CELEX: 62005CJ0286
Tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee
Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95
Restituzione degli aiuti comunitari
Applicazione retroattiva di sanzioni amministrative meno rigorose

Motivazione della sentenza
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 2, n. 2, del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312, pag. 1).
2. La suddetta domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che oppone il sig. Haug, agricoltore, al Land Baden-Württemberg, rappresentato dal Landratsamt Tuttlingen (servizi amministrativi della circoscrizione di Tuttlingen), in merito all’annullamento di una decisione relativa alla concessione di aiuti e all’obbligo di rimborsare interamente questi ultimi.
Contesto normativo
3. L’art. 1, n. 2, del regolamento n. 2988/95 così prevede:
«Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».
4. L’art. 2, n. 2, seconda frase, del detto regolamento dispone quanto segue:
«In caso di successiva modifica delle disposizioni relative a sanzioni amministrative contenute in una normativa comunitaria si applicano retroattivamente le disposizioni meno rigorose».
5. L’art. 4 del suddetto regolamento prevede:
«1. Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:
– mediante l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percetti,
(…)
2. L’applicazione delle misure di cui al paragrafo 1 è limitata alla revoca del vantaggio indebitamente ottenuto aumentato, se ciò è previsto, di interessi che possono essere stabiliti in maniera forfettaria.
(…)
4. Le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni».
6. Ai sensi dell’art. 5, n. 1, del medesimo regolamento:
«Le irregolarità intenzionali o causate da negligenza possono comportare le seguenti sanzioni amministrative:
(…)
b) il versamento di un importo superiore alle somme indebitamente percette o eluse aumentato, se del caso, di interessi; tale importo complementare, determinato in base a una percentuale da stabilire nelle pertinenti normative, non può superare il livello assolutamente necessario a conferirgli carattere dissuasivo;
c) la privazione, totale o parziale, di un vantaggio concesso dalla normativa comunitaria anche se l’operatore ne ha beneficiato indebitamente soltanto in parte;
(…)».
7. L’art. 9, n. 2, del regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 391, pag. 36), verte sulle divergenze tra, da un lato, la superficie di terreni dichiarati nella domanda di aiuti attinenti alla superficie («aiuti per superficie») e, dall’altro, la superficie in ordine alla quale sono state soddisfatte tutte le condizioni regolamentari («superficie determinata»). Tale disposizione così prevede:
«Qualora si constati che la superficie dichiarata in una domanda d’aiuto per superficie supera la superficie determinata, l’importo dell’aiuto viene calcolato in base alla superficie effettivamente determinata al momento del controllo. Tuttavia, salvo casi di forza maggiore, la superficie effettivamente determinata viene ridotta:
– di due volte l’eccedenza constatata, se quest’ultima supera del 2% o di 2 ha la superficie determinata ed è uguale al 10% al massimo della medesima;
– del 30%, se l’eccedenza constatata supera del 10% la superficie determinata ed è uguale al 20% al massimo della medesima.
Qualora l’eccedenza constatata sia superiore al 20% della superficie determinata, non è concesso nessun aiuto legato alla superficie.
(…)
Le parcelle a riposo che interessano produzioni non alimentari e per le quali l’imprenditore non ha assolto tutti gli obblighi ad esso incombenti si considerano come superfici non riscontrate al momento del controllo, ai fini dell’applicazione del presente articolo.
Agli effetti del presente articolo, si intende per superficie determinata la superficie in ordine alla quale sono soddisfatte tutte le condizioni regolamentari».
8. Il regolamento (CE) n. 3887/92 è stato abrogato dall’art. 53, n. 1, prima frase, del regolamento (CE) della Commissione 11 dicembre 2001, n. 2419, che fissa le modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari istituito dal regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio (GU L 327, pag. 11). Tuttavia, l’art. 53, n. 1, seconda frase, del regolamento n. 2419/2001 dispone che il regolamento n. 3887/92 «resta (…) applicabile alle domande di aiuti presentate in riferimento alle campagne di commercializzazione o ai periodi di erogazione dei premi che iniziano anteriormente al 1° gennaio 2002».
9. Sotto il titolo «Base di calcolo», l’art. 31 del regolamento n. 2419/2001 enuncia quanto segue:
«(…)
2. Fatte salve le riduzioni e le esclusioni di cui agli articoli 32 e 35, se la superficie dichiarata nella domanda di aiuto per superficie è superiore a quella determinata, per lo stesso gruppo di colture, nel corso dei controlli amministrativi o dei controlli in loco, l’importo dell’aiuto viene calcolato in base alla superficie determinata per quel gruppo di colture.
3. Il calcolo della superficie massima ammissibile ai pagamenti per superficie per i coltivatori di seminativi si effettua in base alla superficie oggetto di ritiro effettivamente determinata e proporzionalmente alle diverse colture. Tuttavia, i pagamenti ai produttori di seminativi, relativamente alla superficie oggetto di ritiro determinata sono ridotti soltanto fino al livello necessario per la produzione di 92 tonnellate di cereali, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 7, del regolamento (CE) [del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1251/1999, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi (GU L 160, pag. 1)].
(…)».
10. L’art. 32 del medesimo regolamento, intitolato «Riduzioni ed esclusioni in caso di dichiarazione eccessiva», prevede al n. 1:
«Quando, in relazione a un gruppo di colture, la superficie dichiarata eccede la superficie determinata ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 2, l’importo dell’aiuto è calcolato sulla base della superficie determinata, ridotta di due volte l’eccedenza constatata, se questa è superiore al 3% o a due ettari, ma non è superiore al 20% della superficie determinata.
Se l’eccedenza constatata è superiore al 20% della superficie determinata, non è concesso alcun aiuto per superficie relativamente al gruppo di colture di cui trattasi».
Controversia di cui alla causa principale e questioni pregiudiziali
11. Il 22 marzo 2000 il sig. Haug ha richiesto aiuti per superficie relativi a seminativi con riguardo a una superficie coltivata a colza e a una superficie coltivata a cereali. Nella sua domanda ha specificato le parcelle a riposo e sulle quali, di conseguenza, dovevano essere coltivati prodotti non destinati direttamente al consumo. Con provvedimento 18 dicembre 2000 l’Amt für Landwirtschaft, Landschafts- und Bodenkultur Tuttlingen (Ispettorato per l’agricoltura, il paesaggio e la cultura del territorio di Tuttlingen; in prosieguo: l’«ALLB») gli ha concesso un aiuto per superficie pari a complessivi DEM 17 772,57 a titolo di indennità ai sensi del regolamento comunitario in materia di seminativi. Tale somma era da suddividersi in tre importi relativi, rispettivamente, alla colza, ai cereali e alle parcelle a riposo. Nel suddetto provvedimento veniva menzionato l’obbligo per il sig. Haug di rispettare gli impegni assunti al momento della presentazione della domanda di aiuti.
12. A seguito di una lettera dell’ALLB in data 13 dicembre 2000 in cui si chiedevano, nell’ambito di una verifica generale, le bolle di consegna relative alla vendita di colza alimentare, il 21 dicembre 2000 il sig. Haug ha comunicato all’ALLB che suo figlio aveva commesso un errore consegnando inavvertitamente come colza alimentare una parte della colza che avrebbe dovuto essere consegnata come materia prima non destinata al consumo.
13. Con provvedimento 16 febbraio 2001 l’ALLB ha annullato il suo provvedimento 18 dicembre 2000, relativo al pagamento dell’aiuto pari a DEM 17 772,57, e ha richiesto il rimborso della detta somma oltre a interessi pari a DEM 354,83. Il provvedimento in questione era motivato dall’inottemperanza, da parte del sig. Haug, agli impegni assunti nel contesto della sua domanda di aiuti. Dal momento che lo scarto tra le superfici dichiarate in tale domanda e le superfici determinate era superiore al 20%, non poteva essere concesso alcun aiuto, ai sensi dell’art. 9, n. 2, del regolamento n. 3887/92.
14. Il sig. Haug ha presentato un ricorso amministrativo contro il suddetto provvedimento, contestando in particolare l’importo da rimborsare, ritenuto dal ricorrente sproporzionato rispetto alla mancanza commessa. A suo giudizio, il mancato riconoscimento della superficie di terreni a riposo avrebbe potuto comportare solo una riduzione degli aiuti. A tale proposito invocava l’art. 31, n. 3, seconda frase, del regolamento n. 2419/2001, ai sensi del quale i pagamenti ai produttori di seminativi, relativamente alla superficie oggetto di ritiro determinata, sono ridotti soltanto fino al livello necessario per la produzione di 92 tonnellate di cereali, ai sensi dell’art. 6, n. 7, del regolamento n. 1251/1999. Secondo il sig. Haug, tale norma sarebbe stata applicabile nel presente caso, ai sensi dell’art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 2988/95.
