CELEX: 61995CJ0292
Recurso de anulación
Directrices sobre ayudas estatales al sector de los vehículos de motor
Prórroga con efecto retroactivo
Apartado 1 del artículo 93 del Tratado CE

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de septiembre de 1995, el Reino de España solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, la anulación de la decisión de la Comisión, comunicada mediante escrito de 6 de julio de 1995, por la que se prorroga, con carácter retroactivo, a partir del 1 de enero de 1995, la decisión de la Comisión de 23 de diciembre de 1992, que, a su vez, había prorrogado la vigencia de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector de los vehículos de motor. La decisión impugnada fue objeto de la comunicación 95/C 284/03, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1995, C 284, p. 3).
2 Mediante escrito de 31 de diciembre de 1988, la Comisión informó al Gobierno español de que, durante su reunión de 22 de diciembre de 1988, había establecido las condiciones de aplicación de las Directrices comunitarias generales sobre ayudas estatales al sector de los vehículos de motor, adoptadas mediante decisión de 19 de julio de 1988 y basadas en el apartado 1 del artículo 93 del Tratado CEE. Estas condiciones se reproducían en un documento adjunto a dicho escrito y en el que, según la Comisión, se tenían en cuenta las principales observaciones emitidas por los representantes de los Estados miembros en una reunión multilateral celebrada el 27 de octubre de 1988. La Comisión pidió al Gobierno español que la informara de la aceptación de las Directrices en el plazo de un mes.
3 Las Directrices fueron objeto de la comunicación 89/C 123/03, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1989, C 123, p. 3). En su punto 2.2, se establecía la obligación de los Estados miembros de notificar diversas clases de ayudas y de remitir a la Comisión un informe anual con información sobre todas las ayudas hechas efectivas, incluyendo las que no estuvieran sujetas a la obligación de notificación previa.
4 El punto 2.5 de la comunicación disponía que las Directrices entrarían en vigor el 1 de enero de 1989, que estarían vigentes durante dos años y que, al término de dicho plazo, la Comisión revisaría su utilidad y su alcance.
5 En espera de la aceptación de las Directrices por todos los Estados miembros, la aplicación de éstas fue aplazada hasta finales del primer semestre de 1989 en diez Estados, hasta enero de 1990 en el caso del Reino de España y hasta mayo de 1990 en el de la República Federal de Alemania. En efecto, mediante escrito de 5 de febrero de 1990, el Gobierno español acabó mostrándose dispuesto a aceptar la aplicación de las Directrices al Reino de España a partir del 1 de enero de 1990.
6 Mediante escrito de 31 de diciembre de 1990, la Comisión informó al Gobierno español de que había procedido a revisar la utilidad y el ámbito de aplicación de las Directrices y, habida cuenta de la situación de la industria del automóvil comunitaria, estimaba necesario prorrogarlas.
7 La decisión de la Comisión de prorrogar las Directrices fue objeto de la comunicación 91/C 81/05, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1991, C 81, p. 4).
8 El párrafo quinto de la comunicación disponía lo siguiente:
«Al cabo de dos años, dichas Directrices serán revisadas por la Comisión. En el caso de que se estime necesaria la introducción de modificaciones (o la supresión de las Directrices) corresponderá a la Comisión decidir al respecto, tras consultar con los Estados miembros.»
9 Mediante escrito de 27 de enero de 1993, la Comisión recordó en primer lugar al Gobierno español que, en diciembre de 1990, había decidido prorrogar las Directrices sin fijar un plazo máximo de vigencia, aunque se había comprometido a volver a revisarlas a los dos años y a modificarlas o suprimirlas en caso de que fuera necesario, tras consultar con los Estados miembros. A continuación indicaba que, conforme al compromiso contraído en su escrito de 31 de diciembre de 1990, había procedido a dicha revisión junto con los Estados miembros durante una reunión multilateral que tuvo lugar el 8 de diciembre de 1992 y en la cual la gran mayoría de los Estados miembros había expresado su satisfacción con la aplicación de las Directrices y su deseo de que se mantuvieran en los próximos años. La Comisión terminaba informando al Gobierno español de que, en consecuencia, el 23 de diciembre de 1992, había decidido no modificar las Directrices, añadiendo que éstas serían válidas «hasta la próxima revisión que sea organizada por la Comisión».
10 Esta decisión de la Comisión fue objeto de la comunicación 93/C 36/06, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1993, C 36, p. 17).
11 El Reino de España solicitó, mediante recurso presentado ante el Tribunal de Justicia el 5 de abril de 1993, la anulación de la decisión de 23 de diciembre de 1992, por considerar que, en ella, la Comisión había prorrogado por tiempo indefinido la vigencia de las Directrices y que, de este modo, había modificado la propia naturaleza de éstas sin consultar con los Estados miembros ni recabar su consentimiento, contraviniendo, entre otros, el apartado 1 del artículo 93 del Tratado.
12 En la sentencia de 29 de junio de 1995, España/Comisión (C-135/93, Rec. p. I-1651), el Tribunal de Justicia estimó, en primer lugar, que el apartado 1 del artículo 93 del Tratado, que había servido de fundamento para adoptar las Directrices, supone una obligación de cooperación regular y periódica impuesta a la Comisión y a los Estados miembros, de la cual ni la Comisión ni un Estado miembro pueden liberarse por un período de tiempo indefinido que dependa de la voluntad unilateral de una u otro (apartado 24).
13 En la misma sentencia, el Tribunal de Justicia señaló a continuación lo siguiente:
- Al supeditar la aplicación de las Directrices a la aceptación de los Estados miembros y al establecer un plazo de vigencia de dos años, a cuya expiración la Comisión debía revisar su utilidad y alcance, las Directrices iniciales tenían plenamente en cuenta dicha obligación de cooperación regular y periódica impuesta por el apartado 1 del artículo 93 del Tratado a la Comisión y a los Estados miembros (apartado 26);
- al establecer que se efectuaría una nueva revisión tras dos años de aplicación de la decisión de prórroga de 1990, a pesar de una formulación ligeramente distinta, la Comisión había querido prorrogar las Directrices por un nuevo período de dos años, al cabo del cual debía adoptarse una decisión sobre su mantenimiento, su modificación o su supresión (apartado 27);
- procedía interpretar la decisión de 23 de diciembre de 1992 en el sentido de que sólo prorrogó las Directrices hasta la siguiente revisión de éstas, que debía producirse, como las anteriores, al cabo de un nuevo período de aplicación de dos años (apartado 39).
14 Por consiguiente, dado que los motivos invocados por el Reino de España en contra de la decisión de la Comisión de 23 de diciembre de 1992, por la que se prorrogaba la vigencia de las Directrices hasta que dicha Institución hubiera organizado su revisión, se basaban en la premisa errónea de que dicha decisión había modificado el período de vigencia de las Directrices al prorrogarlas por tiempo indefinido, el Tribunal de Justicia desestimó el recurso. Sin embargo, al considerar que la posición jurídica defendida por el Reino de España había sido estimada en una medida sustancial, el Tribunal de Justicia decidió que cada parte abonaría sus propias costas.
15 El día siguiente a la fecha de esta sentencia, es decir, el 30 de junio de 1995, la Comisión envió a los Estados miembros un escrito en el que hacía constar que de dicha sentencia se desprendía que, mediante su decisión de 23 de diciembre de 1992, había prorrogado la validez de las Directrices únicamente hasta la fecha en que éstas debían ser reexaminadas, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1994. Por otro lado, manifestaba su intención de someter a debate, en la siguiente reunión multilateral de los Estados miembros, convocada para el 4 de julio siguiente, un conjunto de medidas destinadas, por una parte, a proporcionar las futuras Directrices para las ayudas en el sector de los vehículos de motor y, por otra, a regular transitoriamente la situación creada a partir del 31 de diciembre de 1994. El 3 de julio de 1995, la Comisión envió a los Estados miembros una comunicación, en lengua inglesa, que debía ser objeto de consultas en el marco de la reunión multilateral y que llevaba el siguiente título: «Community Framework on State aids to the Motor Vehicle Industry - Follow-up to the judgment of the Court of Justice of 29 June 1995». Las demás versiones lingueísticas de dicho documento, y en particular la versión española, fueron distribuidas a las Delegaciones al comienzo de la reunión multilateral de 4 de julio de 1995.
