CELEX: 61995TJ0198
Organizzazione comune dei mercati
Banane
Ricorso di annullamento
Ricevibilità
Legittimità dei coefficienti di riduzione e di adattamento
Domanda di risarcimento

Motivazione della sentenza
Contesto normativo
Regolamento (CEE) n. 404/93
1 Il regolamento (CEE) del Consiglio 13 febbraio 1993, n. 404, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della banana (GU L 47, pag. 1), ha introdotto, al titolo IV, un regime comune degli scambi con i paesi terzi in sostituzione dei differenti regimi nazionali a partire dal 1° luglio 1993. E' stata istituita una distinzione tra le «banane comunitarie», prodotte nella Comunità, le «banane di paesi terzi», provenienti da paesi terzi diversi dagli Stati d'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP), le «banane ACP tradizionali» e le «banane ACP non tradizionali». Le banane ACP tradizionali e le banane ACP non tradizionali corrispondono ai quantitativi di banane esportati dai paesi ACP che, rispettivamente, non eccedono o superano i quantitativi stabiliti nell'allegato al regolamento n. 404/93.
2 Ai sensi dell'art. 17, primo comma, del regolamento n. 404/93, l'importazione di banane nella Comunità è soggetta alla presentazione di un certificato d'importazione. Tale certificato è rilasciato dagli Stati membri a qualsiasi interessato che ne faccia richiesta, indipendentemente dal suo luogo di stabilimento nella Comunità, fatte salve particolari disposizioni adottate per l'applicazione degli artt. 18 e 19.
3 L'art. 18, n. 1, del regolamento n. 404/93, nella sua versione originale, prevedeva per ogni anno l'apertura di un contingente tariffario di due milioni di tonnellate (peso netto) per le importazioni di banane di paesi terzi e di banane ACP non tradizionali. Nell'ambito di tale contingente tariffario le importazioni di banane di paesi terzi erano soggette ad un'imposizione pari a 100 ecu/t e le importazioni di banane ACP non tradizionali erano soggette a dazio zero. L'art. 18, n. 2, dello stesso regolamento, nella sua versione originale, prevedeva che le importazioni di banane ACP non tradizionali e di banane di paesi terzi, effettuate al di fuori del detto contingente, erano soggette ad un'imposizione pari a, rispettivamente, 750 ecu/t e 850 ecu/t.
4 L'art. 18, n. 1, quarto comma, del regolamento n. 404/93 prevedeva un possibile aumento del volume del contingente annuale sulla base del bilancio di previsione di cui all'art. 16 dello stesso regolamento, e rinviava alla procedura denominata del «comitato di gestione» prevista all'art. 27 del regolamento. Se necessario, tale aumento doveva essere effettuato entro il 30 novembre precedente la campagna in questione.
5 L'art. 19, n. 1, del regolamento n. 404/93 operava una ripartizione del contingente tariffario, attribuendolo per il 66,5% alla categoria degli operatori che avevano commercializzato banane di paesi terzi e/o banane ACP non tradizionali (categoria A), per il 30% alla categoria degli operatori che avevano commercializzato banane comunitarie e/o ACP tradizionali (categoria B) e per il 3,5% alla categoria degli operatori stabiliti nella Comunità che avevano iniziato, a decorrere dal 1992, a commercializzare banane diverse dalle banane comunitarie e/o dalle banane ACP tradizionali (categoria C).
6 Ai sensi dell'art. 19, n. 2, del regolamento n. 404/93:
«Sulla base dei calcoli effettuati separatamente per ciascuna categoria di operatori di cui al paragrafo 1, lettere a) e b), ogni operatore riceve certificati di importazione in funzione dei quantitativi medi di banane che ha venduto negli ultimi tre anni per i quali sono disponibili dati statistici.
(...)».
Regolamento (CEE) n. 1442/93
7 Il 10 giugno 1993 la Commissione adottava il regolamento (CEE) n. 1442, recante modalità d'applicazione del regime di importazione delle banane nella Comunità (GU L 142, pag. 6; in prosieguo: il «regime del 1993»). Tale regime, che è rimasto in vigore fino al 31 dicembre 1998, si applica nell'ambito delle cause in questione ad eccezione della causa T-225/99.
8 L'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1442/93 definiva come «operatore» delle categorie A e B, ai fini dell'applicazione degli artt. 18 e 19 del regolamento n. 404/93, l'agente economico o qualsiasi altra persona, che operando in proprio, aveva realizzato una o più delle funzioni seguenti:
«a) ha acquistato presso produttori banane verdi originarie di paesi terzi e/o di paesi ACP oppure, se del caso, ha prodotto e quindi spedito e venduto tali prodotti nella Comunità;
b) in quanto proprietario, ha fornito e messo in libera pratica banane verdi, nonché ha messo in vendita tali prodotti ai fini di una successiva immissione sul mercato comunitario; l'onere dei rischi di deterioramento o di perdita del prodotto è assimilato all'onere del rischio assunto dal proprietario del prodotto;
c) in quanto proprietario, ha fatto maturare banane verdi e le ha immesse sul mercato nella Comunità».
9 L'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1442/93 prevedeva:
«Le autorità competenti degli Stati membri compilano elenchi separati degli operatori appartenenti alle categorie A e B, indicando per ogni operatore i quantitativi da lui commercializzati durante ciascuno dei tre anni anteriori all'anno che precede quello per il quale è aperto il contingente tariffario, e ripartendo tali quantitativi secondo le funzioni economiche descritte all'articolo 3, paragrafo 1.
La registrazione degli operatori e l'accertamento dei quantitativi commercializzati da ciascuno di essi hanno luogo per iniziativa dei medesimi e su loro richiesta scritta, presentata in un solo Stato membro di loro scelta».
10 Ai sensi dell'art. 4, n. 2, del regolamento n. 1442/93, gli operatori interessati dovevano comunicare ogni anno alle autorità competenti il volume globale dei quantitativi di banane commercializzati nel corso di ciascuno degli anni di cui al n. 1, ripartendole secondo la loro origine e ciascuna delle funzioni economiche descritte all'art. 3, n. 1, dello stesso regolamento.
11 L'art. 4, n. 5, del regolamento n. 1442/93 prevedeva che le autorità competenti dovevano successivamente comunicare alla Commissione gli elenchi degli operatori di cui al n. 1, specificando i quantitativi commercializzati da ciascuno di essi. Esso aggiungeva:
«Se è necessario, la Commissione trasmette tali elenchi agli altri Stati membri, affinché possano identificare o impedire eventuali dichiarazioni fraudolente degli operatori».
12 Ai sensi dell'art. 5, n. 1, del regolamento n. 1442/93, le autorità competenti degli Stati membri dovevano calcolare, ogni anno, per ogni operatore delle categorie A e B registrato presso le stesse autorità, la media dei quantitativi commercializzati nei tre anni anteriori all'anno che precedeva quello per il quale era aperto il contingente, ripartiti secondo la natura delle funzioni esercitate dall'operatore a norma dell'art. 3, n. 1, dello stesso regolamento. Tale media era denominata «quantitativo di riferimento».
13 L'art. 5, n. 2, del regolamento n. 1442/93 prevedeva che ai quantitativi commercializzati si applicavano, a seconda delle funzioni di cui all'art. 3, n. 1, dello stesso regolamento, i seguenti coefficienti di ponderazione:
- funzione a): 57%,
- funzione b): 15%,
- funzione c): 28%.
14 Ai sensi di tali coefficienti di ponderazione, un dato quantitativo di banane non poteva, nel calcolo dei quantitativi di riferimento, essere preso in considerazione per un ammontare totale ad esso superiore, sia che fosse stato trattato nelle tre fasi corrispondenti alle funzioni sopra citate da parte del medesimo operatore sia che lo fosse stato da due o tre operatori diversi. Secondo il terzo considerando del predetto regolamento, i coefficienti avevano lo scopo, da una parte, di tenere conto dell'importanza della funzione economica e dei rischi commerciali degli operatori e, dall'altra, di correggere gli effetti negativi scaturenti dal fatto che gli stessi quantitativi di prodotti vengono ripetutamente conteggiati a diversi stadi del circuito commerciale.
15 L'art. 5, n. 3, del regolamento n. 1442/93 recitava:
«Ogni anno entro il 15 luglio - e per il 1994 entro il 15 ottobre 1993 - le autorità competenti comunicano alla Commissione, per gli operatori registrati presso le autorità stesse, l'ammontare totale dei quantitativi di riferimento, ponderati a norma del paragrafo 2, nonché il volume totale, per ogni funzione, delle banane commercializzate».
16 L'art. 6 del regolamento n. 1442/93 era formulato nel modo seguente:
«Se del caso, la Commissione provvede, in base al volume del contingente tariffario annuale e al totale dei quantitativi di riferimento degli operatori di cui all'articolo 5, a fissare il coefficiente uniforme di riduzione per ciascuna categoria di operatori da applicare al quantitativo di riferimento di ogni operatore per determinare il quantitativo da assegnare a quest'ultimo.
Gli Stati membri fissano tale quantitativo per ogni operatore registrato appartenente alle categorie A e B e lo comunicano a quest'ultimo (...)».
17 L'art. 7 del regolamento n. 1442/93 menzionava i tipi di documenti che potevano essere presentati, su richiesta delle autorità competenti degli Stati membri, per accertare i quantitativi commercializzati da ciascun operatore delle categorie A e B registrato presso le autorità stesse. L'art. 8 del medesimo regolamento prevedeva che le autorità competenti eseguivano tutti i controlli adeguati per verificare la fondatezza delle domande e dei giustificativi presentati dagli operatori.
Regolamento (CE) n. 1637/98
18 Il regolamento (CE) del Consiglio 20 luglio 1998, n. 1637, che modifica il regolamento (CEE) n. 404/93 (GU L 210, pag. 28) ha apportato, con effetto a decorrere dal 1° gennaio 1999, sostanziali modifiche all'organizzazione comune dei mercati nel settore della banana. In particolare ha sostituito gli artt. 16-20 del titolo IV del regolamento n. 404/93 con nuove disposizioni.
19 L'art. 16 del regolamento n. 404/93 (come modificato dal regolamento n. 1637/98) disponeva:
«(...)
Ai fini [delle disposizioni previste al titolo IV del regolamento n. 404/93], si intende per:
1) "importazioni tradizionali dai paesi ACP" le importazioni, nella Comunità, di banane originarie degli Stati elencati nell'allegato, limitatamente ad un volume annuo di 857 700 tonnellate (peso netto); tali banane sono denominate "banane ACP tradizionali";
2) "importazioni non tradizionali dai paesi ACP" le importazioni, nella Comunità, di banane originarie degli Stati ACP, i quali non rientrano nella definizione di cui al punto 1); tali banane sono denominate "banane ACP non tradizionali";
3) "importazioni dagli Stati terzi non ACP" le banane importate nella Comunità, originarie di Stati terzi diversi dagli Stati ACP; tali banane sono denominate "banane di Stati terzi"».
20 L'art. 18, n. 1, del regolamento n. 404/93, come modificato dal regolamento n. 1637/98, prevedeva l'apertura di un contingente tariffario di 2,2 milioni di tonnellate (peso netto) per le importazioni di banane di Stati terzi e di banane ACP non tradizionali. Nell'ambito di questo contingente tariffario, le importazioni di banane di Stati terzi erano soggette all'imposizione di un dazio doganale pari a 75 ecu/t, mentre le importazioni di banane ACP non tradizionali erano soggette a dazio zero.
21 L'art. 18, n. 2, del medesimo regolamento, come modificato dal regolamento n. 1637/98, prevedeva l'apertura di un contingente tariffario supplementare di 353 000 tonnellate (peso netto) per le importazioni di banane di Stati terzi e di banane ACP non tradizionali. Nell'ambito di questo contingente tariffario, le importazioni di banane di Stati terzi erano soggette all'imposizione di un dazio doganale pari a 75 ecu/t e le importazioni di banane ACP non tradizionali erano esenti da dazio.
