 22).
61 En el caso de autos, la Comisión pide al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido una obligación que le impone el artículo 4 de la Directiva 75/442 en virtud de la cual los Estados miembros debían adoptar las medidas necesarias para asegurar que los residuos se gestionaran sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente, y, en particular, sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora, sin provocar incomodidades por el ruido o los olores y sin atentar contra los lugares y los paisajes. Esta disposición se ha reproducido sustancialmente en el artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442 modificada.
62 Bien es verdad que el Tribunal de Justicia -ante la hipótesis planteada por el órgano jurisdiccional remitente de que la Directiva 75/442 impone a los Estados miembros la adopción de medidas apropiadas para promover la prevención, el reciclaje y la transformación de los residuos, en lugar de su vertido- declaró, en la sentencia Comitato di coordinamento per la difesa della cava y otros, antes citada, que el artículo 4 de la Directiva 75/442 no confiere a los particulares derechos que deban ser protegidos por los órganos jurisdiccionales nacionales.
63 No obstante, la cuestión que se plantea en el caso de autos es la de si el artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442 modificada debe ser interpretado en el sentido de que impone la obligación alegada y si ésta se ha cumplido en un caso concreto. Esta cuestión es ajena a la invocabilidad directa por particulares contra el Estado de las disposiciones incondicionales y suficientemente claras y precisas de una Directiva a la que no se ha adaptado el Derecho interno (véase la sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania, antes citada, apartado 26).
64 Es cierto que, considerado en su contexto, el artículo 4 de la Directiva 75/442, que esencialmente retomaba el contenido del tercer considerando de ésta, proclamaba el objetivo esencial de dicha Directiva, a saber, la protección de la salud del hombre y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de residuos, que los Estados miembros debían respetar en el cumplimiento de las obligaciones más específicas que les imponían los artículos 5 a 11 de la Directiva 75/442 en materia de planificación, vigilancia y control de las operaciones de eliminación de los residuos (véanse las sentencias de 12 de mayo de 1987, Traen y otros, asuntos acumulados 372/85, 373/85 y 374/85, Rec. p. 2141, apartado 9, y Comitato di coordinamento per la difesa della cava y otros, antes citada, apartado 12).
65 No obstante, en el marco de las «medidas necesarias» que debían adoptarse en virtud del artículo 4 de la Directiva 75/442 por los Estados miembros, éstos podían imponer a los operadores exigencias no previstas en las demás disposiciones de la Directiva, con el fin de garantizar la consecución del objetivo esencial de ésta (véase, en este sentido, la sentencia Traen y otros, antes citada, apartado 13).
66 El artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442 modificada prevé que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos o métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular, sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora, sin provocar incomodidades por el ruido o los olores, y sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés.
67 Aunque esta disposición no especifica el contenido concreto de las medidas que deben adoptarse para garantizar que los residuos serán eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente, no es menos cierto que obliga a los Estados miembros en cuanto al resultado que debe alcanzarse, dejándoles al mismo tiempo un margen de apreciación en la evaluación de la necesidad de tales medidas.
68 Por lo tanto, en principio, no cabe deducir directamente de la discrepancia de una situación de hecho con los objetivos fijados en el artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442 modificada que el Estado miembro afectado haya incumplido necesariamente las obligaciones que le impone esta disposición, a saber, adoptar las medidas necesarias para garantizar que los residuos sean eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente. No obstante, la persistencia de esta situación de hecho, en especial cuando entraña una degradación significativa del medio ambiente durante un período prolongado, sin que intervengan las autoridades competentes, puede poner de manifiesto que los Estados miembros han sobrepasado el margen de apreciación que les confiere este precepto.
69 En relación con el alcance territorial del pretendido incumplimiento, el hecho de que el objeto del recurso de la Comisión consista en que se declare que la República Italiana ha incumplido su obligación de adoptar las medidas necesarias únicamente en la zona del barranco de San Rocco no puede influir en la eventual constatación de un incumplimiento.
70 En efecto, las consecuencias del incumplimiento de la obligación que se deriva del artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442 modificada pueden poner en peligro, por la propia naturaleza de esta obligación, la salud humana y perjudicar el medio ambiente en una parte reducida del territorio de un Estado miembro, como, por lo demás, ocurría en el asunto en el que recayó la sentencia de 7 de abril de 1992, Comisión/Grecia, antes citada.
71 Por consiguiente, procede desestimar por infundadas las objeciones planteadas al respecto por el Gobierno italiano.
Sobre la primera imputación
72 En su primera imputación la Comisión pide al Tribunal de Justicia que declare que, en la medida en que la República Italiana no ha adoptado las medidas necesarias para garantizar una eliminación de los residuos, que no presente ningún peligro para la salud humana y que no suponga ningún perjuicio para el medio ambiente, en particular, sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora, sin provocar incomodidades por el ruido o los olores, y sin atentar contra los lugares y paisajes de interés particular, dicho Estado miembro ha incumplido la obligación de resultado que le impone el artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442 modificada. Esta imputación, según parece, se limita al vertido de residuos al curso de agua que discurre por el barranco de San Rocco.
73 En efecto, las autoridades competentes reconocieron que, en el barranco de San Rocco y, en particular, en el curso de agua que discurre por él, se vertieron materiales biológicos y químicos procedentes de la segunda policlínica.
74 El Gobierno italiano alega que, a tenor del artículo 2, apartado 1, letra b), inciso iv), de la Directiva 75/442 modificada, quedan excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva «las aguas residuales, con excepción de los residuos en estado líquido». Este Gobierno alega que la Comisión no ha aportado ningún elemento de prueba que acredite una contaminación mediante vertidos sistemáticos de residuos que no sean aguas residuales, sin que durante el procedimiento administrativo previo se haya planteado ninguna objeción relativa al ámbito de aplicación de la Directiva 75/442 o de la Directiva 75/442 modificada.
75 En su contestación el Gobierno italiano se limita a sostener que, como se ha recordado en el apartado 54 de la presente sentencia, la Comisión dedujo automáticamente un incumplimiento de las obligaciones que se derivan de la Directiva 75/442 modificada de una situación de hecho relativa al estado del medio ambiente en el barranco de San Rocco.
76 La Comisión replica que los datos que le fueron facilitados demuestran que la degradación del medio ambiente en el barranco de San Rocco no se debe exclusivamente a fenómenos de degradación hidrogeológica y a vertidos de aguas residuales y que las materias biológicas y químicas que han contaminado dicho barranco no pueden asimilarse a aguas residuales.
77 La Comisión indica que no dispone de inspectores a los que pueda encomendar la realización de controles in situ y que, en tales circunstancias, debe basar sus propios estudios en las informaciones que le facilitan las autoridades de los Estados miembros.
78 Con carácter preliminar, debe señalarse que de una reiterada jurisprudencia se desprende que, en el marco de un procedimiento por incumplimiento iniciado en virtud del artículo 169 del Tratado, corresponde a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento alegado (véanse, en particular, las sentencias de 25 de mayo de 1982, Comisión/Países Bajos, 96/81, Rec. p. 1791, apartado 6).
79 Por consiguiente, procede examinar si la Comisión ha demostrado, de manera suficiente en Derecho, por una parte, que los residuos vertidos en el barranco de San Rocco no consistían únicamente en aguas residuales y, por otra, que la República Italiana no ha adoptado las medidas necesarias para garantizar una eliminación de tales residuos, que no presente ningún peligro para la salud humana y que no suponga ningún perjuicio para el medio ambiente.
80 Sobre el primer extremo relativo al vertido de residuos procede señalar que las comprobaciones in situ realizadas por el Nucleo Operativo Ecologico dei Carabiniei (Grupo Operativo Ecológico de los Carabinieri) confirmaron que las sustancias biológicas y químicas vertidas en el curso de agua del barranco de San Rocco presentaban efectivamente un peligro para la salud de los ribereños y perjudicaban el medio ambiente, lo cual no niega el Gobierno italiano.
81 En su respuesta de 28 de enero de 1992 al escrito de requerimiento de la Comisión, el Gobierno italiano no contradice el hecho de que algunos vertidos biológicos y químicos procedentes de la segunda policlínica fueran vertidos en el barranco de San Rocco.
82 De la comprobación in situ ordenada por el ministero dell'Ambiente, realizada por el Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri, se desprende que las aguas pluviales, así como vertidos, procedentes de hospitales, de una clínica y de otros establecimientos que no pueden ser identificados a causa de la extensión y del carácter inaccesible de la zona del cauce del arroyo de San Rocco, confluían en el curso de agua que discurre por el barranco del mismo nombre.
83 Corrobora esta conclusión una investigación dirigida por el Ayuntamiento de Nápoles, mencionada en la cuestión parlamentaria nº 4-24226, de 20 de febrero de 1991, durante la cual quedó de manifiesto que se habían vertido en el barranco de San Rocco residuos biológicos y químicos procedentes de la segunda policlínica.
84 En consecuencia, la Comisión ha aportado suficientes elementos que ponen de relieve la circunstancia de que se han vertido residuos biológicos y químicos en el curso de agua que discurre por el barranco de San Rocco.
85 Además procede señalar que las comprobaciones necesarias que hayan de realizarse in situ incumben, en primer lugar, a las autoridades nacionales, y ello con un espíritu de cooperación leal, a fin de cumplir el deber de cada Estado miembro que deriva del artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE), de facilitar a la Comisión el cumplimiento de su misión general de velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado así como de las adoptadas por las Instituciones en virtud de éste.
86 En el presente asunto, al haber sido ordenadas estas comprobaciones por el ministero dell'Ambiente, incumbía a la República Italiana rebatir de manera fundada y pormenorizada los datos presentados por la Comisión y demostrar que en el caso de autos se cumplían los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 1, letra b), inciso iv), de la Directiva a saber, que únicamente se vertían aguas residuales en el barranco de San Rocco.
87 Dado que el Gobierno italiano no ha aportado ningún elemento al respecto, deben considerarse probados los hechos alegados por la Comisión con respecto al vertido de residuos en el curso de agua que discurre por el barranco de San Rocco.
88 En relación con el segundo extremo relativo a la adopción de las «medidas necesarias», se desprende de los autos que, desde el 15 de diciembre de 1988, la Comisión ha advertido a las autoridades italianas sobre la situación medioambiental del curso de agua que discurre por el barranco de San Rocco.
89 Procede recordar asimismo que la existencia del pretendido incumplimiento debe apreciarse al término del plazo que la Comisión concedió a la República Italiana para atenerse a su dictamen motivado, es decir, el 5 de septiembre de 1996.
90 Ahora bien, no se discute que, al expirar el plazo que le fue concedido, dicho Estado miembro no había adoptado las medidas necesarias para asegurar que los residuos vertidos en el curso de agua que discurre por el barranco de San Rocco fueran eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar el medio ambiente.
91 En consecuencia, dado que el Gobierno italiano no ha aportado elementos que contradigan lo anterior, procede declarar que la Comisión ha demostrado de manera suficiente en Derecho que, durante un período prolongado, las autoridades competentes no adoptaron las medidas necesarias para garantizar una eliminación de dichos residuos que no presentara ningún peligro para la salud humana y que no perjudicara al medio ambiente.
92 Como se ha recordado en el apartado 46 de la presente sentencia, no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse en el presente recurso sobre la cuestión de si, en virtud de las medidas que la República Italiana comunicó posteriormente a la Comisión, de las comprobaciones ulteriores efectuadas por la Comisión o de los acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Nápoles de 10 de marzo de 1997, el incumplimiento alegado cesó una vez transcurrido dicho plazo.
93 De ello se desprende que procede acoger la primera imputación de la Comisión basada en la infracción del artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442 modificada, en lo que respecta al vertido de residuos en el curso de agua que discurre por el barranco de San Rocco.
Sobre la segunda imputación
94 En su segunda imputación la Comisión considera que la República Italiana ha infringido el artículo 6 de la Directiva 75/442 modificada, en la medida en que las autoridades competentes no cumplieron sus obligaciones en materia de organización, autorización y control de las operaciones de eliminación de residuos en la zona de que se trata. A juicio de la Comisión confirma esta circunstancia la contaminación que sigue afectando al barranco de San Rocco, originada por el vertido de residuos en el curso de agua y por la existencia de un vertedero ilegal.
95 La Comisión recuerda que han seguido acumulándose residuos en el vertedero ilegal, a pesar de la medida de incautación adoptada en 1990, ya que de la respuesta del Gobierno italiano al dictamen motivado se desprende que, en septiembre de 1996, dicho vertedero fue objeto de una nueva medida de incautación. Por una parte, esto demuestra claramente el carácter ineficaz de las medidas adoptadas. Por otra, tales medidas de incautación fueron insuficientes por cuanto, en virtud de la obligación de resultado que impone la Directiva 75/442 modificada, la República Italiana no sólo debía sancionar los abusos, sino que también debía restablecer una situación medioambiental sana, conforme al Derecho comunitario.
96 El Gobierno italiano alega que la segunda imputación es infundada. En primer lugar, las disposiciones invocadas prevén únicamente una obligación de designación de las autoridades que deban realizar las funciones administrativas en materia de gestión de residuos. La República Italiana cumplió dicha obligación al adaptar su ordenamiento jurídico interno a la Directiva 75/442. Además, el cumplimiento de la supuesta obligación no puede apreciarse en función de un único supuesto de hecho concreto. Por último, para demostrar el incumplimiento la Comisión se basa en circunstancias no probadas.
97 En la medida en que el Tribunal de Justicia ha declarado que la República Italiana había incumplido sus obligaciones resultantes del artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442 modificada en lo que atañe al vertido de residuos en el curso de agua que discurre por el barranco de San Rocco, no es necesario pronunciarse sobre si las autoridades competentes también han incumplido su obligación de supervisar las operaciones de eliminación de dichos residuos, que se deriva del artículo 6 de la Directiva 75/442 modificada, dado que ya se ha declarado este incumplimiento con ocasión del examen de la primera imputación.
98 En cuanto a la cuestión de si las autoridades competentes han incumplido su obligación de organización y de autorización de las operaciones de eliminación de residuos y de si han dado muestras de la diligencia y eficacia necesarias para poner fin al acopio de residuos en el barranco de San Rocco en un vertedero ilegal, esta cuestión se confunde sustancialmente con la imputación basaba en la infracción del artículo 8 de la Directiva 75/442 modificada, que se examinará en los apartados 105 y siguientes de la presente sentencia.
99 Por consiguiente, no procede pronunciarse sobre la segunda imputación basada en la infracción del artículo 6 de la Directiva 75/442 modificada.
Sobre la tercera imputación
100 En su tercera imputación la Comisión considera que las autoridades competentes no han cumplido la obligación de vigilancia de las empresas que se ocupan del transporte, la recogida, el almacenamiento, el depósito o el tratamiento de sus propios residuos o que los recogen o transportan por cuenta ajena, infringiendo el artículo 13 de la Directiva 75/442 modificada.
101 El Gobierno italiano considera que esta imputación carece de fundamento, en particular, porque el artículo 13 establece una vigilancia sobre los sujetos habilitados para efectuar las distintas fases de gestión de residuos. Ahora bien, la Comisión no ha demostrado que los vertidos ilegales hubieran sido realizados por personas sujetas a dicha vigilancia.
