CELEX: 62006CJ0480
Неизпълнение на задължения от държава-членка
Директива 92/50/ЕИО
Липса на официална европейска процедура за възлагане на обществени поръчки за услуги по третиране на отпадъци
Сътрудничество между местните власти

С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че тъй като Landkreise (окръзи) Rotenburg (Wümme), Harburg, Soltau-Fallingbostel и Stade са сключили пряко договор за обезвреждането на отпадъци със службите по чистотата на град Хамбург, без да е провеждана официална процедура за възлагане на този договор за услуги в рамките на Европейската общност, Федерална репу-блика Германия не е изпълнила задълженията си съгласно разпоредбите на член 8 във връзка с дялове III—VI от Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (
ОВ L 209, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 50).
Правна уредба
Общностно право
Член 1 от Директива 92/50 гласи:
„За целите на настоящата директива:
а)
„обществени поръчки за услуги“ са възмездни договори, сключени в писмена форма между изпълнител на услуги и възлагащ орган […]
б)
„Възлагащи органи“ са държавата, регионалните или местните органи, публичноправните организации или асоциации от един или няколко такива органи или от една или няколко публичноправни организации.
„Публичноправна организация“ е всяка организация:
—
която e създадена със специфичната цел да задоволява нужди от обществен интерес, без да има промишлен или търговски характер,
и
—
има правосубектност
и е
—
финансирана в по-голямата част от държавата, регионалните или местните органи или други публичноправни организации или е обект на управленски контрол от последните; или има административен, управителен или надзорен орган, повече от половината членове на който са назначени от държавата, регионалните или местните органи или други публичноправни организации.
[…]
в)
„изпълнител на услуги“ е всяко физическо или юридическо лице, включително публичноправна организация, което предлага услуги. „Оферент“ е изпълнител на услуги, който е представил оферта; този, който се стреми да получи покана за участие в ограничена процедура или процедура на договаряне, се обозначава като „кандидат“ […]“
Съгласно член 11, параграф 3, буква б) от Директива 92/50:
„Възлагащите органи могат да възлагат обществени поръчки за услуги посредством процедура на договаряне без предварително публикувано обявление за обществена поръчка в следните случаи:
[…]
б)
за услугите, чието изпълнение по технически или творчески причини, или по причини, свързани със защитата на изключителни права, може да бъде възложено само на определен изпълнител на доставки“.
Обстоятелствата в основата на иска и досъдебната процедура
На 18 декември 1995 г. четири Landkreise в Долна Саксония, а именно Rotenburg (Wümme), Harburg, Soltau-Fallingbostel и Stade, сключват със службите по чистотата на град Хамбург договор за обезвреждането на техните отпадъци в новата инсталация за термично оползотворяване на Rugenberger Damm с капацитет 320000 тона, предназначена за едновременното производство на електро- и топлоенергия и чието изграждане е трябвало да приключи до
С този договор службите по чистотата на град Хамбург заделят капацитет от 120000 тона за четирите разглеждани Landkreise при цена, изчислена съгласно една и съща формула за всяка от съответните страни. Цената се плаща на лицето, стопанисващо инсталацията, съдоговорител на службите по чистотата. Договорът е със срок на действие 20 години. Страните са се договорили да започнат преговори най-късно пет години преди изтичането на договора, за да вземат решение относно продължаване на действието му.
Разглежданият договор е сключен пряко между четирите Landkreise и службите по чистотата на град Хамбург, без да е спазена предвидената от Директива 92/50 процедура за възлагане на обществени поръчки.
С официално уведомително писмо, изпратено на 30 март 2004 г. в съответствие с член 226, първа алинея ЕО, Комисията обръща внимание на германските органи, че като сключва пряко договор за обезвреждането на отпадъци, без да прилага процедурата за поръчка, нито за възлагане в Общността, Федерална репу-блика Германия нарушава разпоредбите на член 8 във връзка с дялове III—VI от Директива 92/50.
С писмо от 30 юни 2004 г., изпратено на Комисията, Федерална репу-блика Германия изтъква, че въпросният договор финализира споразумение за съвместното изпълнение на задължение за обществена услуга, възложено на съответните Landkreise и на град Хамбург. Държавата членка разяснява, че разглежданата операция за общинско сътрудничество с предмет осъществявана в сферата на държавата дейност не засяга пазара, поради което не попада под действието на правото относно обществените поръчки.
Като приема, че въпреки тези обяснения съответните Landkreise съставляват публични възлагащи органи, свързаният с обезвреждането на отпадъците договор е договор за услуги, възмезден е, сключен е в писмена форма и надвишава установения за прилагането на Директива 92/50 праг и следователно попада в нейното приложно поле, на 22 декември 2004 г. Комисията изпраща мотивирано становище до Федерална репу-блика Германия в съответствие с член 226, първа алинея ЕО.
С писмо от 25 април 2005 г. Федерална репу-блика Германия поддържа изложените по-рано доводи.
Като смята, че тези доводи не могат да оборят изложените в мотивираното становище твърдения за нарушения, по силата на член 226 ЕО, втора алинея ЕО Комисията решава да предяви настоящия иск.
По иска
Доводи на страните
На първо място Комисията изтъква, че съответните Landkreise трябва да се считат за възлагащи органи по смисъла на Директива 92/50, а разглежданият договор е възмезден, сключен е в писмена форма и надвишава определения за прилагането на тази директива праг. Освен това обезвреждането на отпадъците било дейност, окачествена като „услуга“ по смисъла на категория 16 от приложение I А към посочената директива.
От своя страна Федерална репу-блика Германия приема, че разглежданият договор е заключителното действие от вътрешна за администрацията операция и поради това не попада в приложното поле на Директива 92/50.
Според тази държава членка трябва да се счита, че съответните съдоговорители си оказват административно съдействие при изпълнението на задължение за обществена услуга. В този смисъл службите по чистотата на град Хамбург можели да се разглеждат не като изпълнители на услуги, действащи срещу заплащане на възнаграждение, а като публичноправна организация, отговаряща за обезвреждането на отпадъците, която предлага административно съдействие на намиращи се в съседство публични местни органи срещу възстановяване на оперативните ѝ разходи.
В това отношение Кралство Нидерландия, както и Федерална репу-блика Германия, се основава на точки 16 и 17 от Решение от 3 октомври 2000 г. по дело University of Cambridge (С-390/98, Recueil, стр. I-8035), за да стигнат до извода, че смисълът на понятието „изпълнение на услуги“ е насочен изключително към изпълнението на такива услуги, които при някои определени условия могат да се предлагат на пазара от оператори.
Ето защо според тези две държави членки съдържанието на разглеждания договор надхвърляло това, което предвижда „договор[ът] за услуги“ по смисъла на Директива 92/50, понеже като насрещна престация за третирането на отпадъците в инсталацията на Rugenberger Damm той налага на съответните Landkreise при уговорена тарифа да поставят на разположение на службите по чистотата на град Хамбург неоползотворения от тях самите капацитет на депата, за да се преодолее липсата на капацитет на депата, пред която е изправен град Хамбург.
Федерална репу-блика Германия подчертава също, че това правоотношение се окачествява в преамбюла на споменатия договор като „споразумение за регионално сътрудничество за обезвреждането на отпадъците“. То позволявало установяването на сътрудничество между договарящите страни, които при необходимост си оказвали съдействие при изпълнението на правното им задължение да обезвреждат отпадъците и които по тази причина изпълнявали това задължение съвместно в съответния регион. В този смисъл било предвидено, че при определени обстоятелства съответните Landkreise се задължават в рамките на определен срок да намалят количеството доставяни отпадъци в случай на неизправност на инсталацията за третиране. Така те приели да ограничат правото си да търсят изпълнение на договора.
Според Комисията доставяните в случая услуги не могат да се считат за административно съдействие, доколкото службите по чистотата изпълняват дейността си не по силата на закон или на други едностранни актове, а на договорно основание.
Комисията добавя, че единствените допустими изключения от прилагането на директивите в областта на правото относно обществените поръчки са изчерпателно и изрично изброени в тях (вж. относно Директива 93/36/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 година за съгласуване на процедурите за възлагане на обществени поръчки за доставки (
OВ L 199, стр. 1
) Решение от по дело Teckal, С-107/98, Recueil, стр. I-8121, точка 43). Според нея в Решение от по дело Комисия/Испания (С-84/03, Recueil, стр. I-139, точки 38—40) Съдът потвърждава, че за договорите за хоризонтално сътрудничество като настоящия, сключени от регионални или местни органи, се прилага правото относно обществените поръчки.
Федерална репу-блика Германия оспорва споменатото тълкуване на Решение по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, като приема, че по делото, което е в основата му, Съдът не постановява изрично, че всички споразумения, сключени между административни организации, попадат под действието на правото относно обществените поръчки, а единствено упреква Кралство Испания заради всеобщото изключване от приложното поле на този правен отрасъл на споразуменията, сключени между публичноправни организации.
На второ място Комисията изключва възможността Федерална репу-блика Германия да се позовава на изключението „in house“, съгласно което в приложното поле на директивите в областта на възлагането на обществени поръчки не попадат договорите, сключени от възлагащ орган, когато, от една страна, публичното образувание упражнява по отношение на съдоговорителя си, юридически отделно от него лице, контрол, подобен на упражнявания от него по отношение на собствените му служби, и от друга страна, доколкото това лице извършва съществената част от дейността си съвместно с публичното образувание (вж. в този смисъл Решение по дело Teckal, посочено по-горе, точки 49 и 50). Според Комисията условието във връзка със съществуването на такъв контрол в случая не е изпълнено, тъй като нито един от съответните възлагащи органи не упражнява правомощия по управлението на службите по чистотата на град Хамбург.
Обратно, Федерална репу-блика Германия счита, че в рамките на крайградския регион на Хамбург изискването във връзка с интензитета на упражнявания контрол, което трябва да се съизмерва в светлината на обществения интерес (вж. в този смисъл Решение от 11 януари 2005 г. по дело Stadt Halle и RPL Lochau,
C-26/03, Recueil, стр. I-1
, точка 50), е изпълнено, тъй като съответните административни органи упражняват взаимен контрол. Разминаването с определените съвместно цели водело до преустановяване на сътрудничеството като цяло. Следователно принципът „дай, за да получиш“ имплицитно включвал интереса на службите по чистотата на град Хамбург, както и на съответните Landkreise от поддържане на такова сътрудничество, а следователно и от спазване на съвместно определените цели.
Като се основава на Решение от 19 април 2007 г. по дело Asemfo (
C-295/05, Recueil, стр. I-2999
), Кралство Нидерландия счита, че условието, свързано с интензитета на упражнявания контрол, може да бъде изпълнено дори ако упражняваният от съответното публично образувание контрол е по-ограничен от този, който то упражнява спрямо собствените си служби. Според него това условие не било свързано с идентичен контрол. Единствено се изисквал сходен контрол.
Според Комисията решението по това дело не води до смекчаване на съдебната практика, произтичаща от посоченото по-горе Решение по дело Teckal. То само уточнява, че свързаният с интензитета на упражнявания контрол критерий може да бъде изпълнен и когато специфична правна уредба установява отношение на зависимост и подчинение, което позволява упражняването на аналогичен контрол от няколко възлагащи органа, което не било така в случая.
На трето място Комисията приема, че Федерална репу-блика Германия не е доказала, че поради технически причини единствено службите по чистотата на град Хамбург са в състояние да сключат разглеждания договор и че поради това Федерална репу-блика Германия може да се позовава на предвидената в член 11, параграф 3, буква б) от Директива 92/50 дерогация.
Федерална репу-блика Германия сочи, че ако е била проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, службите по чистотата на град Хамбург нямало непременно да са в състояние да подадат оферта, тъй като през 1994 г. градът не е имал капацитет за оползотворяване на отпадъците, който да го накара да вземе участие в такава процедура за възлагане на обществена поръчка. Изграждането на инсталацията на Rugenberger Damm било планирано само с оглед на нуждата на съответните Landkreise да оползотворяват отпадъците си, която станала известна впоследствие, както и на уверението, че те ще използват бъдещата централа.
Тази държава членка подчертава също че посочените Landkreise имали уверението за въвеждане в експлоатация в обозрим срок на планираната инсталация от службите по чистотата на град Хамбург, което никой друг оферент не би могъл да предложи.
На четвърто място Комисията отхвърля доводите на Федерална репу-блика Германия, според които прилагането на Директива 92/50 трябва да се отхвърли по силата на член 86, параграф 2 ЕО, когато, както в случая, то води до осуетяване на изпълнението от публични организации на повереното им задължение за обезвреждане на отпадъците.
Федерална репу-блика Германия всъщност приема, че направеното от Комисията тълкуване на Директива 92/50 водело, от една страна, до невъзможност съответните Landkreise да възложат на службите по чистотата на град Хамбург обезвреждането на отпадъците, което съставлява задължение в обществен интерес на общностно равнище, и до принуждаването им да поверят това задължение на оператора, който даде икономически най-изгодна оферта, без никаква гаранция за задоволителното и трайно изпълнение на обществената услуга, и от друга страна, до нерентабилно използване на новата централа.
Тази държава членка напомня, че ако спорният договор не беше сключен, никоя от страните нямаше да бъде в състояние да изпълни общественото си задължение. Град Хамбург по-специално нямаше да започне изграждането на инсталация, отличаваща се със свръхкапацитет, след което да се опита, без сигурен резултат, да продаде на пазара неизползвания капацитет поради икономически съображения.
Съображения на Съда
В самото начало следва да се напомни, че искът на Комисията се отнася само за договора, сключен между службите по чистотата на град Хамбург и четири съседни Landkreise, предназначен да осигури разпределението на задълженията по третирането на отпадъците им, но не и за договора, с който трябва да се уредят отношенията между службите по чистотата на град Хамбург и лицето, стопанисващо инсталацията за третиране на отпадъците на Rugenberger Damm.
Съгласно член 1, буква а) от Директива 92/50 обществените поръчки за услуги са възмездни договори, сключени в писмена форма между изпълнител на услуги и някой от възлагащите органи, изброени в член 1, буква б) от тази директива, сред които са регионалните и местни органи като разглежданите в рамките на настоящия иск за неизпълнение на задължения Landkreise.
Съгласно член 1, буква в) от същата директива съдоговорителят, изпълнител на услуги, може да бъде „всяко физическо или юридическо лице, включително публичноправна организация“. В този смисъл обстоятелството, че изпълнителят на услуги е публично образувание, отделно от получателя на услугите, не препятства прилагането на Директива 92/50 (вж. в този смисъл, във връзка с обществена поръчка за доставки и строителство, Решение по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 40).
От практиката на Съда обаче е видно, че процедурата за възлагане не е задължителна в хипотезата, при която публичният орган, който е възложител, упражнява спрямо въпросното отделно образувание контрол, подобен на този, който упражнява спрямо собствените си служби, при условие че това образувание извършва съществена част от дейността си с него или с други регионални или местни органи (вж. в този смисъл Решение по дело Teckal, посочено по-горе, точка 50 и Решение по дело Stadt Halle и RPL Lochau, посочено по-горе, точка 49).
Във връзка с възлагането от община на делегирана обществена услуга на междуобщинско кооперативно дружество, чийто предмет на дейност се състои изключително в предоставянето на услуги на членуващите общини, Съдът също постановява, че възлагането може да се извърши законосъобразно без процедура за възлагане на обществена поръчка, тъй като счита, че въпреки аспектите на независимост в управлението на това кооперативно дружество от неговия управителен съвет, трябва да се приеме, че членуващите общини заедно упражняват контрол над него (вж. в този смисъл Решение от 13 ноември 2008 г. по дело Coditel Brabant,
С-324/07, Сборника стр. I-8457
, точка 41).
В случая обаче е безспорно, че съответните четири Landkreise не упражняват никакъв контрол, който да се окачестви като подобен на този, който те упражняват спрямо собствените си служби, независимо дали спрямо техния съдоговорител, а именно службите по чистотата на град Хамбург, или пък спрямо лицето, стопанисващо термичната инсталация на Rugenberger Damm, което е дружество, чийто капитал отчасти включва и частни средства.
Следва обаче да се отбележи, че спорният договор установява сътрудничество между местни органи с цел да се осигури изпълнението на задължение за обществена услуга, което е общо за тях, а именно на задължението за обезвреждането на отпадъци. Следва да се напомни, че това задължение е свързано с прилагането на Директива 75/442/ЕИО на Съвета от 15 юли 1975 година относно отпадъците (
ОВ L 194, стр. 39
), която задължава държавите членки да изготвят планове за управлението на отпадъците, като по-специално предвидят „необходими мерки за насърчаване на рационализирането на събирането, сортирането и третирането на отпадъци“ [неофициален превод], като по силата на член 5, параграф 2 от Директива 91/156/ЕИО на Съвета от за изменение на член 5, параграф 2 от Директива 75/442 (
ОВ L 78, стр. 32
) една от най-важните сред посочените мерки е третирането на отпадъците във възможно най-близката инсталация.
Освен това е безспорно, че сключеният между службите по чистотата на град Хамбург и съответните Landkreise договор трябва да се анализира като завършек на поредица от действия на междуобщинско сътрудничество между страните по него и че той включва изисквания, годни да осигурят изпълнение на задължението за обезвреждане на отпадъците. Целта му всъщност е да се даде възможност на град Хамбург да изгради и пусне в експлоатация инсталация за третирането на отпадъци при най-благоприятни икономически условия благодарение на изпращаните от съседните Landkreise отпадъци, чрез което се достига капацитет от 320000 тона. Ето защо решението за изграждането на тази инсталация е взето и осъществено едва след съгласието на съответните четири Landkreise да използват централата и поемането на съответни задължения от тяхна страна.
Както изрично е очертан в първите разпоредби от договора, неговият предмет основно се изразява в задължението на службите по чистотата на град Хамбург ежегодно да предоставят на разположение на съответните четири Landkreise капацитет за третиране с оглед на термичното оползотворяване на 120000 тона отпадъци в инсталацията на Rugenberger Damm. Както се уточнява по-нататък в договора, службите по чистотата на град Хамбург изобщо не поемат отговорност за стопанисването на тази инсталация и не дават гаранция в това отношение. В случай на спиране или неизправност на инсталацията техните задължения се свеждат до предлагането на заместващ капацитет, но за това задължение се уговарят две условия. От една страна, трябва да се осигури приоритетно обезвреждане на отпадъците на град Хамбург, а от друга страна, трябва да съществува наличен капацитет в други инсталации, достъпни за службите по чистотата на град Хамбург.
Като насрещна престация за третирането на отпадъците си в инсталацията на Rugenberger Damm, описано в предходната точка от настоящото решение, съответните четири Landkreise изплащат на службите по чистотата на град Хамбург годишно възнаграждение, чието изчисляване и начин на плащане се определят в договора. Службите по чистотата на град Хамбург и определено от Landkreise лице за контакт с тях уговарят ежеседмично доставния и поемния капацитет във връзка с отпадъците. От договора освен това е видно, че службите по чистотата на град Хамбург, които имат право да им бъде изплатено обезщетение за вреди от лицето, стопанисващо посочената инсталация, се задължават в случай на претърпяна от посочените Landkreise вреда да защитават интересите им пред стопанисващото лице, включително при необходимост по съдебен ред.
Разглежданият договор предвижда и някои задължения на договарящите местни органи в пряка връзка с целта на обществената услуга. Действително макар град Хамбург да поема повечето услуги, предмет на сключения между него и съответните четири Landkreise договор, последните предоставят на разположение на службите по чистотата на град Хамбург неизползвания от самите тях капацитет за депониране, за да се преодолее липсата на капацитет на депата на град Хамбург. Те се задължават, съразмерно на доставените количества отпадъци, и да приемат в депата си количествата шлаки от изгарянето, неподлежащи на оползотворяване.
Освен това съгласно договора договарящите страни при необходимост трябва да си оказват съдействие в рамките на изпълнението на правното им задължение за обезвреждане на отпадъците. Предвидено е по-специално че при определени обстоятелства, например в случай на претоварване на съответната инсталация, съответните четири Landkreise се задължават да намалят количеството доставяни отпадъци и по този начин приемат да ограничат правото си на достъп до екарисажното предприятие.
Накрая, доставянето на услуги по обезвреждането на отпадъците е свързано със заплащането на цена единствено на лицето, стопанисващо инсталацията. За сметка на това от разпоредбите на разглеждания договор личи, че сътрудничеството, което това лице установява между службите по чистотата на град Хамбург и съответните четири Landkreise, не води до финансови движения между тези образувания, различни от възстановяването на частта от разноските, припадаща се на посочените Landkreise, но заплатена на стопанисващото лице от споменатите служби по чистотата.
Така се установява, че спорният договор представлява както основанието, така и правната уредба за бъдещото изграждане и стопанисване на инсталация, предназначена за изпълнението на обществена услуга, а именно термично оползотворяване на отпадъците. Посоченият договор е сключен само от публични органи без участието на частно лице и не предвижда, нито предрешава възлагането на евентуално необходимите поръчки за изграждането и експлоатацията на инсталацията за третиране на отпадъци.
В този смисъл Съдът напомня, че публичен орган може да изпълнява възложените му задачи от обществен интерес със свои собствени средства, без да е длъжен да прибягва до други субекти, които не са част от неговите служби, което може да прави в сътрудничество с други публични органи (вж. Решение по дело Coditel Brabant, посочено по-горе, точки 48 и 49).
Впрочем в съдебното заседание Комисията уточнява, че ако разглежданото сътрудничество се бе изразило в създаването на публичноправна организация, която различните местни органи биха натоварили с изпълнението на задължението от обществен интерес да се обезвреждат отпадъците, тя би приела, че използването на централата от съответните Landkreise не попада под действието на правната уредба относно обществените поръчки. Тя обаче счита, че в отсъствието на такава организация за междуобщинско сътрудничество договорът за услуги, сключен между службите по чистотата на град Хамбург и съответните Landkreise, е трябвало да бъде предмет на процедура за възлагане.
Следва обаче, от една страна, да се отбележи, че общностното право по никакъв начин не налага на публичните органи, за да осигурят съвместно изпълнението на задълженията си за обществена услуга, да прилагат определена правно-организационна форма. От друга страна, подобно сътрудничество между публични органи не би могло да постави под съмнение основната цел на общностните правила в областта на обществените поръчки, а именно свободно движение на услугите и отваряне към изправна конкуренция във всички държави членки, щом като прилагането на това сътрудничество се ръководи единствено от съображения и изисквания, годни да обслужват преследването на цели от обществен интерес, и щом като е гарантиран принципът на равно третиране на заинтересуваните лица съгласно Директива 92/50, така че никое частно предприятие не е поставено в привилегировано положение спрямо своите конкуренти (вж. в този смисъл Решение по дело Stadt Halle и RPL Lochau, посочено по-горе, точки 50 и 51).
Освен това следва да се констатира, че от изложените пред Съда данни по настоящото дело изобщо не личи разглежданите органи да са уговаряли схема, предназначена за заобикаляне на правилата в областта на обществените поръчки.
Предвид на всичко изложено по-горе и без да е необходимо произнасяне по останалите ответни правни основания, представени от Федерална репу-блика Германия, искът на Комисията следва да бъде отхвърлен.
По съдебните разноски
Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Федерална репу-блика Германия е направила искане за осъждане на Комисията и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Отхвърля иска.

2)
Осъжда Комисията на Европейските общности да заплати съдебните разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.