CELEX: 62001TJ0329
Konkurencja
Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki
Artykuł 81 WE
Grzywna
Artykuł 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17
Wytyczne dla obliczania kwoty grzywien
Komunikat w sprawie współpracy
Zasada proporcjonalności
Zasada równości traktowania
Zasada niedziałania wstecz
Obowiązek uzasadnienia
Prawa do obrony

Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
Spółka Archer Daniels Midland Co. (zwana dalej „ADM”) jest spółką dominującą grupy przedsiębiorstw prowadzących działalność
w sektorze przetwórstwa zbóż i nasion roślin oleistych. W 1990 r. weszła ona na rynek glukonianu sodu.
Glukonian sodu jest jednym z czynników chelatujących, które są produktami powodującymi utratę aktywności przez jony metali
w procesach przemysłowych. Do procesów tych zalicza się w szczególności czyszczenie przemysłowe (czyszczenie butli lub urządzeń),
obróbkę powierzchniową (obróbkę antykorozyjną, odtłuszczanie, grawerowanie aluminium) i uzdatnianie wody. Czynniki chelatujące
są więc wykorzystywane w przemyśle spożywczym, kosmetycznym, farmaceutycznym, papierniczym, betonowym i innych gałęziach przemysłu.
Glukonian sodu jest sprzedawany na całym świecie, a na światowych rynkach obecne są konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa.
W 1995 r. wartość całkowitej światowej sprzedaży glukonianu sodu wyniosła około 58,7 mln EUR, natomiast sprzedaży zrealizowanej
w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG) – około 19,6 mln EUR. W chwili zdarzeń leżących u podstaw niniejszego postępowania
niemal cała światowa produkcja glukonianu sodu znajdowała się w rękach pięciu przedsiębiorstw, a mianowicie, po pierwsze,
spółki Fujisawa Pharmaceutical Co. Ltd. (zwanej dalej „Fujisawą”), po drugie, spółki Jungbunzlauer AG (zwanej dalej „Jungbunzlauer”),
po trzecie, spółki Roquette Frères SA (zwanej dalej „Roquette”), po czwarte, spółki Glucona vof (zwanej dalej „Gluconą”),
które to przedsiębiorstwo do grudnia 1995 r. wspólnie kontrolowała spółka Akzo Chemie BV, będąca w 100% spółką zależną Akzo
Nobel NV (zwanej dalej „Akzo”), oraz Coöperatieve Verkoop‑ en Productievereniging van Aardappelmeel en Derivaten Avebe BA
(zwana dalej „Avebe”), oraz po piąte, ADM.
W marcu 1997 r. amerykańskie ministerstwo sprawiedliwości poinformowało Komisję o tym, że w następstwie dochodzenia prowadzonego
na rynkach lizyny i kwasu cytrynowego wszczęto również dochodzenie dotyczące rynku glukonianu sodu. W październiku i grudniu
1997 r. oraz w lutym 1998 r. Komisja została poinformowana o tym, że spółki Akzo, Avebe, Glucona, Roquette i Fujisawa przyznały
się do uczestnictwa w porozumieniach, decyzjach i uzgodnionych praktykach (zwanych dalej „kartelem”), polegających na ustalaniu
cen glukonianu sodu oraz na podziale wielkości sprzedaży tego produktu w Stanach Zjednoczonych i poza nimi. W następstwie
porozumień zawartych z amerykańskim ministerstwem sprawiedliwości władze amerykańskie nałożyły na wspomniane przedsiębiorstwa
grzywny. Grzywna całkowita wynosząca 100 mln dolarów amerykańskich (USD), którą zapłacono w ramach spraw prowadzonych na rynkach
lizyny i kwasu cytrynowego, obejmuje grzywnę, którą nałożono na ADM w związku z kartelem na rynku glukonianu sodu.
W dniu 18 lutego 1998 r. Komisja, na podstawie art. 11 rozporządzenia Rady nr 17 z dnia 6 lutego 1962 r., pierwszego rozporządzenia
wprowadzającego w życie art. [81] i [82] traktatu (Dz.U. 1962, 13, str. 204), skierowała żądania udzielenia informacji do
głównych producentów, importerów, eksporterów i nabywców glukonianu sodu w Europie. ADM nie była adresatem tego żądania.
W następstwie żądania udzielenia informacji spółka Fujisawa nawiązała kontakt z Komisją w celu poinformowania jej, że w ramach
wspomnianego powyżej dochodzenia współpracowała z władzami amerykańskimi oraz że chciałaby współpracować z Komisją na podstawie
komunikatu Komisji z dnia 18 lipca 1996 r. dotyczącego nienakładania grzywien lub obniżenia ich kwoty w sprawach dotyczących
karteli (Dz.U. C 207, str. 4, zwanego dalej „komunikatem w sprawie współpracy”). W dniu 12 maja 1998 r., w następstwie spotkania
odbytego z Komisją w dniu 1 kwietnia 1998 r., spółka Fujisawa przedłożyła pisemne oświadczenie oraz akta zawierające zwięzłe
przedstawienie historii kartelu i pewną liczbę dokumentów.
W dniach 16 i 17 września 1998 r. Komisja na podstawie art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17 przeprowadziła kontrolę w pomieszczeniach
spółek Avebe, Glucona, Jungbunzlauer i Roquette.
W dniu 10 listopada 1998 r. Komisja skierowała do ADM żądanie udzielenia informacji. W dniu 26 listopada 1998 r. ADM oświadczyła
zamiar współpracy z Komisją. W trakcie spotkania, które odbyło się w dniu 11 grudnia 1998 r., ADM przekazała „pierwsze informacje
z tytułu swojej współpracy”. Następnie, w dniu 21 stycznia 1999 r., przedstawiono Komisji oświadczenie przedsiębiorstwa oraz
dokumenty dotyczące sprawy.
W dniu 2 marca 1999 r. Komisja skierowała do spółek Glucona, Roquette i Jungbunzlauer żądania udzielenia szczegółowych informacji.
W pismach z dnia 14, 19 i 20 kwietnia 1999 r. przedsiębiorstwa te wyraziły chęć współpracy z Komisją i przedstawiły pewne
informacje dotyczące kartelu. W dniu 25 października 1999 r. Komisja skierowała do spółek ADM, Fujisawa, Glucona, Roquette
i Jungbunzlauer żądania udzielenia dodatkowych informacji.
W dniu 17 maja 2000 r., na podstawie podanych jej do wiadomości informacji, Komisja skierowała do ADM oraz innych zainteresowanych
przedsiębiorstw pismo w sprawie przedstawienia zarzutów w związku z naruszeniem art. 81 ust. 1 WE oraz art. 53 ust. 1 porozumienia
o EOG (zwanego dalej „porozumieniem EOG”). W odpowiedzi na zarzuty postawione przez Komisję ADM i pozostałe zainteresowane
przedsiębiorstwa przekazały pisemne uwagi. Żadna z wymienionych stron nie zażądała przeprowadzenia przesłuchania ani nie podważyła
prawdziwości okoliczności faktycznych przedstawionych w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów.
W dniu 11 maja 2001 r. Komisja wysłała do ADM oraz innych zainteresowanych przedsiębiorstw żądania udzielenia dodatkowych
informacji.
W dniu 2 października 2001 r. Komisja wydała decyzję C(2001) 2931 wersja ostateczna dotyczącą postępowania na podstawie art. 81 WE
oraz art. 53 porozumienia EOG (COMP/E‑1/36.756 – Glukonian sodu) (zwaną dalej „decyzją”). Decyzja została doręczona ADM pismem
z dnia 12 października 2001 r.
Decyzja zawiera w szczególności następujące postanowienia:
„Artykuł 1
[Akzo], [ADM], [Avebe], [Fujisawa], [Jungbunzlauer] i [Roquette] naruszyły art. 81 ust. 1 […] WE oraz – począwszy od dnia
1 stycznia 1994 r. – art. 53 ust. 1 porozumienia EOG, uczestnicząc w porozumieniu lub uzgodnionej praktyce o charakterze ciągłym
w sektorze glukonianu sodu.
Naruszenie to trwało:
–        w przypadku spółek [Akzo], [Avebe], [Fujisawa] i [Roquette] od lutego 1987 r. do czerwca 1995 r.;
–        w przypadku spółki [Jungbunzlauer] od maja 1988 r. do czerwca 1995 r.;
–        w przypadku spółki [ADM] od czerwca 1991 r. do czerwca 1995 r.
[…]
Artykuł 3
Za określone w art. 1 naruszenie zostają nałożone następujące grzywny:
a)      [Akzo]                                     9 mln EUR
b)      [ADM]                                     10,13 mln EUR
c)      [Avebe]                                     3,6 mln EUR
d)      [Fujisawa]                            3,6 mln EUR
e)      [Jungbunzlauer]                   20,4 mln EUR
f)      [Roquette]                            10,8 mln EUR
–        […]” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].
W celu ustalenia kwoty grzywien Komisja zastosowała w decyzji metodologię przedstawioną w wytycznych w sprawie metody ustalania
grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę
Węgla i Stali (Dz.U. 1998, C 9, str. 3, zwanych dalej „wytycznymi”), jak również komunikat w sprawie współpracy.
W pierwszej kolejności Komisja ustaliła kwotę podstawową grzywny w zależności od wagi i czasu trwania naruszenia.
W tym kontekście w odniesieniu do wagi naruszenia Komisja w pierwszej kolejności uznała, że zainteresowane przedsiębiorstwa
popełniły bardzo poważne naruszenie, a to ze względu na jego charakter, rzeczywisty wpływ na rynek glukonianu sodu w EOG oraz
rozmiar właściwego rynku geograficznego (motyw 371 decyzji).
Następnie Komisja stwierdziła, że należało uwzględnić rzeczywiste ekonomiczne możliwości spowodowania przez te przedsiębiorstwa
szkód konkurencji i ustalić kwotę grzywny na poziomie, który zapewnia jej wystarczająco odstraszający skutek. W konsekwencji
opierając się na światowym obrocie osiągniętym przez zainteresowane przedsiębiorstwa poprzez sprzedaż glukonianu sodu w 1995 r.,
czyli w ciągu ostatniego roku trwania naruszenia, podanym do wiadomości przez te przedsiębiorstwa w następstwie żądania udzielenia
informacji ze strony Komisji, na podstawie którego Komisja obliczyła udziały tych przedsiębiorstw w rynku, Komisja podzieliła
je na dwie kategorie. Do pierwszej kategorii zaliczyła przedsiębiorstwa, których udziały w światowym rynku glukonianu sodu,
według będących w jej posiadaniu danych, przewyższały 20%, czyli spółki Fujisawa (35,54%), Jungbunzlauer (24,75%) i Roquette
(20,96%). Dla tych przedsiębiorstw Komisja ustaliła kwotę wyjściową grzywny na 10 mln EUR. Do drugiej kategorii Komisja zaliczyła
przedsiębiorstwa, których udziały w światowym rynku glukonianu sodu, według będących w jej posiadaniu danych, nie przekraczały
10%, czyli spółki Glucona (około 9,5%) i ADM (9,35%). Dla tych przedsiębiorstw Komisja ustaliła kwotę wyjściową grzywny na
5 mln EUR, co oznacza, że dla spółek Akzo i Avebe, będących współwłaścicielami spółki Glucona, kwota wyjściowa wynosiła 2,5 mln EUR
dla każdej z nich (motyw 385 decyzji).
W celu, po pierwsze, zapewnienia grzywnie wystarczająco odstraszającego skutku, a po drugie, uwzględnienia tego, że duże przedsiębiorstwa
dysponują wiedzą oraz infrastrukturą prawną i gospodarczą, które pozwalają im na dokonanie lepszej oceny ich zachowania noszącego
znamiona naruszenia i konsekwencji, jakie z tego wynikają z punktu widzenia prawa konkurencji, Komisja dokonała ponadto dostosowania
kwoty wyjściowej. W konsekwencji biorąc pod uwagę wielkość i całkowite zasoby zainteresowanych przedsiębiorstw, do kwot wyjściowych
ustalonych dla ADM i Akzo Komisja zastosowała współczynnik mnożenia w wysokości 2,5 i podwyższyła je w ten sposób, że wyniosły
one 12,5 mln EUR dla ADM i 6,25 mln EUR dla Akzo (motyw 388 decyzji).
W uwzględnieniu czasu trwania naruszenia popełnionego przez każde z przedsiębiorstw kwota wyjściowa została ponadto podwyższona
o 10% rocznie, co oznacza podwyżkę o 80% dla spółek Fujisawa, Akzo, Avebe i Roquette, 70% dla spółki Jungbunzlauer i 35% dla
ADM (motywy 389–392 decyzji).
W ten sposób dla ADM Komisja ustaliła kwotę podstawową grzywny na 16,88 mln EUR. Dla spółek Akzo, Avebe, Fujisawa, Jungbunzlauer
i Roquette kwota podstawowa została ustalona, odpowiednio, na 11,25 mln EUR, 4,5 mln EUR, 18 mln EUR, 17 mln EUR i 18 mln EUR
(motyw 396 decyzji).
W drugiej kolejności, z tytułu okoliczności obciążających, kwota podstawowa grzywny nałożonej na spółkę Jungbunzlauer została
podwyższona o 50% z powodu tego, że przedsiębiorstwo to odgrywało rolę przywódczą w ramach kartelu (motyw 403 decyzji).
W trzeciej kolejności Komisja rozważyła argumenty niektórych przedsiębiorstw, w tym ADM dotyczące skorzystania z okoliczności
łagodzących i nie uwzględniła ich (motywy 404–410 decyzji).
W czwartej kolejności, na podstawie pkt B komunikatu w sprawie współpracy, Komisja zastosowała względem spółki Fujisawa „bardzo
istotne obniżenie” kwoty grzywny (w tym przypadku o 80%), którą by na nią nałożono w przypadku braku współpracy. Komisja uznała
ponadto, że ADM nie spełniała przewidzianych w pkt C tego komunikatu przesłanek skorzystania z „istotnego obniżenia” kwoty
nałożonej na nią grzywny. Wreszcie na podstawie pkt D tego komunikatu Komisja zastosowała względem spółek ADM i Roquette „odczuwalne
obniżenie” (w tym przypadku o 40%) kwoty grzywny, a względem spółek Akzo, Avebe i Jungbunzlauer obniżenie o 20% (motywy 418,
423, 426 i 427).

Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 21 grudnia 2001 r. ADM wniosła niniejszą skargę.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba) zdecydował o otwarciu procedury ustnej oraz w ramach środków
organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu Sądu postawił stronom kilka pytań na piśmie, na które udzieliły
one odpowiedzi w wyznaczonym terminie.
Na rozprawie w dniu 18 lutego 2004 r. wysłuchano wystąpień stron.
Pismem z dnia 21 lipca 2006 r. ADM wystąpiła do Sądu o uwzględnienie nowego zarzutu opartego na wytycznych w sprawie metody
ustalania grzywien nakładanych na podstawie art. 23 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1/2003 (Dz.U. C 210, str. 2, zwanych
dalej „wytycznymi z 2006 r.”) z uwagi na to, że wytyczne te stanowią okoliczności prawne i faktyczne ujawnione w toku postępowania
w rozumieniu art. 48 § 2 regulaminu Sądu. Mając na względzie ogólną zasadę prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości,
Sąd, bez ponownego otwierania procedury, wezwał Komisję do przedstawienia uwag w przedmiocie wniosku ADM. W piśmie z dnia
11 sierpnia 2006 r. Komisja stwierdziła, że według jej oceny nie należało uwzględniać wniosku ADM.
ADM wnosi do Sądu o:
–        stwierdzenie nieważności art. 1 decyzji w zakresie, w jakim jej dotyczy lub, co najmniej, w zakresie, w jakim stwierdza on
jej udział w naruszeniu w okresie następującym po dniu 4 października 1994 r.;
–        stwierdzenie nieważności art. 3 decyzji w zakresie, w jakim jej dotyczy;
–        ewentualnie, uchylenie lub znaczące obniżenie kwoty grzywny, którą na nią nałożono;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi;
–        obciążenie ADM kosztami postępowania.

Co do prawa
Zarzuty podniesione przez ADM, mające bez wyjątku związek z ustaleniem kwoty nałożonej na nią grzywny, dotyczą, po pierwsze,
możliwości zastosowania wytycznych w niniejszym przypadku, po drugie, wagi naruszenia, po trzecie, czasu trwania naruszenia,
po czwarte, istnienia okoliczności łagodzących, po piąte, współpracy tej spółki w toku postępowania administracyjnego i po
szóste, poszanowania prawa do obrony.
A –
W przedmiocie zastosowania wytycznych
1.
W przedmiocie naruszenia zasady pewności prawa i zasady niedziałania kar wstecz
a)     Argumenty stron
ADM podnosi, że określona w wytycznych metoda obliczania grzywien odbiega zasadniczo od stosowanej wcześniej przez Komisję
w tej dziedzinie praktyki, która – jak Komisja przyznała w zaskarżonej decyzji (motyw 395) – polegała na określeniu kwoty
grzywny na podstawie stopy podstawowej stanowiącej pewną wyrażoną w procentach część sprzedaży na wspólnotowym rynku właściwym.
Wytyczne wprowadziły natomiast, zdaniem skarżącej, stałą kwotę grzywny, na przykład 20 milionów EUR w przypadku bardzo poważnego
naruszenia, bez względu na wielkość sprzedaży rozpatrywanego produktu.
ADM zauważa, że w okresie rozpatrywanym w niniejszej sprawie (począwszy od roku 1991 do roku 1994 lub od roku 1991 do roku
1995) Komisja nakładała, zgodnie z tą utrwaloną praktyką, grzywny, których kwota wynosiła zazwyczaj od 2% do 9% wielkości
obrotów osiągniętych ze sprzedaży rozpatrywanego produktu na rynku wspólnotowym. Zastosowanie zasad nowej polityki, której
wyraz dają wytyczne, prowadzi natomiast zdaniem ADM do nakładania grzywien, których kwoty są 43–153 razy wyższe niż kwoty
grzywien, które zostałyby nałożone na podstawie wcześniejszej praktyki.
ADM przyznaje, że Komisja dysponuje przy zwiększaniu grzywien uznaniem, ponieważ wymogiem polityki w dziedzinie prawa konkurencji
jest nakładanie wyższych grzywien o odstraszającym charakterze. Nakładając jednak grzywnę, której kwota okazuje się 43–153
razy wyższa od kwoty, która zostałaby ustalona zgodnie z wcześniejszą praktyką, Komisja w oczywisty sposób przekroczyła granice
tego uznania. Wbrew temu, co utrzymuje Komisja, taki wniosek znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu z dnia 20 marca 2002 r.
w sprawie T‑16/99 Lögstör Rör przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1633, pkt 237. Podkreśla ona bowiem, po pierwsze, że Sąd w tym
wyroku uzależnił możliwość podnoszenia przez Komisję poziomu grzywien w granicach zakreślonych przez rozporządzenie nr 17
od spełnienia warunku, iż jest to konieczne, aby zapewnić stosowanie wspólnotowej polityki konkurencji. Jednakże ani w decyzji,
ani w pismach procesowych Komisja nie przedstawiła uzasadnienia ani nie dostarczyła dowodów wykazujących, iż stosowanie tej
polityki wymagało nałożenia grzywien, których kwota wynosiła 43–153 razy więcej niż kwota wynikająca z wcześniejszej praktyki.
Po drugie, ADM zwraca uwagę na to, że w sprawie zakończonej wydaniem wyżej wspomnianego wyroku oraz we wszystkich innych sprawach
dotyczących kartelu w sektorze miejskich przewodów ciepłowniczych, z wyjątkiem sprawy dotyczącej spółki ABB, Komisja nałożyła
grzywny na poziomie porównywalnym do tego, który przeważał w okresie stosowania przez Komisję wcześniejszej praktyki. ADM
twierdzi bowiem, że na przedsiębiorstwa należące do tego kartelu zostały nałożone grzywny, których kwota stanowiła tylko od
3% do 14% obrotów ze sprzedaży produktu będącego przedmiotem sporu w owych sprawach, a nawet na ABB nałożono grzywnę, której
kwota stanowiła tylko 44% jej wchodzącego w rachubę obrotu.
ADM jest zdania, że przedsiębiorstwa powinny być w stanie prowadzić działalność w przewidywalnych warunkach. Jak zostało to
również stwierdzone w wytycznych (akapit pierwszy), przy ustalaniu kwoty grzywien Komisja obowiązana jest przestrzegać spójnej
i niedyskryminacyjnej linii politycznej. ADM uważa, że brak pewności prawa przy określaniu kwot grzywien jest sprzeczny z ideą
skutecznego spowodowania odstraszającego skutku grzywny. Aby grzywna rzeczywiście miała odstraszający skutek w poszczególnych
przypadkach, konieczne jest, aby przedsiębiorstwa znały z góry sankcje, jakie mogą zostać wobec nich zastosowane. Podnosi
ona, że powszechna amnestia lub skuteczna polityka pobłażliwości zakładają, że sankcje, które mogą zostać nałożone w przypadku
odmowy współpracy, są od początku jasno określone. Tak samo nierozsądne jest, jej zdaniem, utrzymywanie przedsiębiorstw w stanie
ciągłej niepewności co do wysokości grzywien, które mogą zostać nałożone w przypadku naruszenia reguł konkurencji, w szczególności
ze względu na długi okres potrzebny do zamknięcia dochodzenia w sprawie takich naruszeń. W związku z powyższym zasada pewności
prawa wymaga, aby można było przewidzieć z pewną dozą pewności metodę stosowaną przez Komisję przy obliczaniu grzywien na
podstawie art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17.
ADM dodaje, że z instrukcji do wytycznych przyjętych przez Sentencing Commission Stanów Zjednoczonych [pkt 1B1.11(b)(1), zwanych
dalej „wytycznymi amerykańskimi”] oraz z orzecznictwa federalnego sądu apelacyjnego [wyrok United States v. Kimler, 167 F. 3d
889 (5th Circ. 1999)] wynika, iż w sytuacji, gdy stosowanie ze skutkiem wstecznym nowych wytycznych w dziedzinie grzywien
zmierza do wymierzenia kary cięższej niż ta, którą naruszenie było zagrożone w momencie jego popełnienia, stosowanie to jest
zakazane przez zawartą w konstytucji Stanów Zjednoczonych zasadę ex post facto.
W konsekwencji, zdaniem ADM, zastosowanie ze skutkiem wstecznym nowej polityki przewidzianej w wytycznych do naruszenia, które,
jak w niniejszym przypadku, zostało popełnione przed ich opublikowaniem, w wyniku czego na ADM nałożono grzywnę znacznie wyższą
od grzywien wymierzanych zgodnie z wcześniejszą praktyką, przy czym ta rozbieżność nie jest konieczna, aby zapewnić przestrzeganie
polityki w dziedzinie prawa konkurencji, narusza zasadę pewności prawa i jest sprzeczne z prawem.
Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu.
b)     Ocena Sądu
Sąd przypomniał w pierwszej kolejności, że zasada niedziałania wstecz prawa karnego, której poświęcony jest art. 7 europejskiej
Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., jako prawo podstawowe
stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego, której należy przestrzegać przy nakładaniu grzywien za naruszenie reguł konkurencji,
i że z  zasady tej wynika, że wymierzone sankcje muszą odpowiadać sankcjom przewidzianym w czasie, w którym doszło do popełnienia
naruszenia (wyrok Trybunału z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawach połączonych C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P
i C‑213/02 P Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑5425, pkt 202; wyroki Sądu z dnia 20 marca 2002 r.
w sprawie T‑23/99 LR AF 1998 przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1705, pkt 218–221 oraz z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie T‑224/00
Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2597, pkt 39).
Sąd uznał następnie, że wydanie wytycznych mogących zmieniać zasady prowadzonej przez Komisję ogólnej polityki konkurencji
w dziedzinie grzywien może co do zasady wchodzić w zakres stosowania zasady niedziałania prawa wstecz.
Po pierwsze, wytyczne mogą bowiem wywierać skutki prawne. Te skutki prawne wynikają nie z tego, że wytyczne mają samoistny
charakter normy prawnej, ale z faktu wydania ich i opublikowania przez Komisję. To wydanie i publikacja pociągają za sobą
wyznaczenie przez samą Komisję granic uznania, przy czym Komisja nie może odejść od tych wytycznych bez narażania się na karę,
w odpowiednim przypadku, za naruszenie ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania, ochrony uzasadnionych
oczekiwań i pewności prawa (zob. podobnie wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji,
pkt 209–212).
Po drugie, wytyczne, jako instrument polityki w dziedzinie konkurencji, są objęte zakresem stosowania zasady niedziałania
prawa wstecz, tak jak nowa wykładnia sądowa normy określającej naruszenie, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka w przedmiocie art. 7 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zob.
w szczególności wyroki ETPC z dnia 22 listopada 1995 r. S.W. i C.R. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, seria A nr 335‑B i 335‑C,
§ 34–36 i § 32–34; z dnia 15 listopada 1996 r. w sprawie Cantoni przeciwko Francji,
Recueil des arrêts et décisions
1996‑V, § 29–32 oraz z dnia 22 czerwca 2000 r. w sprawie Coëme i in. przeciwko Belgii,
Recueil des arrêts et décisions
2000‑VII, § 145), zgodnie z którym to wskazane powyżej postanowienie stoi na przeszkodzie stosowaniu ze skutkiem wstecznym
nowej wykładni normy określającej naruszenie. Zgodnie z tym orzecznictwem ma to miejsce w szczególności w przypadku wykładni
sądowej, której wynik – biorąc pod uwagę wykładnię spornego przepisu prawnego obowiązującą wówczas w orzecznictwie – nie był
racjonalnie przewidywalny w chwili, w której doszło do naruszenia. Należy jednak wyjaśnić, że z tego samego orzecznictwa wynika,
że zakres pojęcia przewidywalności jest w znacznym stopniu uzależniony od treści tekstu, którego dotyczy, dziedziny, którą
obejmuje, oraz od liczby i charakteru jego adresatów. Przewidywalność aktu prawnego nie wyklucza bowiem konieczności zasięgnięcia
porady przez zainteresowaną osobę w celu dokonania oceny, jakie konsekwencje wynikają w danym przypadku z konkretnego aktu.
W szczególności, zgodnie z wyżej wymienionym wyrokiem w sprawie Cantoni przeciwko Francji (§ 35), dotyczy to profesjonalistów,
którzy przyzwyczajeni są podczas wykonywania swojego zawodu do zachowywania szczególnej ostrożności. Można także od nich wymagać,
aby z należytą starannością oceniali ryzyko związane z ich zawodem (wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Dansk Rørindustri
i in. przeciwko Komisji, pkt 215–223).
W świetle powyższego należy sprawdzić, czy zmiana, jaką stanowi wydanie wytycznych, była logicznie przewidywalna w chwili,
w której doszło do popełnienia naruszeń, o których mowa.
W tym względzie stwierdzić należy, że zasadnicza nowość wytycznych polega na wzięciu za punkt wyjścia obliczeń kwoty podstawowej,
określonej przy pomocy widełek przewidzianych w tym celu w wytycznych, które odzwierciedlają zróżnicowany stopień wagi naruszeń,
ale które nie mają związku z właściwym obrotem. Metoda ta opiera się na taryfikacji grzywien, aczkolwiek względnej i elastycznej
(wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Dansk Rørindustri przeciwko Komisji, pkt 225).
Należy następnie przypomnieć, że fakt, iż Komisja wymierzała już w przeszłości grzywny w określonej wysokości za określone
rodzaje naruszeń, nie może pozbawić jej możliwości powiększenia tej wysokości w granicach wyznaczonych w rozporządzeniu nr 17,
jeśli jest to konieczne, aby zapewnić realizację wspólnotowej polityki konkurencji; przeciwnie, skuteczne stosowanie wspólnotowych
reguł konkurencji wymaga, aby Komisja mogła w każdej chwili dostosować wysokość grzywien do potrzeb tej polityki (zob. podobnie
wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok Trybunału w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, pkt 227; wyroki Trybunału
z dnia 7 czerwca 1983 r. w sprawach połączonych od 100/80 do 103/80 Musique diffusion française i in. przeciwko Komisji, Rec.
str. 1825, pkt 109 oraz z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑196/99 P Aristrain przeciwko Komisji, Rec. str. I‑11005,
pkt 81; wyroki Sądu z dnia 10 marca 1992 r. w sprawie T‑12/89 Solvay przeciwko Komisji, Rec. str. II‑907, pkt 309 oraz z dnia
14 maja 1998 r. w sprawie T‑304/94 Europa Carton przeciwko Komisji, Rec. str. II‑869, pkt 89; wymieniony w pkt 38 powyżej
wyrok w sprawie Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients przeciwko Komisji, pkt 56).
Wynika z tego, że przedsiębiorstwa uczestniczące w postępowaniu administracyjnym, które może zakończyć się nałożeniem grzywny,
nie mogą mieć uzasadnionych oczekiwań co do tego, iż grzywny wymierzone przez Komisję nie przekroczą wysokości wcześniej nakładanych
grzywien, ani co do metody obliczania tych grzywien (wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko
Komisji, pkt 228).
Przedsiębiorstwa te muszą zatem brać pod uwagę możliwość, że w każdej chwili Komisja zdecyduje podnieść wysokość grzywien
w stosunku do poziomu stosowanego w przeszłości. Dotyczy to nie tylko przypadku, gdy Komisja podnosi wysokość grzywien, nakładając
je w indywidualnych decyzjach, ale także, gdy do podniesienia grzywien dochodzi na skutek stosowania w konkretnych przypadkach
ogólnie obowiązujących norm postępowania takich jak wytyczne (zob. wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Dansk Rørindustri
i in. przeciwko Komisji, pkt 229 i 230).
I tak, z zastrzeżeniem argumentów, które zostały przedstawione w pkt 99 i nast., ADM błędnie twierdzi, że podniesienie przez
Komisję poziomu grzywien, w kontekście kartelu, jest w oczywisty sposób nieproporcjonalne w stosunku do celu polegającego
na zapewnieniu stosowania polityki konkurencji.
Tak samo podniesiona przez ADM okoliczność – nawet przy założeniu, że jest ona udowodniona – że stosowanie nowej polityki
pociąga za sobą wymierzanie grzywien, których kwoty są 43–153 razy wyższe od grzywien, które zostałyby nałożone na podstawie
wcześniejszej praktyki, nie może pociągnąć za sobą naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz. Biorąc bowiem pod uwagę w szczególności
wymienione w pkt 41 niniejszego wyroku orzecznictwo, ADM winna była logicznie przewidzieć, że Komisja może w dowolnym momencie,
w kontekście stosowania innej polityki konkurencji, zmienić ogólnie obowiązujący poziom grzywien. ADM winna była zatem logicznie
przewidzieć takie powiększenie kwot grzywien – nawet przy założeniu, że jest ono udowodnione – w czasie, w którym doszło do
popełnienia naruszeń, o których mowa.
Wreszcie w zakresie, w jakim ADM twierdzi, że aby zapewnić grzywnom odstraszający skutek, konieczne jest, aby przedsiębiorstwa
znały z góry poziom grzywien, których powinny się spodziewać, jeśli dopuszczą się naruszenia wspólnotowych reguł konkurencji,
wystarczy podkreślić, iż odstraszający charakter grzywien nie zakłada w jakikolwiek sposób, że przedsiębiorstwa znają z góry
dokładny poziom grzywny, której powinny się spodziewać w przypadku danego zachowania niezgodnego z regułami konkurencji.
W związku z powyższym należy oddalić zarzut oparty na naruszeniu zasady pewności prawa i zasady niedziałania kar wstecz.
2.
W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania
a)     Argumenty stron
ADM utrzymuje, że stosowanie wytycznych narusza zasadę równego traktowania, ponieważ wprowadza ono zróżnicowanie między przedsiębiorstwami,
które dopuściły się naruszenia prawa konkurencji, i to nie względu na datę popełnienia tego naruszenia, lecz ze względu na
ustaloną arbitralnie przez Komisję datę wydania decyzji. Tytułem przykładu, ADM wskazuje, że na przedsiębiorstwa, o których
mowa w decyzji Komisji 97/624/WE z dnia 14 maja 1997 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. [82] traktatu WE (IV/34.621,
35.059/F‑3 – Irish Sugar plc) (Dz.U. L 258, str. 1) oraz w decyzji Komisji 94/210/WE z dnia 29 marca 1994 r. dotyczącej postępowania
na podstawie art. [81] i [82] traktatu WE (IV/33.941 – HOV‑SVZ/MCN) (Dz.U. L 104, str. 34), nałożono grzywny wynoszące jedynie
odpowiednio 6,8% i 5% obrotu osiągniętego ze sprzedaży na właściwym rynku, mimo że naruszenia te zostały popełnione w tym
samym czasie, w którym istniał kartel glukonianu sodu.
Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu.
b)     Ocena Sądu
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że okoliczność zastosowania przy obliczaniu kwoty grzywny metody określonej w wytycznych
nie świadczy o dyskryminacyjnym traktowaniu w porównaniu z przedsiębiorstwami, które dopuściły się naruszenia wspólnotowych
reguł konkurencji w tym samym okresie, lecz które – ze względów związanych z datą wykrycia naruszenia lub związanych wyłącznie
z przebiegiem dotyczącego ich postępowania administracyjnego – zostały ukarane przed wydaniem i publikacją wytycznych (zob.
podobnie wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients przeciwko
Komisji, pkt 69–73; wyrok Sądu z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawach połączonych T‑202/98, T‑204/98 oraz T‑207/98 Tate & Lyle
i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2035, pkt 118 i 119).
W konsekwencji, z przyczyn wymienionych w wyrokach przytoczonych w poprzednim punkcie, należy również oddalić zarzut oparty
na naruszeniu zasady równego traktowania.
B –
W przedmiocie wagi naruszenia
1.
Wprowadzenie
ADM twierdzi, że obliczając kwotę grzywny, Komisja nie dokonała właściwej oceny wagi naruszenia. ADM podnosi zarzuty oparte,
po pierwsze, na nieuwzględnieniu lub też uwzględnieniu w niewystarczającym stopniu obrotu osiągniętego ze sprzedaży rozpatrywanego
produktu, po drugie, na nieuwzględnieniu lub uwzględnieniu w niewystarczającym stopniu ograniczonego rozmiaru rynku glukonianu
sodu, po trzecie, na dwukrotnym uwzględnieniu wymogu odstraszającego skutku grzywny, po czwarte, na zastosowaniu współczynnika
podwyższenia kwoty wyjściowej, i po piąte, na rzeczywistym wpływie kartelu na rynek.
Przed rozstrzygnięciem w przedmiocie zasadności podniesionych w tym kontekście różnego rodzaju zarzutów należy skrótowo przedstawić
zastosowaną w niniejszym przypadku przez Komisję metodę oceny i uwzględnienia wagi naruszenia, co wynika z motywów decyzji.
Z decyzji wynika, że aby dokonać oceny wagi naruszenia, Komisja w pierwszej kolejności uznała, iż zainteresowane przedsiębiorstwa
popełniły bardzo poważne naruszenie, mając na uwadze jego charakter, jego rzeczywisty wpływ na rynek glukonianu sodu na obszarze
EOG i rozmiar właściwego rynku geograficznego, które miało wpływ na całość EOG (motywy 334–371 decyzji).
Komisja stwierdziła następnie, że wobec zainteresowanych przedsiębiorstw należy zastosować „zróżnicowane traktowanie, aby
uwzględnić rzeczywiste ekonomiczne możliwości spowodowania przez sprawców naruszenia znacznych szkód w zakresie konkurencji
i ustalić grzywnę na poziomie gwarantującym wystarczająco odstraszający skutek”. W tym kontekście Komisja podkreśliła, że
weźmie pod uwagę szczególne znaczenie każdego z przedsiębiorstw i tym samym rzeczywisty wpływ ich bezprawnego zachowania na
konkurencję (motywy 378 i 379 decyzji).
Aby dokonać oceny tych elementów, Komisja zdecydowała się oprzeć na obrocie, jaki zainteresowane przedsiębiorstwa uzyskały
na poziomie światowym ze sprzedaży glukonianu sodu w ostatnim roku trwania naruszenia, czyli w 1995 r. W tym kontekście Komisja
uznała, że ponieważ „rynek [glukonianu sodu jest] rynkiem o zasięgu światowym, obroty te stanowią najlepszą z możliwych wskazówkę
co do możliwości wyrządzenia przez uczestniczące w naruszeniu przedsiębiorstwa istotnej szkody innym podmiotom gospodarczym
na wspólnym rynku lub rynku EOG”(motyw 381 decyzji). Komisja dodała, że jej zdaniem metoda ta jest poparta faktem, iż chodzi
o kartel w skali światowej, którego celem było między innymi dokonanie podziału rynków na poziomie światowym i w konsekwencji
uniknięcie konkurencji w niektórych strefach rynku EOG. Komisja uznała ponadto, że obrót światowy uczestnika kartelu daje
także pewne pojęcie o jego wkładzie w skuteczność kartelu jako całości lub, przeciwnie, o niestabilności, jaka charakteryzowałaby
ten kartel w przypadku braku uczestnictwa w nim z jego strony (motyw 381 decyzji).
Na tej podstawie Komisja wyodrębniła dwie kategorie przedsiębiorstw, a mianowicie, po pierwsze, kategorię stworzoną przez
„trzech głównych producentów glukonianu sodu [których] udziały w światowym rynku przewyższały 20%”, a po drugie, kategorię
stworzoną przez przedsiębiorstwa, „których udziały w światowym rynku glukonianu sodu były znacznie niższe (poniżej 10%)” (motyw 382
decyzji). W ten sposób Komisja ustaliła kwotę wyjściową grzywny w wysokości 10 mln EUR dla spółek należących do pierwszej
kategorii, czyli spółek Fujisawa, Jungbunzlauer i Roquette, których udziały w rynku wynosiły odpowiednio około 36%, 25% i 21%
oraz kwotę wyjściową w wysokości 5 mln EUR dla przedsiębiorstw należących do drugiej kategorii, czyli spółek Glucona i ADM,
których udziały w rynku wynosiły około 9% dla każdej z nich. Ponieważ spółka Glucona była współwłasnością Akzo i Avebe, Komisja
przyjęła więc kwoty podstawowe grzywien w wysokości 2,5 mln EUR dla każdej z tych spółek (motyw 385 decyzji).
Wreszcie w celu, po pierwsze, zapewnienia grzywnie wystarczająco odstraszającego skutku, a po drugie, uwzględnienia tego,
że duże przedsiębiorstwa dysponują wiedzą oraz infrastrukturą prawną i gospodarczą, które pozwalają im na dokonanie lepszej
oceny ich zachowania noszącego znamiona naruszenia i konsekwencji, jakie z tego wynikają z punktu widzenia prawa konkurencji,
Komisja dokonała dostosowania kwoty wyjściowej. W konsekwencji, biorąc pod uwagę wielkość i całkowite zasoby zainteresowanych
przedsiębiorstw, do kwot wyjściowych ustalonych dla ADM i Akzo Komisja zastosowała współczynnik mnożenia w wysokości 2,5 i ustaliła
kwotę grzywny w zależności od wagi naruszenia na 12,5 mln EUR dla ADM i 6,25 mln EUR dla Akzo (motyw 388 decyzji).
2.
W przedmiocie nieuwzględnienia lub uwzględnienia w niewystarczającym stopniu obrotów ze sprzedaży rozpatrywanego produktu
a)     Argumenty stron
ADM zarzuca Komisji, że przy obliczaniu kwoty podstawowej grzywny nie uwzględniła lub uwzględniła w niewystarczającym stopniu
obroty uzyskane przez ADM ze sprzedaży rozpatrywanego produktu.
Po pierwsze, ADM twierdzi, że z orzecznictwa Sądu wynika, iż obrót uzyskany dzięki rozpatrywanemu produktowi stanowi ważny
element przy obliczaniu grzywien (wyroki Sądu z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie T‑77/92 Parker PEN przeciwko Komisji, Rec.
str. II‑549, pkt 92–95; z dnia 8 października 1996 r. w sprawach połączonych od T‑24/93 do T‑26/93 i T‑28/93 Compagnie maritime
belge transports i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1201, pkt 233; z dnia 21 października 1997 r. w sprawie T‑229/94 Deutsche
Bahn przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1689, pkt 127 oraz z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie T‑327/94 SCA Holding przeciwko Komisji,
Rec. str. II‑1373, pkt 176).
ADM uważa, że uwzględnienie obrotu uzyskanego w EOG dzięki rozpatrywanemu produktowi stanowi właściwą podstawę do dokonania
oceny naruszeń konkurencji na właściwym rynku produktowym we Wspólnocie, a także – względnego znaczenia uczestników kartelu
z punktu widzenia rozpatrywanych produktów. Zdaniem ADM, taki wniosek znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu (zob. wymieniony
w pkt 44 powyżej wyrok w sprawie Tribunal Europa Carton przeciwko Komisji, pkt 126 oraz wyrok Sądu z dnia 14 maja 1998 r.
w sprawie T‑309/94 KNP BT przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1007, pkt 108, utrzymany w mocy w wyniku odwołania wyrokiem Trybunału
z dnia 16 listopada 2000 r. w sprawie C‑248/98 P KNP BT przeciwko Komisji, Rec. str. I‑9641).
Ponadto zdaniem ADM, wyrok Sądu z dnia 20 marca 2002 r. w sprawie T‑9/99 HFB i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1487, pkt 442
potwierdza, że nieproporcjonalne uwzględnienie całkowitej wielkości przedsiębiorstwa przy określaniu kwoty grzywny jest sprzeczne
z prawem.
ADM utrzymuje również, że w ostatnich latach w swej praktyce decyzyjnej w sprawach podobnych do niniejszego przypadku [decyzja
Komisji 94/601/WE z dnia 13 lipca 1994 r. dotycząca postępowania na podstawie art. 85 traktatu WE (IV/C/33.833 – Karton) (Dz.U.
L 243, str. 1); decyzja Komisji 94/815/WE z dnia 30 listopada 1994 r. dotycząca postępowania na podstawie art. 85 traktatu WE
(sprawy IV/33.126 i 33.322 – Cement) (Dz.U. L 343, str. 1); decyzja Komisji 86/398/EWG z dnia 23 kwietnia 1986 r. dotycząca
postępowania na podstawie art. 85 traktatu EWG (IV/31.149 – Polipropylen) (Dz.U. L 230, str. 1); decyzja Komisji 89/515/EWG
z dnia 2 sierpnia 1989 r. dotycząca postępowania na podstawie art. 85 traktatu EWG (IV/31.553 – Spawana siatka stalowa) (Dz.U.
L 260, str. 1); decyzja Komisji 94/215/EWWiS z dnia 16 lutego 1994 r. dotycząca postępowania na podstawie art. 65 traktatu
EWWiS odnoszącego się do porozumień i uzgodnionych praktyk stosowanych przez europejskich producentów belek (Dz.U. L 116,
str. 1)] sama Komisja opierała się na wielkości obrotu uzyskanego ze sprzedaży rozpatrywanego produktu na rynku wspólnotowym,
jak to zresztą przyznała w decyzji (motyw 395). ADM twierdzi zatem, że opierając się w tych decyzjach na tym kryterium obliczenia,
Komisja ustaliła grzywny, których kwota wynosiła od 2,5% do 9% obrotu uzyskanego przez zainteresowane przedsiębiorstwa dzięki
rozpatrywanemu produktowi. ADM podkreśla, że gdyby Komisja zastosowała to kryterium obliczenia także w niniejszym przypadku,
to nałożyłaby na nią grzywnę w wysokości między 66 000 EUR a 236 000 EUR. Natomiast odejście od tego kryterium obliczenia
spowodowało, że Komisja nałożyła w niniejszym przypadku grzywny od 43‑krotnie do 153‑krotnie wyższe od grzywien, jakie nałożyłaby
na podstawie powyższego kryterium.
ADM uważa, że podejście przyjęte przez Komisję skutkuje tym, że w przypadku produktu niszowego o niskiej wartości wymierzone
zostają takie same sankcje jak w przypadku kartelu dotyczącego produktu mającego wysoką wartość i istotne znaczenie gospodarcze.
Jej zdaniem, na żadnym etapie obliczania kwoty grzywny Komisja nie uwzględniła w wystarczający sposób ograniczonego obrotu
uzyskanego przez nią ze sprzedaży glukonianu sodu.
ADM dodaje, że nawet uwzględniając obrót uzyskany przez nią ze sprzedaży glukonianu sodu na obszarze EOG w całym okresie istnienia
kartelu, a nie tylko w trakcie jednego roku, grzywna ustalona przez Komisję pozostaje oczywiście nieproporcjonalna. Obrót
uzyskany przez ADM ze sprzedaży glukonianu sodu na obszarze EOG w okresie od czerwca 1991 r. do czerwca 1995 r. (tzn. w czasie
trwania naruszenia przyjętym przez Komisję) wynosił bowiem jedynie około 7,83 mln EUR, w związku z czym grzywna stanowi 216%
tej kwoty. Obrót uzyskany przez tę spółkę ze sprzedaży glukonianu sodu na obszarze EOG w okresie od czerwca 1991 r. do października
1994 r. (tzn. w całym okresie, w którym zdaniem ADM uczestniczyła ona w kartelu) wynosił około 5,96 mln EUR, zatem nałożona
grzywna stanowiła 283% tego obrotu. Niezależnie od dokładnego okresu uczestnictwa w kartelu, jaki należałoby uwzględnić w tym
wypadku, grzywna przewyższa o ponad 200% całkowity obrót uzyskany ze sprzedaży zrealizowanej w całym okresie, w którym ADM
uczestniczyła w kartelu. Grzywna równa 644% obrotu uzyskanego z rocznej sprzedaży wynikałaby z przyjęcia metody stosowanej
przez władze amerykańskie, na którą powołuje się Komisja, przy czym kartel musi istnieć od 32 lat (a nie mniej niż cztery
lata).
W konsekwencji ADM uważa, że Komisja nie tylko nie uwzględniła zasad wynikających z orzecznictwa, lecz również naruszyła zasadę
proporcjonalności.
Po drugie, ADM uznaje, że zgodnie z wytycznymi „[t]rzeba [...] wziąć również pod uwagę rzeczywiste ekonomiczne możliwości
przestępcy [sprawcy naruszenia] spowodowania znaczących szkód innym podmiotom działającym na rynku, w szczególności konsumentom”,
oraz że w przypadku karteli przewidują one ponadto ewentualne wyważenie kwot grzywien ustalonych dla poszczególnych kategorii
przedsiębiorstw mające na celu odzwierciedlenie „rzeczywistego wpływ[u] nagannego zachowania [zachowania o znamionach naruszenia]
każdego z przedsiębiorstw na konkurencję”.
Zdaniem ADM, skutki ekonomiczne – czy to na konkurencję, czy na inne podmioty gospodarcze – można ocenić wyłącznie na podstawie
wolumenu sprzedaży rozpatrywanego produktu. Jedynie uwzględnienie tej sprzedaży pozwala oszacować zakres potencjalnej szkody
po stronie konsumentów lub konkurencji na skutek korzyści wynikających z działań antykonkurencyjnych lub innych nielegalnych
zysków.
W konsekwencji ADM uważa, że nie uwzględniając obrotu uzyskanego ze sprzedaży rozpatrywanego produktu, Komisja nie zastosowała
swoich wytycznych we właściwy sposób.
ADM podnosi wreszcie, że Komisja naruszyła obowiązek uzasadnienia, nie podając szczegółowych powodów na poparcie swojej decyzji
w kwestii nieuwzględnienia sprzedaży zrealizowanej przez ADM na właściwym rynku produktowym na obszarze EOG.
Komisja wnosi o oddalenie powołanych zarzutów.
b)     Ocena Sądu
ADM podnosi naruszenie, po pierwsze, zasady proporcjonalności, po drugie, wytycznych i po trzecie, obowiązku uzasadnienia.
W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności
W utrwalonym orzecznictwie uznano, że waga naruszeń musi zostać ustalona na podstawie licznych czynników, zwłaszcza takich
jak szczególne okoliczności sprawy i kontekst naruszenia, przy czym brak jest wiążącej lub wyczerpującej listy kryteriów,
które bezwzględnie należy brać pod uwagę (postanowienie Trybunału z dnia 25 marca 1996 r. w sprawie C‑137/95 P SPO i in. przeciwko
Komisji, Rec. str. I‑1611, pkt 54; wyrok Trybunału z dnia 17 lipca 1997 r. w sprawie C‑219/95 P Ferriere Nord przeciwko Komisji,
Rec. str. I‑4411, pkt 33; wymieniony w pkt 65 powyżej wyrok w sprawie HFB i in. przeciwko Komisji, pkt 443).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika także, że wśród elementów oceny wagi naruszenia mogą, w zależności od przypadku, figurować
ilość i wartość towarów będących przedmiotem naruszenia oraz wielkość i siła gospodarcza przedsiębiorstwa, a tym samym wpływ,
jaki przedsiębiorstwo to mogło wywierać na rynek właściwy. Wynika z tego, po pierwsze, że w celu określenia kwoty grzywny
można brać pod uwagę zarówno całkowity obrót przedsiębiorstwa, który stanowi wskazówkę, aczkolwiek przybliżoną i niedoskonałą,
co do jego wielkości i siły gospodarczej, jak i udział w rynku, jaki zainteresowane przedsiębiorstwa mają w rynku właściwym,
który może stanowić wskazówkę co do rozmiaru naruszenia. Po drugie, wynika z tego, że ani jednej, ani drugiej z tych liczb
nie należy przypisywać nadmiernego znaczenia w stosunku do innych elementów oceny, a ustalenie stosownej kwoty grzywny nie
może być zatem wynikiem zwykłego rachunku opartego na całkowitym obrocie (zob. podobnie wymieniony w pkt 44 powyżej wyrok
w sprawie Musique diffusion française i in. przeciwko Komisji, pkt 120 i 121; wymieniony w pkt 63 powyżej wyrok w sprawie
Parker Pen przeciwko Komisji, pkt 94; wymieniony w pkt 63 powyżej wyrok w sprawie SCA Holding przeciwko Komisji, pkt 176;
wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients przeciwko Komisji,
pkt 188 oraz wymieniony w pkt 65 powyżej wyrok w sprawie HFB i in. przeciwko Komisji, pkt 444).
Można z tego wywnioskować, że choć nie można zaprzeczyć, jak podkreśla ADM, iż obrót uzyskany dzięki rozpatrywanemu produktowi
może stanowić właściwą podstawę do dokonania oceny naruszeń konkurencji na właściwym rynku produktowym we Wspólnocie, jak
również względnego znaczenia uczestników kartelu z punktu widzenia rozpatrywanych produktów, to jednak element ten zdecydowanie
nie stanowi jedynego kryterium, na podstawie którego Komisja powinna dokonać oceny wagi naruszenia.
Wbrew zatem temu, co twierdzi ADM, oznaczałoby to przypisanie temu elementowi nadmiernego znaczenia, a nie ograniczenie –
jak wydaje się proponować ta spółka – oceny do określenia stosunku pomiędzy nałożoną grzywną a obrotem uzyskanym dzięki rozpatrywanemu
produktowi, w celu ustalenia, czy ta grzywna jest proporcjonalna.
W każdym razie jedyna okoliczność powołana przez ADM, iż nałożona grzywna przewyższa kwotę obrotu, jaki spółka ta uzyskała
na obszarze EOG ze sprzedaży tego produktu w czasie funkcjonowania kartelu lub że nawet znacznie przewyższa tę kwotę, nie
wystarcza do wykazania nieproporcjonalności grzywny. Proporcjonalność tego poziomu grzywny należy bowiem ocenić na podstawie
wszystkich czynników, które Komisja winna uwzględnić przy ocenie wagi naruszenia, czyli charakter naruszenia, jego rzeczywisty
wpływ na właściwy rynek oraz rozmiar rynku geograficznego. Poniżej zostanie przeprowadzona analiza zasadności decyzji z punktu
widzenia niektórych z tych kryteriów, przy przyjęciu za punkt wyjścia argumentów przedstawionych przez ADM.
A zatem należy oddalić zarzut oparty na naruszeniu zasady proporcjonalności, zgodnie z którym kwota nałożonej grzywny przewyższa
kwotę obrotu, jaki ADM uzyskała na obszarze EOG ze sprzedaży rozpatrywanego produktu w czasie funkcjonowania kartelu.
W przedmiocie naruszenia wytycznych
Jak już Sąd miał okazję stwierdzić, wytyczne nie przewidują, iż kwota grzywien jest obliczana na podstawie całkowitego obrotu
lub obrotu uzyskanego przez przedsiębiorstwa na rozpatrywanym rynku. Nie stoją one jednak na przeszkodzie temu, aby te wielkości
obrotów były brane pod uwagę przy określaniu kwoty grzywny, by uczynić zadość ogólnym zasadom prawa wspólnotowego i jeśli
wymagają tego okoliczności (zob. podobnie wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie LR AF 1998 przeciwko Komisji, pkt 283,
utrzymany w mocy w wyniku odwołania wymienionymi w pkt 38 powyżej wyrokami w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji,
pkt 258 oraz Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients przeciwko Komisji, pkt 187).
Wytyczne nie przewidują zatem, że obroty zainteresowanych przedsiębiorstw – czy to obrót całkowity, czy obrót uzyskany ze
sprzedaży rozpatrywanego produktu – stanowią punkt wyjścia do obliczania grzywien, a tym bardziej nie przewidują one, iż te
obroty stanowią jedyne kryterium właściwe do określenia wagi naruszenia.
Komisja może je natomiast uwzględnić jako jeden z elementów właściwych do określenia wagi naruszenia. Ma to miejsce w szczególności
w sytuacji, gdy zgodnie z pkt 1 A akapity od trzeciego do szóstego wytycznych Komisja dostosowuje kwotę grzywny, aby zapewnić,
że ma ona wystarczająco odstraszającą wysokość. W tym kontekście Komisja uwzględnia rzeczywiste ekonomiczne możliwości wyrządzenia
przez sprawców naruszenia znacznej szkody innym podmiotom gospodarczym oraz konieczność nadania grzywnie wystarczająco odstraszającego
charakteru (pkt 1 A akapit czwarty) i dokonuje wyważenia ustalonych kwot na podstawie szczególnego znaczenia poszczególnych
przedsiębiorstw i tym samym rzeczywistego wpływu ich zachowania noszącego znamiona naruszenia na konkurencję, w szczególności
w sytuacji, gdy istnieje znaczna rozbieżność w rozmiarach przedsiębiorstw, które popełniły naruszenie tego samego rodzaju
(pkt 1 A akapit szósty).
W swoich pismach procesowych Komisja w szczególności utrzymuje, że aby ocenić w ramach zróżnicowanego traktowania zainteresowanych
przedsiębiorstw rzeczywiste oddziaływanie na konkurencję niezgodnego z prawem zachowania każdego z nich, powinna ona uwzględnić
obrót uzyskany ze sprzedaży rozpatrywanego produktu.
Jak wynika z motywów 378–382 decyzji – wbrew temu, co utrzymuje ADM – Komisja rzeczywiście uwzględniła w tym kontekście obroty
uzyskane ze sprzedaży rozpatrywanego produktu przez strony, o których mowa. Jak już stwierdzono również w pkt 58 i 60 powyżej,
celem zastosowania owego zróżnicowanego traktowania do zainteresowanych przedsiębiorstw Komisja oparła się na obrotach uzyskanych
przez nie dzięki sprzedaży glukonianu sodu na poziomie światowym w ostatnim roku trwania naruszenia, to jest w 1995 r.
W niniejszym przypadku chodzi o kartel obejmujący przedsiębiorstwa, które są w posiadaniu prawie wszystkich udziałów w rynku
właściwego produktu na poziomie światowym. Ponadto kartel dotyczy ustalania cen i podziału rynku w drodze przydzielania limitów
sprzedaży. W takim przypadku w ramach zróżnicowanego traktowania zainteresowanych przedsiębiorstw Komisja może zasadnie przyjąć
za podstawę wielkość obrotów osiągniętych przez członków tego kartelu ze sprzedaży glukonianu sodu na poziomie światowym.
Ze względu na to bowiem, że celem tego zróżnicowanego traktowania jest dokonanie oceny rzeczywistych ekonomicznych możliwości
wyrządzenia przez sprawców naruszenia znacznych szkód w zakresie konkurencji, a zatem – uwzględnienie ich szczególnego znaczenia
w kartelu, Komisja nie przekroczyła granic przysługującego jej uznania, przyjmując, że przypadający na każdego z członków
kartelu udział w rynku światowym ma odpowiednio informacyjny charakter.
W konsekwencji należy również oddalić zarzut oparty na naruszeniu wytycznych.
W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny
rozumowanie instytucji, która wydała kwestionowany akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu
sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści
aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby,
których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności
faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 253 WE, winna opierać się nie tylko na jego
brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę
(wyroki Trybunału z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C–367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. str. I–1719,
pkt 63 oraz z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C‑301/96 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑9919, pkt 87).
W odniesieniu do decyzji, w której Komisja nałożyła na szereg przedsiębiorstw grzywny za naruszenie wspólnotowych reguł konkurencji,
zakres obowiązku uzasadnienia musi zostać określony w szczególności w kontekście faktu, że waga naruszeń musi być ustalana
na podstawie dużej liczby czynników, zwłaszcza takich jak szczególne okoliczności sprawy i kontekst naruszenia, przy czym
nie ma wiążącej lub wyczerpującej listy kryteriów, które bezwzględnie należy brać pod uwagę (wymienione w pkt 76 powyżej postanowienie
w sprawie SPO i in. przeciwko Komisji, pkt 54).
W niniejszym przypadku Komisja nie obliczyła kwoty grzywny na podstawie obrotu, który został osiągnięty dzięki sprzedaży rozpatrywanego
produktu na obszarze EOG. Wbrew twierdzeniom ADM, Komisja nie miała obowiązku obliczenia kwoty grzywny, którą należało nałożyć
na przedsiębiorstwo, na podstawie obrotu uzyskanego przez nie na obszarze EOG dzięki sprzedaży rozpatrywanego produktu (zob.
pkt 86 i 87 powyżej). W konsekwencji nie można zarzucić Komisji tego, że nie przedstawiła ona powodów, dla których nie posłużyła
się tym czynnikem do obliczenia kwoty nałożonej grzywny.
W konsekwencji należy również oddalić zarzut oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia.
3.
W przedmiocie nieuwzględnienia lub uwzględnienia w niewystarczającym stopniu ograniczonego rozmiaru właściwego rynku produktowego
a)     Argumenty stron
ADM uważa, że w celu obliczenia grzywny Komisja – wbrew temu, co twierdzi w motywie 377 decyzji – nie uwzględniła ograniczonego
rozmiaru właściwego rynku produktowego lub w każdym razie uczyniła to w sposób niewłaściwy.
Po pierwsze, ADM zauważa, że dla wszystkich zainteresowanych przedsiębiorstw Komisja ustaliła kwotę wyjściową wynoszącą 40 mln EUR,
z czego 5 mln EUR dla samej ADM (motyw 385 decyzji). Tymczasem kwota 40 mln EUR odpowiadała ponad 200% wartości sprzedaży
glukonianu sodu zrealizowanej na obszarze EOG w 1995 r. przez wszystkie zainteresowane przedsiębiorstwa. Ponadto twierdzi
ona, że grzywna końcowa ustalona przez Komisję wynosiła przed jej obniżeniem z tytułu współpracy 438%, zaś po tym obniżeniu
294% wolumenu sprzedaży glukonianu sodu na obszarze EOG w roku 1995 (motywy 396 i 440 decyzji).
Po drugie, porównując grzywnę, jaką Komisja nałożyła na nią w niniejszym przypadku, z grzywną nałożoną w sprawie „Fosforan
cynku” na mocy decyzji Komisji 2003/437/WE z dnia 11 grudnia 2001 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. 81 traktatu WE
i art. 53 porozumienia EOG (sprawa COMP/E‑1/37.027 – Fosforan cynku) (Dz.U. L 153, str. 1), ADM uważa, że Komisja naruszyła
zasadę równego traktowania. Podnosi ona bowiem, że jakkolwiek obie sprawy pochodzą częściowo z tego samego okresu i że są
one porównywalne nie tylko ze względu na rozmiar właściwych rynków, lecz również ze względu na wagę i czas trwania naruszenia,
Komisja uwzględniła ograniczony rozmiar rynku fosforanu cynku w Europie i ustaliła w tej sprawie całkowitą grzywnę w wysokości
11,95 mln EUR (lub 75% całkowitej kwoty uzyskanej ze sprzedaży rozpatrywanego produktu), zaś w sprawie glukonianu sodu całkowita
kwota nałożonej grzywny wyniosła 40 mln EUR (czyli ponad 200% kwoty uzyskanej na obszarze EOG dzięki sprzedaży rozpatrywanego
produktu). Ponadto ADM zauważa, że w sprawie zwanej „Fosforan cynku” dla przedsiębiorstw, których udziały w rynku przewyższały
20%, ustalono kwotę podstawową na 3 mln EUR, natomiast dla przedsiębiorstw, których udziały w rynku były znacznie niższe,
została ona ustalona w wysokości 0,75 mln EUR. Tymczasem przypomina ona, że w sprawie glukonianu sodu w celu obliczenia kwoty
grzywny Komisja ustaliła kwotę wyjściową na 10 mln EUR dla przedsiębiorstw, których udziały w rynku przewyższały 20%, i na
5 mln EUR dla przedsiębiorstw, których udziały w rynku były znacznie niższe.
Po trzecie, ADM uważa, że decyzja narusza również obowiązek uzasadnienia w zakresie, w jakim – jej zdaniem – istnieje sprzeczność
między motywem 377 z jednej strony, a motywami 394 i 395 decyzji z drugiej strony. ADM podnosi bowiem, że w motywie 377 decyzji
Komisja twierdzi, iż uwzględniła obrót uzyskany ze sprzedaży rozpatrywanego produktu, podczas gdy w motywach 394 i 395 decyzji
odrzuca argumenty przedstawione przez ADM, zgodnie z którymi należy uwzględnić ten obrót.
Komisja wnosi o oddalenie powołanych zarzutów. W odniesieniu do porównania niniejszego przypadku ze sprawą zwaną „Fosforan
cynku” Komisja utrzymuje, że w tej sprawie, po pierwsze, wstępnie obliczone kwoty grzywien pomniejszono o połowę z racji górnej
granicy 10% całkowitego obrotu przewidzianego w art. 15 rozporządzenia nr 17 i po drugie, że Komisja nie przyjęła żadnej okoliczności
obciążającej. Ponadto jakiekolwiek różnice, które występują w podejściu do tych obu spraw, znajdują swoje uzasadnienie w uznaniu,
jakim Komisja dysponuje w tej dziedzinie.
b)     Ocena Sądu
ADM podnosi naruszenie, po pierwsze, zasady proporcjonalności, po drugie, zasady równego traktowania i po trzecie, obowiązku
uzasadnienia.
W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności
Należy przypomnieć, że zgodnie z art.15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 wysokość grzywny ustalana jest na podstawie wagi i czasu
trwania naruszenia. Ponadto zgodnie z wytycznymi Komisja ustala kwotę wyjściową w zależności od wagi naruszenia, z uwzględnieniem
charakteru tego naruszenia, jego rzeczywistego wpływu na rynek i rozmiaru rynku geograficznego.
Te ramy prawne nie zawierają zatem jako takie wymogu uwzględnienia przez Komisję niewielkiego rozmiaru właściwego rynku produktowego.
Jednakże zgodnie z orzecznictwem przy ocenie wagi naruszenia Komisja ma obowiązek uwzględnienia licznych elementów, których
charakter i znaczenie różni się w zależności od rodzaju spornego naruszenia i szczególnych okoliczności danego naruszenia
(wymieniony w pkt 44 powyżej wyrok w sprawie Musique diffusion française i in. przeciwko Komisja, pkt 120). Nie można wykluczyć
mogącego, zależnie od przypadku, znajdować się wśród tych elementów świadczących o wadze naruszenia rozmiaru właściwego rynku
produktowego.
W konsekwencji jakkolwiek rozmiar rynku może stanowić element, który należy uwzględnić przy ustalaniu wagi naruszenia, jego
znaczenie jest różne w zależności od szczególnych okoliczności, w jakich doszło do popełnienia danego naruszenia.
W niniejszym przypadku naruszenie dotyczy między innymi kartelu cenowego, który już ze względu na swój charakter stanowi bardzo
poważne naruszenie. Ponadto przedsiębiorstwa uczestniczące w kartelu zaopatrywały ponad 90% rynku światowego i 95% rynku europejskiego
(motyw 9 decyzji). Wreszcie glukonian sodu jest bezsprzecznie surowcem stosowanym w wielu różnych produktach końcowych, a zatem
wywiera wpływ na liczne rynki (motywy 6 i 8 decyzji). W tym kontekście, niewielki rozmiar właściwego rynku, zakładając nawet,
że zostało to dowiedzione, ma drugorzędne znaczenie w porównaniu z wszystkimi pozostałymi elementami świadczącymi o wadze
naruszenia.
W każdym razie należy uwzględnić okoliczność, iż Komisja uznała, że naruszenie należało uznać za bardzo poważne w rozumieniu
wytycznych, które w takich przypadkach stanowią, iż Komisja może „przewidzieć” kwotę wyjściową wynoszącą ponad 20 mln EUR.
Jednakże w niniejszym przypadku z motywu 385 decyzji wynika, że dla przedsiębiorstw należących do pierwszej kategorii przyjęta
przez Komisję kwota wyjściowa wynosiła jedynie 10 mln EUR, a dla przedsiębiorstw należących do drugiej kategorii – 5 mln EUR,
co odpowiada połowie, a nawet jednej czwartej kwoty, którą Komisja mogła „przewidzieć” na podstawie wytycznych w odniesieniu
do bardzo poważnych naruszeń.
Owe ustalenie kwoty wyjściowej grzywny jest potwierdzeniem tego, że – jak wskazała ona w motywie 377 decyzji – Komisja uwzględniła
między innymi ograniczony rozmiar właściwego rynku produktowego.
W konsekwencji należy oddalić zarzut oparty na naruszeniu zasady proporcjonalności.
W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania zostaje naruszona jedynie wtedy, gdy
porównywalne sytuacje są traktowane w różny sposób lub gdy różne sytuacje są traktowane w ten sam sposób, chyba że takie traktowanie
jest obiektywnie uzasadnione (wyrok Trybunału z dnia 13 grudnia 1984 r. w sprawie 106/83 Sermide, Rec. str. 4209, pkt 28 oraz
Sądu z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie T‑311/94 BPB de Eendracht przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1129, pkt 309).
Należy również przypomnieć, że praktyka decyzyjna Komisji nie stanowi ram prawnych dla grzywien w dziedzinie konkurencji,
jako że ramy te określa art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17, a wytyczne je uzupełniają (zob. podobnie wymieniony w pkt 38
powyżej wyrok w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, pkt 209–213 i przytoczone orzecznictwo).
Ponadto Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy ustalaniu kwot grzywien, w związku z czym podmioty gospodarcze nie
mogą mieć uzasadnionych oczekiwań co do ustalania takich kwot przez Komisję (zob. podobnie wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok
w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, pkt 171 i 172 i przytoczone orzecznictwo).
Wreszcie należy przypomnieć, że sam fakt, iż Komisja uznała w swojej wcześniejszej praktyce decyzyjnej, iż dane zachowanie
uzasadnia nałożenie grzywny w pewnej wysokości, nie oznacza w żaden sposób, że również w późniejszej decyzji jest ona zobowiązana
dokonać takiej samej oceny (zob. w szczególności, analogicznie, wyrok Sądu z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie T‑7/89 Hercules
Chemicals przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1711, pkt 357; z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie T‑347/94 Mayr‑Melnhof przeciwko
Komisji, Rec. str. II‑1751, pkt 368, oraz wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie LR AF 1998 przeciwko Komisji, pkt 234
i 337).
Tak więc w niniejszym przypadku należy uznać, że samo powołanie się przez ADM na decyzję zwaną „Fosforan cynku” jest bezskuteczne,
ze względu na to, że Komisja nie była obowiązana ocenić niniejszej sprawy w ten sam sposób.
Jeśli chodzi o zastosowanie zasady równego traktowania w niniejszym przypadku, należy podkreślić, że inne decyzje Komisji
wydane w zakresie grzywien mają co do zasady jedynie orientacyjny charakter, zwłaszcza gdy okoliczności faktyczne leżące u podstaw
tych innych decyzji, takie jak rynki, produkty, kraje, przedsiębiorstwa i omawiane okresy, nie są takie same jak w przypadku
zaskarżonej decyzji (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie T‑67/01 JCB Service przeciwko Komisji,
Rec. str. II‑49, pkt 187).
Tymczasem w tym przypadku stwierdzić należy, że okoliczności kartelu stanowiące przedmiot decyzji różnią się od okoliczności
będących przedmiotem decyzji zwanej „Fosforan cynku”, bowiem kartel na rynku fosforanu cynku rozciągał się jedynie na obszar
EOG, podczas gdy kartel dotyczący glukonianu sodu miał zasięg światowy. Ponadto w odróżnieniu od niniejszego przypadku kartel
na rynku fosforanu cynku obejmował jedynie przedsiębiorstwa o względnie ograniczonej wielkości. I tak obroty przedsiębiorstw,
których dotyczy decyzja zwana „Fosforan cynku”, w roku 2000 mieściły się w przedziale między 7,09 mln EUR a 278,8 mln EUR,
podczas gdy w niniejszej sprawie obroty w skali światowej zainteresowanych przedsiębiorstw w roku 2000 mieściły się w przedziale
między 314 mln EUR a 14,003 mld EUR, w tym obrót ADM – 13,936 mld EUR.
W każdym razie nawet przy założeniu, że wszystkie okoliczności właściwe do ustalenia odpowiedniej kwoty grzywny będące przedmiotem
decyzji zwanej „Fosforan cynku” mogą zostać uznane za porównywalne z okolicznościami zaistniałymi w niniejszym przypadku,
Sąd uważa, w ramach przysługującego mu prawa do nieograniczonego orzekania, że podstawowa kwota ustalona przez Komisję za
naruszenie, którego dopuściła się w niniejszym przypadku ADM, jest odpowiednia w świetle wszystkich elementów przedstawionych
przez Komisję w decyzji, jak również w świetle oceny niektórych z tych elementów dokonanej w niniejszym wyroku.
W konsekwencji ADM nie ma prawa opierać się na decyzji Komisji w sprawie zwanej „Fosforan cynku” celem wykazania, że w niniejszym
przypadku doszło do naruszenia zasady równego traktowania.
W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia
W odniesieniu do podnoszonej przez ADM sprzeczności między motywem 377, z jednej strony, a motywami 394 i 395 decyzji, z drugiej
strony, należy zauważyć, że w motywie 377 decyzji Komisja nadmieniła, iż ustalając kwoty wyjściowe grzywien, uwzględniła ograniczony
rozmiar rynku glukonianu sodu. Wbrew temu, co utrzymuje ADM, Komisja nie zaprzeczyła tej wzmiance, gdy w motywie 395 decyzji
odrzuciła argumenty przedstawione w szczególności przez ADM, które opierały się zasadniczo na obowiązku ustalania przez Komisję
kwot grzywien na podstawie obrotu uzyskanego przez zainteresowane przedsiębiorstwa na właściwym rynku. Po pierwsze, okoliczność,
iż niektóre strony, w tym ADM, realizują jedynie niewielki obrót na właściwym rynku, niekoniecznie oznacza bowiem, że ten
rynek ma ograniczony rozmiar. Po drugie, jak już wskazano w pkt 104 powyżej, Komisja uwzględniła ograniczony rozmiar rynku,
przyjmując w niniejszym przypadku jedynie kwotę wyjściową w wysokości 10 mln EUR, mimo że sprawa dotyczyła bardzo poważnego
naruszenia z uwagi na jego charakter. Decyzja nie jest zatem w tym względzie wewnętrznie sprzeczna.
W konsekwencji należy również oddalić zarzut oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia.
4.
W przedmiocie dwukrotnego uwzględnienia odstraszającego skutku grzywny
a)     Argumenty stron
ADM uważa, że Komisja dwukrotnie uwzględniła odstraszający skutek grzywny przy obliczaniu jej kwoty, mianowicie po raz pierwszy
w ramach ustalania kwoty wyjściowej w celu określenia roli, jaką odegrali uczestnicy kartelu (motywy 378, 382 i 385 decyzji),
oraz po raz drugi w celu zastosowania podwyższenia o 250%, aby uwzględnić wielkość i całkowite zasoby ADM (motywy 386–388
decyzji). W każdym razie, nawet jeśli argumentacja Komisji przed Sądem byłaby słuszna, decyzja byłaby w tym punkcie dotknięta
brakiem uzasadnienia.
Komisja kwestionuje, jakoby uwzględniła dwukrotnie odstraszający skutek grzywny. Wręcz przeciwnie, uważa ona, że aby ustalić
grzywnę na wystarczająco odstraszającym poziomie, dokonała tego w dwóch odrębnych i następujących po sobie etapach opartych
na różnych kryteriach (motywy 378 i 380 decyzji). Ponadto – zdaniem Komisji – uzasadniła ona wystarczająco decyzję w tej kwestii.
b)     Ocena Sądu
ADM podnosi zatem, po pierwsze, naruszenie wytycznych, a po drugie, naruszenie obowiązku uzasadnienia.
W przedmiocie naruszenia wytycznych
Jak słusznie podnosi ADM, Komisja powołała się na konieczność ustalenia grzywien na odstraszającym poziomie, gdy potraktowała
ona w zróżnicowany sposób uczestników kartelu ze względu na ich udział w rynku, zaliczając ADM do kategorii przedsiębiorstw,
których udział w rynku był niższy od 10% (motywy 378, 382 i 385 decyzji). Komisja przywołała również ten argument, stosując
do niektórych członków kartelu, w tym ADM, współczynnik mnożenia w wysokości 2,5, aby uwzględnić ich wielkość i całkowite
zasoby (motywy 386–388 decyzji).
Jednakże w celu ustalenia kwoty wyjściowej grzywny na podstawie wagi naruszenia, z jednej strony Komisja zakwalifikowała naruszenie
jako takie, uwzględniając elementy obiektywne, a mianowicie sam charakter naruszenia, jego wpływ na rynek i zakres geograficzny
tego rynku. Z drugiej strony Komisja uwzględniła elementy subiektywne, a mianowicie okoliczności szczególne związane z każdym
członkiem kartelu, takie jak wielkość przedsiębiorstwa i jego całkowite zasoby. W ramach tej drugiej części swojej analizy
miała ona w szczególności na celu zapewnienie odstraszającej wysokości grzywny.
Jak zatem Komisja słusznie utrzymuje, nawet jeżeli w ramach tej drugiej części swojej analizy powołuje się ona dwukrotnie
na ten cel, w rzeczywistości dokonała ona jednego obliczenia, które podzieliła na dwa etapy i które miało na celu ustalenie
dla każdego członka kartelu grzywny w takiej wysokości, która – z uwzględnieniem jego szczególnych okoliczności – pozwalała
na osiągnięcie celu w postaci odstraszenia z punktu widzenia wszystkich obiektywnych i subiektywnych elementów wagi naruszenia.
A zatem, wbrew temu, co utrzymuje ADM, Komisja nie „policzyła dwukrotnie” odstraszającego elementu grzywny.
W konsekwencji należy oddalić zarzut oparty na naruszeniu wytycznych.
W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia
Należy stwierdzić, że ADM nie przedstawiła żadnego konkretnego argumentu na poparcie swojego twierdzenia i ograniczyła się
do zarzucenia Komisji, że nie uzasadniła dwukrotnego policzenia odstraszającego elementu grzywny.
W każdym razie orzeczono już w pkt 121–125 powyżej, że Komisja nie uwzględniła dwukrotnie odstraszającego elementu grzywny.
Wobec tego nie musiała ona przedstawiać w tym względzie szczegółowego uzasadnienia.
W konsekwencji należy również oddalić zarzut oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia.
5.
W przedmiocie zastosowania współczynnika podwyższenia do kwoty wyjściowej
a)     Argumenty stron
ADM uważa, że zastosowanie do kwoty wyjściowej współczynnika podwyższenia w wysokości 2,5 stanowi oczywiście nieproporcjonalny
środek, który zresztą opiera się na błędnym rozumowaniu i narusza zasadę równego traktowania.
Po pierwsze, ADM utrzymuje, że zważywszy na to, iż przedsiębiorstwa są racjonalnymi jednostkami gospodarczymi, to dla zapewnienia
grzywnie faktycznie odstraszającego charakteru konieczne jest jedynie ustalenie jej na takim poziomie, że jej spodziewana
kwota przekroczy zyski uzyskane z naruszenia. Jej zdaniem grzywna będzie miała odstraszający skutek już wtedy, gdy przedsiębiorstwa
zdadzą sobie sprawę z tego, że strata wiążąca się z zastosowaniem sankcji niweczy zyski płynące z kartelu. Trybunał potwierdził
to podejście w wymienionym w pkt 44 powyżej wyroku w sprawie Musique diffusion française i in. przeciwko Komisji (pkt 108).
Podejście to jest również zgodne z wytycznymi, które (w pkt I A akapit czwarty) nakazują dokonanie oceny odstraszającego skutku
z punktu widzenia zdolności uczestników rozpatrywanego kartelu do wyrządzenia szkody konsumentom; tym samym wytyczne wymagają
uwzględnienia wszelkich korzyści płynących z niezgodnego z prawem kartelu przy określaniu odpowiedniego skutku odstraszającego.
Podejście to leży jako wspólny koncept u podstaw innych uregulowań wspólnotowych.
Nawet gdyby przyjąć, że grzywna w wysokości nieprzewyższającej poziomu ewentualnych zysków jest niewystarczająca, racjonalna
podstawa służąca zapewnieniu grzywnie odstraszającego skutku polega na oszacowaniu spodziewanych zysków z kartelu w postaci
procentu wartości sprzedaży rozpatrywanego produktu i jego powiększeniu o pewną kwotę w celu uwzględnienia stopnia błędu.
Właśnie taki racjonalny sposób postępowania jest stosowany w Stanach Zjednoczonych. W orzecznictwie Trybunału (wymieniony
w pkt 44 powyżej wyrok w sprawie Musique diffusion française i in. przeciwko Komisji, pkt 108) i Sądu (wymieniony w pkt 65
powyżej wyrok w sprawie HFB i in. przeciwko Komisji, w szczególności pkt 456) zostało uznane istnienie związku między odstraszającym
skutkiem grzywny a zyskami, jakie można osiągnąć z kartelu.
ADM nie kwestionuje, że dla celów obliczenia grzywny można uwzględnić obrót całkowity. Jednakże przypisywanie mu nadmiernego
znaczenia prowadzi do nieproporcjonalnej grzywny. Komisja ogranicza się w tym względzie do uzasadnienia zastosowanego podwyższenia
porównaniem, powołując się na obrót ADM. Nie ma żadnego racjonalnego wyjaśnienia na uzasadnienie tego, że obliczenie podwyższenia
w celu wywołania odstraszającego skutku opierało się głównie na całkowitym obrocie tej spółki. Podejście przyjęte przez Komisję
nie tłumaczy w żaden sposób tego, dlaczego konieczne było zniweczenie zysków uzyskanych przez ADM ze sprzedaży produktów niemających
żadnego związku z rozpatrywanym naruszeniem w celu zniechęcenia zainteresowanych przedsiębiorstw do kontynuowania ich działalności
w ramach kartelu dotyczącego glukonianu sodu.
Po drugie, w swojej replice ADM podnosi posiłkowo, na wypadek gdyby wbrew wcześniej przedstawionym wnioskom Sąd orzekł, że
podwyższenie grzywny w celu odstraszenia było uzasadnione z uwagi na wielkość i całkowite zasoby ADM, to jednak zdaniem tej
spółki Komisja nie miała prawa dodać do podwyższenia o skutku odstraszającym w wysokości 7,5 mln EUR dodatkowego podwyższenia
grzywny o 35% celem uwzględnienia czasu trwania naruszenia. Podwyższenie takie można częściowo logicznie uzasadnić tylko wtedy,
gdy podwyższenie o skutku odstraszającym opiera się na ewentualnych zyskach z kartelu. Jej zdaniem, im dłuższy jest czas trwania
kartelu, tym większe są potencjalne zyski, a zatem podwyższenie mające na celu uwzględnienie czasu trwania kartelu jest zasadne.
Prawidłowa metoda obliczania kwoty grzywny polega na zastosowaniu podwyższenia jedynie do podstawowej kwoty wynoszącej 5 mln EUR.
Według ADM sama Komisja zdawała się próbować osiągnąć taki wynik, ponieważ w motywie 392 decyzji oświadczyła, że „kwota wyjściowa
ustalona na podstawie wagi naruszenia (motyw 385) zostaje więc powiększona o 35%”. Jednakże motyw 385 decyzji odsyła jedynie
do punktu wyjścia w wysokości 5 mln EUR.
Po trzecie, ADM uznaje, że Komisja naruszyła zasadę równego traktowania, uwzględniając dla celów podwyższenia kwoty wyjściowej
grzywny okoliczność, iż duże przedsiębiorstwa posiadają wiedzę oraz infrastrukturę prawną i gospodarczą pozwalającą im na
dokonanie lepszej oceny ich zachowania noszącego znamiona naruszenia i konsekwencji, jakie z tego wynikają z punktu widzenia
prawa konkurencji (motyw 386 decyzji).
Rzeczywiście – jej zdaniem – wszystkie przedsiębiorstwa uczestniczące w naruszeniu są grupami wielonarodowymi, których obroty
w skali światowej wynoszą ponad 300 mln EUR, a zatem mają one możliwość korzystania z wewnętrznych i zewnętrznych porad prawnych
pozwalających im na określenie zagrożeń związanych z uczestnictwem w nielegalnym kartelu i na oszacowanie konsekwencji naruszenia.
Ponadto ADM podnosi, że decyzja nie jest wystarczająco uzasadniona w tej kwestii.
Komisja uważa, że argument oparty na dodatkowym podwyższeniu kwoty grzywny o 35% mającym na celu uwzględnienie czasu trwania
naruszenia jest nowym zarzutem, który zgodnie z art. 48 § 2 regulaminu Sądu należy odrzucić jako niedopuszczalny. Ponadto
Komisja wnosi o oddalenie wszystkich pozostałych podniesionych zarzutów.
b)     Ocena Sądu
ADM powołuje naruszenie, po pierwsze, zasady proporcjonalności, po drugie, zasady równego traktowania i po trzecie, obowiązku
uzasadnienia.
W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności
W ramach tego zarzutu ADM podnosi dwa różne zastrzeżenia.
Po pierwsze, ADM zasadniczo podnosi, że zważywszy na to, iż przedsiębiorstwa są racjonalnymi jednostkami gospodarczymi, to
dla zapewnienia grzywnie faktycznie odstraszającego charakteru konieczne jest jedynie ustalenie jej na takim poziomie, że
jej spodziewana kwota przekroczy zyski uzyskane z naruszenia. W tej kwestii należy przypomnieć, że odstraszający skutek jest
jednym z głównych względów, jakim należy się kierować przy ustalaniu kwoty grzywien (wyrok Trybunału z dnia 15 lipca 1970 r.
w sprawie 41/69 Chemiefarma przeciwko Komisji, Rec. str. 661, pkt 173, oraz z dnia 14 lipca 1972 r. w sprawie 49/69 BASF przeciwko
Komisji, Rec. str. 713, pkt 38, jak również orzecznictwo przytoczone w pkt 90 powyżej).
Gdyby grzywnę należało ustalać na poziomie, który pozwalałby jedynie zniweczyć zyski płynące z kartelu, nie miałaby ona odstraszającego
skutku. Można bowiem rozsądnie założyć, że w ramach swojej finansowej kalkulacji i sprawowania zarządu przedsiębiorstwa uwzględniają
racjonalnie nie tylko wysokość grzywien grożących im w przypadku naruszenia, lecz również wielkość ryzyka związanego z wykryciem
kartelu. Ponadto gdyby ograniczyć rolę grzywny do samego zlikwidowania spodziewanego zysku lub korzyści, nie zostałoby w wystarczającym
stopniu uwzględnione dane zachowanie noszące znamiona naruszenia w świetle art. 81 ust. 1 WE. Ograniczając bowiem grzywnę
do zwykłej kompensaty spowodowanej szkody, zaniedbany by został – poza odstraszającym skutkiem, który może jedynie dotyczyć
przyszłych zachowań – represyjny charakter takiego środka w stosunku do faktycznie popełnionego konkretnego naruszenia. Zatem
zarówno odstraszający skutek, jak i represyjny skutek grzywny uzasadniają możliwość nałożenia przez Komisję grzywny, która
w zależności od okoliczności danej sprawy może nawet w znacznym stopniu przewyższyć kwotę zysku, jaki dane przedsiębiorstwo
spodziewało się uzyskać.
Podobnie w przypadku przedsiębiorstwa, które, tak jak ADM, prowadzi swoją działalność na wielu rynkach i dysponuje szczególnie
dużą zdolnością finansową, uwzględnienie obrotu uzyskanego na właściwym rynku może okazać się niewystarczające dla zapewnienia
grzywnie odstraszającego skutku. Im większe jest bowiem przedsiębiorstwo i im większe są jego całkowite zasoby umożliwiające
mu niezależne działanie na rynku, tym bardziej powinno być ono świadome znaczenia swojej roli odgrywanej w zakresie prawidłowego
funkcjonowania konkurencji na rynku. Zatem przy ustalaniu kwoty grzywny, w celu zapewnienia jej odstraszającego skutku, należy
uwzględnić okoliczności faktyczne związane z siłą gospodarczą przedsiębiorstwa, które uznano za winne naruszenia.
Ponadto – jak również podniosła to Komisja, co nie zostało zakwestionowane przez ADM – kwota grzywny, która została ustalona
wobec ADM po zastosowaniu współczynnika mnożenia w wysokości 2,5, stanowi jedynie bardzo niewielką część, mianowicie 0,0538%,
jej całkowitego obrotu uzyskanego w skali roku, i również z tego punktu widzenia nie można jej uznać za nieproporcjonalną.
Po drugie, w swojej replice ADM utrzymuje, że nie ma takiej możliwości, aby Komisja mogła dodać do kwoty 7,5 mln EUR, która
uwzględniała już podwyższenie ze względu na odstraszający skutek, dodatkowego podwyższenia grzywny o 35% mającego na celu
uwzględnienie czasu trwania naruszenia. W tym względzie należy wpierw przypomnieć, że zgodnie z art. 48 § 2 regulaminu nie
można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero
w toku postępowania. Natomiast zarzut stanowiący rozszerzenie zarzutu, który został uprzednio bezpośrednio lub pośrednio wymieniony
w skardze wszczynającej postępowanie i który pozostaje z nim w ścisłym związku, należy uznać za dopuszczalny. Analogiczne
rozwiązanie narzuca się w przypadku zastrzeżenia podniesionego na poparcie zarzutu (wyrok Sądu z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie
T‑231/99 Joynson przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2085, pkt 156).
W niniejszym przypadku ADM powołała się w skardze na to, że współczynnik mnożenia w wysokości 2,5 był nadmierny, uzasadniając
to zasadniczo tym, że wykraczał on poza to, co było konieczne do zapewnienia grzywnie odstraszającego skutku. W swojej replice
podnosi ona, posiłkowo w stosunku do tego ostatniego zastrzeżenia, że w każdym razie Komisja powinna była zastosować podwyższenie
o 35% ze względu na czas trwania kartelu, nie do kwoty uzyskanej w wyniku zastosowania współczynnika mnożenia w wysokości
2,5, lecz do kwoty, która została ustalona przed zastosowaniem tego współczynnika mnożenia. Tym samym ADM podnosi zastrzeżenie,
które pozostaje w ścisłym związku z zastrzeżeniem sformułowanym w skardze, co oznacza, że rozszerza ona jedynie wcześniej
wymieniony zarzut. W konsekwencji zastrzeżenie to należy rozpatrzyć co do istoty.
Jeśli chodzi o zasadność zastrzeżenia podniesionego przez ADM, to Komisja słusznie zastosowała współczynnik mnożenia oparty
na czasie trwania naruszenia do kwoty podstawowej, wcześniej powiększonej o współczynnik mnożenia w wysokości 2,5. Jak już
wcześniej orzeczono (zob. pkt 140–143 powyżej), współczynnik mnożenia w wysokości 2,5 stanowi czynnik odstraszający, który
w pierwszej kolejności zapewnia grzywnie wystarczająco odstraszający charakter w stosunku do cech charakterystycznych danego
przedsiębiorstwa. Nic nie stało na przeszkodzie temu, aby Komisja powiększyła następnie uzyskaną w ten sposób kwotę o drugi
czynnik, który ze swej strony uwzględnia znamiona sprzecznego z prawem zachowania. Im bardziej przedsiębiorstwa są gotowe
do popełniania bardzo poważnych naruszeń w dłuższej perspektywie czasu, tym większa jest potrzeba działań odstraszających.
W kwestii zawartego w motywie 392 decyzji odesłania do motywu 385 Komisja przyznała przed Sądem, że chodzi o błąd. Jednakże
błąd ten nie ma wpływu na legalność decyzji, ponieważ ze sposobu, w jaki zostało obliczone podwyższenie związane z czasem
trwania naruszenia, oraz z odesłania do kwoty wyjściowej ustalonej na podstawie wagi naruszenia – obejmującej podwyższenie
ze względu na zastosowanie współczynnika mnożenia w wysokości 2,5 – wynika jasno, że Komisja miała w rzeczywistości na myśli
kwotę podstawową ustaloną z uwagi na wagę naruszenia po tym dostosowaniu. Zresztą wynika to również z logicznego sposobu rozumowania
przyjętego w analizie Komisji, która w motywach 378–388 decyzji uwzględniła krok po kroku szczególne okoliczności związane
z poszczególnymi przedsiębiorstwami. Wobec tego oczywiste jest, że odesłanie w motywie 392 odnosiło się w rzeczywistości nie
tylko do motywu 385, lecz również do motywów 385–388. W tym kontekście należy również wziąć pod uwagę, że wytyczne stanowią,
iż uwzględnienie czasu trwania naruszenia spowoduje wystąpienie „możliwości podniesienia kwoty grzywny” (pkt 1 B akapit drugi).
Zatem ADM niesłusznie zarzuca Komisji, że grzywnę, która została podwyższona z uwagi na wymóg zapewnienia odstraszającego
skutku, powiększyła dodatkowo o 35%, aby uwzględnić czas trwania naruszenia.
W konsekwencji zarzut oparty na naruszeniu zasady proporcjonalności należy oddalić.
W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania
ADM podnosi, że wszystkie przedsiębiorstwa uczestniczące w naruszeniu należą do grup wielonarodowych, które mają zatem możliwość
korzystania z wewnętrznych i zewnętrznych porad prawnych pozwalających im na ustalenie, czy uczestnictwo w nielegalnym kartelu
jest ryzykowne i na oszacowanie konsekwencji naruszenia.
W tym względzie należy zauważyć, że Komisja rzeczywiście przewidziała w decyzji dwie przyczyny uzasadniające zastosowanie
współczynnika mnożenia w wysokości 2,5 do kwoty wyjściowej grzywny nałożonej na niektórych członków kartelu, w tym ADM. Komisja
wskazała bowiem po pierwsze, na konieczność zapewnienia grzywnie wystarczająco odstraszającego skutku, a po drugie, na konieczność
uwzględnienia okoliczności, iż duże przedsiębiorstwa posiadają wiedzę oraz infrastrukturę prawną i gospodarczą pozwalającą
im na dokonanie lepszej oceny ich zachowania noszącego znamiona naruszenia i konsekwencji, jakie z tego wynikają z punktu
widzenia prawa konkurencji (motyw 386 decyzji).
Jednakże z motywu 388 decyzji wynika, że Komisja postanowiła zastosować w przypadku ADM współczynnik mnożenia w wysokości
2,5 zasadniczo celem zapewnienia, że grzywna będzie miała charakter odstraszający. Jak już wcześniej wspomniano w pkt 139–143
powyżej, Komisja słusznie uwzględniła konieczność zapewnienia grzywnie wystarczająco odstraszającego skutku i mogła w szczególności
uznać – jak wskazano w motywie 387 decyzji – że należało powiększyć kwotę wyjściową grzywny obliczoną na podstawie względnego
znaczenia właściwego rynku, aby uwzględnić wielkość i całkowite zasoby zainteresowanych przedsiębiorstw. Ponadto zważywszy
na to, że obrót w skali światowej uzyskany w roku 2000 zarówno przez ADM, jak i Akzo, wynosił około 14 mld EUR, podczas gdy
obrót uzyskany przez innych członków kartelu mieścił się jedynie w przedziale około 300 mln EUR–3 mld EUR, bezsprzecznie Komisja
mogła, aby osiągnąć ten cel, rozróżnić dwie kategorie członków kartelu w zależności od ich wielkości i całkowitych zasobów
oraz zwiększyć podstawową kwotę grzywny nałożonej na ADM i Akzo o współczynnik mnożenia w wysokości 2,5.
Sąd uważa, że można wziąć pod uwagę wiedzę oraz infrastrukturę prawną i gospodarczą zainteresowanych przedsiębiorstw w celu
podwyższenia kwoty grzywny. W niniejszym przypadku ADM nie kwestionuje faktu posiadania owej wiedzy oraz infrastruktury prawnej
i gospodarczej. Można zresztą uznać, że przedsiębiorstwo takie jak ADM, którego obrót w skali światowej w roku 2000 wynosił
około 14 mld EUR, posiada taką wiedzę i infrastrukturę. W konsekwencji Komisja słusznie przyjęła istnienie takiej wiedzy i infrastruktury
dla celów powiększenia podstawowej kwoty grzywny, która została nałożona na ADM. Oceny tej nie może podważyć argument ADM,
że przedsiębiorstwa należące do innej kategorii posiadają również wiedzę oraz infrastrukturę prawną i gospodarczą, które uzasadniają
także podwyższenie nałożonej na nie grzywny. Nawet gdyby okoliczność ta została udowodniona i gdyby Komisja niesłusznie nie
uwzględniła tej okoliczności wobec przedsiębiorstw należących do tej drugiej kategorii, ADM nie może w każdym razie powoływać
się na to w celu obniżenia zastosowanego w jej przypadku podwyższenia grzywny.
W konsekwencji należy oddalić zarzut oparty na naruszeniu zasady równego traktowania.
W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia
ADM utrzymuje, nie podając na to więcej argumentów, że uzasadnienie decyzji jest niewystarczające w zakresie stosowania współczynnika
mnożenia w wysokości 2,5. Należy zauważyć w tym względzie, że Komisja w motywie 386 decyzji wskazała na dwa powody uzasadniające
zastosowanie współczynnika podwyższenia, które zostały już wymienione w pkt 151 powyżej. Komisja wyjaśniła następnie w motywie 387
decyzji, że w świetle liczb wymienionych w motywie 48 tej decyzji należało zakwalifikować członków kartelu do dwóch kategorii.
Wreszcie w motywie 388 decyzji Komisja stwierdziła, że w celu zapewnienia grzywnie odstraszającego charakteru uznała za właściwe
zastosowanie współczynnika mnożenia w wysokości 2,5.
Jeśli chodzi o wysokość zastosowanego w przypadku ADM współczynnika podwyższenia, Komisja mogła ograniczyć się do przywołania
wielkości tego przedsiębiorstwa wynikającej w sposób przybliżony z całkowitego obrotu uzyskanego przez tę spółkę oraz zaznaczyć
konieczność zapewnienia grzywnie odstraszającego charakteru. W ramach obowiązku uzasadnienia na Komisji nie spoczywał obowiązek
podania liczbowo wyrażonych danych odnoszących się do metody obliczenia leżącej u podstaw decyzji (zob. podobnie wyrok Trybunału
z dnia 16 listopada 2000 r. w sprawie C‑291/98 P Sarrió przeciwko Komisji, Rec. str. I‑9991, pkt 80).
Jako że Komisja wystarczająco uzasadniła decyzję w tej kwestii, zarzut oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia należy
również oddalić.
6.
W przedmiocie istnienia błędów w ocenie dotyczących rzeczywistego wpływu kartelu na rynek
a)     Wprowadzenie
Przede wszystkim należy przypomnieć, że waga naruszeń powinna zostać ustalona na podstawie szeregu elementów (zob. pkt 76
powyżej). W tym kontekście za jedno z właściwych kryteriów można uznać rzeczywisty wpływ kartelu na rynek właściwy.
W swych wytycznych (pkt 1 A akapit pierwszy) Komisja wskazała, że aby ocenić wagę naruszenia, bierze pod uwagę – poza charakterem
tego naruszenia i rozmiarem właściwego rynku geograficznego – „rzeczywisty wpływ [naruszenia] na rynek, tam gdzie może to
być zmierzone”.
O ile chodzi o omawiany przypadek, z motywów 334–388 decyzji wynika, że Komisja rzeczywiście ustaliła kwotę grzywny, w zależności
od wagi naruszenia, przy uwzględnieniu wspomnianych trzech kryteriów. W tym kontekście uznała ona w szczególności, że kartel
miał „rzeczywisty wpływ” na rynek glukonianu sodu (motyw 371 decyzji).
Zdaniem ADM Komisja dopuściła się licznych błędów w ocenie rzeczywistego wpływu kartelu na rynek właściwy. Zdaniem ADM błędy
te odnoszą się do obliczenia kwoty grzywien.
b)     W przedmiocie błędnego podejścia Komisji przyjętego w celu wykazania, że kartel miał rzeczywisty wpływ na rynek
Argumenty stron
ADM uważa, że Komisja nie przedstawiła dowodów na istnienie rzeczywistego wpływu kartelu na rynek glukonianu sodu, w szczególności
z powodu błędów popełnionych w przyjętym przez nią podejściu mającym na celu udowodnienie powyższego twierdzenia.
Przede wszystkim, zdaniem ADM, Komisja ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że kartel został rzeczywiście wprowadzony
w życie, i na podstawie tej okoliczności doszła do wniosku, że wpływ kartelu na rynek musiał być również rzeczywisty. Tymczasem
ADM podkreśla, że – jak wynika z pkt 1 A akapit pierwszy wytycznych i co sama Komisja przyznała w motywie 341 decyzji – wprowadzenia
w życie kartelu nie można mylić z jego rzeczywistym wpływem na rynek właściwy.
ADM jest również zdania, że Komisja nie miała prawa przyjąć względnie długiego czasu trwania kartelu za podstawę istnienia
rzeczywistego wpływu tego kartelu na rynek właściwy. W konsekwencji, zdaniem ADM, Komisja, postępując w ten sposób, nie przedstawiła
dowodu na istnienie rzeczywistego wpływu, lecz jedynie powołała się niezgodnie z prawem na domniemanie w tym względzie.
Wreszcie w odniesieniu do ewolucji cen glukonianu sodu ADM uważa, że Komisja nie przedstawiła – tak jak powinna była zgodnie
z pkt 1 A akapit pierwszy wytycznych – dowodu na to, że kartel miał wpływ na tę ewolucję cen, który „moż[na] [...] by[ło]
zmierz[yć]”. Natomiast, zdaniem ADM, Komisja oparła się wyłącznie na wykresach znalezionych w pomieszczeniach Roquette w trakcie
przeprowadzanej przez nią inspekcji i porównując wnioski wyciągnięte przez Komisję z wykresu z argumentami przedstawionymi
przez ADM, Komisja zauważyła, że te „argumenty […] nie wykazują w przekonujący sposób, że wprowadzenie w życie kartelu nie
mogło odgrywać żadnej roli w wahaniach cenowych” (motyw 359 decyzji). ADM krytykuje również okoliczność, iż nie kwestionując
niezbitego charakteru jej argumentów, Komisja jedynie odnotowała, że ewolucja cen glukonianu sodu, która wynika z owych wykresów,
„pokrywa się ściśle z istniejącą zmową” (ibidem). Zdaniem ADM, postępując w ten sposób, Komisja nie przedstawiła dowodów na
istnienie rzeczywistego wpływu kartelu na rynek, lecz – wręcz przeciwnie – przerzuciła niezgodnie z prawem ciężar dowodu na
strony.
Komisja nie kwestionuje, że nie można mylić kryterium wprowadzenia w życie kartelu z kryterium rzeczywistego wpływu kartelu
na rynek właściwy oraz że to ona powinna przedstawić dowody w tym zakresie. Jednakże, zdaniem Komisji, w niniejszym przypadku
nie przerzuciła ona ciężaru dowodu, lecz przeprowadziła dowód w sposób wymagany prawem.
Ocena Sądu
Mając na uwadze zastrzeżenia przedstawione przez ADM co do podejścia przyjętego przez Komisję w celu wykazania, że kartel
miał rzeczywisty wpływ na rynek glukonianu sodu, przed wypowiedzeniem się co do zasadności argumentów podniesionych przez
ADM należy zwięźle przedstawić przeprowadzoną przez Komisję analizę wynikającą z motywów 340–369 decyzji.
–       Streszczenie analizy przeprowadzonej przez Komisję
W motywie 340 decyzji Komisja przedstawiła swoją analizę w następujący sposób:
„Komisja stwierdza, że naruszenie popełnione przez przedsiębiorstwa, które w okresie objętym niniejszą decyzją reprezentowały
ponad 90% światowego rynku glukonianu sodu i 95% europejskiego rynku tego produktu, miało rzeczywisty wpływ na ten rynek w EOG,
ponieważ było ono starannie wprowadzone w życie. W związku z tym, że ustalenia miały na celu w szczególności ograniczenie
wielkości sprzedaży, stosowanie wyższych cen niż te, które byłyby stosowane w braku ustaleń, oraz ograniczenie sprzedaży niektórym
klientom, musiały one wpłynąć na zwyczajny schemat zachowań rynkowych, a zatem wywołać na nim skutki”.
W motywie 341 decyzji Komisja podkreśliła, że „w największym możliwym stopniu [dokonano] rozróżnienia między kwestią wykonania
porozumień i kwestią skutków wywołanych przez nie na rynku”, lecz „nieunikniona [była] jednak zbieżność niektórych okoliczności
stanu faktycznego wykorzystanych w celu wyciągnięcia wniosków w tych dwóch kwestiach”.
Na tej podstawie Komisja w pierwszej kolejności dokonała analizy wprowadzenia w życie kartelu (motywy 342–351 decyzji). Zdaniem
Komisji, na wprowadzenie w życie kartelu wskazywały różne okoliczności związane z limitami sprzedaży, które uznaje ona za
kamień węgielny kartelu. Ponadto Komisja wskazała na fakt, że „[k]artel charakteryzował się nieustanną troską o ustalanie
cen docelowych lub minimalnych” oraz dodała, że jej zdaniem „[t]e ceny musiały wywrzeć skutek na zachowanie uczestników, chociaż
nie były one przez nich systematycznie osiągane” (motyw 348 decyzji). Komisja stwierdziła w końcu, że „nie [było] wątpliwości
co do skuteczności wprowadzenia w życie [kartelu]” (motyw 350 decyzji).
W drugiej kolejności Komisja oceniła wpływ naruszenia na rynek glukonianu sodu. W tym względzie najpierw powołała się na ocenę
rynku właściwego zawartą w motywach 34–41 decyzji. Następnie, odsyłając do oceny dokonanej już w motywach 235 i 236 decyzji,
Komisja przedstawiła następujące twierdzenie, wskazując jednocześnie na dwie tabele (zwane dalej „wykresami”) znalezione w pomieszczeniach
Roquette (motyw 354 decyzji):
„Ewolucja cen wynikająca z [wykresów] znalezionych w pomieszczeniach Roquette w trakcie kontroli wskazuje na to, że cel, do
którego zmierzali członkowie kartelu, został osiągnięty przynajmniej w części. Dwa [wykresy], przedstawiające ewolucję cen
wyrażonych we [frankach francuskich (FRF)] na europejskim rynku glukonianu sodu od 1977 r. do 1995 r., wskazują na spadek
cen w 1985 r. Zmiana ta była prawdopodobnie wynikiem rozwiązania wcześniejszego kartelu i następującego po tym zwiększonego
wykorzystania zdolności produkcyjnych. W końcu 1986 r. poziom cen obniżył się niemal o połowę w stosunku do początku 1985 r.
Jest bardzo prawdopodobne, że stosowanie porozumień ustanawiających nowy kartel począwszy od 1986 r. w znacznej mierze przyczyniło
się do istotnego podwyższenia (podwojenia) ceny stwierdzonego między 1987 r. a 1989 r. Po spadku cen w 1989 r., mniej zdecydowanym
niż w 1985 r., poziom cen utrzymał się aż do 1995 r. na poziomie około 60% wyższym niż w 1987 r.”.
W motywach 235 i 236 decyzji, do których odnosi się motyw 354 tej decyzji, Komisja stwierdziła:
„(235) Dwa dokumenty znalezione w pomieszczeniach Roquette w trakcie kontroli są wystarczająco jednoznaczne i stanowią dowody rezultatów
osiągniętych przez kartel w odniesieniu do glukonianu sodu. Zawierają one w szczególności [wykres] przedstawiający średnią
»europejską« cenę glukonianu sodu od 1977 r. do 1995 r.
(236)          [Jeden z wykresów] w trafny sposób wskazuje, że w 1981 r. i w 1987 r., kiedy wprowadzono w życie odpowiednio »pierwszy« i »drugi«
kartel, ceny gwałtownie wzrosły. Ceny spadły nagle w 1985 r., co pokrywa się z rozwiązaniem »pierwszego kartelu«, gdy spółka
Roquette wycofała się z niego. Między 1987 r. a 1989 r. cena glukonianu sodu znacząco wzrosła, w rzeczywistości została ona
podwojona. Następnie od 1989 r. do 1995 r. cena utrzymała się na poziomie około 60% wyższym niż w okresie zastoju w 1987 r.
Należy zauważyć, że w przeciwieństwie do okresu 1981–1986 cena glukonianu sodu mogła zostać utrzymana na bardzo wysokim poziomie
do 1995 r.”.
Następnie Komisja streściła, przeanalizowała i odrzuciła różne argumenty przedstawione przez zainteresowane strony w trakcie
postępowania administracyjnego w celu podważenia wniosków Komisji wyciągniętych z wykresów znalezionych w pomieszczeniach
Roquette. W odniesieniu do argumentów spółki ADM, która podniosła w szczególności, że taka sama ewolucja cen miałaby miejsce
również w braku kartelu, Komisja stwierdziła (motywy 359, 365 i 369 decyzji):
„(359) […]Argumenty przedstawione przez spółkę ADM nie wykazują w przekonujący sposób, że wprowadzenie w życie kartelu nie mogło
odgrywać żadnej roli w wahaniach cenowych. Chociaż sytuacja przedstawiana przez spółkę ADM może potwierdzić się w braku kartelu,
to pokrywa się ona ściśle także z istniejącą zmową. Zwiększenie zdolności [produkcyjnych] odnotowane w połowie lat osiemdziesiątych
mogło być jednocześnie przyczyną i skutkiem rozwiązania pierwszego kartelu (1981–1985). Jeśli chodzi o ewolucję cen od 1987 r.,
to zbiega się ona całkowicie z reaktywacją kartelu przeprowadzoną w tym okresie. W konsekwencji fakt zapoczątkowania wzrostu
ceny glukonianu sodu nie może zostać całkowicie wyjaśniony jedynie przez konkurencję, lecz powinien być interpretowany w świetle
porozumienia zawartego między uczestnikami w przedmiocie »cen minimalnych«, podziału rynku oraz systemu informacji i nadzoru.
Wszystkie te czynniki miały wpływ na pomyślne przeprowadzenie podwyżki cen.
[…]
(365)          [Jeden z wykresów] znalezionych w pomieszczeniach Roquette potwierdza, że między 1991 r. a 1995 r., czyli w okresie, w którym
spółka ADM uczestniczyła w kartelu, ceny były stabilne lub nieznacznie spadły. Nic nie wskazuje na to, że ceny spadły w znacznym
stopniu, ani tym bardziej, że były one nierentowne. Zniknięcie z rynku spółki ADM najprawdopodobniej tłumaczą poważne problemy
techniczne, które napotkała ta spółka wkrótce po przyłączeniu się do kartelu i które się utrzymywały. Spółka ta nigdy nie
była w stanie wypełnić swojego limitu sprzedaży.
[…]
(369)          Nie do przyjęcia jest wreszcie, że strony postanowiły kilkakrotnie odbyć spotkania w różnych miejscach na świecie w celu przyznania
limitów sprzedaży, ustalenia cen i podziału klientów w tak długim okresie, biorąc pod uwagę między innymi podejmowane ryzyko,
jeżeli ich zdaniem kartel nie miał żadnego wpływu na rynek glukonianu sodu lub wpływ ten był ograniczony”.
–       Ocena
Na wstępie należy przypomnieć, że, zgodnie z pkt 1 A akapit pierwszy wytycznych, przy obliczaniu kwoty grzywny na podstawie
wagi naruszenia Komisja uwzględnia między innymi „rzeczywisty wpływ [tego naruszenia] na rynek, tam gdzie może to być zmierzone”.
W tym względzie należy przeanalizować dokładne znaczenie sformułowania „tam gdzie może to [czyli rzeczywisty wpływ] być zmierzone”.
Dotyczy to w szczególności określenia, czy w rozumieniu tego sformułowania Komisja może uwzględnić rzeczywisty wpływ naruszenia
w ramach obliczania przez nią kwoty grzywny, wyłącznie wtedy – i w takim zakresie, w jakim – jest ona w stanie ująć ten wpływ
w kategoriach liczbowych.
Jak słusznie podniosła Komisja, analiza wpływu kartelu na rynek musi pociągnąć za sobą oparcie się na pewnych założeniach.
W tym kontekście Komisja musi między innymi przeanalizować, jaką cenę miałby produkt w przypadku braku istnienia kartelu.
Tymczasem przy analizowaniu przyczyn rzeczywistych zmian cen ryzykowne jest przeprowadzanie czysto teoretycznych rozważań
na ich temat. Należy wziąć pod uwagę obiektywną okoliczność, że ze względu na uczestnictwo w kartelu cenowym jego członkowie
wyraźnie zrezygnowali z przysługującej im swobody konkurowania za pomocą cen. A zatem ocena wpływu, jaki wywarły czynniki
inne niż ta dobrowolna rezygnacja członków kartelu, musi nieuchronnie opierać się na rozsądnym i niedającym ująć się w dokładnych
kategoriach liczbowych prawdopodobieństwie.
Nie można zatem, nie pozbawiając przy tym skuteczności kryterium, które może zostać uwzględnione przy określaniu kwoty grzywny,
zarzucić Komisji, że oparła się na rzeczywistym wpływie kartelu na rynek właściwy, chociaż nie mogła ująć tego wpływu w kategoriach
liczbowych lub przedstawić wyrażonej liczbowo oceny w tej kwestii.
W konsekwencji należy uznać, że rzeczywisty wpływ kartelu na rynek został dostatecznie wykazany, jeżeli Komisja jest w stanie
przedstawić konkretne i wiarygodne dane, które wskazują z rozsądnym prawdopodobieństwem, że kartel miał wpływ na rynek.
W niniejszym przypadku ze streszczenia analizy dokonanej przez Komisję (zob. pkt 168–173 powyżej) wynika, że oparła się ona
na dwóch wskazówkach w celu stwierdzenia istnienia „rzeczywistego wpływu” kartelu na rynek. Po pierwsze, powołała się ona
na fakt, że członkowie kartelu starannie wykonali porozumienia kartelowe (zob. w szczególności motyw 340 zacytowany w pkt 168
powyżej) oraz to, że kartel istniał przez długi okres (motyw 369 decyzji zacytowany w pkt 173 powyżej). Po drugie, Komisja
uznała, że wykresy znalezione w pomieszczeniach Roquette wykazywały pewną zgodność pomiędzy cenami ustalonymi przez kartel
i cenami rzeczywiście stosowanymi na rynku przez uczestników kartelu (motyw 354 decyzji, zob. pkt 171 powyżej).
Wbrew temu, co utrzymuje ADM, Komisja nie wyciągnęła wniosków na temat rzeczywistego wpływu kartelu na rynek glukonianu sodu
wyłącznie na podstawie jego faktycznego wprowadzenia w życie. Jak wynika bowiem z fragmentów decyzji cytowanych powyżej, Komisja
usiłowała w miarę możliwości odrębnie zbadać wprowadzenie w życie kartelu oraz jego rzeczywisty wpływ na rynek, uznając co
do zasady, że wprowadzenie kartelu w życie stanowi przesłankę konieczną do wykazania jego rzeczywistego wpływu na rynek, nie
będąc jednak przesłanką wystarczającą do tego wykazania (zob. podobnie motyw 341 decyzji). W motywie 341 decyzji Komisja przyznała,
że „nieunikniona [była] jednak zbieżność niektórych okoliczności stanu faktycznego wykorzystanych w celu wyciągnięcia wniosków
w tych dwóch kwestiach” – z powodu czego Komisja nie zawsze, jak twierdzi ADM, stosowała właściwe określenia w ramach każdej
części swojej analizy. Niemniej ADM niesłusznie zarzuca Komisji pomylenie kwestii wprowadzenia w życie kartelu z jego rzeczywistym
wpływem na rynek. Co więcej, faktyczne wprowadzenie w życie kartelu – jako przesłanka rzeczywistego wpływu kartelu na rynek
– stanowi pierwszą wskazówkę istnienia tego rodzaju wpływu.
Ponadto nie można czynić Komisji zarzutu z powodu stwierdzenia, że w takiej sytuacji jak w niniejszym przypadku, w którym
członkowie kartelu reprezentowali ponad 90% światowego rynku glukonianu sodu i 95% rynku EOG tego produktu oraz włożyli znaczny
wysiłek w organizację, ciągłość i kontrolę porozumień kartelowych, wprowadzenie w życie tego kartelu stanowi istotną wskazówkę
wystąpienia skutków na rynku, przy założeniu (zob. pkt 179 powyżej), że w niniejszym przypadku Komisja nie ograniczyła się
do tej analizy.
Komisja mogła ponadto słusznie uznać, że znaczenie tej wskazówki wzrasta wraz z czasem trwania kartelu. Prawidłowe funkcjonowanie
złożonego kartelu obejmującego, jak w niniejszym przypadku, ustalanie cen, podział rynków i wymianę informacji, powoduje bowiem
w szczególności znaczne koszty związane z administracją i zarządzaniem. Komisja mogła zatem rozsądnie uznać, że fakt, iż przedsiębiorstwa
kontynuowały przez długi okres naruszenie i zapewniały jego skuteczne zarządzanie, mimo ryzyka nieodzownie związanego z tego
rodzaju bezprawną działalnością, wskazuje na to, że członkowie kartelu osiągnęli z niego pewną korzyść, a zatem że miał on
rzeczywisty wpływ na rynek właściwy, nawet jeżeli nie można go było ująć w kategoriach liczbowych.
Co się tyczy wykresów znalezionych w pomieszczeniach spółki Roquette, z analizy dokonanej przez Komisję (zob. pkt 171 i 172
powyżej) wynika, że uznała ona za „bardzo prawdopodobne”, iż stosowanie porozumień „w znacznej mierze przyczyniło się” do
ewolucji cen, nie twierdząc jednak, że owe wykresy stanowiły niezbity dowód na istnienie wpływu kartelu na ceny i nie starając
się nawet ująć tego wpływu w kategoriach liczbowych.
W dalszej kolejności zostanie zbadane, czy zgodnie z tym, co utrzymuje ADM, Komisja popełniła błędy w ocenie poszczególnych
okoliczności faktycznych, na których oparła swoje wnioski. Jednakże w świetle tego, co orzeczono w pkt 178 powyżej, ADM niesłusznie
zarzuca Komisji przyjęcie błędnego podejścia w celu wykazania, że kartel wywarł wpływ na ewolucję cen glukonianu sodu. Wniosek
ten nie może zostać podważony przez samą okoliczność, że w odpowiedzi na argumenty ADM Komisja w istocie podniosła, że nie
jest w stanie wykluczyć, iż taka sama ewolucja cen mogłaby mieć miejsce również w braku kartelu, jednak tej argumentacji nie
można uznać za przekonującą, zważywszy na faktyczne wprowadzenie w życie kartelu oraz na zbieżność cen rzeczywiście stosowanych
na rynku i cen ustalonych przez kartel. Nie żądając od zainteresowanych przedsiębiorstw – jak twierdzi ADM –przedstawienia
dowodu przeciwnego, tzn. dowodu, którego w praktyce nie można w wielu przypadkach przedstawić z przyczyn wymienionych w pkt 177
powyżej, Komisja wyważyła zatem starannie argumenty przemawiające za wysuniętym przez nią wnioskiem, jak również argumenty
przeciwko temu wnioskowi.
Z powyższego wynika, że Komisja nie przyjęła błędnego podejścia dla oceny rzeczywistego wpływu kartelu na rynek glukonianu
sodu.
c)     W przedmiocie oceny ewolucji cen glukonianu sodu
ADM uważa, że dowody przedstawione przez Komisję w decyzji nie stanowią poparcia dla wniosku, zgodnie z którym „jest bardzo
prawdopodobne, że stosowanie porozumień ustanawiających nowy kartel począwszy od 1986 r. w znacznej mierze przyczyniło się
do istotnego podwyższenia (podwojenia) ceny stwierdzonego między 1987 r. i 1989 r.” (motyw 354 decyzji). W tym kontekście
przedstawia ona dwa odmienne linie argumentacji.
W odniesieniu do kwestii, że Komisja nie dysponowała wystarczającymi informacjami i nie uwzględniła innych czynników powołanych
w trakcie postępowania administracyjnego
–       Argumenty stron
ADM powołuje się na okoliczność, że jest nieprawdopodobne, aby kartel wywarł skutki inne od tych wynikających z sił rynkowych.
Z motywów decyzji wynika bowiem, że zainteresowane przedsiębiorstwa same wskazały na to, że cena ustalona między 1986 r. a 1987 r.
nie pokrywała kosztów surowców; nawet w roku 1989, w którym cena kształtowała się na najwyższym poziomie. W takiej sytuacji,
zdaniem ADM, wzrost ceny nastąpiłby nawet w braku kartelu.
ADM jest również zdania, że Komisja posiadała niewiele informacji na temat okresu 1987–1989: nie posiada ona dowodów dotyczących
ceny, która została ustalona przed dniem 9 sierpnia 1989 r. Wreszcie, zdaniem ADM, ceny obowiązujące w okresie od 1986 r.
do 1987 r. sugerują istnienie drapieżnej strategii mającej na celu zmuszenie spółki FinnSugar, od której w 1989 r. ADM zakupiła
technologię w celu produkowania glukonianu sodu (zwanej dalej „FinnSugar”), do zrezygnowania z jej planów rozwojowych.
Komisja kwestionuje tę ocenę, podkreślając, że w sytuacji, w której cena produktu jest rujnująca i podaż przewyższa popyt,
cena może wzrosnąć jedynie w przypadku, gdy jedno z przedsiębiorstw obecnych na rynku wychodzi z rynku z powodu swojej upadłości.
Co więcej, w niniejszym przypadku żadne przedsiębiorstwo nie mogło podwyższyć cen w drodze jednostronnej decyzji, nie tracąc
przy tym udziałów w rynku. Wobec tego Komisja uważa, że jakkolwiek taki wzrost cen mógłby mieć miejsce w braku kartelu, kartel
istniał i stanowi najbardziej logiczne wyjaśnienie stwierdzonych ruchów cenowych.
–       Ocena Sądu
W celu kontroli, czy Komisja dokonała prawidłowej oceny rzeczywistego wpływu kartelu na rynek, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem
należy przede wszystkim zbadać, jak oceniła ona wpływ kartelu na ceny (zob. wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok Sądu w sprawie
Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients przeciwko Komisji, pkt 148, podobnie wyrok Sądu w sprawie T‑308/94
Cascades przeciwko Komisji, Rec. str. II‑925, pkt 173 oraz wymieniony w pkt 110 powyżej wyrok w sprawie Mayr‑Melnhof przeciwko
Komisji, pkt 225).
Poza tym, zgodnie z orzecznictwem, przy określaniu wagi naruszenia należy uwzględnić zwłaszcza kontekst normatywny i gospodarczy
zarzucanego zachowania (zob. wyrok Trybunału z dnia 16 grudnia 1975 r. w sprawach połączonych od 40/73 do 48/73, 50/73, od
54/73 do 56/73, 111/73, 113/73 i 114/73 Suiker Unie i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 1663, pkt 612 oraz wymieniony w pkt 76
powyżej wyrok w sprawie Ferriere Nord przeciwko Komisji, pkt 38), a w celu oceny rzeczywistego wpływu naruszenia na rynek
Komisja jest zobowiązana do przyjęcia za punkt odniesienia konkurencji, jaka normalnie istniałaby w przypadku braku naruszenia
(zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Suiker Unie i in. przeciwko Komisji, pkt 619 i 620, wymieniony w pkt 110 powyżej wyrok
w sprawie Mayr‑Melnhof przeciwko Komisji, pkt 235 oraz wyrok Sądu z dnia 11 marca 1999 r. w sprawie T‑141/94 Thyssen Stahl
przeciwko Komisji, Rec. str. II‑347, pkt 645).
Z jednej strony, wynika z tego, że w przypadku karteli cenowych należy stwierdzić, iż porozumienia faktycznie pozwoliły zainteresowanym
przedsiębiorstwom na osiągnięcie wyższego poziomu cen od poziomu, jaki byłby praktykowany bez istnienia kartelu. Z drugiej
strony, wynika z tego, że w ramach swojej oceny Komisja musi uwzględnić wszystkie obiektywne warunki rynku właściwego, biorąc
pod uwagę odpowiedni kontekst gospodarczy i ewentualnie normatywny. Zgodnie z wyrokami wydanymi przez Sąd w sprawie dotyczącej
kartelu na rynku kartonu (zob. w szczególności wymieniony w pkt 110 powyżej wyrok w sprawie Mayr‑Melnhof przeciwko Komisji,
pkt 234 i 235) należy uwzględnić ewentualne istnienie „obiektywnych czynników gospodarczych”, wskazujących na to, że w ramach
„wolnej konkurencji” poziom cen nie zmieniłby się w taki sam sposób jak w przypadku cen stosowanych w praktyce (zob. także
wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients przeciwko Komisji,
pkt 151 i 152 oraz wymieniony w pkt 190 powyżej wyrok w sprawie Cascades przeciwko Komisji, pkt 183 i 184).
W niniejszym przypadku ADM nie podważa stwierdzonych przez Komisję okoliczności faktycznych. ADM nie kwestionuje w szczególności
opisu ewolucji cen dokonanego przez Komisję w oparciu o wykresy znalezione podczas inspekcji w pomieszczeniach Roquette, który
został, z jednej strony, przedstawiony w części dotyczącej opisu zdarzeń (motywy 76–80 decyzji) i z drugiej strony, zawarty
w analizie wpływu kartelu na rynek (motyw 354 decyzji).
Właściwe okoliczności, które wynikają z motywów decyzji, można streścić następująco:
–        dawny kartel zakończył swoją działalność wiosną 1984 r. (motyw 76 decyzji);
–        w okresie około dwóch lat (tzn. w przybliżeniu do wiosny 1986 r.) na rynku glukonianu sodu panowała wolna konkurencja (motyw 77
decyzji);
–        pierwsze działania mające na celu wprowadzenie w życie nowego kartelu zostały podjęte w maju 1986 r. (motyw 79 decyzji);
–        w lutym 1987 r. zawarto nowe porozumienie kartelowe, które wraz z wieloma zmianami obowiązywało do 1995 r. (motywy 79 i 80
decyzji).
Następnie ewolucja cen glukonianu sodu, wynikająca z motywu 354 decyzji, może zostać podsumowana w następujący sposób:
–        w roku 1985 nastąpił spadek cen glukonianu sodu, a w roku 1986 zmniejszyły się one prawie o połowę w stosunku do roku 1985;
–        między 1987 r. a 1989 r. nastąpił dwukrotny wzrost cen glukonianu sodu;
–        w roku 1989 odnotowano ponowny spadek cen, jednak w mniej zdecydowanym stopniu niż w roku 1985, których wysokość ustabilizowała
się do roku 1995 na poziomie o około 60% wyższym od poziomu obowiązującego w roku 1987.
Po pierwsze, z powyższego wynika, że aby ocenić, czy porozumienia rzeczywiście pozwoliły zainteresowanym przedsiębiorstwom
na osiągnięcie poziomu cen transakcji wyższych od tych, które obowiązywałyby w przypadku braku kartelu, Komisja właściwie
porównała, z jednej strony, ceny glukonianu sodu istniejące w okresie od końca trwania dawnego kartelu do momentu zawarcia
nowego porozumienia kartelowego w lutym 1987 r., to jest w okresie, w którym na rynku panowała wolna konkurencja, z cenami
praktykowanymi po roku 1987, z drugiej strony, z uwzględnieniem upływu pewnego czasu niezbędnego do skutecznego utworzenia
kartelu.
Podobnie celem porównania sytuacji cen rzeczywiście praktykowanych z sytuacją, która miałaby miejsce w braku kartelu, Komisja
słusznie podkreśliła, iż między 1989 r. a 1995r. ceny charakteryzowały się względną stabilnością. Tymczasem – jak wskazała
to Komisja w motywie 42 decyzji, czemu nie zaprzeczyła ADM – rynek glukonianu sodu podlegał zasadniczo istotnym zmianom. W konsekwencji
Komisja miała prawo stwierdzić, że w przypadku braku kartelu strony nie mogłyby oczekiwać pewnej stabilności cen glukonianu
sodu. ADM nie przedstawiła żadnego argumentu, aby obalić ten wniosek.
Po drugie, jeśli chodzi o podwojenie cen, które nastąpiło między 1987 r. a 1989 r., stwierdzić należy, że jeżeli – jak utrzymuje
ADM – ceny glukonianu sodu znajdowały się w roku 1987 na rujnującym poziomie oraz istniała nadwyżka podaży, co miało miejsce
w latach 1986 i 1987, nie do pomyślenia jest, aby ceny mogły wzrosnąć w braku czynnika zewnętrznego. W przypadku wystąpienia
nadwyżki podaży nastąpiłby spadek cen lub pozostałyby one na niskim poziomie do chwili, w której produkt stałby się ponownie
trudno dostępny na skutek wyjścia z rynku jednego z podmiotów w związku z jego upadłością lub przejęciem. Tymczasem w niniejszym
przypadku Komisja stwierdziła wzrost cen związany ze skutecznym wprowadzeniem w życie nowego kartelu.
W świetle powyższego Komisja mogła dojść do wniosku, że dysponowała konkretnymi i wiarygodnymi dowodami wskazującymi na to,
że kartel miał rzeczywisty wpływ na rynek, który – w rozumieniu wytycznych – „moż[na] [...] by[ło] zmierz[yć]” w drodze porównania
ceny hipotetycznej, jaka zgodnie z rozsądnym prawdopodobieństwem byłaby stosowana w braku istnienia kartelu, z ceną stosowaną
w wyniku działalności kartelu.
Argumenty przedstawione przez ADM nie pozwalają na podważenie tego wniosku. W szczególności bez znaczenia dla sprawy jest
powoływana przez ADM okoliczność, iż zgodnie z oświadczeniami konkurentów tej spółki cena, nawet na swoim najwyższym poziomie,
nie pokrywała nawet kosztów surowców. Zakładając, że okoliczność ta zostałaby udowodniona, nie można wykluczyć, że cena praktykowana
w braku istnienia kartelu na rynku, na którym panowałyby niezakłócone warunki konkurencji, kształtowałaby się również poniżej
kosztów surowców, lecz na poziomie jeszcze dalszym od kosztów produkcyjnych. Zatem Komisja prawidłowo przeanalizowała różne
argumenty przedstawione w toku postępowania administracyjnego przez ADM i inne strony (zob. również pkt 183 powyżej).
W konsekwencji ADM niesłusznie zarzuca Komisji, że nie dysponowała wystarczającymi informacjami oraz że nie uwzględniła innych
czynników powołanych w toku postępowania administracyjnego.
W przedmiocie braku uczestnictwa ADM w kartelu w momencie wzrostu cen glukonianu sodu, który został odnotowany między 1987 r.
a 1989 r.
–       Argumenty stron
ADM utrzymuje, że okres między 1987 r. a 1989 r., w którym odnotowano wzrost cen glukonianu sodu, poprzedzał okres jej uczestnictwa
w kartelu. Tym samym Komisja nie mogła nałożyć na ADM wyższej grzywny ze względu na wpływ gospodarczy, jaki miał kartel w okresie,
w którym ADM w nim nie uczestniczyła.
Komisja podważa zasadność tej argumentacji.
–       Ocena Sądu
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dla celów oceny wpływu kartelu na rynek nie ma znaczenia faktyczne zachowanie danego przedsiębiorstwa,
które – w jego opinii – miało miejsce, lecz uwzględnione powinny być jedynie skutki naruszenia postrzegane całościowo (wyrok
Trybunału z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C‑49/92 P Komisja przeciwko Anic Partecipazioni, Rec. str. I‑4125, pkt 150 i 152
oraz wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients przeciwko Komisji,
pkt 160 i 167).
Jak słusznie utrzymuje Komisja, nawet jeżeli ADM przystąpiła do kartelu dopiero po podwojeniu cen glukonianu sodu, które miało
miejsce między 1987 r. a 1989 r., przez cały okres swojego uczestnictwa czerpała ona korzyści z wyników osiągniętych przez
kartel w okresie poprzedzającym jej przystąpienie, to jest znacznego wzrostu cen i stabilizacji cen na wysokim poziomie. Ponadto
dbała ona o trwałość tych osiągnięć.
Zatem Komisja miała prawo postrzegać kartel jako całość, aby ustalić rzeczywisty wpływ kartelu z uwagi na wszystkich uczestników.
Moment przystąpienia ADM do kartelu jest bez znaczenia dla określenia rzeczywistego wpływu kartelu.
W konsekwencji należy odrzucić zastrzeżenie oparte na tym, że ADM nie była członkiem kartelu w momencie wzrostu cen glukonianu
sodu między 1987 r. a 1989 r.
d)     W przedmiocie określenia rynku właściwego
Argumenty stron
ADM uważa, że Komisja popełniła błędy w określeniu rynku właściwego. Podkreśla ona, że określenie rynku właściwego jest niezbędne
w celu ustalenia wpływu kartelu na ten rynek i tym samym że błędy te mają wpływ na obliczenie kwoty grzywny.
Po pierwsze, ADM podnosi, że w decyzji Komisja sama wprawdzie przyznała, że w zależności od zastosowania glukonian sodu może
zostać zastąpiony innymi czynnikami, ale wyłączyła substytuty glukonianu sodu ze swojej definicji rynku właściwego.
Tym samym Komisja postąpiła wbrew swojej utrwalonej praktyce, zgodnie z którą częściowe substytuty mogą stanowić część rynku
właściwego. Podobnie, zdaniem ADM, Komisja niewłaściwie zastosowała komunikat Komisji w sprawie definicji rynku właściwego
do celów wspólnotowego prawa konkurencji (Dz.U. C 372 z dnia 9 grudnia 1997 r., str. 5, zwane dalej „komunikatem w sprawie
definicji rynku”).
Jej zdaniem dowody wskazują na to, iż nabywcy glukonianu sodu rzeczywiście wyeliminowaliby niewielki, lecz znaczący wzrost
ceny, gdyby przestawili się na zastępcze czynniki chelatujące, i w związku z tym rynek jest większy, niż twierdzi to Komisja.
Opierając się na publikacji zatytułowanej „Chemical Economics Handbook” (B. Davenport i in., SRI International 2000, zwanej
dalej „sprawozdaniem CEH 2000”), Komisja zauważa, co następuje:
–        z punktu widzenia stosunku cen następujące czynniki są bliższymi substytutami glukonianu sodu niż kwas glukonowy: glukoheptonian,
HEDTA (sproszkowany), aminonotri (kwas), kwas NTA (bezwodnik), aminonotri (sól NA5) oraz kwas EDTA (bezwodnik);
–        glukoheptonian jest bliższym substytutem kwasu glukonowego niż glukonian sodu;
–        stosunek cen glukonianu sodu i glukoheptonianu przewyższa 96%, co sugeruje, że zmiany tych cen następują według zamkniętej
wirtualnej skali;
–        stosunki wszystkich czynników chelatujących wymienionych w sprawozdaniu CEH 2000 i glukonianu sodu przewyższają 60%, co pozwala
sądzić, że ceny glukonianu sodu były bardzo podatne na ruchy cenowe innych czynników chelatujących;
–        stosunek cen kwasu glukonowego i innych czynników chelatujących przewyższa 60% z wyjątkiem dwóch substytutów NTA.
Powołując się na komunikat w sprawie definicji rynku (pkt 39), wiele decyzji Komisji w sprawie koncentracji, jak również wyrok
Trybunału z dnia 17 grudnia 1998 r. w sprawie C‑185/95 P Baustahlgewebe przeciwko Komisji, Rec. str. I‑8417, pkt 100, ADM
podnosi, że wysoki stopień korelacji między cenami produktów jest dowodem na to, że dla celów prawa konkurencji stanowią one
część tego samego rynku produktów. Jak wynika ze sprawozdania CEH 2000, między wszystkimi czynnikami chelatującymi istnieje
konkurencja cenowa a glukonian sodu i glukoheptonian mogą być zazwyczaj stosowane zamiennie w licznych przypadkach zastosowań.
Zdaniem ADM wnioski zawarte w sprawozdaniu CEH 2000 znajdują potwierdzenie w zeznaniach konsumentów przesłuchanych przez Komisję
w ramach jej dochodzenia, w odpowiedziach udzielonych Komisji przez zainteresowane przedsiębiorstwa oraz w wewnętrznych notatkach
tych przedsiębiorstw.
W konsekwencji, zdaniem ADM, zarówno środki dowodowe przedstawione przez Komisję – z których wyciągnęła ona jednak błędne
wnioski – jak i sprawozdanie CEH 2000 wskazują na to, że rynek właściwy powinien był zostać zdefiniowany w bardziej szeroki
sposób, z uwzględnieniem zwłaszcza takich produktów jak glukoniany i glukoheptoniany, kwas glukonowy, kwas glukoheptonianowy,
„roztwory macierzyste” oraz ligninosulfoniany.
Argumenty powołane przez Komisję w decyzji nie mogą – zdaniem ADM – podważyć tego wniosku. Nieistotne jest to, czy substytuty
glukonianu sodu są niedoskonałe lub częściowe, ponieważ – jak wynika z pkt 17 komunikatu w sprawie definicji rynku – Komisja
ma obowiązek ustalić, czy substytut jest w stanie przyciągnąć do siebie wystarczająco sprzedaż, aby zniweczyć niewielki, lecz
znaczący wzrost cen, a nie to, czy substytut mógłby przyciągnąć do siebie całą sprzedaż produktu, co miałoby miejsce w przypadku
doskonałego substytutu. Ponadto błędne jest twierdzenie, że brak ogólnego substytutu glukonianu sodu dla wszystkich potencjalnych
zastosowań tego produktu potwierdza hipotezę, iż glukonian sodu stanowi właściwy rynek produktowy z punktu widzenia prawa
konkurencji (motyw 37 decyzji). W szczególności podnosi ona, że Komisja nie wskazała żadnego szczególnego zastosowania, w którego
przypadku glukonian sodu nie ma substytutu.
Podobnie, zdaniem ADM, błędna jest argumentacja Komisji oparta na wyroku Trybunału z dnia 13 lutego 1979 r. w sprawie 85/76
Hoffmann‑La Roche przeciwko Komisji, Rec. str. 461. Po pierwsze, ADM podnosi, że Trybunał zastosował w tej sprawie kryterium
istnienia wystarczającego stopnia zamienności z punktu widzenia tego samego zastosowania między wszystkimi produktami jednego
i tego samego rynku. Argumentacja przedstawiona przez ADM opiera się na teście, który jest stosowany w teoriach ekonomicznych
leżących u podstaw komunikatu w sprawie definicji rynku. Po drugie, okoliczności faktyczne sprawy, w której został wydany
powyższy wyrok, różnią się od okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Podczas gdy we wspomnianej powyżej sprawie witaminy C
i E nie miały substytutów przy ich zastosowaniu w artykułach spożywczych, w niniejszym przypadku Komisja nie wskazała żadnego
zastosowania, w którego przypadku glukonian sodu nie ma substytutu. Po trzecie, zdaniem ADM można rozsądnie założyć, że w sytuacji,
gdy jedynie ograniczone ilości witamin C i E zostałyby sprzedane w celu zastosowań technicznych, produkty zastępcze nie miałyby
wpływu na strategię ustalania cen witamin C i E opracowaną przez stronę skarżącą w owej sprawie. Ograniczenie rozdrobnienia
sprzedaży do produktów zastępczych mających techniczne zastosowanie nie zniweczyłoby skutków wzrostu cen ze względu na zyski,
które spodziewano się uzyskać ze sprzedaży prowadzonej na szerszą skalę i po wyższej cenie w przypadku zastosowań w artykułach
spożywczych, w odniesieniu do których nie istniał żaden substytut.
ADM stoi w każdym razie na stanowisku, że można zakwestionować decydujące znaczenie, jakie Komisja przypisuje – w motywie
37 decyzji, jak również w pkt 78 odpowiedzi na skargę – zeznaniom klientów. W motywie 37 decyzji klientów określa się mianem
„producentów, którzy wytwarzają rozmaite produkty dla różnych gałęzi przemysłu i wykorzystujących przy tym co najmniej dwie
właściwości glukonianu sodu”. Twierdzenie to nie zostało jednak niczym poparte. Jak wynika ze sprawozdania CEH 2000, przedsiębiorstwa,
które nabywają glukonian sodu w celu wytwarzania innych produktów, są zazwyczaj przedsiębiorstwami należącymi do określonej
branży. Żaden z ankietowanych klientów nie wydaje się odpowiadać definicji Komisji.
ADM zauważa również, że US Federal Trade Commission w sprawie Dow Chemical Company orzekła, że czynniki chelatujące bez względu
na ich zastosowania tworzą rynek z punktu widzenia gospodarczego.
Następnie ADM zauważa, że w motywie 38 decyzji Komisja stwierdziła, iż „znaczna większość klientów, którym Komisja przesłała
żądanie udzielenia informacji w przedmiocie substytucyjności, odpowiedziała, że w stosowanym przez nich procesie przemysłowym
glukonian sodu nie mógłby zostać zastąpiony innym produktem”. Zdaniem ADM wniosek ten jest błędny. Zebrane w tym zakresie
od konsumentów przez Komisję dowody mają charakter selektywny, dwuznaczny i naznaczony wadliwością z racji charakteru zadawanych
pytań.
W nawiązaniu do tego ADM utrzymuje, po pierwsze, że pięciu spośród dwunastu użytkowników końcowych, którzy udzielili odpowiedzi
na zadane przez Komisję pytanie, uznało, że glukonian sodu jest produktem, który można zastąpić, a jeden z nich nawet uściślił,
że tym substytutem jest kwas glukonowy. Odpowiedzi te potwierdził dystrybutor, który spontanicznie wskazał na fakt istnienia
kilku substytutów. ADM podkreśla, że nabywcy, którzy udzielili odpowiedzi na pytanie oraz potwierdzili substytucyjność glukonianu
sodu, reprezentują większość spółek prowadzących działalność w sektorach obróbki powierzchni oraz sprzątania przemysłowego
(Solvay, Chemische Werke Kluthe i Henkel) i realizują 50% sprzedaży na rynku glukonianu sodu oraz zaliczają się do nich dwaj
najwięksi pod względem ilościowym konsumenci (Henkel i British Gypsum).
Po drugie, ADM podnosi, że tylko jeden z pozostałych nabywców, którym Komisja postawiła pytania, uzasadnił swoją odpowiedź,
podczas gdy sama Komisja podkreśliła w komunikacie w sprawie definicji rynku (pkt 40), że odpowiedzi na ten temat mogą zostać
wzięte pod uwagę tylko wtedy, gdy są one wystarczająco poparte okolicznościami faktycznymi.
Po trzecie, ADM uważa, że pytanie zadane przez Komisję w rozesłanym kwestionariuszu nie było właściwe. Nabywców zapytano jedynie
o możliwość zastąpienia glukonianu sodu, a nie o ich ewentualną reakcję na niewielki, lecz znaczący i stały wzrost cen. Ponadto
podnosi ona, że wśród odpowiedzi negatywnych tylko jedna z nich była uzasadniona, przy czym nie można jednoznaczne ustalić,
czy niewielkie problemy techniczne stały na przeszkodzie substytucji, czy też nabywcy nigdy nie mogliby się przestawić na
inny produkt nawet w przypadku trwałego wzrostu ceny glukonianu sodu.
ADM zauważa wreszcie, że w motywie 38 decyzji Komisja uznała, że „sam fakt utworzenia kartelu przez producentów glukonianu
sodu oraz ich uczestnictwo i przekazywanie na ten cel zasobów przez dłuższy czas, jak również to, iż nie zdecydowali się oni
na objęcie nim na przykład roztworów macierzystych, potwierdza, że postrzegali oni glukonian sodu jako właściwy rynek produktowy”.
Tymczasem ADM utrzymuje, że wbrew twierdzeniom Komisji, przedstawione dowody wskazują na to, że strony obawiały się, iż klienci
przestawią się na produkty zastępcze niekontrolowane przez członków kartelu oraz że nadaremnie usiłowały objąć zakresem porozumień
roztwory macierzyste celem zapobieżenia wszelkim oszustwom w ramach kartelu. Ponadto powołana przez Komisję okoliczność, mianowicie
uczestnictwo w kartelu, może mieć rozmaite przyczyny i jako taka nie potwierdza wyciągniętego wniosku.
Komisja wnosi o odrzucenie wszystkich argumentów ADM.
Ocena Sądu
Należy zauważyć tytułem wstępu, że w motywach 34–41 decyzji Komisja zbadała właściwy rynek produktowy i zdefiniowała go jako
rynek glukonianu sodu w formie stałej i płynnej oraz jego produktu podstawowego ‑ kwasu glukonowego. Ponadto w odpowiedzi
na argumenty podniesione przez ADM w trakcie postępowania administracyjnego Komisja przyznała, że glukonian sodu posiadał
pewną liczbę częściowych produktów zastępczych, w zależności od jego zastosowania, lecz stwierdziła, że nie ma dowodu na to,
że produkty te skutecznie wpływają na ceny glukonianu sodu. Zdaniem Komisji wiele okoliczności przeczyło raczej tezie bronionej
przez ADM. I tak podniosła ona, że glukonian sodu nie miał całkowitych produktów zastępczych oraz że z uwagi na to, że produkt
ten był bardziej przyjazny dla środowiska, niektórzy użytkownicy preferowali go w stosunku do potencjalnych produktów zastępczych.
Ponadto uznała ona, że potwierdzeniem dla tego poglądu są, po pierwsze, odpowiedzi udzielone przez klientów członków kartelu,
a po drugie, samo istnienie kartelu, którego zakres ograniczał się do glukonianu sodu, a więc jej zdaniem, pogląd ten dowodzi
tego, że sami członkowie kartelu uznali, iż rynek ogranicza się do glukonianu sodu (motywy 37 i 38 decyzji).
Ponadto w części decyzji dotyczącej rzeczywistego wpływu kartelu na rynek Komisja odesłała do analizy rynku zwięźle przedstawionej
w poprzednim punkcie (motyw 353 decyzji).
ADM zasadniczo podnosi, że Komisja przyjęła zbyt ograniczoną definicję właściwego rynku produktowego, wyłączając produkty
zastępcze dla glukonianu sodu.
W tym względzie należy najpierw podkreślić, iż ADM nie podnosi tego zastrzeżenia dotyczącego błędnej definicji właściwego
rynku produktowego w celu wykazania, że Komisja naruszyła art. 81 ust. 1 WE. ADM nie podważa tego, że uczestnicząc w kartelu
na rynku glukonianu sodu, naruszyła to postanowienie. ADM dąży jedynie do ustalenia w tym względzie, że Komisja nałożyła na
nią zbyt wysoką grzywnę, w szczególności, ponieważ – zdaniem ADM – stwierdziła istnienie rzeczywistego wpływu tego kartelu
na rynek właściwy oraz uwzględniła tę okoliczność przy ustalaniu kwoty grzywny.
Tymczasem argumentację tę można przyjąć tylko wówczas, gdy ADM wykaże, że w przypadku zastosowania przez Komisję odmiennej
definicji właściwego rynku produktowego musiałaby ona stwierdzić, że naruszenie nie miało rzeczywistego wpływu na rynek zdefiniowany
jako rynek glukonianu sodu i jego substytutów (zob. pkt 178 powyżej).
Jedynie takie wykazanie pozwoliłoby bowiem na zakwestionowanie dokonanego przez Komisję ustalenia kwoty grzywny na podstawie
wagi naruszenia.
Jak już zostało orzeczone w pkt 196 i 197 powyżej, aby uznać istnienie w niniejszym przypadku rzeczywistego wpływu naruszenia
na rynek glukonianu sodu Komisja porównała ceny rzeczywiście stosowane z cenami, które obowiązywałyby w przypadku braku kartelu,
opierając się przy tym na dwóch stwierdzeniach. Po pierwsze, porównała ona ceny glukonianu sodu stosowane w okresie poprzedzającym
kartel, w którym panowała wolna konkurencja, z cenami stosowanymi po upływie pewnego czasu koniecznego do skutecznego wprowadzenia
w życie kartelu w roku 1989. Po drugie, stwierdziła ona, że między 1989 r. a 1995 r. ceny były względnie stabilne, podczas
gdy rynek ten na ogół cechowały znaczące wahania cen (motyw 354 decyzji).
W tych okolicznościach, aby można było uznać za trafną argumentację ADM opartą na błędnej definicji rynku właściwego, powinna
ona wykazać, że porównanie sytuacji cen rzeczywiście stosowanych na większym rynku odpowiadającym jej własnej definicji rynku
z sytuacją, jaka panowałaby na tym samym większym rynku w przypadku braku kartelu, wskazuje na to, że kartel nie miał wpływu
na ten rynek. Jak już bowiem wcześniej orzeczono w pkt 178 powyżej, jedynie w takich okolicznościach Komisja nie mogłaby oprzeć
się na kryterium rzeczywistego wpływu kartelu na rynek przy obliczaniu kwoty grzywny w zależności od wagi naruszenia.
W tym względzie ADM twierdzi jedynie, że „wnioski Komisji odnoszące się do właściwego rynku produktowego odgrywają zasadniczą
rolę w jej ocenie wpływu gospodarczego”, że rzekomo popełnione przez nią błędy „zniekształcają wyobrażenie Komisji o wpływie
gospodarczym i skutkują wadliwością jej obliczenia grzywien” oraz wreszcie, że gdyby Komisja zdefiniowała rynek z uwzględnieniem
substytutów glukonianu sodu, to „doszłaby do wniosku, że wszelkie próby stron mające na celu kontrolowanie cen glukonianu
pozostałyby bezskuteczne”.
Niewątpliwie znaczna część pism procesowych przedstawionych przez ADM poświęcona jest analizie danych odnoszących się do rynku
żelatyny oraz omawianiu odpowiednich teorii ekonomicznych dla określenia właściwego rynku zgodnie z prawem konkurencji.
Jednakże ADM nie czyni żadnych starań, aby obalić analizę przeprowadzoną w decyzji przez Komisję w odniesieniu do rynku glukonianu
sodu, dostarczając choćby szkic porównania cen, które były rzeczywiście stosowane na większym rynku czynników chelatujących
w okresie kartelu z cenami, które zgodnie z wszelkim prawdopodobieństwem byłyby stosowane na tym samym większym rynku w przypadku
braku kartelu ograniczającego się do glukonianu sodu.
A zatem ADM nie wykazała ani nawet nie przedstawiła żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić łącznie garść spójnych punktów
zaczepienia wskazujących z rozsądnym prawdopodobieństwem na to, że kartel dotyczący glukonianu sodu nie miałby wpływu na większy
rynek czynników chelatujących lub w każdym razie wpływ ten byłby znikomy.
W konsekwencji należy odrzucić zastrzeżenie oparte na błędnej definicji rynku właściwego, przy czym nie ma potrzeby badania,
czy Komisja – jak to twierdzi ADM – naruszyła prawo, wyłączając dla celów decyzji substytuty glukonianu sodu z właściwego
rynku produktowego.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że ADM nie wykazała popełnienia przez Komisję błędów w ocenie rzeczywistego wpływu
kartelu na rynek.
C –
W przedmiocie istnienia błędów w ocenie dotyczących czasu trwania naruszenia
ADM utrzymuje, że Komisja popełniła błędy w ocenie, uznając, że naruszenie trwało do czerwca 1995 r. Z jednej strony podnosi
ona, że położyła ona kres swojemu uczestnictwu w kartelu podczas spotkania, które odbyło się w dniu 4 października 1994 r.
w Londynie, a z drugiej strony, że nie można uznać spotkania, które odbyło się w dniach 3–5 czerwca 1995 r. w Anaheim (Kalifornia),
za kontynuację naruszenia. Stąd – zdaniem ADM – należy obniżyć tę grzywnę.
1.
W przedmiocie zaprzestania przez ADM uczestnictwa w kartelu podczas spotkania, które odbyło się w dniu 4 października 1994 r.
w Londynie
a)     Argumenty stron
Zdaniem ADM Komisja niesłusznie odrzuciła przedstawione przez nią argumenty i stwierdziła w motywach 319–323 decyzji, że podczas
spotkania, które odbyło się w dniu 4 października 1994 r., spółka ta nie położyła kresu swemu uczestnictwu w kartelu, lecz
że jej uczestnictwo trwało nadal do czerwca 1995 r.
Powołując się na wyrok Sądu z dnia 6 kwietnia 1995 r. w sprawie T‑141/89 Tréfileurope przeciwko Komisji, Rec. str. II‑791,
pkt 85 oraz wymieniony w pkt 107 powyżej wyrok w sprawie BPB de Eendracht przeciwko Komisji, pkt 203, ADM podnosi najpierw,
że przedsiębiorstwo kładzie kres swemu uczestnictwu w kartelu, gdy odcina się otwarcie od niego i wycofuje się z porozumienia.
Tak właśnie postąpiła ADM w trakcie spotkania, które odbyło się w dniu 4 października 1994 r.
Podnosi ona bowiem, że przedstawiciele ADM poinformowali na tym spotkaniu innych uczestników, że opuści ona grupę, jeśli nie
zostaną rozwiązane otwarte kwestie dotyczące limitów sprzedaży. Jak wynika z dokumentu nr 6 Komisji, nie osiągnięto żadnego
porozumienia i przedstawiciele spółki opuścili spotkanie. ADM podkreśla, że sama Komisja przyjęła ten opis spotkania z dnia
4 października 1994 r. (motyw 228 decyzji). Ten faktyczny przebieg spotkania jest zgodny nie tylko z wnioskami samej Komisji,
że napięcie stopniowo rosło na spotkaniach poprzedzających to spotkanie, lecz także z dowodami dotyczącym tego spotkania,
które Jungbunzlauer dostarczył Komisji.
Ponadto ADM zauważa, że aby potwierdzić swoje wycofanie się z kartelu, przestała ona informować kartel o wielkości sprzedaży,
co też Komisja przyznała w motywie 228 decyzji. Wbrew interpretacji dokonanej przez Komisję w motywie 321 decyzji, nie chodziło
tu o zwyczajną strategię negocjacyjną w ramach kartelu, która miała obrazować jej silny zamiar dalszego prowadzenia działań
ograniczających konkurencję. Podkreśla ona bowiem, że chodziło o obiektywne zachowanie, które zostało wyraźnie zrozumiane
przez inne strony i wskazywało na to, że nie należy już ona do kartelu.
Komisja wnosi o odrzucenie tej argumentacji.
b)     Ocena Sądu
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym przez samą ADM (zob. pkt 242 powyżej) jej
definitywne zakończenie uczestnictwa w kartelu można przyjąć jedynie wtedy, jeżeli ADM publicznie zdystansowała się od treści
spotkań.
Jak wynika z przedstawionego przez ADM opisu wydarzeń, który jest zresztą zgodny z opisem zawartym w decyzji (zob. w szczególności
motywy 228 i 321), podczas spotkania, które odbyło się w dniu 4 października 1994 r. w Londynie, ADM nie zdystansowała się
otwarcie od celów kartelu i środków mających zapewnić osiągnięcie tych celów, a w szczególności przyznania członkom kartelu
limitów sprzedaży glukonianu sodu. Wręcz przeciwnie z powyższego wynika, że ADM nadaremnie czyniła starania, aby rozwiązać
spór, do którego doszło między członkami kartelu i osiągnąć kompromis w kwestii limitów sprzedaży. Taka postawa świadczy raczej
o zasadniczej zgodzie na wprowadzenie w życie kartelu. W konsekwencji Komisja miała prawo zakwalifikować w motywie 321 decyzji
zachowanie ADM podczas tego spotkania jako strategię obraną w celu uzyskania większych ustępstw od innych członków kartelu,
a nie zakończenie jej uczestnictwa w tym kartelu.
Poza tym z żadnego z dokumentów przedstawionych przez ADM nie wynika, że pozostali członkowie kartelu odebrali zachowanie
tej spółki podczas tego spotkania jako publiczne zdystansowanie się od treści kartelu.
Po pierwsze, pismo spółki Jungbunzlauer, skierowane do Komisji w dniu 21 maja 1999 r., nie zawiera żadnego opisu zachowania
ADM podczas spotkania, które odbyło się w dniu 4 października 1994 r. w Londynie. Zawiera ono jedynie wzmiankę, że „[g]dy
Roquette oświadczyła w dniu 4 października 1994 r. w Londynie, że nie będzie już respektować żadnego z porozumień [kartelu],
porozumienia te stały się nieważne”.
Po drugie, w piśmie spółki Fujisawa z dnia 12 maja 1998 r. skierowanym do Komisji strona ta nie przedstawiła żadnego opisu
tego spotkania, w którym zresztą nie uczestniczyła, co wynika z motywu 224 decyzji. Przeciwnie w piśmie tym Fujisawa nadmieniła,
że kartel zakończył się dopiero w roku 1995.
Po trzecie, opis tego spotkania sporządzony przez spółkę Jungbunzlauer w piśmie z dnia 30 kwietnia 1999 r. skierowanym do
Komisji nie zawiera również żadnych informacji, że podczas tego spotkania ADM wyraziła swój zamiar wycofania się z kartelu.
Przeciwnie, spółka Jungbunzlauer wskazała w tym piśmie na to, że ADM wystąpiła z wnioskiem o ponowny przydział limitów sprzedaży,
który został jednak odrzucony.
W drugiej kolejności, w odniesieniu do twierdzenia ADM, że po tym spotkaniu przestała przekazywać innym członkom kartelu dane
na temat wielkości sprzedaży, należy zauważyć, że – jak wynika z motywów 81–90 decyzji – kartel polegał na złożonym mechanizmie
mającym na celu podział rynków, ustalanie cen oraz wymianę informacji o klientach. Sam fakt – zakładając jego udowodnienie
– że po tym spotkaniu ADM przestała przekazywać innym członkom kartelu dane na temat wielkości sprzedaży, nie świadczy o tym,
że kartel przestał istnieć lub że ADM przestała do niego należeć.
W konsekwencji ADM nie udowodniła, że Komisja popełniła błędy w ocenie, uznając, że ADM nie położyła kresu swemu uczestnictwu
w kartelu podczas spotkania, które odbyło się w dniu 4 października 1994 r. w Londynie.
2.
W przedmiocie charakteru spotkania, które odbyło się w Anaheim w dniach 3–5 czerwca 1995 r.
a)     Argumenty stron
ADM uważa – wbrew temu, co utrzymuje Komisja (motywy 232 i 322) – że spotkania, które odbyło się w dniach 3–5 czerwca 1995 r.,
nie można uznawać za dalszy ciąg naruszenia. Z jednej strony spotkanie to odbyło się w tym samym czasie co spotkanie przedstawicieli
przemysłu. Z drugiej zaś strony uczestnicy tego spotkania usiłowali zebrać w sposób anonimowy dane na temat pierwotnych wielkości
sprzedaży (motyw 232 decyzji). Tymczasem system anonimowej wymiany informacji na temat sugerowanej wielkości nie stanowił
bezprawnej formy wymiany informacji. System ten polegał na tym, że strony dodawały wolumen sprzedaży w sposób niepozwalający
na ujawnienie któremukolwiek uczestnikowi żadnej informacji na temat określonego przedsiębiorstwa. System ten nie obejmował
mechanizmów służących nadzorowi sprzedaży poszczególnych przedsiębiorstw, porozumień cenowych lub podziału limitów sprzedaży,
które Komisja uznała za kluczowe elementy kartelu glukonianu sodu. W każdym razie planowany przez uczestników system mający
objąć swoim zakresem cały rynek nie powiódł się.
Co więcej, dane zawarte w dokumencie przedłożonym przez Roquette, na który Komisja powołała się w motywach 233 i 322 decyzji
na poparcie tego, że spotkanie to dotyczyło „wyrównań”, a także „celu produkcyjnego na poziomie światowym” lub „cen”, są niejasne
i dwuznaczne. Ponadto to nie zeznanie świadka, lecz streszczenie ugody, przygotowane przez amerykańskiego prokuratora, było
podstawą do dyskusji ze świadkami Roquette. Jako oświadczenie sądowe oparte na nieznanych źródłach dokument ten może jedynie
mieć słabą wartość dowodową w porównaniu z zeznaniami złożonymi przez naocznych świadków zdarzeń.
Co się tyczy faksu spółki Glucona przesłanego w dniu 1 maja 1995 r. do hotelu, w którym miało odbyć się spotkanie z czerwca
1995 r., ADM stoi na stanowisku, że zgodnie z tym dokumentem rezerwacja dotyczyła 6 czerwca 1995 r., podczas gdy spotkanie
odbyło się w dniach 3–5 czerwca 1995 r. Ponadto podkreśla ona, że owa rezerwacja mogła mieć związek z innym spotkaniem oraz
że nawet jeżeli dotyczyła ona kartelu, to świadczy ona o tym, że Glucona sądziła, iż będzie mogła przekonać innych członków
do zreformowania kartelu.
Komisja wnosi o odrzucenie tej argumentacji.
b)     Ocena Sądu
Po pierwsze, należy zauważyć, że ADM nie kwestionuje – jak zaznaczyła to Komisja w motywie 232 decyzji – iż podczas tego spotkania,
na którym obecni byli wszyscy członkowie kartelu, uczestnicy dyskutowali o wolumenie sprzedaży glukonianu sodu zrealizowanej
w 1994 r. Komisja podniosła w szczególności, czemu ADM nie zaprzeczyła, że według twierdzeń ADM spółka Jungbunzlauer zażądała
od niej „przekazania danych na temat całkowitych obrotów uzyskanych przez ADM ze sprzedaży glukonianu sodu w 1994 r.” (motyw 232
decyzji).
Należy zaznaczyć, że taki sposób postępowania zbiegał się w zasadzie z utrwaloną praktyką w ramach kartelu, która miała na
celu zapewnienie przestrzegania przyznanych limitów sprzedaży i która zgodnie z motywami 92 i 93 decyzji polegała na tym,
że przed każdym spotkaniem członkowie kartelu przekazywali dane dotyczące ich obrotu ze sprzedaży spółce Jungbunzlauer, która
je zbierała i rozprowadzała w trakcie spotkań.
Po drugie, ADM nie kwestionuje opisu wydarzeń przedstawionego przez Komisję w motywie 232 decyzji, według którego w trakcie
tego spotkania zaproponowano nowy system wymiany informacji dotyczących wolumenu sprzedaży. System ten miałby umożliwić określenie
w sposób anonimowy, czyli w sposób uniemożliwiający członkom kartelu zapoznanie się z obrotami innych członków, całkowitego
rozmiaru rynku glukonianu sodu w następujący sposób:
„[P]rzedsiębiorstwo A zapisuje dowolną liczbę, która odpowiada części jej całkowitej wielkości sprzedaży. Następnie przedsiębiorstwo
B pokazuje przedsiębiorstwu C sumę liczb przedsiębiorstwa A i przedsiębiorstwa B. Przedsiębiorstwo C dodaje do tej sumy swoją
całkowitą wielkość sprzedaży. W końcu przedsiębiorstwo A dodaje do tego pozostałą część swojej całkowitej wielkości sprzedaży
i przedstawia grupie wynik końcowy” (motyw 233 decyzji).
ADM niesłusznie podnosi w tym względzie, że system ten nie stanowi naruszenia art. 81 WE, w szczególności ponieważ nie obejmuje
on porozumienia w sprawie ustalania cen, przydziału limitów sprzedaży i mechanizmu nadzoru sprzedaży w przypadku poszczególnych
przedsiębiorstw.
Wobec tego bez potrzeby badania kwestii, czy zachowanie to – rozpatrywane indywidualnie – stanowiło naruszenie reguł konkurencji,
Komisja mogła słusznie uważać, że owo zachowanie stanowiło nową próbę członków kartelu „odbudowania porządku na rynku” i kontynuowania
ich praktyk antykonkurencyjnych wprowadzonych w życie w latach poprzednich, mających na celu utrzymanie kontroli nad rynkiem
za pomocą wspólnego działania, choć w tym przypadku w innej formie i za pomocą innych metod. Okoliczność, że członkowie kartelu
próbowali wprowadzić opisany w pkt 260 powyżej system „anonimowej” wymiany informacji, mógł być rozsądnie interpretowany przez
Komisję jako naturalne następstwo zachowania przedsiębiorstw w ramach kartelu, które – jak wynika w szczególności z motywu 93
decyzji – charakteryzowało się „klimatem wzrastającej wzajemnej nieufności”, lecz które miało jednak na celu podział rynku.
Pod tym kątem Komisja mogła słusznie uznać, że wprowadzając nowy system wymiany informacji, członkowie kartelu dali wyraz
temu, że „w dalszym ciągu [chcieli] znaleźć rozwiązanie umożliwiające im kontynuowanie praktyk antykonkurencyjnych” (motyw 322
decyzji) oraz „utrzymać kontrolę nad rynkiem poprzez wspólne działanie” (motyw 232 decyzji).
Po trzecie, krótka notatka sporządzona przez Roquette w trakcie tego spotkania, na którą Komisja powołała się w motywach 233
i 322 decyzji („6.95 Anaheim: Dyskusja: wyrównanie; 44 000 mt produkcja docelowa na poziomie światowym; cena”) może zostać
rozsądnie uznana za potwierdzenie tezy bronionej przez Komisję, nawet jeśli wspomniana notatka, rozpatrywana samodzielnie
i w oderwaniu od kontekstu, daje jedynie nieprecyzyjne wyobrażenie o treści dyskusji odbytych w trakcie spotkania w dniach
3–5 czerwca 1995 r. Ponadto – wbrew temu, co utrzymuje ADM – z uwagi na to, że Roquette spontanicznie przedstawiła ten dokument
Komisji w trakcie postępowania administracyjnego, mógł on zostać użyty przez Komisję na poparcie jej argumentacji.
Po czwarte, odmienne oświadczenia złożone przez członków kartelu, na które powołała się ADM, nie są w stanie podważyć stanowiska
bronionego przez Komisję. Oświadczenie pracownika Roquette, załączone do pisma tej spółki z dnia 22 lipca 1999 r., zgodnie
z którym spotkanie to „nie doprowadziło do niczego i niczemu nie służyło”, zbiegające się z oświadczeniem spółki Jungbunzlauer
zawartym w piśmie tej spółki z dnia 30 kwietnia 1999 r., jest bez znaczenia, ponieważ potwierdza ono, że spotkanie to nie
zmieniło funkcjonowania jednolitego i ciągłego naruszenia (motyw 254 decyzji). Pismo to nie wskazuje zatem na to, że członkowie
kartelu nie mieli zamiaru kontynuować zachowania sprzecznego z prawem.
W tym kontekście należy przypomnieć, że w celu zbadania zastosowania art. 81 ust. 1 WE do porozumienia lub uzgodnionej praktyki
uwzględnienie konkretnych skutków porozumienia jest zbędne, jeżeli okazuje się, że jego celem jest zapobieżenie, ograniczenie
lub zakłócenie konkurencji wewnątrz wspólnego rynku (wyroki Trybunału z dnia 13 lipca 1966 r. w sprawach połączonych 56/64
i 58/64 Consten i Grundig przeciwko Komisji, Rec. str. 429, 496; wymieniony w pkt 204 powyżej wyrok w sprawie Komisja przeciwko
Anic Partecipazioni, pkt 99; wyrok z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C‑199/92 P Hüls przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4287, pkt 178;
wyrok Sądu z dnia 23 lutego 1994 r. w sprawach połączonych T‑39/92 i T‑40/92 CB i Europay przeciwko Komisji, Rec. str. II‑49,
pkt 87).
Po piąte, nie ma w tym przypadku znaczenia okoliczność, że spotkanie to odbyło się w ramach ogólnego spotkania przedstawicieli
przemysłu, ponieważ nie wyklucza ona tego, że zainteresowane przedsiębiorstwa wykorzystały to ogólne spotkanie celem omówienia
kwestii dotyczących kartelu.
W konsekwencji Komisja mogła słusznie uznać, że ADM uczestniczyła w kartelu do czerwca 1995 r.
W świetle powyższego uznać należy, że ADM nie udowodniła, iż Komisja popełniła błędy w ocenie w odniesieniu do czasu trwania
naruszenia.
D –
W przedmiocie okoliczności łagodzących
W odniesieniu do dokonanej przez Komisję oceny okoliczności łagodzących ADM podnosi błędy w ocenie dotyczące, po pierwsze,
ustania uczestnictwa w kartelu przed dochodzeniem, po drugie, braku konieczności zapewnienia grzywnie odstraszającego skutku
i po trzecie, przyjęcia przez ADM kodeksu postępowania.
1.
W odniesieniu do ustania uczestnictwa w kartelu
a)     Argumenty stron
ADM utrzymuje, że zgodnie z pkt 3 tiret trzecie wytycznych „zakończenie naruszenia bezzwłocznie po interwencji Komisji (szczególnie
gdy prowadzi ona dochodzenie)” uznaje się za okoliczność łagodzącą. Uważa ona, że w niniejszym przypadku powinna ona była
skorzystać z tej okoliczności łagodzącej z uwagi na fakt, iż przestała zachowywać się w sposób noszący znamiona naruszenia
od chwili, w której nastąpiła pierwsza interwencja amerykańskich organów konkurencji. Ponadto podnosi ona, że okoliczności
faktyczne niniejszej sprawy są niemal identyczne z okolicznościami zaistniałymi w sprawie zwanej „aminokwasy” [decyzja Komisji
2001/418/WE z dnia 7 czerwca 2000 r. dotycząca postępowania na podstawie art. 81 traktatu WE oraz art. 53 porozumienia o EOG
(sprawa COMP/36.545/F3 – Aminokwasy) (Dz.U. 2001, L 152, str. 24, zwanej dalej „sprawą aminokwasów”)], w której Komisja obniżyła
kwotę grzywny o 10%. Ponadto powołuje się ona na wyrok Sądu z dnia 20 marca 2002 r. w sprawie T‑31/99 ABB Asea Brown Boveri
przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1881, pkt 238, w którym Sąd orzekł, że przedsiębiorstwom, które współpracowały z Komisją w celu
położenia kresu kartelowi, należy przyznać obniżkę grzywny. Wreszcie – wbrew temu, co utrzymuje Komisja – istnieją przypadki,
w których kartele funkcjonowały również po interwencji właściwych władz.
Komisja uznaje, że w niniejszym przypadku ADM nie może powoływać się na pkt 3 tiret trzecie wytycznych. Zdaniem Komisji niewyobrażalne
jest, aby w przypadku tajnych karteli mogły one nadal funkcjonować po ich ujawnieniu. Zatem niewłaściwe jest zastosowanie
tej okoliczności łagodzącej na podstawie zakończenia naruszenia bezzwłocznie po pierwszej interwencji Komisji.
b)     Ocena Sądu
Punkt 3 wytycznych, zatytułowany „Okoliczności łagodzące”, przewiduje obniżenie kwoty podstawowej grzywny w przypadku stwierdzenia
przez Komisję istnienia szczególnych okoliczności łagodzących, jak przykładowo zakończenie naruszenia bezzwłocznie po interwencji
Komisji (szczególnie gdy prowadzi ona dochodzenie).
Komisja uznaje w decyzji, że zarówno ADM, jak i inni członkowie kartelu zakończyli naruszenie bezzwłocznie po interwencji
władz amerykańskich w dniu 27 czerwca 1995 r. (motyw 234 decyzji).
W tym względzie należy jednak przypomnieć przede wszystkim, że w celu ustanowienia wspólnego rynku o wysokim stopniu konkurencyjności
art. 3 WE przewiduje, że działalność Wspólnoty obejmuje system zapewniający niezakłóconą konkurencję na rynku wewnętrznym.
Artykuł 81  ust. 1 WE, który zakazuje wszelkich porozumień między przedsiębiorstwami, wszelkich decyzji związków przedsiębiorstw
i wszelkich praktyk uzgodnionych, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi i których celem lub skutkiem
jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz wspólnego rynku, stanowi jeden z głównych instrumentów
umożliwiających wdrożenie tego systemu.
Następnie należy przypomnieć, że obowiązkiem Komisji jest zarówno realizacja ogólnej polityki mającej na celu stosowanie na
celu stosowanie w zakresie konkurencji zasad ustalonych w traktacie oraz ukierunkowanie zachowania przedsiębiorstw w świetle
tych zasad, jak i prowadzenie dochodzeń w sprawie poszczególnych naruszeń i nakładanie sankcji w tym zakresie. W tym celu
Komisja ma prawo nakładać grzywny na przedsiębiorstwa, które umyślnie lub wskutek niedbalstwa naruszają między innymi postanowienia
art. 81 ust. 1 WE (zob. podobnie wymieniony w pkt 44 powyżej wyrok w sprawie Musique diffusion française i in. przeciwko Komisji,
pkt 105).
Z powyższego wynika, że przy ocenie wagi naruszenia w celu określenia kwoty grzywny, Komisja powinna uwzględnić nie tylko
szczególne okoliczności danego przypadku, ale również kontekst naruszenia oraz zapewnić swym działaniom odstraszający skutek
(zob. podobnie wymieniony w pkt 44 powyżej wyrok w sprawie Musique diffusion française i in. przeciwko Komisji, pkt 106).
Jedynie bowiem uwzględnienie tych aspektów umożliwia zapewnienie pełnej skuteczności działań Wspólnoty mających na celu utrzymanie
niezakłóconej konkurencji na wspólnym rynku.
Czysto językowa wykładnia przepisu zawartego w pkt 3 tiret trzecie wytycznych mogłaby sugerować, że sam fakt zakończenia naruszenia
przez podmiot je popełniający bezzwłocznie po interwencji Komisji stanowi ogólnie i bez zastrzeżeń okoliczność łagodzącą.
Jednakże taka wykładnia wspomnianego przepisu zmniejszałaby skuteczność postanowień umożliwiających utrzymanie skutecznej
konkurencji, ponieważ osłabiałaby ona zarówno sankcję możliwą do nałożenia wskutek naruszenia art. 81 WE, jak i odstraszający
skutek takiej sankcji.
W odróżnieniu od innych okoliczności łagodzących omawiana okoliczność nie jest bowiem nierozłącznie związana ani ze szczególnymi
cechami podmiotu popełniającego naruszenie, ani z okolicznościami faktycznymi danej sprawy, ponieważ wynika ona przede wszystkim
z zewnętrznej interwencji Komisji. Zakończenie naruszenia jedynie w następstwie interwencji Komisji nie może więc być porównywane
z wartością samodzielnej inicjatywy ze strony podmiotu popełniającego naruszenie, lecz stanowi ono jedynie właściwą i zwyczajną
reakcję na wspomnianą interwencję. Wspomniana okoliczność potwierdza jedynie powrót podmiotu popełniającego naruszenie do
zachowania zgodnego z prawem i nie przyczynia się do zwiększenia skuteczności prowadzonego przez Komisję dochodzenia. Wreszcie
rzekomego charakteru łagodzącego tej okoliczności nie można uzasadniać wyłącznie nakłonieniem do zakończenia naruszenia, do
jakiego ona prowadzi, w szczególności w świetle powyższych rozważań. W tym względzie należy podnieść, że zaliczenie faktu
kontynuowania naruszenia po pierwszej interwencji Komisji do okoliczności obciążających (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 20 marca
2002 r. w sprawie T‑28/99 Sigma Tecnologie przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1845, pkt 102 i nast.) stanowi już, i to słusznie,
zachętę do zakończenia naruszenia, która w przeciwieństwie do rozważanej okoliczności łagodzącej, nie zmniejsza ani sankcji,
ani odstraszającego skutku tej sankcji.
W konsekwencji uznanie zakończenia naruszenia bezzwłocznie po pierwszej interwencji Komisji za okoliczność łagodzącą niesłusznie
naruszałoby skuteczność art. 81 ust. 1 WE poprzez zmniejszenie zarówno sankcji, jak i odstraszającego skutku sankcji. Komisja
nie mogła więc zobowiązać samej siebie do uznania zwykłego zakończenia naruszenia bezzwłocznie po jej pierwszej interwencji
za okoliczność łagodzącą. Przepis zawarty w pkt 3 tiret trzecie wytycznych należy więc interpretować zawężająco tak, by nie
stał on w sprzeczności ze skutecznością art. 81 ust. 1 WE.
W konsekwencji wspomniany przepis należy interpretować w ten sposób, że jedynie szczególne okoliczności konkretnego przypadku,
w jakich ma miejsce zakończenie naruszenia bezzwłocznie po pierwszej interwencji Komisji, mogłyby uzasadnić uwzględnienie
takiego zakończenia jako okoliczności łagodzącej (zob. podobnie wymieniony w pkt 270 powyżej wyrok w sprawie ABB Asea Brown
Boveri przeciwko Komisji, pkt 213).
Należy jednak przypomnieć, że w niniejszym przypadku sporne naruszenie wiąże się z tajnym kartelem, którego celem jest ustalanie
cen i podział rynku. Ten rodzaj kartelu jest wyraźnie zakazany w art. 81 ust. 1 lit. a) i c) WE i stanowi szczególnie poważne
naruszenie. Strony musiały więc mieć świadomość bezprawności swojego zachowania. Tajny charakter kartelu potwierdza fakt,
że strony były świadome bezprawnego charakteru swoich działań. Sąd uznaje więc, że zainteresowane strony bez wątpienia popełniły
sporne naruszenie umyślnie.
Sąd zresztą wyraźnie stwierdził, że zakończenie naruszenia popełnionego umyślnie nie może być uznane za okoliczność łagodzącą,
jeżeli jest ono spowodowane interwencją Komisji (wyroki Sądu z dnia 11 marca 1999 r. w sprawie T‑156/94 Aristrain przeciwko
Komisji, Rec. str. II‑645, pkt 138 oraz w sprawie T‑157/94 Ensidesa przeciwko Komisji, Rec. str. II‑707, pkt 498).
W świetle powyższego Sąd uznaje, że w niniejszym przypadku okoliczność, iż ADM zakończyła naruszenie po pierwszej interwencji
organu ds. konkurencji, nie może stanowić okoliczności łagodzącej.
Wniosku tego nie podważa fakt, że w tym przypadku ADM zakończyła sporne praktyki antykonkurencyjne wskutek interwencji władz
amerykańskich, a nie Komisji (zob. motyw 234 decyzji). Fakt, że ADM zakończyła naruszenie bezzwłocznie po pierwszej interwencji
amerykańskich organów ds. konkurencji, nie powoduje, że zakończenie to było w większym stopniu zamierzone, niż gdyby miało
ono miejsce bezzwłocznie po pierwszej interwencji Komisji.
Na poparcie swojej argumentacji ADM wskazuje jeszcze na wymieniony w pkt 270 powyżej wyrok w sprawie ABB Asea Brown Boveri
przeciwko Komisji (pkt 238) w związku z tym, że Sąd w tym wyroku orzekł, iż przedsiębiorstwom, które poprzednio współpracowały
z Komisją w celu położenia kresu kartelowi, należy przyznać obniżkę grzywny. W tym względzie wystarczy podkreślić, że wspomniany
wyrok nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że fakt zakończenia naruszenia przez skarżącą bezzwłocznie po pierwszej interwencji
organu ds. konkurencji stanowi w każdym przypadku okoliczność łagodzącą. Ponadto we wskazanym przez ADM fragmencie wyrok ten
ustanawia zasadę, zgodnie z którą jeżeli zachowanie przedsiębiorstwa, któremu zarzuca się popełnienie naruszenia, ułatwiło
Komisji stwierdzenie popełnienia naruszenia oraz ewentualnie jego zakończenie, okoliczność ta podlega uwzględnieniu. Wymaga
to jednak inicjatywy przedsiębiorstwa, któremu zarzucono popełnienie naruszenia, wykraczającej poza samo zakończenie naruszenia
bezzwłocznie po interwencji Komisji. Orzecznictwo to nie jest więc w stanie podważyć wyżej przedstawionej analizy.
W odniesieniu do sprawy aminokwasów (zob. pkt 270 powyżej), wskazanej przez ADM w celu wykazania naruszenia zasad równego
traktowania i proporcjonalności, Sąd przede wszystkim stwierdza, że praktyka administracyjna nie może wypływać z tylko jednego
przypadku. Należy ponadto przypomnieć – jak wspomniano w pkt 110 powyżej – że sam fakt dokonania przez Komisję w ramach wcześniejszej
praktyki decyzyjnej oceny jakiegoś zachowania w dany sposób nie oznacza, że jest ona zobowiązana do dokonania takiej samej
oceny przy wydawaniu późniejszej decyzji. W każdym razie Sąd uznaje, że ten przypadek nie może podważyć ani przedstawionej
powyżej analizy wynikającej z jednego z kluczowych celów Wspólnoty, ani orzecznictwa opartego na wymienionych w pkt 282 powyżej
wyrokach w sprawie Aristrain przeciwko Komisji oraz w sprawie Ensidesa przeciwko Komisji, ponieważ w danym przypadku zostaje
jedynie wyrażona ocena Komisji.
W konsekwencji, z powodów przedstawionych powyżej, w niniejszym przypadku nie można uznać za błędne tego, iż zakończenie naruszenia
bezzwłocznie po pierwszej interwencji amerykańskich organów ds. konkurencji nie zostało uwzględnione jako okoliczność łagodząca.
2.
W przedmiocie braku konieczności zapewnienia grzywnie odstraszającego skutku
a)     Argumenty stron
ADM przypomina, że w różnych postępowaniach wszczętych przed amerykańskimi sądami w sprawach dotyczących lizyny i kwasu cytrynowego
zapłaciła już ponad 250 mln USD za naruszenia przepisów antymonopolowych. Komisja powinna była uwzględnić te okoliczności
jako okoliczności łagodzące, co też wcześniej czyniła w swojej praktyce decyzyjnej [decyzja Komisji 89/190/EWG z dnia 21 grudnia
1988 r. dotycząca postępowania na podstawie art. 85 traktatu EWG (sprawa IV/31.865 – PVC) (Dz.U. 1989, L 74, str. 1)].
Komisja wnosi o odrzucenie tej argumentacji.
b)     Ocena Sądu
Tytułem wstępu przypomnieć należy, że zasada ne bis in idem zakazuje ponownego karania tego samego podmiotu za to samo bezprawne
zachowanie w celu ochrony tego samego interesu prawnego. Stosowanie tej zasady wymaga kumulatywnego spełnienia następujących
trzech przesłanek: identyczność okoliczności faktycznych, identyczność podmiotu popełniającego naruszenie oraz identyczność
chronionego interesu prawnego (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawach połączonych C‑204/00 P,
C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P Aalborg Portland i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I‑123, pkt 338).
A zatem zgodnie z tym, co Trybunał i Sąd orzekły już wielokrotnie, zasada ta nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy działania
obłożone dwiema spornymi sankcjami mają wprawdzie źródło w tym samym zbiorze porozumień, ale różnią się zarówno pod względem
celu, jak i geograficznego występowania (wyrok Trybunału z dnia 14 grudnia 1972 r. w sprawie 7/72 Boehringer przeciwko Komisji,
Rec. str. 1281, pkt 3 i 4, oraz z dnia 13 lutego 1969 r. w sprawie 14/68 Wilhelm i in., Rec. str. 1, pkt 11; wymieniony w pkt 242
powyżej wyrok w sprawie Trefileurpe przeciwko Komisji, pkt 191 oraz z dnia 6 kwietnia 1995 r. w sprawie T‑149/89 Sotralentz
przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1127, pkt 29).
W niniejszym przypadku płatności, na które powołuje się ADM, odnoszą się częściowo do innych karteli, a mianowicie karteli
dotyczących rynków lizyny i kwasu cytrynowego. Jeśli zaś chodzi o kartel dotyczący glukonianu sodu, zgodnie z zasadą terytorialności
nie istnieje konflikt w zakresie wykonywania przez Komisję i organy ds. konkurencji państw trzecich uprawnień dotyczących
nakładania grzywien na przedsiębiorstwa dopuszczające się naruszeń reguł konkurencji obowiązujących na obszarze EOG i tych
państw trzecich (zob. podobnie wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland
Ingredients przeciwko Komisji, pkt 90, oraz wyrok Trybunału z dnia 15 lipca 1970 r. w sprawie 44/69 Bunchler przeciwko Komisji,
Rec. str. 733, pkt 52 i 53, i analogicznie, w dziedzinie koncentracji, w odniesieniu do wspólnotowych uprawnień dotyczących
skutków niezgodnego z prawem zachowania, odpowiadających uprawnieniom organów ds. konkurencji państw trzecich, wyrok Sądu
z dnia 25 marca 1999 r. w sprawie T‑102/96 Gencor przeciwko Komisji, Rec. str. II‑753, pkt 95 i 98). Komisja nie miała zatem
obowiązku uwzględnienia tych okoliczności na podstawie zasady ne bis in idem.
Jeśli chodzi o twierdzenie ADM, że w przeszłości Komisja uwzględniała już tego rodzaju okoliczność jako okoliczność łagodzącą
przy ustalaniu wysokości grzywien, to wystarczy przypomnieć, że w świetle orzecznictwa sam fakt uwzględnienia przez Komisję
w jej wcześniejszej praktyce decyzyjnej pewnych okoliczności jako okoliczności łagodzących nie oznacza, że jest ona zobowiązana
postąpić w ten sam sposób w określonym przypadku (zob. podobnie wymieniony w pkt 110 powyżej wyrok Sądu Hercules Chemicals
przeciwko Komisji, pkt 357, oraz z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie T‑352/94 Mo och Domsjö przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1989,
pkt 417 i 419).
W każdym razie, celem oddania pełnego obrazu, należy po pierwsze stwierdzić, że ADM powołała się tylko na jedną decyzję, a po
drugie, że w odpowiedzi udzielonej na pytanie zadane przez Sąd na piśmie Komisja przedstawiła Sądowi, iż zgodnie ze swoją
obecnie utrwaloną praktyką decyzyjną nie stosuje ona takiej okoliczności łagodzącej w sytuacjach porównywalnych do niniejszego
przypadku.
W konsekwencji ADM niesłusznie zarzuca Komisji, że ze względu na rzekomy brak konieczności zapewnienia odstraszającego skutku
nie przyznała jej ona obniżki grzywny.
3.
W przedmiocie przyjęcia przez ADM kodeksu postępowania
a)     Argumenty stron
ADM podnosi, że przy obliczaniu grzywny Komisja powinna była uwzględnić fakt ustanowienia przez ADM surowego i stałego programu
zgodności z regułami konkurencji obejmującego między innymi przyjęcie kodeksu postępowania adresowanego do wszystkich pracowników
przedsiębiorstwa oraz utworzenie wyspecjalizowanego wydziału.
ADM dodaje, że przyjęcie programu zgodności z regułami konkurencji, powołanie nowej dyrekcji i zwolnienie pracowników zajmujących
kierownicze stanowiska, którzy byli uwikłani w naruszenie, świadczą o szczerej skrusze przedsiębiorstwa. ADM podkreśla zresztą,
że nigdy wcześniej nie stwierdzono wobec niej naruszenia wspólnotowego prawa konkurencji.
Komisja wnosi o odrzucenie tej argumentacji.
b)     Ocena Sądu
W odniesieniu do wdrożenia programu zgodności z regułami konkurencji orzeczono już, że wprawdzie istotne jest podjęcie przez
przedsiębiorstwo kroków, aby zapobiec popełnianiu w przyszłości przez jego pracowników nowych naruszeń wspólnotowego prawa
konkurencji, ale nie zmienia to w żadnym stopniu rzeczywistego naruszenia, które zostało stwierdzone. Komisja nie ma więc
obowiązku uznania takiej okoliczności za okoliczność łagodzącą, w szczególności w przypadku gdy dane naruszenie stanowi –
jak w niniejszym przypadku – oczywiste naruszenie art. 81 ust. 1 lit. a) i b) WE (wymienione w pkt 38 powyżej wyroki w sprawie
Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, pkt 373 oraz w sprawie Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients
przeciwko Komisji, pkt 280 i 281).
Ponadto jeśli chodzi o twierdzenie ADM, iż nigdy wcześniej nie stwierdzono wobec niej naruszenia wspólnotowego prawa konkurencji,
należy podkreślić, że wprawdzie zgodnie z wytycznymi Komisja może w przeciwnym wypadku uwzględnić występowanie okoliczności
obciążających wobec przedsiębiorstwa, które popełniło już jedno naruszenie lub wiele naruszeń tego samego rodzaju, niemniej
jednak nie wynika z tego, że w przypadku gdy dane naruszenie jest pierwszym naruszeniem tego rodzaju popełnionym przez zainteresowane
przedsiębiorstwo, Komisja powinna potraktować je bardziej wyrozumiale z uwagi na okoliczność łagodzącą.
W konsekwencji ADM niesłusznie zarzuca Komisji, że nie przyznała jej obniżki grzywny w związku z przyjęciem przez nią kodeksu
postępowania.
Z powyższych rozważań wynika, iż ADM nie udowodniła, że Komisja popełniła błędy w ocenie okoliczności łagodzących.
E –
W przedmiocie współpracy ADM w trakcie postępowania administracyjnego
1.
Wprowadzenie
W odniesieniu do współpracy w trakcie postępowania administracyjnego ADM podnosi w istocie dwa zarzuty, oparte, po pierwsze,
na błędach w ocenie, a po drugie, na naruszeniu zasady równego traktowania.
Przed rozważeniem zasadności powyższych zarzutów należy streścić ocenę Komisji dotyczącą współpracy przedsiębiorstw w trakcie
postępowania administracyjnego, przedstawioną w motywach 411–427 decyzji.
W pierwszej kolejności, na podstawie pkt B komunikatu w sprawie współpracy (zob. pkt 6 powyżej), Komisja przyznała spółce
Fujisawa „bardzo istotne obniżenie” (o 80%) kwoty grzywny, którą by na nią nałożono w braku współpracy. W tym kontekście Komisja
uznała, że w rozumieniu tego przepisu to Fujisawa ujawniła Komisji istnienie kartelu, jeszcze zanim przystąpiła ona do kontroli.
Komisja uznała również, że w dniu 12 maja 1998 r., w którym Fujisawa przekazała jej opis wydarzeń oraz dokumenty, nie dysponowała
jeszcze wystarczającymi informacjami, aby udowodnić istnienie ujawnionego kartelu. W tym kontekście Komisja stwierdziła w szczególności,
że Fujisawa była pierwszym członkiem kartelu, który przekazując jej wykaz spotkań kartelu, jak również streszczenie poczynań
głównych podmiotów i kluczowych wydarzeń między 1981 r. a 1995 r., dostarczył decydujące dane, aby udowodnić istnienie kartelu
w całym okresie jego funkcjonowania. Zdaniem Komisji oświadczenie Fujisawy umożliwiło jej wyrobienie sobie poglądu na temat
zasad leżących u podstaw kartelu, a mianowicie jego struktury i sposobu funkcjonowania, w tym głównych porozumień i mechanizmów
ich wdrażania (motywy 412–418 decyzji).
Następnie, odrzucając argumenty ADM oparte na tym, że spełniała ona przesłanki przewidziane w pkt C tegoż komunikatu dla skorzystania
z „istotnego obniżenia” kwoty grzywny, Komisja uznała, że w momencie gdy ADM zaczęła z nią współpracować, dysponowała już
wystarczającymi informacjami – przekazanymi przez spółkę Fuijsawa –aby udowodnić istnienie kartelu w całym okresie jego funkcjonowania
(motywy 419–423 decyzji).
Na podstawie pkt D tego komunikatu Komisja przyznała ADM i Roquette „odczuwalne obniżenie” (o 40%) kwoty grzywny, które w przypadku
spółek Akzo, Avebe i Jungbunzlauer wynosiło 20%. W tym kontekście Komisja w szczególności uwzględniła to, że Roquette była
jedynym uczestnikiem kartelu, który przekazał dokumenty na temat treści spotkań i wniosków ze spotkań kartelu, oraz że Roquette
i ADM opisały w swoich oświadczeniach mechanizm funkcjonowania kartelu, rolę odgrywaną przez jego uczestników i dostarczyły
szczegółowych informacji na temat niektórych spotkań. Komisja nadmieniła, że zarówno oświadczenia złożone przez Fujisawę,
jak i dokumenty przedstawione przez Roquette, a także oświadczenia złożone przez Roquette i ADM stanowiły główne źródło dla
opracowania decyzji (motywy 424–427 decyzji).
2.
W przedmiocie błędnej oceny współpracy ADM
a)     Argumenty stron
ADM uznaje, że obniżenie o 40% kwoty grzywny nałożonej na nią na podstawie przepisów zawartych w pkt D komunikatu w sprawie
współpracy było niewystarczające. Jej zdaniem, wbrew uwagom poczynionym przez Komisję w motywie 422 decyzji, spółka ta jako
pierwsza dostarczyła decydujące dowody dotyczące istnieniu kartelu w okresie następującym po roku 1991, ponieważ przesłała
ona Komisji sprawozdania za okres obejmujący lata 1991–1995. Stoi ona zatem na stanowisku, że Komisja niesłusznie odmówiła
jej obniżenia kwoty grzywny na podstawie pkt C komunikatu w sprawie współpracy.
Przede wszystkim ADM jest bowiem zdania, że dowody dostarczone przez Fujisawę w odniesieniu do tego samego okresu mają ograniczoną
wartość.
Po pierwsze, zaznacza ona, że Fujisawa przedłożyła pismo przewodnie ze szczegółami odnoszącymi się do okresu poprzedzającego
rok 1990. Natomiast w odniesieniu do okresu obejmującego lata 1991–1995 Fujisawa wymieniła jedynie dwa spotkania, nie przedstawiając
przy tym żadnej szczegółowej informacji na temat porozumień cenowych lub wielkości sprzedaży. Ponadto jednym z tych dwóch
spotkań było spotkanie z dnia 6 czerwca 1995 r., które zdaniem ADM odbyło się po zaprzestaniu naruszenia (zob. powyżej). Opis
drugiego spotkania, które odbyło się w czerwcu 1994 r. w Atlancie, jest mglisty.
Po drugie, ADM zauważa, że Fujisawa przedstawiła tabelę sporządzoną przez osoby zarządzające tym przedsiębiorstwem, zawierającą
wykaz spotkań, w których one uczestniczyły. Jednakże ze względu na ograniczone zaangażowanie tych osób w tym okresie ich zeznania
dotyczące okoliczności faktycznych zaistniałych między 1991 r. a 1995 r. zawierają jedynie znikome lub nieistotne informacje
na temat spotkań. W zeznaniach tych wymienionych zostało jedynie pięć spośród trzynastu spotkań, które odbyły się w tym okresie
i które były przedmiotem pisma w sprawie przedstawienia zarzutów. Ponadto opis treści tych spotkań jest mało precyzyjny: nie
zawiera on informacji na temat ustalonych cen, podziału sprzedaży lub mechanizmów nadzoru w tym okresie, a nazwiska przedstawicieli
pozostałych przedsiębiorstw uczestniczących w spotkaniach są niekiedy tylko częściowo nadmienione.
Następnie ADM stoi na stanowisku, że dokumenty uzyskane podczas inspekcji przeprowadzonych w pomieszczeniach innych przedsiębiorstw
jeszcze przed rozpoczęciem przez ADM współpracy zawierają bardzo niewiele dowodów w odniesieniu do okresu następującego po
lecie 1991 r. Dokumenty przeanalizowane w pomieszczeniach Glucony zawierają opis spotkań, które na ogół zbiegały się w czasie
ze spotkaniami pokazowymi organizowanymi przez Institute of Food Technology (IFT) lub Food Ingredients Europe (FIE). Uczestnicy
byliby prawdopodobnie brali tak czy owak udział w tych spotkaniach pokazowych, jednakże wspomniane powyżej dokumenty nie zawierają
szczegółów dotyczących treści spotkań kartelu. Ponadto Glucona nie przedstawiła żadnych innych dokładnych informacji na temat
treści tych spotkań i ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że dotyczyły one „rynku i sprzedaży”.
Natomiast ADM przedstawiła, po pierwsze, zeznania jednego ze swoich dawnych pracowników, który dostarczył dokumenty o kluczowym
znaczeniu dotyczące spotkań, ich treści oraz mechanizmów funkcjonowania kartelu, po drugie, pierwszą informację na temat siedmiu
spotkań, o których nie było mowy ani w zeznaniach Fujisawy i Glucony, ani w wystosowanych przez Komisję żądaniach udzielenia
informacji, po trzecie, szczegółowe dane na temat treści spotkań, o których nie było żadnej wzmianki ani w zeznaniach Fujisawy,
ani w zeznaniach Glucony oraz wyjaśnienie, dlaczego niektórzy uczestnicy zostali w każdym regionie określeni mianem „liderów
cenowych”, ustalone przez kartel ceny docelowe, jak również wpływ i treść kartelu oraz, po czwarte, opis roli odegranej przez
uczestników spotkania.
Wreszcie ADM podnosi, że te dowody pozwoliły Komisji doprowadzić do przyznania okoliczności faktycznych przez innych uczestników
i podjęcia przez nich współpracy. Jej zdaniem pod koniec roku 1998 Komisja dysponowała bardzo ograniczonymi dowodami: mimo
informacji dostarczonych przez władze amerykańskie, żądań udzielenia informacji i niezapowiedzianych inspekcji w pomieszczeniach
stron w latach 1997–1998, Fujisawa jako jedyna zaproponowała Komisji współpracę (motywy 54–56 decyzji). Co więcej, dowody
przedstawione przez Fujisawę były niekompletne i nie zostały w odpowiedni sposób poparte dokumentami znalezionymi w pomieszczeniach
pozostałych stron (Avebe, Glucona, Jungbunzlauer i Roquette).
Komisja wnosi o oddalenie zarzutu.
b)     Ocena Sądu
W komunikacie w sprawie współpracy Komisja określiła przesłanki, na jakich przedsiębiorstwa z nią współpracujące w trakcie
dochodzenia w sprawie kartelu mogą być zwolnione z grzywny lub skorzystać z obniżenia jej kwoty, którą w przeciwnym przypadku
musiałyby zapłacić (zob. pkt A 3 komunikatu w sprawie współpracy).
Jako że ADM zasadniczo uważa, że Komisja niesłusznie odmówiła jej skorzystania z obniżenia, o którym mowa w pkt C komunikatu
w sprawie współpracy, sprawdzić należy, czy Komisja nie naruszyła przesłanek stosowania tego punktu.
Punkt C komunikatu w sprawie współpracy, zatytułowany „Istotne obniżenie kwoty grzywny”, stanowi:
„Przedsiębiorstwo, które spełnia przesłanki wymienione w pkt B lit. b)–e) i zawiadamia o tajnym porozumieniu po podjęciu przez
Komisję na podstawie decyzji kontroli w przedsiębiorstwach uczestniczących w kartelu, która nie dostarczyła wystarczających
podstaw do wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji, korzysta z obniżenia w wysokości 50–75% kwoty grzywny”.
Przesłanki określone w pkt B lit. b)–e), do których odsyła pkt C, dotyczą przedsiębiorstwa, które:
„b)      jako pierwsze dostarcza dane, które mają decydujące znaczenie dla udowodnienia istnienia tego kartelu;
c)      zakończyło swoje uczestnictwo w niedozwolonej działalności nie później niż w momencie, w którym zawiadamia o kartelu;
d)      dostarcza Komisji wszelkich odpowiednich informacji, jak również wszelkich dostępnych mu dokumentów i środków dowodowych dotyczących
kartelu i zapewnia nieprzerwaną i pełną współpracę w trakcie całego dochodzenia;
e)      nie zmuszało innego przedsiębiorstwa do udziału w kartelu i nie było inicjatorem niedozwolonej działalności ani nie pełniło
w niej decydującej roli”.
W niniejszym przypadku, aby wykazać, że Komisja powinna była przyznać ADM „istotne obniżenie kwoty grzywny” na podstawie pkt C
komunikatu w sprawie współpracy, spółka ta podnosi, że dowody przedstawione przez Fujisawę w odniesieniu do okresu obejmującego
lata 1991–1995 miały ograniczoną wartość. Z tej argumentacji nie wynika jednak, że Komisja naruszyła komunikat w sprawie współpracy,
uznając, że nawet w odniesieniu do okresu obejmującego lata 1991–1995, w którym ADM uczestniczyła w kartelu, nie była ona
przedsiębiorstwem, które „jako pierwsze dostarcz[yło] dane, które m[iały] decydujące znaczenie dla udowodnienia istnienia
tego kartelu” w rozumieniu pkt C w związku z pkt B lit. b) komunikatu w sprawie współpracy.
Komunikat w sprawie współpracy nie przewiduje bowiem, że w celu spełnienia tej przesłanki przedsiębiorstwo, które ujawnia
Komisji istnienie tajnego kartelu, powinno dostarczyć jej wszystkie dowody, które mają decydujące znaczenie dla opracowania
pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, a tym bardziej wydania decyzji stwierdzającej naruszenie. Zgodnie z komunikatem w sprawie
współpracy przesłanka ta jest już spełniona w chwili, gdy przedsiębiorstwo, które ujawnia istnienie tajnego kartelu, „jako
pierwsze” dostarczy „dane, które mają decydujące znaczenie dla udowodnienia istnienia tego kartelu”.
Sama ADM nie kwestionuje poważnie tego, że dane dostarczone przez Fujisawę, w tym dane odnoszące się do okresu obejmującego
lata 1991–1995, były decydujące dla udowodnienia istnienia kartelu, lecz jedynie podnosi ich niekompletność.
W każdym razie należy stwierdzić, że – jak słusznie zaznaczyła Komisja w motywie 415 decyzji – w piśmie z dnia 12 maja 1998 r.
zawiadamiającym o istnieniu kartelu Fujisawa ujawniła najpierw tożsamość członków kartelu. Następnie przedstawiła ona Komisji
opis głównych porozumień zawartych między nimi w latach 1991–1995 oraz mechanizmy mające na celu wykonanie tych porozumień
dotyczących sposobu funkcjonowania kartelu. Wreszcie przedłożyła ona Komisji wprawdzie niezupełny wykaz spotkań kartelu, ale
zawierający streszczenie treści niektórych z nich, w tym również w odniesieniu do okresu obejmującego lata 1991–1995. Powołana
przez ADM okoliczność, że w odniesieniu do tego okresu Fujisawa nie podała szczegółowych informacji na temat treści porozumień,
nie pozwala dojść do wniosku, że dane dostarczone przez to przedsiębiorstwo nie były decydujące dla udowodnienia istnienia
kartelu, zwłaszcza że stanowił on jednolite i ciągłe naruszenie (motyw 254 decyzji), którego treść i mechanizmy nie zostały
szczególnie zmienione po przystąpieniu ADM do kartelu (motywy 80 i 257–260).
Zatem Komisja mogła słusznie uznać, iż Fujisawa była pierwszym przedsiębiorstwem, które dostarczyło dane, które miały decydujące
znaczenie dla udowodnienia istnienia tego kartelu.
Co więcej, z powyższego wynika, że na uwzględnienie nie zasługują również argumenty ADM, oparte z jednej strony na tym, że
dokumenty uzyskane podczas inspekcji od innych członków kartelu zawierają bardzo niewiele dowodów w odniesieniu do okresu
następującego po lecie 1991 r., a z drugiej strony na tym, że dowody przedłożone przez ADM pozwoliły Komisji doprowadzić do
przyznania okoliczności faktycznych przez innych uczestników i podjęcia przez nich współpracy.
Uwzględniając kumulatywny charakter przesłanek wymienionych w pkt B lit. b)–e), do których odsyła pkt C komunikatu w sprawie
współpracy (zob. pkt 283 i 286 powyżej), oraz ze względu na to, że jedna z tych przesłanek, a mianowicie ta przewidziana w pkt B
lit. b) w związku z pkt C tego komunikatu, nie została spełniona, nie ma potrzeby badać, czy ADM spełniała inne przesłanki
przewidziane w tych przepisach.
W konsekwencji należy oddalić zarzut oparty na niezgodności z prawem decyzji z uwagi na błędną ocenę współpracy ADM.
3.
W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania
Zarzut ten składa się z trzech części. ADM podnosi w pierwszej kolejności, że jej współpraca przy dochodzeniu miała przynajmniej
takie samo znaczenie jak współpraca jednej ze stron w przypadku wcześniejszej decyzji Komisji. W drugiej kolejności uznaje
ona, że Komisja nie miała prawa przyznać Fujisawie większego obniżenia grzywny niż obniżenie, które zostało przyznane jej
samej. W trzeciej kolejności utrzymuje ona, że Komisja nie miała prawa przyznać Roquette takiego samego obniżenia grzywny
jak obniżenie przyznane jej samej.
Na wstępie przypomnieć należy, że zasada równego traktowania zostaje naruszona jedynie wtedy, gdy porównywalne sytuacje są
traktowane w różny sposób lub gdy różne sytuacje są traktowane w ten sam sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie
uzasadnione (zob. pkt 107 powyżej).
a)     W przedmiocie twierdzenia, że współpraca ADM przy dochodzeniu miało przynajmniej takie samo znaczenie jak współpraca jednej
ze stron w przypadku wcześniejszej decyzji Komisji
Argumenty stron
ADM podnosi, że jej współpraca przy dochodzeniu miała, jako wkład rzeczowy w dochodzenie Komisji, przynajmniej takie samo
znaczenie jak współpraca jednej ze stron w przypadku decyzji 94/601, mocą której Komisja obniżyła grzywnę o dwie trzecie.
Wobec tego Komisja powinna była przynajmniej przyznać jej maksymalne obniżenie kwoty grzywny, o którym mowa w pkt D komunikatu
w sprawie współpracy, czyli 50%.
Komisja wnosi o oddalenie tej części zarzutu.
Ocena Sądu
Należy przypomnieć, iż sam fakt przyznania przez Komisję w jej wcześniejszej praktyce decyzyjnej pewnej procentowej obniżki
ze względu na określone zachowanie nie oznacza, że jest ona zobowiązana przyznać taką samą obniżkę przy dokonywaniu oceny
podobnego zachowania w ramach późniejszego postępowania administracyjnego (zob. wymieniony w pkt 293 powyżej wyrok Sądu w sprawie
Mo och Domsjö przeciwko Komisji, pkt 147 oraz wymieniony w pkt 33 powyżej wyrok Sądu w sprawie Lögstör Rör przeciwko Komisji,
pkt 326 i 352 i przytoczone orzecznictwo).
Ponadto ADM nie przedstawiła żadnych dokładnych danych mających na celu wykazanie, że stan faktyczny w tamtej sprawie jest
porównywalny ze stanem faktycznym w niniejszym przypadku.
W konsekwencji nie można się przychylić do tej pierwszej części zarzutu.
b)     W przedmiocie przyznania Fujisawie przez Komisję większego obniżenia grzywny niż ADM
Argumenty stron
ADM zarzuca Komisji, że przyznała Fujisawie większe obniżenie grzywny aniżeli jej samej. ADM zauważa, że w obydwu przypadkach
przedsiębiorstwa zgłosiły gotowość współpracy, zaraz jak tylko Komisja skontaktowała się z nimi w związku ze swoim dochodzeniem.
Przedsiębiorstwo podkreśla, że jedyna różnica polega na tym, że Fujisawa jako pierwsza miała ku temu okazję, ponieważ była
pierwszym przedsiębiorstwem, do którego zwróciła się Komisja. W tych okolicznościach ADM twierdzi, że dołożyła wszelkich koniecznych
starań, aby współpracować z Komisją, skoro tylko dano jej ku temu okazję.
W wyroku z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawach połączonych T‑45/98 i T‑47/98 Krupp Thyssen Stainless i Acciai speciali Terni
przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3757, pkt 246–248, zwanym dalej „wyrokiem w sprawie Krupp”) Sąd orzekł, że ocena stopnia współpracy
ze strony przedsiębiorstw nie może zależeć od czysto przypadkowych czynników, takich jak kolejność zadawania im pytań przez
Komisję.
Komisja wnosi o oddalenie zarzutu.
Ocena Sądu
Argumentacja ADM jest zasadniczo oparta na zasadach ustanowionych przez Sąd w pkt 138–248 wyroku w sprawie Krupp. W tym względzie
należy przypomnieć, że w tym wyroku, jak również w wyroku z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie T‑48/98 Acerinox przeciwko Komisji,
Rec. str. II‑3859, pkt 132–141, Sąd zbadał stosowanie przez Komisję pkt D komunikatu w sprawie współpracy. Sąd orzekł w istocie,
że w celu zachowania zgodności z zasadą równego traktowania komunikat w sprawie współpracy należy stosować w ten sposób, że
w odniesieniu do obniżenia grzywien Komisja ma obowiązek traktować jednakowo przedsiębiorstwa, które na tym samym etapie postępowania
administracyjnego i w analogicznych okolicznościach dostarczają jej podobnych informacji o zarzucanych im okolicznościach
faktycznych. Sąd dodał, że sama okoliczność, iż jedno z tych przedsiębiorstw przyznało się do zarzucanych mu okoliczności
faktycznych, odpowiadając jako pierwsze na pytania postawione przez Komisję wszystkim przedsiębiorstwom na tym samym etapie
postępowania, nie może stanowić obiektywnego powodu zastosowania wobec tych pozostałych przedsiębiorstw odmiennego traktowania.
Należy stwierdzić, że w przeciwieństwie do niniejszego przypadku, w wyżej wymienionych sprawach nie ulegało wątpliwości, iż
współpraca zainteresowanych przedsiębiorstw nie wchodziła w zakres zastosowania pkt B i C komunikatu w sprawie współpracy.
Jak wynika z pkt 219 wyroku w sprawie Krupp, do wszystkich przedsiębiorstw objętych zaskarżoną decyzją Komisja zastosowała
przepisy pkt D tego komunikatu. W wymienionych sprawach pojawiła się więc jedynie kwestia, czy Komisja naruszyła zasadę równego
traktowania, traktując w odmienny sposób skarżące w porównaniu z innym zainteresowanym przedsiębiorstwem, w granicach uznania
przysługującego jej przy stosowaniu pkt D wspomnianego komunikatu.
i z tego powodu wobec tej spółki zastosowano obniżenie grzywny na podstawie pkt B komunikatu w sprawie współpracy Natomiast
w niniejszym przypadku ADM dąży zasadniczo do wykazania, że to wskutek czysto przypadkowych czynników Fujisawa jako pierwsza
została nakłoniona do współpracy z Komisją i z tego powodu wobec Fujisawy zastosowano obniżenie grzywny na podstawie pkt B
komunikatu w sprawie współpracy, podczas gdy w przypadku, w którym Komisja skontaktowałaby się w pierwszej kolejności z ADM,
spółka ta miałaby możliwość skorzystania z bardziej istotnego obniżenia przynajmniej na podstawie pkt C tego komunikatu, ponieważ
mogłaby być pierwszą spółką, która przekazałaby informacje dostarczone przez Fujisawę. ADM nie powołuje się na dwa wyroki
wymienione w pkt 338 powyżej celem wykazania, że Komisja zastosowała do niej pkt D komunikatu w sprawie współpracy w sposób
dyskryminacyjny w stosunku do pozostałych członków kartelu (zob. na ten temat pkt 347–351 poniżej).
Należy zauważyć, że w przeciwieństwie do pkt B i C komunikatu w sprawie współpracy, pkt D zawarty w tym komunikacie nie przewiduje
zróżnicowanego traktowania zainteresowanych przedsiębiorstw w zależności od kolejności, w jakiej podjęły one współpracę z Komisją.
W konsekwencji w sprawach zakończonych wyrokami Krupp i Acerinox przeciwko Komisji (zob. pkt 338 powyżej) Komisja uwzględniła
tę okoliczność, nawet jeżeli nie została ona wyraźnie przewidziana w pkt D tego komunikatu.
W takiej sytuacji, nawet jeśli Komisja powinna dysponować szerokim zakresem uznania w zakresie organizacji postępowania, aby
zapewnić pomyślne stosowanie uregulowania w sprawie współpracy zainteresowanych przedsiębiorstw z Komisją w przypadku tajnych
karteli, to nie może ona jednak działać w sposób arbitralny.
W tym względzie należy zauważyć, że w niniejszym przypadku z akt sprawy, a w szczególności z motywów 53–64 decyzji wynika,
że po tym jak w roku 1997 właściwe władze amerykańskie poinformowały Komisję, iż Akzo i Avebe (Glucona) przyznały się do udziału
w międzynarodowym kartelu na rynku glukonianu sodu, w dniu 27 listopada 1997 r. Komisja skierowała do tych stron żądania udzielenia
informacji dotyczących istnienia barier wejścia w imporcie glukonianu sodu do Europy. W szczególności Komisja zwróciła się
do nich o podanie nazw najważniejszych światowych producentów glukonianu sodu, udziałów w rynku przedsiębiorstw obecnych na
tym rynku na poziomie światowym i europejskim oraz zdolności produkcyjnej tego produktu na szczeblu światowym. W swojej odpowiedzi
z dnia 28 stycznia 1998 r. Akzo i Glucona w wielu miejscach wskazały, że poza nimi samymi do najważniejszych europejskich
i światowych producentów glukonianu sodu zaliczają się spółki Roquette, Jungbunzlauer i Fujisawa. Wprawdzie w odpowiedzi tej
w jednym miejscu wspomniana została obecność ADM na właściwym rynku, jednak strona ta nie figuruje wśród najważniejszych producentów
glukonianu sodu.
W tym właśnie kontekście w dniu 18 lutego 1998 r. Komisja skierowała żądania udzielenia informacji dotyczące tych samych punktów,
które zostały ujęte w żądaniach udzielenia informacji wysłanych w dniu 27 listopada 1997 r. do Akzo i Avebe (Glucona). Jak
wynika z motywu 55 decyzji, w odpowiedzi na te żądania Fujisawa ujawniła Komisji istnienie kartelu i przekazała jej informacje
na ten temat.
Nie można zatem wykluczyć, iż poza postępowaniem toczącym się przed władzami amerykańskimi, które dotyczyło wszystkich członków
kartelu, żądania udzielenia informacji, które Komisja skierowała między innymi do Fujisawy w dniu 18 lutego 1998 r., stanowiły
dla niej dodatkową wskazówkę co do tego, że Komisja prowadzi dochodzenie na rynku glukonianu sodu. Jednakże przebieg postępowania
administracyjnego, opisany w pkt 343 i 344 powyżej, nie świadczy o arbitralnym postępowaniu Komisji, zaś ADM nie przedstawiła
żadnych dowodów w tej kwestii.
W konsekwencji ADM nie może zarzucać Komisji tego, że potraktowała ją w sposób dyskryminacyjny w stosunku do Fujisawy.
c)     W przedmiocie przyznania Roquette przez Komisję takiego samego obniżenia grzywny jak ADM
Argumenty stron
ADM odnosi się krytycznie do tego, iż Komisja przyznała jej takie same obniżenie grzywny jak Roquette. Zdaniem ADM – wbrew
temu, co twierdzi Komisja – dowody dostarczone przez Roquette nie mają takiej samej wartości co dowody przedstawione przez
nią samą, jako że ona sama podjęła już wcześniej współpracę, złożyła zeznania o kluczowym znaczeniu oraz utorowała drogę do
współpracy innych pozwanych, w tym Roquette.
Komisja wnosi o oddalenie tej części zarzutu.
Ocena Sądu
Należy zauważyć, że do grzywien nałożonych na Roquette i ADM zastosowano wprawdzie identyczny wskaźnik obniżenia, ale nie
opiera się on całkowicie na tych samych rozważaniach. Nawet jeśli ADM dostarczyła dowody wcześniej niż Roquette, to nie przeczy
ona jednak temu, że w przeciwieństwie do Roquette – jak wynika z motywu 426 decyzji – nie przedstawiła ona dokumentów pochodzących
z tamtego okresu dotyczących treści spotkań kartelu oraz wniosków z tych spotkań.
W każdym razie, w zakresie w jakim ADM zamierza wykazać, że Komisja przyznała Roquette zbyt duże obniżenie grzywny, należy
przypomnieć, że poszanowanie zasady równego traktowania w odniesieniu do aktu indywidualnego musi pozostawać w zgodzie z poszanowaniem
zasady, zgodnie z którą nikt nie może powoływać się na swoją korzyść i wobec aktu zgodnego z właściwymi przepisami na czyn
bezprawny popełniony na rzecz osoby trzeciej (zob. wymieniony w pkt 190 powyżej wyrok w sprawie Cascades przeciwko Komisji,
pkt 259 oraz wymieniony w pkt 63 powyżej wyrok w sprawie SCA Holding przeciwko Komisji, pkt 160).
W konsekwencji tę część zarzutu, i tym samym cały zarzut należy oddalić.
F –
W przedmiocie uchybień w postępowaniu administracyjnym
a)     Argumenty stron
W ramach tego zarzutu ADM podnosi cztery zastrzeżenia.
W pierwszej kolejności ADM podnosi naruszenie jej prawa do obrony, jako że w trakcie postępowania administracyjnego nie umożliwiono
jej przedstawienia uwag na temat zastosowania do kwoty wyjściowej współczynnika mnożenia w wysokości 2,5, którego nie przewidują
wytyczne.
W drugiej kolejności ADM zarzuca Komisji, iż w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów nie wskazała jasno, że glukonian sodu
stanowi właściwy rynek produktowy. Komisja ograniczyła się jedynie do wyjaśnienia w pkt 3–9 tego pisma, iż glukonian sodu
jest jednym z wielu czynników chelatujących, że należy on do szczególnej rodziny czynników chelatujących i że posiada określoną
liczbę substytutów częściowych. Jakkolwiek określiła ona glukonian sodu jako „produkt odniesienia”, to jednak bezzwłocznie
uściśliła, że „najbliższymi produktami zastępczymi są glukoheptonian sodu i EDTA”. Jako że w piśmie w sprawie przedstawienia
zarzutów Komisja wspomniała o istnieniu produktów zastępczych, powinna ona była jasno wyjaśnić swoje stwierdzenia odnoszące
się do rynku produktowego oraz powody, dla których uważała, że te substytuty nie stanowią części rynku właściwego, aby umożliwić
stronom przedstawienie uwag. W związku z powyższym Komisja nie zbadała w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów istotnej
kwestii definicji właściwego rynku produktowego.
W trzeciej kolejności ADM powołuje się na to, że Komisja oparła się w decyzji na publikacji zatytułowanej „Chemical Economics
Handbook” (SRI International 1991), która nie została przekazana do wiadomości stron.
W czwartej kolejności – zdaniem ADM – Komisja nie wskazała w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, że wprowadzenie kartelu
w życie miało nieodzownie wpływ gospodarczy na ten rynek.
Komisja wnosi o oddalenie czterech zastrzeżeń podniesionych w ramach tego zarzutu.
b)     Ocena Sądu
Należy przypomnieć, że poszanowanie prawa do obrony, które stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego i powinno być przestrzegane
w każdych okolicznościach, zwłaszcza w każdym postępowaniu mogącym doprowadzić do nałożenia sankcji, nawet jeśli chodzi o postępowanie
administracyjne, wymaga, by zainteresowane przedsiębiorstwa i związki przedsiębiorstw miały okazję, od etapu postępowania
administracyjnego, przedstawić we właściwy sposób swój punkt widzenia w kwestii prawdziwości i znaczenia dla sprawy faktów,
zarzutów i okoliczności podnoszonych przez Komisję (wymieniony w pkt 216 powyżej wyrok w sprawie Hoffmann‑La Roche przeciwko
Komisji, pkt 11 oraz wyrok Sądu z dnia 10 marca 1992 r. w sprawie T‑11/89 Shell przeciwko Komisji, Rec. str. II‑757, pkt 39).
Należy również przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem pismo w sprawie przedstawienia zarzutów powinno być sformułowane w sposób
wystarczająco jasny, nawet skrótowo, aby umożliwić zainteresowanym rzeczywiste zapoznanie się z się z tym, jakie zachowania
są im zarzucane przez Komisję. Jedynie bowiem pod tym warunkiem pismo w sprawie przedstawienia zarzutów może spełniać funkcję
nadaną mu przez rozporządzenia wspólnotowe, która polega na dostarczeniu przedsiębiorstwom i związkom przedsiębiorstw wszelkich
danych koniecznych do tego, by mogły się one skutecznie bronić, zanim Komisja wyda ostateczną decyzję (wyrok Trybunału z dnia
31 marca 1993 r. w sprawach połączonych C‑89/85, C‑104/85, C‑114/85, C‑116/85, C‑117/85 i od C‑125/85 do C‑129/85 Ahlström
Osakeyhtiö i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1307, pkt 42 oraz wyrok Sądu z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie T‑352/94 Mo
och Domyj przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1989, pkt 63).
W ramach pierwszego i czwartego zastrzeżenia ADM zasadniczo zarzuca Komisji to, że nie przekazano jej informacji na temat
zastosowania pewnych elementów posiadających decydujące znaczenie przy ustalaniu kwoty grzywny, a mianowicie współczynnika
mnożenia w wysokości 2,5 (motywy 386–388), ani też okoliczności, iż naruszenie miało rzeczywisty wpływ na rynek (motyw 340
decyzji).
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja czyni zadość obowiązkowi poszanowania prawa
przedsiębiorstw do bycia wysłuchanym, jeśli wskazuje wyraźnie w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, że zbada, czy należy
nałożyć grzywny na zainteresowane przedsiębiorstwa, i jeśli wymienia zasadnicze okoliczności faktyczne i prawne, które mogą
prowadzić do nałożenia grzywny, takie jak waga i czas trwania domniemanego naruszenia oraz fakt jego popełnienia „umyślnie
lub wskutek niedbalstwa”. Postępując w ten sposób, Komisja podaje im dane, które są konieczne do obrony nie tylko przed stwierdzeniem
naruszenia, ale także przed nałożeniem grzywny (zob. wymieniony w pkt 44 powyżej wyrok w sprawie Musique Diffusion française
i in. przeciwko Komisji, pkt 21 oraz wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie LR AF 1998 przeciwko Komisji, pkt 199).
Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do określania kwoty grzywien przysługujące zainteresowanym przedsiębiorstwom prawo
do obrony przed Komisją jest zagwarantowane poprzez możliwość przedstawienia stanowiska w przedmiocie czasu trwania, wagi
i możliwości przewidzenia antykonkurencyjnego charakteru naruszenia (wyrok Sądu z dnia 6 października 1994 r. w sprawie T‑83/91
Tetra Pak przeciwko Komisji, Rec. str. II‑755, pkt 235, oraz wymieniony w pkt 65 powyżej wyrok w sprawie HFB i in. przeciwko
Komisji, pkt 312).
W odniesieniu do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów przesłanym do ADM Komisja
wyraźnie wskazała, iż zamierza nałożyć na nią grzywnę, która zostanie ustalona między innymi na podstawie wagi i czasu trwania
naruszenia. Ponadto Komisja odwołała się wyraźnie do wytycznych, wskazując tym samym jasno, że ADM musi spodziewać się oceny
swej sytuacji zgodnie z tymi wytycznymi, a zatem powinna się w tym zakresie bronić, jeżeli uważa to za celowe.
Ponadto w pkt 345 pisma w sprawie przedstawienia zarzutów Komisja wskazała, że zamierza ustalić kwotę grzywny na poziomie
wystarczająco odstraszającym. Również w pkt 264 i 346 pisma w sprawie przedstawienia zarzutów uściśliła, co do zasady, że
w ramach oceny wagi naruszenia zamierza uwzględnić fakt, iż chodzi o bardzo poważne naruszenie, które miało na celu ograniczenie
konkurencji i które, z uwagi na sam charakter zawartych porozumień, miało nieuchronnie poważny wpływ na konkurencję.
Poszanowanie prawa do obrony zainteresowanych przedsiębiorstw nie zobowiązuje Komisji do dokładniejszego wskazania w piśmie
w sprawie przedstawienia zarzutów, w jaki sposób każdy z tych elementów zostanie uwzględniony przy ustalaniu wysokości grzywny.
Należy wreszcie stwierdzić, że podział uczestników kartelu na grupy stanowi praktykę, którą Komisja rozwinęła na podstawie
wytycznych. Decyzja została więc wydana w kontekście dobrze znanym ADM i mieści się w ramach utrwalonej praktyki decyzyjnej
(zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 30 września 2003 r. w sprawach połączonych C‑57/00 P i C‑61/00 P Freistaat Sachsen i in.
przeciwko Komisji, Rec. str. I‑9975, pkt 77).
Wobec tego zastrzeżenia pierwsze i czwarte nie są uzasadnione.
W ramach zastrzeżenia drugiego ADM zarzuca Komisji, iż w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów nie wyjaśniła, że glukonian
sodu stanowi właściwy rynek produktowy.
W tej kwestii należy stwierdzić, że w pkt 3–9 pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, pod tytułem „Produkt”, Komisja opisała
cechy charakterystyczne glukonianu sodu. Nawet jeśli w piśmie tym – jak podnosi ADM – Komisja wskazała, że istnieją pewne
produkty zastępcze, to wbrew temu, co utrzymuje ADM, sformułowanie użyte przez Komisję nie pozostawia żadnych wątpliwości
co do faktu, że na etapie pisma w sprawie przedstawienia zarzutów uważała ona, że te substytuty nie stanowiły części właściwego
rynku produktowego.
W pkt 9 pisma w sprawie przedstawienia zarzutów wskazała ona między innymi, że produkty te stanowią jedynie częściowe substytuty,
i w przeciwieństwie do tych innych produktów glukonian sodu jest „produktem odniesienia”, na który jest znacznie wyższy popyt
niż na te inne produkty. Ponadto badając rynek właściwy (pkt 39–50 pisma w sprawie przedstawienia zarzutów), Komisja stale
odwoływała się do glukonianu sodu bez wymieniania tych substytutów.
Zatem zastrzeżenie drugie nie jest uzasadnione.
Wreszcie w ramach zastrzeżenia trzeciego ADM podnosi, że w decyzji (przypis 17) Komisja oparła się na publikacji zatytułowanej
„Chemical Economics Handbook” (SRI International 1991), która nie została przekazana do wiadomości stron. Wystarczy zauważyć,
że w przypisie 4 pisma w sprawie przedstawienia zarzutów Komisja wskazała, iż oparła się na tej publikacji przy opisie właściwego
produktu. Jak zatem podnosi Komisja, czemu nie zaprzecza ADM, chodzi o pracę dostępną publicznie, zwłaszcza dla podmiotów
gospodarczych obecnych na rynku, którego ta publikacja dotyczy.
W konsekwencji zastrzeżenie trzecie, i tym samym cały zarzut należy oddalić.
G –
W przedmiocie wniosku o uwzględnienie nowego zarzutu
Po wydaniu przez Komisję i udostępnieniu w Internecie wytycznych z 2006 r. ADM wystąpiła do Sądu o uwzględnienie nowego zarzutu
opartego na tych wytycznych. Zdaniem ADM z wytycznych z 2006 r. wynika, że w decyzji Komisja nie wzięła w wystarczającym stopniu
pod uwagę niskiej kwoty sprzedaży ADM na rynku właściwym oraz że niewłaściwie oceniła odstraszający skutek grzywny. W szczególności
ADM twierdzi, że maksymalna kwota grzywny, jaka mogłaby zostać jej wymierzona na podstawie wytycznych z 2006 r. i przed zastosowaniem
komunikatu w sprawie współpracy, wynosiłaby 3,8 mln EUR, a nie 16,88 mln EUR.
Komisja kwestionuje ten wniosek ADM.
Zważywszy, że ADM wystąpiła z wnioskiem o uwzględnienie wytycznych z 2006 r. po zamknięciu procedury ustnej, trzeba wpierw
ustalić, czy należy ponownie otworzyć procedurę ustną w celu uwzględnienia nowego zarzutu ADM opartego na wytycznych z 2006 r.
W tym względzie Sąd przypomina, że ma obowiązek przychylenia się do wniosku o ponowne otwarcie procedury ustnej celem uwzględnienia
podnoszonych nowych okoliczności faktycznych, jeżeli zainteresowana strona opiera się na faktach, które mogą mieć decydujący
wpływ na rozstrzygnięcie sporu i których nie mogła ona powołać przed zamknięciem procedury ustnej [wyroki Trybunału z dnia
8 lipca 1999 r. w sprawie C‑200/92 P ICI przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4399, pkt 60 i 61 oraz Sądu z dnia 25 czerwca 2002 r.
w sprawie T‑311/00 British American Tobacco (Investments) przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2781, pkt 53].
W niniejszej sprawie wystarczy przypomnieć, w zakresie w jakim skarżąca opiera się na wytycznych z 2006 r. w celu wykazania
niezgodności z prawem decyzji, iż zgodnie z orzecznictwem niezgodność z prawem aktu wspólnotowego ocenia się na podstawie
okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie wydania tego aktu (wyroki Trybunału z dnia 7 lutego 1979 r. w sprawach
połączonych 15/76 i 16/76 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. 321, pkt 7 i 8 oraz Sądu z dnia 12 grudnia 1996 r. w sprawach
połączonych T‑177/94 i T‑377/94 Altmann i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2041, pkt 119). W konsekwencji przy ocenie zgodności
z prawem tego aktu wykluczone jest uwzględnienie okoliczności, które wystąpiły po wydaniu danego aktu wspólnotowego (zob.
podobnie wymieniony w pkt 63 powyżej wyrok w sprawie Deutsche Bahn przeciwko Komisji, pkt 102 i przytoczone orzecznictwo).
Jako że nowa okoliczność powołana przez ADM wystąpiła bezsprzecznie dopiero po wydaniu decyzji, nie może mieć ona wpływu na
jej ważność (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 16 września 1998 r. w sprawach połączonych T‑133/95 i T‑204/95 IECC przeciwko
Komisji, Rec. str. II‑3645, pkt 37). Wydanie wytycznych z 2006 r. nie stanowi nowej okoliczności, która może mieć decydujący
wpływ na zgodność z prawem decyzji. Nie ma zatem konieczności ponownego otwierania procedury ustnej na tej podstawie.
Wniosek ten potwierdza wyjaśnienie zawarte w pkt 38 wytycznych z 2006 r., zgodnie z którym wytyczne te mają zastosowanie jedynie
do spraw, w których pismo w sprawie przedstawienia zarzutów zostało doręczone po dacie ich publikacji w Dzienniku Urzędowym.
W ten sposób same wytyczne wyraźnie wykluczają ich stosowanie w takich przypadkach jak w niniejszej sprawie. Jako że wytyczne
te zostały wydane dopiero po wydaniu decyzji, a tym bardziej po poprzedzającym ją piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów,
nie wchodzą one w skład ram faktycznych i prawnych właściwych dla niniejszej sprawy.
W zakresie, w jakim skarżąca powołuje wytyczne z 2006 r. na poparcie swojego zarzutu dotyczącego nieproporcjonalnego charakteru
grzywny, w ramach którego Sąd dysponuje nieograniczonym prawem orzekania, należy stwierdzić, że sama okoliczność, iż zastosowanie
nowej metody ustalania grzywien przewidzianej w tych wytycznych, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, mogłoby
doprowadzić do grzywny w niższej wysokości niż grzywna nałożona w decyzji, nie jest w stanie wykazać jej nieproporcjonalnego
charakteru. Stwierdzenie to stanowi bowiem jedynie wyraz uznania, jakim dysponuje Komisja – z zachowaniem wymogów wynikających
z rozporządzenia nr 17 – aby wybrać metodę, jaką zamierza stosować w celu ustalania kwoty grzywien i tym samym prowadzić politykę
konkurencji, za którą jest odpowiedzialna. Wśród kryteriów oceny, jakie Sąd powinien uwzględnić przy ocenie nieproporcjonalnego
charakteru kwoty grzywien nakładanych w danym okresie, mogą zatem figurować między innymi okoliczności faktyczne i prawne,
jak również obowiązujące w tym okresie cele konkurencji określone przez Komisję zgodnie z wymogami traktatu WE. Ponadto należy
przypomnieć, że Trybunał w pkt 234–295 wymienionego w pkt 38 powyżej wyroku w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji
odrzucił zarzuty i argumenty skarżących zmierzające do zakwestionowania metody obliczania wynikającej z wytycznych z 1998 r.
w zakresie, w jakim polegała ona na przyjęciu za punkt wyjścia określonych przez te wytyczne kwot bazowych, które nie opierają
się na odpowiednich obrotach. Wreszcie należy podnieść, że Sąd uznał w pkt 76–81, pkt 99–106 oraz pkt 139–149 powyżej, że
w niniejszej sprawie określenie kwoty grzywny przez zastosowanie wytycznych z 1998 r. nie naruszało zasady proporcjonalności.
W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że wydanie wytycznych z 2006 r. nie jest w stanie mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie
sporu. Nie należy zatem ponownie otwierać procedury ustnej.
H –
Wnioski
Z uwagi na to, iż żaden z zarzutów podniesionych wobec zgodności z prawem decyzji nie może zostać uwzględniony, nie można
obniżyć kwoty grzywny na podstawie nieograniczonego prawa orzekania Sądu.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu Sądu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem pozwanej należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba)
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
Archer Daniels Midland Co. zostaje obciążona kosztami postępowania.
Azizi
Jaeger
Dehousse
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 27 września 2006 r.
Sekretarz

Prezes
E. Coulon

J. Azizi
Spis treści
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
Przebieg postępowania i żądania stron
Co do prawa
A –  W przedmiocie zastosowania wytycznych
1.  W przedmiocie naruszenia zasady pewności prawa i zasady niedziałania kar wstecz
a)  Argumenty stron
b)  Ocena Sądu
2.  W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania
a)  Argumenty stron
b)  Ocena Sądu
B –  W przedmiocie wagi naruszenia
1.  Wprowadzenie
2.  W przedmiocie nieuwzględnienia lub uwzględnienia w niewystarczającym stopniu obrotów ze sprzedaży rozpatrywanego produktu
a)  Argumenty stron
b)  Ocena Sądu
W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności
W przedmiocie naruszenia wytycznych
W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia
3.  W przedmiocie nieuwzględnienia lub uwzględnienia w niewystarczającym stopniu ograniczonego rozmiaru właściwego rynku produktowego
a)  Argumenty stron
b)  Ocena Sądu
W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności
W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania
W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia
4.  W przedmiocie dwukrotnego uwzględnienia odstraszającego skutku grzywny
a)  Argumenty stron
b)  Ocena Sądu
W przedmiocie naruszenia wytycznych
W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia
5.  W przedmiocie zastosowania współczynnika podwyższenia do kwoty wyjściowej
a)  Argumenty stron
b)  Ocena Sądu
W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności
W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania
W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia
6.  W przedmiocie istnienia błędów w ocenie dotyczących rzeczywistego wpływu kartelu na rynek
a)  Wprowadzenie
b)  W przedmiocie błędnego podejścia Komisji przyjętego w celu wykazania, że kartel miał rzeczywisty wpływ na rynek
Argumenty stron
Ocena Sądu
–  Streszczenie analizy przeprowadzonej przez Komisję
–  Ocena
c)  W przedmiocie oceny ewolucji cen glukonianu sodu
W odniesieniu do kwestii, że Komisja nie dysponowała wystarczającymi informacjami i nie uwzględniła innych czynników powołanych
w trakcie postępowania administracyjnego
–  Argumenty stron
–  Ocena Sądu
W przedmiocie braku uczestnictwa ADM w kartelu w momencie wzrostu cen glukonianu sodu, który został odnotowany między 1987 r.
a 1989 r.
–  Argumenty stron
–  Ocena Sądu
d)  W przedmiocie określenia rynku właściwego
Argumenty stron
Ocena Sądu
C –  W przedmiocie istnienia błędów w ocenie dotyczących czasu trwania naruszenia
1.  W przedmiocie zaprzestania przez ADM uczestnictwa w kartelu podczas spotkania, które odbyło się w dniu 4 października
1994 r. w Londynie
a)  Argumenty stron
b)  Ocena Sądu
2.  W przedmiocie charakteru spotkania, które odbyło się w Anaheim w dniach 3–5 czerwca 1995 r.
a)  Argumenty stron
b)  Ocena Sądu
D –  W przedmiocie okoliczności łagodzących
1.  W odniesieniu do ustania uczestnictwa w kartelu
a)  Argumenty stron
b)  Ocena Sądu
2.  W przedmiocie braku konieczności zapewnienia grzywnie odstraszającego skutku
a)  Argumenty stron
b)  Ocena Sądu
3.  W przedmiocie przyjęcia przez ADM kodeksu postępowania
a)  Argumenty stron
b)  Ocena Sądu
E –  W przedmiocie współpracy ADM w trakcie postępowania administracyjnego
1.  Wprowadzenie
2.  W przedmiocie błędnej oceny współpracy ADM
a)  Argumenty stron
b)  Ocena Sądu
3.  W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania
a)  W przedmiocie twierdzenia, że współpraca ADM przy dochodzeniu miało przynajmniej takie samo znaczenie jak współpraca jednej
ze stron w przypadku wcześniejszej decyzji Komisji
Argumenty stron
Ocena Sądu
b)  W przedmiocie przyznania Fujisawie przez Komisję większego obniżenia grzywny niż ADM
Argumenty stron
Ocena Sądu
c)  W przedmiocie przyznania Roquette przez Komisję takiego samego obniżenia grzywny jak ADM
Argumenty stron
Ocena Sądu
F –  W przedmiocie uchybień w postępowaniu administracyjnym
a)  Argumenty stron
b)  Ocena Sądu
G –  W przedmiocie wniosku o uwzględnienie nowego zarzutu
H –  Wnioski
W przedmiocie kosztów
*
Język postępowania: angielski.