CELEX: 61996TJ0050
Recurso de anulación
Importación de carne de vacuno de alta calidad (Hilton Beef)
Reglamento (CEE) no 1430/79
Artículo 13
Decisión de la Comisión por la que se deniega la condonación de los derechos de importación
Derechos de defensa
Error manifiesto de apreciación

Motivación de la sentencia
Marco normativo
1 El apartado 1 del artículo 13 del Reglamento (CEE) nº 1430/79 del Consejo, de 2 de julio de 1979, relativo a la devolución o a la condonación de los derechos de importación o de exportación (DO L 175, p. 1; EE 02/06, p. 36; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1430/79»), tal como ha sido modificado por el apartado 6 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 3069/86 del Consejo, de 7 de octubre de 1986 (DO L 286, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 3069/86»), dispone lo siguiente:
«Se podrá proceder a la devolución o a la condonación de los derechos de importación en situaciones especiales [...] que resulten de circunstancias que no impliquen ni maniobra ni negligencia manifiesta por parte del interesado.»
2 La letra c) del punto 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 3799/86 de la Comisión, de 12 de diciembre de 1986, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de los artículos 4 bis, 6 bis, 11 bis y 13 del Reglamento nº 1430/79 (DO L 352, p. 19; en lo sucesivo, «Reglamento nº 3799/86»), considera que «la presentación, incluso de buena fe, para la concesión de un trato arancelario preferencial a favor de mercancías declaradas para libre práctica, de documentos que se haya comprobado posteriormente que eran falsos, falsificados o no válidos para la concesión de dicho trato arancelario preferencial» no constituye por sí misma una situación especial en el sentido del artículo 13 del Reglamento nº 1430/79.
3 El apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979, referente a la recaudación a posteriori de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor por mercancías declaradas en un régimen aduanero que suponga la obligación de pagar tales derechos (DO L 197, p. 1; EE 02/06, p. 54; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1697/79»), prevé:
«Las autoridades competentes podrán abstenerse de efectuar la recaudación a posteriori de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hubieran sido percibidos como consecuencia de un error de las mismas autoridades competentes que razonablemente no pudiera ser conocido por el deudor, siempre que éste, por su parte, hubiera actuado de buena fe y hubiera observado todas las disposiciones establecidas por la regulación en vigor en relación con su declaración en aduana. [...]»
4 El 12 de octubre de 1992 el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 2913/92, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (DO L 302, p. 1; en lo sucesivo «Código aduanero»), que entró en vigor el 1 de enero de 1994. El apartado 1 del artículo 251 del Código aduanero derogó, entre otros actos, los Reglamentos nos 1430/79 y 1697/79.
5 El Reglamento nº 3799/86 fue derogado por el artículo 913 del Reglamento (CEE) nº 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2913/92 (DO L 253, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 2454/93»), con efectos de 1 de enero de 1994, fecha de entrada en vigor del Reglamento nº 2454/93.
6 El artículo 907 de este último Reglamento dispone:
«Previa consulta a un grupo de expertos compuesto por representantes de todos los Estados miembros, reunidos en el marco del Comité con objeto de examinar el caso de que se trate, la Comisión decidirá si la situación especial examinada justifica o no la concesión de la devolución o de la condonación.
Dicha decisión deberá tener lugar en el plazo de seis meses a partir de la fecha de recepción por la Comisión del expediente mencionado en el apartado 2 del artículo 905. Cuando la Comisión deba pedir al Estado miembro información complementaria para poder resolver el caso, el plazo de seis meses se ampliará por un período equivalente al tiempo transcurrido entre la fecha de envío por la Comisión de la petición de información complementaria y la fecha de recepción de la misma por la Comisión.»
7 El artículo 909 del mismo Reglamento establece:
«Si la Comisión no hubiere tomado una decisión en el plazo señalado en el artículo 907 o no hubiere notificado ninguna decisión al Estado miembro interesado en el plazo señalado en el artículo 908, la autoridad aduanera de decisión dará curso favorable a la solicitud de devolución o de condonación.»
8 El artículo 904 prevé lo siguiente:
«No se procederá a la [...] condonación de derechos de importación cuando, según el caso, el único motivo en defensa de la solicitud de [...] condonación lo constituya:
[...]
c) la presentación, incluso de buena fe, para la concesión de un tratamiento arancelario preferencial a favor de mercancías declaradas a libre práctica, de documentos cuya falsedad se haya comprobado posteriormente, falsificados o no válidos para la concesión de este tratamiento arancelario preferencial.»
Hechos que originaron el litigio
9 Durante los años 1991 y 1992, las importaciones de carne de vacuno de alta calidad procedentes de Argentina estaban, en el marco del Arancel Aduanero Común [véase el Reglamento (CEE) nº 2658/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, relativo a la Nomenclatura Arancelaria y Estadística y al Arancel Aduanero Común (DO L 256, p. 1), tal como ha sido modificado posteriormente], sujetas a un derecho de aduana de un tipo del 20 %.
10 Además de este derecho de aduana, era aplicable una exacción reguladora a la importación. El importe de la exacción reguladora era fijado por la Comisión, de conformidad con el artículo 12 del Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157, tal como ha sido modificado posteriormente). En la época de las importaciones controvertidas, era del orden de 10 DM por kilogramo.
11 Pues bien, desde 1980, la Comunidad estaba obligada, en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), a abrir un contingente arancelario comunitario anual exento de exacción reguladora a la importación para la carne de vacuno procedente, entre otros países, de Argentina.
12 Con arreglo a estas obligaciones, el Consejo adoptó, en lo que respecta a los años 1991 y 1992, los Reglamentos (CEE) nos 3840/90, de 20 de diciembre de 1990 (DO L 367, p. 6), y 3668/91, de 11 de diciembre de 1991 (DO L 349, p. 3), relativos a la apertura de un contingente arancelario comunitario de carne de vacuno de alta calidad (denominada «Hilton Beef»), fresca, refrigerada o congelada, de los códigos NC 0201 y 0202, y los productos de los códigos NC 0206 10 95 y 0206 29 91 (en lo sucesivo, «carne de vacuno Hilton»). En lo que respecta a la carne importada en el marco de este contingente (en lo sucesivo, «contingente Hilton»), sólo debía pagarse el derecho del Arancel Aduanero Común aplicable, fijado en el 20 % (apartado 2 del artículo 1 de ambos Reglamentos).
13 Para los dos mismos años, el Consejo, por otra parte, adoptó los Reglamentos (CEE) nos 2329/91, de 25 de julio de 1991 (DO L 214, p. 1), y 1158/92, de 28 de abril de 1992 (DO L 122, p. 5), por los que se abre con carácter autónomo una cuota excepcional de importación de carne de vacuno de calidad superior, fresca, refrigerada o congelada, de los códigos NC 0201 y 0202, así como de los productos de los códigos NC 0206 10 95 y 0206 29 91. Mediante dichos Reglamentos, se aumentaron las cantidades que podían ser importadas en el marco del contingente Hilton.
14 Por último, para el mismo período, la Comisión adoptó el Reglamento (CEE) nº 3884/90, de 27 de diciembre de 1990, por el que se establecen las modalidades de aplicación de los regímenes de importación previstos en los Reglamentos (CEE) nos 3840/90 y 3841/90 del Consejo en el sector de la carne de bovino (DO L 367, p. 129), y el Reglamento (CEE) nº 3743/91, de 18 de diciembre de 1991, por el que se establecen las modalidades de aplicación de los regímenes de importación previstos en los Reglamentos (CEE) nº 3668/91 y 3669/91 del Consejo en el sector de la carne de bovino (DO L 352, p. 36) (en lo sucesivo, «Reglamentos de aplicación»).
15 Así pues, en virtud del contingente Hilton, ciertas cantidades de carne de vacuno Hilton procedentes de Argentina podían ser importadas en la Comunidad con franquicia de la exacción reguladora. La concesión de esa ventaja estaba supeditada a la presentación, en el momento de la importación, de un certificado de autenticidad expedido por el organismo emisor competente del país exportador.
16 Hasta finales de 1991, la expedición de los certificados de autenticidad en Argentina era competencia de la Junta Nacional de Carnes. A finales de 1991/principios de 1992, la expedición de los certificados de autenticidad fue transferida a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca. Unicamente los exportadores de carne de vacuno reconocidos por las autoridades argentinas obtenían tales certificados de autenticidad.
17 Tras haber sido informada, en 1993, del riesgo de falsificaciones de los certificados de autenticidad, la Comisión, en colaboración con las autoridades argentinas, inició investigaciones al respecto.
18 En varias ocasiones, funcionarios de la Comisión se trasladaron a Argentina para investigar sobre los hechos, en colaboración con funcionarios nacionales.
