CELEX: 62003CJ0270
Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego
Środowisko naturalne
Gospodarka odpadami
Dyrektywa 75/442/EWG zmieniona dyrektywą 91/156/EWG
Transportowanie i zbieranie odpadów
Artykuł 12

1       W skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że zezwalając, stosownie do art. 30 ust. 4 decreto
legislativo [dekretu wykonawczego z mocą ustawy] nr 22 z dnia 5 lutego 1997 r., dokonującego transpozycji dyrektyw 91/156/EWG
w sprawie odpadów, 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych oraz 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych
(zwykły dodatek do GURI nr 38 z dnia 15 lutego 1997 r.), zmienionego przez art. 1 ust. 19 ustawy nr 426 z dnia 9 grudnia 1998 r.
(GURI nr 291 z dnia 14 grudnia 1998 r. zwany dalej „decreto legislativo”), przedsiębiorstwom na:
–       podejmowanie zbierania oraz transportowania własnych nieszkodliwych odpadów, jako zwykłej i stałej działalności, bez wymogu
uzyskania wpisu do Albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento rifiuti (krajowego rejestru przedsiębiorstw
świadczących usługi unieszkodliwiania odpadów) oraz na
–       transportowanie ich własnych odpadów niebezpiecznych w ilościach nieprzekraczających 30 kilogramów i 30 litrów dziennie bez
wymogu uzyskania wpisu do wyżej wskazanego rejestru,
Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 12 dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r.
w sprawie odpadów (Dz.U. L 194, str. 39), zmienionej przez dyrektywę Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (Dz.U. L 78,
str. 32, zwanej dalej „dyrektywą”).

Ramy prawne

Uregulowania wspólnotowe
2       Dyrektywa definiuje odpady w art. 1 lit. a) akapit pierwszy jako „wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii
określonych w załączniku I, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć, lub do których usunięcia został zobowiązany”.
3       Artykuł 1 lit. c) dyrektywy definiuje „posiadacza” jako „producenta odpadów lub osobę fizyczną lub prawną, do której one należą”.
4       Artykuł 4 dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że odpady są odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania
zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu, w szczególności:
–       bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin i zwierząt,
–       bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy,
–       bez negatywnych skutków dla terenów wiejskich oraz w miejsc o szczególnym znaczeniu.
Państwa członkowskie podejmują także niezbędne środki zakazujące porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania
odpadów”.
5       Artykuł 8 dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby każdy posiadacz odpadów:
–       przekazywał odpady prywatnemu lub państwowemu punktowi zbierania odpadów bądź przedsiębiorstwu, które wykonują czynności wymienione
w załączniku II A lub B,
lub
–       odzyskiwał lub unieszkodliwiał je na własną rękę zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy”.
6       Zgodnie z art. 9 dyrektywy, do celów wykonania w szczególności jej art. 4, wszelkie zakłady lub przedsiębiorstwa, które wykonują
czynności określone w załączniku II A muszą uzyskać zezwolenie od właściwych władz. Zezwolenie takie obejmuje: rodzaje oraz
ilości odpadów, wymogi techniczne, środki bezpieczeństwa, które mają być zastosowane, miejsce unieszkodliwiania, metodę przetwarzania.
7       Stosownie do art. 12 dyrektywy:
„Przedsiębiorstwa lub zakłady, które zawodowo zajmują się zbieraniem lub transportowaniem odpadów lub organizujące unieszkodliwianie
lub odzyskiwanie odpadów w imieniu innych podmiotów (sprzedawcy, pośrednicy) i niepodlegające wymogowi uzyskania zezwolenia,
rejestrowane są przez właściwe władze”.

Uregulowania krajowe
8       Zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 4 decreto legislativo:
„Przedsiębiorstwa, które wykonują działalność zbierania i transportowania nieszkodliwych odpadów wytworzonych przez osoby
trzecie oraz przedsiębiorstwa zbierające i transportujące odpady niebezpieczne winny uzyskać wpis do rejestru [krajowego przedsiębiorstw
świadczących usługi unieszkodliwiania odpadów], chyba że chodzi o transportowanie odpadów niebezpiecznych, których ilość nie
przekracza 30 kilogramów dziennie lub 30 litrów dziennie, dokonywane przez producenta tych odpadów”.

Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
9       Stwierdziwszy, że art. 30 ust. 4 decreto legislativo jest niezgodny z art. 12 dyrektywy, Komisja w wezwaniu do usunięcia uchybienia
z dnia 24 października 2001 r. zwróciła się do Republiki Włoskiej o przedłożenie swych uwag w tej kwestii w terminie dwóch
miesięcy.
10     Pismem z dnia 27 lutego 2002 r. władze włoskie udzieliły odpowiedzi na owo wezwanie do usunięcia uchybienia. W piśmie tym
zakwestionowały punkt widzenia Komisji, opierając się w szczególności na dokumencie ministerstwa środowiska i ochrony terenu
z dnia 25 stycznia 2002 r.
11     Komisja, której nie przekonała ta argumentacja, w dniu 27 czerwca 2002 r. skierowała do Republiki Włoskiej uzasadnioną opinię,
wyznaczając dwumiesięczny termin od daty jej doręczenia, na zastosowanie się do niej.
12     Jako że Komisja nie otrzymała odpowiedzi na wyżej wskazaną opinię, wniosła niniejszą skargę do Trybunału.

W przedmiocie skargi

Argumentacja stron
13     Komisja podnosi, tak jak to wywiodła w sprawie Caterino zakończonej, postanowieniem Trybunału z dnia 29 maja 2001 r. (C‑311/99,
dotychczas nieopublikowane w Zbiorze), że pojęcie „przedsiębiorstwa, które zawodowo zajmują się zbieraniem lub transportowaniem
odpadów”, użyte w art. 12 dyrektywy, nie ogranicza się do przedsiębiorstw wykonujących tę działalność na rzecz osób trzecich.
Jej zdaniem pojęcie to obejmuje również przedsiębiorstwa świadczące wyżej wskazane usługi na swoją rzecz w sytuacji, gdy owo
transportowanie lub zbieranie stanowi, wraz z ich innymi zadaniami, jeden z rodzajów wykonywanej zwykle działalności, z której
czerpią zysk lub osiągają inną korzyść o charakterze ekonomicznym. Wykładnia taka jest jej zdaniem zgodna z celami ochrony
środowiska, jakie realizuje dyrektywa, z dwunastym motywem dyrektywy 91/156, z art. 8 dyrektywy, który ma zastosowanie do
każdego „posiadacza odpadów” oraz potwierdzona została pośrednio przez Trybunał w pkt 25 ww. postanowienia w sprawie Caterino.
14     Tymczasem po pierwsze, używając w odniesieniu do nieszkodliwych odpadów wyrażenia „wytworzonych przez osoby trzecie” zamiast
wyrażenia „zawodowo”, o którym mowa jest w art. 12 dyrektywy, art. 30 ust. 4 decreto legislativo, jej zdaniem, z naruszeniem
dyrektywy zwalnia z wymogu rejestracji przedsiębiorstwa, które zbierają i transportują odpady na swoją rzecz w wykonaniu ich
własnej działalności zawodowej. Owe dwa wyrażenia odnoszą się jej zdaniem w oczywisty sposób do różnych pojęć i nie mogą być
stosowane zamiennie.
15     Po drugie, art. 12 dyrektywy przewiduje jej zdaniem, że wszystkie przedsiębiorstwa, które zawodowo zajmują się zbieraniem
lub transportowaniem odpadów, niezależnie od ilości czy szkodliwości tych odpadów, podlegają rejestracji przez właściwe władze,
chyba że podlegają wymogowi uzyskania zezwolenia. Artykuł 30 ust. 4 decreto legislativo jest zatem niezgodny z dyrektywą,
jako że wprowadza wyjątek od tego obowiązku na rzecz przedsiębiorstw, które nie transportują więcej niż 30 litrów lub 30 kilogramów
odpadów dziennie.
16     W odpowiedzi na skargę rząd włoski twierdzi, że żaden przepis wspólnotowy nie przewiduje, by zbieranie i transportowanie odpadów
miało następować za pośrednictwem podmiotów będących osobami trzecimi w stosunku do producentów tych odpadów. Dla realizacji
celów dyrektywy, zmierzającej do prewencji oraz zintegrowanej gospodarki odpadami, istotą jest zapewnienie kontroli obiegu
tymi ostatnimi. Uregulowania wspólnotowe przewidują jego zdaniem odpowiedzialność producenta odpadów do momentu, w którym
je usuwa w celu ich recyklingu, odzyskiwania lub unieszkodliwiania. Artykuł 12 dyrektywy dotyczy jego zdaniem kontroli odpadów
w momencie, w którym opuszczają one tę sferę odpowiedzialności producenta.
17     Producent odpadów, który bezpośrednio transportuje odpady do swego zakładu regeneracji lub unieszkodliwiania „usuwa” je dopiero
w momencie ich dostarczenia do tego zakładu. Jego zdaniem nie ma on zatem żadnej potrzeby uzyskiwania wpisu do rejestru, jako
że obowiązek uzyskania wpisu dotyczy jedynie przedsiębiorstw wykonujących działalność polegającą na transportowaniu lub zbieraniu
odpadów zawodowo, tzn. jako „stałą działalność”.
18     Jej zdaniem zatem art. 30 ust. 4 decreto legislativo nie stanowi zagrożenia dla celów dyrektywy.

Ocena Trybunału
19     Przepisy dyrektywy winny być interpretowane stosownie do jej celu, którym jest, zgodnie z jej trzecim motywem, ochrona zdrowia
ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz
składowanie odpadów, a także stosownie do art. 174 ust. 2 WE, który stanowi, że polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska
naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności oraz działania
zapobiegawczego (zob. w tym znaczeniu w szczególności wyrok z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie C‑9/00 Palin Granit i Vehmassalon
kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, Rec. str. I‑3533, pkt 23).
20     W pierwotnej wersji dyrektywa przewidywała w art. 10, że przedsiębiorstwa zapewniające transport odpadów podlegają zwykłemu
„nadzorowi” właściwych władz, że transport ten wykonywany jest na własną rzecz lub na rzecz innych podmiotów. Unormowanie
to znajdowało swój oddźwięk w siódmym motywie tej samej dyrektywy, stwierdzającym, że „w celu zapewnienia ochrony środowiska
należy wprowadzić […] system nadzoru dla przedsiębiorstw, które unieszkodliwiają własne odpady lub [oraz] tych, które zbierają
odpady innych […]”.
21     Dyrektywa 91/156 miała w szczególności na celu wzmocnienie kontroli ze strony władz publicznych. Jej dwunasty motyw stwierdza
zatem, że „w celu umożliwienia monitorowania odpadów, od momentu ich produkcji do ostatecznego usunięcia, inne przedsiębiorstwa
zajmujące się odpadami, takie jak punkty zbierania odpadów, przewoźnicy oraz pośrednicy handlowi, powinny także podlegać wymogowi
zezwolenia lub rejestracji oraz odpowiedniej kontroli”. W tym celu wprowadzono nowe unormowania do art. 12 dyrektywy. Przepisy
te przewidują w szczególności, że po pierwsze, przedsiębiorstwa zajmujące się transportowaniem odpadów, jeżeli nie podlegają
wymogowi uzyskania zezwolenia, poddane są obowiązkowi rejestracji i po drugie, że obowiązek ten dotyczy przedsiębiorstw, które
zajmują się takim transportowaniem „zawodowo”. Dyrektywa 91/156 zastąpiła zatem zwykły „nadzór”, który jako taki nie pojawia
się już w dyrektywie, obowiązkiem rejestracji.
22     Jako że zamiarem dyrektywy 91/156 jest sprawowanie większej kontroli przez władze publiczne nad transportowaniem odpadów,
niż wynikało to z dyrektywy w jej pierwotnej wersji, niezgodnym z jej celem byłoby interpretowanie użytego w art. 12 dyrektywy
pojęcia „przedsiębiorstwa, które zawodowo zajmują się transportowaniem odpadów” w taki sposób, że nie obejmuje ono przedsiębiorstw
zajmujących się, w ramach prowadzonej przez siebie zawodowej działalności, transportowaniem odpadów na swoją rzecz. Jeżeliby
przyjąć taką wykładnię, przedsiębiorstwa te zostałyby wyłączone spod wszelkiej kontroli przy wykonywaniu ich działalności
transportowania odpadów.
23     Ponadto Trybunał orzekł już, że pojęcie zawodowego transportowania odpadów użyte w art. 12 dyrektywy obejmuje nie tylko tego,
kto transportuje w ramach swej działalności przewoźnika odpady wytworzone przez osoby trzecie, ale także tego, kto nie wykonując
działalność przewoźnika, transportuje jednakże w ramach swej własnej działalności zawodowej odpady przez siebie wytworzone
(ww. postanowienie w sprawie Caterino, pkt 25).
24     Wbrew temu, co utrzymuje rząd włoski, realizowany przez dyrektywę cel, jakim jest nadzorowanie obiegu odpadów wymaga nadzoru
odpadów od momentu ich wyprodukowania, a w szczególności, tak jak przewiduje to art. 12 dyrektywy, kontroli warunków, w jakich
są one zbierane i transportowane. O ile prawdą jest w niektórych przypadkach, że producent odpadów może sam zajmować się ich
zbieraniem lub transportowaniem i w rzeczywistości usuwać je dopiero przy końcu procesu zbierania lub transportowania, o tyle
okoliczność ta pozostaje bez wpływu na kwalifikację zbieranych lub transportowanych substancji lub przedmiotów jako odpadów
oraz w następstwie na obowiązek rejestracji ciążący na tym producencie z tytułu przeprowadzenia takiego procesu.
25     Artykuł 12 dyrektywy nie dotyczy jednakże wszystkich przedsiębiorstw, które w ramach swej działalności zawodowej transportują
wyprodukowane przez siebie odpady.
26     Przede wszystkim słowo „zawodowo” użyte w tym artykule nie jest synonimem wyrażeń „w ramach ich działalności zawodowej” czy
„przy okazji ich działalności zawodowej”, które prawdopodobnie zostałyby użyte przez prawodawcę wspólnotowego, gdyby miał
zamiar objąć wszystkie przedsiębiorstwa, które w ramach swej działalności zawodowej transportują wyprodukowane przez siebie
odpady.
27     Poza tym z dwunastego motywu dyrektywy 91/156 wynika, że nowe obowiązki uzyskania zezwolenia i rejestracji przewidziane przez
tę dyrektywę mają zastosowanie do „przedsiębiorstw zajmujących się odpadami, takich jak punkty zbierania odpadów, przewoźnicy
oraz pośrednicy”. Użycie czasownika „zajmować się”, a także przykładowe wyliczenie profesji specjalizujących się w dziedzinie
odpadów pokazuje, że art. 12 dyrektywy znajduje zastosowanie do przedsiębiorstw zajmujących się stale zbieraniem lub transportowaniem
odpadów.
28     Wreszcie wymóg, by transport wykonywany był „zawodowo” oznacza, że działalność transportowania odpadów, nawet jeśli art. 12
nie wymaga, by była to działalność wyłączna ani nawet główna owych przedsiębiorstw, winna stanowić zwykłą i stałą działalność
tych przedsiębiorstw.
29     Z powyższych uwag wynika, że art. 12 dyrektywy poddaje wymogowi rejestracji zakłady lub przedsiębiorstwa, które w ramach swej
działalności, zajmują się w sposób zwykły i stały transportowaniem odpadów, niezależnie czy odpady wyprodukowane są przez
nich czy przez osoby trzecie. Ponadto z żadnego przepisu dyrektywy nie wynika, by od obowiązku tego istniały wyjątki oparte
na rodzaju lub ilości odpadów.
30     Tymczasem art. 30 ust. 4 decreto legislativo ustala warunki rejestracji, które zmieniają się w zależności od tego, czy zbierane
lub transportowane odpady są niebezpieczne, czy nie.
31     W odniesieniu do odpadów nieszkodliwych unormowanie to nakłada obowiązek uzyskania wpisu do krajowego rejestru przedsiębiorstw
świadczących usługi unieszkodliwiania odpadów tylko na przedsiębiorstwa, które wykonują działalność zbierania i transportowania
odpadów wyprodukowanych przez osoby trzecie, zwalniając z niego tym samym przedsiębiorstwa zbierające lub transportujące własne
odpady.
32     Prawdą jest, że art. 30 ust. 4 decreto legislativo przewiduje w przypadku odpadów niebezpiecznych, że owemu obowiązkowi rejestracji
podlegają wszystkie przedsiębiorstwa, które zbierają i transportują takie odpady. Przepis ten nie zawiera ograniczenia opartego
na zawodowym charakterze owej działalności zbierania i transportowania, a tym samym ma w tym aspekcie szerszy zakres zastosowania
niż art. 12 dyrektywy.
33     Jednakże wyżej wskazany przepis zwalnia z ustanowionego w nim wymogu rejestracji „transportowanie odpadów niebezpiecznych,
których ilość nie przekracza 30 kilogramów dziennie lub 30 litrów dziennie dokonywane przez producenta tych odpadów”; wyjątki
te nie są przewidziane w żadnym przepisie dyrektywy. Rząd włoski nie wyjaśnił skądinąd jakie motywy leżały u podstaw ustalenia
tej minimalnej ilości.
34     Z powyższego wynika, że art. 30 ust. 4 decreto legislativo jest sprzeczny z art. 12 dyrektywy. W tych okolicznościach skargę
Komisji uznać należy za zasadną.
35     Stąd też stwierdzić należy, że zezwalając, stosownie do art. 30 ust. 4 decreto legislativo, przedsiębiorstwom na:
–       podejmowanie zbierania i transportowania własnych nieszkodliwych odpadów, jako zwykłej i stałej działalności, bez wymogu uzyskania
wpisu do krajowego rejestru przedsiębiorstw świadczących usługi unieszkodliwiania odpadów oraz na
–       transportowanie ich własnych odpadów niebezpiecznych w ilościach nieprzekraczających 30 kilogramów i 30 litrów na dzień bez
wymogu uzyskania wpisu do wyżej wskazanego rejestru,
Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 12 dyrektywy.

W przedmiocie kosztów
36     Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ
Komisja wniosła o obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami
postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1)
Zezwalając, stosownie do art. 30 ust. 4 decreto legislativo nr 22 z dnia 5 lutego 1997 r., dokonującego transpozycji dyrektyw
91/156/EWG w sprawie odpadów, 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych oraz 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych,
zmienionego przez art. 1 ust. 19 ustawy nr 426 z dnia 9 grudnia 1998 r., przedsiębiorstwom na:
–
podejmowanie zbierania i transportowania własnych nieszkodliwych odpadów, jako zwykłej i stałej działalności, bez wymogu uzyskania
wpisu do Albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento rifiuti (krajowego rejestru przedsiębiorstw świadczących
usługi unieszkodliwiania odpadów) oraz na
–
transportowanie ich własnych odpadów niebezpiecznych w ilościach nieprzekraczających 30 kilogramów i 30 litrów na dzień bez
wymogu uzyskania wpisu do wyżej wskazanego rejestru,
Republika Włoska uchybiała zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 12 dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r.,
w sprawie odpadów, zmienionej przez dyrektywę Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r.
2)
Republika Włoska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
*
Język postępowania: włoski.