CELEX: 62000CJ0279
Fördragsbrott
Frihet att tillhandahålla tjänster
Fri rörlighet för kapital
Tillhandahållande av tillfällig arbetskraft

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 13 juli 2000, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 49 EG och 56 EG genom att kräva att företag som tillhandahåller tillfällig arbetskraft och som är etablerade i andra medlemsstater skall ha sitt säte eller en filial inom landet och att de skall deponera en säkerhet på 700 miljoner ITL hos ett kreditinstitut som har sitt säte eller en filial inom landet.
De nationella bestämmelserna
2 I artikel 2.1 i no nr 196, Norme in materia di promozione dell'occupazione (lag nr 196 med bestämmelser om sysselsättningsstöd) av den 24 juni 1997 (GURI nr 154 av den 4 juli 1997, ordinarie tillägg nr 136/L, s. 3; nedan kallad lag nr 196/97), föreskrivs att endast bolag som är inskrivna i ett för detta ändamål upprättat register hos den behöriga avdelningen vid ministeriet för arbetsmarknad och socialförsäkringar får tillhandahålla tillfällig arbetskraft. För att skriva in sig i nämnda register måste dessa bolag först erhålla ett tillstånd från nämnda ministerium. Detta tillstånd lämnas först på prov och därefter, efter två års verksamhet, för obestämd tid. Tillstånd meddelas i sin tur endast om vissa villkor som anges i artikel 2.2 i lag nr 196/97 är uppfyllda.
3 I den sistnämnda bestämmelsen föreskrivs följande:
"Följande krav skall vara uppfyllda för att den verksamhet som avses i punkt 1 skall vara tillåten:
a) Bolaget skall bildas i form av ett aktiebolag eller en ekonomisk förening i Italien eller i en annan medlemsstat i Europeiska unionen. Bolagets namn skall innehålla frasen 'bolag som tillhandahåller tillfällig arbetskraft'. Denna verksamhet skall anges som bolagets enda syfte. Bolagskapitalet skall uppgå till minst 1 miljard lire. Bolaget skall ha sitt säte eller en filial inom landet.
...
c) Som säkerhet för fordringar från de arbetstagare som anställts genom ett sådant avtal som avses i artikel 3 [avtal avseende tillhandahållande av tillfällig arbetskraft] och för motsvarande fordringar avseende sociala avgifter från socialförsäkringsinrättningar skall en säkerhet om 700 miljoner lire ställas hos ett kreditinstitut som skall ha sitt säte eller en filial inom landet. Från och med det tredje året skall i stället för denna säkerhet en bankgaranti eller en försäkring motsvarande minst fem procent av den omsättning exklusive moms som bolaget hade under det föregående räkenskapsåret, och som i vart fall inte får vara lägre än 700 miljoner lire, ställas.
..."
4 Enligt artikel 10.1 i lag nr 196/97 kan administrativa påföljder eller straffpåföljder påföras personer som tillhandahåller tillfällig arbetskraft utan att ha det tillstånd som föreskrivs i artikel 2 i nämnda lag.
Det administrativa förfarandet
5 Kommissionen ansåg att artikel 2.2 a och c i lag nr 196/97 var oförenlig med artikel 59 i EG-fördraget (nu artikel 49 EG i ändrad lydelse) och med artikel 73b i EG-fördraget (nu artikel 56 EG) och anmodade därför i en skrivelse av den 29 juli 1998 den italienska regeringen att inkomma med ett yttrande inom två månader.
6 Den italienska regeringen svarade i en skrivelse av den 6 november 1998 att nämnda bestämmelser i lag nr 196/97 var berättigade med hänsyn till allmän ordning i den mening som avses i artiklarna 56 i EG-fördraget (nu artikel 46 EG i ändrad lydelse) och 66 i EG-fördraget (nu artikel 55 EG), eftersom de syftade till att säkerställa ett effektivt skydd av arbetstagares rättigheter vad gäller löner och sociala avgifter i förhållande till deras arbetsgivare, det vill säga det företag som tillhandahåller tillfällig arbetskraft.
7 Eftersom kommissionen ansåg att den italienska regeringens svar var otillfredsställande riktade den, den 28 april 1999, ett motiverat yttrande till Republiken Italien. Den uppmanade därvid medlemsstaten att vidta de åtgärder som var nödvändiga för att den skulle uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 59 och 73b i fördraget inom två månader från delgivningen av yttrandet.
8 Eftersom den italienska regeringen inte besvarade det motiverade yttrandet, väckte kommissionen förevarande talan.
Inledande anmärkning
9 Den italienska regeringen har i sin duplik angett att artikel 2.2 a och c i lag nr 196/97 har ändrats genom artikel 117.1 i lag nr 388 av den 23 december 2000 (GURI nr 302 av den 29 december 2000, ordinarie tillägg nr 219/L, s. 1), på så sätt att i båda dessa bestämmelser har frasen "eller i en annan medlemsstat i Europeiska unionen" lagts till efter frasen "ha sitt säte eller en filial inom landet". Mot bakgrund av detta förhållande har den uppmanat kommissionen att återkalla sin talan vad gäller den första av dess två anmärkningar (rörande kravet att ett säte eller en filial skall finnas inom landet) samt den andra delen av den andra anmärkningen (rörande skyldigheten att ställa en säkerhet hos ett kreditinstitut som har sitt säte eller en filial inom landet).
10 Mot bakgrund av att kommissionen inte har följt denna uppmaning, finns det anledning att erinra om att enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet, och domstolen skall inte beakta senare förändringar (se särskilt dom av den 12 december 2000 i mål C-435/99, kommissionen mot Portugal, REG 2000, s. I-11179, punkt 16, och av den 11 oktober 2001 i mål C-111/00, kommissionen mot Österrike, REG 2001, s. I-0000, punkt 13).
11 De anmärkningar som kommissionen har angett i sin ansökan skall därför prövas i sin helhet.
Kravet på att sätet eller en filial skall finnas inom landet
12 Kommissionen har gjort gällande att artikel 2.2 a i lag nr 196/97, enligt vilken de företag som tillhandahåller tillfällig arbetskraft skall ha sitt säte eller en filial inom landet, strider mot artikel 49 EG på grund av att detta villkor i praktiken utgör själva motsatsen till friheten att tillhandahålla tjänster, som garanteras i sistnämnda bestämmelse, och att den har till följd att fördragsbestämmelsen förlorar all ändamålsenlig verkan (se, för ett liknande resonemang, särskilt dom av den 4 december 1986 i mål 205/84, kommissionen mot Tyskland, REG 1986, s. 3755, punkt 52; svensk specialutgåva, volym 8, s. 741).
13 Kommissionen har åberopat domstolens domar av den 25 juli 1991 i mål C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda (REG 1991, s. 1-4007; svensk specialutgåva, volym 11, s. 331), punkt 11, och av den 14 november 1995 i mål C-484/93, Svensson och Gustavsson (REG 1995, s. I-3955), punkt 15, till stöd för sin uppfattning att sådana hinder som är diskriminerande i förhållande till alla operatörer som är etablerade i andra medlemsstater endast kan godtas om de kan motiveras med stöd av ett av de undantag som uttryckligen anges i artikel 46 EG jämförd med artikel 55 EG. Vad särskilt avser "hänsyn till allmän ordning", som återfinns bland de skäl av allmänintresse som anges i artikel 46 EG och som har åberopats av den italienska regeringen i dess svar på kommissionens anmodan, har kommissionen gjort gällande att begreppet allmän ordning måste tolkas restriktivt (se dom av den 18 juni 1991 i mål C-260/89, ERT, REG 1991, s. I-2925, punkt 24, svensk specialutgåva, volym 11, s. 209, och av den 9 mars 2000 i mål C-355/98, kommissionen mot Belgien, REG 2000, s. I-1221, punkt 28) och att användningen av ett sådant begrepp i vart fall förutsätter, utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, att ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse är för handen (se särskilt dom av den 7 maj 1998 i mål C-350/96, Clean Car Autoservice, REG 1998, s. I-2521, punkt 40, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 28). Kommissionen har tillagt att de argument som den italienska regeringen har anfört, för att motivera nämnda hinder för friheten att tillhandahålla tjänster, i förevarande fall saknar grund.
14 Efter att ha erinrat om att domstolen i sin dom av den 17 december 1981 i mål 279/80, Webb (REG 1981, s. 3305; svensk specialutgåva, volym 6, s. 265), punkt 18, uttalade att uthyrning av arbetskraft utgör ett område som är mycket känsligt ur yrkesmässig och social synpunkt, har den italienska regeringen gjort gällande att marknaden för tillfällig arbetskraft ännu i dag kännetecknas av betydande inslag av fusk och åsidosättanden av arbetstagarnas rättigheter.
15 Nämnda regering har hävdat att mot denna bakgrund utgör ett krav på att sätet för eller en filial till ett företag som tillhandahåller tillfällig arbetskraft skall finnas inom landet ett sätt att säkerställa arbetstagarnas rättigheter vad gäller löner och inbetalning av sociala avgifter, eftersom arbetstagarna skulle vara tvingade att väcka talan mot sin arbetsgivare vid en utländsk domstol för att göra gällande sina rättigheter på detta område om något sådant krav inte fanns. Sådana domstolsförfaranden skulle vara komplicerade och förenade med ringa utsikter att vinna framgång.
16 Den italienska regeringen har angett att de hinder som nämnda krav syftar till att övervinna i huvudsak är av ekonomisk art och att de följer av det förhållandet att en arbetstagare, för att göra gällande sina rättigheter till ett normalt sett mindre betydande belopp, skulle drabbas av en kostnad på ett lika högt eller till och med högre belopp om han var tvungen att väcka talan vid domstolar i andra medlemsstater.
17 För att avgöra om kommissionens första anmärkning är befogad, skall det konstateras att kravet på att företag som tillhandahåller tillfällig arbetskraft och som vill tillhandahålla denna arbetskraft till användare som är etablerade i Italien måste ha sitt säte eller en filial inom landet står i direkt strid med friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom det gör det omöjligt för företag som är etablerade i andra medlemsstater att tillhandahålla tjänster i nämnda medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 27, och dom av den 29 maj 2001 i mål C-263/99, kommissionen mot Italien, REG 2001, s. I-4195, punkt 20).
18 För att ett sådant krav - som domstolen vid upprepade tillfällen har funnit i praktiken omöjliggör utövandet av den grundläggande friheten att tillhandahålla tjänster - skall kunna godtas, måste det fastställas att det utgör ett oundgängligt villkor för att nå det eftersträvade målet (se dom av den 9 juli 1997 i mål C-222/95, Parodi, REG 1997, s. I-3899, punkt 31, och av den 25 oktober 2001 i mål C-493/99, kommissionen mot Tyskland, REG 2001, s. I-0000, punkt 19).
19 I detta hänseende följer det av domstolens rättspraxis att skyddet av arbetstagare är ett av de tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera ett hinder för den fria rörligheten av tjänster (se särskilt domarna i de ovannämnda målen Webb, punkt 19, och Collectieve Antennevoorziening Gouda, punkt 14, samt dom av den 23 november 1999 i de förenade målen C-369/96 och C-376/96, Arblade m.fl., REG 1999, s. I-8453, punkt 36).
20 Det måste konstateras att det krav på att sätet eller en filial skall finnas inom landet, som framgår av artikel 2.2 a i lag nr 196/97, går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte avseende skydd av arbetstagare som den italienska regeringen har åberopat.
21 Nämnda krav är nämligen tillämpligt på samma sätt för samtliga företag som tillhandahåller tillfällig arbetskraft och som är etablerade i en annan medlemsstat än Republiken Italien, utan att någon skillnad i behandling görs med avseende på hemvisten för de arbetstagare som är anställda i ett sådant företag.
22 Det är dock inte uteslutet att de arbetstagare som ställts till förfogande för en i Italien etablerad användare av tillfällig arbetskraft, av ett företag som tillhandahåller tillfällig arbetskraft och som är etablerat i en annan medlemsstat, är bosatta i den sistnämnda staten, vilket skulle innebära att det behov av skydd för arbetstagare som den italienska regeringen har åberopat till stöd för det ifrågavarande kravet inte föreligger avseende dem.
23 Samma resonemang gäller för det fall att arbetstagaren vanligtvis utför ett arbete i Italien inom ramen för ett individuellt anställningsavtal.
24 Enligt artikel 5.1 i konventionen av den 27 september 1968 om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område (konsoliderad version, EGT C 27, 1998, s. 1), kan nämligen arbetstagaren väcka talan mot sin arbetsgivare vid domstolarna i den konventionsstat där arbetstagaren vanligtvis utför sitt arbete, även om hans arbetsgivare har sitt hemvist i en annan konventionsstat.