Regolamento (CE) n. 2362/98
22 Il 28 ottobre 1998 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 2362 recante modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n. 404/93 del Consiglio, con riguardo al regime di importazione delle banane nella Comunità (GU L 293, pag. 32). In forza dell'art. 31 del regolamento n. 2362/98, il regolamento n. 1442/93 è stato abrogato con decorrenza dal 1° gennaio 1999. Le nuove disposizioni relative alla gestione dei titoli di importazione nell'ambito dei contingenti tariffari sono contenute ai titoli I, II e IV del regolamento n. 2362/98 (in prosieguo: il «regime del 1999») e si applicano esclusivamente nella causa T-225/99.
23 Occorre rilevare le seguenti differenze tra il regime del 1993 e quello del 1999:
a) il regime del 1999 non prevede più differenze a seconda delle funzioni svolte dagli operatori;
b) il regime del 1999 prende in considerazione i quantitativi di banane importate;
c) la gestione dei titoli di importazione, in applicazione del regime del 1999 si effettua senza tenere conto delle origini (ACP o paesi terzi) delle banane;
d) i contingenti tariffari e la parte assegnata ai nuovi operatori sono stati aumentati dal regime del 1999.
24 L'art. 2 del regolamento n. 2362/98 prevede, in particolare, che i contingenti tariffari e le banane ACP tradizionali di cui, rispettivamente, agli artt. 18, nn. 1 e 2, e 16 del regolamento n. 404/93, come modificato dal regolamento n. 1637/98, sono aperti secondo la ripartizione seguente:
- 92% agli operatori tradizionali ai sensi dell'art. 3;
- 8% agli operatori nuovi arrivati ai sensi dell'art. 7.
25 L'art. 3 del regolamento n. 2362/98 recita:
«Ai fini del presente regolamento, "operatore tradizionale" è l'agente economico stabilito nella Comunità, nel periodo il quale determina il suo quantitativo di riferimento, nonché al momento della sua registrazione a norma dell'articolo 5, il quale, operando in proprio, ha effettivamente importato, durante un periodo di riferimento, un quantitativo minimo di banane originarie di paesi terzi o di paesi ACP in vista della successiva commercializzazione sul mercato comunitario.
(...)».
26 L'art. 4, n. 1, del regolamento n. 2362/98 precisa che ogni operatore tradizionale, registrato in uno Stato membro, ottiene per ogni anno, per l'insieme delle origini indicate nell'allegato I di tale regolamento, un quantitativo di riferimento unico determinato in base alle quantità di banane che ha effettivamente importato durante il periodo di riferimento. Ai sensi dell'art. 4, n. 2, del regolamento n. 2362/98, per le importazioni effettuate nel 1999, il periodo di riferimento era costituito dagli anni 1994, 1995 e 1996.
27 L'art. 6, n. 1, del regolamento n. 2362/98 prevede che «entro il 30 settembre, ultimati i controlli e le verifiche necessarie, le autorità competenti stabiliscono conformemente agli articoli 3, 4 e 5, ogni anno per ciascun operatore tradizionale un quantitativo di riferimento unico provvisorio, in base alla media delle quantità di banane effettivamente importate dalle origini indicate nell'allegato I durante il periodo di riferimento». Il quantitativo di riferimento viene fissato, in base a una media triennale, anche se l'operatore non ha importato durante una parte del periodo di riferimento. Ai sensi dell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 2362/98, le autorità competenti comunicano ogni anno alla Commissione l'elenco degli operatori tradizionali registrati presso le stesse autorità, nonché il totale dei loro quantitativi di riferimento provvisori.
28 Ai sensi dell'art. 6, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 2362/98, la Commissione, se necessario, comunica tali elenchi agli altri Stati membri per individuare o prevenire dichiarazioni abusive degli operatori. L'art. 13 del regolamento n. 2362/98 prevede le sanzioni che possono essere inflitte agli operatori che, con manovre o prove fraudolente, abbiano cercato di ottenere un quantitativo di riferimento ingiustificato.
29 Il titolo V del regolamento n. 2362/98 contempla un certo numero di disposizioni transitorie per l'anno 1999. Ai sensi dell'art. 28, n. 1, di tale regolamento, le domande di registrazione per il 1999 dovevano essere presentate dagli operatori entro il 13 novembre 1998. Tali domande dovevano essere accompagnate, segnatamente, per gli operatori tradizionali, dall'indicazione dei quantitativi totali di banane effettivamente importate in ciascuno degli anni del periodo di riferimento 1994-1996, dall'indicazione dei numeri di tutti i titoli e relativi estratti utilizzati per queste importazioni nonché dai riferimenti di tutti i documenti giustificativi del pagamento dei dazi [art. 28, n. 1, lett. a), del regolamento n. 2362/98].
30 Ai sensi dell'art. 28, n. 2, del regolamento n. 2362/98, gli Stati membri dovevano comunicare alla Commissione, entro il 30 novembre 1998, in particolare, gli elenchi separati degli operatori che avevano presentato una domanda di registrazione come operatori tradizionali nonché il totale dei quantitativi di riferimento provvisori. Inoltre, tale comunicazione doveva contenere, per ogni operatore tradizionale, tra le altre, l'indicazione del quantitativo di banane importate durante gli anni del periodo 1994-1996, del rispettivo quantitativo di riferimento provvisorio nonché dei numeri dei titoli e dei relativi estratti utilizzati.
31 Ai sensi degli artt. 6, n. 3, e 28, n. 3, del regolamento n. 2362/98, la Commissione poteva fissare, se del caso, un coefficiente unico di adattamento per il quantitativo di riferimento provvisorio di ogni operatore. Tale coefficiente era determinato tenuto conto delle comunicazioni effettuate ai sensi dell'art. 6, n. 2, dello stesso regolamento e in funzione del volume globale dei contingenti tariffari e delle banane ACP tradizionali. In forza dell'art. 28, n. 4, del regolamento n. 2362/98, le autorità competenti degli Stati membri dovevano procedere entro il 10 dicembre 1988 alla fissazione e alla notifica del quantitativo di riferimento di ciascun operatore.
Coefficienti di riduzione/di adattamento
Nel regime del 1993
32 Il 19 novembre 1993 la Commissione adottava il regolamento (CE) n. 3190 che fissa il coefficiente uniforme di riduzione per la determinazione dei quantitativi di banane da assegnare a ciascun operatore delle categorie A e B nell'ambito del contingente tariffario per il 1994 (GU L 285, pag. 28). Avverso tale regolamento sono stati proposti un ricorso di annullamento e una domanda di risarcimento danni nell'ambito della causa che ha dato luogo alla sentenza del Tribunale 11 dicembre 1996, causa T-70/94, Comafrica e Dole Fresh Fruit Europe/Commissione (Racc. pag. II-1741; in prosieguo: la «sentenza Comafrica») (v. infra, punti 38-41).
33 Il 26 luglio 1995 la Commissione adottava il regolamento (CE) n. 1869, recante modifica del regolamento (CE) n. 2947/94 che fissa il coefficiente uniforme di riduzione per la determinazione della quantità di banane da attribuire a ciascun operatore delle categorie A e B nel quadro del contingente tariffario per il 1995 (GU L 179, pag. 38). Il regolamento n. 1869/95 è oggetto di un ricorso di annullamento e di risarcimento danni nell'ambito della causa T-198/95.
34 Ai sensi dell'art. 1 di tale regolamento, l'art. 1 del regolamento n. 2947/94 è sostituito dal testo seguente:
«Nell'ambito del contingente tariffario di 2 200 000 tonnellate previsto all'articolo 18 del regolamento (CEE) n. 404/93, il quantitativo da assegnare a ciascun operatore delle categorie A e B per il periodo dal 1° gennaio al 31 dicembre 1995 si ottiene applicando al quantitativo di riferimento dell'operatore, determinato come indicato dall'articolo 5 del regolamento (CE) n. 1442/93, il seguente coefficiente uniforme di riduzione:
- per ciascun operatore della categoria A: 0,553842,
- per ciascun operatore della categoria B: 0,472618.
Detto coefficiente si applica ai quantitativi che sono stati commercializzati nella Comunità durante il periodo di riferimento 1991-1993 dagli operatori delle categorie A e B stabiliti nella Comunità come costituita al 31 dicembre 1994».
35 In termini analoghi, la Commissione adottava coefficienti di riduzione per i tre anni successivi. Si tratta dei regolamenti (CE) 30 luglio 1996, n. 1561, 25 giugno 1997, n. 1155, e 31 luglio 1998, n. 1721, che fissano i coefficienti di riduzione per la determinazione del quantitativo di banane da assegnare a ciascun operatore delle categorie A e B nel quadro del contingente tariffario, rispettivamente, per il 1996 (GU L 193, pag. 15), per il 1997 (GU L 168, pag. 67) e per il 1998 (GU L 215, pag. 62). Avverso i regolamenti nn. 1561/96, 1155/97 e 1721/98 è stato proposto un ricorso di annullamento e di risarcimento danni nelle cause, rispettivamente, T-171/96, T-230/97 e T-174/98. La situazione relativa agli anni 1995-1998 può riassumersi nel modo seguente:
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Le cause T-198/95, T-171/96, T-230/97 e T-174/98 riguardano soltanto i coefficienti di riduzione applicabili agli operatori della categoria A.
Nel regime del 1999
36 Il 20 luglio 1999 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 1586/1999 recante modifica del regolamento (CE) n. 2632/98 che fissa il coefficiente unico di adattamento applicabile al quantitativo di riferimento provvisorio di ogni operatore tradizionale nel quadro dei contingenti tariffari e delle banane ACP tradizionali per il 1999 (GU L 188, pag. 19), avverso il quale è stato proposto un ricorso di annullamento e di risarcimento danni nell'ambito della causa T-225/99.
37 L'art. 1 di tale regolamento ha fissato un coefficiente unico di adattamento di 0,947938 per l'anno 1999.
Fatti antecedenti alle controversie
Causa T-70/94
38 La Comafrica SpA e la Dole Fresh Fruit Europe Ltd & Co. importano banane di paesi terzi, rispettivamente, in Italia e in Germania, paesi in cui esse sono state registrate presso le autorità nazionali competenti, negli anni 1993-1998, come operatori della categoria A e, nel 1999, come operatori tradizionali.
39 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale l'11 febbraio 1994 (registrato con il numero T-70/94), le ricorrenti hanno proposto un ricorso contro la Commissione diretto, in particolare, ad ottenere l'annullamento dell'art. 1 del regolamento n. 3190/93 (v. supra, punto 32).
40 Il Tribunale, nella sentenza Comafrica, ha dichiarato tale ricorso ricevibile ma lo ha respinto in quanto infondato. Per quanto riguarda la ricevibilità del ricorso, il Tribunale ha dichiarato che il regolamento n. 3190/93 costituiva un complesso di decisioni individuali indirizzate ad ogni operatore della categoria A o B che aveva chiesto ed ottenuto dei quantitativi di riferimento per l'importazione di banane nel 1994, consentendogli di determinare i quantitativi precisi che poteva importare nel corso di tale anno.
41 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 20 febbraio 1997 (registrato con il numero C-73/97 P), la Repubblica francese ha proposto ricorso avverso tale sentenza.
Causa C-73/97 P
42 Con sentenza 21 gennaio 1999, causa C-73/97 P, Francia/Comafrica e a. (Racc. pag. I-185), la Corte ha annullato la sentenza Comafrica e respinto in quanto irricevibile il ricorso di annullamento proposto dai ricorrenti avverso il regolamento n. 3190/93.
43 La Corte ha dichiarato, in particolare, che il Tribunale, al punto 41 della sua sentenza Comafrica, aveva ritenuto che i quantitativi di riferimento fossero già stati assegnati agli operatori prima dell'adozione del regolamento n. 3190/93 che fissa il coefficiente uniforme di riduzione per l'anno 1994. Essa ha precisato che il Tribunale aveva successivamente ritenuto che la pubblicazione del coefficiente di riduzione avesse come effetto immediato e diretto di consentire a ciascun operatore, applicando tale coefficiente al quantitativo di riferimento che gli era stato attribuito, di determinare il quantitativo definitivo che egli poteva importare nel 1994 (sentenza Francia/Comafrica e a., citata, punti 16 e 17).
44 Dopo aver esaminato tutte le fasi del procedimento previsto agli artt. 4-8 del regolamento n. 1442/93 per il rilascio dei titoli di importazione alle varie categorie di operatori (sentenza Francia/Comafrica e a., citata, punti 19-29), la Corte ha ritenuto che nel corso di tale procedimento i dati trasmessi dagli operatori alle autorità competenti potevano essere modificati prima della fissazione del coefficiente di riduzione, senza che le modifiche apportate da tali autorità o dalla Commissione venissero portate a conoscenza degli operatori interessati (sentenza Francia/Comafrica e a., citata, punto 30).
45 La Corte ha affermato che il Tribunale aveva dichiarato erroneamente, al punto 41 della sentenza Comafrica, che il regolamento n. 3190/93 «ricorda a ciascun operatore interessato che il quantitativo di banane che egli può importare nell'ambito del contingente tariffario per il 1994 può venir determinato applicando un coefficiente uniforme di riduzione alla sua quota di riferimento» e che l'effetto immediato e diretto dello stesso regolamento era quello di consentire a ciascun operatore di determinare la quota definitiva che gli sarebbe stata assegnata a titolo individuale (sentenza Francia/Comafrica e a., citata, punto 32).
46 Essa ha ritenuto che il Tribunale si era altresì erroneamente basato sulla sentenza della Corte 6 novembre 1990, causa C-354/87, Weddel/Commissione (Racc. pag. I-3847), per dichiarare, al punto 41 della sentenza Comafrica, che il regolamento n. 3190/93 andava considerato come un complesso di decisioni individuali indirizzate a ciascun operatore, nelle quali si comunicavano in realtà agli interessati i quantitativi esatti che avrebbero potuto importare nel 1994 (sentenza Francia/Comafrica e a., citata, punto 38).
Procedimento
47 Con atti introduttivi depositati nella la cancelleria del Tribunale il 18 ottobre 1995 (T-198/95), il 23 ottobre 1996 (T-171/96), il 5 agosto 1997 (T-230/97), il 20 ottobre 1998 (T-174/98) e l'8 ottobre 1999 (T-225/99), le ricorrenti hanno proposto i ricorsi in esame avverso, rispettivamente, i regolamenti n. 1869/95, n. 1561/96, n. 1155/97, n. 1721/98 e n. 1586/1999 (in prosieguo: i «regolamenti impugnati»).
48 Con ordinanze 28 maggio 1997 nelle cause T-198/95 (nella quale la fase scritta era già conclusa) e T-171/96, 24 settembre 1997 nella causa T-230/97 e 12 gennaio 1999 nella causa T-174/98, il Tribunale ha sospeso il procedimento nelle suddette cause fino alla pronuncia della sentenza della Corte nella causa C-73/97 P.
49 Con lettera 2 febbraio 1999 nelle cause T-198/95, T-171/96, T-230/97 e T-174/98, il Tribunale ha invitato le ricorrenti a presentare le loro osservazioni in merito alle conseguenze da trarre dalla sentenza Francia/Comafrica e a., citata, sulla continuazione del procedimento nelle cause in questione. Avendo le ricorrenti presentato le loro osservazioni, la fase scritta è stato ripresa e conclusa nelle cause T-171/96, T-230/97 e T-174/98.
50 Con atti introduttivi depositati nella cancelleria del Tribunale il 25 marzo 1996, il 13 febbraio 1997 e il 24 ottobre 1997, la Repubblica francese ha chiesto di intervenire, rispettivamente, nelle cause T-198/95, T-171/96 e T-230/97, a sostegno delle conclusioni della Commissione.
51 Il Regno di Spagna ha altresì richiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione, con atti introduttivi depositati presso la cancelleria del Tribunale il 15 dicembre 1997 e il 17 febbraio 2000, nelle cause T-230/97 e T-225/99.
52 Le parti non hanno sollevato obiezioni nei confronti di tali domande. Tuttavia, le ricorrenti hanno chiesto il trattamento riservato, nei confronti della Repubblica francese nelle cause T-171/96 e T-230/97 e nei confronti del Regno di Spagna nelle cause T-230/97 e T-225/99, di un certo numero di pagine o di paragrafi dei loro ricorsi e, all'occorrenza, dei documenti allegati ai loro fascicoli.
53 Le istanze d'intervento sono state accolte, per quanto riguarda la Repubblica francese, con ordinanze 6 maggio 1996 nella causa T-198/95 e 30 settembre 1999 nelle cause T-171/96 e T-230/97 e, per quanto riguarda il Regno di Spagna, con ordinanze 30 settembre 1999 e 12 aprile 2000 nelle cause T-230/97 e T-225/99. In tali ordinanze, il Tribunale si è riservato di pronunciarsi sulle richieste di trattamento riservato, ha invitato la cancelleria a notificare una versione non riservata degli atti del procedimento alle intervenienti e ha fissato un termine a queste ultime per chiedere l'accesso alle versioni riservate. Le intervenienti non hanno presentato siffatta domanda entro il termine prescritto.
54 Nella causa T-171/96 la Commissione ha sollevato, l'11 giugno 1999, in forza dell'art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale, un'eccezione di irricevibilità. Il Tribunale, considerando che la pronuncia della sentenza nella causa C-73/97 P, Francia/Comafrica e a., citata, intervenuta successivamente al deposito del controricorso, costituisca un nuovo avvenimento, ha deciso di trattare l'eccezione di irricevibilità come una memoria che solleva un motivo nuovo. Il 1° settembre 1999 le ricorrenti hanno presentato le loro osservazioni su tale nuovo motivo.
55 Nelle cause T-230/97 e T-174/98, il 10 giugno 1999 la Commissione ha sollevato eccezioni di irricevibilità, ai sensi dell'art. 114, n. 1, del regolamento di procedura. Le ricorrenti hanno presentato le loro osservazioni su tali eccezioni di irricevibilità, le quali sono state riunite al merito con ordinanze del Tribunale 27 settembre 1999.
56 Con ordinanza del presidente della Quinta Sezione del Tribunale 13 luglio 2000 le cause T-198/95, T-171/96, T-230/97 e T-174/98 sono state riunite per il procedimento orale e la sentenza, per ragioni di connessione, ai sensi dell'art. 50 del regolamento di procedura.
57 Sulla base della relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quinta Sezione) ha deciso di iniziare la fase orale. Nell'ambito delle misure di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha invitato le parti a rispondere per iscritto a taluni quesiti e a produrre alcuni documenti.
58 In particolare, il Tribunale ha invitato la Commissione a trasmettere le correzioni dei quantitativi di riferimento effettuate per le campagne 1997 e 1998 relativamente all'Italia e alla Germania e ha rivolto taluni quesiti alle parti per chiarire, in particolare, i rispettivi ruoli delle autorità nazionali competenti e della Commissione nella correzione dei quantitativi di riferimento degli operatori. Il Tribunale ha chiesto alle ricorrenti di quantificare i loro asseriti danni e di spiegare la loro quantificazione rispetto ai loro margini di guadagno. Le parti hanno risposto a tali quesiti sollecitando un trattamento riservato di taluni elementi delle loro risposte nei confronti delle intervenienti.
59 Le difese orali e le risposte delle parti ai quesiti posti dal Tribunale sono state sentite all'udienza del 5 ottobre 2000.
60 All'udienza, per ragioni di connessione, è stata disposta la riunione della causa T-225/99 con le cause T-198/95, T-171/96, T-230/97 e T-174/98 ai fini della fase orale e della sentenza, ai sensi dell'art. 50 del regolamento di procedura, e sono state ammesse le istanze di trattamento riservato.
Conclusioni delle parti
61 Nelle cause T-198/95, T-171/96, T-230/97, T-174/98 e T-225/99, le ricorrenti concludono che il Tribunale voglia:
- dichiarare i loro ricorsi ricevibili;
- dichiarare i regolamenti impugnati nulli ai sensi degli artt. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE) e 174 del Trattato CE (divenuto art. 231 CE), nella parte in cui essi incidono nei loro confronti, o, in via subordinata, dichiarare i suddetti regolamenti nulli erga omnes;
- ingiungere alla Commissione, in forza dell'art. 178 del Trattato CE (divenuto art. 235 CE) e dell'art. 215, secondo comma, del Trattato CE (divenuto art. 288, secondo comma, CE), di risarcire i danni, compresi gli interessi, che sono stati loro causati a seguito dell'illegittima adozione dei regolamenti sopra menzionati;
- adottare qualsiasi altra misura che il Tribunale riterrà adeguata per determinare il danno che è stato loro causato;
- condannare la Commissione alle spese.
62 Nella causa T-225/99, le ricorrenti concludono inoltre che il Tribunale voglia ingiungere alla Commissione di fornire talune informazioni relative al calcolo dei quantitativi di riferimento per il 1999.
63 Nelle cause T-198/95, T-171/96, T-230/97, T-174/98 e T-225/99, la Commissione conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso in quanto irricevibile;
- respingere il ricorso in quanto infondato;
- condannare le ricorrenti alle spese.
64 Nella causa T-225/99 la Commissione conclude altresì che il Tribunale voglia respingere la domanda di misure istruttorie.
65 Nelle cause T-198/95, T-171/96 e T-230/97 la Repubblica francese, interveniente, conclude che il Tribunale voglia respingere il ricorso.
66 Nelle cause T-230/97 e T-225/99 il Regno di Spagna, interveniente, conclude che il Tribunale voglia:
- dichiarare il ricorso di annullamento irricevibile e, in via subordinata, infondato e respingere la domanda di risarcimento in quanto infondata;
- condannare le ricorrenti alle spese.
Sulla ricevibilità della domanda di annullamento
Argomenti delle parti
67 La Commissione fa valere che le domande di annullamento sono irricevibili. Essa ritiene che le ricorrenti non abbiano dimostrato che i regolamenti impugnati possano essere considerati come decisioni prese nei loro confronti che «pur apparendo come un regolamento» le «riguardano direttamente ed individualmente». Le ricorrenti farebbero parte di una cerchia chiusa di operatori in cui ogni membro poteva, teoricamente, essere individuato al momento dell'adozione di ciascun regolamento impugnato. Tuttavia, se l'esistenza di una siffatta «cerchia chiusa» è, in generale, una condizione necessaria per riconoscere un interesse individuale, essa non sarebbe una condizione sufficiente. I regolamenti impugnati si applicherebbero a situazioni determinate obiettivamente e comporterebbero effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in modo generale e astratto. Essi fisserebbero coefficienti di riduzione/di adattamento che le autorità nazionali devono applicare a tutti gli operatori. Fissando tali coefficienti, la Commissione avrebbe tenuto conto dei quantitativi di riferimento globali determinati dalle autorità nazionali competenti piuttosto che dei quantitativi di riferimento di ciascun operatore. La Commissione condivide il parere degli avvocati generali Tesauro, nelle sue conclusioni per la sentenza della Corte 21 novembre 1989, causa C-248/88, Usines de déshidratation du Vexin e a./Commissione (Racc. pag. 3811, in particolare pag. 3819, paragrafo 4), e Mischo, nelle sue conclusioni per la sentenza della Corte 27 marzo 1990, causa C-229/88, Cargill e a./Commissione (Racc. pag. I-1303, I-1309, paragrafo 20), secondo cui occorre che «la circostanza che permette di identificare i destinatari dell'atto abbia in qualche modo determinato l'intervento dell'istituzione e rientri dunque nella ragion d'essere dell'atto stesso».
68 Inoltre le domande di annullamento sarebbero manifestamente irricevibili alla luce della sentenza Francia/Comafrica e a., citata. Infatti, considerazioni analoghe a quelle della Corte in questa sentenza potrebbero essere svolte nelle cause T-198/95, T-171/96, T-230/97 e T-174/98 e il regime giuridico applicabile sarebbe il medesimo, fatte salve talune modifiche che non riguarderebbero i criteri di ricevibilità. Per quanto riguarda la causa T-225/99, la Commissione sostiene che i regimi del 1999 e del 1993, pur essendo sensibilmente diversi, hanno tuttavia in comune le caratteristiche che hanno indotto la Corte a dichiarare il ricorso irricevibile nella sentenza Francia/Comafrica e a., citata. Conseguentemente, le ricorrenti non sarebbero né direttamente né individualmente interessate dai regolamenti impugnati.
69 La Commissione osserva che, nella sentenza Francia/Comafrica e a., citata, la Corte ha dichiarato, in primo luogo, che il regolamento n. 3190/93, che fissa il coefficiente uniforme di riduzione per il 1994, non riguardava direttamente le ricorrenti, in quanto il suo effetto non era di indicare all'operatore interessato il quantitativo di banane che quest'ultimo poteva importare applicando il detto coefficiente al suo quantitativo di riferimento. Un operatore non sarebbe stato in grado di determinare il quantitativo di riferimento a cui si applicava il coefficiente di riduzione, in quanto i dati trasmessi dagli operatori alle autorità competenti potevano essere modificati in diverse occasioni nel corso del procedimento di cui all'art. 5, n. 3, del regolamento n. 1442/93, prima della fissazione del detto coefficiente, senza che essi ne avessero conoscenza.
70 L'osservazione delle ricorrenti secondo la quale la Commissione riceverebbe, in pratica, dati dettagliati sui quantitativi di banane che ogni operatore ha importato, di modo che sarebbe essa sola a fissare i quantitativi di riferimento degli operatori, non può giustificare la conclusione che le presenti domande siano ricevibili. Infatti, come la Corte ha messo in luce al punto 25 della sentenza Francia/Comafrica e a., citata, l'art. 5, n. 3, del regolamento n. 1442/93 prevede che le autorità nazionali competenti trasmettano alla Commissione, per gli operatori registrati presso di esse, il volume totale delle banane commercializzate per ogni funzione di cui all'art. 3, n. 1, del medesimo regolamento. Le prove esibite dalle ricorrenti per suffragare il fatto che vengono trasmessi alla Commissione dati dettagliati dimostrerebbero dunque semplicemente che le autorità nazionali competenti applicano correttamente la normativa esistente.
71 In secondo luogo, la Corte, nella sentenza Francia/Comafrica e a., citata, ha dichiarato che il regolamento n. 3190/93 non riguardava individualmente le ricorrenti. Secondo la Corte, l'operatore, diversamente da quello di cui si trattava nella causa che ha dato luogo alla sentenza Weddel/Commissione, citata, non avrebbe ottenuto alcun quantitativo di riferimento prima dell'adozione del regolamento controverso e non sarebbe stato in grado di determinare il quantitativo definitivo che avrebbe avuto diritto di importare. Inoltre, esso non avrebbe potuto conoscere il proprio quantitativo di riferimento fino a quando questo non fosse stato fissato e non gli fosse stato comunicato dallo Stato membro (sentenza Francia/Comafrica e a., citata, punto 27). La situazione definitiva di ogni operatore sarebbe pertanto stabilita soltanto nel momento in cui le autorità nazionali competenti gli comunicano la loro decisione. A tale proposito, le ricorrenti non avrebbero prodotto alcuna prova, né fatto valere alcun argomento, diretto a dimostrare che le fattispecie alla base delle cause in esame sono diverse da quelle che hanno dato luogo alle sentenze Comafrica e Francia/Comafrica e a., citata.
72 Nella causa T-225/99 la Commissione precisa che la Corte, nella sua sentenza Francia/Comafrica e a., citata, ha dichiarato che le ricorrenti potevano, nell'ambito di un procedimento dinanzi ad un giudice nazionale, chiedere a quest'ultimo di verificare se il loro quantitativo di riferimento definitivo fosse stato fissato conformemente al regime del 1999.
73 Il Regno di Spagna deduce, in sostanza, i medesimi argomenti della Commissione.
74 La Repubblica francese ritiene che le domande di annullamento nelle cause T-198/95, T-171/96 e T-230/97 siano irricevibili alla luce della sentenza Francia/Comafrica e a., citata.
75 Le ricorrenti ribattono che esse sono direttamente e individualmente interessate dai regolamenti impugnati alla luce della sentenza Weddel/Commissione, citata, in cui la Corte ha dichiarato che un regolamento che fissa un coefficiente di riduzione da applicare alle domande di titoli di importazione che riguardano quantitativi di carne bovina di alta qualità deve essere considerato come un complesso di decisioni individuali adottate dalla Commissione, dal momento che ciascuna di tali decisioni incide sulla situazione giuridica di ciascun richiedente.
76 Da una parte, le ricorrenti fanno valere che esse sono individualmente interessate e precisano che, precedentemente all'adozione dei regolamenti impugnati, la Commissione ha ricevuto da parte degli Stati membri i nominativi e gli indirizzi di tutti gli operatori, nonché i quantitativi di banane che ciascuno di loro asseriva di aver individualmente commercializzato/importato. I regolamenti impugnati non sarebbero, pertanto, regolamenti aventi portata generale, ma costituirebbero, ciascuno, una «pluralità di decisioni individuali» che modificano la situazione giuridica delle ricorrenti (sentenza della Corte 13 maggio 1971, cause riunite da 41/70 a 44/70, International Fruit Company e a./Commissione, Racc. pag. 411, punto 21). Esse affermano che la Commissione conosceva perfettamente l'identità degli operatori che sarebbero stati interessati dai detti regolamenti.
77 L'affermazione della Commissione secondo cui essa avrebbe fissato i coefficienti di riduzione/di adattamento tenendo conto non dei quantitativi di riferimento individuali degli operatori, bensì dei quantitativi di riferimento totali, in modo che i regolamenti impugnati costituirebbero misure di portata generale applicati a categorie di persone considerate in modo generale e astratto, dovrebbe essere respinta. Le ricorrenti ritengono che i quantitativi di riferimento totali derivino, infatti, dai quantitativi di riferimento individuali, i quali sono determinati dagli Stati membri, in quanto agenti della Commissione. «Qualsiasi decisione relativa alla generalità riguarderebbe in realtà ciascuno dei componenti.»
78 Le ricorrenti sostengono che esse fanno parte di una cerchia chiusa di operatori economici e che esse soddisfano altresì tutti i criteri supplementari che potrebbero essere richiesti, in funzione degli obiter dicta della Corte. Esse potrebbero, pertanto, dimostrare che «la circostanza che permette di identificare i destinatari dell'atto [ha] in qualche modo determinato l'intervento dell'istituzione e rientr[a] dunque nella ragion d'essere dell'atto stesso» (conclusioni degli avvocati generali Tesauro e Mischo, citate, rispettivamente paragrafo 4 e paragrafo 20). Precisamente la registrazione e la domanda di titoli d'importazione da parte degli operatori sarebbero all'origine di tutta la procedura per il rilascio dei titoli d'importazione e determinerebbero i quantitativi di riferimento totali, nonché la necessità di fissare o meno un coefficiente di riduzione/di adattamento.
79 Le ricorrenti affermano che il riferimento fatto dalla Commissione all'ordinanza della Corte 24 maggio 1993, causa C-131/92, Arnaud e a./Commissione (Racc. pag. I-2573), per sostenere che non è sufficiente appartenere ad una cerchia chiusa per essere individualmente interessato non è pertinente. Infatti, secondo le ricorrenti, nella fattispecie all'origine della causa che ha dato luogo a tale ordinanza, l'atto controverso non era un provvedimento adottato sulla base di informazioni trasmesse dagli operatori agli Stati membri e, in seguito, alla Commissione, che avessero costituito il fondamento della decisione finale. Altrettanto potrebbe dirsi per quanto riguarda la seconda decisione menzionata dalla Commissione, e cioè la sentenza della Corte 15 giugno 1993, causa C-264/91, Abertal e a./Consiglio (Racc. pag. I-3265), che metteva in causa una misura di portata generale che non era stata adottata sulla base delle informazioni trasmesse dai suoi destinatari.
80 Dall'altra, le ricorrenti sostengono che esse sono direttamente interessate dai regolamenti impugnati, dal momento che questi ultimi non lasciano alcun margine discrezionale agli Stati membri a cui sono destinati (sentenza International Fruit Company e a./Commissione, citata, punti 23-28).
81 Nella sentenza Comafrica, il Tribunale avrebbe dichiarato ricevibile un ricorso analogo proposto dalle ricorrenti relativamente al coefficiente di riduzione per la campagna del 1994. Nelle cause T-198/95, T-171/96, T-230/97 e T-174/98, le ricorrenti fanno valere che esse sono direttamente e individualmente interessate dai regolamenti impugnati poiché questi hanno per oggetto, come specificato dal loro titolo, la «determinazione dei quantitativo di banane da assegnare a ciascun operatore». Ciascuno di tali regolamenti costituirebbe, a prima vista, un complesso di decisioni adottate in forma di regolamento.
82 Le presenti cause sarebbero comunque diverse da quella in cui è stata pronunciata la sentenza Francia/Comafrica e a., citata.
83 Per quanto riguarda l'applicabilità diretta del regolamento n. 3190/93, tale questione sarebbe stata esaminata dalla Corte, nella sua sentenza Francia/Comafrica e a., citata. Ora, il fatto che le ricorrenti fossero direttamente interessate da tale regolamento non sarebbe stato contestato né dalla Commissione in primo grado né dalla Commissione e dalla Repubblica francese nell'ambito dell'impugnazione. In realtà, la questione sarebbe stata sollevata, per la prima volta, dall'avvocato generale Mischo, nelle sue conclusioni per la sentenza Francia/Comafrica e a., citata (Racc. pag. I-187). La sentenza della Corte e le conclusioni dell'avvocato generale sarebbero state pronunciate pertanto ultra vires, su punti di fatto e di diritto non contestati dalle parti. Le ricorrenti non sarebbero state invitate a prendere posizione su tali nuovi punti. Ciò avrebbe configurato, pertanto, una violazione flagrante dei «diritti fondamentali della difesa e del principio di uguaglianza enunciati all'art. 6 della Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali» e ricordati nella recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, in particolare nella sentenza 30 ottobre 1991, Borgers c. Belgio, serie A n. 214-B.
84 La questione se le ricorrenti siano direttamente interessate dai regolamenti impugnati sarebbe al centro delle cause di cui trattasi. L'argomento principale avanzato a tale proposito dalla Commissione nella sua eccezione d'irricevibilità, facendo valere che essa non fissava direttamente i quantitativi di riferimento degli operatori, non potrebbe essere accolto.
85 Infatti, ci sarebbero stati dei malintesi per quanto riguarda la pratica del rilascio annuale dei titoli di importazione nella Comunità. Contrariamente a quanto si sarebbe creduto nel corso del procedimento nelle cause che hanno dato luogo alle sentenze Comafrica e Francia/Comafrica e a., citate, la Commissione giocherebbe un ruolo diretto nell'esame e nella verifica dei dati di ciascun operatore e, segnatamente, nella fissazione dei quantitativi di riferimento individuali. A tale riguardo, sarebbe opportuno che il Tribunale disponesse un mezzo istruttorio, ai sensi dell'art. 65 del suo regolamento di procedura, per chiarire tali fatti e, in particolare, il ruolo della Commissione in materia.
86 Le ricorrenti fanno valere che la Commissione interviene direttamente nella verifica della validità delle domande di quantitativi di riferimento presentate dagli operatori. Sarebbero questi ultimi ad avviare il procedimento innanzi tutto registrandosi presso le autorità competenti di loro scelta. Successivamente, essi dichiarerebbero, ai sensi degli artt. 4, n. 2, del regolamento n. 1442/93, per il regime del 1993, e 5 del regolamento n. 2362/98, per il regime del 1999, le attività di commercializzazione e di importazione da essi svolte nel periodo di riferimento. Tutte le domande rivolte ad una autorità competente nazionale unica verrebbero raggruppate e trasmesse alla Commissione entro una certa data.
87 La Commissione sommerebbe i quantitativi di riferimento correttamente dichiarati da ogni Stato membro e, se il totale dovesse eccedere il contingente disponibile per l'anno, fisserebbe un coefficiente di riduzione/di adattamento uniforme o unico da applicare al quantitativo di riferimento provvisorio di ogni operatore per determinare i titoli da concedere a ciascuno di essi, ai sensi degli artt. 6 del regolamento n. 1442/93, per il regime del 1993, e 6 del regolamento n. 2362/98, per il regime del 1999. Il vero problema riguarderebbe la validità delle dichiarazioni degli operatori. Per quanto riguarda il regime del 1993, la Commissione, ricevuti dagli Stati membri i quantitativi di riferimento, avvierebbe un processo di verifica. Contrariamente a quanto è stato affermato nel ricorso contro la sentenza Francia/Comafrica e a., citata, nell'ambito di tale verifica, la Commissione non effettuerebbe un controllo sulla base dei dati globali di ciascun Stato membro, bensì sulla base dei dati dettagliati riferibili ad ogni operatore e ad ogni funzione di cui all'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1442/93. Essa non avrebbe potuto operare un siffatto controllo senza ricorrere alle dichiarazioni dettagliate dei vari operatori.
88 Le ricorrenti fanno osservare che le autorità responsabili degli Stati membri erano in grado di individuare i doppi conteggi, originati da doppie dichiarazioni per lo stesso quantitativo di banane, soltanto nell'ipotesi in cui i due operatori interessati avessero effettuato le loro dichiarazioni presso un'unica e medesima autorità. Il coinvolgimento della Commissione si giustificherebbe per il fatto che non era possibile individuare doppi conteggi quando le dichiarazioni venivano presentate ad autorità diverse. Secondo le ricorrenti, toccava, pertanto, alla Commissione dirigere ed organizzare la verifica della validità delle domande di quantitativi di riferimento. Gli Stati membri, quando effettuano indagini, non farebbero altro che agire per conto della Commissione (sentenza della Corte 17 ottobre 1995, causa C-478/93, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I-3081). Esse fanno valere, per esempio, che la Commissione, se ritiene che l'autorità nazionale competente non abbia effettuato un lavoro soddisfacente, può imporre il proprio punto di vista modificando in modo unilaterale il quantitativo di riferimento trasmesso da tale autorità per un dato operatore.
89 In realtà, la Commissione incontrerebbe ogni anno enormi difficoltà per determinare l'ammontare esatto dei quantitativi di riferimento ammissibili. Essa fisserebbe un coefficiente di riduzione/di adattamento provvisorio al fine, come precisato nei preamboli dei regolamenti che fissano tale coefficiente, di usufruire di un tempo maggiore per verificare la fondatezza delle domande degli operatori quando risultano casi di doppi conteggi.
90 I quantitativi di riferimento ammessi in via definitiva per ogni operatore sarebbero determinati per un dato periodo. In alcuni casi, la validità delle dichiarazioni verrebbe verificata immediatamente e, in tal caso, le dichiarazioni sarebbero confermate dall'autorità nazionale competente interessata. In altri casi, gli operatori verrebbero informati dei loro quantitativi di riferimento definitivi soltanto nel momento in cui le autorità nazionali competenti comunicano loro formalmente il coefficiente di riduzione/di adattamento definitivo ed i loro titoli di importazione. Tuttavia, sarebbe la Commissione a fissare in ultimo luogo i quantitativi di riferimento definitivi di ogni singolo operatore. Essa determinerebbe il quantitativo di riferimento a livello della Comunità e i volumi dei contingenti tariffari e successivamente, sulla base di tali dati, il coefficiente di riduzione/di adattamento. La Commissione non potrebbe fissare il quantitativo di riferimento a livello della Comunità senza aver stabilito i quantitativi di riferimento globali e individuali. Tale coinvolgimento diretto sarebbe stato ammesso dalla Commissione ai punti 22-39 del suo controricorso nella causa T-174/98.
91 Le ricorrenti fanno valere che il loro argomento secondo cui la Commissione si basa sui quantitativi di riferimento individuali è confermato dall'art. 6 del regolamento n. 2362/98, il quale prevede che le autorità nazionali competenti comunichino a quest'ultima, in particolare, «per ogni singolo operatore, i quantitativi di banane da questi effettivamente importati durante il periodo di riferimento». Tenuto conto di tale comunicazione e in funzione del volume globale dei contingenti tariffari, la Commissione fisserebbe, se del caso, un coefficiente unico di adattamento per il quantitativo di riferimento provvisorio di ogni operatore. Di fatto, l'introduzione del regime del 1999, in particolare l'adozione dell'art. 6 del regolamento n. 2362/98 confermerebbero la pratica seguita nell'ambito del regime del 1993.
92 Esse fanno osservare che, nella sentenza Francia/Comafrica e a., citata, la Corte non si è pronunciata sulla questione se è la Commissione che fissa i quantitativi di riferimento individuali. Essa avrebbe soltanto dichiarato che gli operatori non conoscono l'ammontare dei loro quantitativi di riferimento prima della fissazione del coefficiente di riduzione. Ora, questa ignoranza non impedirebbe che la decisione della Commissione che fissa i quantitativi di riferimento costituisca un atto che riguarda direttamente e individualmente le ricorrenti.
93 Le ricorrenti fanno valere, infine, che, se le loro domande di annullamento dovessero essere dichiarate irricevibili, esse verrebbero private di qualsiasi rimedio giuridico dal momento che, nell'ambito di un'azione giudiziaria negli Stati membri nei quali esse sono registrate, la questione delle dichiarazioni fraudolente o degli errori commessi in altri Stati membri, della carenza del controllo e della verifica effettuati dalla Commissione non potrebbe essere oggetto di esame.
Giudizio del Tribunale
94 L'art. 173, quarto comma, del Trattato conferisce ai singoli il diritto di impugnare qualsiasi decisione che, pur se emanata in forma di regolamento, li riguardi direttamente ed individualmente. Scopo di tale disposizione è in particolare quello di evitare che, ricorrendo alla forma del regolamento, le istituzioni comunitarie possano impedire che il singolo impugni una decisione che lo tocca direttamente ed individualmente, e quindi di precisare che la scelta di una determinata forma non può modificare la natura di un atto (v. sentenza del Tribunale 9 aprile 1997, causa T-47/95, Terres rouges e a./Commissione, Racc. pag. II-481, punto 39).
95 Nella fattispecie in esame, occorre esaminare, in primo luogo, se le ricorrenti siano direttamente interessate dai regolamenti impugnati.
Sulla questione se le ricorrenti siano direttamente interessate
96 Da una giurisprudenza consolidata risulta che, perché incida direttamente su un ricorrente privato, ai sensi dell'art. 173, quarto comma, del Trattato, occorre che il provvedimento comunitario contestato produca direttamente effetti sulla situazione giuridica dell'interessato e che la sua applicazione abbia carattere meramente automatico e derivi dalla sola normativa comunitaria, senza intervento di altre norme intermedie (sentenza del Tribunale 13 dicembre 2000, causa T-69/99, DSTV/Commissione, Racc. pag. II-4039, punto 24).
97 Occorre notare che, contrariamente alle asserzioni delle ricorrenti, la questione se esse fossero direttamente interessate dal regolamento n. 3190/93 non è stata esaminata dalla Corte nella sua sentenza Francia/Comafrica e a., citata. Risulta chiaramente dal punto 42 della sentenza Comafrica che la Commissione non ha contestato l'affermazione delle ricorrenti di essere direttamente riguardate da tale regolamento, in modo che tale questione non avrebbe potuto costituire oggetto di un ricorso dinanzi alla Corte. Inoltre, risulta chiaramente dalla sentenza Francia/Comafrica e a., citata, in particolare dai suoi punti 10, 38 e 39, che il ricorso era limitato alla questione se le ricorrenti fossero individualmente interessate dal regolamento in questione.
98 L'oggetto dei regolamenti impugnati è la fissazione, ai sensi dell'art. 6, primo comma, del regolamento n. 1442/93 e dell'art. 6, n. 3, del regolamento n. 2362/98, di un coefficiente uniforme o unico di riduzione/di adattamento applicabile ai quantitativi di riferimento degli operatori al fine di renderli conformi ai volumi dei contingenti tariffari per gli anni 1995-1999. Le autorità nazionali competenti non hanno dunque alcuna scelta o alcun margine di manovra per quanto riguarda l'applicazione di tale coefficiente. Esse devono applicarlo in modo puramente automatico, senza intervento di altre norme intermedie. Ne consegue che i regolamenti impugnati riguardano direttamente le ricorrenti.
Sulla questione se le ricorrenti siano individualmente interessate
99 La giurisprudenza ha precisato che il criterio distintivo fra un regolamento e una decisione va ricercato nella portata generale o meno dell'atto di cui trattasi (v., per esempio, ordinanza della Corte 12 luglio 1993, causa C-168/93, Gibraltar e Gibraltar Development/Consiglio, Racc. pag. I-4009, punto 11, e ordinanze del Tribunale 19 giugno 1995, causa T-107/94, Kik/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II-1717, punto 35, e 26 marzo 1999, causa T-114/96, Biscuiterie-Confiserie LOR e Confiserie du Tech/Commissione, Racc. pag. II-913, punto 26). Un atto ha una portata generale se esso si applica a situazioni determinate obiettivamente e se produce i suoi effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in maniera generale e astratta (v. sentenze della Corte 6 ottobre 1982, causa 307/81, Alusuisse Italia/Consiglio e Commissione, Racc. pag. 3463, punto 9, e 2 aprile 1998, causa C-321/95 P, Greenpeace Council e a./Commissione, Racc. pag. I-1651, punto 28; ordinanza Kik/Consiglio e Commissione, citata, punto 35).
100 Risulta peraltro da una giurisprudenza costante che la portata generale e, di conseguenza, la natura normativa di un atto non sono poste in discussione dalla possibilità di determinare con maggiore o minor precisione il numero o persino l'identità dei soggetti di diritto cui si applica in un dato momento, fintantoché è pacifico che tale applicazione si compie in forza di una situazione oggettiva di diritto o di fatto, definita dall'atto in relazione con la finalità di quest'ultimo (v. ordinanza del Tribunale 29 giugno 1995, causa T-183/94, Cantina cooperativa fra produttori vitivinicoli di Torre di Mosto e a./Commissione, Racc. pag. II-1941, punto 48).
101 Inoltre, non si può escludere che, in determinate circostanze, le disposizioni di un atto normativo che si applica a tutti gli operatori economici interessati possano riguardare individualmente anche alcuni fra loro (v. sentenze della Corte 16 maggio 1991, causa C-358/89, Extramet Industrie/Consiglio, Racc. pag. I-2501, punto 13, e 18 maggio 1994, causa C-309/89, Codorniu/Consiglio, Racc. pag. I-1853, punto 19). In tale ipotesi, un atto comunitario potrebbe allora presentare, nel contempo, carattere normativo e, nei confronti di determinati operatori economici interessati, carattere decisionale (v. sentenza del Tribunale 13 dicembre 1995, cause riunite T-481/93 e T-484/93, Exporteurs Levende Varkens e a./Commissione, Racc. pag. II-2941, punto 50). Tuttavia, una persona fisica o giuridica può sostenere di essere interessata individualmente soltanto qualora l'atto di cui trattasi la tocchi a causa di determinate qualità personali ovvero di particolari circostanze atte a distinguerla dalla generalità (v. sentenza Codorniu/Consiglio, citata, punto 20, e sentenza del Tribunale 27 aprile 1995, causa T-12/93, CCE de Vittel e a./Commissione, Racc. pag. II-1247, punto 36). Ora, nel caso di specie, le ricorrenti non dimostrano di essere toccate dai regolamenti impugnati in ragione di determinate qualità personali ovvero di particolari circostanze atte a distinguerle dalla generalità ai sensi della giurisprudenza sopra menzionata.
102 Nel caso di specie, le ricorrenti contestano la natura normativa dei regolamenti impugnati e fanno valere che, malgrado la sentenza Francia/Comafrica e a., citata, ciascuno di tali regolamenti deve essere considerato come un «complesso di decisioni individuali» che incidono sulla loro situazione giuridica in quanto membri di una cerchia chiusa e ristretta di operatori economici interessati. La Commissione avrebbe ricevuto da parte delle autorità nazionali competenti dati individuali relativi a tutti gli operatori, in particolare i quantitativi di banane che ciascuno di loro asseriva di avere commercializzato/importato. Secondo le ricorrenti, dopo aver verificato e corretto, in collaborazione con le autorità nazionali, i quantitativi di riferimento individuali degli operatori, la Commissione ha fissato i loro quantitativi di riferimento definitivi. Successivamente, essa ha adottato i regolamenti impugnati perché la somma dei quantitativi di riferimento definitivi di ogni operatore eccedeva i volumi dei contingenti tariffari; tale eccedenza costituiva, pertanto, la ragione d'essere dei menzionati regolamenti. Con la loro adozione, la Commissione non avrebbe dunque adottato misure di portata generale, ma una serie di decisioni che determinano i quantitativi di banane da assegnare ad ogni singolo operatore.
103 Dalle risposte delle parti ai quesiti scritti formulati dal Tribunale prima dell'udienza e dai documenti prodotti a sua richiesta (v. supra, punti 57 e 58) risulta chiaramente che la Commissione gioca un ruolo molto importante, unitamente alle autorità nazionali competenti, nella verifica e nella correzione dei quantitativi di riferimento individuali degli operatori al fine di eliminare i casi di doppio conteggio. A tal fine, essa riceve dagli Stati membri, segnatamente ai sensi dell'art. 4, n. 5, del regolamento n. 1442/93 e dell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 2362/98, un elenco degli operatori registrati presso di essi nonché i quantitativi che tali operatori hanno commercializzato/importato. Tale ruolo attivo della Commissione è dimostrato, per esempio, da una lettera del 23 gennaio 1999 del sig. Mildon, direttore alla direzione generale dell'agricoltura della Commissione, indirizzata al dr. Markert, del Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (ufficio federale per l'agricoltura e l'alimentazione) sul calcolo dei quantitativi di riferimento per l'anno 1997. Tale lettera riguardava, in particolare, l'organizzazione di una riunione tra quattro agenti della sua direzione e tutti gli agenti di tale organismo coinvolti nel calcolo dei quantitativi di riferimento. Il sig. Mildon chiedeva, in particolare, la comunicazione di documenti specifici concernenti la commercializzazione di banane nel 1995 e relativi a 12 operatori indicati nominativamente nonché l'elenco degli operatori ai quali questi ultimi avevano venduto banane. Il sig. Mildon chiedeva altresì all'organismo in questione i nominativi degli operatori presso i quali 30 operatori della categoria A, esercitanti le attività di cui all'art. 3, n. 1, lett. c), del regolamento n. 1442/93, avevano acquistato le banane comprese nei loro quantitativi di riferimento distinguendo a seconda che tali operatori avessero esercitato soltanto le attività di cui alla lett. c), o le attività di cui alle lett. b) e c), precisando i quantitativi corrispondenti. Dal fascicolo risulta che la lettera del sig. Mildon è rappresentativa del ruolo importante esercitato dalla Commissione nella verifica dei quantitativi di riferimento degli operatori individuali. Occorre constatare che la Commissione riceve ogni anno dati relativi agli operatori individuali e che essa è particolarmente coinvolta nella verifica di tali cifre, sola o in collaborazione con le autorità nazionali competenti, al fine di individuare ed eliminare i casi di doppi conteggi.
104 Occorre osservare che, ai sensi dell'art. 6, primo comma, del regolamento n. 1442/93 e dell'art. 6, n. 3, del regolamento n. 2362/98, la Commissione è obbligata a fissare un coefficiente di riduzione/di adattamento se il quantitativo di riferimento comunitario globale eccede l'ammontare del contingente tariffario (nel regime del 1993) o dei contingenti tariffari e delle banane ACP tradizionali (nel regime del 1999) al fine di eliminare tale eccedenza. Conseguentemente, l'esistenza di tale eccedenza è all'origine dei regolamenti che fissano i coefficienti di riduzione/di adattamento. I coefficienti così fissati incidono in modo uniforme su tutti gli operatori delle diverse categorie nell'ambito del regime del 1993 e sugli operatori tradizionali nell'ambito del regime del 1999.
105 Tuttavia, l'intervento della Commissione nella verifica e nella correzione di taluni quantitativi di riferimento individuali, o anche di tutti i suddetti riferimenti, per stabilire in maniera precisa il quantitativo di riferimento comunitario globale non significa che l'istituzione, al momento dell'adozione dei regolamenti che fissano i coefficienti di riduzione/di adattamento in applicazione dell'art. 6, primo comma, del regolamento n. 1442/93 e dell'art. 6, n. 3, del regolamento n. 2362/98, decida sul seguito da dare ad ogni domanda presentata.
106 Inoltre, i ruoli svolti dalla Commissione attraverso la fissazione, da una parte, dei coefficienti di riduzione/di adattamento controversi e, dall'altra, del coefficiente in questione nella causa che ha dato origine alla sentenza Weddel/commissione, citata, non sono analoghi. Ai punti 20-22 di tale sentenza, la Corte ha dichiarato che il regolamento controverso era stato adottato tenendo conto dei quantitativi di carni bovine per cui erano state presentate domande individuali di titoli di importazione alle quali nessuna nuova domanda poteva aggiungersi. La Corte ha dichiarato, al punto 35 della sentenza Francia/Comafrica e a., citata, che «adottando il regolamento [controverso nella causa Weddel/Commissione, citata] la Commissione si era avvalsa della facoltà prevista dall'art. 15, n. 6, lett. d), del regolamento (CEE) 4 settembre 1980, n. 2377, (...) in base al quale la Commissione decide in quale misura possa essere dato seguito alle domande di titolo e stabilisce una percentuale unica di riduzione dei quantitativi richiesti se i quantitativi globali oggetto delle domande di titolo superano i quantitativi disponibili». Al contrario, nelle cause in esame, l'obiettivo e l'effetto giuridico dell'adozione dei regolamenti impugnati non sono di decidere sul seguito da dare alle domande individuali degli operatori presso le autorità nazionali competenti, ma di trarre le conseguenze, ai sensi dell'art. 6, primo comma, del regolamento n. 1442/93 e dell'art. 6, n. 3, del regolamento n. 2362/98, di una situazione obiettiva di fatto, relativa all'esistenza di un'eccedenza del quantitativo di riferimento comunitario globale rispetto al volume del contingente tariffario (nel regime del 1993) e dei contingenti tariffari e delle banane ACP tradizionali (nel regime del 1999). Tale analisi non può essere messa in discussione per il fatto che la modifica dei quantitativi di riferimento definitivi degli operatori che risulta dall'applicazione, da parte delle autorità nazionali competenti, dei coefficienti di riduzione/di adattamento potrebbe avere un carattere prevedibile. Sono le autorità nazionali competenti che stabiliscono il quantitativo di riferimento di ciascun operatore e comunicano tale quantitativo a quest'ultimo (v. art. 6, secondo comma, del regolamento n. 1442/93 e art. 6, n. 4, del regolamento n. 2362/98).
107 Dalle risposte ai quesiti scritti ed orali posti alle parti risulta che gli operatori non sono ufficialmente informati né dalle autorità nazionali competenti né dalla Commissione sull'ammontare dei loro quantitativi di riferimento definitivi prima della fissazione e della pubblicazione del coefficiente di riduzione/di adattamento. Qualora alcuni operatori fossero stati informati, occorre dichiarare che tale circostanza non risulterebbe da un'applicazione dell'art. 6 del regolamento n. 1442/93 o dell'art. 6 del regolamento n. 2362/98, ma dai contatti personali tra tali operatori e le autorità nazionali competenti. Ne consegue che i regolamenti impugnati non consentono agli operatori di determinare i quantitativi definitivi che saranno loro assegnati a titolo individuale (v. sentenza Francia/Comafrica e a., citata, punto 32).
108 I regolamenti impugnati si presentano dunque come misure di portata generale, ai sensi dell'art. 189, secondo comma, del Trattato CE (divenuto art. 249, secondo comma, CE). Essi si applicano a situazioni obiettivamente determinate e comportano effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in maniera generale e astratta, e cioè di tutti gli operatori delle categorie A e B (nel regime del 1993) o di tutti gli operatori tradizionali (nel regime del 1999).
109 Pertanto, i regolamenti impugnati sono, per loro natura, di portata generale e non costituiscono decisioni ai sensi dell'art. 189, quarto comma, del Trattato.
110 Anche alla luce di quanto precede risulta che i regolamenti impugnati non possono essere considerati come riguardanti individualmente le ricorrenti. Dal momento che le ricorrenti non soddisfano una delle condizioni di ricevibilità poste dall'art. 173, quarto comma, del Trattato, i ricorsi di cui trattasi devono essere respinti in quanto irricevibili.
111 Per quanto riguarda l'argomento tratto dall'assenza di un rimedio giuridico nazionale, occorre dichiarare che tali circostanze, supponendo che siano accertate, non possono giustificare una modifica, attraverso un'interpretazione giurisprudenziale, del sistema dei rimedi giuridici e dei procedimenti istituiti dal Trattato. In nessun caso, esse non consentono di dichiarare ricevibile un ricorso di annullamento proposto da una persona fisica o giuridica sprovvista dei requisiti stabiliti dall'art. 173, quarto comma (ordinanza della Corte 23 novembre 1995, causa C-10/95 P, Asocarne/Consiglio, Racc. pag. I-4149, punto 26).
112 Infine nelle cinque cause, le ricorrenti chiedono al Tribunale di disporre mezzi istruttori per chiarire i fatti e il procedimento. Spetta al Tribunale valutare l'utilità di tali mezzi (v., in particolare, sentenza del Tribunale 6 luglio 1999, cause riunite T-112/96 e T-115/96, Séché/Commissione, Racc. FP pag. I-A-115 e II-623, punto 284). Ora, alla luce delle risposte ai quesiti posti alle parti e dopo un esame dei documenti trasmessi dalla Commissione relativi alle correzioni dei quantitativi di riferimento effettuate dalla Commissione (v. supra, punti 57 e 58), il Tribunale è giunto alla conclusione che essi non sono necessari per decidere sulle controversie in esame e, pertanto, che non occorre dare un seguito favorevole alle domande di mezzi istruttori proposte dalle ricorrenti nelle cinque cause.
Sulle domande di risarcimento
Argomenti delle parti
113 In via preliminare, le ricorrenti fanno osservare che la Commissione è responsabile della gestione dell'organizzazione comune dei mercati nel settore della banana (sentenza Paesi Bassi/Commissione, citata, punti 33, 34 e 37). Gli Stati membri non avrebbero pertanto potere decisionale in tale settore. La Commissione avrebbe dunque l'obbligo di verificare e di controllare l'esattezza dei dati che le sono trasmessi dalle autorità nazionali competenti e di correggerli nel caso in cui doppi conteggi rischino di falsare la base del regime comune di importazione.
114 Le ricorrenti fanno valere che i regolamenti impugnati sono illegittimi. Inoltre, essi non sarebbero provvedimenti legislativi che comportano scelte di politica economica ma atti di natura amministrativa.
115 Esse affermano che, nei limiti in cui il coefficiente di riduzione/di adattamento dipende dal volume del contingente tariffario (nel regime del 1993) o dai contingenti tariffari e delle banane ACP tradizionali (nel regime del 1999) diviso per il quantitativo di riferimento comunitario globale ammesso dalla Commissione, qualora tale quantitativo di riferimento non fosse corretto, non lo sarebbe nemmeno il coefficiente di riduzione/di adattamento.
116 Secondo le ricorrenti, la Commissione, quando ha adottato i coefficienti di riduzione/di adattamento per gli anni 1995-1999, sapeva che i quantitativi effettivamente disponibili in vista della commercializzazione nella Comunità, nell'ambito del regime del 1993, o importati nella comunità, nell'ambito del regime del 1999, così come essi risultavano dai titoli consegnati e utilizzati o dalle importazioni registrate dall'Ufficio statistico delle Comunità europee (Eurostat) a titolo dei periodi di riferimento corrispondenti, erano sensibilmente inferiori ai quantitativi dichiarati dagli operatori. Inoltre, essa non potrebbe asserire di aver ignorato l'esistenza di casi di doppio conteggio dal momento che, in diverse occasioni, ha adottato coefficienti di riduzione provvisori per disporre di un tempo maggiore per verificare i dati con gli Stati membri e gli operatori individuali.
117 I regolamenti impugnati sono, secondo le ricorrenti, errati nella misura seguente:
>lt>1
118 Il margine di errore nel calcolo del quantitativo di riferimento comunitario globale non sarebbe ragionevole ed eccederebbe i limiti di un errore amministrativo tollerabile. Esso dimostrerebbe chiaramente che le verifiche effettuate dalla Commissione e dagli Stati membri, che agiscono in qualità di agenti di quest'ultima, non sono state adeguate. Pertanto, i coefficienti di riduzione/di adattamento sarebbero illegittimi.
119 Nelle cause T-198/95, T-171/96, T-230/97 e T-174/98, il divario tra l'ammontare totale dei titoli degli operatori e l'ammontare disponibile sulla base del contingente tariffario presenterebbe anche una differenza sostanziale con quello constatato nei primi anni d'applicazione del regime comune d'importazione. Nel corso di questi primi anni, si potrebbe ammettere che la Commissione non avesse a disposizione tutti gli elementi per decidere se le domande di titoli di importazione erano legittime. Col passare del tempo, però, essa avrebbe acquisito piena conoscenza del numero totale dei titoli assegnati e utilizzati da ogni operatore. L'uso di titoli numerati consentirebbe alla Commissione di avere una perfetta vista d'insieme sui quantitativi di banane commercializzati. Le ricorrenti sostengono che, se la Commissione avesse fatto correttamente il proprio lavoro, essa sarebbe stata in grado di eliminare i casi di doppio conteggio e di determinare in modo preciso il quantitativo di riferimento di ciascun operatore.
120 Per quanto riguarda la causa T-225/99, le ricorrenti fanno valere che la Commissione non può giustificare i propri errori prendendo a pretesto difficoltà nello stabilire con precisione i quantitativi di banane importate. Il calcolo del coefficiente di adattamento per il 1999 non si sarebbe più basato sui quantitativi di banane commercializzati, ma sulle importazioni effettive e sull'uso dei titoli nel corso del periodo di riferimento. Inoltre, il regime del 1999 sarebbe stato concepito per evitare gli errori precedenti. Tuttavia, la Commissione non avrebbe fatto uso dei poteri che le sono attribuiti dal regolamento n. 2362/98 per scoprire e punire le dichiarazioni fraudolente degli operatori.
121 Non si tratterebbe in questo caso di errori nell'esercizio di un potere discrezionale da parte della Commissione, ma di un inadempimento di quest'ultima al suo dovere di determinare il coefficiente di riduzione/di adattamento nel rispetto del diritto. Tale inadempimento potrebbe essere qualificato come violazione del principio di buona amministrazione o del principio secondo cui l'applicazione della normativa comunitaria deve essere certa e prevedibile (sentenza della Corte 15 dicembre 1987, causa 326/85, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. 5091).
122 Inoltre, i futuri diritti a titoli d'importazione dipenderebbero dai quantitativi commercializzati nel passato. Le ricorrenti hanno allegato ai loro ricorsi nelle cause T-230/97 e T-174/98 una tabella che dimostrerebbe l'erosione dei loro diritti a titoli d'importazione nel corso degli anni 1989-2002. Tale erosione pregiudicherebbe i loro diritti fondamentali tutelati dal diritto comunitario, come il diritto di proprietà e quello di esercitare un'attività professionale o commerciale. Il Consiglio non avrebbe autorizzato l'erosione dei diritti a titoli d'importazione nel regolamento n. 404/93. Al contrario, esso avrebbe adottato misure per evitare tale erosione a vantaggio degli operatori delle categorie A e B (art. 19, n. 2, del regolamento n. 404/93). La Commissione avrebbe, contrariamente all'intenzione del legislatore, creato un sistema che consente l'erosione dei diritti all'interno di ogni categoria.
123 Le ricorrenti fanno valere, in via subordinata, che se il Tribunale dovesse dichiarare che i regolamenti impugnati costituiscono provvedimenti legislativi che implicano una scelta di politica economica, la Commissione avrebbe violato una norma giuridica superiore diretta alla tutela dei singoli e tale infrazione sarebbe grave e manifesta. Tale norma prevederebbe che un'istituzione non può adottare un atto sulla base di fatti di cui essa conosce, o avrebbe dovuto manifestamente conoscere, il carattere erroneo qualora un siffatto atto pregiudichi i diritti dei singoli.
124 La Commissione avrebbe violato tale regola, segnatamente, determinando il coefficiente di riduzione/di adattamento per le campagne 1995-1999 sulla base di quantitativi di riferimento di cui essa conosceva la manifesta inesattezza e, per quanto riguarda le cause T-198/95, T-171/96, T-230/97 e T-174/98, creando un sistema che non si basava su un'operazione pubblica facilmente controllabile. La violazione di tale regola sarebbe stata grave e manifesta e avrebbe danneggiato le ricorrenti. Le condizioni per la concessione del risarcimento dei danni ai sensi degli artt. 178 e 215 del Trattato sulla base di una giurisprudenza consolidata sarebbero soddisfatte (sentenze della Corte 2 dicembre 1971, causa 5/71, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Consiglio, Racc. pag. 975; 5 dicembre 1979, cause riunite 116/77 e 124/77, Amylum e Tunnel Refineries/Consiglio e Commissione, Racc. pag. 3497, e 19 maggio 1992, cause riunite C-104/89 e C-37/90, Mulder e a./Consiglio e Commissione, Racc. pag. I-3061).
125 L'asserito pregiudizio nella fattispecie in esame consiste nella perdita del diritto di importare banane nel corso degli anni di riferimento 1995-1999. Questa perdita è calcolata, in tonnellate, per ciascuno degli anni di tale periodo rispetto all'effetto sui quantitativi di riferimento annui della differenza tra l'uso dei coefficienti fissati dai regolamenti impugnati e l'uso del coefficiente legale massimo proposto dalle ricorrenti (v. supra, tabella al punto 117). Le ricorrenti hanno calcolato i loro danni, in termini pecuniari, sulla base del costo medio di sostituzione per ciascuno degli anni sopra indicati dei titoli persi relativi a tali quantitativi. L'ammontare dei danni sarebbero stati calcolati come segue:
>lt>2
126 La Commissione, sostenuta dalle intervenienti, fa valere che essa ha correttamente esercitato i suoi poteri nell'attuazione del regolamento n. 404/93. La sua responsabilità non può essere ravvisata in un caso in cui le «carenze» del sistema - supponendo che la loro esistenza sia accertata - sarebbero necessariamente il risultato di una normativa adottata dal Consiglio. L'azione avviata dalla Commissione corrispondeva alla necessità imperiosa di garantire il funzionamento effettivo dell'organizzazione comune dei mercati nel settore della banana. Legiferando al fine di perseguire tale obiettivo, la Commissione avrebbe disposto, nell'ambito fissato dal Consiglio, di un ampio margine discrezionale.
127 Le ricorrenti non avrebbero dimostrato che la Commissione ha agito in modo illegittimo. L'esistenza di casi di doppi conteggi non corretti non avrebbe l'effetto di invalidare i regolamenti impugnati. La difficoltà relativa al divario tra la somma dei quantitativi rivendicati dagli operatori e l'ammontare totale disponibile a titolo del contingente tariffario, non si riferirebbe all'esistenza di tale divario in quanto tale, ma al fatto di sapere come e quando sia opportuno correggere i dati trasmessi dagli operatori. Il problema sostanziale consisterebbe nel sapere a quale operatore un dato quantitativo debba essere assegnato. Inoltre, l'analisi secondo cui la persistenza di tali divari non presenterebbe, in sé, un carattere anormale sarebbe sostenuta dal potere attribuito alla Commissione di fissare un coefficiente di riduzione/di adattamento, come dichiarato dal Tribunale nella sentenza Comafrica. La Commissione avrebbe, in realtà, compiuto seri sforzi per ridurre tali divari e in alcuni casi vi sarebbe riuscita. Inoltre, il Tribunale avrebbe ammesso, nella sentenza Comafrica, che tali divari potevano esistere e richiedere la fissazione di un coefficiente di riduzione al di fuori di un periodo transitorio definito.
128 La Commissione aggiunge che la responsabilità dell'esattezza dei dati incombe innanzi tutto sugli Stati membri. Ad essa sarebbe stato attribuito soltanto un compito di sorveglianza, che avrebbe svolto con un certo successo. Per quanto riguarda, in particolare, la causa T-225/99, essa fa valere che risulta chiaramente dall'art. 6 del regolamento n. 2362/98 che spetta agli Stati membri stabilire i quantitativi di riferimento per tutta la durata della procedura di assegnazione dei quantitativi annuali. La Commissione avrebbe accesso agli elenchi degli operatori e dei quantitativi di riferimento provvisori, nonché a informazioni relative alle loro importazioni di banane e ai numeri dei titoli utilizzati durante il periodo di riferimento. Tuttavia, occorrerebbe ammettere che la Commissione, pur essendo in grado di identificare casi potenzialmente problematici che richiederebbero verifiche, non dispone di documenti giustificativi dettagliati, di poteri d'indagine né delle risorse necessarie per determinare con precisione il problema fatto valere e il suo responsabile.
129 Le ricorrenti non avrebbero inoltre provato di aver subito un danno che giustifichi un risarcimento. La Commissione ritiene che la tabella prodotta dalle ricorrenti per dimostrare un'erosione dei loro diritti a titoli di importazione sia basata su considerazioni teoriche e non su dati reali. Esse non avrebbero assolutamente provato che la riduzione dei loro diritti sia la conseguenza diretta del modo in cui la Commissione ha calcolato i coefficienti di riduzione/di adattamento controversi. La Commissione sostiene che l'affermazione delle ricorrenti sembra ancora meno convincente se si considera che tali coefficienti si sono ravvicinati sempre più al valore 1 nel corso degli anni, cosicché l'importanza della riduzione effettivamente imposta ai quantitativi di riferimento degli operatori è diminuita.
130 Inoltre, la Commissione fa valere che le ricorrenti non hanno dedotto, per tentare di dimostrare che essa aveva agito in maniera illegittima, nessun motivo diverso da quelli già respinti dal Tribunale nella sentenza Comafrica. Essa ritiene altresì che gli operatori non godano di un diritto, tutelato dal diritto comunitario, che garantisca loro di poter importare un dato quantitativo di banane a tariffa preferenziale (v. sentenza Comafrica, punto 53). Essi non avrebbero neppure diritto ad una parte fissa del contingente tariffario. I regolamenti impugnati sarebbero legittimi e le ricorrenti potrebbero ottenere il risarcimento del danno che asseriscono di aver subito soltanto se producessero la prova che il loro danno era anormale e speciale (v. sentenza del Tribunale 28 aprile 1998, causa T-184/95, Dorsch Consult/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II-667, punti 59 e 76-80). Ora, esse non avrebbero nel caso specifico prodotto tale prova.
Giudizio del Tribunale
131 Il sorgere della responsabilità della Comunità, ai sensi dell'art. 215, secondo comma, del Trattato, è subordinato alla compresenza di un insieme di condizioni riguardanti l'illiceità del comportamento contestato alle istituzioni comunitarie, la sussistenza del danno e l'esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento e il danno lamentato, (sentenze della Corte 7 maggio 1992, cause riunite C-258/90 e C-259/90, Pesquerias De Bermeo e Naviera Laida/Commissione, Racc. pag. I-2901, punto 42, e del Tribunale 1° febbraio 2001, causa T-1/99, T. Port/Commissione, Racc. pag. I-465, punto 42).
132 Con le domande di risarcimento di cui trattasi, le ricorrenti mirano ad ottenere la riparazione del danno che risulterebbe dall'adozione da parte della Commissione dei regolamenti impugnati.
133 Esse affermano che la Commissione ha agito in maniera illegittima al momento dell'adozione di tali regolamenti perché si è basata su quantitativi di riferimento manifestamente inesatti alla luce dei dati relativi ai quantitativi effettivamente disponibili per la commercializzazione nella Comunità o importati nella Comunità durante i periodi di riferimento corrispondenti. Nella causa T-225/99, esse addebitano altresì alla Commissione di non aver fatto uso delle facoltà che le sono conferite dal regolamento n. 2362/98 per scoprire e sanzionare le dichiarazioni fraudolente degli operatori.
134 In materia di responsabilità della Comunità per i danni causati ai singoli, il comportamento addebitato alla Commissione deve costituire una violazione sufficientemente caratterizzata di una norma giuridica che ha l'obiettivo di conferire diritti ai singoli. Il criterio decisivo per considerare sufficientemente caratterizzata una violazione del diritto comunitario è quello della violazione manifesta e grave, da parte di un'istituzione comunitaria, dei limiti posti al suo potere discrezionale. Qualora l'istituzione in questione disponga solamente di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, la semplice trasgressione del diritto comunitario può essere sufficiente per accertare l'esistenza di una violazione sufficientemente caratterizzata (sentenza della corte 4 luglio 2000, causa C-352/98 P, Bergaderm e Goupil/Commissione, Racc. pag. I-5291, punti 41-44). In particolare, la constatazione di una irregolarità che non verrebbe commessa, in circostanze analoghe, da una amministrazione normalmente prudente e diligente consente di concludere che il comportamento dell'istituzione ha configurato un'illiceità tale da far sorgere la responsabilità della Comunità a titolo dell'art. 215 del Trattato.
135 Occorre pertanto determinare la portata del potere discrezionale di cui disponeva la Commissione al momento dell'adozione dei regolamenti impugnati.
136 Al riguardo, si deve rilevare che la natura generale o individuale di un atto di un'istituzione non costituisce un criterio determinante per individuare i limiti del potere discrezionale di cui disponga l'istituzione in questione (sentenza Bergaderm e Goupil/Commissione, citata, punto 46).
137 Il Tribunale ha dichiarato, al punto 104, supra, che la Commissione è obbligata a fissare, ai sensi dell'art. 6, primo comma, del regolamento n. 1442/93 e dell'art. 6, n. 3, del regolamento n. 2362/98, un coefficiente di riduzione/di adattamento se il quantitativo di riferimento comunitario globale eccede l'ammontare del contingente tariffario disponibile al fine di eliminare l'eccedenza. Il coefficiente di riduzione/di adattamento è stabilito dividendo l'ammontare del contingente tariffario o il volume globale dei contingenti tariffari e delle banane ACP tradizionali per il quantitativo di riferimento comunitario globale. Ne consegue che la Commissione non dispone di un margine di valutazione o di un potere discrezionale circa l'opportunità di fissare il coefficiente di riduzione/di adattamento e la scelta degli ammontari da prendere in considerazione a tale riguardo.
138 Da quanto precede risulta che i presenti ricorsi mirano al risarcimento del danno che risulterebbe dall'adozione, da parte della Commissione, nell'esercizio di un potere discrezionale considerevolmente ridotto, di atti di natura amministrativa. Conseguentemente, una semplice trasgressione del diritto comunitario può essere sufficiente per far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità. A questo punto, occorre dunque verificare se la Commissione ha commesso, al momento dell'adozione dei regolamenti impugnati, un'irregolarità di cui non si sarebbe resa colpevole un'amministrazione normalmente prudente e diligente, nelle medesime circostanze.
139 Le ricorrenti affermano che la presa in considerazione, da parte della Commissione, al momento della fissazione dei coefficienti di riduzione/di adattamento per gli anni 1995-1999, di quantitativi di riferimento comunitario globali sensibilmente superiori ai quantitativi effettivamente disponibili per la commercializzazione nella Comunità o importati nella Comunità nel corso dei periodi di riferimento corrispondenti ha portato alla fissazione di coefficienti errati. Espresso in percentuale, tale errore sarebbe compreso tra il 25 e il 31% per l'anno 1996, e il 3 e il 4% per l'anno 1999 (v. supra, punto 117).
140 La Commissione, benché contesti i criteri utilizzati dalle ricorrenti per stabilire l'asserito margine di errore nel calcolo dei coefficienti di riduzione/di adattamento, non contesta di aver avuto difficoltà per conciliare il numero delle richieste degli operatori con il quantitativo totale delle banane commercializzate o importate nella Comunità nel corso dei corrispondenti periodi di riferimento.
141 Infatti, la Commissione ha adottato, in diverse occasioni, coefficienti di riduzione provvisori per disporre del tempo necessario a verificare i dati trasmessi dagli operatori agli Stati membri. Così, nei considerando del suo regolamento (CE) 2 dicembre 1994, n. 2947, che fissa il coefficiente uniforme di riduzione per la determinazione della quantità di banane da attribuire a ciascun operatore delle categorie A e B nel quadro del contingente tariffario per il 1995 (GU L 310, pag. 62), la Commissione ha osservato che le comunicazioni fatte dagli Stati membri in applicazione dell'art. 5, n. 3, del regolamento n. 1442/93 mettevano in evidenza dei doppi conteggi. Essa ha precisato altresì «che ove fossero presi in considerazione i dati succitati (...) sarebbe necessario stabilire (...) un coefficiente uniforme di riduzione eccessivo e penalizzante per taluni operatori» e che era opportuno «stabilire i tassi di riduzione in via provvisoria». Essa ne ha dedotto che i quantitativi di riferimento definitivi «per gli operatori per il 1995 (...) potranno essere stabiliti soltanto non appena saranno completate nuove verifiche a cura degli Stati membri con la collaborazione della Commissione».
142 Inoltre, è pacifico che, al momento della fissazione dei coefficienti di riduzione/di adattamento definitivi per gli anni 1995-1999, la Commissione e gli Stati membri non erano riusciti ad eliminare nei quantitativi di riferimento adottati come base di calcolo tutti i casi di doppio conteggio, malgrado le sostanziali verifiche compiute.
143 Tuttavia, occorre sottolineare che la presa in considerazione di tali quantitativi di riferimento non costituisce in sé un'irregolarità di cui non si sarebbe resa colpevole un'amministrazione normalmente prudente e diligente, nelle medesime circostanze (v., a contrario, sentenza del Tribunale 15 marzo 1995, causa T-514/93, Cobrecaf e a./Commissione, Racc. pag. II-621, nella quale il Tribunale ha condannato la Commissione a risarcire i danni causati non da un errore da essa compiuto nel calcolo dell'importo di un investimento per cui poteva essere concesso un aiuto comunitario, ma dalla sua mancanza di diligenza nel correggere tale errore di cui essa era perfettamente a conoscenza da quindici mesi).
144 La constatazione di un errore o di un'irregolarità da parte di un'istituzione non è sufficiente in sé per far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità, a meno che tale errore o irregolarità non sia caratterizzato da una mancanza di diligenza o di prudenza. Ne consegue che la sussistenza, al momento della fissazione dei coefficienti di riduzione/di adattamento, di eventuali discordanze tra i dati trasmessi dalle autorità nazionali competenti e quelli di Eurostat o altri dati relativi ai quantitativi di banane commercializzate o importate nella Comunità nel corso dei corrispondenti periodi di riferimento non costituisce in sé una prova di una violazione grave e manifesta del diritto comunitario da parte della Commissione. Inoltre, occorre osservare che il Tribunale, nella sentenza Comafrica (punto 69), ha dichiarato, per quanto riguarda il regime del 1993, che «il regolamento n. 404/93 precisa che i quantitativi di riferimento usati per la suddivisione del contingente tariffario non devono basarsi sulle importazioni, bensì sui quantitativi "distribuiti" dagli operatori».
145 Dal fascicolo risulta che i dati di Eurostat non sono basati sui quantitativi di banane commercializzate, come richiesto dall'art. 5, n. 1, del regolamento n. 1442/93, e non sono ripartiti in funzione delle attività svolte dagli operatori, come descritte all'art. 3, n. 1, dello stesso regolamento. Conseguentemente, benché i dati di Eurostat o altri dati relativi alle importazioni nel corso del periodo di riferimento abbiano potuto essere utili come indicazioni generali nel processo di verifica di eventuali casi di doppio conteggio o di discordanze tra i dati comunicati dalle autorità nazionali competenti, essi non costituivano una base valida per la determinazione dei quantitativi di riferimento in forza dell'art. 6 del regolamento n. 1442/93 (v. sentenza Comafrica, punto 69). Ne consegue che, quando la Commissione ha fissato i coefficienti di riduzione controversi, ai sensi del regime del 1993, essa non ha agito in modo illegittimo rifiutando di sostituire dati basati su quantitativi commercializzati con dati basati su quantitativi importati.
146 Inoltre, il comportamento della Commissione, nel corso della verifica e della correzione dei quantitativi di riferimento trasmessi dalle autorità nazionali competenti, non era caratterizzato da una mancanza di prudenza o di diligenza. Lungi dall'aver accettato tali dati senza porsi dei quesiti, la Commissione, come le ricorrenti hanno fatto valere nei loro argomenti relativi alla ricevibilità dei ricorsi in esame, collaborava negli anni 1995-1999 con le autorità nazionali competenti nell'identificazione e nella eliminazione dei casi di doppio conteggio. Tenuto conto, da una parte, delle descrizioni fatte dalle parti delle procedure di verifica e di correzione dei quantitativi di riferimento e, dall'altra, dell'esame svolto dal Tribunale sulle informazioni e sui documenti che gli sono stati trasmessi dietro sua richiesta (v. supra, punto 103), occorre ritenere che la Commissione ha agito con una grande prudenza e grande diligenza nella verifica e nella correzione delle discordanze nei dati trasmessi dalle autorità nazionali competenti e nella eliminazione dei casi di doppio conteggio. Tale valutazione non è inficiata dal fatto che risultava impossibile eliminare tutti i casi di doppio conteggio.
147 Per quanto riguarda il regime del 1993, l'eliminazione di tutte le possibili discordanze nei dati trasmessi dalle autorità nazionali competenti era molto difficile, se non impossibile, tenuto conto, in primo luogo, della complessità delle disposizioni relative, da una parte, alle diverse categorie di operatori e di attività e, dall'altra, alle distinzioni relative alle diverse provenienze del prodotto, in secondo luogo, dell'estensione del commercio in questione e, in terzo luogo, dei vincoli imposti dai termini stabiliti per ogni campagna annuale.
148 Per quanto riguarda la causa T-225/99, il regime del 1999 ha semplificato in maniera sostanziale le disposizioni relative al rilascio dei titoli di importazione, in particolare prevedendo che saranno presi in considerazione non soltanto i quantitativi commercializzati, ma anche i quantitativi importati dagli operatori durante il periodo di riferimento. Tuttavia, la sussistenza di un'asserita discordanza dell'ordine del 3-4% tra i dati trasmessi dalle autorità nazionali competenti e i dati sulle importazioni di banane nel corso del periodo di riferimento per l'anno 1999 non può costituire la prova di una mancanza di diligenza o di prudenza nella fattispecie in esame. Tenuto conto, da una parte, che l'anno 1999 era il primo anno di applicazione del regime del 1999, basato sui quantitativi di banane importate e non sui quantitativi di banane commercializzate, e, dall'altra, che i titoli di importazione sono emessi per oltre 700 operatori nei quindici paesi, un certo margine di discordanza era inevitabile.
149 Conseguentemente, alla luce, in particolare, della natura complessa delle disposizioni stabilite dai regimi del 1993 e del 1999, dei limiti di tempo, della considerevole portata delle negoziazioni, delle esigenze connesse al funzionamento dell'amministrazione di 15 Stati membri e delle complesse pratiche avviate dalla Commissione per ridurre eventuali discordanze nei dati, occorre dichiarare che quest'ultima ha agito con la prudenza e la diligenza richieste.
150 Tenuto conto di quanto precede, la Commissione non può essere dichiarata responsabile di una violazione del diritto comunitario tale da far sorgere la responsabilità della Comunità in forza dell'art. 215, secondo comma, del Trattato.
151 Ne consegue che le domande di risarcimento devono essere respinte.
152 Da tutte le considerazioni che precedono, risulta che i ricorsi devono essere interamente respinti.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
153 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché le ricorrenti sono rimaste soccombenti, devono essere condannate a sopportare le proprie spese e, in solido, quelle sostenute dalla Commissione, che aveva concluso in tal senso.
154 Ai sensi dell'art. 87, n. 4, del medesimo regolamento, il Regno di Spagna e la Repubblica francese, intervenienti, sopporteranno le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Le domande di annullamento sono respinte in quanto irricevibili.
2) Le domande di risarcimento sono respinte in quanto infondate.
3) Le ricorrenti sopporteranno le proprie spese e, in solido, quelle sostenute dalla Commissione.
4) Le intervenienti sopporteranno le proprie spese.