102 Sobre el particular procede recordar que el artículo 13 de la Directiva 75/442 modificada establece que los establecimientos o empresas que se ocupen de las operaciones mencionadas en los artículos 9 a 12 de dicha Directiva estarán sujetos a inspecciones periódicas apropiadas por parte de las autoridades competentes.
103 En su réplica la Comisión admite no «poder demostrar específicamente que los particulares que han utilizado el vertedero no autorizado debían estar sujetos a la vigilancia prevista en dicha norma. No obstante, es difícil pensar que, al menos en parte, los residuos no proceden de tales particulares».
104 En consecuencia, a falta de elementos que prueben que los residuos vertidos en el vertedero ilegal procedían de empresas sujetas a la vigilancia de la autoridad competente a que se refiere el artículo 6 de la Directiva 75/442 modificada, procede desestimar la imputación basada en la infracción del artículo 13 de la Directiva 75/442 modificada.
Sobre la cuarta imputación
105 En su cuarta imputación la Comisión pide al Tribunal de Justicia que declare que al no adoptar las disposiciones necesarias para que, el concesionario de la cantera de toba situada en la zona del cauce del arroyo de San Rocco, explotada en el pasado como vertedero ilegal, entregue sus residuos a un recolector privado o público o a una empresa de eliminación, la República Italiana ha incumplido sus obligaciones infringiendo el artículo 8, primer guión, de la Directiva 75/442 modificada.
106 Aunque, según parece, el vertedero ilegal ya no se utiliza, la Comisión indica que no consta que las autoridades italianas hayan adoptado las medidas necesarias para obligar al explotador del vertedero ilegal a entregar los residuos a un recolector privado o público o a una empresa de eliminación. Por consiguiente, la República Italiana no ha cumplido las obligaciones que se derivan del artículo 8, primer guión, de la Directiva 75/442 modificada.
107 El Gobierno italiano alega que la cuarta imputación es infundada. A su juicio, la circunstancia de que se haya utilizado la cantera como vertedero ilegal no demuestra que la República Italiana haya infringido dicha disposición, sino únicamente que se han infringido las disposiciones italianas sobre la materia. Al incautarse del vertedero, las autoridades italianas adoptaron las medidas necesarias para que cesara el abuso.
108 A este respecto baste señalar que, al aceptar los residuos, el explotador de un vertedero ilegal, se convierte en poseedor de éstos. Por lo tanto, el artículo 8 de la Directiva 75/442 modificada impone a la República Italiana la obligación de adoptar, con respecto a ese explotador, las medidas necesarias para que tales residuos sean entregados a un recolector privado o público o a una empresa de eliminación, en el supuesto de que ese explotador no pueda ocuparse, por sí mismo, de su valorización o eliminación.
109 Por ello, al limitarse a ordenar la incautación del vertedero ilegal y a instar un procedimiento penal contra el explotador de dicho vertedero, la República Italiana no ha cumplido la obligación específica que le impone el artículo 8 de la Directiva 75/442 modificada.
110 Por consiguiente, debe acogerse la cuarta imputación de la Comisión basada en la infracción del artículo 8, primer guión, de la Directiva 75/442 modificada.
111 Por consiguiente, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, párrafo primero, y 8, primer guión, de la Directiva 75/442 modificada al no haber adoptado las medidas necesarias para asegurar que los residuos vertidos en el curso de agua que discurre por el barranco de San Rocco sean eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar el medio ambiente y al no haber adoptado las medidas necesarias para que los vertidos acumulados en un vertedero ilegal sean entregados a un recolector privado o público o a una empresa de eliminación.
Decisión sobre las costas
Costas
112 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha pedido que se condene en costas a la República Italiana y por haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, párrafo primero, y 8, primer guión, de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 al no haber adoptado las medidas necesarias para asegurar que los residuos vertidos en el curso de agua que discurre por el barranco de San Rocco sean eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar el medio ambiente y al no haber adoptado las medidas necesarias para que los vertidos acumulados en un vertedero ilegal sean entregados a un recolector privado o público o a una empresa de eliminación.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a la República Italiana.