25 Den italienska regeringen har för övrigt inte anfört något övertygande argument som innebär att det kan konstateras att en talan som en arbetstagare som är bosatt i Italien, men som tjänstgör i ett företag som tillhandahåller tillfällig arbetskraft och som är etablerat i en annan medlemsstat samt som ställts till förfogande för en användare av tillfällig arbetskraft i Italien, väcker mot sin arbetsgivare vid en domstol i den andra staten nödvändigtvis alltid är mer komplicerad och förenad med mindre utsikter att vinna framgång än en liknande talan som han hade kunnat väcka vid en italiensk domstol.
26 Av detta följer att kommissionens talan skall bifallas på grundval av den första anmärkningen.
Skyldigheten att ställa en säkerhet i ett kreditinstitut som har sitt säte eller en filial inom landet
27 Kommissionen har gjort gällande att en sådan skyldighet att ställa en säkerhet i Italien som föreskrivs i artikel 2.2 c i lag nr 196/97 även strider mot artikel 49 EG, eftersom den uppenbarligen utgör hinder för företag som är etablerade i andra medlemsstater att tillhandahålla tillfällig arbetskraft i Italien, vilka företag redan varit skyldiga att uppfylla de villkor som fastställts i lagen i den stat där de är etablerade.
28 Kommissionen har i analogi med domen i det ovannämnda målet Svensson och Gustavsson dessutom gjort gällande att skyldigheten att ställa en sådan säkerhet hos ett kreditinstitut som har sitt säte eller en filial inom landet strider mot såväl artikel 56 EG som artikel 49 EG, och att den endast kan motiveras med hänsyn till de allmänintressen som uttryckligen anges i artikel 46 EG jämförd med artikel 55 EG.
29 Den italienska regeringen har hävdat att skyldigheten att ställa en säkerhet har till syfte att säkerställa lönefordringar och betalningar av motsvarande sociala avgifter avseende de arbetstagare som är anställda i företag som tillhandahåller tillfällig arbetskraft. Den har gjort gällande att den säkerhet som föreskrivs i den italienska lagen inte kan anses överensstämma eller vara jämförbar med säkerheter som krävs enligt lagen i andra medlemsstater, eftersom dessa säkerheter syftar till att säkerställa fordringar som uppkommit i en annan medlemsstat eller har andra syften än den säkerhet som föreskrivs i artikel 2.2 c i lag nr 196/97.
30 Vad gäller skyldigheten att ställa nämnda säkerhet hos ett kreditinstitut som har sitt säte eller en filial inom landet, har den italienska regeringen hänvisat till de skäl som den åberopat i samband med kommissionens första anmärkning. Den har vidare gjort gällande att om en säkerhet ställdes hos ett kreditinstitut som har sitt säte eller en filial i en annan medlemsstat, så skulle det medföra högre kostnader för arbetstagaren.
Skyldigheten att ställa en säkerhet
31 Enligt fast rättspraxis innebär artikel 49 EG inte bara att det är nödvändigt att avskaffa all form av diskriminering på grund av nationalitet av en tillhandahållare av tjänster som är etablerad i en annan medlemsstat utan även att det är nödvändigt att avskaffa varje inskränkning - även om den är tillämplig på inhemska tillhandahållare av tjänster och tillhandahållare av tjänster från andra medlemsstater utan åtskillnad - som innebär att verksamheten hos en tillhandahållare av tjänster som är etablerad i en annan medlemsstat, där detta företag lagligen utför liknande tjänster, förbjuds, hindras eller blir mindre attraktiv (se särskilt domarna i de ovannämnda målen Parodi, punkt 18, och Arblade m.fl., punkt 33).
32 Det är emellertid ostridigt att skyldigheten att ställa en sådan säkerhet, som behövs för att erhålla det tillstånd som krävs för att få tillhandahålla tillfällig arbetskraft i Italien, kan utgöra hinder för verksamheten hos en tillhandahållare av tjänster som är etablerad i en annan medlemsstat och därmed utgöra ett hinder för den fria rörligheten för tjänster i den mening som avses i artikel 49 EG.
33 Vad gäller de argument som den italienska regeringen har åberopat för att motivera detta hinder, kan det erinras om att det likaledes följer av fast rättspraxis att friheten att tillhandahålla tjänster, som är en grundläggande princip i fördraget, endast kan inskränkas genom regler som rättfärdigas av sådana tvingande hänsyn av allmänintresse och vilken gäller för alla fysiska eller juridiska personer som utövar verksamhet på värdstatens territorium, i den mån detta intresse inte skyddas genom de regler vilka den person som tillhandahåller tjänster är underkastad i den medlemsstat där han är etablerad (se särskilt domarna i de ovannämnda målen Parodi, punkt 21, Arblade m.fl., punkt 34, och kommissionen mot Italien, punkt 23).
