CELEX: 61998CJ0015
Statsstøtte
Støtte fra regionen Sardinien til søfartssektoren på Sardinien
Skade på konkurrencen og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater
Begrundelse

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 22. januar 1998 har Den Italienske Republik i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 1 (efter ændring nu artikel 230, stk. 1, EF), nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning 98/95/EF af 21. oktober 1997 vedrørende støtte, som regionen Sardinien (Italien) har ydet rederier på Sardinien (EFT 1998 L 20, s. 30), og af Kommissionens skrivelse af 14. november 1997, hvorved Kommissionen meddelte Den Italienske Republik sin beslutning om at iværksætte proceduren i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (nu artikel 88, stk. 2, EF), vedrørende støtte til søfartssektoren (lån/leasing på favorable vilkår i forbindelse med erhvervelse, ombygning og reparation af fartøjer): ændring af støtteordning under C 23/96 (ex NN 181/95) (EFT 1997 C 386, s. 6, herefter »beslutning af 14. november 1997«).
2 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 6. april 1998 (sag T-58/98) har selskabet Sardegna Lines - Servizi Marittimi della Sardegna SpA (herefter »Sardegna Lines«) i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4, nedlagt påstand om annullation af beslutning 98/95.
3 Da begge de sager, som er indbragt henholdsvis for Domstolen og for Retten, vedrører gyldigheden af beslutning 98/95, har Retten ved kendelse afsagt af Femte Udvidede Afdeling den 16. marts 1999 erklæret sig inkompetent i sagen Sardegna Lines mod Kommissionen (ikke offentliggjort i Samling af Afgørelser), for at Domstolen kan påkende annullationspåstanden. Denne sag er registreret på Domstolens Justitskontor den 25. marts 1999 under nummer C-105/99.
4 Domstolens præsident har på grund af de to sagers sammenhæng ved kendelse af 19. oktober 1999 besluttet at forene dem med henblik på den mundtlige forhandling og domsafsigelsen i overensstemmelse med procesreglementets artikel 43.
Regionen Sardiniens foranstaltninger til fordel for søfartssektoren på Sardinien
5 Ved lov nr. 20 af 15. maj 1951 vedrørende foranstaltninger til fordel for rederier (Bollettino ufficiale della Regione della Sardegna af 15.10.1952), som ændret ved lov nr. 15 af 19. juli 1954 (Bollettino ufficiale della Regione della Sardegna af 23.8.1954, herefter »lov nr. 20/1951«), oprettede regionen Sardinien en fond med henblik på långivning til rederier, der ønskede at bygge, erhverve, ombygge, ændre eller reparere handelsfartøjer.
6 Sådanne lån var oprindeligt forbeholdt rederier, hvis hovedsæde, skattemæssige hjemsted og indregistreringshavn befandt sig på Sardinien (artikel 2). Lånene havde et loft på 60% af investeringsomkostningerne. I tilfælde af bygge-, ombygnings- eller reparationsarbejder, hvortil ansøgeren allerede har modtaget støtte i henhold til den gældende nationale lovgivning, kan lånene dog ikke overstige 20% af investeringsomkostningerne (artikel 5).
7 Renter, provision og andre omkostninger i forbindelse med lånene kan ikke for låntageren overstige 3,5% af det lånte beløb. Denne sats forhøjes til 4,5%, hvis der også er tildelt støtte i henhold til den nationale lovgivning (artikel 6). Beløbet skal tilbagebetales i højest tolv årlige afdrag fra det tredje år efter ibrugtagningen af det fartøj, lånet er ydet til (artikel 9).
8 Lov nr. 20/1951 blev ændret ved artikel 99 og 100 i regionallov nr. 11 af 4. juni 1988, der indeholdt bestemmelser om udarbejdelse af det årlige budget for regionen Sardinien (finanslov 1988, ordinært tillæg til Bollettino ufficiale della Regione della Sardegna af 6.6.1988, herefter »lov nr. 11/1988«).
9 Et rederi, der ønsker at optage et lån, skal ifølge artikel 99 i lov nr. 11/1988, der har afløst artikel 2 i lov nr. 20/1951, opfylde følgende betingelser:
- Rederiet skal til stadighed have sit hovedsæde, sit administrative hovedkontor og sin rederivirksomhed samt i så vidt omfang som muligt sine vigtigste salgskontorer, varelagre og ekstraudstyr placeret i en af regionens havne.
- Alle rederiets fartøjer skal være indregistreret i sardiske havne.
- Rederiet skal anvende sardiske havne som centrum for sine skibsfartsaktiviteter og som sædvanlig anløbshavn i forbindelse med disse aktiviteter; hvis der er tale om rutefart, skal ruterne have en eller flere af regionens havne som destination eller mellemhavn.
- Rederiet skal forpligte sig til at lade vedligeholdelsesarbejder udføre i regionens havne under forudsætning af, at værfterne har den fornødne kapacitet, og der ikke foreligger force majeure, uomgængelige leasingkrav eller åbenbare økonomiske eller tidsmæssige omstændigheder, der taler imod dette.
- Hvad angår bemanding af fartøjer med en bruttotonnage på over 250 tons er rederiet forpligtet til at udfærdige en liste over, hvilke kategorier af søfolk der er nødvendige for bemandingen af det skib, for hvilket der ansøges om støtte, og kun at hyre mandskab fra indregistreringshavnens generelle tjenesteliste, såvel almindelige søfolk som særlige faggrupper. Kun de nationale bestemmelser om beskæftigelse af søfolk kan eventuelt medføre begrænsninger i anvendelsen af disse regler.
10 Artikel 100 i lov nr. 11/1988 bemyndiger de sardiske myndigheder til at yde bidrag i form af rentegodtgørelse til rederier, der har valgt at finansiere erhvervelsen af et fartøj gennem leasing i stedet for ved et lån. Dette bidrag er lig forskellen mellem de faktiske omkostninger i forbindelse med optagelse af lån på et beløb svarende til den årlige tilbagebetalingsbyrde beregnet efter den kommercielle referencerentesats for rederivirksomheder og renteudgifterne i forbindelse med optagelse af lån på det samme beløb beregnet efter en sats på 5%. Ved kontraktens udløb kan de fartøjer, for hvilke der er ydet bidrag, købes af leasingtageren for et beløb på 1% af købsprisen.
11 Lov nr. 11/1988 blev ændret ved artikel 36 i lov nr. 9 af 15. februar 1996, der indeholdt bestemmelser om udarbejdelse af det årlige og flerårlige budget for regionen Sardinien (finanslov 1996, ordinært tillæg til Bollettino ufficiale della Regione della Sardegna af 17.2.1996, herefter »lov nr. 9/1996«).
12 Lov nr. 9/1996 bestemmer navnlig, for at bringe lov nr. 20/1951 i overensstemmelse med fællesskabsretten og direktiverne inden for dette område, at artikel 2 i sidstnævnte lov og artikel 99 i lov nr. 11/1988 er ophævet. Den nye lov ændrer ligeledes visse økonomiske betingelser for lån og leasing og giver fortrinsret til investeringer, der har til formål at indføre nye transportmidler og avanceret teknologi.
De faktiske omstændigheder
Sag C-15/98
13 Kommissionen fik gennem en klage kendskab til støtteordningen til sardiske rederier i henhold til lov nr. 20/1951, som ændret ved lov nr. 11/1988. Kommissionen var af den opfattelse, at ordningen, selv om den var indført før EF-traktatens ikrafttræden, var blevet væsentligt ændret efter traktatens ikrafttræden, og anså derfor ordningen for en ny støtte, der ikke var givet underretning om.
14 Ved skrivelser af 10. september og 23. november 1993 opfordrede Kommissionen de italienske myndigheder til at fremsætte deres bemærkninger til den pågældende ordning. Myndighederne fremsatte herefter deres bemærkninger, og der blev afholdt et møde med Kommissionens tjenestegrene i Rom den 18. januar 1994. Efter denne dato svarede de italienske myndigheder imidlertid ikke længere på Kommissionens skrivelser.
15 Kommissionen meddelte ved skrivelse af 24. juni 1996 den italienske regering sin beslutning om at iværksætte proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, og opfordrede regeringen til at fremsætte sine bemærkninger. Kommissionen anførte i denne skrivelse dels, at den anså støtteordningen til fordel for rederier på Sardinien for en ny støtte, der var ulovlig, da der ikke var givet underretning om den. Kommissionen udtrykte dels på det foreliggende grundlag alvorlig tvivl om støtteordningens forenelighed med fællesmarkedet.
16 Medlemsstaterne og andre interesserede blev orienteret om iværksættelsen af denne procedure ved offentliggørelsen af en meddelelse fra Kommissionen i De Europæiske Fællesskabers Tidende (EFT 1996 C 368, s. 2).
17 Den italienske regering fremsatte ved skrivelse af 31. oktober 1996 sine bemærkninger, og de sardiske myndigheder fremsatte sine ved skrivelser af 11. oktober 1996 og 22. januar 1997. De gjorde navnlig gældende, at støtteordningen til fordel for rederier på Sardinien i mellemtiden var blevet ændret ved regionallov nr. 9/1996 for at imødegå Kommissionens indsigelser. De sardiske myndigheder meddelte i øvrigt Kommissionen, at det beløb, der var udbetalt i støtte til virksomheder inden for søfartssektoren i henhold til lov nr. 20/1951, som ændret ved lov nr. 11/1988, udgjorde 12 697 450 000 ITL.
18 Kommissionen vedtog beslutning 98/95 den 21. oktober 1997.
19 Kommissionen fastslog i denne beslutning navnlig følgende punkter:
- Ved lov nr. 11/1988 blev der foretaget betydelige ændringer i den støtteordning til fordel for sardiske rederier, der blev indført i 1951. Den ændrede støtteordning udgør en ny støtte, der skulle have været anmeldt til Kommissionen i overensstemmelse med traktatens artikel 93, stk. 3.
- Støtteordningen udgør statsstøtte i EF-traktatens artikel 92, stk. 1's forstand (efter ændring nu artikel 87, stk. 1, EF), da »støttemodtagerne fritages for en finansiel byrde, der under normale forhold ville påhvile dem (almindelige markedsrenter og andre omkostninger i forbindelse med låntagning/leasing)«, da »denne byrde finansieres ved hjælp af statsmidler (navnlig hidrørende fra de sardiske myndigheder)«, da »støtten er selektiv (den er forbeholdt skibsfartssektoren)«, og da »støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«. Hvad angår det sidste punkt anføres det i beslutningen, at 90% af de varer, der transporteres mellem Sardinien og medlemsstaterne, transporteres ad søvejen, og at 65% af turisttrafikken (passagerer og køretøjer) mellem kontinentet og Sardinien afvikles af diverse rederier.
- Støtteordningen kan ikke drage fordel af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 3, da støtteordningen tilsidesætter de grundlæggende principper etableringsfriheden (EF-traktatens artikel 52 (efter ændring nu artikel 43 EF)) og forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet (EF-traktatens artikel 6 og artikel 48, stk. 2 (efter ændring nu artikel 12 EF og artikel 39, stk. 2, EF)).
Tilsidesættelsen af etableringsfriheden består i, at selskaber, der etableret på Sardinien, men hvis hovedsæde er beliggende, eller hvis skibe er indregistreret andre steder end på Sardinien, ikke kan drage fordel af den pågældende støtteordning. Kravet om, at der for fartøjer på over 250 bruttotons skal beskæftiges et vist antal søfolk, der er indregistreret på tjenestelisten i det pågældende fartøjs sardiske indregistreringshavn, udgør en tilsidesættelse af forbuddet mod forskelsbehandling.
- Under alle omstændigheder opfylder støtteordningen ikke betingelserne i traktatens artikel 92, stk. 3, litra a) og c).
Skønt Sardinien er berettiget til regionalstøtte i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), blev den pågældende støtte ikke ydet i forbindelse med en støtteordning, hvis hovedformål var regionaludvikling, eftersom den er begrænset til rederier. Denne bestemmelse kan under alle omstændigheder ikke anvendes i forbindelse med støtteordninger, der overtræder Fællesskabets retningslinjer for støtte til bestemte følsomme sektorer såsom søtransport.
Hvad angår undtagelserne i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), overholder den pågældende støtteordning ikke kravet om gennemsigtighed ved anvendelse af Fællesskabets forskrifter om kontraktrelateret skibsbygningsstøtte til værfter (Rådets forordning (EF) nr. 3094/95 af 22.12.1995 (EFT L 332, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1904/96 af 27.9.1996 (EFT L 251, s. 5)), der indeholder krav om anvendelse af Fællesskabets retningslinjer af 1989 på statsstøtte til rederier (SEK(89) 921 endelig udg. af 3.8.1989) og af 1997 om statsstøtte til søtransport (EFT C 205, s. 5). Hvad angår støtte til leasing af fartøjer udgør den driftsstøtte i en form, der er forbudt efter de nævnte retningslinjer.
- Den italienske regering har under den administrative procedure hverken bestridt karakteren af den nye støtteordning til fordel for rederier på Sardinien eller tilsidesættelsen af de grundlæggende principper om etableringsfrihed og forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
- Beslutning 98/95 vedrører ikke de seneste ændringer af den pågældende støtteordning, navnlig lov nr. 9/1996, der vil blive undersøgt særskilt.
20 Kommissionen fandt derfor, at de lån og leasingaftaler til et samlet beløb af 12 697 450 000 ITL, som er ydet til rederier i henhold til lov nr. 20/1951, som ændret ved lov nr. 11/1988, indeholder elementer, der udgør statsstøtte, der er ulovlig og uforenelig med traktaten (artikel 1 i beslutning 98/95). Kommissionen pålagde ligeledes Italien at sørge for, at alle støttemodtagere, der har nydt godt af låne- eller leasingkontrakter, tilbagebetaler et beløb, der svarer til forskellen mellem de samlede renteudgifter eller andre omkostninger, som den pågældende støttemodtager skulle have betalt på almindelige markedsvilkår, og de omkostninger, som støttemodtageren faktisk har betalt (artikel 2 i beslutning 98/95).
21 Kommissionen meddelte i øvrigt ved skrivelse af 14. november 1997 Den Italienske Republik sin beslutning om at iværksætte proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, vedrørende støtte til rederier på Sardinien, som ændret ved lov nr. 9/1996. Denne beslutning blev offentliggjort ved en meddelelse fra Kommissionen i De Europæiske Fællesskabers Tidende (EFT 1997 C 386, s. 6).
Sag C-105/99
22 Sardegna Lines modtog i juli 1992 i henhold til lov nr. 20/1951, som ændret ved lov nr. 11/1988, et beløb på 9 600 000 000 ITL til finansiering af køb af et passagerfartøj, Moby Dream, til en pris af 16 000 000 000 ITL.
23 Finansieringen, der udgjorde 60% af investeringsbeløbet, var et lån med 3,5% rente, der skulle tilbagebetales ved tolv lige store årlige afdrag fra det tredje år efter ibrugtagningen af nævnte fartøj.
Formaliteten
Formaliteten med hensyn til Den Italienske Republiks søgsmål
24 Kommissionen har fremsat påstand om afvisning af hele den sag, der er anlagt af Den Italienske Republik. Kommissionen er af den opfattelse, at en stævning normalt skal vedrøre annullation af én retsakt. Domstolen har ganske vist i visse særlige tilfælde tilladt, at den samme sag vedrører annullation af flere beslutninger. Dette kan være tilfældet, når de pågældende beslutninger er parallelle ud fra et proceduremæssigt, tidsmæssigt og sagligt synspunkt (dom af 21.12.1954, sag 1/54, Frankrig mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 1, org. ref.: Rec. s. 7), eller når en af beslutningerne er resultatet af den anden (dom af 2.3.1967, forenede sager 25/65 og 26/65, Simet og Feram mod Den Høje Myndighed, Sml. 1965-1968, s. 333, org. ref.: Rec. s. 39), eller når de omtvistede beslutninger er et led i en kompleks administrativ procedure (dom af 31.3.1965, forenede sager 12/64 og 29/64, Ley mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 37, org. ref.: Rec. s. 143). De to beslutninger, som Den Italienske Republik anfægter, falder dog ikke ind under nogen af disse undtagelser.
25 Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at Den Italienske Republiks stævning ikke på noget punkt sondrer mellem de påberåbte søgsmålsgrunde over for beslutning 98/95 og beslutningen af 14. november 1997. Da beslutningerne vedrører to væsentligt forskellige støtteordninger, kan søgsmålsgrundene ikke være de samme, og en sammenblanding heraf må ligeledes føre til afvisning af hele sagen.
26 Subsidiært har Kommissionen gjort gældende, at Den Italienske Republiks søgsmål delvist skal afvises, for så vidt som det angår beslutningen af 14. november 1997. De af Den Italienske Republik påberåbte søgsmålsgrunde vedrører alene beslutning 98/95.
27 Den Italienske Republik har gjort gældende, at støtteordningen til fordel for rederier på Sardinien skulle have været behandlet i én enkelt procedure, og at denne mangel berører både beslutning 98/95, som bragte den første procedure til ophør, og beslutningen af 14. november 1997, der iværksatte den anden procedure. De to beslutninger, der vedrører den samme støtteordning, indeholder lignende klagepunkter. Dette er årsagen til, at annullationspåstanden vedrørende beslutningen af 14. november 1997 ikke er baseret på særskilte søgsmålsgrunde. Den Italienske Republik har imidlertid understreget, at sagen principalt vedrører annullation af beslutning 98/95, som alle de påberåbte søgsmålsgrunde vedrører.
28 Det bemærkes for det første, at selv om det antages, at en sag kun kan vedrøre annullation af flere retsakter, hvis der er en tilstrækkelig sammenhæng mellem dem, og at beslutning 98/95 og beslutningen af 14. november 1997 ikke opfylder denne betingelse, så kan denne manglende sammenhæng kun medføre stævningens afvisning, for så vidt som den vedrører annullation af den anden anfægtede beslutning.
29 Det bemærkes endvidere, at stævningen i overensstemmelse med artikel 19 i EF-statutten for Domstolen og procesreglementets artikel 38, stk. 1, navnlig skal indeholde en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Som anført af Kommissionen i svarskriftet, og som indrømmet af Den Italienske Republik i replikken, vedrører de af sagsøgeren fremførte anbringender og søgsmålsgrunde imidlertid alene beslutning 98/95.
30 Det følger heraf, at Den Italienske Republiks søgsmål under alle omstændigheder skal afvises, for så vidt som det tilsigter annullation af beslutningen af 14. november 1997.
Formaliteten med hensyn til Sardegna Lines' søgsmål
31 Sardegna Lines har anført, uden at det er bestridt af Kommissionen, at det er direkte og individuelt berørt af beslutning 98/95, og at dets søgsmål derfor kan antages til realitetsbehandling. Selv om beslutningen er rettet til Den Italienske Republik, berører den i det væsentlige selskabet i dets egenskab af rederi på Sardinien, der har draget fordel af den støtteordning, som Kommissionen har anfægtet, så snart som Sardegna Lines skal tilbagebetale den modtagne støtte. Domstolen har i øvrigt tidligere realitetsbehandlet en sag vedrørende en virksomhed, der befandt sig i en lignende situation (dom af 13.4.1994, forenede sager C-324/90 og C-342/90, Tyskland og Pleuger Worthington mod Kommissionen, Sml. I, s. 1173).
32 I overensstemmelse med Domstolens faste praksis vil andre personer end en beslutnings adressater kun kunne påstå, at de berøres individuelt, hvis beslutningen rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten (jf. navnlig dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 411, org. ref.: Rec. s. 197, og af 2.4.1998, sag C-321/95 P, Greenpeace Council m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1651, præmis 7 og 28).
33 Domstolen har således fastslået, at en virksomhed i princippet ikke kan anfægte en beslutning fra Kommissionen, der forbyder en støtteordning til fordel for en sektor, hvis virksomheden alene er berørt af denne beslutning på grund af, at den tilhører den pågældende sektor, og den potentielt kan drage fordel af støtten. En sådan beslutning fremtræder følgelig over for den sagsøgende virksomhed som en generel foranstaltning, der finder anvendelse på objektivt afgrænsede situationer og har retsvirkninger for en gruppe personer, der er bestemt generelt og abstrakt (dom af 2.2.1988, forenede sager 67/85, 68/85 og 70/85, Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 219, præmis 15, og af 7.12.1993, sag C-6/92, Federmineraria m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 6357, præmis 14).
34 Sardegna Lines befinder sig under alle omstændigheder i en anden situation. Virksomheden er ikke alene berørt af beslutning 98/95 som en virksomhed inden for søfartssektoren på Sardinien, der potentielt kan drage fordel af støtteordningen for rederier på Sardinien, men ligeledes som faktisk modtager af en individuel støtte i henhold til denne ordning, som Kommissionen har krævet tilbagesøgt.
35 Det følger heraf, at Sardegna Lines er individuelt berørt af beslutning 98/95.
36 Sardegna Lines skal i øvrigt anses for direkte berørt af beslutning 98/95, i det omfang denne beslutnings artikel 2 forpligter Den Italienske Republik til at tilbagesøge de låne- og leasingbeløb, som hver støttemodtager har modtaget.
37 Det følger af det ovenfor anførte, at Sardegna Lines' søgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Sagens realitet
Sagsøgernes søgsmålsgrunde
38 Den Italienske Republik har for det første gjort indsigelse mod, at Kommissionen har underkastet støtteordningen til fordel for rederier på Sardinien to forskellige procedurer i stedet for én enkelt procedure, og at Kommissionen har ændret genstanden for den procedure, der førte til vedtagelsen af beslutning 98/95. Den Italienske Republik gør for det andet indsigelse mod, at beslutningen har erklæret ordningen for uforenelig med fællesmarkedet på grund af tilsidesættelse af traktatens artikel 6, artikel 48, stk. 2, og artikel 52, og Den Italienske Republik har under alle omstændigheder benægtet, at Kommissionen har kompetence til at fastslå en sådan tilsidesættelse inden for rammerne af proceduren for undersøgelse af statsstøtte.
39 Sardegna Lines har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat Rådets direktiv 90/684/EØF af 21. december 1990 om støtte til skibsbygningsindustrien (EFT L 380, s. 27). Sardegna Lines har ligeledes anført, at beslutning 98/95 tilsidesætter traktatens artikel 92, stk. 1.
40 Hvad angår de øvrige af Den Italienske Republik og Sardegna Lines anførte søgsmålsgrunde er de enslydende. De vedrører henholdsvis en fejlagtig vurdering af en ny støtte inden for støtteordningen til fordel for rederier på Sardinien, utilstrækkelig begrundelse for beslutning 98/95 henset til traktatens artikel 92, stk. 1, tilsidesættelse af traktatens artikel 92, stk. 3, litra a) og c), og manglende begrundelse for de bestemmelser, den indeholder, samt ulovlig forpligtelse til i henhold til beslutning 98/95 at tilbagesøge støtten.
Undladelsen af at gennemføre én enkelt administrativ procedure (sag C-15/98)
41 Den Italienske Republik har gjort gældende, at ændringerne i 1988 og 1996 af støtteordningen til fordel for rederier på Sardinien ikke har ændret ordningen grundlæggende, og at intet således berettiger til, at ordningen er genstand for to forskellige administrative procedurer (jf. i denne retning dom af 9.10.1984, forenede sager 91/83 og 127/83, Heineken Brouwerijen, Sml. s. 3435). Hvis Kommissionen havde taget hensyn til lov nr. 9/1996, kunne den derimod have taget endelig stilling til den pågældende støtteordning og i givet fald med forskellige konklusioner.
42 Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at traktatens artikel 93, stk. 2, forpligter den til at iværksætte en ny procedure vedrørende den ved lov nr. 9/1996 ændrede støtteordning. Hvis Kommissionen i øvrigt skulle tage hensyn til ændringer af en støtteordning, der foretages under den administrative procedure, kunne medlemsstaterne forsinke vedtagelsen af en endelig beslutning i det uendelige.
43 Det bemærkes, at når Kommissionen har iværksat proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, over for en allerede igangsat støtteordning, kan den ikke være forpligtet til at forlænge proceduren, når den pågældende medlemsstat ændrer ordningen. I modsat fald ville denne stat efter forgodtbefindende effektivt kunne forlænge den nævnte procedure og således forsinke vedtagelsen af en endelig beslutning.
44 Denne løsning er ikke i strid med Heineken Browerijen-dommen, hvori Domstolen fastslog, at forpligtelsen i traktatens artikel 93, stk. 3, første punktum, til at underrette Kommissionen om påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger ikke blot gælder for den oprindelige påtænkte foranstaltning, men også omfatter senere ændringer i denne foranstaltning, idet sådanne oplysninger kan gives Kommissionen inden for rammerne af det samråd, som den første underretning giver anledning til. Denne dom vedrører netop ændringer, som et støtteprojekt kan undergå under dets vedtagelse, og dens løsning kan derfor ikke overføres på en situation, hvor støtteordningen allerede var i kraft, da Kommissionen fik kendskab hertil.
45 Selv om det endvidere antages, således som påstået af Den Italienske Republik, at lov nr. 9/1996 reelt har bragt støtteordningen til fordel for rederier på Sardinien i overensstemmelse med fællesskabsretten, ville Kommissionens hensyntagen til denne lov under alle omstændigheder ikke have haft indvirkning på Kommissionens vurdering af støtte ydet efter ordningen i dens tidligere affattelse.
46 Den af Den Italienske Republik påberåbte søgsmålsgrund vedrørende undladelsen af at gennemføre én enkelt administrativ procedure kan derfor ikke tiltrædes.
Ændring af procedurens genstand (sag C-15/98)
47 Den Italienske Republik er imidlertid af den opfattelse, at Kommissionen ved at have besluttet ikke at tage hensyn til lov nr. 9/1996 i sin beslutning 98/95 i væsentligt omfang har ændret genstanden for den procedure, der blev indledt i 1996. Mens denne oprindeligt vedrørte en støtteordning, der hævdedes at være i kraft, vedrører den beslutning, der har afsluttet proceduren, en støtteordning, som ikke længere blev anvendt. Kommissionens efterprøvelse kan alene vedrøre en støtteordning, der fortsat anvendes. Når en støtteordning er ophørt, skal efterprøvelse ikke blot vedrøre ordningen som sådan, men også den støtte, der faktisk er udbetalt i henhold til ordningen.
48 Ifølge Den Italienske Republik er det præcist, hvad Kommissionen har gjort i det foreliggende tilfælde, da den efter at have iværksat proceduren vedrørende støtteordningen i den affattelse, der fremgår af lov nr. 11/1988, i sin beslutning 98/95 har konkluderet, at lån og leasing på i alt 12 697 450 000 ITL ydet til rederier på Sardinien ikke er forenelig med fællesmarkedet. En sådan ændring af procedurens genstand skulle dog for ikke at tilsidesætte kontradiktionsprincippet have været bekendtgjort for den italienske regering og interesserede, således at de kunne fremkomme med relevante bemærkninger og forsvare deres interesser.
49 Kommissionen har for det første bestridt den af Den Italienske Republik fremførte forudsætning om, at Kommissionen ikke kan foretage efterprøvelse af en støtteordning, der ikke længere er i kraft. Det er ubestridt, at Kommissionen er berettiget til med henblik på at genoprette den tidligere situation at kræve tilbagesøgning af støtte ydet på grundlag af enhver ordning, der er i strid med traktaten (dom af 29.1.1998, sag C-280/95, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 259).
50 Kommissionen har for det andet benægtet at have ændret procedurens genstand. Kommissionen har bemærket, at dens meddelelse fra 1996 ifølge selve titlen oplyste interesserede om iværksættelse af proceduren vedrørende den omtvistede støtteordning med hensyn til den støtte, som de sardiske myndigheder havde ydet til rederier på Sardinien. Meddelelsen erindrede bl.a. om Den Italienske Republiks forpligtelse til at genoprette den tidligere situation ved tilbagesøgning af ulovligt udbetalt støtte. Der kunne således ikke være tvivl om, at proceduren ikke vedrørte en abstrakt udformet ordning, men konkret støtte ydet uden hensyntagen til fællesskabsretten.
51 Det bemærkes for det første, at i forbindelse med en støtteordning kan Kommissionen indskrænke sig til at undersøge ordningens nærmere indhold uden at være forpligtet til at undersøge hver eneste anvendelse af ordningen (jf. i denne retning dom af 14.10.1987, sag 248/84, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 4013, præmis 18, og af 17.6.1999, sag C-75/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3671, præmis 48). Denne mulighed kan ikke påvirkes af den omstændighed, at den pågældende støtteordning er ophørt med at være i kraft. Også i dette tilfælde må Kommissionen være berettiget til at vurdere den nævnte ordnings forenelighed med fællesskabsretten på grundlag af ordningens nærmere indhold.
52 Det bemærkes for det andet, at Kommissionen ikke i modsætning til, hvad Den Italienske Republik har påstået, har ændret procedurens genstand, der stedse har vedrørt den støtteordning til fordel for rederier på Sardinien, der blev indført ved lov nr. 20/1951, som ændret ved lov nr. 11/1988. Kommissionen har således i punkt VII i sin beslutning 98/95 anført, at den pågældende støtteordning er ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet, og det er i lyset heraf, at beslutningens konklusion skal forstås (jf. i denne retning dom af 27.6.2000, sag C-404/97, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 4897, præmis 41).