16 En la mencionada comunicación, la Comisión hacía constar, con carácter preliminar, que de la sentencia España/Comisión, antes citada, se desprendía que las Directrices habían cesado de ser válidas desde el 1 de enero de 1995 y que el vacío legal así creado tenía graves implicaciones, tanto políticas como jurídicas, para la aplicación por la Comisión de las normas del Tratado en materia de ayudas estatales en el delicado sector del automóvil. Por consiguiente, el propósito de la Comisión era solucionar esta situación, para lo que proponía la reintroducción de las Directrices, en virtud del apartado 1 del artículo 93 del Tratado, y la adopción de medidas transitorias que garantizaran la aplicación efectiva e ininterrumpida del control de ayudas estatales regulado en las Directrices.
17 Mediante escrito de 6 de julio de 1995, la Comisión informó al Gobierno español de que, en interés de la Comunidad, había decidido prorrogar su decisión de 23 de diciembre de 1992, con carácter retroactivo, a partir del 1 de enero de 1995, de modo que las Directrices seguían siendo de aplicación, sin interrupción alguna. La Comisión precisaba que tal prórroga era de carácter provisional y únicamente se aplicaría hasta que hubiera finalizado el procedimiento previsto en el apartado 1 del artículo 93 del Tratado, que la Comisión había decidido iniciar de forma simultánea (seguido, en su caso, por los procedimientos previstos en el apartado 2 del artículo 93), y que su duración sería como máximo de un año, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1995. La Comisión indicaba que su decisión venía justificada por un interés comunitario apremiante, a saber, el de mantener una competencia no falseada en el sector de los automóviles, y tenía por objeto evitar unos efectos contrarios al interés general e irreversibles para la estructura del mercado en el sector afectado.
18 La Comisión precisaba a continuación que la medida por ella decidida constituía una mera prórroga por un período limitado, de conformidad con el apartado 1 del artículo 93 del Tratado, de las Directrices originales aceptadas por los Estados miembros. La Comisión recordaba que dicha medida había sido presentada a los Estados miembros con ocasión de la reunión multilateral celebrada el 4 de julio de 1995 y que, en consecuencia, la decisión implicaba que los Estados miembros, de conformidad con el deber de cooperación que impone el Tratado y en particular su artículo 5, se abstuvieran de conceder ayudas estatales al sector de los vehículos de motor sin previa notificación a la Comisión, o sin esperar a su decisión definitiva conforme a las disposiciones de las Directrices.
19 Por último, en el mismo escrito de 6 de julio de 1995, la Comisión indicaba las razones por las que consideraba justificada una aplicación retroactiva de su decisión a partir del 1 de enero de 1995. En primer lugar, el hecho de que la sentencia España/Comisión, antes citada, hubiera sido dictada con posterioridad a la fecha prevista para la revisión de las Directrices constituía una circunstancia excepcional que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, puede justificar que, si concurren determinados requisitos, la entrada en vigor de un acto comunitario sea fijada en un momento anterior a la fecha de su adopción. Por otra parte, añadía la Comisión, el objetivo de mantener una competencia no falseada en el sector de los vehículos de motor no podía alcanzarse sin mantener ininterrumpidamente las normas de notificación previa contenidas en las Directrices, que eran las únicas capaces de evitar los efectos irreversibles de una concesión de ayudas que no tuviera en cuenta su repercusión en un sector especialmente problemático en el que existía una gran necesidad de inversión, a pesar del exceso de capacidad productiva actual. Por último, la decisión de la Comisión de 23 de diciembre de 1992 gozaba de una presunción de validez que impedía que las partes interesadas hubieran concebido una confianza legítima; más aún, los Estados miembros y las empresas interesadas habían considerado siempre que las Directrices continuaban vigentes.
20 En apoyo del recurso que ha interpuesto contra esta decisión, el Reino de España sostiene, en primer lugar, que es jurídicamente imposible prorrogar un acto jurídico cuyo plazo de vigencia ha expirado.
21 En segundo lugar, invoca un motivo dividido en dos partes y basado en la infracción del apartado 1 del artículo 93 del Tratado.
22 Por una parte, afirma que las consultas que la Comisión pretende haber efectuado en el marco de la reunión multilateral celebrada el 4 de julio de 1995 se desarrollaron en tales condiciones que no pueden bastar para cumplir la obligación de cooperación regular y periódica derivada de dicha disposición conforme a la sentencia España/Comisión, antes citada.
23 Por otra parte, habida cuenta de que el plazo de vigencia de las Directrices establecidas mediante la decisión de 23 de diciembre de 1992 había expirado, tal como fue confirmado por dicha sentencia, su restablecimiento tuvo un carácter innovador y debería haberse decidido según el procedimiento aplicable a la adopción de directrices como «medidas apropiadas» a efectos del apartado 1 del artículo 93, que exige el acuerdo de los Estados miembros.
24 En tercer lugar, el Reino de España niega que las circunstancias excepcionales resultantes de la sentencia España/Comisión, antes citada, invocadas por la Comisión, puedan justificar el efecto retroactivo atribuido a la decisión impugnada.
25 En respuesta a estos motivos, la Comisión alega que el único objetivo de la decisión impugnada era solucionar, con carácter urgente y transitorio, el vacío jurídico que se produjo como consecuencia de la sentencia España/Comisión, antes citada, con el debido respeto al espíritu del apartado 1 del artículo 93 del Tratado. Considera que, debido a la necesidad imperiosa de llenar este vacío, estaba legitimada para adoptar la decisión impugnada sin necesidad de recurrir al procedimiento normal de adopción de las Directrices, que incluye una propuesta de la Comisión, una reunión multilateral con los Estados miembros y el acuerdo de éstos.
26 Recuerda, por último, las razones ya invocadas en la decisión impugnada para justificar el efecto retroactivo que le atribuyó.
27 Para analizar el fundamento de los motivos invocados por el Reino de España, procede distinguir entre los que se refieren al procedimiento seguido por la Comisión para adoptar la decisión impugnada y aquellos que son invocados para negar el efecto retroactivo de ésta.
28 Entre los motivos relativos al procedimiento, procede examinar conjuntamente el primer motivo y la segunda parte del segundo, mediante los cuales el Reino de España sostiene, básicamente, que la prórroga retroactiva de las Directrices equivale a la reintroducción de éstas, es decir, a la adopción de nuevas Directrices con el mismo contenido que las ya expiradas, y que, por consiguiente, dicha prórroga debería haberse decidido con el acuerdo de los Estados miembros.
29 Procede acoger esta argumentación.
30 En efecto, si no son prorrogadas, las Directrices dejan de existir en la fecha prevista para su expiración, de manera que una decisión de prórroga adoptada, como en el presente caso, después de expirar el plazo de vigencia de la decisión así prorrogada constituye una modificación de la situación jurídica existente y debe ser adoptada siguiendo el mismo procedimiento que se requiere para la adopción de la decisión de implantar las Directrices iniciales o de una decisión que modifique éstas.
31 Por otra parte, en el procedimiento seguido ante este Tribunal de Justicia, la propia Comisión ha admitido que, normalmente, su decisión debería haber sido adoptada siguiendo el procedimiento de elaboración de nuevas Directrices, que implica el acuerdo de los Estados miembros.
32 Es cierto que la Comisión ha alegado que, habida cuenta de las circunstancias excepcionales derivadas de la sentencia España/Comisión, antes citada, y a la vista de la necesidad imperiosa, por una parte, de mantener una competencia no falseada en el sector de los vehículos de motor y, por otra, de evitar efectos contrarios al interés general e irreversibles para la estructura del mercado en el sector afectado, dicha Institución podía prescindir del acuerdo de los Estados miembros.
33 Sin embargo, tales consideraciones son precisamente las que también está obligada a tener en cuenta la Comisión cuando decide implantar Directrices siguiendo el procedimiento normalmente aplicable, que implica, como ella misma reconoce, el acuerdo de los Estados miembros.
34 Por consiguiente, procede declarar que las circunstancias excepcionales invocadas por la Comisión, aun cuando permitieran justificar el efecto retroactivo de la decisión impugnada, no podían dispensarla de su obligación de recabar el acuerdo de los Estados miembros sobre la adopción de dicha decisión.
35 A tenor de lo que precede, resultan fundados los motivos que se basan en la obligación de la Comisión de obtener el acuerdo de los Estados miembros para adoptar la decisión impugnada. Por consiguiente, ésta debe ser anulada, sin que sea necesario examinar los demás motivos.
Decisión sobre las costas
Costas
36 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
1) Anular la decisión de la Comisión, comunicada mediante escrito de 6 de julio de 1995, por la que se prorroga, con carácter retroactivo, a partir del 1 de enero de 1995, la decisión de la Comisión de 23 de diciembre de 1992, que, a su vez, había prorrogado la vigencia de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector de los vehículos de motor.
2) Condenar en costas a la Comisión.