34 Genom att det krävs att samtliga företag skall ställa den säkerhet som anges i artikel 2.2 c i lag nr 196/97 för att de skall erhålla det tillstånd som krävs för att få tillhandahålla tillfällig arbetskraft i Italien, kan skyldigheter som med avseende på sitt syfte är jämförbara med dem som tillhandahållaren redan är underkastad i den medlemsstat där han är etablerad inte i något fall beaktas enligt denna lag (se, för ett liknande resonemang, förutom domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Belgien, punkt 38, och kommissionen mot Italien, punkt 24, även dom av den 9 mars 2000 i mål C-358/98, kommissionen mot Italien, REG 2000, s. I-1255, punkt 13).
35 Kommissionens andra anmärkning, i vilken den kritiserat skyldigheten att ställa en säkerhet, är således befogad.
Skyldigheten att ställa en säkerhet hos ett kreditinstitut som har sitt säte eller en filial inom landet
36 I detta hänseende kan det för det första konstateras att det är ostridigt att, såsom följer av punkt IX i den nomenklatur för kapitalrörelser som finns i bilaga 1 till rådets direktiv 88/361/EEG av den 24 juni 1988 för genomförandet av artikel 67 i fördraget (EGT L 178, s. 5; svensk specialutgåva, område 10, volym 1, s. 44), utlänningars borgensåtaganden gentemot inlänningar och inlänningars borgensåtaganden gentemot utlänningar utgör kapitalrörelser i den mening som avses i artikel 1 i direktivet och att de därför omfattas av artikel 56.1 EG (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 mars 1999 i mål C-222/97, Trummer och Mayer, REG 1999, s. I-1661, punkterna 21-24).
37 För det andra utgör skyldigheten att ställa en säkerhet hos ett kreditinstitut som har sitt säte eller en filial inom landet enligt artikel 2.2 c i lag nr 196/97 ett hinder för de fria kapitalrörelserna i den mening som avses i artikel 56.1 EG, eftersom den hindrar ett företag som vill tillhandahålla tillfällig arbetskraft i Italien att, i syfte att erhålla det tillstånd som krävs för nämnda verksamhet, ställa en säkerhet hos ett kreditinstitut i en annan medlemsstat.
38 En sådan nationell bestämmelse som artikel 2.2 c i lag nr 196/97 utgör dessutom, på grund av att de säkerheter som krävs för att nämnda tillstånd skall erhållas endast kan ställas hos kreditinstitut som har sitt säte eller en filial inom landet, en diskriminering av kreditinstitut i andra medlemsstater som är förbjuden enligt artikel 49 första stycket EG (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Svensson och Gustavsson, punkt 12).
39 Vad gäller de argument som den italienska regeringen har åberopat för att motivera artikel 2.2 c i lag nr 196/97, är det tillräckligt att konstatera att den skyldighet att ställa en säkerhet som föreskrivs i denna bestämmelse åligger det företag som tillhandahåller tillfällig arbetskraft och den medför således inte några kostnader för de arbetstagare som är anställda i det sistnämnda företaget.
40 Mot bakgrund härav kan slutsatsen dras att kommissionens andra anmärkning är befogad även till den del skyldigheten att ställa en säkerhet hos ett kreditinstitut som har sitt säte eller en filial inom landet därigenom kritiseras, vilket innebär att talan skall bifallas på grundval av hela den andra anmärkningen.
41 Av övervägandena ovan sammantagna följer att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 49 EG och 56 EG genom att kräva att företag som tillhandahåller tillfällig arbetskraft och som är etablerade i andra medlemsstater skall ha sitt säte eller en filial inom landet och att de skall deponera en säkerhet på 700 miljoner ITL hos ett kreditinstitut som har sitt säte eller en filial inom landet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
42 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 49 EG och 56 EG genom att kräva att företag som tillhandahåller tillfällig arbetskraft och som är etablerade i andra medlemsstater skall ha sitt säte eller en filial inom landet och att de skall deponera en säkerhet på 700 miljoner ITL hos ett kreditinstitut som har sitt säte eller en filial inom landet.
2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.