CELEX: 61996TJ0095
Statstøtte
Offentlige tv-selskaber
Klage
Passivitetssøgsmål
Kommissionens undersøgelsespligt
Frist
Proceduren i artikel 93, stk. 2
Alvorlige vanskeligheder

Dommens præmisser
Sagens faktiske omstaendigheder
1 Der er ti tv-selskaber i Spanien, tre private og syv offentlige.
2 De private tv-selskaber finansieres hovedsageligt ved reklameindtaegter. De offentlige tv-selskaber finansieres derimod kun delvis ved hjaelp af reklamer. De drives enten direkte af staten gennem det offentlige organ RTVE eller indirekte efter en ordning med flere regionale stationer, der er oprettet i dette oejemed i de forskellige spanske selvstyrende regioner.
3 Alle disse offentlige tv-selskaber har, siden de paabegyndte deres virksomhed, i forskelligt omfang modtaget tilskud fra de forvaltninger, de henhoerer under. De finansieres saaledes dels af reklameindtaegter, dels af statstilskud.
4 Sagsoegeren, Gestevisión Telecinco SA, som har hjemsted i Madrid, er et af de tre private kommercielle selskaber. Den 2. marts 1992 indgav selskabet en klage til Kommissionen (herefter »den foerste klage«) med henblik paa at faa fastslaaet, at de tilskud, som de regionale tv-selskaber modtog fra deres respektive selvstaendige regioner, var uforenelige med faellesmarkedet som omhandlet i EF-traktatens (herefter »traktaten«) artikel 92.
5 Ved skrivelse af 30. april 1992 anerkendte Kommissionen modtagelsen af klagen og meddelte sagsoegeren, at Kommissionens tjenestegrene havde »besluttet at anmode de spanske myndigheder om naermere oplysninger med henblik paa at afgoere [...], om den omhandlede praksis er forenelig med faellesskabsbestemmelserne om statsstoette«. En saadan begaering om oplysninger blev sendt til de spanske myndigheder samme dag.
6 Den 25. november 1992 sendte sagsoegeren en skrivelse til Kommissionen for at faa oplyst, paa hvilket stadium behandlingen af selskabets klage befandt sig. Ved skrivelse af 3. december 1992 meddelte Kommissionen selskabet, at den ved skrivelse af 28. oktober 1992 havde erindret de spanske myndigheder om, at de havde pligt til at besvare den begaering om oplysninger, der var blevet sendt til dem.
7 Den 12. november 1993 indgav sagsoegeren en ny klage med henblik paa at faa fastslaaet, at de tilskud, den spanske stat ydede det offentlige organ RTVE, var uforenelige med faellesmarkedet i traktatens artikel 92's forstand (herefter »den anden klage«).
8 Den 24. november 1993 sendte sagsoegeren en skrivelse til Karel Van Miert, som er det medlem af Kommissionen, der er ansvarlig for konkurrencespoergsmaal, hvori selskabet gjorde opmaerksom paa, at det havde indgivet de to ovennaevnte klager, at den heri omhandlede stoette ikke var blevet anmeldt, og at Kommissionens vedvarende forhaling af behandlingen af klagerne havde uoprettelige konsekvenser.
9 I december 1993 anmodede Kommissionen et eksternt konsulentfirma om at udarbejde en rapport om finansieringen af de offentlige tv-selskaber i hele Faellesskabet.
10 I februar 1994 oplyste Kommissionen paa baggrund af en telefonisk forespoergsel fra sagsoegeren, at den havde besluttet at afvente faerdiggoerelsen af den naevnte rapport, inden behandlingen af klagerne ville blive fortsat, og saaledes inden der ville blive truffet nogen beslutning om at indlede en procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2.
11 Den 12. maj 1995 oplyste Kommissionen som svar paa endnu en telefonisk forespoergsel, at det eksterne konsulentfirmas rapport efter flere forsinkelser med udarbejdelsen i sin endelige form ville blive tilstillet Kommissionen inden maanedens udgang. Kommissionen modtog senest den endelige rapport i loebet af oktober 1995.
12 I begyndelsen af februar 1996 havde Kommissionen imidlertid endnu ikke taget stilling til sagsoegerens klager. Ved rekommanderet skrivelse af 6. februar 1996, modtaget den 8. februar, opfordrede sagsoegeren derfor i overensstemmelse med traktatens artikel 175 Kommissionen til at tage stilling til de to klager og til at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2.
13 Ved skrivelse af 20. februar 1996 svarede Kommissionen saaledes:
»Efter at have undersoegt Deres klage i lyset af traktatens artikel 92 ff. og efter faerdiggoerelsen af en i december 1993 bestilt rapport om finansieringen af de offentlige tv-selskaber i de andre medlemsstater har Generaldirektoratet for Konkurrence ved skrivelser af 18. oktober 1995 og 14. februar 1996 anmodet de spanske myndigheder om en raekke supplerende oplysninger og forklaringer, som er noedvendige for sagens behandling.«
14 Efter denne skrivelse har Kommissionen ikke truffet nogen beslutninger vedroerende sagsoegerens klager.
Retsforhandlinger
15 Sagsoegeren har anlagt naervaerende sag ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 17. juni 1996.
16 Ved begaering indleveret til Rettens Justitskontor den 8. november 1996 har Den Franske Republik anmodet om tilladelse til at intervenere til stoette for sagsoegtes paastande. Ved kendelse afsagt den 4. februar 1997 af formanden for Tredje Udvidede Afdeling er begaeringen blevet imoedekommet.
17 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Udvidede Afdeling) besluttet af indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Retten har dog med henblik paa sagens tilrettelaeggelse i medfoer af procesreglementets artikel 64 anmodet parterne om at besvare bestemte spoergsmaal under retsmoedet.
18 Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret spoergsmaal fra Retten i retsmoedet den 10. marts 1998.
Parternes paastande
19 Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande:
- Det fastslaas, at Kommissionen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten ved ikke at have truffet nogen afgoerelse vedroerende de to klager, sagsoegeren har indgivet, og ved ikke at have indledt den i traktatens artikel 93, stk. 2, foreskrevne procedure.
- Subsidiaert: Kommissionens beslutning, som indeholdt i skrivelsen af 20. februar 1996, annulleres.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- Intervenienten tilpligtes at betale sine egne omkostninger og sagsoegerens omkostninger som foelge af interventionen.
20 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
- Sagen afvises for saa vidt angaar paastanden om passivitet; subsidiaert: frifindelse for saa vidt angaar denne paastand.
- Sagen afvises for saa vidt angaar paastanden om annullation.
- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
21 Den Franske Republik stoetter Kommissionens paastande.
Paastanden om passivitet
Parternes argumenter
Formaliteten
22 Kommissionen har for det foerste anfoert, at den beslutning, som den traeffer ved afslutningen af den administrative procedure i overensstemmelse med traktatens artikel 92 ff., vil vaere rettet til Kongeriget Spanien. Proceduren for kontrol med statsstoette hviler paa en dialog mellem Kommissionen og den beroerte medlemsstat i modsaetning til proceduren i traktaten artikel 85 og 86, hvorefter klageren spiller en afgoerende rolle (Rettens dom af 22.5.1996, sag T-277/94, AITEC mod Kommissionen, Sml. II, s. 351, praemis 71). Da klageren ikke har nogen saerlig retsstilling i naervaerende sammenhaeng, kan der ikke rettes nogen beslutning direkte til selskabet (generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse forud for Domstolens dom af 19.5.1993, sag C-198/91, Cook mod Kommissionen, Sml. I, s. 2487).
23 Desuden kan bestemmelserne i traktatens artikel 175, stk. 3, ikke fortolkes udvidende, saaledes at det anerkendes, at beroerte tredjemaend kan anlaegge soegsmaal. Kommissionen har i denne forbindelse erindret om, at mulighederne for at anlaegge soegsmaal i henhold til traktatens artikel 175 er mere begraensede end mulighederne for at anlaegge soegsmaal i henhold til traktatens artikel 173. Det er kun den potentielle adressat for en retsakt, der kan anlaegge soegsmaal i henhold til traktatens artikel 175, hvilket ikke er situationen i det foreliggende tilfaelde (Domstolens dom af 10.6.1982, sag 246/81, Lord Bethell mod Kommissionen, Sml. s. 2277, praemis 16, og dommen i sagen AITEC mod Kommissionen, a.st., praemis 62).
24 Kommissionen har for det andet gjort gaeldende, at en afvisning af naervaerende sag ikke noedvendigvis indebaerer en manglende anerkendelse af sagsoegerens ret til en domstolsbeskyttelse. Kommissionen har ikke nogen enekompetence til at afgoere, om en statslig foranstaltning kan betegnes som statsstoette. De nationale domstole kan ogsaa tage stilling hertil med henblik paa at drage konsekvenserne af, at de omhandlede foranstaltninger er ulovlige, i henhold til national ret (Domstolens dom af 22.3.1977, sag 78/76, Steinike og Weinlig, Sml. s. 595, praemis 14, af 21.11.1991, sag C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Sml. I, s. 5505, og af 11.7.1996, sag C-39/94, SFEI m.fl., Sml. I, s. 3547, praemis 31-53). Kommissionen bestrider endvidere, at sagsoegeren ikke skulle have nogen muligheder for at anlaegge soegsmaal efter spansk ret.
25 Kommissionen har endelig anfoert, at den domstolsbeskyttelse, der gives af Retten, under alle omstaendigheder ikke kan have til formaal at afhjaelpe manglerne ved domstolsbeskyttelsen paa nationalt plan (generaladvokat Gulmanns forslag til afgoerelse forud for Domstolens dom af 24.11.1992, forenede sager C-15/91 og C-108/91, Buckl m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 6061, punkt 27, og Rettens dom af 5.6.1996, sag T-398/94, Kahn Scheepvaart mod Kommissionen, Sml. II, s. 477, praemis 50).
26 Sagsoegeren har understreget, at Kommissionen mere end fire aar efter indgivelsen af den foerste klage og mere end to et halvt aar efter indgivelsen af den anden klage fortsat ikke har taget stilling til klagerne og endnu ikke har indledt en procedure i medfoer af traktatens artikel 93, stk. 2.
27 Selskabet har erindret om, at det ved skrivelse af 6. februar 1996, modtaget den 8. februar, opfordrede Kommissionen til at handle i overensstemmelse med traktatens artikel 175, stk. 2. Selskabet finder, at Kommissionen i betragtning af det ekstremt lange tidsrum, der var forloebet siden indgivelsen af de to klager, udviste passivitet og havde pligt til at tage stilling til klagerne inden for to maaneder. Denne frist udloeb imidlertid, uden at Kommissionen tog stilling.
28 I sin skrivelse af 20. februar 1996 tog Kommissionen ikke stilling til sagen. Den undgik tvaertimod at tage nogen form for stilling under foregivende af, at den havde anmodet den spanske regering om supplerende oplysninger, og at klagerne fortsat blev behandlet. Domstolen har imidlertid fastslaaet, at en skrivelse fra en institution, der er blevet opfordret til at handle, hvori det tilkendegives, at de rejste spoergsmaal fortsat bliver undersoegt, ikke udgoer en stillingtagen, der afbryder den paagaeldende institutions passivitet (Domstolens dom af 22.3.1961, forenede sager 42/59 og 49/59, Snupat mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 247, org. ref.: Rec. s. 99).
29 Sagsoegeren har desuden anfoert, at Kommissionen retfaerdiggoer passiviteten med det uacceptable argument, at den indledende undersoegelse af de statslige foranstaltninger, der er genstand for klagerne, endnu ikke er afsluttet. En saadan handlemaade er i strid med den grundlaeggende ret til en effektiv domstolsbeskyttelse.
30 Sagsoegeren har endvidere gjort gaeldende, at Kommissionen i det foreliggende tilfaelde havde pligt til at indlede en kontradiktorisk procedure i medfoer af traktatens artikel 93, stk. 2, og derefter traeffe afgoerelse om stoettens forenelighed med faellesmarkedet. Sagsoegeren er i sin egenskab af klager og konkurrent til de virksomheder, der modtager stoetten, umiddelbart og individuelt beroert af saadanne beslutninger og dermed af undladelsen af at traeffe saadanne beslutninger (Domstolens dom af 28.1.1986, sag 169/84, Cofaz m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 391, og Rettens dom af 18.9.1995, sag T-49/93, SIDE mod Kommissionen, Sml. II, s. 2501, og af 28.9.1995, sag T-95/94, Sytraval og Brink's France mod Kommissionen, Sml. II, s. 2651). For at der kan vaere sammenhaeng i Faellesskabets domstolsbeskyttelsesordning, maa det ogsaa anerkendes, at sagsoegeren har soegsmaalskompetence i det foreliggende tilfaelde.
31 Sagsoegeren har ligeledes henvist til, at Domstolen i sin dom af 18. november 1970 i sagen Chevalley mod Kommissionen (sag 15/70, Rec. s. 975) fastslog, at betingelserne for at antage et soegsmaal efter traktatens artikel 175 til realitetsbehandling kan sidestilles med de betingelser, der stilles i traktatens artikel 173.
32 Sagsoegeren finder endvidere, at der konkret ikke er mulighed for at anlaegge sag ved de nationale domstole, idet den omhandlede stoette ydes i henhold til budgetlove, som private i henhold til spansk ret ikke kan anlaegge sag til proevelse af. Desuden indebaerer stoettemodtagernes karakter af offentlige virksomheder, at retsakterne til gennemfoerelse af de paagaeldende love er interne retsakter, som ikke offentliggoeres og heller ikke kan anfaegtes. Selv hvis det modsatte antoges at vaere tilfaeldet, ville ingen national domstol driste sig til at fastslaa, at tilskuddene til de offentlige tv-selskaber maa betragtes som statsstoette, vel vidende, at Kommissionen har behandlet sagen i fire aar uden at have indledt en kontradiktorisk procedure i medfoer af traktatens artikel 93, stk. 2. Endelig indebaerer Kommissionens holdning i denne sag ifoelge sagsoegeren, at en national domstol ikke laengere vil kunne paalaegge de beroerte selskaber at tilbagebetale stoetten efter en eventuel konstatering af, at stoetten er uforenelig med faellesmarkedet (Domstolens dom af 24.11.1987, sag 223/85, RSV mod Kommissionen, Sml. s. 4617).
33 Intervenienten, Den Franske Republik, har under henvisning til konklusionen i dommen i sagen SFEI m.fl., a.st., afvist sagsoegerens argument om, at ingen national domstol vil vaere parat til at fastslaa, at en foranstaltning, der i flere aar har vaeret genstand for en undersoegelse ved Kommissionen, udgoer statsstoette. I henhold til den naevnte domskonklusion kan en national retsinstans tage stilling til et saadant spoergsmaal, selv om dette samtidig behandles af Kommissionen. Den nationale retsinstans kan desuden anmode Kommissionen om naermere oplysninger eller forelaegge Domstolen et praejudicielt spoergsmaal i overensstemmelse med traktatens artikel 177.
Realiteten
34 Sagsoegeren har understreget, at proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, er noedvendig, naar Kommissionen stoeder paa alvorlige vanskeligheder ved undersoegelsen af, om en stoette er forenelig med faellesmarkedet. Kommissionen kan kun begraense sig til den indledende fase i medfoer af artikel 93, stk. 3, i forbindelse med en godkendelse af en stoette, saafremt den efter en foerste undersoegelse kan naa til den opfattelse, at stoetten er forenelig med traktaten (Domstolens dom i sagen Cook mod Kommissionen, a.st., og af 20.3.1984, sag 84/82 Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 1451, samt dommen i sagen SIDE mod Kommissionen, a.st.).
35 I det foreliggende tilfaelde viser det tidsrum, der er forloebet siden klagerne blev indgivet, i sig selv, at Kommissionen er stoedt paa alvorlige vanskeligheder ved undersoegelsen af, om den omhandlede stoette er forenelig med faellesmarkedet. Dette bekraeftes af, at Kommissionen bestilte en ekstern rapport om finansieringen af de offentlige tv-selskaber. Selv efter fremlaeggelsen af denne rapport havde Kommissionen fortsat vanskeligheder med at vurdere den omhandlede stoette, idet den flere maaneder senere endnu ikke havde taget stilling til de af klagerne omfattede forhold og fortsatte med at anmode de spanske myndigheder om supplerende oplysninger.
36 Sagsoegeren har endvidere anfoert, at Domstolen i sin dom af 11. december 1973 i Lorenz-sagen (sag 120/73, Sml. s. 1471) fastslog, at Kommissionen havde en rimelig frist paa to maaneder til at foretage den indledende undersoegelse af en anmeldt stoette. Ifoelge sagsoegeren maa Kommissionen herefter ogsaa have pligt til at foretage en saadan indledende undersoegelse inden for en rimelig frist, naar en medlemsstat i strid med sine faellesskabsretlige forpligtelser ikke alene har undladt at anmelde stoetten, men ogsaa allerede har ivaerksat den.
37 Kommissionens holdning i det foreliggende tilfaelde bevirker, at den tilsidesaetter de proceduremaessige rettigheder, som traktaten giver sagsoegeren inden for rammerne af proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2. Sagsoegerens rettigheder kan nemlig kun vaere respekteret, hvis selskabet har mulighed for at anfaegte de beslutninger, som Kommissionen traeffer uden at indlede proceduren i artikel 93, stk. 2 (Domstolens dom i sagen Cook mod Kommissionen, a.st., og af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203). De paagaeldende proceduremaessige rettigheder ville imidlertid ogsaa miste deres betydning, hvis Kommissionen kunne lade den indledende undersoegelse af statslige foranstaltninger fortsaette i det uendelige.
38 Sagsoegeren har tillige bestridt, at pligten til at indlede en administrativ procedure i medfoer af artikel 93, stk. 2, er betinget af, at det forinden er konstateret, at der foreligger en stoette i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand. Det fremgaar af Kommissionens administrative praksis, at Kommissionen allerede har indledt saadanne procedurer, naar den har vaeret i tvivl om, hvorvidt de omhandlede statslige foranstaltninger kunne betegnes som stoette (dommen i sagen Sytraval og Brink's France mod Kommissionen, a.st., praemis 79). Under alle omstaendigheder har Retten i sin dom af 27. februar 1997 i sagen FFSA m.fl. mod Kommissionen (sag T-106/95, Sml. II, s. 229) fastslaaet, at en tildeling af offentlige midler til en virksomhed udgjorde en statsstoette, selv om artikel 92 senere kunne vise sig at vaere uanvendelig i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 2.
39 Sagsoegeren finder endelig, at der boer tages hensyn til, at de spanske myndigheder, da der ikke er blevet indledt en procedure i medfoer af artikel 93, stk. 2, fortsat yder de omtvistede tilskud til de spanske offentlige tv-selskaber, selv om der er blevet klaget over denne stoette for flere aar siden. Sagsoegeren konkluderer, at Kommissionen under disse omstaendigheder har haft en pligt til at handle, hvorfor Kommissionen udviser passivitet i strid med traktaten.
40 Kommissionen har gjort gaeldende, at den ganske vist ikke har truffet nogen beslutning om, hvorvidt der foreligger en statsstoette, eller om at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, men at den dog har truffet en raekke foranstaltninger for at kunne undersoege alle aspekterne i en problemstilling, som er saerlig kompliceret og faelles for et stort antal medlemsstater.
41 Kommissionen har paapeget, at den foerte en korrespondance med den spanske forvaltning fra den 30. april 1992 til den 8. februar 1993, og at den derefter i december 1993 bestilte en rapport om de offentlige tv-kanalers drift inden for Faellesskabet. Efter at have modtaget denne rapport foerte Kommissionen paa ny en korrespondance med den spanske forvaltning fra den 18. oktober 1995 til den 5. juli 1996. Mens rapporten blev udarbejdet, afstod Kommissionen alene midlertidigt fra at tage andre initiativer, som var sammenfaldende med rapporten.
42 Proceduren vedroerende de omhandlede foranstaltninger kan under disse omstaendigheder ikke anses for at have vaeret »suspenderet«. De to et halvt aar, der forloeb mellem indgivelsen af den anden klage og sagsoegerens opfordring til at handle, blev for stoerstedelens vedkommende benyttet til udarbejdelsen af den naevnte eksterne rapport.
43 Kommissionen har desuden understreget, at der hverken efter traktaten eller afledt ret gaelder en frist, inden for hvilken Kommissionen er forpligtet til at reagere paa en klage over statsstoette, der ikke er anmeldt.
44 Der skal i det foreliggende tilfaelde i oevrigt tages hensyn til, at der er tale om en kompliceret sag, saavel juridisk som politisk. Der boer udvises saerlig forsigtighed ved behandlingen af denne sag, da der foerst for nylig er blevet aabnet for konkurrence paa tv-omraadet. Den foerste klage var den allerfoerste af sin art og vedroerte syv forskellige former for regional stoette. Sagsoegerens klager rejser endvidere vanskelige problemer om paavirkning af samhandelen inden for Faellesskabet, om kompensation for public service-forpligtelserne og om, hvorvidt der er tale om stoette, blandt andet paa grund af de omhandlede offentlige virksomheders ofte ikke saerlig gennemskuelige regnskaber.
45 Den tid, der er medgaaet til behandlingen af sagen, kan derfor ikke betragtes som en passivitet, der er i strid med traktatens bestemmelser, saerlig forpligtelsen til at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2.
46 Kommissionen har endvidere henvist til de alvorlige foelger, en eventuel beslutning om at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, ville have for de offentlige tv-selskaber i hele Faellesskabet. Udbetalingen af den paagaeldende stoette ville nemlig i saa fald skulle suspenderes (Domstolens dom af 30.6.1992, sag C-312/90, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4117), hvilket ville vaere i strid med princippet om god forvaltningsskik.
47 Kommissionen har endelig anfoert, at den foerst skal tage stilling til, om de omtvistede tilskud kan betegnes som stoette i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand, inden den kan tage stilling til, om de er forenelige med faellesmarkedet. Den bestrider i denne forbindelse, at den skulle have fulgt den praksis at indlede proceduren i artikel 93, stk. 2, med henblik paa at afgoere, om statslige foranstaltninger kan betegnes som »stoette« i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand.
48 Kommissionen konkluderer paa baggrund af alle disse omstaendigheder, at den ikke var i stand til at tage stilling eller traeffe de af sagsoegeren oenskede beslutninger paa det tidspunkt, hvor den blev opfordret til at handle. Kommissionen har i denne forbindelse henvist til generaladvokat Edward's forslag til afgoerelse forud for Rettens dom af 18. september 1992 i sagen Automec mod Kommissionen (sag T-24/90, Sml. II, s. 2223).