15. Con decisione 13 dicembre 2002, il Regierungspräsidium Freiburg (giunta distrettuale di Friburgo) ha respinto il ricorso amministrativo del sig. Haug. Anche il ricorso giurisdizionale proposto da quest’ultimo contro la summenzionata decisione è stato respinto con sentenza 23 novembre 2004 del Verwaltungsgericht Freiburg (Tribunale amministrativo di Friburgo). Il sig. Haug ha interposto appello contro tale sentenza dinanzi al Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Corte amministrativa del Baden-Württemberg).
16. In tale contesto il Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 2988/1995 sia applicabile anche nel caso in cui, con riferimento ad un’irregolarità ai sensi dell’art. 1, n. 2, del medesimo regolamento, venga semplicemente richiesta la restituzione di un aiuto indebitamente concesso (art. 4, n. 1, del [citato] regolamento), e il detto aiuto, ai sensi di una norma comunitaria entrata in vigore successivamente, debba essere restituito in misura inferiore rispetto a quella prevista dalle norme comunitarie vigenti al momento in cui è stata commessa l’irregolarità.
In caso di risposta in senso affermativo alla prima questione:
2) Se l’art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 2988/1995 sia applicabile anche alle norme che disciplinano il pagamento degli interessi, nel caso in cui all’imprenditore interessato non siano state irrogate sanzioni amministrative ai sensi dell’art. 5, n. 1, di tale regolamento, ma gli sia stata solo richiesta la restituzione di un aiuto indebitamente percepito, ai sensi dell’art. 4, n. 1, del medesimo regolamento».
Sulle questioni pregiudiziali
17. Nell’ambito della procedura di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte istituita dall’art. 234 CE, spetta a quest’ultima fornire al giudice a quo una soluzione utile che gli consenta di dirimere la controversia ad esso sottoposta. In tale prospettiva spetta alla Corte, se del caso, riformulare la questione ad essa deferita (v., in particolare, sentenze 28 novembre 2000, causa C‑88/99, Roquette Frères, Racc. pag. I-10465, punto 18, e 20 maggio 2000, causa C‑469/00, Ravil, Racc. pag. I-5053, punto 27).
18. Dalla motivazione dell’ordinanza di rinvio emerge come sia ammesso dalle parti nella causa principale che la norma di applicazione retroattiva delle disposizioni meno rigorose prevista all’art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 2988/95 è espressamente limitata alle sanzioni amministrative e non si applica quindi alle misure di cui all’art. 4 del detto regolamento.
19. Come risulta dall’ordinanza di rinvio e dalle osservazioni presentate dinanzi alla Corte, la controversia di cui alla causa principale riguarda la questione se l’obbligo di rimborsare l’intero importo di un aiuto per superficie inizialmente concesso, maggiorato di interessi, una volta constatata un’eccedenza superiore al 20% della superficie determinata, ai sensi dell’art. 9, n. 2, del regolamento n. 3887/92, costituisca una misura, ai sensi dell’art. 4 del regolamento n. 2988/95, o una sanzione, ai sensi dell’art. 5 del medesimo regolamento. Inoltre, le parti nella causa principale non concordano in merito alla natura o meno sanzionatoria dell’art. 31, n. 3, del regolamento n. 2419/2001, invocato dal sig. Haug in quanto disposizione meno rigorosa, ai sensi dell’art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 2988/95.
20. Pertanto, al fine di fornire un’utile soluzione che consenta al giudice del rinvio di pronunciarsi definitivamente sulla causa principale, occorre riformulare le questioni pregiudiziali come segue:
Se l’art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 2988/95 si applichi qualora, una volta accertata un’eccedenza superiore al 20% della superficie determinata ai sensi dell’art. 9, n. 2, del regolamento n. 3887/92, si esiga l’integrale rimborso dell’importo di cui all’aiuto comunitario inizialmente concesso, maggiorato di interessi, sebbene l’operatore economico in questione rilevi che il suddetto aiuto potrebbe essere oggetto di un minor rimborso ai sensi dell’art. 31, n. 3, del regolamento n. 2419/2001.