53 Den Italienske Republiks søgsmålsgrund vedrørende ændringen af proceduren kan derfor ikke tiltrædes.
Utilstrækkelig begrundelse med hensyn til betingelserne for anvendelse af traktatens artikel 92, stk. 1, og tilsidesættelse af denne bestemmelse
54 Den Italienske Republik har for det første anført, at beslutning 98/95 intetsteds præciserer, hvorledes støtteordningen til fordel for rederier på Sardinien fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen.
55 Hvad angår betingelsen om påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne indskrænker denne beslutning sig herefter til at anføre, at over 90% af de varer, der transporteres mellem medlemsstaterne og Sardinien, transporteres ad søvejen, og at 65% af turisttrafikken (passagerer og køretøjer) mellem kontinentet og Sardinien afvikles af rederier. På den ene side er de høje procentsatser blot den normale konsekvens af, at Sardinien er en ø. På den anden side medfører procentsatserne ikke nødvendigvis en påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne, i det omfang små øers eksterne forbindelser kan være fuldstændig afhængige af søtransport, uden at dette dog påvirker samhandelen. Endvidere er samhandelen mellem Sardinien og de øvrige medlemsstater under alle omstændigheder minimal, da 89% af varerne og 97% af passagererne fra eller til denne ø ankommer gennem italienske havne.
56 Den Italienske Republik har konkluderet, at beslutning 98/95 ikke er tilstrækkeligt begrundet, for så vidt angår anvendelsen af traktatens artikel 92, stk. 1.
57 Sardegna Lines har for det første anført, at Kommissionen har tilsidesat sidstnævnte bestemmelse.
58 Sardegna Lines har i denne forbindelse anført, i modsætning til hvad der fremgår af retspraksis, at beslutningen ikke indeholder nogen oplysning om situationen på det pågældende marked, de berørte virksomheders markedsandele, deres eksport og varestrømmene mellem medlemsstaterne.
59 Denne omstændighed er så meget desto mere alvorlig som det pågældende marked ikke er markedet for varer eller turisttjenesteydelser, men markedet for transport fra og til Sardinien. I henhold til artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 af 7. december 1992 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads) (EFT L 364, s. 7) er cabotagesejlads med øerne i Middelhavet først blevet liberaliseret den 1. januar 1999. Indtil denne dato var der således ingen risiko for, at støtteordningen til fordel for rederier på Sardinien fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencen mellem italienske erhvervsdrivende, eller at den påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne.
60 Sardegna Lines har ligeledes under påberåbelse af de samme anbringender gjort gældende, at Kommissionen i denne forbindelse ikke har begrundet beslutning 98/95 tilstrækkeligt.
61 Kommissionen har for det første anført, at støtten til rederierne på Sardinien tildeles på selektiv vis, og at den således nødvendigvis må fordreje konkurrencen. Kommissionen har derefter gjort gældende, at Sardinien er en af de tre største øer i Middelhavet, at øen er tilgængelig fra havet og fra den italienske halvø såvel som fra Frankrig og Spanien, der også har rederier, og at påvirkningen af samhandelen mellem disse medlemsstater derfor er utvivlsom.
62 Endelig er forordning nr. 3577/92 ifølge Kommissionen uden relevans i det foreliggende tilfælde. Faktisk vedrører den per definition ikke søtransport mellem medlemsstater, der alene er berørt af betingelsen i traktatens artikel 92, stk. 1, vedrørende indvirkning på samhandelen. De sardiske selskaber, der begunstiges med støtten, kan også drive virksomhed på søruterne med Frankrig eller Spanien. I øvrigt udelukker forordning nr. 3577/92 ikke, at der findes konkurrence mellem virksomheder på markedet for søtransport mellem Sardinien og den italienske halvø. Ikke-italienske virksomheder var således endog før den 1. januar 1999 berettiget til at drive cabotagesejlads i Italien, når deres fartøjer var registreret i denne medlemsstat, men uden at kunne drage fordel af støtteordningen for rederier på Sardinien. Under alle omstændigheder fortsatte støtteordningen med at have virkninger også efter den 1. januar 1999.
63 Det bemærkes indledningsvis, at Sardegna Lines under dække af en tilsidesættelse af traktatens artikel 92, stk. 1, ligeledes har gjort indsigelse mod, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad har begrundet beslutning 98/95 under hensyn til denne bestemmelse.
64 Det bemærkes dernæst, at ifølge traktatens artikel 92, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
65 Det fremgår i øvrigt af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF), skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, karakteren af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. navnlig dom af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink's France, Sml. I, s. 1719, præmis 63).
66 Når det mere specifikt drejer sig om en beslutning vedrørende statsstøtte, har Domstolen fastslået, at selv om det i visse tilfælde kan fremgå af selve de omstændigheder, hvorunder støtten ydes, at den kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene, påhviler det i det mindste Kommissionen at angive disse omstændigheder i beslutningens begrundelse (dom af 13.3.1985, forenede sager 296/82 og 318/82, Nederlandene og Leeuwarder Papierwarenfabriek mod Kommissionen, Sml. s. 809, præmis 24, og af 24.10.1996, forenede sager C-329/93, C-62/95 og C-63/95, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5151, præmis 52).
67 Beslutning 98/95 er reelt, som anført af Den Italienske Republik, blottet for begrundelse, for så vidt angår den påvirkning af konkurrencen, som støtteordningen til fordel for rederier på Sardinien udøver. En sådan begrundelse kan ikke fremgå af den simple påstand om, at støtten er selektiv og forbeholdt søfartssektoren på Sardinien. Desuden vedrører denne del af den pågældende beslutning mindre betingelsen om fordrejning af konkurrencen end betingelsen om specificitet, der er et af statsstøttebegrebets kendetegn (jf. dommen i sagen Belgien mod Kommissionen, præmis 26).
68 For så vidt angår betingelsen om påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne har Kommissionen i beslutning 98/95 anført, at støtten til rederier på Sardinien påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, i det omfang over 90% af de varer, der transporteres mellem medlemsstaterne og Sardinien, transporteres ad søvejen, og 65% af turisttrafikken (passagerer og køretøjer) mellem kontinentet og Sardinien afvikles af rederier.
69 Kommissionen har herved ganske vist understreget betydningen af søtransport for samhandelen mellem Sardinien og resten af Fællesskabet. Kommissionen er dog ikke fremkommet med den mindste detalje vedrørende konkurrencen mellem rederierne på Sardinien og de rederier, der er etableret i andre medlemsstater end Den Italienske Republik. Kommissionen har således i denne henseende undladt at tage hensyn til den omstændighed, at cabotagesejlads med øerne i Middelhavet indtil den 1. januar 1999 var undtaget liberaliseringen af tjenesteydelser inden for søtransport mellem medlemsstaterne.
70 Kommissionen har ganske vist under retsforhandlingerne for Domstolen gjort en række momenter gældende for at godtgøre, at sidstnævnte omstændighed ikke udelukker en påvirkning af udvekslingen af tjenesteydelser inden for søtransport mellem Sardinien og visse andre medlemsstater end Den Italienske Republik, navnlig Kongeriget Spanien og Den Franske Republik. Denne begrundelse er imidlertid ikke indeholdt i beslutning 98/95.
71 Kommissionen har ligeledes for Domstolen anført, at støtteordningen til fordel for rederier på Sardinien så meget desto mere påvirker samhandelen mellem medlemsstater som de supplerende betingelser, der blev indført med lov nr. 11/1988, tilsidesætter de grundlæggende principper etableringsfriheden og forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
72 Det skal imidlertid bemærkes, at Kommissionen i punkt I og VI i beslutning 98/95 alene påberåber sig de påståede tilsidesættelser for at tilbagevise enhver mulighed for anvendelse af undtagelserne i traktatens artikel 92, stk. 2 og 3.
73 Under hensyn til det ovenfor anførte bør søgsmålsgrunden om utilstrækkelig begrundelse i beslutning 98/95 med hensyn til betingelserne for anvendelse af traktatens artikel 92, stk. 1, tiltrædes.
74 Beslutning 98/95 bør derfor annulleres, uden at det er nødvendigt at undersøge de øvrige af Den Italienske Republik og Sardegna Lines påberåbte søgsmålsgrunde.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagsomkostningerne
75 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Domstolen kan i henhold til samme bestemmelses stk. 3 fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter, eller hvor der foreligger ganske særlige grunde.
76 I den foreliggende sag er Den Italienske Republiks søgsmål til prøvelse af beslutningen af 14. november 1997 blevet afvist, hvorimod Den Italienske Republiks og Sardegna Lines' søgsmål til prøvelse af beslutning 98/95 er blevet taget til følge.
77 Den Italienske Republik og Kommissionen bør derfor hver bære deres egne omkostninger i sag C-15/98, mens Kommissionen i sag C-105/99 bør pålægges at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Den Italienske Republiks søgsmål til prøvelse af skrivelsen af 14. november 1997, hvorved Kommissionen meddelte Den Italienske Republik sin beslutning om at iværksætte proceduren i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (nu artikel 88, stk. 2, EF), vedrørende støtte til søfartssektoren (lån/leasing på favorable vilkår i forbindelse med erhvervelse, ombygning og reparation af fartøjer): ændring af støtteordning under C 23/96 (ex NN 181/95), afvises.
2) Kommissionens beslutning 98/95/EF af 21. oktober 1997 vedrørende støtte, som regionen Sardinien (Italien) har ydet rederier på Sardinien, annulleres.
3) Den Italienske Republik og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber bærer deres egne omkostninger i sag C-15/98.
4) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger i sag C-105/99.