CELEX: 61998CJ0152
Fördragsbrott
Direktiv 76/464/EEG
Förorening av vattenmiljön
Underlåtenhet att införliva

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 17 april 1998, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) väckt talan om fastställelse av att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46) och enligt artikel 189 i EG-fördraget (nu artikel 249 EG) genom att inte vidta tillräckliga åtgärder för att införliva artikel 7.1-7.3 i nämnda direktiv.
Tillämpliga bestämmelser
2 Enligt första övervägandet har direktiv 76/464 till syfte att skydda gemenskapens vattenmiljö mot förorening, särskilt sådan som orsakas av vissa svårnedbrytbara, giftiga och bioackumulerbara ämnen.
3 I direktiv 76/464 görs i det syftet åtskillnad mellan två kategorier av farliga ämnen. I direktivets bilaga inordnas dessa i familjer och grupper av ämnen i förteckning I respektive i förteckning II.
4 Förteckning I finns i bilagan till direktiv 76/464 (nedan kallad förteckning I). Den omfattar vissa enskilda ämnen som hör till de familjer och grupper av ämnen som anges i förteckningen, vilka är utvalda främst med hänsyn till giftighet, svårnedbrytbarhet och bioackumulerbarhet.
5 Det framgår av artiklarna 2 och 3 i direktiv 76/464 att reglerna för ämnena i förteckning I har till syfte att hindra förorening av vatten genom dessa ämnen. Varje utsläpp av dessa ämnen kräver förhandstillstånd från den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten. I tillståndet skall fastställas utsläppsnormer, om det är nödvändigt för genomförandet av direktivet.
6 I fråga om dessa ämnen föreskrivs i artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 76/464 att rådet efter förslag från kommissionen skall fastställa de gränsvärden som inte får överskridas i utsläppsnormerna samt de kvalitetsmål som huvudsakligen skall fastställas på grundval av ämnenas giftighet, svårnedbrytbarhet och ackumulerbarhet i levande organismer och sediment.
7 Kommissionen lade fram en förteckning över 129 prioriterade ämnen i sitt meddelande till rådet av den 22 juni 1982 om farliga ämnen som borde upptas i förteckning I (EGT C 176, s. 3). Rådet beaktade dessa i resolution av den 7 februari 1983 om bekämpning av vattenföroreningar (EGT C 46, s. 17). Sedan dess har tre prioriterade ämnen förts in i förteckningen, som nu totalt omfattar 132 ämnen. Dessa enskilda ämnen hör till familjerna och grupperna av ämnen i förteckning I, och rådet kan vidta åtgärder för att fastställa gränsvärden för utsläpp och kvalitetsmål för dem, i enlighet med artikel 6 i direktiv 76/464. I fråga om 114 av dessa ämnen har emellertid inte några gränsvärden fastställts på gemenskapsnivå.
8 Förteckning II finns i bilagan till direktiv 76/464 (nedan kallad förteckning II) och omfattar ämnen som har en skadlig inverkan på vattenmiljön, vilken dock kan begränsas till ett givet område och som beror på recipientens särskilda egenskaper och belägenhet.
9 I förteckning II första stycket föreskrivs följande:
"Förteckning II omfattar
- ämnen som hör till familjerna och grupperna i förteckning I men för vilka sådana gränsvärden som avses i artikel 6 i detta direktiv inte har fastställts,
- vissa enskilda ämnen och kategorier av ämnen som hör till de familjer och grupper av ämnen som förtecknas nedan,
..."
10 De familjer och grupper av ämnen som avses i förteckning II första stycket andra strecksatsen är åtta till antalet. Den första kategorin består av metalloider och metaller, däribland titan, bor, uran, tellur och silver, samt deras föreningar. Den fjärde kategorin omfattar giftiga eller svårnedbrytbara organiska föreningar av kisel samt ämnen som kan orsaka att sådana föreningar bildas i vatten, dock med undantag för sådana som är biologiskt ofarliga eller snabbt omvandlas till ofarliga ämnen i vatten.
11 Reglerna för ämnena i förteckning II har, enligt artikel 2 i direktiv 76/464, till syfte att genom lämpliga åtgärder minska förorening av vatten genom dessa ämnen.
12 I det avseendet föreskrivs följande i artikel 7 i direktiv 76/464:
"1. För att begränsa förorening av de vatten som avses i artikel 1 genom ämnena i förteckning II skall medlemsstaterna upprätta program, vid vilkas genomförande de metoder som nämns i punkt 2 och 3 skall tillämpas.
2. Förhandstillstånd skall krävas för alla utsläpp som sker till de vatten som avses i artikel 1 och som kan innehålla något av ämnena i förteckning II. Genom tillståndet, som meddelas av den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten, skall utsläppsnormer fastställas, vilka skall grundas på de kvalitetsmål som fastställs enligt punkt 3.
3. Programmen som avses i punkt 1 skall innehålla kvalitetsmål för vatten, vilka skall överensstämma med befintliga rådsdirektiv.
4. Programmen får även innehålla särskilda bestämmelser om sammansättningen och användningen av ämnen eller grupper av ämnen och varor, varvid hänsyn skall tas till de senaste tekniska framstegen i den utsträckning det framstår som ekonomiskt rimligt.
5. Programmen skall innehålla tidsfrister för genomförandet.
6. Sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande skall lämnas till kommissionen.
7. För att säkerställa att programmen genomförs på ett samordnat sätt skall kommissionen i samråd med medlemsstaterna tillse att jämförande utvärderingar regelbundet utförs. Om kommissionen anser det lämpligt, skall den tillställa rådet lämpliga förslag i detta syfte."
13 I direktiv 76/464 fastställs inte någon frist för införlivande av direktivet. I artikel 12.2 i direktivet föreskrivs dock att kommissionen, om möjligt inom 27 månader efter anmälan av detta direktiv, till rådet skall överlämna de första förslagen som har utarbetats på grundval av en jämförelse av de program som medlemsstaterna upprättat. Kommissionen ansåg att medlemsstaterna inte kunde tillhandahålla de relevanta uppgifterna inom denna frist och den föreslog därför, i skrivelse av den 3 november 1976, fastställandet av datumet den 15 september 1981 som sista dag för upprättandet av programmen och datumet den 15 september 1986 för genomförandet av dessa.
14 I artikel 20 i rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, s. 26) föreskrivs övergångsbestämmelser för de regler som infördes genom artikel 7.2 i direktiv 76/464. Dessa regler fortsätter att vara tillämpliga på vissa befintliga anläggningar till dess medlemsstaterna vidtar de tillstånds- och kontrollåtgärder som avses i artikel 5 i direktiv 96/61. I det avseendet uppställs det en frist för medlemsstaterna om åtta år från den dag då direktivet börjar tillämpas, det vill säga den 30 oktober 1999.
15 Vid den i målet aktuella tidpunkten höll Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, s. 1, nedan kallat det nya ramdirektivet) på att utarbetas. Enligt artikel 24 i det nya ramdirektivet skall medlemsstaterna sätta i kraft de regler som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 22 december 2003.
Det administrativa förfarandet
16 Den 15 februari 1994 sände kommissionen en formell underrättelse till Konungariket Nederländerna. I underrättelsen gjorde kommissionen gällande att staten underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 76/464, och i synnerhet enligt artikel 7.1-7.3 i direktivet, genom att inte fastställa några kvalitetsmål för Scheldeområdet.
17 Kommissionen var inte nöjd med det svar som Konungariket Nederländerna lämnade och den 23 december 1996 avgav den därför ett motiverat yttrande. Fristen för att följa det motiverade yttrandet fastställde kommissionen till två månader från delgivningen.
18 Eftersom de nederländska myndigheterna inte har följt nämnda yttrande, har kommissionen väckt förevarande talan.
Upptagande till sakprövning
19 Den nederländska regeringen har ifrågasatt lämpligheten av den talan som väckts, på den grunden att åtskillnaden i direktiv 76/464 mellan ämnena i förteckning I och ämnena i förteckning II blivit inaktuell för de stora industrisektorerna genom direktiv 96/61. Den nederländska lagstiftningen är redan förenlig med bestämmelserna i direktiv 96/61. I det nya ramdirektivet föreskrivs dessutom ett samordnat synsätt för reglerna om gränsvärden för utsläpp genom att det upprättas en förteckning över prioriterade ämnen, vilket medför att de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 76/464 upphör att vara relevanta.
20 Domstolen anser att detta argument inte kan godtas. Inom ramen för det system som inrättats genom artikel 169 i fördraget förfogar kommissionen över ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att väcka talan om fördragsbrott, och det ankommer inte på domstolen att bedöma huruvida kommissionen utövar detta utrymme på ett lämpligt sätt.
21 Domstolen erinrar även om att det följer av fast rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet (se särskilt dom av den 25 maj 2000 i mål C-384/97, kommissionen mot Grekland, REG 2000, s. I-3823, punkt 35). Även för det fall gemenskapens synsätt vad gäller strategierna för att bekämpa vattenförorening har förändrats genom direktiv 96/61 och det nya ramdirektivet, påverkar det inte Konungariket Nederländernas skyldigheter vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet.
22 Vad beträffar föremålet för talan skall det för övrigt erinras om att enligt artikel 92.2 i rättegångsreglerna kan domstolen när som helst på eget initiativ pröva om talan skall avvisas till följd av att det föreligger ett rättegångshinder som inte kan avhjälpas.
23 Enligt fast rättspraxis är det administrativa förfarandets syfte att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, dels göra invändningar mot klagomål framställda av kommissionen. Föremålet för en talan som har väckts med stöd av artikel 169 i fördraget avgränsas följaktligen genom det administrativa förfarande som avses i denna bestämmelse. Ansökan kan således inte grundas på andra anmärkningar än dem som anges under det administrativa förfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 1984 i mål 51/83, kommissionen mot Italien, REG 1984, s. 2793, punkt 4, av den 11 juni 1998 i mål C-206/96, kommissionen mot Luxemburg, REG 1998, s. I-3401, punkt 13, och av den 21 september 1999 i mål C-392/96, kommissionen mot Irland, REG 1999, s. I-5901, punkt 51).
24 I den formella underrättelsen av den 15 februari 1994 gjorde kommissionen gällande att Konungariket Nederländerna underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 76/464 genom att "inte fastställa tvingande kvalitetsmål för Schelde vad gäller ämnena i förteckning II i bilagan till direktiv 76/464". Även det motiverade yttrandet avser uppgifter beträffande Scheldeområdet. I ansökan begär däremot kommissionen att domstolen mer allmänt skall fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i direktivet. Det fördragsbrott som läggs Konungariket Nederländerna till last skall således anses avse hela Nederländerna.
25 Eftersom det administrativa förfarandet enbart avsåg Scheldeområdet skall kommissionens talan avvisas till den del den inte avser att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i direktiv 76/464 vad gäller Scheldeområdet.
Prövning i sak
Skyldigheten att fastställa kvalitetsmål för ämnena i förteckning II första stycket första strecksatsen
Parternas argument
26 Kommissionen har gjort gällande att Konungariket Nederländerna har underlåtit att fastställa kvalitetsmål avseende de ämnen i förteckning I för vilka gränsvärden ännu inte har fastställts på gemenskapsnivå. Enligt kommissionen skall den förorening som dessa ämnen orsakar bekämpas på de sätt som föreskrivs i artikel 7 i direktiv 76/464 och inte såsom föreskrivs i artiklarna 3-6 i detta direktiv.
27 Den nederländska regeringen anser att enligt ordalydelsen i förteckning II första stycket första strecksatsen omfattas ämnena i förteckning I av tillämpningsområdet för förteckning II enbart om kommissionen eller rådet uttryckligen har avstått från att fastställa gränsvärden.
28 Den nederländska regeringen har gjort gällande att det i direktiv 76/464 görs en klar åtskillnad mellan de ämnen som är särskilt farliga för vattenmiljön, vilka avses i förteckning I, och de ämnen som är skadliga för vattenmiljön, vilka omfattas av förteckning II. Enligt artikel 2 i direktiv 76/464 skall förorening av vattenmiljön genom ämnena i förteckning I hindras genom de åtgärder som skall vidtas med stöd av artiklarna 3-6 i samma direktiv, medan förorening genom ämnena i förteckning II enbart skall minskas genom tillämpning av de regler som föreskrivs i artikel 7 i direktivet.
29 Om de ämnen i förteckning I för vilka gränsvärden ännu inte har fastställts på gemenskapsnivå skulle omfattas av dessa regler, skulle det innebära ett avsteg från direktivets syfte. Ett sådant avsteg skulle endast vara motiverat om rådet eller kommissionen uttryckligen uppgav att de inte har för avsikt att fastställa sådana gränsvärden.
30 Vidare anser den nederländska regeringen att den tolkning som kommissionen har förordat i sin talan skulle få följder som är oförenliga med systematiken i direktiv 76/464. Förteckning I skulle då omfatta inte bara de 132 ämnen som kommissionen har ansett skall prioriteras utan alla ämnen som hör till de grupper och familjer av ämnen som avses i denna förteckning. Det skulle emellertid vara omöjligt för medlemsstaterna att fastställa kvalitetsmål för tiotusentals ämnen.
31 Konungariket Nederländerna har dessutom gjort gällande att det är institutionernas tillvägagångssätt som är orsaken till dröjsmålet med att uppnå målen med direktiv 76/464. Medlemsstaterna kan inte hållas ansvariga för det faktum att ett flertal av kommissionens förslag till direktiv för att fastställa gränsvärden för ämnena i förteckning I inte har antagits.
Domstolens bedömning
32 I fråga om tolkningen av förteckning II första stycket första strecksatsen i direktiv 76/464, och särskilt begreppet ämnen för vilka gränsvärden "inte har fastställts", har domstolen redan påpekat att det tydligt framgår av både det system som införts genom direktivet och av ordalydelsen i denna strecksats att så länge som gränsvärden inte har fastställts för ämnena i förteckning I, skall dessa ämnen provisoriskt behandlas som ämnen som omfattas av förteckning II, vilken regleras enligt artikel 7 i direktivet (se dom av den 21 januari 1999 i mål C-207/97, kommissionen mot Belgien, REG 1999, s. I-275, punkterna 34 och 35, och av den 11 november 1999 i mål C-184/97, kommissionen mot Tyskland, REG 1999, s. I-7837, punkt 27).
33 Vad beträffar direktivets syfte konstaterar domstolen att det förvisso är riktigt att rådets fastställande av gränsvärden för utsläpp har till syfte att eliminera förorening av vatten genom de ämnen som omfattas av förteckning I, medan reglerna i artikel 7 i direktiv 76/464 enbart innebär att program med kvalitetsmål skall upprättas för att minska föroreningen. Icke desto mindre kan detta resultat, som avses i artikel 2 i direktivet, inte uppnås uteslutande genom att gränsvärden fastställs, eftersom det i slutänden helt och hållet beror på nivån på de valda värdena (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 39). Följaktligen innebär det inte ett avsteg från direktivets syfte att provisoriskt tillämpa reglerna för ämnena i förteckning II på ämnena i förteckning I.
34 Denna tolkning kullkastas inte av den nederländska regeringens argument om att en sådan tolkning skulle medföra att Konungariket Nederländerna måste upprätta program som innehåller kvalitetsmål för ett obegränsat antal ämnen. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 36 i sitt förslag till avgörande avser denna skyldighet enligt direktiv 76/464 enbart de ämnen bland de 114 prioriterade ämnen för vilka rådet ännu inte har fastställt några gränsvärden som faktiskt kan förekomma i nederländska vatten, i detta fall vattnen i Scheldeområdet.
35 Vad beträffar påståendet att institutionerna har förhållit sig passiva skall det, såsom domstolen påpekade redan i punkt 45 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, konstateras att det i själva direktiv 76/464 på ett tvingande sätt föreskrivs vilka åtgärder medlemsstaterna skall vidta om rådet inte fastställer gränsvärden för utsläpp av de ämnen som omfattas av förteckning I. Därav följer att direktivet inte befriar medlemsstaten från att iaktta de skyldigheter som föreskrivs i detsamma i väntan på att rådet skall vidta åtgärder på grundval av artikel 6.
36 Av det ovan anförda följer att Konungariket Nederländerna, enligt artikel 7 i direktiv 76/464, var skyldigt att upprätta program som fastställer kvalitetsmål avseende de prioriterade ämnen som avses i förteckning I för vilka gränsvärden ännu inte hade fastställts på gemenskapsnivå. Det saknas anledning för domstolen att pröva huruvida de nationella lagar och andra författningar som var i kraft när fristen för att följa det motiverade yttrandet löpte ut överensstämde med kraven i artiklarna 3-6 i direktivet, såsom den nederländska regeringen har gjort gällande. Den nederländska regeringen har nämligen under alla omständigheter inte bestritt att Konungariket Nederländerna inte hade upprättat sådana program vid detta datum.
37 Den nederländska regeringens argument kan således inte godtas.
Skyldigheten att fastställa kvalitetsmål för ämnena i förteckning II första stycket andra strecksatsen
Parternas argument
38 Kommissionen har gjort gällande att Konungariket Nederländerna ännu inte har fastställt kvalitetsmål för vissa ämnen i den första kategorin av ämnen som avses i förteckning II första stycket andra strecksatsen - nämligen titan, bor, uran, tellur och silver - eller för ämnena i den fjärde kategorin av ämnen som avses i denna strecksats.
39 Den nederländska regeringen har hävdat att de ämnen som hör till den fjärde kategorin inte klart har identifierats. Andra medlemsstater har samma svårigheter att identifiera ämnena. För ämnena i den fjärde kategorin samt för vissa av ämnena i den första kategorin - såsom bor, tellur, silver, uran och titan - har det, till och med i internationell vetenskaplig litteratur, varit omöjligt att fastställa värden som är vetenskapligt belagda och som kan ligga till grund för kvalitetsmål.
40 Vid förhandlingen hävdade den nederländska regeringen även att det enligt artikel 7 i direktiv 76/464 skall fastställas kvalitetsmål för de utsläppsnormer som skall fastställas i de tillstånd som avses i artikel 7.2 i direktivet. Det finns dock inget som tyder på att en sådan skyldighet föreligger i fråga om programmen, vilka enbart avser kvalitetsmål för vatten.
Domstolens bedömning
41 Domstolen erinrar inledningsvis om att den nederländska regeringen inte har bestritt att den, vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet, inte hade fastställt kvalitetsmål för titan, bor, uran, tellur, silver och ämnena i den fjärde kategorin. Såsom domstolen tidigare har fastslagit saknar det betydelse att en medlemsstats fördragsbrott är en följd av tekniska svårigheter som medlemsstaten har ställts inför (se särskilt dom av den 1 oktober 1998, C-71/97, kommissionen mot Spanien, REG 1998, s. I-5991, punkt 15, och av den 1 februari 2001 i mål C-333/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-1025, punkt 36).
42 Påståendet om att det föreligger svårigheter i vetenskapligt hänseende att identifiera de ämnen som hör till den fjärde kategorin av de ämnen som avses i förteckning II första stycket andra strecksatsen, samt att fastställa gränsvärden för dessa ämnen och vissa av ämnena i den första kategorin, utgör en sådan teknisk svårighet som inte kan påverka skyldigheten att införliva direktiv 76/464. Den nederländska regeringen hade kunnat kontakta kommissionen eller i god tid låta utföra vetenskapliga studier.
43 Den nederländska regeringen har anfört att skyldigheten att fastställa kvalitetsmål endast avser de utsläppsnormer som fastställs i de tillstånd som föreskrivs i artikel 7.2 i direktiv 76/464. Domstolen erinrar om att enligt artikel 7.3 skall de program som avses i artikel 7.1 i direktivet innehålla kvalitetsmål för vatten. Dessa mål syftar till att minska föroreningen. Vattenmiljöns kvalitet har ett nära samband med halten av förorenande ämnen i vattnet. Följaktligen skall det i programmen fastställas kvalitetsmål i fråga om förekomsten av förorenande ämnen. Den nederländska regeringens argument kan således inte godtas.
44 Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 76/464 genom att i fråga om Scheldeområdet inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att införliva artikel 7 i direktivet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
45 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Nederländerna skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Nederländerna har tappat huvuddelen av målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö genom att i fråga om Scheldeområdet inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att införliva artikel 7 i direktivet.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Konungariket Nederländerna skall ersätta rättegångskostnaderna.