19 Una primera misión tuvo lugar durante el período comprendido entre el 8 y el 19 de noviembre de 1993. El resultado de dicha misión fue consignado en un informe de 24 de noviembre de 1993 (en lo sucesivo, «informe de 1993»), que confirmó la existencia de irregularidades.
20 Según dicho informe, las autoridades argentinas se preguntaron por qué esas irregularidades no habían sido descubiertas al importar la carne de vacuno Hilton en la Comunidad. El punto 11 del informe indicaba lo siguiente: «[...] las autoridades argentinas han señalado que, desde hace años, transmitían a los servicios responsables de la Comisión (DG VI), de manera más o menos regular, una lista de todos los certificados de autenticidad para [la carne de vacuno Hilton] emitidos durante los diez días anteriores, indicando ciertos parámetros tales como el exportador argentino, el destinatario en la Comunidad, los pesos bruto y neto, etc. Basándose en tal lista, habría sido fácilmente posible, según nuestros interlocutores, comparar los datos con los que figuraban en los certificados presentados en el momento de la importación de los productos de que se trata e identificar los que no corresponden con los datos que figuraban en la lista.»
21 Durante el período comprendido entre el 19 de abril y el 6 de mayo de 1994 tuvo lugar una segunda misión en Argentina. Según el informe de esta misión, fechado el 17 de agosto de 1994 (en lo sucesivo, «informe de síntesis»), más de cuatrocientos sesenta certificados de autenticidad argentinos presentados en 1991 y 1992 habían sido falsificados.
22 Las empresas demandantes Primex Produkte Import-Export GmbH & Co. KG (en lo sucesivo, «Primex»), Gebr. Kruse GmbH (en lo sucesivo, «Gebr. Kruse») e Interporc Im- und Export GmbH (en lo sucesivo, «Interporc») son sociedades alemanas que ejercen sus actividades, especialmente, en el ámbito de la importación de carne y de productos derivados de ésta. Desde hace varios años, importan también carne en el marco del contingente Hilton.
23 Con ocasión del despacho a libre práctica en la Comunidad de la carne de vacuno importada por las demandantes, se les concedió una exención de exacciones reguladoras, en el marco de los contingentes arancelarios abiertos, previa presentación de los certificados de autenticidad.
24 Tras haber sido descubiertas las mencionadas falsificaciones, las autoridades alemanas reclamaron a posteriori a las demandantes el pago de derechos de importación. Entre el 3 de marzo y el 10 de junio de 1994, les fueron giradas liquidaciones por importes, respectivamente, de 90.975,30 DM (Primex), 174.286,46 DM (Gebr. Kruse) y 99.966,63 DM (Interporc).
25 Las demandantes entonces, mediante escritos de 1 de febrero, 24 de febrero y 22 de marzo de 1995, presentaron ante las autoridades aduaneras alemanas competentes sendas solicitudes de condonación de los derechos de importación (en lo sucesivo, «solicitudes de condonación»). Estas fueron motivadas mediante escritos de 6 de abril de 1995. En virtud del Derecho nacional, también solicitaron y obtuvieron una prórroga del plazo para efectuar el pago.
26 Las solicitudes de condonación fueron transmitidas al Bundesministerium der Finanzen. Este pidió a la Comisión que decidiera si estaba justificado en virtud del artículo 13 del Reglamento nº 1430/79 conceder una condonación de los derechos de importación. Su petición fue presentada mediante escritos recibidos por la Comisión respectivamente el 1 de agosto (asunto REM 8/95, Primex) y 21 de agosto de 1995 (asuntos REM 11/95, Gebr. Kruse, y REM 12/95, Interporc).
27 El 4 de diciembre de 1995, un grupo de expertos compuesto de representantes de todos los Estados miembros se reunió para emitir un dictamen sobre la procedencia de las solicitudes de condonación de los derechos de importación, de conformidad con el artículo 907 del Reglamento nº 2454/93.
28 Mediante Decisión de 26 de enero de 1996, dirigida a la República Federal de Alemania, la Comisión estimó que las solicitudes de condonación no estaban justificadas (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). Las demandantes tuvieron conocimiento de ello el 7 de febrero de 1996.
Procedimiento y pretensiones de las partes
29 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 12 de abril de 1996, las demandantes interpusieron un recurso destinado a obtener la anulación de la Decisión impugnada.
30 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 25 de junio de 1996, solicitaron al Tribunal de Primera Instancia, con arreglo al apartado 4 del artículo 64 y al artículo 114 del Reglamento de Procedimiento, que ordenara a la Comisión presentar determinados documentos que estimaban pertinentes para la solución del litigio.
31 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 4 de julio de 1996, la Comisión pidió a este Tribunal que desestimara la solicitud de diligencias de prueba.
32 Mientras tanto, Interporc, mediante escrito de 23 de febrero de 1996, solicitó a la Comisión el acceso a ciertos documentos relativos al control de las importaciones de la carne de vacuno Hilton en virtud de la Decisión 94/90/CECA, CE, Euratom de la Comisión, de 8 de febrero de 1994, sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión (DO L 46, p. 58).
33 Mediante escritos de 22 y 25 de marzo de 1996, los Directores Generales de la DG VI y de la Dirección General Aduanas e Impuestos Indirectos (DG XXI) denegaron, en gran parte, la solicitud de acceso a los documentos. Mediante escrito de 27 de marzo de 1996, Interporc confirmó su solicitud de 23 de febrero de 1996. Mediante Decisión de 29 de mayo de 1996, el Secretario General de la Comisión denegó dicha solicitud confirmatoria.
34 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 9 de agosto de 1996, Interporc formuló un recurso de anulación de la Decisión de 29 de mayo de 1996. Mediante sentencia de 6 de febrero de 1998, Interporc/Comisión (T-124/96, Rec. p. II-231), el Tribunal de Primera Instancia anuló la Decisión de la Comisión de 29 de mayo de 1996 por insuficiencia de motivación.
35 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 8 de octubre de 1996, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de las demandantes. Mediante auto de 30 de enero de 1997, el Presidente de la Sala Tercera estimó dicha solicitud.
36 Mediante decisión del Tribunal de Primera Instancia de 2 de julio de 1997, el Juez Ponente fue destinado a la Sala Primera, a la que, por consiguiente, se atribuyó el asunto.
37 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Primera) decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, mediante escrito de 15 de diciembre de 1997, instó a las partes para que presentaran determinados documentos y respondieran a determinadas preguntas por escrito, lo cual fue cumplimentado por las demandantes y la Comisión mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 13 y el 14 de enero de 1998, respectivamente.
38 Las partes demandantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la Decisión impugnada.
- Condene en costas a la Comisión.
39 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a las demandantes.
40 El Reino Unido, parte coadyuvante, solicita al Tribunal de Primera Instancia que anule la Decisión impugnada.
Sobre el fondo
41 En apoyo de su recurso, las demandantes formulan fundamentalmente cinco motivos, que se refieren, en primer lugar, a una violación de los derechos de defensa; en segundo lugar, a vicios sustanciales de forma, en la medida en que la Comisión no concedió al representante de la República Federal de Alemania la posibilidad de expresarse oralmente en la reunión celebrada el 4 de diciembre de 1995 por el grupo de expertos integrado por representantes de los Estados miembros; en tercer lugar, a una infracción del artículo 13 del Reglamento nº 1430/79; en cuarto lugar, a una vulneración del principio de proporcionalidad, y, en quinto lugar, a una insuficiencia de motivación. En la vista, las demandantes renunciaron a otro motivo, formulado inicialmente, relativo a que la Comisión fundamentó la Decisión impugnada sobre una base jurídica errónea.
Sobre el primer motivo, basado en una violación de los derechos de defensa
Alegaciones de las partes
42 Las demandantes alegan que la Decisión impugnada adolece de un vicio de procedimiento, en la medida en que no tuvieron la posibilidad de ser oídas y de defenderse directamente ante la Comisión.
43 Según ellas, de la jurisprudencia se desprende que el respeto de los derechos de defensa en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y debe garantizarse aun cuando no exista ninguna normativa reguladora del procedimiento de que se trate (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 1994, Fiskano/Comisión, C-135/92, Rec. p. I-2885, apartado 39).
44 Además, añaden, los derechos de defensa comprenden no sólo el derecho a poder definir su postura, sino también el derecho a ser informado, antes de la adopción de la Decisión, sobre todos los hechos importantes (sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 1991, Al-Jubail Fertilizer/Consejo, C-49/88, Rec. p. I-3187) y sobre las reflexiones jurídicas en las que la Comisión tiene la intención de basar su Decisión. Pues bien, en el presente asunto, el informe de síntesis no fue comunicado hasta después de concluido el procedimiento administrativo, a pesar de que, al parecer, la Comisión se basó en dicho informe para señalar una falta de diligencia por parte de las demandantes.
45 Según éstas, la Comisión se equivoca en cuanto a la función de las garantías de procedimiento cuando indica que dicha función consiste únicamente en poner a la autoridad de la que emana la Decisión al corriente de los hechos y alegaciones considerados pertinentes por el solicitante. También es esencial para las demandantes tener pleno conocimiento de los hechos pertinentes, con el fin de poder apoyar eficazmente sus solicitudes de condonación.
46 Añaden que es cierto que el Tribunal de Justicia ha considerado compatibles con el Derecho comunitario las antiguas normas de procedimiento que no preveían ninguna posibilidad para los deudores de ser oídos por la Comisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de noviembre de 1984, Van Gend & Loos y Expeditiebedrijf Wim Bosman/Comisión, asuntos acumulados 98/83 y 230/83, Rec. p. 3763). No obstante, debe recordarse que el apartado 2 del artículo F del Tratado de la Unión Europea, adoptado mientras tanto, dispone que la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre de 1950. Pues bien, en el presente asunto el procedimiento no es conforme al artículo 6 de dicho Convenio, en especial a la letra c) de su apartado 3, según el cual cada uno tiene derecho «a defenderse él mismo». En este contexto, la Comisión se apoya erróneamente en la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de julio de 1993, CT Control (Rotterdam) y JCT Benelux/Comisión (asuntos acumulados C-121/91 y C-122/91, Rec. p. I-3873), apartado 52, dado que esa jurisprudencia ya no corresponde al estado actual del Derecho comunitario.
47 Según las demandantes, el respeto del principio de los derechos de defensa se impone tanto más en el presente asunto en cuanto la Comisión fue a la vez juez y parte. En efecto, ella misma apreció el alcance de su comportamiento culpable y las consecuencias resultantes de éste.
48 La Comisión niega haber violado los derechos de defensa. Recuerda que las normas de procedimiento no prevén, actualmente, una participación del deudor en el procedimiento administrativo ante la Comisión. A este respecto debería señalarse que, en su sentencia de 9 de noviembre de 1995, France-aviation/Comisión (T-346/94, Rec. p. II-2841), el Tribunal de Primera Instancia no criticó y ni siquiera consideró insuficientes las disposiciones del Reglamento nº 2454/93.
49 Como señaló el Tribunal de Justicia en su sentencia CT Control (Rotterdam) y JCT Benelux/Comisión, antes citada (apartado 52), el procedimiento aplicable en el ámbito de los derechos antidumping difiere notablemente del procedimiento seguido en el ámbito de las condonaciones de derechos de importación. Por tanto, según ella, no puede hacerse referencia a los derechos formales relativos a los procedimientos antidumping para criticar las normas de procedimiento aplicables en el presente asunto.
50 Una vez especificado esto, la Comisión estima que, en contra de lo que ocurría en la situación examinada en el asunto que dio lugar a la sentencia France-aviation/Comisión, antes citada, la Decisión impugnada se basó en un expediente completo. En efecto, tanto la Comisión como los miembros del grupo de expertos previsto por el artículo 907 del Reglamento nº 2454/93 dispusieron no sólo del expediente transmitido a la Comisión por el Estado miembro, sino también de las solicitudes de condonación acompañadas de sus justificaciones.
51 De conformidad con las exigencias que resultan de la jurisprudencia, añade la Comisión, todos los elementos considerados esenciales por las propias demandantes figuraban en el expediente en el momento de la adopción de la Decisión impugnada [sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de marzo de 1983, Control Data Belgium/Comisión, 294/81, Rec. p. 911; Van Gend & Loos y Expeditiebedrijf Wim Bosman/Comisión, antes citada, apartado 9, y CT Control (Rotterdam) y JCT Benelux/Comisión, antes citada, apartado 48].
52 Según la Comisión, al formular el presente motivo las demandantes ignoran la función de las garantías de procedimiento en materia de condonación de los derechos de importación. La única finalidad de dichas garantías es poner a la Comisión al corriente de los hechos y alegaciones considerados relevantes por el solicitante con el fin de demostrar la procedencia de su solicitud de condonación, y no dar a conocer al interesado elementos sobre los cuales la Comisión podría luego basar su Decisión.
53 Es cierto que el deudor debería tener la posibilidad de definir su postura sobre los documentos tenidos en cuenta por la Institución comunitaria (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München, C-269/90, Rec. p. I-5469, apartado 25, y sentencia France-aviation/Comisión, antes citada, apartado 32). No obstante, eso no significa que debería poder definir su postura sobre documentos distintos de los utilizados por la Comisión para adoptar la Decisión impugnada.
54 En cuanto a la alegación de que la Comisión es juez y parte, la Institución aduce que es perfectamente normal que una autoridad administrativa resuelva sobre la cuestión de si procede efectuar una recaudación de derechos.
55 Por último, la Comisión señala que el Abogado de las demandantes, antes de la adopción de la Decisión impugnada, trató del asunto con sus servicios en varias ocasiones.
56 Por tanto, según ella, el motivo debe desestimarse.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
57 Con carácter preliminar, debe señalarse que el procedimiento administrativo en materia aduanera para la condonación de los derechos de importación tiene dos etapas distintas. La primera se desarrolla a escala nacional. El deudor debe presentar su solicitud de condonación a la Administración nacional. Si ésta considera que no procede otorgar la condonación, puede, según la normativa, adoptar una decisión en ese sentido sin someter la solicitud a la Comisión. Una decisión de ese tipo puede ser sometida al control del Juez nacional. Por el contrario, si la Administración nacional tiene dudas en cuanto a la condonación o piensa que hay que concederla, debe someter la solicitud a la Comisión para que ésta decida. La segunda etapa del procedimiento se desarrolla entonces a escala comunitaria y las autoridades nacionales transmiten el expediente del deudor a la Comisión. Esta, previa consulta a un grupo de expertos integrado por representantes de todos los Estados miembros, toma una decisión sobre si está justificada la solicitud de condonación.
58 El Reglamento nº 2454/93 solo prevé contactos, por un lado, entre el interesado y la Administración nacional y, por otro lado, entre esta última y la Comisión (sentencia France-aviation/Comisión, antes citada, apartado 30). Por tanto, según la normativa vigente, el Estado miembro interesado es el único interlocutor de la Comisión. Las disposiciones procedimentales del Reglamento nº 2454/93 no prevén, principalmente, el derecho del deudor a ser oído en el procedimiento administrativo ante la Comisión.
59 No obstante, según jurisprudencia reiterada, el respeto de los derechos de defensa en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y debe garantizarse aun cuando no exista ninguna normativa reguladora del procedimiento (sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de octubre de 1996, Comisión/Lisrestal y otros, C-32/95 P, Rec. p. I-5373, apartado 21; de 12 de febrero de 1992, Países Bajos y otros/Comisión, asuntos acumulados C-48/90 y C-66/90, Rec. p. I-565, apartado 44, y Fiskano/Comisión, antes citada, apartado 39).
60 Habida cuenta de la facultad de apreciación de que dispone la Comisión cuando adopta una decisión con arreglo a la cláusula general de equidad prevista por el artículo 13 del Reglamento nº 1430/79, el respeto del derecho a ser oído debe, con mayor razón, garantizarse en los procedimientos de condonación o de devolución de derechos de importación (sentencia France-aviation/Comisión, antes citada, apartado 34, y, en el mismo sentido, sentencia Technische Universität München, antes citada, apartado 14).
61 El principio del respeto de los derechos de defensa exige que toda persona contra la que se pueda adoptar una decisión que lesione sus intereses tenga ocasión de dar a conocer eficazmente su punto de vista, por lo menos, sobre los elementos que la Comisión haya tenido en cuenta contra ella para basar su decisión (véanse, en este sentido, las sentencias antes citadas Comisión/Lisrestal y otros, apartado 21, y Fiskano/Comisión, apartado 40).
62 En el ámbito de la competencia, es jurisprudencia reiterada que el propio derecho de acceder al expediente está estrechamente vinculado al principio de respeto de los derechos de defensa. En efecto, el acceso al expediente forma parte de las garantías de procedimiento que tienen por objeto proteger el derecho a ser oído (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 18 de diciembre de 1992, Cimenteries CBR y otros/Comisión, asuntos acumulados T-10/92, T-11/92, T-12/92 y T-15/92, Rec. p. II-2667, apartado 38, y de 29 de junio de 1995, ICI/Comisión, T-36/91, Rec. p. II-1847, apartado 69).
63 La referida jurisprudencia es aplicable al presente asunto. Así pues, el principio del respeto de los derechos de defensa exige no sólo que la parte interesada tenga ocasión de dar a conocer eficazmente su punto de vista sobre la relevancia de los hechos, sino también que pueda definir su postura, por lo menos, sobre los documentos tenidos en cuenta por la Institución comunitaria (sentencias antes citadas Technische Universität München, apartado 25, y France-aviation/Comisión, apartado 32).