21. Come ha affermato la Corte in varie occasioni, una dichiarazione erronea relativa alla superficie nella domanda di aiuto di cui all’art. 9, n. 2, del regolamento n. 3887/92 è un’irregolarità ai sensi dell’art. 1, n. 2, del regolamento n. 2988/95 e la soppressione dell’importo dell’aiuto derivante dalla stessa disposizione del regolamento n. 3887/92, considerato il divario tra la superficie dichiarata e la superficie effettivamente accertata, costituisce una sanzione amministrativa ai sensi dell’art. 2, n. 2, del regolamento n. 2988/95 (sentenze 17 luglio 1997, causa C‑354/95, National Farmers’ Union e a., Racc. pag. I‑4559, punti 40 e 41; 19 novembre 2002, causa C‑304/00, Strawson e Gagg & Sons, Racc. pag. I‑10737, punto 46, e 16 marzo 2006, causa C‑94/05, Emsland-Stärke, Racc. pag. I‑2619, punto 63; v. altresì, per analogia, sentenza 1° luglio 2004, causa C‑295/02, Gerken, Racc. pag. I‑6369, punto 50).
22. In particolare una siffatta soppressione, che si concretizza nel rimborso totale dell’importo di cui all’aiuto comunitario inizialmente concesso, maggiorato di interessi, corrisponde alla «privazione, totale (…) di un vantaggio concesso dalla normativa comunitaria», prevista dall’art. 5, n. 1, lett. c), del regolamento n. 2988/95, che è espressamente qualificata come sanzione amministrativa in tale disposizione qualora intervenga in seguito a un’irregolarità intenzionale o causata da negligenza.
23. Di conseguenza, l’art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 2988/95 sarebbe applicabile nell’ipotesi in cui, essendo stata accertata un’eccedenza superiore al 20% della superficie determinata ai sensi dell’art. 9, n. 2, del regolamento n. 3887/92, si esiga il rimborso integrale dell’importo di cui all’aiuto comunitario inizialmente concesso, maggiorato di interessi, nonostante una disposizione comunitaria che modifichi in una fase successiva la sanzione derivante dall’art. 9, n. 2, del regolamento n. 3887/92 preveda un minor rimborso.
24. A tale riguardo si deve tuttavia osservare che, contrariamente all’art. 9, n. 2, del regolamento n. 3887/92, l’art. 31 del regolamento n. 2419/2001 non implica alcuna sanzione. Infatti, dal titolo e dalla lettera di quest’ultima disposizione emerge che la stessa si limita a definire una base di calcolo e questo indipendentemente dalle riduzioni o esclusioni previste dagli artt. 32-35 del regolamento n. 2419/2001. Tale disposizione non può quindi rappresentare una modifica della sanzione derivante dall’art. 9, n. 2, del regolamento n. 3887/92. Questa constatazione peraltro è corroborata dall’art. 32, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 2419/2001, che sostanzialmente riproduce la regola sancita dall’art. 9, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3887/92.
25. Si devono quindi risolvere le questioni come riformulate dalla Corte nel senso che l’art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 2988/95 non si applica qualora, essendo stata accertata un’eccedenza superiore al 20% della superficie determinata ai sensi dell’art. 9, n. 2, del regolamento n. 3887/92, si esiga l’integrale rimborso dell’importo di cui all’aiuto comunitario inizialmente concesso, maggiorato di interessi, sebbene l’operatore economico in questione rilevi che il suddetto aiuto potrebbe essere oggetto di un minor rimborso ai sensi dell’art. 31, n. 3, del regolamento n. 2419/2001.
Sulle spese
26. Nei confronti delle parti della causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
L’art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, non si applica qualora, essendo stata accertata un’eccedenza superiore al 20% della superficie determinata ai sensi dell’art. 9, n. 2, del regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari, si esiga l’integrale rimborso dell’importo di cui all’aiuto comunitario inizialmente concesso, maggiorato di interessi, sebbene l’operatore economico in questione rilevi che il suddetto aiuto potrebbe essere oggetto di un minor rimborso ai sensi dell’art. 31, n. 3, del regolamento (CE) della Commissione 11 dicembre 2001, n. 2419, che fissa le modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari istituito dal regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio.