CELEX: 61989CJ0305
Staatssteun
Kapitaalinbreng
Automobielsector

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 5 oktober 1989, heeft de Italiaanse Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van beschikking 89/661/EEG van de Commissie van 31 mei 1989 inzake steunmaatregelen van de Italiaanse regering ten behoeve van de onderneming Alfa Romeo ( automobielsector ) ( PB 1989, L 394, blz . 9 ).
2 Artikel 1 van deze beschikking luidt als volgt :
"De steun van de Italiaanse regering in de vorm van langs de overheidsholdings IRI en Finmeccanica geleide kapitaalbijdragen tot een beloop van 615,1 miljard LIT aan Alfa Romeo is onrechtmatig en bijgevolg onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, omdat hij werd toegekend met inbreuk op de procedureregels van artikel 93, lid 3 . Bovendien is de steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt omdat hij niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van een van de in artikel 92, lid 3, genoemde uitzonderingsbepalingen ."
3 Artikel 2, eerste alinea, van deze beschikking bepaalt het volgende :
"Van de Italiaanse regering wordt hierbij verlangd de in artikel 1 bedoelde steun binnen twee maanden na de datum van kennisgeving van deze beschikking van Finmeccanica terug te vorderen .
4 In de overwegingen van de bestreden beschikking geeft de Commissie aan dat Alfa Romeo, de op een na grootste automobielfabrikant in Italië en onderdeel van de overheidsholding IRI ( Istituto per la ricostruzione industriale, hierna : "IRI "), in de veertien jaren die volgden op de eerste oliecrisis in 1973-1974 ononderbroken verlies leed . Het strategisch tienjarenplan dat in 1980 werd aangenomen bleek niet doeltreffend te zijn en moest eind 1983-begin 1984 worden herzien, hetgeen niet verhinderde dat de financiële resultaten van Alfa Romeo in 1984-1985 sterk achteruitgingen . Een nieuw driejarig investeringsprogramma, waartoe in 1984-1985 was besloten, heeft niet kunnen bijdragen tot een oplossing van de fundamentele structurele problemen waarmee de onderneming te kampen had, namelijk een grote produktiecapaciteit en hoge produktiekosten en algemene kosten .
5 Na een verzoek van de Commissie om inlichtingen bevestigde de Italiaanse regering in november 1986, dat Finmeccanica en IRI in 1985 een bedrag van 206,2 miljard LIT aan Alfa Romeo hadden verstrekt, ter dekking van de in 1984 en gedurende de eerste helft van 1985 geleden verliezen . Het kapitaal was afkomstig van dotaties uit de begroting die op grond van Begrotingswet nr . 887/84 voor 1985 van 22 december 1984 ( GURI 1984, nr . 356, Suppl . ord .) aan beheersorganen van staatsdeelnemingen, waaronder IRI, waren verstrekt . De verdeling van de dotaties was geregeld in een besluit van het Comitato interministeriale per la programmazione economica ( hierna : "CIPE ") van 3 april 1985 ( GURI 1985, nr . 163 ).
6 Op 29 juli 1987 leidde de Commissie een procedure uit hoofde van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in . In de loop van deze procedure stelde zij vast, dat Finmeccanica in 1986 nog eens kapitaal had ingebracht in Alfa Romeo ten belope van 408,9 miljard LIT . Het kapitaal was afkomstig van obligatieleningen, die IRI kon afsluiten op grond van decreet-wet nr . 547/85 van 19 oktober 1985 ( GURI 1985, nr . 248 ), omgezet in wet nr . 749 van 20 december 1985 ( GURI 1985, nr . 299 ), en Begrotingswet nr . 41/86 voor 1986 van 28 februari 1986, nr . 41/86 ( GURI 1986, nr . 49, Suppl . ord . nr . 1 ), waarbij overheidsorganisaties, waaronder IRI, werden gemachtigd om obligaties uit te geven waarvan de rente ten laste van de staat kwam . De verdeling van de opbrengst van deze obligaties werd geregeld in een besluit van het CIPE van 28 november 1985 ( GURI 1986, nr . 6 ).
7 Op 10 mei 1988 breidde de Commissie de in 1987 ingeleide procedure uit tot de steunmaatregelen in de vorm van deze tweede kapitaalinbreng .
8 In november 1986 resulteerden de sinds het begin van dat jaar ondernomen pogingen het bedrijf van de Alfa-Romeogroep in de automobielsector over te doen aan een andere automobielfabrikant, in een verkoopovereenkomst tussen Finmeccanica en Fiat, waarbij activa van Alfa Romeo met een totale waarde van 1 024,6 miljard LIT overgingen op Fiat . Via een nieuwe onderneming Alfa-Lancia waarvan zij eigenaar is, nam Fiat schulden van de oude onderneming Alfa Romeo ten belope van 700 miljard LIT over . De resterende activa en passiva, die niet door Fiat waren overgenomen, werden aan Finmeccanica overgedragen .
9 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
10 De Italiaanse Republiek voert primair een aantal middelen aan die zijn ontleend aan het niet-bestaan van staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag . Subsidiair voert de Italiaanse Republiek verschillende middelen aan die zijn ontleend aan het vermeend onwettig gedrag van de Commissie en de verenigbaarheid van de steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt . Ten slotte maakt de Italiaanse Republiek bezwaren tegen het feit dat de verplichting om de verleende steun terug te betalen aan Finmeccanica is opgelegd .
De middelen ontleend aan het niet-bestaan van een staatssteun die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, in de zin van artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag
11 De Italiaanse Republiek voert ter zake drie middelen aan : de kapitaalinbreng had niet het karakter van staatssteun, er was sprake van een normaal gedrag van een particulier investeerder en de intracommunautaire mededinging werd niet vervalst .
12 In de eerste plaats stelt de Italiaanse Republiek, dat de Commissie de betrokken kapitaalinbreng ten onrechte als staatssteun beschouwt, terwijl zij een uitvloeisel is van autonome economische beslissingen van IRI of Finmeccanica . In het bijzonder heeft de Commissie niet aangetoond, dat de financiële dotaties van de staat aan IRI, waartoe langs legale weg was besloten, waren bestemd voor kapitaalinbreng .
13 Volgens vaste rechtspraak ( zie met name het arrest van 2 februari 1988, gevoegde zaken 67/85, 68/85 en 70/85, Van der Kooy, Jurispr . 1988, blz . 219, r.o . 35 ) mag geen onderscheid worden gemaakt tussen de gevallen waarin de steun rechtstreeks door de staat wordt verleend, en die waarin hij wordt verleend door van overheidswege ingestelde of aangewezen publiek - of privaatrechtelijke beheersorganen . In casu blijkt uit verscheidene onderdelen van het dossier, dat de kapitaalinbreng het resultaat was van een gedrag dat is toe te rekenen aan de Italiaanse staat .
14 Dienaangaande zij opgemerkt dat de Italiaanse staat krachtens wetgevend decreet nr . 51 van 12 februari 1948, houdende de nieuwe statuten van IRI ( GURI 1948, nr . 44 ), dat werd bekrachtigd bij wet nr . 561 van 17 april 1956 ( GURI 1956, nr . 156 ), IRI een dotatiefonds heeft verstrekt, en dat IRI verder het kapitaal van Finmeccanica controleert . Bovendien benoemt de Italiaanse regering de leden van de beheersorganen van IRI, die op haar beurt weer de leden van de beheersorganen van Finmeccanica benoemt . Ten slotte moet IRI zich bij haar optreden weliswaar laten leiden door economische overwegingen, doch zij is niet volledig autonoom, aangezien zij rekening moet houden met de door het CIPE uitgevaardigde richtlijnen . Deze elementen, in hun onderlinge samenhang beschouwd, tonen aan dat IRI en Finmeccanica eigenlijk worden gecontroleerd door de Italiaanse staat .
15 Zelfs al zouden de dotaties aan IRI of Finmeccanica niet speciaal bestemd zijn geweest voor de betrokken kapitaalinbreng, het staat buiten kijf, dat deze inbreng is verricht met behulp van overheidsgelden die bedoeld waren voor economische interventies .
16 Op grond van deze vastgestelde feiten mag worden geconcludeerd, dat de kapitaalinbreng voortvloeit uit een gedrag dat de Italiaanse staat is toe te rekenen, en dat zij dus onder het begrip steunmaatregelen van de staten in artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag kan vallen .
17 In de tweede plaats verwijt de Italiaanse Republiek de Commissie, dat zij niet heeft aangegeven, waarom deze kapitaalinbreng onaanvaardbaar zou zijn geweest voor een particulier investeerder, rekening houdend met de bijzondere kenmerken van de betrokken sector en de betrokken investeringen . In een gemengde economie is het verlenen van dotatiefondsen door de overheid aan organen die de publieke sector beheren, weliswaar een economische beleidskeuze, maar de interventies van deze organen, zoals IRI, of van ondernemingen, zoals Finmeccanica, geschieden op basis van criteria betreffende de rentabiliteit op lange termijn met inachtneming van de bijzonderheden van de sector . Door de kapitaalinbreng als steun van de staat aan te merken, omdat het kapitaal afkomstig was van overheidsdotaties, heeft de Commissie artikel 222 EEG-Verdrag geschonden .
18 Volgens vaste rechtspraak kunnen deelnemingen van de overheid in het kapitaal van een onderneming, in welke vorm dan ook, staatssteun zijn wanneer aan de in artikel 92 EEG-Verdrag bedoelde voorwaarden is voldaan .
19 Ten einde vast te stellen of dergelijke maatregelen het karakter van staatssteun hebben, dient te worden beoordeeld of in soortgelijke omstandigheden een particulier investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met de organen die de publieke sector beheren, ertoe zou kunnen worden gebracht een zo belangrijke kapitaalinbreng te doen .
20 Dienaangaande moet worden verduidelijkt dat een particulier investeerder, waarmee de deelneming van een publiek investeerder die doelstellingen van economisch beleid nastreeft, moet worden vergeleken, zich weliswaar niet noodzakelijkerwijs zal gedragen als een gewone investeerder die zijn kapitaal belegt om daaruit op min of meer korte termijn een rendement te halen, doch dat hij zich ten minste zal moeten gedragen als een particuliere holding of een particuliere groep ondernemingen met een algemene of sectoriële structuurpolitiek, die wordt geleid door het uitzicht op rendement op langere termijn .
21 Blijkens de stukken heeft in het onderhavige geval de onderneming Alfa Romeo sinds de eerste oliecrisis in de jaren 1973 en 1974 ononderbroken verlies geleden . Dit verlies was ten gevolge van in het bijzonder een te grote produktiecapaciteit en te hoge produktiekosten in de jaren 1979 tot en met 1986 opgelopen tot een totaalbedrag van 1 484,5 LIT . Gelet op de verslechtering van de financiële resultaten van Alfa Romeo in 1984 en 1985, die bleek uit een snelle stijging van de verliezen gedurende die jaren, een verzwaring van de netto-schuldenlast en een negatieve bruto financieringsmarge, heeft de Commissie zich terecht op het standpunt kunnen stellen, dat een particulier investeerder, zelfs indien hij actief is op concernniveau in een brede economische context, onder de normale condities van een markteconomie geen aanvaardbaar rendement, zij het ook op langere termijn, van het geïnvesteerd kapitaal had kunnen verwachten, dat in 1986 was opgelopen tot een totaal van 1 387,5 miljard LIT .
22 De Italiaanse Republiek kan niet stellen dat de kapitaalinbreng gepaard ging met de verwezenlijking van een plan tot herstructurering van de onderneming, omdat het tienjarig investeringsplan dat in 1980 was aangenomen, ondanks een herziening in 1983-1984, ongeschikt bleek om de financiële positie van Alfa Romeo te herstellen op het moment dat het betrokken kapitaal werd ingebracht . Bij gebrek aan een echt herstructureringsplan, dat inzonderheid voorzag in een verlaging van de in de gehele automobielsector bestaande overcapaciteit, een afbouw van de bestaande produktiecapaciteit en een aanzienlijke verlaging van de produktiekosten, kon de Commissie zich terecht op het standpunt stellen, dat deze kapitaalinbreng slechts bedoeld was ter dekking van de verliezen van de onderneming ten einde haar voortbestaan te verzekeren .
23 Zo gezien heeft de Commissie terecht kunnen overwegen, dat een particuliere investeerder zelfs in het kader van een globaal beleid op lange termijn, zonder onmiddellijk rendement na te streven, onder normale condities van een markteconomie de door Finmeccanica verleende kapitaalinbreng niet zou hebben gedaan en heeft zij deze derhalve terecht als staatssteun kunnen aanmerken .
24 Door de kapitaalinbreng in Alfa Romeo, verleend door de Italiaanse staat via het overheidsorgaan IRI en de onderneming Finmeccanica, aan te merken als steun die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, heeft de Commissie evenmin in strijd gehandeld met artikel 222 EEG-Verdrag, op grond waarvan dit Verdrag de regeling van het eigendomsrecht in de Lid-Staten onverlet laat . Door de kapitaalinbreng van een overheidsorganisatie onder deze omstandigheden aan te merken als met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun, heeft de Commissie namelijk op geen enkele wijze inbreuk gemaakt op het stelsel van openbare eigendom en heeft zij de openbare eigenaar en de particuliere eigenaar van een onderneming slechts op gelijke wijze behandeld .
25 In de laatste plaats betoogt de Italiaanse Republiek, dat de kapitaalinbreng de intracommunautaire mededinging niet heeft vervalst . Het aandeel van Alfa Romeo op de Europese markt was immers marginaal en de betrokken interventies hebben niet geleid tot een vermindering van het marktaandeel van de concurrerende ondernemingen .
26 Wat dat betreft moet worden opgemerkt dat, wanneer een onderneming werkzaam is in een sector die wordt gekenmerkt door een overtollige produktiecapaciteit en waarin de producenten van verschillende Lid-Staten effectief met elkaar concurreren, elke steun die deze onderneming van de overheid ontvangt, het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen, voor zover de instandhouding van deze onderneming op de markt de concurrenten belet hun marktaandeel te vergroten en de mogelijkheid om hun export te vergroten verkleint . Ter zake volstaat het op te merken, dat het aandeel van Alfa Romeo op de Italiaanse markt alleen in 1986 14,6 procent bedroeg .
27 Uit het voorafgaande volgt dat de betwiste kapitaalinbreng de intracommunautaire mededinging kon vervalsen .
28 Bijgevolg moeten de door de Italiaanse Republiek primair aangevoerde middelen, ontleend aan het niet-bestaan van een staatssteun die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, in de zin van artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag worden verworpen .
De middelen ontleend aan het onwettige gedrag van de Commissie
29 Met betrekking tot het vermeend onwettige gedrag van de Commissie, betoogt de Italiaanse Republiek, dat de Commissie gedurende lange tijd heeft stilgezeten, dat zij het beginsel van gelijke behandeling heeft geschonden en dat zij de bestreden beschikking niet heeft gemotiveerd .
30 Ten aanzien van het tot de Commissie gerichte verwijt dat zij de procedure uit hoofde van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag pas in juli 1987 heeft ingeleid, terwijl de Begrotingswet waarin de dotaties ten gunste van IRI waren voorzien, in 1984 was aangenomen, zij opgemerkt dat zoals de Commissie in de loop van de procedure ook terecht heeft vermeld, deze vertraging is veroorzaakt door het gedrag van de Italiaanse Republiek die de steun niet in het ontwerpstadium heeft aangemeld en niet actief heeft meegewerkt tijdens de administratieve onderzoeksprocedure . Dit verwijt kan derhalve niet worden aanvaard .
31 Hetzelfde geldt voor de grief ontleend aan het feit dat de Commissie in deze zaak een ander standpunt heeft ingenomen, dan ten aanzien van soortgelijke maatregelen op EGKS-gebied . Zoals de Commissie heeft opgemerkt, is het aan het EGKS-Verdrag ontleende argument namelijk irrelevant op het gebied van de artikelen 92 en 93 EEG-Verdrag . De Italiaanse Republiek heeft in elk geval geen beroep gedaan op de bijzondere procedureregels die de steun ten gunste van de EGKS-reconversiebekkens regelen .
32 Wat het verwijt betreft dat de Commissie het beginsel van gelijke behandeling heeft geschonden door de aan Alfa Romeo verstrekte steun te veroordelen, terwijl zij aan andere Europese automobielfabrikanten verstrekte steun verenigbaar achtte met de gemeenschappelijke markt, uit de processtukken blijkt, dat de Commissie in de gevallen waarop de Italiaanse Republiek zich beroept, rekening heeft gehouden met het bestaan van herstructureringsplannen die een aanzienlijke verlaging van de produktiecapaciteit inhielden, welke evenredig was aan het bedrag van de steun . Bij gebrek aan een dergelijk herstructureringsplan voor Alfa Romeo dat de voortzetting van de activiteiten van de onderneming onder normale concurrentievoorwaarden verzekerde, heeft de Commissie bij haar beoordeling of de steun economisch verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt, geen inbreuk gemaakt op het beginsel van gelijke behandeling .
33 Het middel ontleend aan het gebrek aan motivering van de bestreden beschikking moet eveneens worden verworpen, aangezien de overwegingen van deze beschikking een nauwkeurige uiteenzetting bevatten van de redenen naar aanleiding waarvan de Commissie heeft besloten, dat de betrokken kapitaalinbreng als steun moest worden aangemerkt die onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt .
De middelen ontleend aan de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt
34 De Italiaanse Republiek betoogt verder, dat de onderhavige steunmaatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt daar zij gepaard gaan met een herstructureringsplan en zij aan de criteria van artikel 92, lid 3, sub a en c, EEG-Verdrag voldoen .
35 Met betrekking tot het tot de Commissie gerichte verwijt dat zij de kapitaalinbreng niet heeft beschouwd als begeleidingssteun voor de herstructurering en de verkoop van Alfa Romeo, zij opgemerkt dat, zoals de Commissie ook terecht heeft gesteld, de kapitaalinbreng als reddingssteun is aan te merken, die niet voldeed aan de in de mededeling van de Commissie aan de Lid-Staten van 24 januari 1979 gestelde voorwaarden, vooral omdat de inbreng niet gepaard ging met een herstructureringsplan . Ten aanzien van het argument betreffende het verband tussen de kapitaalinbreng en de latere overname alsmede de herstructurering van Alfa Romeo door Fiat, volstaat het op te merken dat dit argument ongegrond is, omdat de kapitaalinbreng geschiedde zonder enig overname - of herstructureringsplan .
36 De Italiaanse Republiek voert ook nog aan, dat de betrokken steunmaatregelen onder artikel 92, lid 3, sub a vallen, omdat zij bestemd zijn ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin een ernstig tekort aan werkgelegenheid heerst, in dit geval de Mezzogiorno, of onder sub c van dit zelfde lid, omdat zij bestemd zijn om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken . Dit middel moet worden verworpen omdat, zoals de Commissie in haar bestreden beschikking terecht heeft benadrukt, de kapitaalinbreng reddingssteun vormde die, bij gebrek aan een echt herstructureringsplan, niet geschikt was ter verwezenlijking van een duurzame ontwikkeling van streken met een ernstig tekort aan werkgelegenheid of van een bepaalde vorm van economische bedrijvigheid of bepaalde regionale economieën .
37 Zo gezien moeten de door de Italiaanse Republiek subsidiair aangevoerde middelen, ontleend aan het onwettige gedrag van de Commissie en de verenigbaarheid van de steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt, eveneens worden verworpen .
De terugbetaling van de steun
38 De Italiaanse Republiek betoogt, dat artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag niet de terugbetaling van de steun vereist, doch de Commissie slechts de bevoegdheid geeft een dergelijke sanctie op te leggen, mits deze wordt gemotiveerd en wordt aangetoond dat zij noodzakelijk is voor het herstel van de marktsituatie . In het onderhavige geval evenwel was de aan Finmeccanica opgelegde verplichting om de steun terug te betalen niet gemotiveerd en kon deze evenmin het marktevenwicht herstellen .
39 De grief, ontleend aan het ontbreken van een motivering, is ongegrond . In punt XI van de overwegingen van de bestreden beschikking geeft de Commissie namelijk gedetailleerd de redenen aan, naar aanleiding waarvan zij eist dat de steun wordt teruggevorderd van de vennootschap Finmeccanica, als onderneming die aansprakelijk is voor de schulden van Alfa Romeo voor zover deze de door Fiat overgenomen passiva te boven gingen, en als begunstigde van de opbrengst uit de verkoop van haar activa .
40 Voor wat betreft het argument van de Italiaanse Republiek dat de verplichting tot terugbetaling van de steun niet ten laste mag worden gelegd van Finmeccanica die de betrokken onderneming heeft overgedragen aan een ondernemer in de particuliere sector, volstaat het op te merken dat Finmeccanica, als holding waarvan de onderneming Alfa Romeo ten tijde van de betwiste feiten deel uitmaakte, als begunstigde van de betwiste steun moet worden beschouwd . Zij is dus uit dien hoofde verplicht de steun terug te betalen .
41 Met betrekking tot het argument, dat de terugvordering niet meer tot een herstel van het marktevenwicht kan leiden, zij opgemerkt, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof ( zie laatstelijk het arrest van 21 maart 1990, zaak C-142/87, België/Commissie, Jurispr . 1990, blz . I-959, r.o . 66 ) de ongedaanmaking van een onwettige steun door middel van terugvordering het logische gevolg is van de vaststelling dat de steun onwettig is .
42 Uit het voorgaande volgt, dat het middel, ontleend aan de onwettigheid van de aan Finmeccanica opgelegde verplichting om de betwiste steun terug te betalen, eveneens moet worden verworpen .
43 Aangezien geen van de door de Italiaanse Republiek aangevoerde middelen kan worden aanvaard, dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
44 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende :
1 ) Verwerpt het beroep .
2 ) Verwijst de Italiaanse Republiek in de kosten .