Rettens bemaerkninger
Indledende bemaerkninger
49 Traktatens artikel 93 fastlaegger en saerlig fremgangsmaade, hvorefter Kommissionen loebende undersoeger og kontrollerer statsstoette. Med hensyn til en ny stoette, som medlemsstaterne paataenker at indfoere, er der fastlagt en forudgaaende procedure, som skal foelges, saafremt stoetten skal anses for forskriftsmaessigt indfoert, idet Kommissionen skal underrettes om enhver paataenkt indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger, inden den gennemfoeres.
50 Kommissionen gennemfoerer saaledes en indledende undersoegelse af paataenkte stoetteforanstaltninger. Hvis den naar frem til, at en paataenkt stoette antagelig ikke skal betragtes som forenelig med faellesmarkedet, indleder Kommissionen uopholdeligt den procedure, der er fastlagt i traktatens artikel 93, stk. 2, foerste afsnit.
51 Inden for rammerne af denne procedure maa der sondres mellem paa den ene side den indledende fase af undersoegelsen af stoetteforanstaltninger i medfoer af traktatens artikel 93, stk. 3 - der alene har til formaal at goere det muligt for Kommissionen at danne sig en foerste opfattelse af, om den paagaeldende stoette er delvis eller fuldt ud forenelig med faellesmarkedet - og paa den anden side undersoegelsesfasen i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, som skal give Kommissionen mulighed for at opnaa fuldstaendige oplysninger om alle sagens momenter (jf. dommen i sagen Cook mod Kommissionen, a.st., praemis 22, og dommen i sagen Matra mod Kommissionen, a.st., praemis 16).
52 Proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, er noedvendig, naar Kommissionen stoeder paa alvorlige vanskeligheder ved undersoegelsen af, om en stoette er forenelig med faellesmarkedet. Kommissionen kan derfor kun begraense sig til den indledende fase i medfoer af artikel 93, stk. 3, og godkende en statslig foranstaltning, der ikke er anmeldt, saafremt den efter en foerste undersoegelse kan naa til den opfattelse, at foranstaltningen ikke kan betegnes som stoette i artikel 92, stk. 1's forstand, eller at den ganske vist udgoer en stoette, men er forenelig med faellesmarkedet. Hvis Kommissionen paa grundlag af denne foerste undersoegelse imidlertid naar til den modsatte opfattelse eller ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedoemmelsen af den omhandlede foranstaltning, skal den indhente alle de noedvendige udtalelser og med henblik herpaa indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2 (jf. i samme retning Domstolens dom i sagen Tyskland mod Kommissionen, a.st., praemis 13, i sagen Cook mod Kommissionen, a.st., praemis 29, i sagen Matra mod Kommissionen, a.st., praemis 33, og af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink's France, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 39).
53 Saafremt beroerte tredjemaend har klaget til Kommissionen over statslige foranstaltninger, der ikke er blevet anmeldt i overensstemmelse med artikel 93, stk. 3, er Kommissionen inden for rammerne af den naevnte indledende fase forpligtet til at gennemfoere en paapasselig og upartisk undersoegelse af klagerne ud fra hensynet til god forvaltningsskik i forbindelse med traktatens grundlaeggende regler om statsstoette, hvilket kan forudsaette, at den undersoeger omstaendigheder, som klagerne ikke udtrykkelig har henvist til (dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink's France, a.st., praemis 62).
54 Endelig bemaerkes, at Kommissionen er enekompetent med hensyn til konstatering af en stoettes eventuelle uforenelighed med faellesmarkedet (dommen i sagen Steinike og Weinlig, a.st., praemis 9 og 10, og dommen i sagen Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, a.st., praemis 14).
55 Det fremgaar af alle disse regler, at Kommissionen ved afslutningen af den indledende fase af undersoegelsen af en statslig foranstaltning har pligt til over for den beroerte medlemsstat at traeffe en af foelgende tre afgoerelser: Den maa enten beslutte, at den omhandlede statslige foranstaltning ikke udgoer en »stoette« i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand, eller at foranstaltningen ganske vist udgoer en stoette i artikel 92, stk. 1's forstand, men er forenelig med faellesmarkedet i medfoer af artikel 92, stk. 2 eller 3, eller ogsaa maa den beslutte at indlede proceduren i artikel 93, stk. 2.
56 Det skal paa denne retlige baggrund foerst undersoeges, om paastanden om passivitet kan antages til realitetsbehandling, og derefter i givet fald om den kan tages til foelge.
Formaliteten
57 I henhold til traktatens artikel 175, stk. 3, kan enhver fysisk eller juridisk person anlaegge sag ved Faellesskabets retsinstanser for at faa fastslaaet, at en af Faellesskabets institutioner har undladt at udstede en retsakt til ham, henstillinger og udtalelser dog undtaget.
58 I sin dom af 26. november 1996 i sagen T. Port (sag C-68/95, Sml. I, s. 6065, praemis 59) fastslog Domstolen, at ligesom traktatens artikel 173, stk. 4, giver borgerne mulighed for at anlaegge annullationssoegsmaal til proevelse af en retsakt udstedt af en institution, som ikke er rettet til dem, naar denne retsakt beroerer dem umiddelbart og individuelt, skal artikel 175, stk. 3, fortolkes saaledes, at den ogsaa giver dem mulighed for at anlaegge passivitetssoegsmaal mod en institution, som har undladt at udstede en retsakt, der ville have beroert dem paa samme maade.
59 Kommissionen har saaledes ikke ret i, at paastanden om passivitet maa afvises, allerede fordi sagsoegeren ikke er den potentielle adressat for de beslutninger, Kommissionen vil kunne traeffe i det foreliggende tilfaelde (jf. ovenfor, praemis 55).
60 Det skal undersoeges, om sagsoegeren i det foreliggende tilfaelde kan betragtes som umiddelbart og individuelt beroert af de retsakter, i relation til hvilke Kommissionen haevdes at have udvist passivitet.
61 Det fremgaar af Rettens dom af 27. april 1995 i sagen ASPEC m.fl. mod Kommissionen (sag T-435/93, Sml. II, s. 1281, praemis 60), at en virksomhed maa betragtes som umiddelbart beroert af en kommissionsbeslutning vedroerende en statsstoette, saafremt der ikke er nogen tvivl om de nationale myndigheders vilje til at gennemfoere deres stoetteprojekt. I det foreliggende tilfaelde er det imidlertid ubestridt, at de forskellige oekonomiske tilskud allerede er blevet ydet af de paagaeldende spanske myndigheder og fortsat bliver det. Under disse omstaendigheder maa det anses for godtgjort, at sagsoegeren er umiddelbart beroert.
62 For saa vidt angaar spoergsmaalet, om sagsoegeren er individuelt beroert, bemaerkes, at fysiske eller juridiske personer efter fast retspraksis beroeres individuelt af en beslutning, saafremt denne rammer dem paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for dem, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre (Domstolens dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 411, paa s. 414, org. ref.: Rec. s. 197, paa s. 223, samt Rettens dom af 13.12.1995, forenede sager T-481/93 og T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2941, praemis 51, og af 22.10.1996, sag T-266/94, Skibsvaerftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1399, praemis 44).
63 Det skal derfor i det foreliggende tilfaelde undersoeges, om sagsoegeren ville vaere individuelt beroert af den beslutning, som Kommissionen vil kunne traeffe i forhold til den paagaeldende medlemsstat ved afslutningen af den indledende fase af undersoegelsen, og som enten gaar ud paa at fastslaa, at den omhandlede statslige foranstaltning ikke udgoer en stoette, eller at den udgoer en stoette, men er forenelig med faellesmarkedet, eller ogsaa at den goer det noedvendigt at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2.
64 Det fremgaar af fast retspraksis, at naar Kommissionen - uden at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2 - i medfoer af artikel 93, stk. 3, fastslaar, at en statslig foranstaltning ikke udgoer en stoette, eller at foranstaltningen ganske vist udgoer en stoette, men er forenelig med faellesmarkedet, kan de interesserede parter, der er indroemmet de i artikel 93, stk. 2, hjemlede processuelle garantier, kun opnaa, at de respekteres, hvis de har adgang til at indbringe en saadan beslutning fra Kommissionens side for Faellesskabets retsinstanser (jf. senest dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink's France, a.st., praemis 47, og tidligere dommen i sagen Cook mod Kommissionen, a.st., praemis 23, og dommen i sagen Matra mod Kommissionen, a.st., praemis 17). Det samme vil vaere tilfaeldet i denne sag, saafremt Kommissionen maatte finde, at de tilskud, der gives de spanske offentlige tv-selskaber, udgoer stoette, men at de ikke rammes af forbuddet i traktatens artikel 92 i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 2 (dommen i sagen FFSA m.fl. mod Kommissionen, a.st., praemis 172 og 178, stadfaestet ved Domstolens kendelse af 25.3.1998, sag C-174/97 P, FFSA m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1303).
65 De interesserede parter i traktatens artikel 93, stk. 2's forstand, der saaledes maa betragtes som umiddelbart og individuelt beroert, er personer, virksomheder eller sammenslutninger, hvis interesser maatte vaere beroert af den tildelte stoette, dvs. navnlig konkurrerende virksomheder og erhvervsorganisationer (Domstolens dom af 14.11.1984, sag 323/82, Intermills mod Kommissionen, Sml. s. 3809, praemis 16).
66 I naervaerende sag har Kommissionen ikke bestridt, at sagsoegeren er en interesseret part i artikel 93, stk. 2's forstand, hvilket foelger af, at selskabet driver en af de tre private tv-kanaler, der konkurrerer med de offentlige tv-kanaler, som har modtaget de anfaegtede oekonomiske tilskud, og af, at sagsoegerens to klager danner grundlag for Kommissionens indledende undersoegelse i relation til de paagaeldende tilskud.
67 Sagsoegeren har i oevrigt retmaessigt indbragt sagen for Faellesskabets retsinstanser, idet kun disse, og ikke de nationale domstole, har kompetence til eventuelt at fastslaa, at Kommissionen i strid med traktaten har undladt at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, hvilket er en noedvendig forudsaetning for, at der kan traeffes en endelig beslutning, der beroerer sagsoegeren umiddelbart og individuelt, saasom en beslutning, hvorved en stoette, som der har vaeret alvorlige vanskeligheder med at kvalificere, erklaeres forenelig med faellesmarkedet.
68 En eventuel mulighed for sagsoegeren for gennem et soegsmaal ved de nationale domstole at anfaegte udbetalingen af de omtvistede tilskud til de offentlige kanaler kan ikke have betydning for spoergsmaalet, om paastanden om passivitet i naervaerende sag kan antages til realitetsbehandling (jf. i denne retning dommen i sagen Kahn Scheepvaart mod Kommissionen, a.st., praemis 50).
69 Sagsoegeren maa derfor anses for umiddelbart og individuelt beroert af, at Kommissionen ikke har truffet nogen beslutning efter at have indledt den indledende undersoegelse af de tilskud, de forskellige spanske statslige instanser har ydet de offentlige tv-selskaber.
70 Paastanden om passivitet boer herefter antages til realitetsbehandling.
Realiteten
71 Med henblik paa afgoerelsen af, om paastanden om passivitet kan tages til foelge, skal det undersoeges, om Kommissionen paa det tidspunkt, hvor den blev opfordret til at handle i traktatens artikel 175's forstand, havde en pligt til at handle (Rettens kendelse af 13.11.1995, sag T-126/95, Dumez mod Kommissionen, Sml. II, s. 2863, praemis 44, og af 6.7.1998, sag T-286/97, Goldstein mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 24).
72 Da Kommissionen er enekompetent til at vurdere en statsstoettes forenelighed med faellesmarkedet, er den ud fra hensynet til god forvaltningsskik i forbindelse med traktatens grundlaeggende regler om statsstoette forpligtet til at gennemfoere en paapasselig og upartisk undersoegelse af en klage over en paastaaet stoette, der er uforenelig med faellesmarkedet (jf. i samme retning dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink's France, a.st., praemis 62).
73 Hvad angaar den frist, inden for hvilken Kommissionen skal tage stilling til en saadan klage, bemaerkes, at Retten i relation til traktatens artikel 85 tidligere har fastslaaet, at Kommissionen ikke kan udskyde sin stillingtagen indtil videre i forbindelse med en begaering om fritagelse i medfoer af artikel 85, stk. 3 (dom af 22.10.1997, forenede sager T-213/95 og T-18/96, SCK og FNK mod Kommissionen, Sml. II, s. 1739, praemis 55), et omraade, hvor Kommissionen har en enekompetence. Retten understregede ved samme lejlighed, at det maa anses for et almindeligt faellesskabsretligt princip, at Kommissionen handler inden for en rimelig frist, naar den traeffer afgoerelser i forbindelse med administrative procedurer inden for konkurrencepolitikken (samme dom, praemis 56, og den citerede retspraksis).
74 Det foelger heraf, at Kommissionen heller ikke kan lade den indledende undersoegelse af statslige foranstaltninger, som er genstand for en klage paa baggrund af traktatens artikel 92, stk. 1, fortsaette i det uendelige, naar den - som i det foreliggende tilfaelde - har accepteret at indlede en saadan undersoegelse.
75 Det maa vurderes ud fra hver enkelt sag, om varigheden af en saadan administrativ procedure kan anses for rimelig, herunder navnlig den sammenhaeng, hvori sagen indgaar, de forskellige led i den administrative procedure, sagens kompleksitet og dens betydning for de involverede parter (Rettens dom af 19.3.1997, sag T-73/95, Oliveira mod Kommissionen, Sml. II, s. 381, praemis 45, og dommen i sagen SCK og FNK mod Kommissionen, a.st., praemis 57).
76 Det skal i det foreliggende tilfaelde foerst undersoeges, om Kommissionen, som anfoert af sagsoegeren, burde have foretaget en indledende undersoegelse af de omtvistede tilskud til de offentlige tv-selskaber inden for en »rimelig frist« paa to maaneder, som den, der blev fastsat i Lorenz-dommen (a.st., praemis 4).
77 I sidstnaevnte dom blev der fastsat en saadan frist paa to maaneder ud fra noedvendigheden af at tage hensyn til den paagaeldende medlemsstats legitime interesse i hurtigt at faa klarhed over lovligheden af de foranstaltninger, der er blevet anmeldt til Kommissionen.
78 Et saadant hensyn goer sig ikke gaeldende, naar den paagaeldende medlemsstat har gennemfoert foranstaltninger uden foerst at have anmeldt dem til Kommissionen. Hvis medlemsstaten var i tvivl om, hvorvidt de planlagte foranstaltninger var statsstoette, kunne den sikre sine interesser ved at anmelde dem til Kommissionen, hvorved Kommissionen var blevet tvunget til at traeffe beslutning inden to maaneder (dommen i sagen SFEI m.fl., a.st., praemis 48).
79 Den i Lorenz-dommen omhandlede frist paa to maaneder er derfor ikke som saadan anvendelig i et tilfaelde som det foreliggende, hvor de omtvistede statslige foranstaltninger ikke er blevet anmeldt til Kommissionen.
80 Sagsoegerens foerste klage blev indgivet den 2. marts 1992 og den anden klage den 12. november 1993. Paa det tidspunkt, hvor Kommissionen blev opfordret til at handle i overensstemmelse med traktatens artikel 175, dvs. den 8. februar 1996, som er datoen for modtagelsen af sagsoegerens skrivelse af 6. februar 1996, der indeholder en saadan opfordring, havde Kommissionens indledende undersoegelse saaledes varet 47 maaneder for saa vidt angaar den foerste klage og 26 maaneder for saa vidt angaar den anden klage.
81 Inden for saa lang tid burde Kommissionen have kunnet afslutte den indledende fase af undersoegelsen af de omhandlede foranstaltninger. Kommissionen burde saaledes have vaeret i stand til at traeffe en afgoerelse vedroerende foranstaltningerne (jf. ovenfor, praemis 55), medmindre den kan godtgoere, at der forelaa helt saerlige omstaendigheder, der kan retfaerdiggoere, at der medgik saa lang tid.
82 Kommissionen har i denne forbindelse gjort gaeldende, at den foerste klage var den allerfoerste af sin art, at medlemsstaterne paa tv-omraadet var berettigede til at forfoelge ikke-kommercielle formaal, og at sagen rejste problemer om paavirkning af samhandelen inden for Faellesskabet og om kompensation for public service-forpligtelserne som omhandlet i traktatens artikel 90, stk. 2. Den har under retsmoedet henvist til den protokol af 2. oktober 1997 om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne, der blev knyttet som bilag til EF-traktaten ved Amsterdam-traktaten (EFT 1997 C 340, s. 109).
83 Det fremgaar imidlertid af parternes skriftlige og mundtlige indlaeg, at den eneste reelle vanskelighed, Kommissionen er stoedt paa i det foreliggende tilfaelde, drejer sig om, hvorvidt de omtvistede tilskud til de spanske offentlige tv-selskaber har til formaal at kompensere for de saerlige public service-opgaver, der er paalagt selskaberne ved den nationale lovgivning. Der kan ved bedoemmelsen af denne vanskelighed ikke tages hensyn til den naevnte protokol, idet denne blev vedtaget naesten 19 maaneder efter sagsoegerens opfordring til at handle, som endog blev givet inden den 29. marts 1996, hvor den regeringskonference, der foerte til Amsterdam-traktaten, blev indledt.
84 Kommissionen forsoeger endvidere at retfaerdiggoere de omhandlede perioders laengde ved at henvise til de foranstaltninger, den har truffet efter indgivelsen af sagsoegerens klager.
85 Det skal i denne forbindelse bemaerkes, at Kommissionen - forud for sagsoegerens opfordring til at handle - to gange, nemlig den 30. april 1992 og den 18. oktober 1995, formelt anmodede de spanske myndigheder om oplysninger vedroerende de omtvistede tilskud. Den anmodede endvidere i december 1993 et konsulentfirma om at udarbejde en omfattende rapport om finansieringen af de offentlige tv-selskaber i hele Faellesskabet.
86 Disse foranstaltninger retfaerdiggoer imidlertid paa ingen maade, at Kommissionen lod den indledende undersoegelse af de omhandlede foranstaltninger fortsaette saa laenge, idet den i betydelig grad overskred den betaenkningstid, som en vurdering af de omhandlede foranstaltninger i forhold til traktatens artikel 90, stk. 2, med rimelighed kunne kraeve. Selv om det maatte anerkendes, at den ovennaevnte protokol, som blev knyttet som bilag til EF-traktaten ved Amsterdam-traktaten, viser, at der i medlemsstaternes oejne er tale om et politisk oemtaaleligt omraade, burde Kommissionen derfor, da den blev opfordret til at handle, have vaeret i stand til at traeffe en afgoerelse, som enten gik ud paa at fastslaa, at de omtvistede tilskud ikke udgoer stoette, eller at de ganske vist udgoer stoette, men er forenelige med faellesmarkedet, eller ogsaa at Kommissionen paa grund af alvorlige vanskeligheder var noedsaget til at indlede proceduren i artikel 93, stk. 2, hvilket ville have givet alle interesserede parter, navnlig medlemsstaterne, mulighed for at fremsaette deres bemaerkninger. Den havde i oevrigt ogsaa inden for de paagaeldende perioder kunnet traeffe en blandet afgoerelse, som ud fra omstaendighederne for forskellige dele af de omhandlede statslige foranstaltninger kombinerer de tre ovennaevnte mulige afgoerelser (jf. i samme retning, Domstolens dom af 22.3.1977, sag 74/76, Iannelli & Volpi, Sml. s. 557, praemis 14-17, og Rettens dom af 17.2.1998, sag T-107/96, Pantochim mod Kommissionen, Sml. II, s. 311, praemis 51).
87 Det skal paa dette stadium endvidere undersoeges, hvorvidt Kommissionen i skrivelsen af 20. februar 1996 tog stilling til sagsoegerens opfordring til at handle.
88 Sagsoegeren har med rette anfoert, at denne skrivelse ikke indeholder nogen stillingtagen fra Kommissionens side til de omhandlede klager, idet Kommissionen alene tilkendegiver, at den efter at have undersoegt klagerne og efter faerdiggoerelsen af en ekstern rapport havde anmodet de spanske myndigheder om en raekke supplerende oplysninger. En skrivelse fra en institution, der er blevet opfordret til at handle i overensstemmelse med traktatens artikel 175, hvori det tilkendegives, at de rejste spoergsmaal fortsat behandles, udgoer ikke en stillingtagen, der afbryder en passivitet (Domstolens dom i sagen Snupat mod Den Hoeje Myndighed, a.st., og af 22.5.1985, sag 13/83, Parlamentet mod Raadet, Sml. s. 1513, praemis 25).
89 Det er i oevrigt ubestridt, at Kommissionen endnu ikke havde truffet en af de ovennaevnte afgoerelser ved behandlingen af naervaerende sag.
90 Det foelger af ovenstaaende betragtninger, at Kommissionen har udvist passivitet siden den 8. april 1996, dvs. efter udloebet af en frist paa to maaneder fra den 8. februar 1996, hvor den modtog opfordringen til at handle, idet den ikke traf en afgoerelse, som enten gik ud paa at fastslaa, at de omhandlede statslige foranstaltninger ikke udgoer stoette i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand, eller at de maa betegnes som stoette i artikel 92, stk. 1's forstand, men er forenelige med faellesmarkedet i medfoer af artikel 92, stk. 2 og 3, eller ogsaa at det var noedvendigt at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 93  stk. 2, eller ud fra omstaendighederne en kombination af disse forskellige mulige afgoerelser.
91 Paastanden om passivitet boer derfor tages til foelge.
92 Det er herefter ufornoedent at traeffe afgoerelse vedroerende paastanden om annullation, idet denne paastand er nedlagt subsidiaert.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
93 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom.
94 Kommissionen har tabt sagen og boer derfor doemmes til at betale sagsoegerens omkostninger i overensstemmelse med sagsoegerens paastand herom, med undtagelse af de omkostninger, der er foranlediget af Den Franske Republiks intervention.
95 Den Franske Republik baerer sine egne omkostninger i medfoer af procesreglementets artikel 87, stk. 4. Den baerer endvidere sagsoegerens omkostninger som foelge af interventionen.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN
(Tredje Udvidede Afdeling)
96 Kommissionen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten ved ikke at have truffet en afgoerelse paa baggrund af de to klager, sagsoegeren har indgivet den 2. marts 1992 og den 12. november 1993.
97 Kommissionen betaler sagsoegerens omkostninger med undtagelse af de omkostninger, der er foranlediget af Den Franske Republiks intervention.
98 Den Franske Republik baerer sine egne omkostninger og sagsoegerens omkostninger som foelge af interventionen.