64 Dado que las demandantes imputan a la Comisión graves incumplimientos con respecto a ellas en lo que se refiere al control del contingente Hilton, el Tribunal de Primera Instancia considera, además, que, con el fin de hacer que sea eficaz el ejercicio del derecho a ser oído, la Comisión está obligada, a instancia del interesado, a permitir el acceso a todos los documentos administrativos no confidenciales referentes a la Decisión impugnada. En efecto, no puede excluirse que los documentos considerados irrelevantes por la Comisión puedan ser de interés para las demandantes. Si la Comisión pudiese excluir unilateralmente del procedimiento administrativo documentos que le sean eventualmente perjudiciales, ello podría constituir una grave violación de los derechos de defensa del solicitante de una condonación de los derechos de importación (véase, en el mismo sentido, la sentencia ICI/Comisión, antes citada, apartado 93).
65 En el caso de autos, procede señalar que el Busdesministerium der Finanzen, en sus dictámenes relativos a las solicitudes de condonación, emitidos al transmitirse el expediente a la Comisión, llegaba a la conclusión de que no había habido ni negligencia ni maniobra alguna por parte de las demandantes.
66 Ahora bien, en la Decisión impugnada, se reprocha por primera vez a las demandantes no haber demostrado toda la diligencia necesaria al no adoptar, en lo que respecta a sus cocontratantes y a sus intermediarios en Argentina, todas las garantías necesarias. En particular, las demandantes no controlaron directamente la circulación de los certificados de autenticidad de que disfrutaban (vigesimosegundo considerando de la Decisión), siendo así que disponían de los medios para tomar precauciones (decimosexto considerando).
67 A este respecto, procede recordar que, en su sentencia France-aviation/Comisión, antes citada (apartado 36), el Tribunal de Primera Instancia consideró que, cuando la Comisión se propone no atenerse a la definición de postura de las autoridades nacionales competentes sobre la cuestión de si puede reprocharse una negligencia manifiesta al interesado, está obligada a hacer que éste sea oído sobre ese punto. En efecto, tal decisión implica una apreciación jurídica compleja que sólo puede tener lugar sobre la base de todos los datos fácticos relevantes.
68 Esta jurisprudencia es aplicable al caso de autos, aunque sólo se reproche a las demandantes una falta de diligencia. En efecto, la Comisión se basó especialmente en esa imputación para desestimar las solicitudes de condonación en virtud del artículo 13 del Reglamento nº 1430/79, disposición que, sin embargo, exige que no exista «negligencia manifiesta» por parte del interesado.
69 De los autos se desprende que la Comisión no dio ocasión a las demandantes, durante el procedimiento que se desarrolló ante ella, de definir su postura y de manifestar eficazmente su punto de vista sobre las imputaciones relativas a una falta de diligencia.
70 Si bien es cierto que el Abogado de las demandantes tuvo reuniones con los servicios de la Comisión, las imputaciones formuladas en los considerandos decimosexto y vigesimosegundo de la Decisión impugnada no fueron discutidas. En respuesta a una pregunta del Tribunal de Primera Instancia sobre este extremo, las demandantes afirmaron, sin que la Comisión lo discutiera, que las cuestiones relativas a la falta de diligencia o a la negligencia manifiesta de las demandantes y de los importadores en general no fueron abordadas en dichas reuniones.
71 De ello se desprende que la Decisión impugnada se adoptó al término de un procedimiento administrativo que adolecía de vicios sustanciales de forma.
72 Así pues, el primer motivo, basado en una violación de los derechos de defensa, es fundado.
Sobre el tercer motivo, basado en una infracción del artículo 13 del Reglamento nº 1430/79
Alegaciones de las partes demandantes y coadyuvante
73 Las demandantes alegan que la Comisión infringió el artículo 13 del Reglamento nº 1430/79, al considerar que en el presente asunto no existía ninguna «situación especial», en el sentido de dicha disposición. Al adoptar la Decisión impugnada, la Institución no tuvo en cuenta el alcance de sus propias faltas graves en lo que respecta a la vigilancia de las importaciones en el marco del contingente Hilton y a las consecuencias jurídicas que resultaban de ellas.
74 En la medida en que el artículo 13 del Reglamento nº 1430/79 constituye una cláusula general de equidad, la recaudación de los derechos de importación debería limitarse a los casos en los que el pago de esos derechos está justificado y es compatible con los principios jurídicos fundamentales (sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de abril de 1993, Hewlett Packard France, C-250/91, Rec. p. I-1819, apartado 46). La Comisión no dispone de ningún margen de apreciación en la aplicación de dicho artículo 13 (véase, en lo que respecta al apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 1697/79, la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost, 314/85, Rec. p. 4199, apartado 23).
75 La Comisión estaba obligada a controlar las importaciones efectuadas en el marco del contingente Hilton. Dicha obligación resultaba especialmente de los Reglamentos de aplicación. En efecto, añaden las demandantes, el apartado 1 del artículo 6 de cada uno de dichos Reglamentos obligaba a los Estados miembros a comunicarle de manera regular las importaciones efectuadas en el marco del contingente Hilton. Sólo la Comisión podía determinar la cantidad de carne de vacuno Hilton realmente importada y de velar por que esa cantidad no rebasara el contingente.
76 Las demandantes imputan incumplimientos tanto a la Comisión como a las autoridades argentinas.
- Incumplimientos reprochados a la Comisión
77 Las demandantes imputan principalmente a la Comisión no haber efectuado una amortización continua durante el año de las cantidades que podrían ser importadas en el marco del contingente Hilton y no haber comparado las comunicaciones regulares procedentes de los Estados miembros, relativas a las importaciones de la carne de vacuno Hilton, con las de las autoridades argentinas, relativas a las exportaciones.
78 Además, según las demandantes, la Comisión no transmitió a las autoridades nacionales ni los nombres y muestras de firmas de las personas facultadas para expedir certificados de autenticidad, ni los datos relativos a las exportaciones procedentes de Argentina. Estas omisiones impidieron a las autoridades nacionales controlar eficazmente la validez de los certificados de autenticidad en el momento de las importaciones objeto del litigio.
79 Por otra parte, ya en 1989, la Comisión pudo haber comprobado importantes excesos sobre el contingente. Si entonces hubiese iniciado investigaciones sobre tales irregularidades, la importación de cantidades excedentarias relacionadas con las falsificaciones de los certificados de autenticidad en 1991 y 1992 habría podido evitarse.
80 Además, la propia Comisión reconoció que había habido negligencias en lo que se refiere al control del contingente. En apoyo de esta alegación, las demandantes se basan especialmente en el informe de 1993 y en una nota del Director General de la DG VI de 8 de abril de 1994, dirigida al Director General de la DG XXI, en la que se reconocían ciertos fallos del antiguo sistema de control.
81 Según las demandantes, los incumplimientos de la Comisión crearon condiciones que permitieron que las falsificaciones adquiriesen la magnitud comprobada en la actualidad. Dichos cumplimientos constituyen una «situación especial», en el sentido del artículo 13 del Reglamento nº 1430/79.
- Incumplimientos reprochados a las autoridades argentinas
82 Las demandantes alegan que las autoridades argentinas también cometieron faltas en cuanto a la vigilancia y al control de la aplicación del contingente Hilton. Así, por un lado, para la elaboración de los certificados de autenticidad emplearon formularios que no estaban garantizados contra las falsificaciones y, por otro lado, distribuyeron formularios en blanco a los exportadores argentinos. Además, la transferencia de las facultades de la Junta Nacional de Carnes a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca dio lugar, durante un período de varios meses, a confusiones sobre las competencias y los ámbitos de responsabilidad respectivos, lo que facilitó las irregularidades.
83 Según las demandantes, la Comisión es responsable del comportamiento culpable de las autoridades argentinas, en la medida en que, con conocimiento de causa, delegó en éstas la administración del contingente Hilton.
84 En contra de lo que ella opina, la referencia a la letra c) del artículo 904 del Reglamento nº 2454/93 no es pertinente en el presente asunto. Efectivamente, las demandantes no se basaron sólo en el hecho de que habían presentado de buena fe los certificados falsificados. Por el contrario, también alegaron una serie de otros factores, especialmente un comportamiento culpable de la Comisión.
85 Añaden las demandantes que las falsificaciones de que se trata no están comprendidas dentro del riesgo comercial normal. La Comisión invoca erróneamente, en el presente contexto, la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 1980, Acampora (827/79, Rec. p. 3731). En efecto, en el asunto que dio lugar a dicha sentencia, se trataba de una sola importación, por lo que no se podía razonablemente reprochar a la Comisión no haber detectado las irregularidades en cuestión. Por el contrario, en el presente asunto, los incumplimientos de la Comisión permitieron la continuación de las falsificaciones durante varios años. Por esta razón, las falsificaciones señaladas van más allá del riesgo comercial normal.
86 Las demandantes mantienen que la Comisión, mediante su escrito de contestación, pretende introducir motivos suplementarios y/o sustituir la motivación de la Decisión impugnada por una nueva motivación. Por un lado, presenta en dicho escrito una motivación jurídica nueva, relativa a los requisitos que deben cumplirse para obtener una condonación de los derechos en virtud del artículo 13 del Reglamento nº 1430/79. Por otro lado, formula contra las demandantes imputaciones nuevas en cuanto a la existencia de una negligencia manifiesta, en el sentido de dicha disposición. Así pues, al no figurar en la Decisión impugnada, debería acordarse la inadmisión de esas alegaciones.
87 En cuanto al fondo, las demandantes aducen que la Comisión equipara erróneamente el concepto de «negligencia manifiesta», en el sentido del artículo 13 del Reglamento nº 1430/79, al concepto de buena fe contemplado por el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 1697/79. Es cierto que ambas disposiciones persiguen el mismo objetivo. Sin embargo, los referidos conceptos no son idénticos, aunque sólo sea porque el ámbito de aplicación de la primera disposición es notablemente más amplio que el de la segunda (véase, a este respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de diciembre de 1983, Schoellershammer/Comisión, 283/82, Rec. p. 4219).
88 En cualquier caso, las demandantes niegan que haya habido negligencia manifiesta por su parte. No tenían ninguna duda sobre la validez de los certificados de autenticidad. Al no disponer de indicios que mostrasen que se habían cometido irregularidades, tampoco tenían razones para albergar tales dudas. Además, no se trataba de un caso aislado, sino de falsificaciones a gran escala. A este respecto, las empresas implicadas en las falsificaciones no expidieron carne de alta calidad sólo con certificados de autenticidad falsificados. La mayoría de las veces también expidieron grandes cantidades con certificados válidos.
89 Según las demandantes, en contra de lo que pretende la Comisión, ellas no disponían en la práctica de ninguna posibilidad de tomar precauciones o garantías contra sus cocontratantes. También era imposible para las demandantes, que tienen su domicilio social en Europa, determinar de quién habían obtenido los exportadores los certificados de autenticidad.
90 A pesar de que todos los documentos relevantes obren en poder de la Comisión, ésta no ha presentado elementos que puedan apoyar su imputación de que las demandantes no dieron pruebas de toda la diligencia necesaria.
91 Las demandantes llegan a la conclusión de que no estaba justificado exigirles el pago de exacciones reguladoras, dado que se cumplían todos los requisitos para la aplicación del artículo 13 del Reglamento nº 1430/79. Por lo tanto, según ellas, debe anularse la Decisión impugnada.
92 El Reino Unido alega que la Comisión incurrió en un error de Derecho al considerar que el artículo 13 del Reglamento nº 1430/79 no era aplicable o, a título subsidiario, que ejerció de manera manifiestamente errónea la facultad discrecional que le confiere esa disposición.
93 Según él, la Decisión impugnada está indudablemente viciada, ya que la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta el hecho de que ella misma había contribuido a los problemas de las demandantes. La motivación y las conclusiones contenidas en la Decisión impugnada son manifiestamente erróneas en la medida en que la Comisión es responsable, para con los operadores económicos, de la detección del fraude e incumplió sus obligaciones de control que resultan de los Reglamentos de aplicación.
94 Habida cuenta de la responsabilidad asumida por la Comisión en la vigilancia y control del contingente, y de los incumplimientos que le son imputables en el ejercicio de dicha responsabilidad, nada justificaba, desde el punto de vista jurídico, una denegación de la condonación. Esta denegación, añade el Gobierno del Reino Unido, produjo la consecuencia de sancionar a operadores totalmente inocentes, lo que es directamente contrario al objetivo general de equidad previsto en el artículo 13 del Reglamento nº 1430/79.
Alegaciones de la parte demandada
95 La Comisión afirma que fue correcto por su parte considerar que los hechos del caso de autos no constituían una situación especial que justificase una condonación de los derechos de importación.
96 Remitiéndose a la sentencia Hewlett Packard France, antes citada, apartado 46, así como a la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de mayo de 1996, Faroe Seafood y otros (asuntos acumulados C-153/94 y C-204/94, Rec. p. I-2465), apartado 83, alega que las condiciones a que se refiere el artículo 13 del Reglamento nº 1430/79 deben apreciarse a la luz del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 1697/79.
97 Según la Comisión, de ello resulta que una condonación de los derechos de importación sólo está justificada si se reúnen los tres requisitos acumulativos mencionados por esta última disposición, a saber, que los derechos no hayan sido percibidos como consecuencia de un error de las autoridades competentes, que el deudor haya actuado de buena fe, es decir, que razonablemente no haya podido conocer el error cometido por las autoridades competentes, y que haya observado todas las disposiciones establecidas por la regulación en vigor en relación con su declaración en aduana [véase también la letra b) del apartado 2 del artículo 220 del Código aduanero]. En este contexto, en contra de lo que opinan las demandantes, las dos disposiciones mencionadas son globalmente comparables, ya que persiguen la misma finalidad (sentencia Hewlett Packard France, antes citada, apartado 46), o son incluso intercambiables (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 5 de junio de 1996, Günzler Aluminium, T-75/95, Rec. p. II-497, apartado 55).
98 La interpretación estricta de estos requisitos es necesaria a efectos de garantizar una aplicación uniforme del Derecho comunitario (sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 1991, Mecanarte, C-348/89, Rec. p. I-3277, apartado 33).
99 En lo que respecta a la alegación de un error de las autoridades competentes, la Comisión mantiene que la argumentación correspondiente es inadmisible, dado que fue presentada por primera vez en el escrito de réplica.
100 Además, las autoridades competentes no incurrieron en error, en el sentido del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 1697/79. La confianza legítima del deudor sólo es digna de protección cuando las propias autoridades competentes hayan dado base a esa confianza. El error debe ser imputable a una conducta activa de las autoridades competentes (sentencias antes citadas Hewlett Packard France, apartado 16; Faroe Seafood y otros, apartado 91, y Mecanarte, apartado 23). Esto no ocurre cuando las autoridades competentes son inducidas a error por declaraciones inexactas del exportador cuya validez no están obligadas a comprobar o a valorar.
101 Esta solución se desprende también de la lectura de la letra c) del punto 2 del artículo 4 del Reglamento nº 3799/86 y de la letra c) del artículo 904 del Reglamento nº 2454/93. De estas disposiciones resulta que la presentación de buena fe de documentos falsificados no vale en sí como circunstancia especial que justifique una condonación. El hecho de que, en un primer momento, las autoridades aduaneras alemanas aceptasen como válidos los certificados de autenticidad no pudo dar lugar a la confianza legítima de las demandantes (sentencia Faroe Seafood y otros, antes citada, apartado 93).
102 La Comisión señala que de la jurisprudencia se desprende, por un lado, que la Comunidad no está obligada a soportar las consecuencias perjudiciales de conductas incorrectas de los proveedores de sus nacionales y, por otro lado, que al valorar las posibles ventajas del comercio de mercancías que pueden disfrutar de preferencias arancelarias, un operador económico diligente y conocedor de la legislación debe tener en cuenta los riesgos inherentes al mercado objeto de prospección y debe aceptarlos como parte de los inconvenientes habituales del comercio (sentencia Acampora, antes citada, apartado 8). Por tanto, al alegar un comportamiento culpable de los servicios de la Comisión, las demandantes tratan, indebidamente, de sustraerse a la consecuencia de dicha jurisprudencia.
103 Según la Comisión, los motivos invocados por las demandantes no pueden suprimir o limitar el riesgo comercial que les incumbe (véase especialmente la sentencia Van Gend & Loos y Expeditiebedrijf Wim Bosman/Comisión, antes citada, apartados 16 y 17). El sistema de control tiene la única finalidad de garantizar que sólo la carne importada en el marco de los contingentes queda exenta de exacciones reguladoras. Dado que el mercado de la carne de vacuno en la Comunidad no estaba amenazado, un exceso sobre el contingente no habría llevado necesariamente a la Comisión a adoptar de inmediato medidas al respecto.
104 Añade que el sistema de control no tenía especialmente la finalidad de informar, o aun proteger a los interesados contra posibles fraudes, sino de comprobar la aplicación correcta de los contingentes. Por tanto, no había ninguna obligación de la Comisión con respecto a los interesados.
105 La Comisión opina que la conducta de sus servicios en lo que se refiere a la vigilancia de la utilización del contingente Hilton, objetada por las demandantes, no puede considerarse una situación especial en el sentido de la normativa aplicable. Rechaza explícitamente las afirmaciones de que ella misma hizo posible la falsificación de los certificados de autenticidad. Tampoco existe una relación de causalidad entre su conducta y el origen de las exacciones reguladoras a la importación.
106 En respuesta a las imputaciones de que los servicios de la Comisión no pusieron en práctica todos los medios necesarios para impedir las irregularidades, la Comisión alega que no debe asumir la responsabilidad directa de las falsificaciones que quizá habrían podido ser evitadas si las autoridades competentes hubiesen adoptado medidas más estrictas y a su debido tiempo. En casi todos los sectores existen normativas que imponen a las autoridades competentes determinadas obligaciones de vigilancia. No obstante, el riesgo de sufrir inconvenientes, que tal vez no habrían surgido si la vigilancia hubiese sido totalmente eficaz, siempre lo soporta el interesado.
107 Por otra parte, en virtud del sistema vigente durante el período de que se trata, hasta que terminaba el año civil no se la informaba del número de certificados de autenticidad expedidos por las autoridades argentinas. Por esta razón, unos eventuales excesos sobre los contingentes sólo habrían podido ser señalados hacia el final del año en cuestión o al principio del año siguiente, de modo que ya no habría sido posible impedirlos.
108 Además, añade la Comisión, la comparación no fue fácil. Por un lado, las exportaciones efectuadas no coincidieron en el tiempo necesariamente con la notificación hecha por las autoridades argentinas. Por otro lado, no era obligatorio indicar en el certificado el Estado miembro previsto para la importación, por lo que ésta frecuentemente tuvo lugar en un Estado miembro distinto del que se indicaba en el certificado.
109 Efectivamente, en 1989 se produjeron excesos sobre los contingentes. No obstante, habrían podido explicarse por confusiones con certificados de autenticidad relativos a otras importaciones de carne. Al recibir, en 1993, indicaciones sobre falsificaciones de certificados de autenticidad, los servicios de la Comisión reaccionaron inmediatamente. Por tanto, no puede hablarse de graves negligencias por su parte. Además, el margen de superación de los excesos conocidos en lo que respecta a los años 1991 y 1992 fue de escasa importancia.
110 Por tanto, según la Comisión, a falta de error de las autoridades competentes, no se cumple el primero de los tres requisitos acumulativos mencionados en el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 1697/79.
111 El segundo requisito, a saber, la buena fe del deudor, tampoco se cumple. La Comisión señala que, si bien la Decisión impugnada no reprocha a las demandantes una «negligencia manifiesta», menciona una falta de diligencia (véanse los considerandos decimosexto y vigesimosegundo). En efecto, en el vigesimosegundo considerando se indica que las propias demandantes no tomaron todas las medidas de seguridad necesarias en relación con sus cocontratantes e intermediarios en Argentina y, en especial, que no controlaron directamente los canales a través de los cuales les llegaban los certificados de autenticidad.
112 Teniendo en cuenta su conocimiento del sistema del contingente, así como su experiencia profesional, las demandantes habrían podido perfectamente adoptar medidas para impedir la utilización de certificados de autenticidad falsificados, añade la Comisión. No lo hicieron, siendo así que deberían haber estado al corriente del riesgo de manipulaciones, habida cuenta de los intereses económicos en juego. En sus operaciones, se apoyaban en gran medida en sus intermediarios en Argentina. A este respecto, la intervención de un socio comercial adicional entre el matadero y el importador debería, por tanto, haber inducido a este último a ser más cauteloso.
113 Según la Comisión, la falsificación de los certificados de autenticidad habría podido descubrirse si hubiesen sido examinados con diligencia por las demandantes. Estas obtuvieron los originales de los certificados de autenticidad. Al haber dudas en cuanto a su validez, deberían haberse cerciorado de que eran válidos (sentencias Hewlett Packard France, apartado 24, y Faroe Seafood y otros, apartado 100, antes citadas).
114 La Comisión solicita que se desestime el presente motivo, dado que los requisitos para una condonación del derecho de importación, previstos en el artículo 13 del Reglamento nº 1430/79, no se cumplían en el presente asunto, al no haber incurrido las autoridades competentes en error alguno en el sentido del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 1697/79 y al no haber actuado de buena fe las demandantes.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
115 Según jurisprudencia reiterada, el artículo 13 del Reglamento nº 1430/79 constituye una cláusula general de equidad destinada a cubrir las situaciones distintas de aquellas que se observaban más frecuentemente en la práctica y que podían, en el momento de la adopción del Reglamento nº 1430/79, ser objeto de un régimen especial (sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de marzo de 1987, Cerealmangimi e Italgrani/Comisión, asuntos acumulados 244/85 y 245/85, Rec. p. 1303, apartado 10, y de 18 de enero de 1996, SEIM, C-446/93, Rec. p. I-73, apartado 41). Este artículo está destinado a aplicarse cuando las circunstancias que caracterizan la relación entre el operador económico y la Administración son tales que no es justo imponer a dicho operador un perjuicio que normalmente no habría sufrido (sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 1987, Coopérative agricole d'approvisionnement des Avirons, 58/86, Rec. p. 1525, apartado 22).
116 Por tanto, la Comisión debe evaluar todos los elementos de hecho a efectos de determinar si constituyen una situación especial en el sentido de dicha disposición (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de mayo de 1986, Oryzomyli Kavallas y otros/Comisión, 160/84, Rec. p. 1633, apartado 16). Si bien disfruta, a este respecto, de una facultad de apreciación (sentencia France-aviation/Comisión, antes citada, apartado 34), está obligada a ejercer dicha facultad ponderando realmente, por un lado, el interés de la Comunidad en asegurarse de la observancia de las disposiciones aduaneras y, por otro lado, el interés del importador de buena fe en no soportar perjuicios que superen el riesgo comercial ordinario. En consecuencia, al examinar si una solicitud de condonación está justificada, no puede limitarse a tener en cuenta el comportamiento de los importadores. También debe evaluar la incidencia de su propio comportamiento, en su caso culpable, sobre la situación creada.
117 Siempre que se reúnan los dos requisitos establecidos por el artículo 13 del Reglamento nº 1430/79, a saber, la existencia de una situación especial y la inexistencia de maniobra o de negligencia manifiesta por parte del interesado, el deudor tiene derecho, so pena de privar a esta disposición de su efecto útil, a que se proceda a la devolución o a la condonación de los derechos de importación (véanse, en lo que respecta a la aplicación del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 1697/79, las sentencias del Tribunal de Justicia Mecanarte, antes citada, apartado 12; de 4 de mayo de 1993, Weis, C-292/91, Rec. p. I-2219, apartado 15, y Faroe Seafood y otros, antes citada, apartado 84).
118 Por tanto, procede desestimar la tesis de la Comisión según la cual una condonación de los derechos de importación sólo está justificada si se reúnen los tres requisitos acumulativos mencionados en el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 1697/79, a saber, que los derechos no hayan sido percibidos como consecuencia de un error de las autoridades competentes, que el deudor haya actuado de buena fe, es decir, que razonablemente no haya podido conocer el error cometido por dichas autoridades, y que haya observado todas las disposiciones establecidas por la regulación en vigor en relación con su declaración en aduana.
119 Si bien el Tribunal de Justicia ha estimado que el artículo 13 del Reglamento nº 1430/79 y el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 1697/79 persiguen el mismo objetivo, a saber, limitar el pago a posteriori de los derechos de importación o de exportación a los casos en que tal pago esté justificado o sea compatible con un principio fundamental, como el principio de la confianza legítima (sentencia Hewlett Packard France, antes citada, apartado 46), no ha considerado que ambas disposiciones coinciden.
120 El Tribunal de Justicia se limitó a estimar que el carácter detectable del error de las autoridades competentes, en el sentido del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 1697/79, equivale a negligencia manifiesta o a maniobra, en el sentido del artículo 13 del Reglamento nº 1430/79, de manera que los requisitos de esta última disposición deben apreciarse a la luz de los del apartado 2 del artículo 5, antes citado.
121 Por lo tanto, aun suponiendo que las autoridades competentes no hubieran incurrido en error, en el sentido del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 1697/79, ello no excluye a priori que el interesado pueda, con carácter subsidiario, invocar el artículo 13 del Reglamento nº 1430/79, alegando la existencia de una situación especial que justifica la condonación de los derechos de importación.
122 El punto de vista de la Comisión no tiene en cuenta las finalidades de ambas disposiciones. Mientras que el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 1697/79 tiene como objetivo proteger la confianza legítima del deudor en cuanto a la conformidad a Derecho de todos los elementos que intervienen en la decisión de recaudar o no los derechos de aduana (sentencia Faroe Seafood y otros, antes citada, apartado 87), el artículo 13 del Reglamento nº 1430/79 constituye, como se ha recordado más arriba, una cláusula general de equidad. El artículo 13 perdería su carácter de disposición general de equidad si los requisitos establecidos en el apartado 2 del artículo 5 debieran cumplirse en todos los casos.
123 Con el fin de examinar la cuestión de si la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al considerar que los requisitos establecidos por el artículo 13 del Reglamento nº 1430/79 no se cumplían en el presente asunto, procede considerar en primer lugar el segundo requisito, relativo a la inexistencia de maniobra y de negligencia manifiesta por parte de las demandantes, y, en segundo lugar, el primer requisito, relativo a la existencia de una situación especial.
- Sobre la inexistencia de maniobra y de negligencia manifiesta
124 En la Decisión impugnada o en los escritos de la Comisión no se imputa a las demandantes ninguna maniobra o negligencia manifiesta, en el sentido del artículo 13 del Reglamento nº 1430/79. En respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión confirmó expresamente, en la vista, que no mantenía que las demandantes hubieran dado pruebas de negligencia manifiesta.
125 Además, en contra de lo que alega la Comisión, ni siquiera puede considerarse que en el presente asunto las demandantes actuaran con falta de diligencia.
126 En primer lugar, de los autos se desprende que las demandantes, hasta que la Comisión inició las investigaciones en 1993 (véase el apartado 17 supra), no tuvieron conocimiento de las falsificaciones o de las irregularidades de los certificados de autenticidad.
127 En segundo lugar, por lo que respecta al modo de falsificación, debe señalarse, como ya se indicó en la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 19 de febrero de 1998, Eyckeler & Malt/Comisión (T-42/96, Rec. p. II-401), apartados 143 y 144, que, por lo general, se elaboraban dos versiones del certificado de autenticidad -que llevaban el mismo número- para una exportación determinada y que, de conformidad con el artículo 4 de cada uno de los Reglamentos de aplicación, ambas versiones llevaban una firma y un sello, aparentemente del mismo organismo emisor competente, a saber, o bien la Junta Nacional de Carnes o bien la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca.
128 Además, la comparación de las firmas que figuran en las distintas versiones de un certificado determinado muestra que dichas firmas son a primera vista idénticas o, por lo menos, muy parecidas.
129 Por último, ambas versiones contenían datos idénticos relativos a la fecha y al lugar de emisión, al exportador argentino, al destinatario en la Comunidad y al buque por medio del cual debía efectuarse la exportación. La única diferencia que había entre las dos versiones en cuanto a la información que figuraba en ellas consistía en el peso indicado. La versión titulada «duplicado», destinada a las autoridades argentinas, indicaba un peso bastante menor que el que figuraba en el certificado original remitido al importador. Mientras que la versión «duplicado» mencionaba pesos del orden de 600 a 2.000 kg, el peso indicado en el original, que correspondía a las cantidades efectivamente exportadas a la Comunidad, era del orden de 10.000 kg. A este respecto, procede señalar que, durante el período de que se trata, normalmente la carne de vacuno Hilton se transportaba en contenedores que tenían una capacidad de unos 10.000 kg.
130 Según el informe de síntesis redactado por la Comisión, el hecho de que los juegos de formularios no estuvieran previamente numerados, de que no se tuviera en cuenta cuántos había y de que los cumplimentasen los propios exportadores favoreció la falsificación de los documentos. A esto se añade, según el informe de 1993, que, durante un período de varios meses tras la sustitución de la Junta Nacional de Carnes por la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca como organismo competente para expedir los certificados de autenticidad (véase el apartado 16 supra), las competencias y las modalidades no estaban claramente determinadas, de modo que algunos operadores se aprovecharon de ello soslayando las disposiciones vigentes.
131 Por tanto, varios elementos de los autos hacen pensar que la autoridad argentina competente elaboró un certificado que llevaba un número de documento para un peso no muy grande, lo archivó en sus expedientes y envió a algunos mataderos argentinos un certificado que llevaba el mismo número, así como los sellos y la firma, sin precisar la cantidad. Los mataderos podían entonces hacer figurar cantidades superiores que correspondiesen al tonelaje efectivamente exportado. Además, en el informe de síntesis se llegaba a la conclusión de que algunos empleados de aduanas y de los servicios veterinarios argentinos debieron «cerrar los ojos» en el momento de la carga.
132 En las circunstancias del presente asunto, debe reconocerse que las demandantes no pudieron razonablemente detectar las referidas falsificaciones, dado que tal control no está al alcance de sus posibilidades. Como alegaron acertadamente, los certificados de autenticidad falsificados no eran reconocibles como tales. Además, ningún elemento de los autos permite llegar a la conclusión de que las demandantes tenían razones para albergar dudas en cuanto a la validez de los certificados de autenticidad.
133 Por último, hay dos extremos que procede hacer constar en lo que se refiere a los precios pagados por las demandantes por la carne de la que se trata.
134 En primer lugar, no se discute que, debido a la falta de exacciones reguladoras a la importación en el marco del contingente Hilton, los precios pagados por este tipo de carne eran superiores a los precios de la carne de vacuno vendida sin certificado de autenticidad. A este respecto, las demandantes alegaron, sin ser refutadas por la Comisión, que la diferencia de precio entre ambos tipos de carne correspondía aproximadamente a las exacciones reguladoras que debían pagarse al importar carne de vacuno que no fuese Hilton.
135 En segundo lugar, la Comisión tampoco discutió la afirmación de las demandantes de que los precios pagados por la carne de vacuno importada con certificados de autenticidad, cuya falsedad fue demostrada posteriormente, eran aproximadamente del mismo nivel que los pagados por la carne de vacuno Hilton acompañada de certificados válidos.
136 Estos últimos extremos pueden demostrar la buena fe de las demandantes con ocasión de las importaciones controvertidas.
137 Dado que la manera en que las demandantes habían celebrado sus contratos de compra y efectuado las importaciones controvertidas formaba parte de una práctica comercial habitual, incumbía a la Comisión aportar la prueba de una negligencia manifiesta por parte de aquéllas.
138 Ahora bien, la Comisión ni siquiera ha intentado aportar tal prueba. En efecto, en respuesta a una pregunta formulada a este respecto por el Tribunal de Primera Instancia en la vista, se limitó a repetir las alegaciones contenidas en la Decisión impugnada, según las cuales las demandantes no habían dado pruebas de toda la diligencia necesaria, al no tomar, en lo que se refiere a sus cocontratantes y a sus intermediarios en Argentina, todas las medidas necesarias y al no controlar directamente la circulación de los certificados de autenticidad de que disponía.
139 Habida cuenta de todo lo expuesto, procede considerar que el comportamiento de las demandantes no fue constitutivo ni de falta de diligencia ni de maniobra o de negligencia manifiesta, en el sentido del artículo 13 del Reglamento nº 1430/79.
- Sobre la existencia de una situación especial
140 Según la normativa en la materia y de conformidad con una jurisprudencia reiterada, la presentación, incluso de buena fe, para la concesión de un trato arancelario preferencial en favor de mercancías declaradas para libre práctica, de documentos cuya falsedad sea comprobada posteriormente, no puede constituir por sí misma una situación especial que justifique una condonación de los derechos de importación [letra c) del punto 2 del artículo 4 del Reglamento nº 3799/86 y letra c) del artículo 904 del Reglamento nº 2454/93; sentencias del Tribunal de Justicia Van Gend & Loos y Expeditiebedrijf Wim Bosman/Comisión, antes citada, apartado 16; Acampora, antes citada, apartado 8, y de 17 de julio de 1997, Pascoal & Filhos, C-97/95, Rec. p. I-4209, apartados 57 a 60].
141 No obstante, en el presente asunto, las demandantes no sólo alegan que, en el momento de las importaciones controvertidas, presentaron de buena fe documentos falsificados. Con carácter principal, basan sus solicitudes de condonación en los graves incumplimientos que imputan a la Comisión y a las autoridades argentinas en la vigilancia de la aplicación del contingente Hilton, circunstancias que, según ellas, facilitaron las falsificaciones.
142 De ello se deduce que las citadas disposiciones no constituyen, en contra de lo que pretende la Comisión, un obstáculo para obtener una condonación de los derechos de importación.
143 En virtud del artículo 155 del Tratado y del principio de buena administración, la Comisión estaba obligada a garantizar una aplicación correcta del contingente Hilton y a velar por que éste no fuese rebasado (véase, en el mismo sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de enero de 1987, Krohn/Comisión, 175/84, Rec. p. 97, apartado 15).
144 Esta obligación de control resultaba también de los Reglamento de aplicación. En efecto, el apartado 1 del artículo 6 de cada uno de estos Reglamentos preveía lo siguiente: «Los Estados miembros comunicarán a la Comisión, para cada período de diez días, a más tardar quince días después del período considerado, las cantidades de productos puestos en libre práctica contemplados en el artículo 1, repartidas proporcionalmente por país de origen y por código de la Nomenclatura Combinada.» Tal exigencia habría carecido de sentido de no ir acompañada de la obligación, por parte de la Comisión, de controlar la aplicación correcta del contingente.
145 Además, de los documentos presentados por la Comisión a petición del Tribunal de Primera Instancia se desprende que, durante los años 1991 y 1992, las autoridades argentinas enviaron a la Comisión de manera regular listas de los certificados de autenticidad expedidos durante un período de diez días anteriores a su envío, indicando especialmente el número del certificado, el exportador argentino, el destinatario en la Comunidad y el peso neto de las cantidades exportadas. Las autoridades argentinas le transmitieron también los nombres y muestras de firmas de los funcionarios argentinos facultados para firmar los certificados de autenticidad.
146 Por tanto, debe señalarse que ella era la única que disponía de los datos necesarios para efectuar un control eficaz de la utilización del contingente Hilton. En tales circunstancias, la obligación de velar por la aplicación correcta del contingente se imponía aun con mayor motivo.
147 Pues bien, de los autos resulta que pueden comprobarse graves fallos imputables a la Comisión en lo que respecta al control de la aplicación del contingente Hilton durante el período de que se trata.
148 En primer lugar, la Comisión, en lo que se refiere a los años 1991 y 1992, no verificó de manera regular y eficaz los datos comunicados por las autoridades argentinas sobre los volúmenes de exportación sujetos a contingente, así como los certificados de autenticidad expedidos con relación a los datos análogos que le habían enviado los Estados miembros. Es muy probable que si la Comisión hubiese realizado tal verificación, la existencia del fraude habría podido descubrirse mucho antes.
149 En realidad, el control de las importaciones efectuado por la Comisión fue sólo aproximativo e incompleto.
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150 Así pues, la Comisión resumió las comunicaciones que se le enviaron en listas que no habían sido confeccionadas hasta principios del año siguiente, por lo que hasta ese momento no se podían comprobar las diferencias cuantitativas y, en su caso, los excesos sobre el contingente. Por esta razón, no pudo, durante un año determinado, informar a los Estados miembros del posible agotamiento del contingente que correspondía a ese año.
151 Por otra parte, sólo se trataba de listas manuscritas. Si la Comisión hubiera tratado por medios informáticos los datos facilitados habría podido efectuar un control mucho más eficaz. Además, habría podido superar sin especial dificultad los problemas relacionados con el hecho de que las indicaciones del Estado miembro previsto para la importación que figuraban en los certificados de autenticidad no eran vinculantes, por lo que una exportación podía tener lugar en un Estado miembro distinto del que se indicaba en el certificado.
152 En segundo lugar, la Comisión no hizo circular entre los Estados miembros las muestras de firmas de los funcionarios argentinos autorizados para firmar los certificados de autenticidad, ni las publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Por lo tanto, las autoridades nacionales se vieron privadas de un medio que podía ser eficaz para detectar, oportunamente, falsificaciones.
153 En tercer lugar, la Comisión no reaccionó tras las comprobaciones de excesos sobre el contingente Hilton que habían tenido lugar con anterioridad.
154 A este respecto, según el informe de síntesis, la investigación llevada a cabo en Argentina en 1993 permitió comprobar que más de cuatrocientos sesenta certificados de autenticidad, presentados en 1991 y 1992, habían sido falsificados. Por consiguiente, durante esos dos años, entraron en la Comunidad con certificados falsos 4.500 toneladas de carne de vacuno, ascendiendo a unos 18 millones de ECU las exacciones reguladoras correspondientes no percibidas.
155 Pues bien, no se discute que, ya en 1989, la Comisión se había encontrado con excesos de una magnitud comparable. Como se desprende del apartado 178 de la sentencia Eyckeler & Malt/Comisión, antes citada, la Comisión reconoció que, sólo durante ese año, el contingente Hilton había sido rebasado en más de 3.000 toneladas.
156 El hecho de no reaccionar tras esa comprobación constituye un grave incumplimiento por parte de la Institución. Las irregularidades comprobadas deberían haber atraído su atención sobre la necesidad de efectuar controles más minuciosos. Así pues, en aquella época debería haber iniciado investigaciones para determinar las causas exactas de los excesos sobre el contingente.
157 Si la Comisión hubiese utilizado, a su debido tiempo, medidas de control más eficaces para hacer frente a los problemas relacionados con los excesos sobre el contingente comprobados en 1989, probablemente las falsificaciones cometidas en 1991 y 1992 no habrían podido llegar al nivel señalado posteriormente, a saber, alrededor del 10 % del volumen del contingente Hilton. Entonces, con toda seguridad, habrían podido limitarse las pérdidas que sufrieron los operadores económicos.
158 La omisión de establecer un sistema de control eficaz, así como los otros incumplimientos señalados en lo que respecta a la vigilancia del contingente Hilton, crearon unas condiciones que hicieron posible que las falsificaciones perdurasen y adquiriesen la magnitud comprobada en el marco del presente litigio.
159 En esta fase del razonamiento, procede además recordar, como se ha señalado en el apartado 134 de la presente sentencia, que el precio de mercado de la carne de vacuno Hilton vendida con certificado de autenticidad válido era, por lo general, bastante superior al de la carne vendida sin tal certificado, y la diferencia de precio se explica por el hecho de que para la carne de vacuno importada fuera del contingente Hilton había que pagar exacciones reguladoras del orden de 10 DM por kilogramo (véase el apartado 10 supra).
160 Los precios pagados por las demandantes por la carne de vacuno importada con certificados de autenticidad falsificados eran, lo que la Comisión no discute, aproximadamente del mismo nivel que los que se pedían por la carne de vacuno Hilton acompañada de certificados válidos (véase también el apartado 135 supra).
161 Por esta razón, las demandantes alegan, sin que la Comisión lo discuta, que, desde el punto de vista económico, en lo que respecta a las importaciones controvertidas ya pagaron un precio que comprendía, grosso modo, la referida exacción reguladora a la importación, a causa del precio de compra más elevado de la carne de vacuno Hilton.
162 Es cierto que, normalmente, la confianza de un deudor en la validez de un certificado de autenticidad cuya falsedad se hace manifiesta con ocasión de un control posterior no está protegida por el Derecho comunitario, dado que tal circunstancia forma parte del riesgo comercial (sentencias antes citadas Van Gend & Loos y Expeditiebedrijf Wim Bosman/Comisión, apartado 17; Acampora, apartado 8; Mecanarte, apartado 24, y Pascoal & Filhos, apartados 59 y 60).
163 No obstante, en el presente asunto, si las falsificaciones pudieron dar lugar a excesos importantes sobre el contingente Hilton fue porque la Comisión había incumplido su deber de vigilancia y de control de la aplicación del contingente durante los años 1991 y 1992. En tales circunstancias, dichas falsificaciones, por lo demás realizadas de manera muy profesional, superaban el riesgo comercial normal que deben soportar las demandantes, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado anterior.
164 Dado que el artículo 13 del Reglamento nº 1430/79 está destinado a aplicarse cuando las circunstancias que caracterizan la relación entre el operador económico y la Administración son tales que no es justo imponer a ese operador un perjuicio que normalmente no habría sufrido (sentencia Coopérative agricole d'approvisionnement des Avirons, antes citada, apartado 22), procede considerar que, habida cuenta de todo lo expuesto, las circunstancias del presente asunto son constitutivas de una situación especial en el sentido de dicha disposición y que justifican una condonación de los derechos de importación.
165 Por tanto, la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al considerar que los incumplimientos en el control de la aplicación del contingente Hilton no podían, en ningún caso, constituir una situación especial.
166 De todo ello resulta que, al igual que el primer motivo, el tercer motivo, basado en una infracción del artículo 13 del Reglamento nº 1430/79, es fundado.
167 En consecuencia, sin que sea necesario pronunciarse sobre los motivos segundo, cuarto y quinto, basados respectivamente en vicios sustanciales de forma, en una violación del principio de proporcionalidad y en un incumplimiento de la obligación de motivación, procede anular la Decisión impugnada.
Decisión sobre las costas
Costas
168 En virtud del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que han sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla en costas, de conformidad con las pretensiones en este sentido de las demandantes.
169 El Reino Unido, parte coadyuvante, cargará con sus propias costas, con arreglo al párrafo primero del apartado 4 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Primera)
decide:
1) Anular la Decisión de la Comisión de 26 de enero de 1996, dirigida a la República Federal de Alemania y relativa a una solicitud de condonación de derechos de importación.
2) Condenar en costas a la Comisión.
3) El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargará con sus propias costas.