CELEX: 62000CJ0322
Incumplimiento
Directiva 91/676/CEE
Protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias
Artículo 5, apartados 4 y 5, y anexos II, parte A, puntos 1, 2, 4 y 6, y III, apartados 1, puntos 2 y 3, y 2
Capacidad de los tanques de almacenamiento de estiércol
Limitación de la aplicación de fertilizantes a las tierras basada en un equilibrio entre la cantidad previsible de nitrógeno que vayan a precisar los cultivos y la cantidad de nitrógeno que los suelos y los fertilizantes proporcionan a los cultivos
Garantía de que la cantidad de estiércol que se aplique a la tierra cada año no exceda de una cantidad por hectárea especificada
Disposiciones contenidas en el código de buenas prácticas agrarias y que contemplen los períodos, las condiciones y los procedimientos para la aplicación a las tierras de los fertilizantes
Obligación de tomar todas las medidas adicionales o acciones reforzadas necesarias

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 30 de agosto de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con objeto de que se declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias (DO L 375, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber adoptado las disposiciones legales y administrativas necesarias para atenerse a lo previsto en los artículos 4 y 5, apartados 4 y 5, en el anexo II parte A, puntos 1, 2, 4 y 6, así como en el anexo III, apartados 1, puntos 2 y 3, y 2, de dicha Directiva.
Marco Jurídico
Normativa comunitaria
2 El artículo 3, apartados 1, 2 y 5, de la Directiva tiene el siguiente tenor:
«1. Los Estados miembros determinarán, con arreglo a los criterios definidos en el Anexo I, las aguas afectadas por la contaminación y las aguas que podrían verse afectadas por la contaminación si no se toman medidas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.
2. Los Estados miembros designarán, en un plazo de dos años a partir de la notificación de la presente Directiva, como zonas vulnerables todas las superficies conocidas de su territorio cuya escorrentía fluya hacia las aguas contempladas en el apartado 1 y que contribuyan a la contaminación. Notificarán esta designación inicial a la Comisión en el plazo de seis meses.
[...]
5. Los Estados miembros no estarán obligados a determinar zonas vulnerables específicas en caso de que elaboren y apliquen programas de acción contemplados en el artículo 5 con arreglo a lo dispuesto en la presente Directiva en todo su territorio nacional.»
3 Conforme al artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva, con objeto de establecer para todas las aguas un nivel general de protección contra la contaminación, los Estados miembros, dentro de un plazo de dos años a partir de la notificación de la Directiva, elaborarán uno o más códigos de buenas prácticas agrarias que podrán poner en efecto los agricultores de forma voluntaria, que contengan disposiciones que abarquen al menos, las cuestiones mencionadas en la parte A del anexo II de dicha Directiva.
4 A tenor del artículo 5 de la Directiva:
«1. En un plazo de dos años a partir de la designación inicial a que se refiere el apartado 2 del artículo 3, o de un año a partir de cada designación complementaria con arreglo al apartado 4 del artículo 3, y con objeto de cumplir los objetivos especificados en el artículo 1, los Estados miembros establecerán programas de acción respecto de las zonas vulnerables designadas.
2. Los programas de acción podrán referirse a todas las zonas vulnerables del territorio de un Estado miembro o, si dicho Estado miembro lo considerare oportuno, podrán establecerse programas diferentes para distintas zonas vulnerables o partes de dichas zonas.
3. Los programas de acción tendrán en cuenta:
a) los datos científicos y técnicos de que se disponga, principalmente con referencia a las respectivas aportaciones de nitrógeno procedentes de fuentes agrarias o de otro tipo;
b) las condiciones medioambientales en las regiones afectadas del Estado miembro de que se trate.
4. Los programas de acción se pondrán en aplicación en el plazo de cuatro años desde su elaboración y consistirán en las siguientes medidas obligatorias:
a) las medidas del Anexo III;
b) las medidas dispuestas por los Estados miembros en el o los códigos de buenas prácticas agrarias establecidos con arreglo al artículo 4, excepto aquellas que hayan sido sustituidas por las medidas del Anexo III.
5. Por otra parte, y en el contexto de los programas de acción, los Estados miembros tomarán todas aquellas medidas adicionales o acciones reforzadas que consideren necesarias si, al inicio o a raíz de la experiencia adquirida al aplicar los programas de acción, se observare que las medidas mencionadas en el apartado 4 no son suficientes para alcanzar los objetivos especificados en el artículo 1. Al seleccionar estas medidas o acciones, los Estados miembros tendrán en cuenta su eficacia y su coste en comparación con otras posibles medidas de prevención.
6. [...]
7. Los Estados miembros revisarán y, si fuere necesario, modificarán sus programas de acción, incluidas las posibles medidas adicionales que hayan adoptado con arreglo al apartado 5, al menos cada cuatro años. Comunicarán a la Comisión los cambios que introduzcan en los programas de acción.»
5 El anexo II de la Directiva, titulado «Código(s) de buenas prácticas agrarias», dispone en su parte A:
«El código o los códigos de buenas prácticas agrarias, cuyo objetivo sea reducir la contaminación provocada por los nitratos y tener en cuenta las condiciones de las distintas regiones de la Comunidad, deberían contener disposiciones que contemplen las siguientes cuestiones, en la medida en que sean pertinentes:
1. los períodos en que no es conveniente la aplicación de fertilizantes a las tierras;
2. la aplicación de fertilizantes a tierras en terrenos inclinados y escarpados;
[...]
4. las condiciones de aplicación de fertilizantes a tierras cercanas a cursos de agua;
[...]
6. procedimientos para la aplicación a las tierras de fertilizantes químicos y estiércol que mantengan las pérdidas de nutrientes en las aguas a un nivel aceptable, considerando tanto la periodicidad como la uniformidad de la aplicación.»
6 El anexo III de la Directiva, titulado «Medidas que deberán incluirse en los programas de acción a que se refiere la letra a) del apartado 4 del artículo 5», establece:
«1. Las medidas incluirán normas relativas a:
1. los períodos en los que está prohibida la aplicación a las tierras de determinados tipos de fertilizantes;
2. la capacidad de los tanques de almacenamiento de estiércol; dicha capacidad deberá ser superior a la requerida para el almacenamiento de estiércol a lo largo del período más largo durante el cual esté prohibida la aplicación de estiércol a la tierra en la zona vulnerable, excepto cuando pueda demostrarse a las autoridades competentes que toda cantidad de estiércol que exceda de la capacidad real de almacenamiento será eliminada de forma que no cause daños al medio ambiente;
3. la limitación de la aplicación de fertilizantes a las tierras que sea compatible con las buenas prácticas agrarias y que tenga en cuenta las características de la zona vulnerable considerada y, en particular:
a) las condiciones del suelo, el tipo de suelo y la pendiente;
b) las condiciones climáticas, de pluviosidad y de riego;
c) los usos de la tierra y las prácticas agrarias, incluidos los sistemas de rotación de cultivos;
y deberá basarse en un equilibrio entre:
i) la cantidad previsible de nitrógeno que vayan a precisar los cultivos, y
ii) la cantidad de nitrógeno que los suelos y los fertilizantes proporcionan a los cultivos, que corresponde a:
- la cantidad de nitrógeno presente en el suelo en el momento en que los cultivos empiezan a utilizarlo en grandes cantidades (cantidades importantes a finales del invierno),
- el suministro de nitrógeno a través de la mineralización neta de las reservas de nitrógeno orgánico en el suelo,
- los aportes de compuestos nitrogenados procedentes de excrementos animales,
- los aportes de compuestos nitrogenados procedentes de fertilizantes químicos y otros.
2. Estas medidas evitarán que, para cada explotación o unidad ganadera, la cantidad de estiércol aplicada a la tierra cada año, incluso por los propios animales, exceda de una cantidad por hectárea especificada.
La cantidad especificada por hectárea será la cantidad de estiércol que contenga 170 kg N. No obstante:
a) durante los primeros programas de acción cuatrienal, los Estados miembros podrán permitir una cantidad de estiércol que contenga hasta 210 kg N;
b) durante y transcurrido el primer programa de acción cuatrienal, los Estados miembros podrán establecer cantidades distintas de las mencionadas anteriormente. Dichas cantidades deberán establecerse de forma que no perjudiquen el cumplimiento de los objetivos especificados en el artículo 1 y deberán justificarse con arreglo a criterios objetivos, por ejemplo:
- ciclos de crecimiento largos,
- cultivos con elevada captación de nitrógeno,
- alta precipitación neta en la zona vulnerable;
- suelos con capacidad de pérdida de nitrógeno excepcionalmente elevada.
Cuando un Estado miembro autorice una cantidad distinta con arreglo a la presente letra b), informará a la Comisión, que estudiará la justificación con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 9.
[...]»
7 En virtud del artículo 12 de la Directiva, los Estados miembros debían poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva en un plazo de dos años a partir de su notificación. La Directiva fue notificada a los Estados miembros el 19 de diciembre de 1991. Éstos debían haber adaptado su ordenamiento jurídico interno a más tardar el 19 de diciembre de 1993.
Normativa nacional
8 La normativa neerlandesa sobre fertilizantes y minerales, que pretende conseguir el control de la producción de estiércol, combina dos regímenes. El primero tiene por objeto garantizar un uso de los fertilizantes que sea respetuoso con el medio ambiente. El segundo regula la producción máxima de estiércol.
9 El primero de estos dos regímenes, que es el único de que se trata en el presente caso, se basa en un sistema de imposición de los minerales denominado «Mineralenaanfgiftesysteem» (régimen del impuesto sobre los minerales; en lo sucesivo, «régimen MINAS»).
10 Los derechos y obligaciones aplicables en virtud del régimen MINAS están regulados en los artículos 14 a 54 de la Wet van 27 november 1986 houdende regelen inzake het verhandelen van meststoffen en de afvoer van mestoverschotten (Ley de 27 de noviembre de 1986 reguladora del comercio de fertilizantes y de la eliminación de los excedentes de fertilizantes) (Stbl. 1986, p. 590), en su versión modificada por la Ley de 16 de septiembre de 1999 (Stbl. 1999, p. 406; en lo sucesivo, «Meststoffenwet»).
11 El régimen MINAS regula el uso de fertilizantes mediante la aplicación de «normas sobre pérdidas». Tiene como finalidad reducir las pérdidas de nitrógeno y de fosfatos en las explotaciones agrícolas por infiltración en el medio ambiente. Para alcanzar este objetivo, obliga al agricultor a no ocasionar pérdidas de nitrógeno y de fosfatos que sean perjudiciales para el medio ambiente.
12 El régimen MINAS se basa en la idea de un uso equilibrado del nitrógeno y de los fosfatos por parte de los agricultores. El aporte de nitrógeno y de fosfatos no debe ser superior a su eliminación a lo largo de todo el proceso productivo, más una pérdida tolerada. La «pérdida tolerada» está determinada por las normas sobre pérdidas de nitrógeno y de fosfatos establecidas en la Meststoffenwet y que fueron fijadas para la protección del medio ambiente.
13 Todo agricultor está obligado a pagar un impuesto cuando el aporte de nitrógeno y de fosfatos en una explotación sea mayor a la eliminación de estos minerales en una medida superior a las normas en materia de pérdidas previstas por la ley. El régimen MINAS regula tanto el uso de estiércol como el de otros fertilizantes orgánicos y químicos.
14 Los artículos 14 a 21 del capítulo IV de la Meststoffenwet prevén impuestos de cuota fija sobre las materias minerales. Los artículos 14, 15, 16 y 18 establecen lo siguiente:
«Artículo 14
1. Se entenderá por "impuestos de cuota fija sobre las materias minerales", los impuestos reguladores que recaen sobre toda persona física o jurídica, o sobre toda asociación de personas físicas o jurídicas, que gestione una explotación, introduzca fertilizantes o produzca estiércol.
[...]
Artículo 15
1. Se exigirá un impuesto en función de la cantidad imponible de fertilizantes del año natural, expresada en kilogramos de fosfatos.
2. Se exigirá un impuesto en función de la cantidad imponible de fertilizantes del año natural, expresada en kilogramos de nitrógeno.
Artículo 16
La cantidad imponible de fertilizantes se define como la suma de la cantidad de fertilizantes "entrante" y de la cantidad de estiércol producida a la que se le resta sucesivamente:
a. la cantidad de estiércol "saliente",
b. la absorción de fertilizantes por los cultivos,
c. la pérdida de fertilizantes admisible [...].
Artículo 18
La absorción de fertilizantes por los cultivos, tal como se define en el artículo 16, letra b), es la siguiente, por hectárea de superficie agrícola media perteneciente a la explotación en el año natural de que se trate:
- 65 kilogramos de fosfatos y 300 kilogramos de nitrógeno respectivamente para las tierras de pasto;
- 50 kilogramos de fosfatos y 125 kilogramos de nitrógeno respectivamente para las tierras cultivadas.»
15 El artículo 19 de la Meststoffenwet define las normas aplicables en materia de pérdidas. Estas normas van siendo reforzadas progresivamente según un programa previsto por la ley.
16 En virtud de la versión del artículo 20, apartado 1, de la Meststoffenwet aplicable en la fecha pertinente para el presente recurso, la tarifa del impuesto se elevaba a 1,50 NLG por kg de nitrógeno.
17 Los artículos 22 a 28 de la Meststoffenwet preveían disposiciones similares relativas a los impuestos sobre materias minerales acrisoladas.
18 El anexo D de la Meststoffenwet enumera taxativamente los elementos de aporte y de eliminación a lo largo del proceso productivo, que intervienen en la determinación de la cantidad imponible de nitrógeno y de fosfatos. Las cantidades de nitrógeno y de fosfatos presentes en los fertilizantes durante todo el proceso de producción se determinan con arreglo a su peso y contenido real de nitrógeno y fosfatos. El aporte y eliminación de estiércol están sometidos a importantes trabas administrativas.
19 Hasta el 1 de enero de 2001, algunas explotaciones estaban exentas de los mencionados impuestos y, por tanto, de la obligación de declaración en virtud de los artículos 38 a 40 de la Meststoffenwet (en lo sucesivo, «explotaciones exentas de declaración»). Se trataba de ciertas explotaciones agrícolas y hortícolas, así como de unidades de ganadería extensiva con una densidad de ganado inferior a 2,5 cabezas de ganado mayor por hectárea y que aportaran una cantidad limitada de fertilizantes (en 1998 y 1999, 120 kg de fosfatos por hectárea de terreno dedicado a pastos y 100 kg de fosfatos por hectárea de terreno de labor). En caso de rebasar estos límites de aporte, quedaban obligadas, de pleno derecho, a presentar declaración.
Procedimiento administrativo previo
20 Mediante escrito de 5 de enero de 1994, las autoridades neerlandesas notificaron a la Comisión su intención de acogerse al artículo 3, apartado 5, de la Directiva, y, por tanto, elaborar y aplicar en todo el territorio neerlandés los programas de acción enumerados en el artículo 5.
21 Mediante escrito de 16 de diciembre de 1997, las autoridades neerlandesas presentaron un programa de acción de este tipo. De acuerdo con este escrito y con el texto anexo al mismo del programa de acción neerlandés, este último comprendía toda una serie de normas con objeto de adaptar el Derecho interno a la Directiva.
22 Sin embargo, mediante escrito de 11 de junio de 1998, las autoridades neerlandesas informaron a la Comisión de que el programa de acción relativo a los suelos arenosos secos no estaría preparado hasta otoño de 1998.
23 Mediante escrito de 9 de julio de 1998, la Comisión respondió que la evaluación del programa de acción neerlandés estaba en curso y que tendría lugar una nueva evaluación cuando estuvieran preparadas las medidas relativas a los suelos arenosos secos.
24 Mediante escrito dirigido a la Comisión el 17 de julio de 1998, las autoridades neerlandesas explicaron el enfoque que se había adoptado al abordar las diferentes partes de la Directiva y anunciaron que tomarían medidas a fin de adaptar la normativa neerlandesa a la Directiva.
25 Tras examinar las medidas neerlandesas para dar cumplimiento a la Directiva, la Comisión consideró que el Reino de los Países Bajos no había cumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de:
- el artículo 5, apartado 4, letra a), de la Directiva en relación con el anexo III, apartados 1, puntos 2, y 3, y 2 de ésta;
- el artículo 5, apartado 4, letra b), de dicha Directiva en relación con el anexo II, parte A, puntos 1, 2, 4 y 6, de ésta y
- el artículo 5, apartado 5, de dicha Directiva.
26 Por ello, mediante escrito de 29 de septiembre de 1998, la Comisión requirió al Reino de los Países Bajos para que presentara sus observaciones al respecto en un plazo de dos meses.
27 Mediante escrito de 8 de octubre de 1998, las autoridades neerlandesas notificaron a la Comisión la lista y el texto de las disposiciones de Derecho interno adoptadas en el ámbito regulado por la Directiva, conforme al artículo 12, apartados 1 y 3, de ésta. Respondieron además al escrito de requerimiento mediante escrito de 7 de diciembre de 1998, completado posteriormente con un proyecto de modificación de la Meststoffenwet, comunicado a la Comisión el 4 de abril de 1999.
28 No satisfecha con la respuesta de las autoridades neerlandesas, la Comisión emitió, mediante escrito de 3 de agosto de 1999, un dictamen motivado en el que instaba al Reino de los Países Bajos a adoptar las medidas necesarias para cumplir las obligaciones que se derivan de la Directiva en el plazo de dos meses a partir de su notificación.
29 Mediante escrito de 28 de septiembre de 1999, las autoridades neerlandesas solicitaron que se les concediera un plazo adicional de dos meses para contestar al dictamen motivado. Mediante escrito de 6 de diciembre de 1999, respondieron a dicho dictamen.
30 La Comisión alegó en su réplica que aceptaba, a efectos del presente procedimiento, que la existencia del incumplimiento imputado al Reino de los Países Bajos fuera apreciada en la fecha de la respuesta de este último al dictamen motivado, a saber, el 6 de diciembre de 1999. Por ello, a efectos del presente procedimiento, esta fecha debe considerarse día de vencimiento del plazo fijado en el dictamen motivado.
31 Al no estar satisfecha con la respuesta de las autoridades neerlandesas al dictamen motivado, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Fundamentos de Derecho
32 La Comisión invocó seis motivos para fundamentar su recurso. No obstante, desistió de su segundo motivo en la vista, de modo que no procede examinarlo.
33 Antes de examinar los demás motivos, es necesario recordar, con carácter liminar, el procedimiento normativo obligatorio establecido en la Directiva.
34 En efecto, de los artículos 3, apartados 1 y 2, y 5 de la Directiva, en relación con su anexo III se deduce que los Estados miembros deben cumplir, entre otras, las obligaciones siguientes:
- identificar como aguas afectadas por la contaminación o que podrían verse afectadas por la contaminación si no se toman medidas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Directiva, no sólo las aguas destinadas al consumo humano, sino todas las aguas dulces superficiales y las aguas subterráneas que presenten o puedan llegar a presentar un contenido de nitratos superior a 50 mg/l (artículo 3, apartado 1, en relación con el anexo I);
- designar, a más tardar el 20 de diciembre de 1993, como zonas vulnerables todas las superficies conocidas de su territorio cuya escorrentía fluya hacia las aguas identificadas como afectadas por la contaminación o que podrían verse afectadas por ella de conformidad con el artículo 3, apartado 1, de la Directiva (artículo 3, apartado 2), u optar por el establecimiento y la aplicación en todo su territorio nacional de los programas de acción contemplados en el artículo 5 de la Directiva (artículo 3, apartado 5);
- elaborar, a más tardar el 20 de diciembre de 1993, uno o más códigos de buenas prácticas agrarias (artículo 4, apartado 1);
- establecer, a más tardar el 20 de diciembre de 1995, el primer programa de acción cuatrienal dirigido a reducir la contaminación de las aguas por los nitratos y a prevenir toda contaminación nueva de ese tipo (artículo 5). A 20 de diciembre de 1995, todas las medidas mencionadas en el anexo III deberán, en principio, haber sido adoptadas, y
- establecer, a más tardar el 20 de diciembre de 1999, el segundo programa de acción cuatrienal.
Sobre el primer motivo, basado en el incumplimiento del artículo 5, apartado 4, letra a), de la Directiva en relación con el anexo III, apartado 1, punto 2, de ésta
Alegaciones de las partes
35 Mediante su primer motivo, la Comisión reprocha al Reino de los Países Bajos no haber incluido en su programa de acción normas obligatorias conforme a las cuales, en cada explotación o unidad ganadera, la capacidad de los tanques de almacenamiento de estiércol deba ser superior a la requerida para el almacenamiento en el período más largo durante el cual esté prohibida la aplicación de estiércol a la tierra en los Países Bajos. A este respecto, carece de importancia que la capacidad de almacenamiento a nivel nacional, regional o sectorial resulte globalmente suficiente, únicamente debe tenerse en cuenta la capacidad de almacenamiento de cada explotación.
36 La Comisión añade que sólo después de que las autoridades neerlandesas hayan fijado la capacidad mínima de almacenamiento en las explotaciones mediante normas de derecho imperativo, aquéllos podrán autorizar, caso por caso, con arreglo al anexo III, apartado 1, punto 2, in fine, de la Directiva, a disponer de una capacidad de almacenamiento inferior en las explotaciones que hayan demostrado que eliminarán los excedentes de estiércol de forma inofensiva.
37 En todo caso, al anunciar que se introduciría un nuevo artículo en la Meststoffenwet con el fin de servir de base jurídica para la adopción de un reglamento de administración pública que obligue a las explotaciones a disponer de una capacidad mínima de almacenamiento para un período de seis meses, las autoridades neerlandesas reconocieron en su respuesta al dictamen motivado, según la Comisión, que su legislación no se atenía a lo dispuesto en el artículo 5, apartado 4, letra a), de la Directiva en relación con el anexo III, apartado 1, punto 2, de ésta. Ahora bien, esta modificación de la Meststoffenwet y la adopción de este reglamento de administración pública todavía no se había producido a 6 de diciembre de 1999.
38 El Gobierno neerlandés sostiene, al referirse al sistema nacional de gestión de estiércol excedentario, que a nivel nacional existe una capacidad de almacenamiento del mismo claramente superior a la necesaria para almacenar este estiércol durante el período más largo de prohibición de su aplicación a la tierra, que, en los Países Bajos, se extiende del 1 de septiembre al 1 de febrero, es decir, cinco meses. Además, la producción total de estiércol disminuyó como consecuencia de las medidas de reducción del ganado y de la producción de estiércol. Por otra parte, cuanto mayores son las cantidades de estiércol eliminadas de la explotación, menor es el riesgo de imposición en el marco del régimen MINAS. Por último, de la aplicación del conjunto de las normas nacionales en la materia resulta directamente que el estiércol que no se utiliza en la explotación o que no puede almacenarse en la misma se elimina de las explotaciones agrícolas de manera inofensiva para el medio ambiente.
39 El Gobierno neerlandés discute la tesis de la Comisión según la cual la capacidad de los tanques de almacenamiento, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 5, apartado 4, letra a), y en el anexo III, apartado 1, punto 2, de la Directiva, debe preverse exclusivamente mediante una medida legislativa explícita, clara e independiente. Mantiene que en los Países Bajos hay normas jurídicas imperativas que garantizan la aplicación correcta de la Directiva por lo que respecta a la capacidad de los tanques de almacenamiento de estiércol.
40 El Gobierno neerlandés concluye, por tanto, que, a 6 de diciembre de 1999, los Países Bajos, poseían ya la capacidad de almacenamiento de estiércol exigida y que la normativa neerlandesa en vigor producía el efecto perseguido por la Directiva. En cuanto al proyecto de modificación legislativa notificado a la Comisión en el procedimiento administrativo previo, dicho Gobierno explica que eligió aplicar en el futuro una política distinta destinada a situar a los ganaderos ante sus responsabilidades en lo que respecta a la capacidad de almacenamiento de estiércol producido en su explotación. Precisa que la modificación de la Meststoffenwet fue adoptada y publicada en diciembre de 2000 y comunicada a la Comisión mediante escrito de 22 de marzo de 2001 y que en el segundo semestre de 2001 entrará en vigor un reglamento de administración pública, basado en esa ley, que obliga a los ganaderos a disponer de una capacidad de almacenamiento de estiércol correspondiente a seis meses de explotación, salvo que demuestren que el estiércol que no puedan almacenar será eliminado de manera inofensiva para el medio ambiente.
Apreciación del Tribunal de Justicia
41 La Directiva se propone crear los instrumentos necesarios para que, en la Comunidad, se garantice la protección de las aguas contra la contaminación provocada por los nitratos procedentes de fuentes agrarias (sentencias de 29 de abril de 1999, Standley y otros, C-293/97, Rec. p. I-2603, apartado 39, y de 14 de marzo de 2002, Comisión/Alemania, C-161/00, Rec. p. I-2753, apartado 42).
42 De este modo, los Estados miembros están obligados, en virtud de la Directiva, a definir las zonas vulnerables (artículo 3), a fomentar las buenas prácticas agrarias (artículo 4) y, en particular, a elaborar y aplicar programas de acción con objeto de reducir la contaminación de las aguas por los compuestos nitrogenados en las referidas zonas (artículo 5).
43 Como se desprende del undécimo considerando de la Directiva, dichos programas de acción deben incluir medidas que limiten la aplicación a las tierras de todos los fertilizantes que contienen nitrógeno y, en particular, establecer límites específicos para la aplicación de los abonos animales.
44 A tenor del artículo 5, apartado 4, letra a), de la Directiva, los citados programas de acción, cuya aplicación corresponde a los Estados miembros, deberán contener ciertas medidas obligatorias enumeradas en el anexo III de dicha Directiva.
45 Estas medidas obligatorias deben incluir, entre otras, normas relativas a la capacidad de los tanques de almacenamiento de estiércol, con arreglo al anexo III, apartado 1, punto 2, de la Directiva. De dicha disposición se desprende que la mencionada capacidad debe ser superior a la requerida para el almacenamiento de estiércol a lo largo del período más largo durante el cual esté prohibida la aplicación de estiércol a la tierra en la zona vulnerable, excepto cuando pueda demostrarse a las autoridades competentes que toda cantidad de estiércol que exceda de la capacidad real de almacenamiento será eliminada de forma que no cause daños al medio ambiente.
46 Aun cuando la Directiva concede a los Estados miembros un cierto margen de maniobra en cuanto a las modalidades precisas de aplicación de esta disposición, no es menos cierto que los Estados miembros deben respetar los objetivos de la Directiva, en especial, el de evitar que, para cada explotación o unidad ganadera, la cantidad de estiércol aplicada a la tierra cada año, incluso por los propios animales, exceda de una cantidad por hectárea especificada.
47 Por tanto, como señala la Comisión, la última parte de la frase del anexo III, apartado 1, punto 2, de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros no tienen la posibilidad de eximirse de la obligación que les impone la Directiva de adoptar disposiciones legales o reglamentarias obligatorias en materia de capacidad de almacenamiento de estiércol en las explotaciones, sino que les permite únicamente autorizar, caso por caso, que ciertas explotaciones queden excluidas de la norma mínima fijada por estas disposiciones, siempre que se demuestre que el estiércol que no puedan almacenar en la explotación será eliminado de forma que no cause daños al medio ambiente.
48 En consecuencia, no puede acogerse la tesis del Gobierno neerlandés según la cual la Directiva no obliga a los Estados miembros a adoptar una normativa obligatoria para cumplir las exigencias que se derivan del anexo III, apartado 1, punto 2, de la Directiva. Las normativas fragmentarias no pueden cumplir la obligación que incumbe al Estado miembro de elaborar un programa de acción que incluya medidas obligatorias con vistas a la consecución de los objetivos específicos de la Directiva a este respecto (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de marzo de 2001, Comisión/Francia, C-266/99, Rec. p. I-1981, apartado 30).
49 De igual modo, para demostrar que el estiércol excedentario se eliminará de forma que no cause daños al medio ambiente, en el sentido de dicha disposición, no basta poner de manifiesto que el titular de una explotación que no cumpla este requisito estará sujeto a un impuesto en virtud del régimen MINAS. En efecto, la imposición de un impuesto de esta índole no remedia el incumplimiento de la obligación impuesta por la Directiva y prueba por el contrario que ya se ha producido la contaminación de las aguas que la Directiva pretende prevenir.
50 En cuanto al proyecto de modificación de la Meststoffenwet y de adopción de un reglamento de administración pública que regule la capacidad de almacenamiento de estiércol, procede recordar que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (véanse, las sentencias de 8 de noviembre de 2001, Comisión/Italia, C-127/99, Rec. p. I-8305, apartado 38, y de 16 de enero de 2003, Comisión/Bélgica, C-122/02, Rec. p. I-833, apartado 11).
51 Al no haberse adoptado el reglamento de administración pública anunciado por el Gobierno neerlandés antes del final del plazo señalado en el dictamen motivado, no es necesario examinar si éste podría constituir un cumplimiento válido de las obligaciones que se derivan del anexo III, apartado 1, punto 2, de la Directiva.
52 En estas circunstancias, procede considerar fundado el primer motivo de la Comisión.
Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento del artículo 5, apartado 4, letra a), de la Directiva en relación con el anexo III, apartado 1, punto 3, de ésta
53 Mediante su tercer motivo, la Comisión alega que el programa de acción neerlandés no incluye normas relativas a la limitación de la aplicación de fertilizantes a las tierras basada en un equilibrio entre, por una parte, la cantidad previsible de nitrógeno que vayan a precisar los cultivos y, por otra parte, la cantidad de nitrógeno que los suelos y los fertilizantes proporcionan a los cultivos. Este motivo se subdivide en cinco partes relativas a:
- la incompatibilidad con la Directiva de un régimen basado en normas sobre pérdidas;
- el nivel demasiado elevado al que se han fijado las normas sobre pérdidas;
- la incompatibilidad de la cuantía de los impuestos reguladores sobre los minerales con la Directiva;
- la falta de toma en consideración de la mineralización neta de las reservas de nitrógeno orgánico del suelo, y
- la falta de toma en consideración de los aportes de nitrógeno de los organismos del suelo que fijan el nitrógeno.
Sobre la incompatibilidad con la Directiva de las normas sobre pérdidas, del nivel al que están fijadas, y de la cuantía de los impuestos que deben abonarse en caso de superación de dichas normas
- Alegaciones de las partes
54 Mediante la primera parte del tercer motivo, la Comisión alega que la Directiva exige que los programas de acción incluyan medidas relativas a la limitación de la aplicación de fertilizantes a las tierras. En su opinión, dichas medidas deben contener «normas de aporte» o «de utilización», es decir, normas que fijen las cantidades máximas de fertilizantes que pueden aplicarse a los suelos. Estas cantidades máximas deben fijarse en niveles que garanticen un equilibrio entre el aporte y la eliminación de nitrógeno.
55 Según la Comisión, la normativa neerlandesa es incompatible con la Directiva en la medida en que no incluye normas de utilización, sino normas sobre pérdidas. Conforme al régimen MINAS, los titulares de explotaciones están obligados a declarar la cantidad de minerales que se aporta y se elimina en el proceso de producción de la explotación, y la diferencia entre los dos valores (la «pérdida») no debe exceder ciertos límites, a menos que el titular de la explotación esté dispuesto a pagar un impuesto.
56 La Comisión alega que el régimen MINAS es esencialmente un sistema contable aplicado a nivel de explotación agrícola mientras que la Directiva se basa en normas de utilización que deben entenderse en función de la situación de cada parcela de una explotación agrícola teniendo en cuenta, por ejemplo, la naturaleza de los cultivos y de los suelos.
57 Mediante la segunda parte del tercer motivo, relativa al nivel al que están fijadas las normas sobre pérdidas, la Comisión considera que, aun suponiendo que éstas estuvieran admitidas por la Directiva, fueron fijadas a un nivel demasiado elevado. Autorizan una diferencia grande entre el aporte y la eliminación en el proceso de producción, sin que se aplique una sanción en forma de impuesto. La modificación anunciada de la Meststoffenwet bajará el nivel de pérdidas autorizadas, pero de forma insuficiente.
58 Por último, mediante la tercera parte del tercer motivo, relativo a la cuantía de los impuestos que deben pagarse cuando se sobrepasen las normas sobre pérdidas, la Comisión alega que esta cuantía no asegura que se alcance el equilibrio perseguido por la Directiva entre la cantidad previsible de nitrógeno que vayan a precisar los cultivos y la cantidad de nitrógeno que los suelos y los fertilizantes proporcionan a los cultivos, ya que los agricultores pueden decidir pagar el impuesto en vez de respetar las normas fijadas. Durante el primer programa de acción cuatrienal, los impuestos no fueron lo suficientemente elevados para garantizar el respeto de las normas de la Directiva y, a 6 de diciembre de 1999, los mismos no tenían ningún efecto prohibitivo. La Comisión indica que obtuvo informaciones de los sectores de la agricultura neerlandesa de que se trata de las que se desprende que al menos un 10 % de los agricultores preguntados preferían pagar el impuesto a respetar las normas establecidas, dado que el coste del impuesto era apenas más elevado que el del transporte. La Comisión observa que únicamente está previsto aumentar los impuestos a partir del 1 de enero de 2002.
59 En cuanto a la primera parte del tercer motivo, el Gobierno neerlandés alega que es inadmisible ya que ha sido planteada por primera vez en el recurso: la Comisión se limitó, en el procedimiento administrativo previo, a criticar el nivel fijado en las normas sobre pérdidas.
60 Sobre el fondo, el Gobierno neerlandés sostiene que la limitación de la aplicación de fertilizantes a las tierras exigida por el anexo III, apartado 1, punto 3, de la Directiva puede realizarse de diferentes maneras. En su opinión, la aplicación de normas sobre pérdidas constituye una manera válida de limitar la aplicación de fertilizantes a las tierras.
61 El Gobierno neerlandés alega que, conforme al anexo III, apartado 1, punto 3, de la Directiva hay dos criterios de referencia sobre los que pueden basarse las normas destinadas a limitar la aplicación de fertilizantes a las tierras, a saber, el aporte de nitrógeno, por un lado, y el equilibrio entre el aporte de nitrógeno y las necesidades de nitrógeno, por otro. La legislación neerlandesa está basada en este segundo criterio de referencia. Las normas sobre pérdidas constituyen, en efecto, un buen patrón para medir la presión que los compuestos nitrogenados ejercen sobre el medio ambiente y permite asimismo asegurar el cumplimiento de los objetivos de la Directiva.
62 En cuanto a la segunda parte del tercer motivo, relativa al nivel al que están fijadas las normas sobre pérdidas, el Gobierno neerlandés alega que las pérdidas de nitrógeno no se pueden evitar por completo en la agricultura y que la Directiva autoriza dichas pérdidas. Esto se deduce, entre otros, del anexo II, parte A, punto 6, de la Directiva, que requiere procedimientos para la aplicación a las tierras de fertilizantes químicos y estiércol que permitan mantener las pérdidas de nutrientes en las aguas en un nivel aceptable.
63 En cualquier caso, señala que, como consecuencia del dictamen motivado, las autoridades neerlandesas decidieron acelerar la elaboración del programa legislativo destinado a reforzar las normas aplicables en materia de pérdidas, de modo que el endurecimiento de las normas, cuya aprobación estaba prevista para 2008, entrará en vigor en 2003.
64 Con respecto a la tercera parte del tercer motivo, relativa al régimen impositivo, el Gobierno neerlandés explica los diferentes baremos aplicables y sostiene que dichos impuestos, que se exigen cuando se superan las normas sobre pérdidas, son más eficaces para alcanzar el objetivo perseguido por la Directiva que las sanciones penales o administrativas. Además, alega que está previsto aumentar los impuestos que gravan el nitrógeno y los fosfatos y que este aumento, que entrará en vigor el 1 de enero de 2002, garantizará la eliminación efectiva de los fertilizantes excedentarios de la explotación y la no superación de las normas aplicables en materia de pérdidas.
- Apreciación del Tribunal de Justicia
65 En lo que atañe a la excepción de inadmisibilidad de la primera parte del tercer motivo planteada por el Gobierno neerlandés, es preciso recordar que según jurisprudencia reiterada, el objeto de un recurso interpuesto al amparo del artículo 226 CE está circunscrito por el procedimiento administrativo previsto por dicha disposición y, en consecuencia, el dictamen motivado y el recurso han de fundarse en idénticas imputaciones (véanse las sentencias de 20 de junio de 2002, Comisión/Alemania, C-287/00, Rec. p. I-5811, apartado 18, y de 11 de julio de 2002, Comisión/España, C-139/00, Rec. p. I-6407, apartado 18).
66 No obstante, esta exigencia no puede llegar a imponer en todos los supuestos una coincidencia perfecta entre el enunciado del objeto del litigio en el dictamen motivado y las pretensiones del recurso cuando el objeto del litigio no se ha ampliado ni se ha modificado (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de septiembre de 1997, Comisión/Italia, C-279/94, Rec. p. I-4743, apartado 25, y Comisión/España, antes citada, apartado 19).
67 En el presente caso, del examen de los autos se deduce que la Comisión ni modificó ni amplió el objeto del litigio tal y como lo definió en el dictamen motivado.
68 En efecto, de este último se desprende claramente que la Comisión reprochaba al Reino de los Países Bajos, entre otros, no haber previsto en su programa de acción medidas que garantizasen que la limitación de la aplicación de fertilizantes a las tierras se base en un equilibrio y que consideraba que el hecho de que la Meststoffenwet -y, por consiguiente, el régimen MINAS- autorizara pérdidas violaba la exigencia de equilibrio prevista por la Directiva.
69 Si bien las alegaciones sobre esta parte del tercer motivo se presentan de una forma ligeramente diferente en el recurso con relación al dictamen motivado, no es menos cierto que la Comisión sigue reprochando al Reino de los Países Bajos que el sistema previsto por la Meststoffenwet no se base en un equilibrio entre la cantidad previsible de nitrógeno que se vaya a precisar y los aportes de nitrógeno y que autorice pérdidas de nitrógeno en el medio ambiente.
70 Por tanto, debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad planteada por el Gobierno neerlandés.
71 Respecto al fondo, es necesario recordar que, a tenor del artículo 5, apartado 4, letra a), de la Directiva en relación con el anexo III, apartado 1, punto 3, de ésta, las medidas que deben incluirse en los programas de acción implican normas relativas a la limitación de la aplicación de fertilizantes a las tierras basada en un equilibrio entre la cantidad previsible de nitrógeno que vayan a precisar los cultivos y la cantidad de nitrógeno que los suelos y los fertilizantes proporcionan a los cultivos.
72 Conforme al anexo III, apartado 2, de la Directiva, esas medidas deben evitar que la cantidad de estiércol aplicada a la tierra cada año exceda de una cantidad por hectárea especificada. En la medida en que, según el artículo 2, letra e), de la Directiva, los fertilizantes que pueden aplicarse sobre los terrenos incluyen el estiércol, esta exigencia sólo puede respetarse por medio de normas de utilización de los fertilizantes. Pues bien, las normas sobre pérdidas como las previstas por el régimen MINAS únicamente pueden limitar de forma indirecta la aplicación de fertilizantes a los terrenos, pero no la utilización de un tipo concreto de fertilizante.
73 Esta interpretación del anexo III, apartado 1, punto 3, de la Directiva se confirma además por el objetivo perseguido por ésta, señalado en el apartado 41 de la presente sentencia, a saber, crear los instrumentos necesarios para que se garantice, en la Comunidad, la protección de las aguas contra la contaminación por nitratos procedentes de fuentes agrarias.
74 En efecto, las normas de utilización del tipo de las exigidas por la Directiva intervienen con carácter previo y resultan necesarias para reducir y prevenir toda contaminación, mientras que las normas sobre pérdidas previstas por el régimen MINAS intervienen en un momento posterior del ciclo del nitrógeno y todo rebasamiento de estas normas sobre pérdidas contribuye necesariamente a la existencia de contaminación.
75 Por otra parte, hay que recordar que, conforme al artículo 174 CE, apartado 2, la contaminación debe combatirse preferentemente en su misma fuente. En el contexto de la Directiva, esto significa que los aportes de nitrógeno deben limitarse en toda la medida de lo posible, lo que justifica también la fijación de normas de utilización. Las normas sobre pérdidas como las previstas por el régimen MINAS no son suficientes a este respecto, incluso si prevén el pago de impuestos cuando se superen los niveles previstos en las citadas normas.
76 Por consiguiente, la primera parte del tercer motivo está fundada.
77 El hecho de que, según el Gobierno neerlandés, esté previsto que el 1 de enero de 2002 entren en vigor en los Países Bajos normas de aporte no desvirtúa dicha declaración por las razones ya mencionadas en el apartado 50 de la presente sentencia.
78 Al haber estimado la primera parte del tercer motivo, la segunda y la tercera parte de este motivo quedan sin objeto. Efectivamente, la fijación de normas sobre pérdidas, en las que se basa el régimen MINAS, resulta incompatible con la Directiva; poco importa saber si, en el marco de este régimen, estas normas son o no demasiado elevadas o si los impuestos que deben abonarse en caso de superación de las citadas normas son demasiado reducidos o no.
Sobre la falta de toma en consideración de la mineralización neta de las reservas de nitrógeno orgánico del suelo
- Alegaciones de las partes
79 Mediante la cuarta parte del tercer motivo, la Comisión alega que la Meststoffenwet no requiere de forma obligatoria que el agricultor tenga en cuenta el suministro de nitrógeno derivado de la mineralización neta de las reservas de nitrógeno orgánico del suelo, lo que sería incompatible con la Directiva, ya que ese suministro se menciona expresamente en el anexo III, apartado 1, punto 3, inciso ii), segundo guión de dicha Directiva.
80 Según la Comisión, la mineralización neta se define como la liberación de nitrógeno por la degradación de las reservas de nitrógeno orgánico del suelo, incluida la degradación de los fertilizantes introducidos en el suelo a lo largo de los dos o tres años anteriores. La mineralización neta no afecta sólo a los efectos diferidos del aporte de fertilizantes, sino que también incluye el suministro de nitrógeno por la mineralización neta del propio suelo, que constituye potencialmente un factor muy importante.
81 El régimen MINAS se basa en las pérdidas a nivel de explotación y sólo tiene en cuenta la mineralización global neta por explotación agrícola. En cambio, la Comisión alega que la Directiva, y, en especial, el balance que debe servir de base para la fijación de las normas de utilización en aplicación de su anexo III, apartado 1, punto 3), parte de un enfoque por parcela, incluso por lo que respecta a la mineralización neta. En el balance, hay que examinar, cuál es el aporte y la eliminación de nitrógeno por parcela. A estos efectos, la naturaleza del abono utilizado y la de los cultivos desempeña evidentemente un papel importante, también con respecto a la mineralización neta.
82 En definitiva, la Comisión considera que la mineralización neta debe tenerse en cuenta a nivel de parcela al establecer el balance sobre el que se fijarán las normas de utilización requeridas por el anexo III, apartado 1, punto 3, de la Directiva. Como esto todavía no se ha producido hasta la fecha en los Países Bajos, la Comisión mantiene que la legislación neerlandesa es incompatible con la Directiva en este punto.
83 El Gobierno neerlandés considera que la mineralización neta es el resultado de la diferencia entre la reducción de las reservas de nitrógeno orgánico y el aporte de nuevas reservas de nitrógeno orgánico. Sostiene que, en la mayor parte de las explotaciones neerlandesas, el aporte se equilibra con la reducción y, en consecuencia, la mineralización neta es nula. No hay razón, en ese caso, para hacer de la mineralización neta un asiento particular del balance de la explotación, que registre los aportes y las eliminaciones. Según dicho Gobierno, la mineralización, que es la consecuencia de la fertilización realizada durante los años anteriores, es tenida en cuenta íntegramente por el régimen MINAS.
- Apreciación del Tribunal de Justicia
84 Como ya se ha señalado en el apartado 71 de la presente sentencia, del artículo 5, apartado 4, letra a), de la Directiva en relación con el anexo III, apartado 1, punto 3, de ésta, se deduce que las medidas que deben incluirse en los programas de acción implican normas relativas a la limitación de la aplicación de fertilizantes a las tierras basada en un equilibrio entre la cantidad previsible de nitrógeno que vayan a precisar los cultivos y la cantidad de nitrógeno que los suelos y los fertilizantes proporcionan a los cultivos, y que las medidas mencionadas deben adoptar la forma de normas de utilización.
85 Para determinar cuál es este equilibrio, que resulta esencial para adoptar las citadas normas de utilización, los Estados miembros deben, en especial, tener en cuenta, conforme al anexo III, apartado 1, punto 3, inciso ii), segundo guión, de la Directiva, el suministro de nitrógeno a través de la mineralización neta de las reservas de nitrógeno orgánico en el suelo.
86 En el caso de autos, la Comisión ha comprobado, sin que el Gobierno neerlandés la contradiga, que las disposiciones pertinentes de la normativa neerlandesa, y, en particular, la Meststoffenwet, no establecen de manera obligatoria que el agricultor tenga en cuenta la mineralización neta cuando determina el equilibrio sobre el que deben basarse las normas de utilización para la limitación de la aplicación de fertilizantes a las tierras conforme al anexo III, apartado 1, punto 3, de la Directiva.
87 Efectivamente, el Gobierno neerlandés se limitó a afirmar sobre este particular, al definir de forma restrictiva las fuentes potenciales de mineralización, que, en la mayor parte de las explotaciones neerlandesas, la mineralización neta es nula y que la consecuencia de la fertilización operada durante los años anteriores se tiene en cuenta íntegramente por el régimen MINAS.
88 A la vista del papel primordial del equilibrio mencionado en el anexo III, apartado 1, punto 3, de la Directiva para adoptar las normas relativas a la limitación de la aplicación de fertilizantes a las tierras, resulta evidente que dicha alegación no basta para justificar la ausencia no negada de normas obligatorias relativas a la toma en consideración de la mineralización neta.
89 En cuanto al régimen MINAS, de los apartados 71 a 75 de la presente sentencia se desprende que las normas sobre pérdidas a las que se refiere ni siquiera respetan las exigencias que se derivan del anexo III, apartado 1, punto 3, de la Directiva.
90 En estas circunstancias, procede declarar que la cuarta parte del tercer motivo está fundada.
Sobre la falta de toma en consideración de los aportes de nitrógeno de los organismos del suelo que fijan el nitrógeno
- Alegaciones de las partes
91 En lo que atañe al equilibrio entre la cantidad previsible de nitrógeno que vayan a precisar los cultivos y la cantidad de nitrógeno que los suelos y los fertilizantes proporcionan a los cultivos, la Comisión mantiene, mediante la quinta parte del tercer motivo, que las normas nacionales mencionadas en el anexo III, apartado 1, punto 3, de la Directiva deben tener en cuenta el aporte de nitrógeno de los organismos del suelo que fijan el nitrógeno -que constituyen fuentes importantes de aporte de nitrógeno en un número considerable de parcelas de los Países Bajos- en el establecimiento del balance mencionado en dicha disposición. Esos organismos pueden definirse, según la Comisión, como las bacterias presentes en las raíces de ciertas plantas, como las Papilionáceas, que pueden absorber nitrógeno del aire y que garantizan así el aporte de nitrógeno a la planta. Por su capacidad de fijar el nitrógeno, las Papilionáceas tienen una necesidad limitada de nitrógeno y el anexo III, apartado 1, punto 3, inciso i), de la Directiva exige, por ello, que se tenga en cuenta este extremo.
92 El Gobierno neerlandés rechaza la interpretación propuesta por la Comisión del anexo III, apartado 1, punto 3, de la Directiva por lo que respecta a la necesidad de tener en cuenta el aporte de nitrógeno de los organismos fijadores de nitrógeno que viven en el suelo.
93 En cualquier caso, alega que, el 6 de diciembre de 1999, la fijación de nitrógeno por las Papilionáceas no suscitaba ningún interés desde el punto de vista del régimen MINAS. Estos vegetales se cultivan, sobre todo, en explotaciones agrícolas exentas en general de la obligación de declaración en 1999. Indica, además, que una modificación de la Meststoffenwet actualmente en estudio pretende tomar en cuenta, como aporte de nitrógeno, la fijación de nitrógeno por los cultivos de Papilionáceas.
- Apreciación del Tribunal de Justicia
94 A la hora de establecer el equilibrio exigido por el anexo III, apartado 1, punto 3, de la Directiva, es necesario tener en cuenta todos los asientos de entradas y salidas de nitrógeno. Debido a la capacidad de las Papilionáceas para fijar el nitrógeno, la Directiva exige que se tome en consideración este extremo.
95 La alegación del Gobierno neerlandés según la cual la fijación de nitrógeno por las Papilionáceas sólo tiene, en general, un papel insignificante en las unidades ganaderas de bovino en los Países Bajos y que estos vegetales se cultivan sobre todo en las explotaciones agrícolas que no se incluyen en el régimen MINAS no es suficiente para demostrar que no sea necesario tener en cuenta, al establecer este equilibrio, el aporte de nitrógeno de los organismos fijadores del mismo que viven en el suelo.
96 Tanto de la respuesta de las autoridades neerlandesas al dictamen motivado como de las observaciones que el Gobierno neerlandés presentó ante el Tribunal de Justicia se deduce que la normativa neerlandesa aplicable al final del plazo señalado en el dictamen motivado no tenía en cuenta, para determinar el equilibrio entre la cantidad previsible de nitrógeno que vayan a precisar los cultivos y la cantidad de nitrógeno que los suelos y los fertilizantes proporcionan a los cultivos, el aporte de nitrógeno de los organismos del suelo que fijan el nitrógeno, como las bacterias presentes en las raíces de las Papilionáceas, y que era necesario modificar la Meststoffenwet a este respecto. Al no haber entrado todavía en vigor esta modificación a día 6 de diciembre de 1999, procede señalar que la quinta parte del tercer motivo también está fundada.
97 Habida cuenta de todo lo anterior, procede declarar que el tercer motivo está fundado en su totalidad.
Sobre el cuarto motivo, basado en el incumplimiento del artículo 5, apartado 4, letra a), de la Directiva en relación con el anexo III, apartado 2, de ésta
Alegaciones de las partes
98 Mediante su cuarto motivo, la Comisión reprocha al Reino de los Países Bajos no haber incluido en su programa de acción medidas que garanticen que la cantidad de estiércol aplicada a las tierras cada año no exceda de la cantidad por hectárea autorizada por la Directiva. Sobre este particular, tanto la Comisión como el Gobierno neerlandés examinan por separado el régimen aplicable a las explotaciones sujetas a declaración, a saber, las incluidas en el régimen MINAS, y el régimen aplicable a las explotaciones exentas de declaración, a saber, las que no se incluyen en el citado régimen.
- Explotaciones sujetas a declaración
99 Según la Comisión, las medidas que han de incluirse en los programas de acción deben evitar que, para cada explotación o unidad ganadera, la cantidad de estiércol aplicada a la tierra cada año exceda de una cantidad por hectárea especificada. Señala que, si, durante el primer programa de acción cuatrienal, establecido a más tardar a partir del 20 de diciembre de 1995, los Estados miembros podían prever una norma de utilización en materia de aplicación de estiércol a las tierras de 210 kg de nitrógeno por hectárea, por el contrario, en el segundo programa de acción cuatrienal, establecido a más tardar el 20 de diciembre de 1999, debían bajar esta norma a 170 kg de nitrógeno por hectárea.
100 Por lo que respecta a las explotaciones sujetas a declaración, las medidas de incorporación al Derecho neerlandés del anexo III, apartado 2, de la Directiva son las normas previstas por el régimen MINAS. Según la Comisión, este régimen es incompatible con la Directiva, que exige normas de utilización basadas en un equilibrio entre el aporte y la eliminación. Las normas sobre pérdidas del régimen MINAS no están fundadas en un equilibrio de esta naturaleza, ya que autorizan pérdidas importantes y estructurales. Además, dicho régimen emplea normas expresadas en cantidades de fosfatos y no en cantidades de nitrógeno, como exige la Directiva. Si el Reino de los Países Bajos aplica las normas sobre pérdidas previstas en el régimen MINAS, superará con mucho la cantidad de nitrógeno autorizado procedente de estiércol.
101 En cuanto a las normas reforzadas aplicables a las pérdidas, anunciadas por las autoridades neerlandesas a raíz del escrito de requerimiento, así como las normas de utilización que tiene intención de establecer, la Comisión alega que éstas no figuran todavía en la legislación nacional y no estaban en vigor al final del plazo señalado en el dictamen motivado, de modo que no deben tenerse en cuenta para apreciar la realidad del incumplimiento alegado.
102 El Gobierno neerlandés reafirma, con carácter preliminar, que pueden preverse diversos regímenes para atenerse a las exigencias del anexo III, apartado 2, de la Directiva, incluido el régimen MINAS. Considera que el anexo III, apartado 2, de la Directiva pretende simplemente indicar el efecto que deben tener las medidas previstas en los programas de acción y que esta disposición no obliga a los Estados miembros a adoptar normas de utilización, contrariamente a lo que mantiene la Comisión.
103 Según este Gobierno, la utilización de estiércol está limitada en los Países Bajos por las normas aplicables en materia de fosfatos, que limitan la utilización del citado estiércol y, por consiguiente, la cantidad de nitrógeno extendida sobre la superficie de las tierras o introducida en éstas junto con los fertilizantes. Las normas aplicables a los fosfatos pueden ser fácilmente convertidas en cantidades de nitrógeno mediante la relación nitrógeno/fosfatos.
104 Explicando el método que utiliza para calcular, a partir de las normas sobre pérdidas de fosfatos, la cantidad de nitrógeno aplicada a las tierras en los Países Bajos, el Gobierno neerlandés deduce de tales cálculos que la cantidad de nitrógeno que puede ser aplicada a las tierras dedicadas a cultivos coincide con la prevista por la Directiva para el primer programa de acción, a saber, 210 kg de nitrógeno por hectárea.
105 En cambio, reconoce que, para las tierras dedicadas a pastos, la cantidad de nitrógeno que puede ser aplicada en los Países Bajos, a saber, 300 kg de nitrógeno por hectárea, supera el límite de 210 kg de nitrógeno por hectárea autorizado por la Directiva. Confirma que no informó a la Comisión de su intención de autorizar una cantidad diferente, como exige el anexo III, apartado 2, párrafo segundo, letra b), de la Directiva y explica que consideró, en dicho momento, que era aceptable una aplicación alternativa de la Directiva, con tal de que sus objetivos fuesen respetados.
106 En cualquier caso, considera que, en virtud del anexo III, apartado 2, párrafo segundo, letra b), de la Directiva, un Estado miembro puede apartarse de las cantidades indicadas en el anexo III, apartado 2, siempre que se respeten dichos objetivos. El Estado miembro tiene únicamente la obligación de informar al respecto a la Comisión.
- Explotaciones exentas de declaración
107 La Comisión estima que las medidas del programa de acción neerlandés aplicables a las explotaciones no incluidas en el régimen MINAS no cumplen las exigencias del artículo 5, apartado 4, letra a), de la Directiva en relación con el anexo III, apartado 2, de ésta. Las normas de utilización de que se trata fijan la cantidad máxima de fosfatos que puede contener el estiércol aplicado y no la cantidad máxima de nitrógeno, como prevé la Directiva, y supera, en cualquier caso, la cantidad máxima autorizada por la Directiva.
108 En respuesta a la afirmación del Gobierno neerlandés según la cual es posible, para las tierras dedicadas al cultivo, convertir las normas de utilización de fosfatos aplicables a las explotaciones exentas de declaración en normas de utilización conformes con la Directiva, expresadas en cantidades de nitrógeno, la Comisión alega que, aún suponiendo que dicha conversión fuera posible, resulta, no obstante, que la conversión utiliza todo tipo de variables que no pueden asegurar, contrariamente a lo dispuesto en el anexo III, apartado 2, de la Directiva, que las normas nacionales aplicables por parcela se ajusten a las que impone la Directiva.
109 En cuanto a las tierras dedicadas a pastos, la Comisión señala que las autoridades neerlandesas admiten que la norma nacional aplicable en lo que atañe a la utilización de fosfatos se situaba en un nivel más elevado que el autorizado por la Directiva durante los años 1998 y 1999. La Comisión rebate la alegación del Gobierno neerlandés de que se permitía una excepción sobre este particular en virtud del anexo III, apartado 2, párrafo segundo, letra b), de la Directiva.
110 El Gobierno neerlandés mantiene, en primer lugar, que las normas de utilización de fosfatos limitan el aporte de nitrógeno. A su juicio, de la conversión de las normas de utilización de fosfatos en normas de utilización de nitrógeno resulta que la cantidad de nitrógeno que pudo aplicarse a las tierras de cultivo en los Países Bajos, durante los años 1998 y 1999, no era incompatible con la cantidad autorizada por la Directiva para el período comprendido entre el 20 de diciembre de 1998 y el 20 de diciembre de 2002.
111 A continuación, con respecto a la cantidad autorizada para las tierras dedicadas a pastos, que es superior al límite de 210 kg por hectárea establecido por la Directiva, el Gobierno neerlandés alega que ésta estaba justificada por el elevado índice de absorción de nitrógeno de las tierras de pastos en los Países Bajos, así como por el paso del régimen de normas de utilización al de normas sobre pérdidas. Además, pretende que esta diferencia fue notificada a la Comisión y está amparada por la posibilidad de establecer cantidades distintas que figura en el anexo III, apartado 2, párrafo segundo, letra b), de la Directiva.
112 Por último, el Gobierno neerlandés alega que todas las explotaciones estarán incluidas en el régimen MINAS a partir de 2001.
Apreciación del Tribunal de Justicia
- Explotaciones sujetas a declaración
113 Es preciso recordar, con carácter preliminar, que los programas de acción previstos en el artículo 5, apartado 4, de la Directiva deben contener las medidas enumeradas en su anexo III. Forman parte de estas medidas las normas relativas a «la limitación de la aplicación de fertilizantes a las tierras», que, a tenor del apartado 2, párrafo primero, de dicho anexo, debe evitar que, «para cada explotación o unidad ganadera, la cantidad de estiércol aplicada a la tierra cada año, incluso por los propios animales, exceda una cantidad por hectárea especificada». Ésta corresponde a la cantidad de estiércol que contiene hasta 170 kg de nitrógeno, los Estados miembros tienen, no obstante, la posibilidad de autorizar una cantidad de estiércol que contenga hasta 210 kg de nitrógeno durante los primeros programas de acción cuatrienal.
114 Teniendo en cuenta que, como resulta de los apartados 71 a 78 de la presente sentencia, el Reino de los Países Bajos no cumplió con su obligación de incluir en el programa de acción las medidas obligatorias enumeradas en el anexo III, apartado 1, punto 3, de la Directiva, las normas sobre pérdidas establecidas en el marco del régimen MINAS no constituyen una adaptación correcta del Derecho interno a la Directiva a este respecto, de ello se deduce que dicho régimen tampoco garantiza el respeto de los límites de aplicación de estiércol a las tierras que se establecen en el anexo III, apartado 2.
115 En efecto, del tenor literal del anexo III, apartado 2, de la Directiva se desprende claramente que esta disposición exige la fijación de normas de utilización con el fin de que los Estados miembros puedan prever desde el principio que la cantidad de estiércol que se aplique a las tierras no exceda la cantidad por hectárea autorizada.
116 En consecuencia, procede declarar fundado el cuarto motivo en lo que atañe a las explotaciones sujetas a declaración y, por consiguiente, incluidas en el régimen MINAS.
- Explotaciones exentas de declaración
117 En cuanto a las explotaciones que no se incluyen en el régimen MINAS y que están, por tanto, exentas de la obligación neerlandesa de declaración, hay que señalar que las medidas adoptadas por los Estados miembros con el fin de cumplir la obligación que se deriva del anexo III, apartado 2, de la Directiva deben tener por efecto limitar la aplicación de estiércol a las tierras de conformidad con los límites fijados por la Directiva.
118 Incluso si un Estado miembro tiene libertad para limitar la aplicación de estiércol a las tierras mediante normas de utilización o de aporte de fosfatos, debe siempre demostrar que el método de conversión que utiliza a este respecto puede garantizar que la cantidad de estiércol cuya aplicación a las tierras se autoriza conforme a las normas sobre los fosfatos no excede los límites fijados por la Directiva para el nitrógeno.
119 Aun suponiendo que el método de conversión propuesto por el Gobierno neerlandés fuera admisible, de las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia se deduce que las cantidades utilizadas en las citadas conversiones son únicamente cantidades medias y que pueden producirse diferencias en las explotaciones debido a la distinta eliminación, dado que los fertilizantes utilizados contienen una proporción de nitrógeno/fosfatos diferente o según los cultivos. Es evidente que un método de conversión de este tipo, que es además aproximativo, no basta para evitar que la cantidad de estiércol cuya aplicación a las tierras se autoriza exceda los límites fijados por la Directiva para el nitrógeno.
120 Además, en lo que se refiere a las tierras de pastos, el Gobierno neerlandés reconoce que las cantidades autorizadas por su normativa superan el límite de 210 kg de nitrógeno por hectárea autorizado por la Directiva para el primer programa de acción.
121 Por último, en cuanto a la alegación del Gobierno neerlandés según la cual esta diferencia está amparada por la excepción prevista en el anexo III, apartado 2, párrafo segundo, letra b), de la Directiva, procede señalar que no puede admitirse.
122 El anexo III, apartado 2, párrafo segundo, letra b), de la Directiva dispone que si un Estado miembro autoriza la aplicación anual por hectárea de estiércol a las tierras en cantidades diferentes a las expresamente indicadas en esa disposición, informará de ello a la Comisión, que examinará su justificación de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 9 de la Directiva. Estas cantidades deberán determinarse de forma que no pongan en peligro la consecución de los objetivos de la Directiva y deben estar justificadas por criterios objetivos como ciclos de crecimiento largos o alta precipitación neta en la zona vulnerable.
123 De esta disposición se deduce claramente que no se trata de un simple procedimiento dirigido a informar a la Comisión del establecimiento de cantidades diferentes, sino de una obligación de justificar ante la misma dicha petición sobre la base de criterios objetivos. La Comisión, por su parte, puede o bien aceptar la petición sin perjuicio, en su caso, de supeditarla a determinadas condiciones, o bien rechazarla.
124 En cualquier caso, de los autos se desprende que hasta abril de 2000 las autoridades neerlandesas no solicitaron establecer una excepción de acuerdo con lo dispuesto en el anexo III, apartado 2, párrafo segundo, letra b), de la Directiva, a saber, bastante después del período de aplicación del primer programa de acción. Por tanto, no puede ser acogida la alegación del Gobierno neerlandés según la cual la superación de las cantidades de estiércol cuya aplicación a las tierras se autorizó estaba amparada por la excepción prevista por esta disposición.
125 Habida cuenta de lo anterior, procede declarar fundado el cuarto motivo en su totalidad.
Sobre el quinto motivo, basado en el incumplimiento del artículo 5, apartado 4, letra b), de la Directiva en relación con el artículo 4, apartado 1, letra a), y con el anexo II, parte A, puntos 1, 2, 4 y 6, de ésta
126 La Comisión reprocha al Gobierno de los Países Bajos no haber incluido en su programa de acción las siguientes medidas que, en su opinión, debería contener el o los código/s de buenas prácticas agrarias adoptados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva:
- normas que contemplen los períodos en los que no es conveniente la aplicación a las tierras de fertilizantes distintos del estiércol;
- normas que contemplen las condiciones de aplicación de fertilizantes a las tierras en terrenos inclinados y escarpados;
- normas que contemplen las condiciones de aplicación de fertilizantes a tierras cercanas a cursos de agua, y
- normas que contemplen los procedimientos de aplicación a las tierras de fertilizantes químicos y de estiércol con el fin de limitar las pérdidas de nutrientes en las aguas.
Sobre la inexistencia de normas que contemplen los períodos en los que no es conveniente la aplicación a las tierras de fertilizantes distintos del estiércol
- Alegaciones de las partes
127 La Comisión observa que, en los Países Bajos, la aplicación de estiércol a las tierras está prohibida por decreto del 1 de septiembre al 1 de febrero. En cambio, el programa de acción neerlandés no contiene ninguna norma análoga con respecto a la aplicación a las tierras de fertilizantes distintos del estiércol, a saber, los fertilizantes inorgánicos como los abonos. La Comisión estima que una norma de este tipo es pertinente, en el sentido del anexo II, parte A, de la Directiva, porque, en los Países Bajos, hay períodos en los que la aplicación de fertilizantes a las tierras es nociva y, por tanto, debe considerarse que no es conveniente. Las autoridades neerlandesas indicaron que iban a comunicar a la Comisión medidas de adaptación de su Derecho interno a este respecto a la Comisión, pero no lo habían hecho al final del plazo fijado en el dictamen motivado.
128 El Gobierno neerlandés señala que la normativa neerlandesa contiene, siempre que sea pertinente y teniendo en cuenta las condiciones que se dan en las distintas regiones, disposiciones detalladas sobre los períodos en los que no es conveniente la aplicación o la introducción de estiércol y otros abonos orgánicos a las tierras.
129 En cuanto a la necesidad de adoptar normas sobre los períodos en los que no es conveniente la aplicación a las tierras de fertilizantes inorgánicos, el Gobierno neerlandés alega que la aplicación del régimen MINAS disuade a los agricultores, tanto desde un punto de vista económico como agronómico, de utilizar fertilizantes durante el período en el que no es conveniente la aplicación de éstos a las tierras, ya que, en ese caso, se verían obligados a soportar no sólo el coste de los fertilizantes químicos, sino también el del impuesto. No obstante, aun si considera que no es pertinente en los Países Bajos prever disposiciones relativas a los períodos en los que no es conveniente la aplicación a las tierras de fertilizantes inorgánicos, dicho Gobierno indica que se está preparando un proyecto de ley sobre este particular.
- Apreciación del Tribunal de Justicia
130 El artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva obliga a los Estados miembros a elaborar uno o más códigos de buenas prácticas agrícolas con objeto de establecer, para todas las aguas, un nivel general de protección contra la contaminación.
131 Los programas de acción que los Estados miembros tienen que establecer con arreglo al artículo 5 de la Directiva deben contener determinadas medidas obligatorias, entre ellas las que los Estados miembros han adoptado en el marco de los códigos de buenas prácticas elaborados conforme al artículo 4.
132 El anexo II, parte A, punto 1, de la Directiva prevé que estos códigos de buenas prácticas, que pretenden reducir la contaminación provocada por los nitratos y que tienen en cuenta las condiciones de las distintas regiones de la Comunidad, deben contener disposiciones que contemplen diversas cuestiones «en la medida en que sean pertinentes», entre ellas los períodos en los que no es conveniente la aplicación de fertilizantes a las tierras.
133 El artículo 2, letra e), de la Directiva define «fertilizante» como cualquier sustancia que contenga uno o varios compuestos nitrogenados y se aplique sobre el terreno para aumentar el crecimiento de la vegetación, incluido el estiércol. Su artículo 2, letra f), define «fertilizante químico» como cualquier fertilizante que se fabrique mediante un proceso industrial.
134 En consecuencia, el anexo II, parte A, de la Directiva se refiere a la totalidad de los fertilizantes y no sólo a aquellos que, como el estiércol, son de origen orgánico.
135 En la medida en que el Gobierno neerlandés se basa en la existencia del régimen MINAS para rechazar la pertinencia, en los Países Bajos, de normas que contemplen los períodos en los que no es conveniente la aplicación de fertilizantes inorgánicos a las tierras, debe reconocerse que el Reino de los Países Bajos ha incumplido su obligación derivada del anexo II, parte A, de la Directiva, al no haber adoptado normas que contemplen todos los fertilizantes.
136 Ahora bien, por las razones mencionadas por el Abogado General en los puntos 101 a 104 de sus conclusiones, la pertinencia de las normas enumeradas en el anexo II, parte A, de la Directiva debe apreciarse en función de criterios objetivos como las características geológicas y climatológicas de cada región.
137 En el caso de autos, la Comisión ha constatado, sin que se le haya rebatido, que la situación climatológica en los Países Bajos se caracteriza por un período lluvioso entre los meses de septiembre y enero. Si se aplican fertilizantes a las tierras durante este período, hay un gran riesgo de que la escorrentía de las aguas de lluvia que discurre por los terrenos ocasione una contaminación de las aguas por los nitratos. Esta circunstancia hace necesaria la fijación por parte del Estado de períodos durante los cuales no es conveniente la aplicación a las tierras de fertilizantes, incluidos los inorgánicos.
138 El Gobierno neerlandés no ha demostrado, ni tan siquiera afirmado, que hubiera en su legislación normas relativas a los períodos en los que no es conveniente la aplicación de fertilizantes químicos, ni al final del plazo previsto por la Directiva para la adopción de los códigos de buenas prácticas agrarias, ni al final del plazo fijado en el dictamen motivado.
139 Habida cuenta de la existencia del incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y que los cambios introducidos con posterioridad no pueden ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia, es preciso señalar que no basta para remediar el incumplimiento alegado una ley cuyo objeto sea introducir normas relativas a los fertilizantes químicos después del vencimiento del citado plazo.
140 A la vista de todo lo anterior, procede declarar fundada la primera parte del quinto motivo.
Sobre la inexistencia de normas que contemplen las condiciones de aplicación de fertilizantes a las tierras en terrenos inclinados y escarpados
- Alegaciones de las partes
141 La Comisión alega que las normas relativas a la aplicación de fertilizantes a las tierras en terrenos inclinados y escarpados no han sido adoptadas en el plazo señalado por la Directiva, a saber, antes del 20 de diciembre de 1995.
142 El Gobierno neerlandés alega que la adopción de tales normas no es pertinente, en los Países Bajos, en el sentido del anexo II, parte A, de la Directiva. Por una parte, el territorio de los Países Bajos es muy llano y, por otra parte, el régimen MINAS es adecuado para fomentar que los agricultores utilicen los fertilizantes de forma razonable en los terrenos inclinados y escarpados.
- Apreciación del Tribunal de Justicia
143 Es preciso recordar, con carácter preliminar, que si el anexo II, parte A, de la Directiva exige que los códigos de buenas prácticas agrícolas de los Estados miembros contengan normas que establezcan las condiciones de aplicación de fertilizantes a tierras en terrenos inclinados y escarpados, esta obligación de los Estados miembros está asimismo sujeta a una condición de pertinencia.
144 Hay que analizar, por tanto, si, en el Reino de los Países Bajos, era pertinente en el sentido de la primera frase del anexo II, parte A, la adopción de las medidas previstas en el anexo II, parte A, punto 2, de la Directiva.
145 Si bien es cierto que los Países Bajos son, en general, un país muy llano, no lo es menos que el Gobierno neerlandés se limitó a mantener que, con arreglo al régimen MINAS, el aporte de fertilizante, no acompañado de normas para evitar que discurra a lo largo de pendientes, acarrea una superación de las normas sobre pérdidas previstas en las mismas y, por consiguiente, obliga al pago de un impuesto. En su opinión, el agricultor adopta, por ello, medidas adecuadas para evitar tales consecuencias.
146 Como se desprende de los apartados 71 a 78 de la presente sentencia, las normas sobre pérdidas y la cuantía de los impuestos que deben pagarse en caso de exceder estas normas, previstas por el régimen MINAS, no bastan ni para reducir ni para prevenir la contaminación tal como exige la Directiva.
147 En estas circunstancias, procede declarar fundada la segunda parte del quinto motivo.
Sobre la inexistencia de normas que contemplen las condiciones de aplicación de fertilizantes a tierras cercanas a cursos de aguas
- Alegaciones de las partes
148 La Comisión afirma que no ha recibido notificación de las disposiciones que el Reino de los Países Bajos estaba obligado a adoptar para garantizar la adaptación del Derecho interno al anexo II, parte A, punto 4, de la Directiva, que prevé que los códigos de buenas prácticas agrícolas deben contener disposiciones que establezcan las condiciones de aplicación de fertilizantes a tierras cercanas a cursos de aguas. En cualquier caso, aunque se adoptaran dichas disposiciones, la Comisión alega que deberían haberse puesto en vigor el 20 de diciembre de 1995 a más tardar y haberse aplicado durante el primer programa de acción.
149 El Gobierno neerlandés sostiene que el plazo señalado por la Directiva para la adopción de las normas a que se refiere esta parte del quinto motivo expiraba el 20 de diciembre de 1999, y no el 20 de diciembre de 1995 como pretende la Comisión. Las normas exigidas por la Comisión ya fueron adoptadas y, además, fueron comunicadas a ésta. Se trata, por un parte, de una disposición nacional que prohíbe las emisiones de fertilizantes en aguas superficiales, que estaba en vigor desde mucho antes del 20 de diciembre de 1999, y, por otra parte, del Lozingenbesluit open teelt en veehouderij, que fue adoptado el 27 de enero de 2000.
- Apreciación del Tribunal de Justicia
150 Hay que destacar que, aun suponiendo que la disposición neerlandesa que prohíbe las emisiones de fertilizantes en aguas superficiales pueda ser considerada, al menos parcialmente, una adaptación válida del Derecho interno al anexo II, parte A, punto 4, de la Directiva, del hecho de que la otra norma sobre la que se basa el Gobierno neerlandés para negar la falta de adaptación de su Derecho interno a dicha disposición de la Directiva no fue adoptada hasta el 27 de enero de 2000, se deduce claramente, por consiguiente, que el Reino de los Países Bajos, en cualquier caso, no adoptó las normas que regularan la aplicación de fertilizantes a tierras cercanas a cursos de agua antes de la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado.
151 Por tanto, procede señalar que la tercera parte del quinto motivo está fundada.
Sobre la inexistencia de normas que contemplen los procedimientos de aplicación a las tierras de fertilizantes químicos y estiércol con el fin de limitar las pérdidas de nutrientes en las aguas
- Alegaciones de las partes
152 Conforme al anexo II, parte A, punto 6, de la Directiva, el código de buenas prácticas agrícolas debe contener normas que establezcan los procedimientos de aplicación a las tierras de fertilizantes químicos y estiércol con el fin de limitar las pérdidas de nutrientes en las aguas. La Comisión alega que las normas neerlandesas sobre los fertilizantes químicos nitrogenados no le habían sido comunicadas en la fecha de interposición de su recurso.
153 El Gobierno neerlandés sostiene que tales normas no son pertinentes en los Países Bajos, en el sentido del anexo II, parte A, de la Directiva, debido a la existencia del régimen MINAS. En efecto, en virtud de este régimen, los agricultores que apliquen estiércol o fertilizantes químicos a las tierras de forma no uniforme o en proporciones inexactas que sobrepasen las normas aplicables en materia de pérdidas estarán obligados al pago de un impuesto.
154 Sin embargo, el Gobierno neerlandés añade que se encuentra en fase preparatoria una modificación de la legislación sobre el estiércol, y que asimismo se deben adoptar normas que contemplen específicamente la utilización de fertilizantes químicos.
- Apreciación del Tribunal de Justicia
155 Es necesario recordar, con carácter preliminar, que, como se desprende del apartado 136 de la presente sentencia, sólo pueden tenerse en cuenta criterios objetivos ligados a las condiciones físicas, geológicas y climatológicas de cada región, para apreciar si los elementos previstos en el anexo II, parte A, de la Directiva son pertinentes o no.
156 De ello se infiere que las alegaciones económicas como las que deduce el Gobierno neerlandés del funcionamiento del régimen MINAS no bastan para acreditar que la adopción de normas sobre los procedimientos de aplicación a las tierras de fertilizantes químicos y estiércol no es pertinente.
157 Con respecto a las modificaciones legislativas que el Gobierno neerlandés mencionó en sus observaciones presentadas al Tribunal de Justicia, basta recordar que, según se desprende del apartado 50 de la presente sentencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado. Ahora bien, el día 6 de diciembre de 1999, las medidas legislativas relativas a los modos de aplicación a las tierras de los fertilizantes químicos no habían sido adoptadas todavía.
158 En estas circunstancias, procede concluir que la cuarta parte del quinto motivo también está fundada y, por tanto, que este motivo está fundado en su totalidad.
Sobre el sexto motivo, basado en el incumplimiento del artículo 5, apartado 5, de la Directiva
Alegaciones de las partes
159 La Comisión constata que, conforme a lo dispuesto en el artículo 5, apartado 5, de la Directiva, los Estados miembros deben adoptar en el marco de los programas de acción, todas aquellas medidas adicionales o acciones reforzadas que consideren necesarias, si, al inicio o a raíz de la experiencia adquirida al aplicar los programas de acción, se observare que las medidas mencionadas en el artículo 5, apartado 4, de la Directiva no son suficientes para alcanzar los objetivos especificados en su artículo 1.
160 Según la Comisión, las autoridades neerlandesas reconocieron, en su respuesta al dictamen motivado, que su política general actual resultaba insuficiente en relación con los suelos arenosos secos y que se necesitaban medidas adicionales. Dichas autoridades estudiaron la aplicación de normas más estrictas en materia de excedentes autorizados a partir de 2008/2010, fecha adelantada a 2003 a raíz del dictamen motivado de la Comisión.
161 No obstante, la Comisión sostiene que las medidas propuestas con respecto a los suelos arenosos secos no permiten alcanzar los objetivos perseguidos en los plazos señalados. Estas medidas debían haberse adoptado conforme al artículo 5, apartado 5, de la Directiva, desde el primer programa de acción.
162 El Gobierno neerlandés considera que el artículo 5, apartado 5, de la Directiva no establece ningún plazo para la adopción de medidas adicionales o de acciones reforzadas. Tales medidas o acciones deberán simplemente adoptarse en el marco de los programas de acción.
163 En cualquier caso, el citado Gobierno alega que las medidas adicionales y las acciones reforzadas para los suelos arenosos y para los suelos limosos se aplicarán a partir de 2003. En su opinión, al final del plazo señalado en el dictamen motivado, el Reino de los Países Bajos se ajustaba ya a las obligaciones que le imponía en esa fecha el artículo 5, apartado 5, de la Directiva. Añade que las disposiciones neerlandesas deben atenerse a dicha disposición también durante los años próximos, y a más tardar el 20 de diciembre de 2002.
Apreciación del Tribunal de Justicia
164 Conforme al artículo 1 de la Directiva, ésta persigue reducir la contaminación causada o provocada por los nitratos de origen agrario, y actuar preventivamente contra nuevas contaminaciones de este tipo.
165 En virtud del artículo 5, apartado 5, de la Directiva, los Estados miembros tomarán todas aquellas medidas adicionales o acciones reforzadas que consideren necesarias si, «al inicio o a raíz de la experiencia adquirida al aplicar los programas de acción», se observare que las medidas mencionadas en el apartado 4 no son suficientes para alcanzar los objetivos especificados en el artículo 1 de la Directiva.
166 Frente a lo que sostiene el Gobierno neerlandés, esta disposición no da a los Estados miembros la opción de decidir en qué programa de acción se incluirán las medidas adicionales o las acciones reforzadas. Los Estados miembros deben tomar dichas medidas o emprender dichas acciones desde el principio del primer programa de acción o a raíz de la experiencia adquirida al aplicar los programas de acción y, por tanto, desde el primer momento en que se constate su necesidad.
167 En el presente caso, se deduce de los autos que las autoridades neerlandesas fueron conscientes durante la aplicación del primer programa de acción previsto en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva de la necesidad de tomar medidas adicionales o acciones reforzadas, al menos con respecto a los suelos arenosos secos. En efecto, en la fase administrativa previa las autoridades neerlandesas reconocieron que su política actual con relación a estos suelos no era suficiente e indicaron que iban a tomar medidas adicionales a este respecto.
168 Además, si el Gobierno neerlandés alegó, en el marco del presente procedimiento, que a partir del año 2003 iban a entrar en vigor medidas adicionales o acciones reforzadas para los suelos arenosos y para los suelos limosos, de la jurisprudencia citada en el apartado 50 de la presente sentencia se deduce claramente que, en cualquier caso, estas medidas y acciones no estaban aún en vigor al final del plazo señalado en el dictamen motivado, de modo que no pueden ser tenidas en cuenta por el Tribunal de Justicia, ya que la existencia del incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal y como se presentaba al final del citado plazo.
169 En estas circunstancias, procede estimar fundado el sexto motivo, sin que sea necesario examinar la cuestión de si la adopción de las citadas medidas y acciones puede ser considerada como una ejecución válida del artículo 5, apartado 5, de la Directiva.
170 Teniendo en cuenta todas las consideraciones anteriores, procede concluir que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva, al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias previstas:
- en el artículo 5, apartado 4, letra a), de la Directiva, en relación con el anexo III, apartados 1, puntos 2 y 3, y 2 de ésta;
- en el artículo 5, apartado 4, letra b), de la Directiva, en relación con su artículo 4, apartado 1, letra a), y con el anexo II, parte A, puntos 1, 2, 4 y 6 de ésta;
- en el artículo 5, apartado 5, de la Directiva.
Decisión sobre las costas
Costas
171 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión la condena del Reino de los Países Bajos y por haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias, al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias previstas:
- en el artículo 5, apartado 4, letra a), de la Directiva 91/676, en relación con el anexo III, apartados 1, puntos 2 y 3, y 2 de ésta;
- en el artículo 5, apartado 4, letra b), de la Directiva, en relación con su artículo 4, apartado 1, letra a), y con el anexo II, parte A, puntos 1, 2, 4 y 6 de ésta;
- en el artículo 5, apartado 5, de la citada Directiva.
2) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos