CELEX: 61990CJ0308
Beroep tot nietigverklaring
Beschikking van Commissie betreffende een procedure tot toepassing van artikel 83 Euratom-Verdrag

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 6 oktober 1990, heeft de vennootschap Advanced Nuclear Fuels te Lingen (Bondsrepubliek Duitsland) (hierna: "ANF-Lingen") krachtens artikel 146 Euratom-Verdrag (hierna: "Verdrag") beroep ingesteld tot nietigverklaring van beschikking 90/413/Euratom van de Commissie van 1 augustus 1990 betreffende een procedure houdende toepassing van artikel 83 van het Euratom-Verdrag (PB 1990, L 209, blz. 27), en van beschikking 90/465/Euratom van de Commissie van 20 augustus 1990 inzake de aanwijzing van de groep van personen belast met de tenuitvoerlegging van beschikking 90/413/Euratom (PB 1990, L 241, blz. 14).
2 Bij beschikking 90/413 stelde de Commissie ANF-Lingen voor een tijdsduur van vier maanden onder beheer met betrekking tot de onder de Tweede titel, hoofdstuk VII, van het Verdrag vallende aspecten van de veiligheidscontrole. Bij beschikking 90/465 wees de Commissie de groep van personen aan die tussen 21 augustus 1990 en 21 december 1990 met dat beheer was belast.
3 Bij beschikking van 7 december 1990 heeft het Hof op verzoek van de Commissie de onmiddellijke tenuitvoerlegging bevolen van de beschikkingen 90/413 en 90/465 en de beslissing omtrent de kosten aangehouden. Verder heeft het Hof bij beschikking van 20 maart 1991: a) het verzoek van ANF-Lingen om toezending aan haar van een door de beheerders opgesteld en na beëindiging van hun beheer aan de Commissie overgelegd beoordelingsrapport afgewezen; b) het verzoek van ANF-Lingen om overlegging van genoemd rapport aan het Hof gevoegd met het onderzoek ten gronde; c) de beslissing over de wegens deze verzoeken gemaakte kosten aangehouden.
4 Vastgesteld zij, dat het onder b bedoelde verzoek van ANF-Lingen in tussentijd zonder voorwerp is geraakt, daar de Duitse instanties voor nucleaire controle in april 1991 een exemplaar van het rapport aan ANF-Lingen hebben gezonden, die het bij haar memorie van repliek heeft gevoegd.
5 De Commissie heeft de beschikkingen 90/413 en 90/465 vastgesteld nadat zij op 16 mei 1990 door ANF-Lingen ervan in kennis was gesteld, dat deze in de loop van mei 1990 kerntechnische materialen uit de Bondsrepubliek Duitsland had uitgevoerd naar de in Richland (Verenigde Staten) gevestigde moedervennootschap Advanced Nuclear Fuels (hierna: "ANF-Richland"), zonder deze uitvoer vooraf aan te melden en zonder deze materiaaloverdracht te registreren in de boekhoudkundige overzichten en werkstaten van de onderneming.
6 Tot die uitvoer was het gekomen door een niet betwiste en in de considerans van beschikking 90/413 als volgt beschreven samenloop van omstandigheden:
"Op 8 mei 1990 werd een laadbord met twee containers die elk twee koffers bevatten, van de opslagzone naar de materiaalinvoersluis van de fabriek vervoerd om er een koffer met tot 3,30 % verrijkte uraniumtabletten uit te halen.
Daarna werd het laadbord met de twee containers per vergissing in de open lucht in de nabijheid van de opslagzone voor lege containers neergezet en daar vergeten. De twee containers van dit laadbord bevatten dus nog slechts drie koffers: één met 49,84 kg tot 2,70 % verrijkt uraniumoxyde (UO2) en twee andere met respectievelijk 49,86 kg en 47,29 kg tot 3,95 % verrijkt uranium.
Op 11 mei 1990 's ochtends, tijdens de voorbereiding van een zending van 72 lege containers met als bestemming ANF-Richland, werd het laadbord in kwestie door een andere werknemer bij vergissing geladen op een vrachtwagen van een onderneming die normale goederen transporteert.
De hiermee belaste werknemer stelde vast dat de containers op het voornoemde laadbord voorzien waren van het door de nationale wetgeving voorgeschreven etiket dat de aanwezigheid van radioactief materiaal aangeeft. In de veronderstelling dat deze containers, gezien hun aanwezigheid in deze zone, leeg en voor verzending bestemd waren, verwijderde hij dit etiket en verving het door etiketten die aangaven dat de containers leeg waren. Diezelfde dag om 19.00 uur werd de vrachtwagen op de luchthaven van Luxemburg-Findel gelost en werd de lading klaargemaakt voor luchttransport.
Op 12 mei 1990 werden de containers per vrachtvliegtuig naar Seattle (Verenigde Staten) getransporteerd, waar zij om 21.10 uur plaatselijke tijd zijn aangekomen.
Op 14 mei 1990 werden de containers over de weg naar ANF-Richland vervoerd, waar zij op 15 mei 1990 zijn aangekomen.
ANF-Lingen werd diezelfde dag gewaarschuwd door ANF-Richland, die bij een dosimetrische routinecontrole de aanwezigheid van kernmateriaal in de twee leeg gewaande containers had geconstateerd. Bij het onmiddellijk uitgevoerde onderzoek van de zegels bleek dat men uit de drie koffers in kwestie onmogelijk materiaal heeft kunnen wegnemen.
Op 16 mei 1990 bracht ANF Lingen het Directoraat Veiligheidscontrole van de Commissie op de hoogte van de feiten.
Op 17 mei 1990 stelde ANF Lingen ook het Voorzieningsagentschap van Euratom in kennis van het gebeurde."
7 De artikelen 2 en 3 van beschikking 90/413 luiden als volgt:
"Artikel 2
1. De onderneming Advanced Nuclear Fuels GmbH wordt, voor een tijdsduur van vier maanden en uitsluitend wat de onder de tweede titel, hoofdstuk VII, van het Verdrag vallende aspecten van de veiligheidscontrole betreft, onder beheer gesteld.
2. De onderbeheerstelling laat de uit het nationale of internationale recht voortvloeiende verantwoordelijkheden van de onderneming onverlet.
Artikel 3
1. De in artikel 2 bedoelde beheerstaak bestaat in:
° het verifiëren en, zo nodig, wijzigen van de interne voorschriften inzake de veiligheidscontrole;
° het controleren van de tenuitvoerlegging van deze voorschriften en het toezien op de toepassing van deze voorschriften.
2. Voor de vervulling van deze taak heeft respectievelijk hebben de met het beheer belaste persoon respectievelijk personen:
° toegang tot alle documenten en ruimten;
° het recht de organen en het personeel van de onderneming alle noodzakelijke instructies te geven;
° het recht alle hulp van buiten te verlangen die nodig zou kunnen blijken voor de goede uitvoering van genoemde taak.
3. Uiterlijk acht dagen na beëindiging van de taak moet aan de Commissie een beoordelingsrapport worden voorgelegd."
8 In de considerans van beschikking 90/413 kwam de Commissie met name tot het volgende oordeel:
"Aangezien de toepassing van [artikel 83 van het Verdrag] in belangrijke mate afhangt van de ernst van de inbreuk, dient in de eerste plaats de aard van de geconstateerde nalatigheden te worden vastgesteld, en dit zowel uit objectief als uit subjectief oogpunt.
Objectief vormen de overtreden bepalingen essentiële verplichtingen van de communautaire wetgeving op het gebied van veiligheidscontrole en is het naleven ervan een eerste vereiste voor de verwezenlijking van de in artikel 77 van het Verdrag uiteengezette doelstelling.
De geconstateerde feiten hebben het de Commissie trouwens onmogelijk gemaakt de taak uit te voeren die haar in artikel 2, onder e), van het Verdrag is opgedragen, namelijk 'door passende controle te waarborgen dat de kernmaterialen niet voor andere doeleinden worden aangewend dan waarvoor zij zijn bestemd' .
Te dezen zij erop gewezen dat de Commissie een groot belang hecht aan de controle op de uitvoer van kerntechnisch materiaal.
De overtreding is des te ernstiger daar het om belangrijke gewichtshoeveelheden reeds verrijkt uranium gaat, dat gemakkelijk verder kan worden verrijkt tot gehalten met strategische waarde.
Uit subjectief oogpunt kan evenwel worden geconstateerd dat de inbreuk niet opzettelijk is gebeurd en derhalve niet met een verduistering kan worden gelijkgesteld. Dit blijkt trouwens uit het feit dat het rapport over de jaarlijkse volledige controle van de voorraad van het voorhanden zijnde kerntechnisch materiaal slechts heeft doen blijken van een zeer klein verschil tussen de materiële en de boekhoudkundige voorraad. Dit verschil beloopt ongeveer 0,1 % van de totale voorraad of 0,023 % van de som van de voorraad en de wijzigingen die tussen 4 augustus 1989 en 4 juli 1990 zijn opgetreden.
Toch betreft het een ernstige inbreuk, die het gevolg is van een reeks nalatigheden zowel bij het organiseren als bij het uitvoeren van de werkzaamheden en die met name uit een gebrek aan extra controlemaatregelen voortvloeien.
Rekening houdend met de aard van de gemaakte fouten is de Commissie van mening dat alles in het werk moet worden gesteld om te vermijden dat dergelijke feiten zich in de toekomst herhalen, te meer omdat ANF-Lingen dikwijls containers uitvoert en ook voornemens is dit te blijven doen.
Ten einde te vermijden dat dit soort fouten, waarvan de oorzaak met name moet worden gezocht in het routinematige karakter van bovengenoemde verrichtingen, zich opnieuw voordoet, wil de Commissie zich ervan verzekeren dat duidelijke maatregelen worden getroffen om zowel de werkvoorschriften als de tenuitvoerlegging ervan aan te passen.
Om dat te bereiken en rekening houdend met de ernst van de fouten, is de Commissie van oordeel dat de in artikel 83, lid 1, onder c), van het Verdrag genoemde sanctie de enige passende sanctie is.
Alleen de onderbeheerstelling van de onderneming verschaft de zekerheid dat deze al haar verplichtingen op het gebied van de veiligheidscontrole zal nakomen, nu de ernst van de schendingen van dien aard is dat met de onder a) van genoemd artikel bedoelde waarschuwing niet kan worden volstaan.
Hoewel ANF-Lingen de bevoegde diensten van het Directoraat Veiligheidscontrole heeft laten weten dat zij nieuwe interne beheers- en hanteringsvoorschriften wil gaan toepassen, en zij heeft toegezegd deze schriftelijk mede te delen, is de Commissie van mening dat de duur van de onderbeheerstelling dient te worden bepaald op vier maanden, te rekenen vanaf de datum van kennisgeving van de naam van de persoon of de namen van de personen die voor deze taak is respectievelijk zijn aangewezen. Aan het einde van deze periode zal een beoordelingsrapport worden opgesteld."
9 Op basis van artikel 83 van het Verdrag legde de Commissie de onderneming de sanctie van onderbeheerstelling op, na in artikel 1 van beschikking 90/413 te hebben vastgesteld, dat ANF-Lingen "inbreuk heeft gemaakt op artikel 79 van het Euratom-Verdrag, als nader omschreven in de artikelen 10, 11 en 24 van Verordening (Euratom) nr. 3227/76 [van de Commissie van 19 oktober 1976 houdende toepassing van de bepalingen inzake de veiligheidscontrole van Euratom (PB 1976, L 363, blz. 1)] en in code 1.3.2 van de beschikking van de Commissie van 5 juni 1985 inzake de bijzondere controlebepalingen, door ° na te laten van de uitvoer voorafgaand kennis te geven; ° de voorschriften inzake het registreren van de inventariswijzigingen niet na te leven; ° de voorschriften niet na te leven inzake de opstelling van werkstaten met betrekking tot veranderingen in de hoeveelheden en veranderingen in de samenstelling van het kerntechnisch materiaal".
10 Tot staving van haar beroep stelt ANF-Lingen in de eerste plaats, dat de in geding zijnde feiten geen inbreuk op de door hoofdstuk VII van het Verdrag opgelegde verplichtingen opleveren; in de tweede plaats, dat de sanctie van onderbeheerstelling onwettig is omdat zij is opgelegd op een tijdstip waarop elke eventuele inbreuk reeds was beëindigd; en in de derde plaats, dat de opgelegde sanctie onevenredig is en dat het Hof ze zou moeten vervangen door de lichtere sanctie van waarschuwing.
11 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het geding, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
De schending van het Verdrag
12 ANF-Lingen stelt, dat de in geding zijnde onopzettelijke uitvoer het gevolg was van een simpele vergissing bij de behandeling van de vervoerscontainers, die geregeld wordt door "Prozessvorschrift ANFG-10.105 UO2-Transporte" van 14 oktober 1987. Deze regels zijn vastgesteld door de nationale autoriteiten voor nucleaire controle, die ook toezien op de naleving ervan. De betrokken uitvoer zou slechts een inbreuk op deze voorschriften zijn en zou niet gekwalificeerd kunnen worden als een ernstige schending van de in artikel 79 van het Verdrag neergelegde verplichtingen zoals nader omschreven in de artikelen 10, 11 en 24 van verordening nr. 3227/76 en in code 1.3.2 van de beschikking van de Commissie van 5 juni 1985.
13 Met betrekking tot deze code en artikel 24 preciseert ANF-Lingen, dat de uitvoer, die niet tevoren gepland was, bij vergissing heeft plaatsgevonden en dus niet vooraf kon worden aangemeld. Wat de werkstaten in de zin van de artikelen 10 en 11 van verordening nr. 3227/76 betreft, zet verzoekster uiteen, dat tot het moment waarop de uitvoer werd ontdekt, voor geen van beide materiaalbalansgebieden enige voorraadwijziging kon worden geregistreerd. De staten waren onmiddellijk na de ontdekking van de uitvoer gerectificeerd. Voorts was de Commissie steeds in staat geweest haar controlerende taak te vervullen, aangezien de betrokken nucleaire brandstoffen voortdurend in het bezit van ANF-Lingen en ANF-Richland waren gebleven. Onder deze omstandigheden kan verzoekster geen enkele inbreuk op de artikelen 10 en 11 van verordening nr. 3227/76 worden verweten.
14 Volgens de Commissie zijn artikel 24 en code 1.3.2 geschonden, doordat in casu kerntechnisch materiaal zonder voorafgaande kennisgeving naar de Verenigde Staten is uitgevoerd. Verder kon de formele inventaris niet "op elk moment" in de zin van artikel 10 van de verordening nr. 3227/76 worden bepaald. Ten slotte bevatte de in artikel 11 van die verordening bedoelde werkstaat niet voor elk materiaalbalansgebied de exploitatiegegevens om de veranderingen in de hoeveelheden en de samenstelling van het kerntechnisch materiaal te kunnen vaststellen.
15 Dienaangaande dient eerst te worden vastgesteld, dat verordening nr. 3227/76 slechts de aard en de draagwijdte van de in artikel 79 van het Verdrag bedoelde verplichtingen omschrijft. Elke inbreuk op een van de in de verordening bedoelde verplichtingen levert mitsdien schending op van artikel 79 en kan derhalve tot gevolg hebben, dat de Commissie een van de in artikel 83 bedoelde sancties oplegt aan de personen of ondernemingen die voor die inbreuk verantwoordelijk zijn.
16 Vervolgens zij eraan herinnerd, dat, zoals tussen partijen niet wordt betwist, in de periode van 11 tot en met 15 mei 1990 de voor elk materiaalbalansgebied in de boekhoudkundige overzichten en werkstaten opgenomen registratie van kerntechnische materialen niet overeenkwam met de feitelijke voorraden in de inrichting van ANF-Lingen, daar de inventariswijzigingen ten gevolge van de in geding zijnde onbedoelde uitvoer pas na de ontdekking daarvan werden geregistreerd. Zo vertoonden deze overzichten gedurende drie dagen niet alle voorraadwijzigingen om op elk moment de formele inventaris te kunnen bepalen, respectievelijk niet alle exploitatiegegevens om veranderingen in de hoeveelheden en de samenstelling van het kerntechnisch materiaal te kunnen vaststellen. De omstandigheid dat de nucleaire brandstoffen steeds in het bezit van hetzij ANF-Lingen hetzij ANF-Richland zijn gebleven, verandert niets aan het feit, dat de Commissie door de niet-naleving van de in de artikelen 10 en 11 van verordening nr. 3227/76 neergelegde verplichtingen in haar controletaak werd gehinderd.
17 Ten slotte wordt tussen partijen evenmin betwist, dat de in geding zijnde uitvoer heeft plaatsgevonden zonder dat zij vooraf bij de Commissie was aangemeld, zoals artikel 24 van verordening nr. 3227/76 vereist. Het feit dat de uitvoer bij vergissing heeft plaatsgevonden, doet aan deze constatering niet af.
18 Uit het voorgaande vloeit voort, dat het eerste middel faalt.
Het al dan niet vereist zijn van een voortdurende inbreuk
19 ANF-Lingen verwijt de Commissie, haar de litigieuze sanctie te hebben opgelegd ter zake van inbreuken die reeds waren beëindigd. Deze sanctie heeft een afdwingingskarakter en is bedoeld om een bestaande onwettige toestand te doen beëindigen; zij is dan ook niet meer gerechtvaardigd zodra een dergelijke toestand niet meer bestaat. Op 1 augustus 1990, de datum van de bestreden beschikking, was bij ANF-Lingen evenwel geen sprake meer van een inbreuksituatie. Bij de in geding zijnde onbedoelde uitvoer ging het immers om een op zichzelf staand incident, dat door een toevallige samenloop van omstandigheden mogelijk was geworden. Bovendien hadden de wijzigingen in het organisatiesysteem voor de behandeling van vervoerscontainers, waartoe ANF-Lingen de dag na de ontdekking van de onbedoelde uitvoer meteen had besloten en die vóór 1 augustus 1990 van kracht waren geworden, elke kans op herhaling van het incident uitgesloten.
20 Dienaangaande kan worden volstaan met vast te stellen, dat artikel 83 de sancties opsomt die de Commissie afhankelijk van de ernst van de geconstateerde inbreuk kan opleggen, zonder onderscheid te maken tussen wel en niet beëindigde inbreuken.
21 Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, verzekert artikel 83 het nuttig effect van hoofdstuk VII van het Verdrag, door te voorzien in ruime bevoegdheden voor deze instelling ter zake van sancties, die ook van niet geldelijke aard kunnen zijn. Deze doelstelling komt overeen met de bedoeling van de opstellers van het Verdrag, de Commissie de nodige instrumenten ter beschikking te stellen om de in artikel 2, sub e, van het Verdrag omschreven taak van Euratom te vervullen, namelijk te waarborgen dat kernmaterialen niet voor andere doeleinden worden aangewend dan waarvoor zij zijn bestemd. Onder deze omstandigheden kon de Commissie de litigieuze maatregel nemen, zelfs ingeval de inbreuk reeds was beëindigd.
22 Mitsdien moet ook het tweede middel van ANF-Lingen worden afgewezen.
De evenredigheid van de sanctie
23 ANF-Lingen stelt in de eerste plaats, dat de Commissie de ernst van de haar verweten inbreuken heeft overdreven, aangezien zij de Commissie op geen enkel moment hebben belet haar controlerende taak te vervullen. Voorts ware in aanmerking te nemen, dat de inbreuken op de artikelen 10, 11 en 24 van verordening nr. 3227/76 en op code 1.3.2 van de beschikking van 5 juni 1985 een eendaadse samenloop vormen, daar het in geding zijnde incident heeft geleid tot één enkel feit dat met meerdere voorschriften in strijd was.
24 In de tweede plaats is ANF-Lingen van oordeel, dat de opgelegde sanctie niet noodzakelijk was. Enerzijds beschikt de Commissie krachtens artikel 81 van het Verdrag over ruime controlebevoegdheden, op grond waarvan zij inspecteurs naar ondernemingen kan zenden om de ertsen, grondstoffen en bijzondere splijtstoffen te controleren en zich te vergewissen van de naleving van de in artikel 77 bepaalde. Anderzijds hadden de door ANF-Lingen meteen na de ontdekking van het incident genomen maatregelen de onderbeheerstelling van de onderneming overbodig gemaakt. Overigens had de sanctie niet meer ingehouden dan vier bezoeken van de beheerders aan de onderneming, waarbij die beheerders zich wegens de door ANF-Lingen verleende medewerking hadden beperkt tot het doen van enkele aanbevelingen.
25 Deze omstandigheden rechtvaardigen volgens ANF-Lingen, dat het Hof de opgelegde sanctie vervangt door de lichtere sanctie van waarschuwing, bedoeld in artikel 83, sub a, van het Verdrag.
26 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat de bepalingen die moeten voorkomen dat kernmaterialen voor andere doelen worden aangewend dan die waartoe hun gebruikers hebben verklaard ze te bestemmen, van wezenlijk belang zijn voor de vervulling van de taak van Euratom, zoals deze is omschreven in de artikelen 1 en 2 van het Verdrag. In deze context is de naleving van de regels, waar door de Commissie overeenkomstig de artikelen 77, 79, 81 en 83 van het Verdrag op wordt toegezien, essentieel. Dit betekent, dat elke miskenning door de onderneming van deze regels een ernstige schending inhoudt.
27 De omstandigheid dat de verschillende inbreuken die in casu aan ANF-Lingen worden verweten, een eendaadse samenloop vormen, kan het opleggen van een minder zware sanctie niet rechtvaardigen. Ziet men naar verscheidene nationale rechtsstelsels, dan blijkt veeleer, dat in dergelijke gevallen de zwaarste van de toepasselijke sancties moet worden opgelegd.
28 Dat de in geding zijnde sanctie noodzakelijk was, blijkt verder uit het feit, dat zij het mogelijk maakt maatregelen te treffen om te voorkomen dat het in de toekomst tot vergelijkbare inbreuken kan komen. In het kader van haar taak kan de beheersgroep immers nauwkeurige instructies geven en deze zo nodig tegen de wil van de directie van de onderneming afdwingen, terwijl de mogelijkheid voor de Commissie om inspecteurs te zenden enkel met de opdracht de boekhouding te controleren, in dit opzicht duidelijk ontoereikend is.
29 Ook de omstandigheid dat ANF-Lingen zich, naar moet worden erkend, alleszins cooeperatief heeft opgesteld, kan door haar niet worden aangevoerd om het noodzakelijke karakter van de opgelegde sanctie te bestrijden. Niet bewezen is immers, dat de door de onderneming op eigen initiatief aangebrachte verbeteringen zonder deze sanctie volledig naar wens van de Commissie zouden zijn geweest. Overigens zijn, zoals uit het rapport van de beheerders blijkt, de voornaamste zwakke punten in de structuren en organisatie van ANF-Lingen pas in november en december 1990 opgeheven.
30 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld, dat het laatste middel ongegrond is. Hieruit volgt, dat het verzoek om de opgelegde sanctie te vervangen door die van waarschuwing niet kan worden ingewilligd.
31 Nu geen van de door ANF-Lingen aangevoerde middelen kan slagen, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
32 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien ANF-Lingen in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen, daaronder begrepen die welke zijn gemaakt in verband met het verzoek om onmiddellijke tenuitvoerlegging van de bestreden beschikkingen en de verzoeken om overlegging van het beoordelingsrapport van de beheerders.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst ANF-Lingen in alle kosten, daaronder begrepen die welke zijn gemaakt in verband met de verzoeken om onmiddellijke tenuitvoerlegging van de bestreden beschikkingen en om overlegging van het beoordelingsrapport van de beheerders.