CELEX: 62001TJ0315
Política externa e de segurança comum
Medidas restritivas contra pessoas e entidades ligadas a Oussama ben Laden, à rede Al-Qaida e aos Talibãs
Competência da Comunidade
Congelamento de fundos
Direitos fundamentais
Jus cogens
Fiscalização jurisdicional
Recurso de anulação

Quadro jurídico
1       Nos termos do artigo 24.°, n.° 1, da Carta das Nações Unidas, assinada em São Francisco (Estados Unidos), em 26 de Junho de
1945, os membros da Organização das Nações Unidas (ONU) «conferem ao Conselho de Segurança a principal responsabilidade na
manutenção da paz e da segurança internacionais e concordam em que no cumprimento dos deveres impostos por essa responsabilidade
o Conselho de Segurança aja em nome deles».
2       Nos termos do artigo 25.° da Carta das Nações Unidas, «[o]s membros [da ONU] concordam em aceitar e aplicar as decisões do
Conselho de Segurança, de acordo com a presente Carta».
3       Por força do artigo 48.°, n.° 2, da Carta das Nações Unidas, as decisões do Conselho de Segurança para a manutenção da paz
e da segurança internacionais «serão executadas pelos membros das Nações Unidas directamente e, mediante a sua acção, nos
organismos internacionais apropriados de que façam parte».
4       Segundo o artigo 103.° da Carta das Nações Unidas, «[n]o caso de conflito entre as obrigações dos membros das Nações Unidas
em virtude da presente Carta e as obrigações resultantes de qualquer outro acordo internacional, prevalecerão as obrigações
assumidas em virtude da presente Carta».
5       Nos termos do artigo 11.°, n.° 1, UE:
«A União definirá e executará uma política externa e de segurança comum extensiva a todos os domínios da política externa
e de segurança, que terá por objectivos:
–       a salvaguarda dos valores comuns, dos interesses fundamentais, da independência e da integridade da União, de acordo com os
princípios da Carta das Nações Unidas;
–       o reforço da segurança da União, sob todas as formas;
–       a manutenção da paz e o reforço da segurança internacional, de acordo com os princípios da Carta das Nações Unidas […]»
6       Nos termos do artigo 301.° CE:
«Sempre que uma posição comum ou uma acção comum adoptada nos termos das disposições do Tratado da União Europeia relativas
à política externa e de segurança comum prevejam uma acção da Comunidade para interromper ou reduzir, total ou parcialmente,
as relações económicas com um ou mais países terceiros, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão,
toma as medidas urgentes necessárias.»
7       O artigo 60.°, n.° 1, CE dispõe:
«Se, no caso previsto no artigo 301.°, for considerada necessária uma acção da Comunidade, o Conselho, de acordo com o procedimento
previsto no artigo 301.°, pode tomar, relativamente aos países terceiros em causa, as medidas urgentes necessárias em matéria
de movimentos de capitais e de pagamentos.»
8       Nos termos do artigo 307.°, primeiro parágrafo, CE:
«As disposições do presente Tratado não prejudicam os direitos e obrigações decorrentes de convenções concluídas antes de
1 de Janeiro de 1958 ou, em relação aos Estados que aderem à Comunidade, anteriormente à data da respectiva adesão, entre
um ou mais Estados‑Membros, por um lado, e um ou mais Estados terceiros, por outro.»
9       Por último, o artigo 308.° CE dispõe:
«Se uma acção da Comunidade for considerada necessária para atingir, no curso de funcionamento do mercado comum, um dos objectivos
da Comunidade, sem que o presente Tratado tenha previsto os poderes de acção necessários para o efeito, o Conselho, deliberando
por unanimidade, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu, adoptará as disposições adequadas.»

Antecedentes do litígio
10     Em 15 de Outubro de 1999, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança») adoptou a Resolução
1267 (1999), através da qual, designadamente, condenou o facto de continuar a ser dado acolhimento e treino a terroristas
e de serem preparados actos terroristas em território afegão, reafirmou a sua convicção de que a repressão do terrorismo internacional
é essencial para a manutenção da paz e da segurança internacionais e deplorou que os talibãs continuassem a dar refúgio a
Usama bin Laden (Oussama ben Laden, na maior parte das versões francesas dos documentos adoptados pelas instituições comunitárias)
e a permitir que ele, bem como os seus associados, dirigissem uma rede de campos de treino de terroristas em território por
eles controlado e utilizassem o Afeganistão como base para patrocinar operações terroristas internacionais. No n.° 2 dessa
resolução, o Conselho de Segurança exigiu que os talibãs entregassem sem demora o nomeado Oussama ben Laden às autoridades
competentes. A fim de assegurar o respeito dessa obrigação, o n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999) dispõe que todos
os Estados deverão, designadamente, «[c]ongelar os fundos e outros recursos financeiros, incluindo fundos provenientes ou
obtidos a partir de bens que sejam propriedade dos talibãs ou controlados, directa ou indirectamente, por eles ou por qualquer
empresa de que os talibãs sejam proprietários ou que esteja sob o seu controlo, tal como designados pelo comité instituído
em aplicação do n.° 6,
infra
, e assegurar que nem os referidos fundos nem quaisquer outros fundos ou recursos financeiros desta forma designados sejam
postos, pelos seus nacionais ou por qualquer pessoa que se encontrem no seu território, à disposição dos talibãs ou de qualquer
outra empresa propriedade dos talibãs ou controlada, directa ou indirectamente, por eles, salvo autorização contrária dada,
pelo Comité, caso a caso, por razões humanitárias.»
11     No n.° 6 da Resolução 1267 (1999), o Conselho de Segurança decidiu criar, em conformidade com o artigo 28.° do seu regulamento
interno provisório, um Comité do Conselho de Segurança composto por todos os seus membros (a seguir «comité de sanções»),
encarregado, designadamente, de velar pela execução, pelos Estados, das medidas impostas pelo n.° 4, identificar os fundos
ou outros recursos financeiros visados no referido n.° 4 e examinar os pedidos de derrogação às medidas impostas por esse
mesmo n.° 4.
12     Considerando que era necessária uma acção da Comunidade a fim de executar essa resolução, o Conselho adoptou, em 15 de Novembro
de 1999, a Posição Comum 1999/727/PESC, relativa a medidas restritivas contra os Taliban (JO L 294, p. 1). O artigo 2.° dessa
posição comum impõe o congelamento dos fundos e outros recursos financeiros detidos no estrangeiro pelos talibãs, nas condições
definidas na Resolução 1267 (1999) do Conselho de Segurança.
13     Em 14 de Fevereiro de 2000, o Conselho adoptou, com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, o Regulamento (CE) n.° 337/2000,
relativo a uma proibição de voos e a um congelamento de fundos e outros recursos financeiros aplicável aos Taliban do Afeganistão
(JO L 43, p. 1).
14     Em 19 de Dezembro de 2000, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1333 (2000), que exige, designadamente, que os talibãs
dêem cumprimento à Resolução 1267 (1999), em particular, deixando de dar refúgio e treino aos terroristas internacionais e
às suas organizações e entregando Oussama ben Laden às autoridades competentes, para que este seja julgado. O Conselho de
Segurança decidiu, em particular, reforçar a proibição dos voos e o congelamento dos fundos impostos pela Resolução 1267 (1999).
Assim, o n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000) dispõe que todos os Estados devem, designadamente, «[c]ongelar sem demora
os fundos e outros activos financeiros de Usama bin Laden e das pessoas e entidades a ele associadas, tal como designadas
pelo [comité de sanções], incluindo os da organização Al‑Qaida e os fundos provenientes ou obtidos a partir de bens que sejam
propriedade de Usama bin Laden ou controlados, directa ou indirectamente, por ele e por pessoas e entidades a ele associadas,
e assegurar que nem os referidos fundos nem quaisquer outros fundos ou recursos financeiros sejam postos, pelos seus nacionais
ou por qualquer pessoa que se encontrem no seu território, à disposição, directa ou indirectamente, de Usama bin Laden, dos
seus associados ou de qualquer entidade que seja propriedade ou que seja controlada, directa ou indirectamente, por Usama
bin Laden ou por pessoas e entidades a ele associadas, incluindo os da organização Al‑Qaida».
15     Nessa mesma disposição, o Conselho de Segurança encarregou o comité de sanções de manter, com base nas informações comunicadas
pelos Estados e pelos organismos regionais, uma lista actualizada dos indivíduos e entidades que o referido comité identificou
como estando associados a Oussama ben Laden, incluindo a organização Al‑Qaida.
16     No n.° 23 da Resolução 1333 (2000), o Conselho de Segurança decidiu que as medidas impostas, designadamente, ao abrigo do
n.° 8, seriam aplicadas durante doze meses e que, no fim desse período, determinaria se deviam ser prorrogadas por um novo
período, nas mesmas condições.
17     Considerando que era necessária uma acção da Comunidade a fim de dar execução a essa resolução, o Conselho adoptou, em 26
de Fevereiro de 2001, a Posição Comum 2001/154/PESC, que impõe medidas restritivas adicionais contra os Taliban e que altera
a Posição Comum 96/746/PESC (JO L 57, p. 1). O artigo 4.° dessa posição comum dispõe:
«São congelados os fundos e outros activos financeiros de Usama bin Laden e das pessoas e entidades a ele associadas, conforme
designadas pelo [comité de sanções], e não serão disponibilizados fundos ou outros recursos financeiros a Usama bin Laden
e às pessoas e entidades a ele associadas, tal como designadas pelo [comité de sanções], nas condições definidas na [Resolução
1333 (2000)].»
18     Em 6 de Março de 2001, o Conselho adoptou, com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, o Regulamento (CE) n.° 467/2001, que proíbe
a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos, prorroga o congelamento
de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos Taliban do Afeganistão e revoga o Regulamento (CE) n.° 337/2000 (JO
L 67, p. 1).
19     O artigo 1.° do Regulamento n.° 467/2001 define o que deve ser entendido por «fundos» e por «congelamento de fundos».
20     Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 467/2001:
«1.      São congelados todos os fundos e outros recursos financeiros pertencentes a qualquer pessoa singular ou colectiva, entidade
ou organismo designado pelo Comité de Sanções […] e constante da lista do Anexo I.
2.      Os fundos ou outros recursos financeiros não devem ser, directa ou indirectamente, colocados à disposição nem utilizados em
benefício das pessoas, entidades ou organismos designados pelo Comité de Sanções [contra os] Taliban e constantes da lista
do Anexo I.
3.      O n.
os
1 e 2 não são aplicáveis aos fundos e recursos financeiros isentados pelo Comité de Sanções [contra os] Taliban. As isenções
são obtidas através das autoridades competentes dos Estados‑Membros enumeradas no Anexo II.»
21     O Anexo I do Regulamento n.° 467/2001 contém a lista das pessoas, entidades e organismos visados pelo congelamento de fundos
imposto pelo artigo 2.° Nos termos do n.° 1 do artigo 10.° do Regulamento n.° 467/2001, a Comissão está habilitada a alterar
ou a completar o referido Anexo I, com base nas decisões do Conselho de Segurança ou do comité de sanções.
22     Em 8 de Março de 2001, o comité de sanções publicou uma primeira lista consolidada das entidades e das pessoas que devem ser
sujeitas ao congelamento de fundos por força das Resoluções 1267 (1999) e 1333 (2000) do Conselho de Segurança (v. comunicado
AFG/131 SC/7028 do referido comité de 8 de Março de 2001). Essa lista foi, desde então, alterada e completada em diversas
ocasiões. Assim, a Comissão adoptou diversos regulamentos ao abrigo do artigo 10.° do Regulamento n.° 467/2001, através dos
quais alterou ou completou o Anexo I do referido regulamento.
23     Em 19 de Outubro de 2001, o comité de sanções publicou uma nova adenda à lista de 8 de Março de 2001, que contém, designadamente,
o nome da seguinte pessoa:
–       «Al‑Qadi, Yasin (A. K. A. Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; A. K. A. Kahdi, Yasin), Jeddah, Saudi Arabia».
24     Através do Regulamento (CE) n.° 2062/2001 da Comissão, de 19 de Outubro de 2001, que altera, pela terceira vez, o Regulamento
n.° 467/2001 (JO L 277, p. 25), o nome da pessoa em questão foi acrescentado, juntamente com outros, ao Anexo I do referido
regulamento.
25     Em 16 de Janeiro de 2002, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1390 (2002), que fixa as medidas a impor relativamente
a Oussama ben Laden, aos membros da organização Al‑Qaida, bem como aos talibãs e a outras pessoas, grupos, empresas e entidades
associadas. Esta resolução prevê, no essencial, nos n.
os
1 e 2, a manutenção das medidas, designadamente o congelamento de fundos, impostas pelo n.° 4, alínea b), da Resolução 1267
(1999) e pelo n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000). Em conformidade com o n.° 3 da Resolução 1390 (2002), estas medidas
serão reexaminadas pelo Conselho de Segurança, doze meses depois da sua adopção, prazo findo o qual as manterá ou decidirá
melhorá‑las.
26     Considerando que era necessária uma acção da Comunidade a fim de dar execução a essa resolução, o Conselho adoptou, em 27
de Maio de 2002, a Posição Comum 2002/402/PESC, relativa a medidas restritivas contra Osama bin Laden, os membros da organização
Al‑Qaida e os Talibã, bem como contra outros indivíduos, grupos, empresas e entidades a eles associados e que revoga as Posições
Comuns 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC e 2001/771/PESC (JO L 139, p. 4). O artigo 3.° desta posição comum prescreve,
designadamente, o prosseguimento do congelamento dos fundos e dos outros haveres financeiros ou recursos económicos dos indivíduos,
grupos, empresas e entidades referidos na lista elaborada pelo comité de sanções em conformidade com as Resoluções 1267 (1999)
e 1333 (2000) do Conselho de Segurança.
27     Em 27 de Maio de 2002, o Conselho adoptou, com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE, o Regulamento (CE) n.° 881/2002,
que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden,
à rede Al‑Qaida e aos talibã, e que revoga o Regulamento (CE) n.° 467/2001 (JO L 139, p. 9).
28     Nos termos do considerando 4 deste regulamento, as medidas previstas, designadamente, na Resolução 1390 (2002) do Conselho
de Segurança «estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado, pelo que se torna necessário, especialmente para evitar
distorções de concorrência, aprovar legislação comunitária que permita a aplicação, no território da Comunidade, das decisões
pertinentes do Conselho de Segurança».
29     O artigo 1.° do Regulamento n.° 881/2002 define os «fundos» e o «congelamento de fundos» em termos, no essencial, idênticos
aos do artigo 1.° do Regulamento n.° 467/2001.
30     Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 881/2002:
«1.      São congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade das pessoas singulares ou colectivas, grupos ou
entidades designados pelo Comité de Sanções e enumerados no Anexo I, ou que por eles sejam possuídos ou detidos.
2.      Os fundos não devem ser, directa ou indirectamente, colocados à disposição nem utilizados em benefício de pessoas singulares
ou colectivas, grupos ou entidades designados pelo Comité de Sanções e enumerados no Anexo I.
3.      Os recursos económicos não devem ser, directa ou indirectamente, colocados à disposição nem utilizados em benefício de pessoas
singulares ou colectivas, grupos ou entidades designados pelo Comité de Sanções e enumerados no Anexo I, de forma a que essas
pessoas, grupos ou entidades possam vir a beneficiar de fundos, bens ou serviços.»
31     O Anexo I do Regulamento n.° 881/2002 contém a lista das pessoas, entidades e grupos visados pelo congelamento de fundos imposto
pelo artigo 2.° Esta lista inclui, designadamente, o nome da seguinte pessoa singular: «Al‑Qadi, Yasin (aliás, KADI, Shaykh
Yassin Abdullah; aliás, KAHDI, Yasin), Jeddah, Arábia Saudita».
32     Em 20 de Dezembro de 2002, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1452 (2002), destinada a facilitar o respeito das obrigações
em matéria de luta antiterrorista. O n.° 1 desta resolução prevê um determinado número de derrogações e de excepções ao congelamento
dos fundos e dos recursos económicos imposto pelas Resoluções 1267 (1999), 1333 (2000) e 1390 (2002), que poderão ser concedidas
por motivos humanitários pelos Estados, sob reserva da aprovação do comité de sanções.
33     Em 17 de Janeiro de 2003, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1455 (2003), que se destina a melhorar a execução das
medidas impostas no n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999), no n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000) e nos n.
os
1 e 2 da Resolução 1390 (2002). Em conformidade com o n.° 2 da Resolução 1455 (2003), essas medidas serão de novo melhoradas
dentro de doze meses ou mais cedo, se necessário.
34     Considerando que era necessária uma acção da Comunidade a fim de dar execução à Resolução 1452 (2002) do Conselho de Segurança,
o Conselho adoptou, em 27 de Fevereiro de 2003, a Posição Comum 2003/140/PESC, relativa às derrogações às medidas restritivas
impostas pela Posição Comum 2002/402/PESC (JO L 53, p. 62). O artigo 1.° desta posição comum prevê que, ao dar execução às
medidas a que se refere o artigo 3.° da Posição Comum 2002/402, a Comunidade Europeia terá em conta as excepções permitidas
pela Resolução 1452 (2002) do Conselho de Segurança.
35     Em 27 de Março de 2003, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) n.° 561/2003, que altera, no referente às excepções ao congelamento
de fundos e de recursos económicos, o Regulamento n.° 881/2002 (JO L 82, p. 1). No considerando 4 desse regulamento, o Conselho
indica que, tendo em conta a Resolução 1452 (2002) do Conselho de Segurança, torna‑se necessário ajustar as medidas impostas
pela Comunidade.
36     Nos termos do artigo 1.° do Regulamento n.° 561/2003:
«No Regulamento […] n.° 881/2002 é inserido o seguinte artigo:
‘Artigo 2.°A
1.      O disposto no artigo 2.° não se aplica aos fundos ou recursos económicos quando:
a)      Qualquer uma das autoridades competentes dos Estados‑Membros referidas no Anexo II determinar, a pedido de uma pessoa singular
ou colectiva interessada, que esses fundos ou recursos económicos:
i)      são necessários para cobrir despesas de base, incluindo os pagamentos de comida, rendas ou empréstimos hipotecários, medicamentos
e tratamentos médicos, impostos, apólices de seguro e serviços públicos,
ii)      se destinam exclusivamente ao pagamento de honorários profissionais razoáveis e ao reembolso de despesas associadas com a
prestação de serviços jurídicos,
iii)      se destinam exclusivamente ao pagamento de encargos ou taxas de serviço correspondentes à manutenção ou gestão normal de fundos
ou de recursos económicos congelados, ou
iv)      são necessários para cobrir despesas extraordinárias; e
b)      Essa determinação tiver sido notificada ao Comité de Sanções e:
c)      i)     no caso de uma determinação ao abrigo da subalínea i), ii) ou iii) da alínea a), o Comité de Sanções não tiver, no prazo de
48 horas após a notificação, emitido objecções à determinação, ou
ii)      no caso de uma determinação ao abrigo da subalínea iv) da alínea a), o Comité de Sanções tiver aprovado a determinação.
2.      Quem pretenda beneficiar do disposto no n.° 1 deve apresentar um requerimento à autoridade competente do Estado‑Membro referida
no Anexo II.
A autoridade competente referida no Anexo II deve notificar rapidamente por escrito o requerente, bem como quaisquer outras
pessoas, organismos ou entidades reconhecidos como directamente interessados, de que o requerimento foi ou não deferido.
A autoridade competente deve também informar os restantes Estados‑Membros de que o requerimento de isenção foi ou não deferido.
3.      Os fundos descongelados e transferidos no interior da Comunidade para fazer face a despesas ou reconhecidos ao abrigo do presente
artigo não ficarão sujeitos a outras medidas restritivas nos termos do artigo 2.°
[…]’»

Tramitação processual e pedidos das partes
37     Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 18 de Dezembro de 2001, registada sob o número T‑315/01,
Yassin Abdullah Kadi interpôs, contra o Conselho e a Comissão, um recurso nos termos do artigo 230.° CE, no qual conclui pedindo
que o Tribunal se digne:
–       anular os Regulamentos n.° 2062/2001 e n.° 467/2001, na medida em que digam respeito ao recorrente;
–       condenar o Conselho e a Comissão nas despesas.
38     Nas respostas, entradas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância, respectivamente, em 20 e 21 de Fevereiro de 2002,
o Conselho e a Comissão concluem pedindo que o Tribunal se digne:
–       negar provimento ao recurso;
–       condenar o recorrente nas despesas.
39     Por carta da Secretaria do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Junho de 2002, as partes foram convidadas a apresentar
as suas observações sobre as consequências da revogação do Regulamento n.° 467/2001 e da sua substituição pelo Regulamento
n.° 881/2002.
40     Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 28 de Junho de 2002, em anexo às suas observações,
o recorrente alargou os seus pedidos e fundamentos iniciais ao Regulamento n.° 881/2002 (a seguir «regulamento impugnado»),
na parte que lhe diz respeito.
41     Nas suas observações entradas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 28 de Junho de 2002, o Conselho declara não
ter objecções a essa ampliação dos pedidos e fundamentos iniciais do recurso.
42     Nas suas observações entradas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 1 de Julho de 2002, a Comissão alega que
o recurso inicial deve ser julgado inadmissível na parte que visa o Regulamento n.° 467/2001, uma vez que as condições constantes,
designadamente, dos quarto e quinto parágrafos do artigo 230.° CE não estão preenchidas. Segundo esta instituição, o pedido
inicial de anulação deste regulamento só pode, portanto, ser entendido como uma excepção de ilegalidade nos termos do artigo
241.° CE. Por isso, deve considerar‑se que o recurso inicial visa principalmente o Regulamento n.° 2062/2001 e que é apenas
a título incidental que ataca o Regulamento n.° 467/2001. Contudo, no interesse de uma boa administração da justiça e por
preocupações de economia processual, e tendo em conta a circunstância de que os efeitos jurídicos do Regulamento n.° 2062/2001
se prosseguem no regulamento impugnado, a Comissão declara não ter objecções a que o recorrente altere os seus actos processuais
para neles incluir este último regulamento.
43     Por outro lado, a Comissão solicita ao Tribunal de Primeira Instância que declare, em conformidade com o artigo 113.° do Regulamento
de Processo do Tribunal de Primeira Instância, que o recurso contra o Regulamento n.° 2062/2001 ficou sem objecto e que não
há lugar ao conhecimento do mérito da causa no que lhe diz respeito, uma vez que esse regulamento ficou privado de qualquer
efeito jurídico devido à revogação do Regulamento n.° 467/2001 e à sua substituição pelo regulamento impugnado. Invoca, nesse
sentido, o acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Outubro de 1988, Technointorg/Comissão e Conselho (294/86 e 77/87, Colect.,
p. 6077), e o despacho do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Junho de 1997, TEAM e Kolprojekt/Comissão (T‑13/96, Colect.,
p. II‑983).
44     Além disso, a Comissão pede, ao abrigo do artigo 115.°, n.° 1, e do artigo 116.°, n.° 6, do Regulamento de Processo, que lhe
seja concedido o estatuto de interveniente em apoio dos pedidos do Conselho, mantendo o seu pedido de condenação do recorrente
nas despesas que ela efectuou durante o período no decurso do qual este contestou o Regulamento n.° 2062/2001.
45     Por despacho do presidente da Primeira Secção do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Setembro de 2002, o Reino Unido da
Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte foi admitido a intervir em apoio dos pedidos dos recorridos, em aplicação do artigo 116.°,
n.° 6, do Regulamento de Processo.
46     Tendo a composição das secções do Tribunal de Primeira Instância sido modificada a partir do novo ano judicial, que teve início
em 1 de Outubro de 2002, o juiz‑relator foi afecto à Segunda Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.
47     Ouvidas as partes, o Tribunal de Primeira Instância remeteu o processo, em conformidade com o artigo 51.° do Regulamento de
Processo, a uma secção composta por cinco juízes.
48     Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção alargada) decidiu iniciar a fase oral
e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo, colocou por escrito
determinadas questões ao Conselho e à Comissão, que responderam no prazo fixado.
49     Por despacho do presidente da Segunda Secção alargada do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Setembro de 2003, o presente
processo e o processo T‑306/01, Aden e o./Conselho e Comissão, foram apensos para efeitos da fase oral, em conformidade com
o artigo 50.° do Regulamento de Processo.
50     Por carta de 8 de Outubro de 2003, o recorrente solicitou ao Tribunal de Primeira Instância que juntasse aos autos o Terrorism
(United Nations Measures) Order 2001 [Despacho britânico de 2001 sobre o Terrorismo (Medidas das Nações Unidas)]. Por carta
igualmente datada de 8 de Outubro de 2003, a Comissão pediu ao Tribunal que juntasse aos autos as «directrizes que regulam
a condução dos trabalhos do [comité de sanções]», conforme adoptadas por este comité em 7 de Novembro de 2002 e rectificadas
em 10 de Abril de 2003. Estes dois pedidos foram deferidos por decisão do presidente da Segunda Secção alargada do Tribunal
de Primeira Instância de 9 de Outubro de 2003.
51     Foram ouvidas as alegações e as respostas das partes às questões colocadas pelo Tribunal de Primeira Instância na audiência
de 14 de Outubro de 2003.

Quanto às consequências processuais decorrentes da adopção do regulamento impugnado
52     As partes principais no litígio estão de acordo em reconhecer que o recorrente tem o direito de adaptar os seus pedidos e
fundamentos de modo a visar a anulação do regulamento impugnado, que revoga e substitui o Regulamento n.° 467/2001, conforme
alterado pelo Regulamento n.° 2062/2001. Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 28 de
Junho de 2002, o recorrente declarou efectivamente adaptar nesse sentido os seus pedidos e fundamentos iniciais.
53     A este respeito, deve recordar‑se que, quando uma decisão é substituída, no decurso do processo, por uma decisão com o mesmo
objecto, esta deve ser considerada um elemento novo que permite ao recorrente adaptar os seus pedidos e fundamentos. Seria,
de facto, contrário a uma boa administração da justiça e às exigências de economia processual obrigar o recorrente a interpor
novo recurso. Além disso, seria injusto que a instituição em causa pudesse, para fazer face às críticas contidas numa petição
apresentada ao tribunal comunitário contra uma decisão, adaptar a decisão impugnada ou substituí‑la por outra e, no decurso
da instância, invocar essa alteração ou substituição para privar a outra parte da possibilidade de tornar os seus pedidos
e fundamentos iniciais extensivos à decisão ulterior ou de apresentar pedidos e fundamentos suplementares contra esta (acórdãos
do Tribunal de Justiça de 3 de Março de 1982, Alpha Steel/Comissão, 14/81, Recueil, p. 749, n.° 8; de 29 de Setembro de 1987,
Fabrique de fer de Charleroi e Dillinger Hüttenwerke/Comissão, 351/85 e 360/85, Colect., p. 3639, n.° 11; e de 14 de Julho
de 1988, Stahlwerke Peine‑Salzgitter/Comissão, 103/85, Colect., p. 4131, n.
os
11 e 12; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 3 de Fevereiro de 2000, CCRE/Comissão, T‑46/98 e T‑151/98, Colect.,
p. II‑167, n.° 33).
54     Esta jurisprudência é transponível para a hipótese em que um regulamento, que diz directa e individualmente respeito a um
particular, é substituído, já com o processo em curso, por um regulamento com o mesmo objecto.
55     Correspondendo esta hipótese, em todos os aspectos, à do presente caso, há que deferir o pedido do recorrente, considerar
que o seu recurso tem por objecto a anulação do regulamento impugnado, na parte que este lhe diz respeito, e permitir às partes
reformular os seus pedidos, fundamentos e argumentos à luz deste elemento novo.
56     Nestas condições, deve considerar‑se que o pedido inicial do recorrente destinado a obter a anulação parcial do Regulamento
n.° 467/2001 ficou sem objecto, devido à revogação deste regulamento pelo regulamento impugnado. Assim, não há que decidir
sobre este pedido nem, consequentemente, sobre a questão prévia de admissibilidade suscitada pela Comissão (v. n.° 42,
supra
). Também não há que proferir decisão sobre o pedido de anulação parcial do Regulamento n.° 2062/2001, uma vez que este ficou
igualmente sem objecto.
57     Resulta do que antecede que já não há que conhecer do recurso, na parte que visa a Comissão. Nas circunstâncias do presente
caso, contudo, o princípio da boa administração da justiça e as exigências de economia processual, em que se apoia a jurisprudência
referida no n.° 53
supra
, justificam igualmente que se tenham em conta os pedidos, os fundamentos de defesa e os argumentos da Comissão, reformulados
conforme referido no n.° 55,
supra
, sem que seja novamente necessário admitir formalmente esta instituição no processo, nos termos do artigo 115.°, n.° 1, e
do artigo 116.°, n.° 6, do Regulamento de Processo, enquanto interveniente em apoio dos pedidos do Conselho.
58     Tendo em conta o que antecede, deve considerar‑se que o presente recurso passa a visar apenas o Conselho, apoiado pela Comissão
e pelo Reino Unido, e que tem por único objecto um pedido de anulação do regulamento impugnado, na parte que este diz respeito
ao recorrente.

Quanto ao mérito
1.
Considerações preliminares
59     Em apoio dos seus pedidos, o recorrente invocou, na petição, três fundamentos de anulação relativos à violação dos seus direitos
fundamentais. O primeiro fundamento é relativo à violação do direito de ser ouvido, o segundo, à violação do direito ao respeito
da propriedade e do princípio da proporcionalidade e o terceiro, à violação do direito a uma fiscalização jurisdicional efectiva.
60     Na réplica, o recorrente invocou um quarto fundamento, relativo à incompetência e ao excesso de poder, na medida em que as
instituições recorridas adoptaram os Regulamentos n.° 467/2001 e n.° 2062/2001 com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, quando
essas disposições autorizavam a Comunidade a interromper ou a reduzir as relações económicas com países terceiros, mas não
a congelar os haveres dos particulares. Contudo, no seguimento da revogação do Regulamento n.° 467/2001 e da sua substituição
pelo regulamento impugnado, adoptado com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE, o recorrente declarou, nas suas observações
entradas na Secretaria do Tribunal em 28 de Junho de 2002, que renunciava a este novo fundamento.
61     O Tribunal de Primeira Instância decidiu, contudo, analisar oficiosamente a questão de saber se o Conselho era competente
para adoptar o regulamento impugnado, tendo por base legal os artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE. Com efeito, o fundamento
relativo à incompetência do autor do acto impugnado é de ordem pública (conclusões do advogado‑geral M. Lagrange no processo
Países Baixos/Alta Autoridade, acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1964, 66/63, Recueil, pp. 1047, 1086, Colect.
1962‑1964, pp. 527, 529) e pode, por isso, ser examinado oficiosamente pelo tribunal comunitário (acórdãos do Tribunal de
Justiça de 17 de Dezembro de 1959, Société des fonderies de Pont‑à‑Mousson/Alta Autoridade, 14/59, Recueil, pp. 445, 473 ,
Colect. 1954‑1961, p. 357; de 10 de Maio de 1960, Alemanha/Alta Autoridade, 19/58, Recueil, pp. 469, 488, Colect. 1954‑1961,
p. 401; de 30 de Setembro de 1982, Amylum/Conselho, 108/81, Recueil, p. 3107, n.° 28; e de 13 de Julho de 2000, Salzgitter/Comissão,
C‑210/98 P, Colect., p. I‑5843, n.° 56; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Fevereiro de 1992, BASF e o./Comissão,
T‑79/89, T‑84/89, T‑85/89, T‑86/89, T‑89/89, T‑91/89, T‑92/89, T‑94/89, T‑96/89, T‑98/89, T‑102/89 e T‑104/89, Colect., p. II‑315,
n.° 31; e de 24 de Setembro de 1996, Marx Esser e Del Amo Martinez/Parlamento, T‑182/94, ColectFP, p. I‑A‑411 e II‑1197, n.° 44).
62     Uma vez que nem o Conselho nem a Comissão tiveram a possibilidade de tomar posição sobre esta questão no decurso da fase escrita,
o Tribunal convidou‑os a fazê‑lo por escrito ao abrigo das medidas de organização do processo (v. n.° 48,
supra
). Estas instituições responderam a esse pedido do Tribunal no prazo que lhes foi fixado para o efeito. Por outro lado, durante
a audiência, o recorrente pôs em causa a competência do Conselho para adoptar o regulamento impugnado com base nos artigos
60.° CE, 301.° CE e 308.° CE. O Reino Unido tomou igualmente posição sobre esta questão na audiência.
63     O Tribunal decide pronunciar‑se, em primeiro lugar, sobre o fundamento, suscitado oficiosamente, relativo à incompetência
do Conselho para adoptar o regulamento impugnado. O Tribunal pronunciar‑se‑á, seguidamente, sobre os três fundamentos de anulação,
agrupando‑os, relativos à violação dos direitos fundamentais do recorrente.
2.
Quanto ao fundamento relativo à incompetência do Conselho para adoptar o regulamento impugnado

Questões do Tribunal e respostas das partes
64     Nas suas questões escritas colocadas ao Conselho e à Comissão, o Tribunal de Primeira Instância recordou que, no parecer 2/94
de 28 de Março de 1996 (Colect., p. I‑1759, n.
os
29 e 30), o Tribunal de Justiça precisou que o artigo 235.° do Tratado CE (actual artigo 308.° CE) visa suprir a falta de
poderes para agir, conferidos expressa ou implicitamente às instituições comunitárias por disposições específicas do Tratado,
na medida em que tais poderes se revelem, porém, necessários para que a Comunidade possa exercer as suas funções tendo em
vista alcançar um dos objectivos fixados pelo Tratado. Sendo parte integrante de uma ordem institucional baseada no princípio
das competências de atribuição, esta disposição não pode constituir um fundamento para alargar o âmbito das competências da
Comunidade para além do quadro geral resultante do conjunto das disposições do Tratado e, em particular, das que definem as
missões e as acções da Comunidade. Não pode, em qualquer caso, servir de fundamento à adopção de disposições que conduzam,
em substância, pelas suas consequências, a uma alteração do Tratado que escape ao processo que este prevê para esse efeito.
À luz deste parecer, o Tribunal convidou mais particularmente o Conselho e a Comissão a indicar quais eram os objectivos da
Comunidade fixados pelo Tratado CE que se propunham atingir pela via das disposições previstas pelo regulamento impugnado.
65     O Conselho respondeu, no essencial, que essas disposições prosseguiam um objectivo de coerção económica e financeira que constitui,
em seu entender, um objectivo do Tratado CE.
66     A este respeito, o Conselho alega que os objectivos da Comunidade não são apenas os definidos no artigo 3.° CE, podendo também
resultar de disposições mais específicas.
67     O elemento determinante, a este respeito, é o de que, depois da revisão resultante do Tratado de Maastricht, os artigos 60.° CE
e 301.° CE definem as missões e as acções da Comunidade em matéria de sanções económicas e financeiras e oferecem uma base
legal para uma transferência expressa de competências para a Comunidade com vista ao seu cumprimento. Essas competências estão
expressamente ligadas e, de facto, subordinadas à adopção de um acto ao abrigo das disposições do Tratado UE relativas à política
estrangeira e de segurança comum (PESC). Ora, um dos objectivos da PESC é, nos termos do artigo 11.°, n.° 1, terceiro travessão,
EU, «a manutenção da paz e o reforço da segurança internacional, de acordo com os princípios da Carta das Nações Unidas».
68     Há, assim, que admitir que a coerção económica e financeira por razões políticas,
a fortiori,
no âmbito da execução de uma decisão vinculativa do Conselho de Segurança, constitui um objectivo expresso e legítimo do
Tratado CE, mesmo que esse objectivo seja marginal, ligado de maneira indirecta aos objectivos principais deste Tratado, designadamente
os relativos à livre circulação de capitais [artigo 3.°, n.° 1, alínea c), CE] e ao estabelecimento de um regime de concorrência
não falseada [artigo 3.°, n.° 1, alínea g), CE], e ligado ao Tratado UE.
69     No presente caso, o artigo 308.° CE foi incluído, enquanto base jurídica do regulamento impugnado, a fim de completar a base
fornecida pelos artigos 60.° CE e 301.° CE, de forma a permitir a adopção de medidas não apenas relativamente a países terceiros
mas também contra indivíduos e entidades não estatais que não tenham necessariamente ligações com o governo ou o regime desses
países, num caso em que o Tratado CE não prevê os poderes de acção exigidos para esse efeito.
70     Ao proceder desta forma, a Comunidade pôde adaptar‑se à evolução da prática internacional, que consiste, de ora em diante,
em adoptar «sanções inteligentes» contra indivíduos que constituem uma ameaça para a segurança internacional, e não contra
populações inocentes.
71     O Conselho sustenta que as condições em que recorreu, no presente caso, ao artigo 308.° CE não são diferentes daquelas em
que esta disposição foi utilizada, no passado, para realizar, no funcionamento do mercado comum, um dos objectivos do Tratado
CE, sem que o referido Tratado tenha previsto os poderes de acção exigidos para esse efeito. Invoca, nesse sentido:
–       No domínio da política social, as diversas directivas que, com base no artigo 235.° do Tratado CE, completado por vezes pelo
artigo 100.° do Tratado CE (actual artigo 94.° CE), alargaram o princípio da igualdade de remuneração entre trabalhadores
masculinos e femininos, conforme previsto pelo artigo 119.° do Tratado CE (os artigos 117.° a 120.° do Tratado CE foram substituídos
pelos artigos 136.° CE a 143.° CE), a fim de o erigir a princípio geral de igualdade de tratamento em todos os domínios onde
pudessem subsistir discriminações potenciais e para dele beneficiarem os trabalhadores independentes, incluindo do sector
agrícola, designadamente, a Directiva 76/207/CEE do Conselho, de 9 de Fevereiro de 1976, relativa à concretização do princípio
da igualdade de tratamento entre homens e mulheres no que se refere ao acesso ao emprego, à formação e promoção profissionais
e às condições de trabalho (JO L 39, p. 40; EE 05 F2 p. 70), a Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978,
relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança
social (JO 1979, L 6, p. 24; EE 05 F2 p. 174), a Directiva 86/378/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1986, relativa à aplicação
do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres aos regimes profissionais de segurança social (JO L 225, p. 40),
e a Directiva 86/613/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1986, relativa à aplicação do princípio da igualdade de tratamento
entre homens e mulheres que exerçam uma actividade independente incluindo a actividade agrícola, bem como à protecção da maternidade
(JO L 359, p. 56);
–       No domínio da livre circulação de pessoas, os diversos actos que, com base no artigo 235.° do Tratado CE e do artigo 51.°
do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 42.° CE), tornaram extensivos aos trabalhadores independentes, aos membros
da sua família e aos estudantes os direitos reconhecidos aos trabalhadores assalariados que se deslocam no interior da Comunidade,
designadamente, o Regulamento (CEE) n.° 1390/81 do Conselho, de 12 de Maio de 1981, que torna extensivo aos trabalhadores
não assalariados e aos membros da sua família o Regulamento (CEE) n.° 1408/71 relativo à aplicação dos regimes de segurança
social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 143, p. 1);
–       Mais recentemente, o Regulamento (CE) n.° 1035/97 do Conselho, de 2 de Junho de 1997, que cria um Observatório Europeu do
Racismo e da Xenofobia (JO L 151, p. 1), adoptado com base no artigo 213.° do Tratado CE (actual artigo 284.° CE) e no artigo
235.° do Tratado CE.
72     O próprio Tribunal de Justiça reconheceu a legalidade desta prática (acórdão de 5 de Dezembro de 1989, Delbar, C‑114/88, Colect.,
p. 4067).
73     Mais do que isso, o legislador comunitário já recorreu, no passado, à base legal do artigo 235.° do Tratado CE no domínio
das sanções. A este respeito, o Conselho expõe que, antes da introdução, no Tratado CE, dos artigos 301.° CE e 60.° CE, diversos
regulamentos do Conselho que impunham sanções comerciais tiveram por base o artigo 113.° do Tratado CE (que passou, após alteração,
a artigo 133.° CE) [v., por exemplo, o Regulamento (CEE) n.° 596/82 do Conselho, de 15 de Março de 1982, que modifica o regime
de importação de determinados produtos originários da União Soviética (JO L 72, p. 15), o Regulamento (CEE) n.° 877/82 do
Conselho, de 16 de Abril de 1982, que suspende a importação de quaisquer produtos originários da Argentina (JO L 102, p. 1),
e o Regulamento (CEE) n.° 3302/86 do Conselho, de 27 de Outubro de 1986, que suspende a importação de moedas de ouro da República
da África do Sul (JO L 305, p. 11)]. Contudo, quando essas medidas excedessem o âmbito de aplicação da política comercial
comum ou dissessem respeito a pessoas singulares ou colectivas estabelecidas na Comunidade, tiveram igualmente por base o
artigo 235.° do Tratado CE. Foi esse o caso, em particular, do Regulamento (CEE) n.° 3541/92 do Conselho, de 7 de Dezembro
de 1992, que proíbe que sejam satisfeitos os pedidos do Iraque no que se refere aos contratos e transacções cuja realização
foi afectada pela Resolução 661 (1990) do Conselho de Segurança das Nações Unidas e pelas resoluções conexas (JO L 361, p. 1),
cujo artigo 2.° dispõe que «[é] proibido satisfazer, ou tomar quaisquer disposições no sentido de satisfazer, pedidos apresentados
por […] [q]ualquer pessoa singular ou colectiva no Iraque ou que actue por intermédio de uma pessoa singular ou colectiva
no Iraque».
74     Em resposta às mesmas questões escritas do Tribunal de Primeira Instância, a Comissão alega que a execução de sanções impostas
pelo Conselho de Segurança podia estar, no todo ou em parte, abrangida pelo âmbito de aplicação do Tratado CE, quer ao abrigo
da política comercial comum quer ao abrigo do mercado interno.
75     No presente caso, a Comissão sustenta, remetendo para o considerando 4 do regulamento impugnado, que as medidas em causa eram
necessárias para garantir uma aplicação e uma interpretação uniformes das restrições aos movimentos de capitais postas em
prática em conformidade com as resoluções em causa do Conselho de Segurança, de forma a preservar a livre circulação de capitais
na Comunidade e a evitar distorções de concorrência.
76     Por outro lado, a Comissão entende que a defesa da segurança internacional, tanto no exterior como no interior da União, se
deve considerar inscrita no quadro geral das disposições do Tratado CE. A este respeito, a Comissão remete, por um lado, para
os artigos 3.° UE e 11.° UE e, por outro, para o preâmbulo do Tratado CE, no qual as partes contratantes confirmaram «a solidariedade
que liga a Europa e os países ultramarinos, […] em conformidade com os princípios da Carta das Nações Unidas», e se declararam
determinadas a «consolidar […] a defesa da paz e da liberdade». Daqui a Comissão infere um «objectivo geral fixado à Comunidade
de defender a paz e a segurança», do qual emanam especificamente os artigos 60.° CE e 301.° CE, ao mesmo tempo que são manifestações
específicas da competência comunitária na regulação dos movimentos de capitais internos e externos.
77     Não conferindo as disposições do título III, capítulo 4, do Tratado CE, relativas aos movimentos de capitais, nenhum poder
particular à Comunidade, o artigo 308.° CE foi considerado, no presente caso, base jurídica complementar para garantir que
a Comunidade possa impor as restrições em causa, designadamente em relação aos particulares, em conformidade com a posição
comum adoptada pelo Conselho.
78     Na audiência, o Reino Unido descreveu o objectivo comunitário prosseguido pela adopção do regulamento impugnado como sendo
a aplicação uniforme, no interior da Comunidade, de obrigações relativas a restrições aos movimentos de capitais, impostas
aos Estados‑Membros pelo Conselho de Segurança.
79     O Reino Unido salienta que a criação de um mercado interno no domínio dos movimentos de capitais é um dos objectivos da Comunidade
enunciados no artigo 3.° CE. Considera que a aplicação uniforme de todas as restrições à livre circulação de capitais no mercado
constitui um aspecto essencial da criação de um mercado interno.
80     Se, pelo contrário, a execução das resoluções em causa do Conselho de Segurança não tivesse sido objecto de medidas adoptadas
a nível comunitário, isso teria criado, segundo o Reino Unido, um risco de divergências na aplicação do congelamento dos haveres
entre Estados‑Membros. Se os Estados‑Membros tivessem executado essas resoluções individualmente, teriam inevitavelmente surgido
diferentes interpretações sobre o alcance das obrigações que lhes incumbem, que teriam criado disparidades no domínio da livre
circulação de capitais entre os Estados‑Membros, o que teria provocado um risco de distorção da concorrência.
81     Além disso, o Reino Unido sustenta que não se pode considerar que as medidas destinadas a congelar os fundos dos particulares,
com o objectivo de interromper as relações económicas com organizações terroristas internacionais, em vez de com países terceiros,
alargam o «âmbito de competências da Comunidade para além do quadro geral resultante do conjunto das disposições do Tratado»,
segundo os termos do parecer 2/94, n.° 64,
supra
. Em conformidade com o quadro do Tratado, a Comunidade é competente para adoptar medidas que se destinam a regulamentar os
movimentos de capitais, designadamente, tomando medidas contra os particulares. Consequentemente, se é verdade que as medidas
destinadas a regulamentar os movimentos de capitais de particulares, com o objectivo de interromper as relações económicas
com organizações terroristas internacionais, estão abrangidas por um domínio para o qual o Tratado CE não conferiu poderes
específicos às instituições, e se é igualmente verdade que essas medidas exigem o recurso ao artigo 308.° CE, não se pode
considerar que estas vão além do quadro geral do Tratado.
82     O Reino Unido sustenta que o recurso ao artigo 308.° CE nas circunstâncias do presente caso não é diferente da utilização
que foi feita dessa disposição em situações, designadamente no domínio da política social, em que esse artigo serviu para
alcançar outros objectivos da Comunidade quando o Tratado não fornecia uma base jurídica precisa (v. n.° 71,
supra
).
83     Na audiência, o recorrente contestou a competência do Conselho para adoptar o regulamento impugnado com base nos artigos 60.° CE,
301.° CE e 308.° CE.
84     Por um lado, o recurso aos artigos 60.° CE e 301.° CE não é permitido no presente caso, uma vez que o regulamento impugnado
prevê a adopção de medidas contra particulares e não contra países terceiros.
85     Por outro lado, também não é permitido o recurso ao artigo 308.° CE, uma vez que o regulamento impugnado não prossegue a realização
de um qualquer objectivo do Tratado CE, mas unicamente a realização de objectivos em matéria de PESC, que são abrangidos pelo
Tratado UE. Em particular, o congelamento dos haveres dos interessados não tem relação real e efectiva com o objectivo de
«evitar distorções de concorrência», referido no considerando 4 do regulamento impugnado (acórdão do Tribunal de Justiça de
5 de Outubro de 2000, Alemanha/Parlamento e Conselho, C‑376/98, Colect., p. I‑8419, n.
os
84 e 85).
86     A este respeito, o recorrente alega, mais particularmente, que não basta que uma medida se destine à realização de um objectivo
do Tratado UE para que possa ser adoptada pela Comunidade com base no artigo 308.° CE. Assim, no parecer 2/94, referido no
n.° 64,
supra
, o Tribunal de Justiça considerou que essa disposição não permitia a adesão da Comunidade à Convenção Europeia para a Protecção
dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH), apesar de o objectivo do respeito dos direitos do homem estar
expressamente mencionado no Tratado UE. Consequentemente, o recorrente convida o Tribunal de Primeira Instância a rejeitar
a interpretação lata do artigo 308.° CE, proposta pelo Conselho e pela Comissão, que teria por efeito, segundo o recorrente,
conferir a essa disposição um alcance potencialmente ilimitado.

Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
87     Diversamente do Regulamento n.° 467/2001, o regulamento impugnando tem por base legal não apenas os artigos 60.° CE e 301.° CE
mas igualmente o artigo 308.° CE. Nisso, ele reflecte a evolução da situação internacional no âmbito da qual se inscreveram,
sucessivamente, as sanções decretadas pelo Conselho de Segurança e executadas pela Comunidade.
88     Adoptada no âmbito das acções empreendidas para fins de repressão do terrorismo internacional, considerada essencial para
a manutenção da paz e da segurança internacionais (v. sétimo considerando), a Resolução 1333 (2000) do Conselho de Segurança
não deixava, não obstante, de visar especificamente o regime dos talibãs que, na época, controlava a maior parte do território
afegão e dava refúgio e apoio a Oussama ben Laden, bem como aos seus associados.
89     É precisamente essa ligação expressamente estabelecida com o território e o regime dirigente de um país terceiro que levou
o Conselho a considerar que o Regulamento n.° 467/2001 podia ter por base jurídica os artigos 60.° CE e 301.° CE. Esta consideração
deve ser aprovada, pois, no texto dessas disposições, nada permite excluir a adopção de medidas restritivas que afectem directamente
indivíduos ou organizações, quando essas medidas visem efectivamente reduzir, total ou parcialmente, as relações económicas
com um ou vários países terceiros.
90     Como o Conselho salientou com razão, as medidas previstas no Regulamento n.° 467/2001 estavam abrangidas pelo que se convencionou
chamar «sanções inteligentes» (smart sanctions), que surgiram na prática da ONU durante os anos 90. Essas sanções substituem
as medidas clássicas de embargo comercial geral, dirigidas contra um país, por medidas mais específicas e selectivas, de modo
a reduzir os sofrimentos infligidos à população civil do país em causa, ao mesmo tempo que impõem verdadeiras sanções ao regime
visado e aos seus dirigentes. A prática das instituições comunitárias evoluiu no mesmo sentido, tendo o Conselho considerado,
sucessivamente, que os artigos 60.° CE e 301.° CE lhe permitiam tomar medidas restritivas contra entidades ou pessoas que
controlam fisicamente uma parte do território de um país terceiro e contra entidades ou pessoas que controlam efectivamente
o aparelho governamental de um país terceiro, bem como contra pessoas e entidades associadas a estes últimos e que lhes dão
apoio económico.
91     Esta interpretação, que não é contrária à letra dos artigos 60.° CE e 301.° CE, é justificada tanto por considerações de eficácia
como por preocupações de ordem humanitária.
92     Contudo, a Resolução 1390 (2002) do Conselho de Segurança foi adoptada, em 16 de Janeiro de 2002, depois da queda do regime
dos talibãs, consecutiva à intervenção armada da coligação internacional no Afeganistão, desencadeada em Outubro de 2001.
Consequentemente, embora ainda vise expressamente os talibãs, já não visa o seu regime destituído, mas sim directamente Oussama
ben Laden, a rede Al‑Qaida e as pessoas e entidades a ele associadas.
93     A inexistência de qualquer ligação entre as sanções a adoptar ao abrigo dessa resolução e o território ou o regime dirigente
de um país terceiro, já indicada no ponto 2 da exposição de motivos da proposta de regulamento do Conselho apresentada pela
Comissão em 6 de Março de 2002, que está na origem do regulamento impugnado [documento COM (2002) 117 final], foi expressamente
admitida pelo Conselho na audiência, pelo menos no que diz respeito às pessoas e entidades que não se encontravam no Afeganistão
nessa época.
94     Na falta dessa ligação, o Conselho e a Comissão consideraram que os artigos 60.° CE e 301.° CE não constituíam, por si sós,
uma base jurídica suficiente para permitir a adopção do regulamento impugnado. Estas considerações devem ser aprovadas.
95     Com efeito, o artigo 60.°, n.° 1, CE dispõe que o Conselho, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 301.° CE,
pode tomar, «relativamente aos países terceiros em causa», as medidas urgentes necessárias em matéria de movimentos de capitais
e de pagamentos. O artigo 301.° CE prevê expressamente a possibilidade de uma acção da Comunidade que vise interromper ou
reduzir, total ou parcialmente, as relações económicas «com um ou mais países terceiros».
96     Por outro lado, o facto de essas disposições autorizarem a adopção de «sanções inteligentes» não apenas contra um país terceiro
enquanto tal mas também contra dirigentes de um país terceiro e indivíduos e entidades que estão associados a esses dirigentes
ou controlados directa ou indirectamente por eles (v. n.
os
89 a 91,
supra
) não permite considerar que esses indivíduos e entidades possam ainda ser visados quando o regime dirigente do país terceiro
em causa tenha desaparecido. Nestas circunstâncias, com efeito, já não existe ligação suficiente entre esses indivíduos ou
entidades e um país terceiro.
97     Daqui resulta que, de qualquer forma, os artigos 60.° CE e 301.° CE não constituem, por si só, uma base jurídica suficiente
para servir de fundamento ao regulamento impugnado.
98     Por outro lado, contrariamente à posição expressa pela Comissão na proposta de regulamento do Conselho que está na origem
do regulamento impugnado (v. n.° 93,
supra
), o Conselho considerou que o artigo 308.° CE também não constituía, por si só, uma base jurídica adequada para permitir
a adopção do referido regulamento. Estas considerações devem igualmente ser aprovadas.
99     A este respeito, deve recordar‑se que, segundo a jurisprudência (acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho,
45/86, Colect., p. 1493, n.° 13), resulta dos próprios termos do artigo 308.° CE que o recurso a este artigo como base jurídica
de um acto só se justifica se nenhuma outra disposição do Tratado conferir às instituições comunitárias a competência necessária
para adoptar esse acto. Nessa situação, o artigo 308.° CE permite às instituições agir com vista a realizar um dos objectivos
da Comunidade, não obstante a falta de uma disposição que lhes confira a competência necessária para o fazer.
100   Quanto à primeira condição de aplicabilidade do artigo 308.° CE, é pacífico que nenhuma disposição do Tratado CE prevê a adopção
de medidas, do tipo das previstas pelo regulamento impugnado, que visem a luta contra o terrorismo internacional e, mais particularmente,
a imposição de sanções económicas e financeiras, como o congelamento de fundos, contra indivíduos e entidades suspeitos de
contribuírem para o seu financiamento, sem estabelecer qualquer ligação com o território ou o regime dirigente de um país
terceiro. Esta primeira condição está, portanto, preenchida no caso vertente.
101   Quanto à segunda condição de aplicabilidade do artigo 308.° CE, em conformidade com a jurisprudência referida no n.° 99,
supra
, é necessário, para que esteja preenchida no presente caso, que a luta contra o terrorismo internacional e, mais particularmente,
a imposição de sanções económicas e financeiras, como o congelamento de fundos, contra indivíduos e entidades suspeitos de
contribuírem para o seu financiamento, possam estar ligadas a um dos objectivos atribuídos pelo Tratado à Comunidade.
102   No caso vertente, o preâmbulo do regulamento impugnado é particularmente lacónico sobre esta questão. Quando muito, o Conselho,
no considerando 4 deste regulamento, afirmou que as medidas necessárias nos termos da Resolução 1390 (2002) e da Posição Comum
2002/402 estavam «abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado» e que era necessário adoptar legislação comunitária «especialmente
para evitar distorções de concorrência».
103   Quanto à petição de princípio segundo a qual as medidas em causa estão «abrangidas pelo Tratado», impõe‑se, pelo contrário,
concluir de imediato que nenhum dos objectivos do Tratado, tal como são explicitamente enunciados nos artigos 2.° CE e 3.° CE,
parece susceptível de ser realizado pelas medidas em causa.
104   Em particular, diversamente das medidas previstas contra determinadas pessoas singulares ou colectivas estabelecidas na Comunidade
pelo Regulamento n.° 3541/92, invocado pelo Conselho em apoio da sua tese (v. n.° 73,
supra
), as medidas previstas pelo regulamento impugnado não podiam basear‑se no objectivo que visa o estabelecimento de uma política
comercial comum [artigo 3.°, n.° 1, alínea b), CE], no âmbito do qual foi declarado que a Comunidade podia adoptar medidas
de embargo comercial ao abrigo do artigo 133.° CE, uma vez que as relações comerciais da Comunidade com um país terceiro não
estão em causa no presente caso.
105   Quanto ao objectivo que visa o estabelecimento de um regime que assegure que a concorrência não seja falseada no mercado interno
[artigo 3.° , n.° 1, alínea g), CE], a afirmação de um risco de distorção da concorrência, que o regulamento impugnado, segundo
o seu preâmbulo, tinha por objectivo prevenir, não é convincente.
106   As regras de concorrência do Tratado CE destinam‑se às empresas e aos Estados‑Membros quando estes violem a igualdade concorrencial
entre as empresas (v., quanto ao artigo 87.° CE, acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão, 173/73,
Colect., p. 357, n.° 26, e, quanto ao artigo 81.° CE, acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Julho de 1984, Hydrotherm, 170/83,
Recueil, p. 2999, n.° 11).
107   Ora, no presente caso, por um lado, não se pretende que os indivíduos ou as entidades visadas pelo regulamento impugnado o
sejam enquanto empresas na acepção das regras da concorrência do Tratado CE.
108   Por outro lado, não é adiantada nenhuma explicação que permita compreender como é que a concorrência entre as empresas poderia
ser afectada pela execução, a nível da Comunidade ou dos seus Estados‑Membros, de medidas restritivas específicas impostas
contra determinadas pessoas e entidades pela Resolução 1390 (2002) do Conselho de Segurança.
109   As considerações que antecedem não são postas em causa pela ligação estabelecida, tanto pela Comissão, na sua resposta escrita
às questões do Tribunal, como pelo Reino Unido, na audiência, entre o objectivo referido no artigo 3.°, n.° 1, alínea g), CE
e o objectivo que visa o estabelecimento de um mercado interno caracterizado, designadamente, pela supressão, entre os Estados‑Membros,
dos obstáculos à livre circulação de capitais [artigo 3.°, n.° 1, alínea c), CE] (v., designadamente, n.
os
75 e 78 a 80,
supra
).
110   A este respeito, deve recordar‑se que a Comunidade não tem nenhuma competência explícita para impor restrições aos movimentos
de capitais e aos pagamentos. Em contrapartida, o artigo 58.° CE admite que os Estados‑Membros tomem medidas que tenham esse
efeito quando tal seja e continue a ser justificado para alcançar os objectivos previstos por esse artigo, designadamente
por motivos ligados à ordem pública ou à segurança pública (v., por analogia com o artigo 30.° CE, acórdão do Tribunal de
Justiça de 4 de Outubro de 1991, Richardt, C‑367/89, Colect., p. I‑4621, n.° 19 e jurisprudência referida). Englobando o conceito
de segurança pública tanto a segurança interna como a segurança externa do Estado, os Estados‑Membros podem, assim, em princípio,
adoptar, ao abrigo do artigo 58.°, n.° 1, alínea b), CE, medidas do tipo das previstas no regulamento impugnado. Desde que
essas medidas sejam conformes com o artigo 58.°, n.° 3, CE e que não ultrapassem o que é necessário para alcançar o objectivo
referido, elas são compatíveis com o regime da livre circulação de capitais e de pagamentos e com o regime da livre concorrência
instaurados pelo Tratado CE.
111   Deve acrescentar‑se que se a simples constatação de um risco de disparidades entre as regulamentações nacionais assim como
do risco abstracto de entraves à livre circulação de capitais ou de distorções da concorrência susceptíveis de daí resultar
fosse suficiente para justificar a escolha do artigo 308.° CE, conjugado com o artigo 3.°, n.° 1, alíneas c) e g), CE, como
base jurídica de um regulamento, não só as disposições do capítulo 3 do título VI do Tratado CE, relativas à aproximação das
legislações, ficariam privadas de efeito útil mas também a fiscalização jurisdicional do respeito da base jurídica poderia
ficar privada de qualquer eficácia. O tribunal comunitário ficaria então impedido de exercer a função, que lhe incumbe por
força do artigo 220.° CE, de garantir o respeito do direito na interpretação e na aplicação do Tratado (v., neste sentido,
a propósito do artigo 100.°‑A do Tratado CE, que passou, após alteração, a artigo 95.° CE, acórdão Alemanha/Parlamento e Conselho,
referido no n.° 85,
supra
, n.
os
84, 85 e 106 a 108 e jurisprudência referida).
112   De qualquer forma, os elementos de apreciação submetidos ao Tribunal não permitem considerar que o regulamento impugnado contribui
efectivamente para prevenir um risco de entraves à livre circulação de capitais ou de distorções sensíveis da concorrência.
113   O Tribunal considera, em particular, que, contrariamente ao que a Comissão e o Reino Unido sustentam, a execução, pelos Estados‑Membros,
das resoluções em causa do Conselho de Segurança, em vez de pela Comunidade, não é susceptível de provocar um risco plausível
e sério de divergências na aplicação do congelamento de fundos entre os Estados‑Membros. Por um lado, com efeito, essas resoluções
contêm definições e prescrições claras, precisas e detalhadas, que não deixam praticamente espaço a interpretação. Por outro
lado, a importância das medidas que reclamam, para a sua execução, não é de tal ordem que se deva recear esse risco.
114   Nestas circunstâncias, as medidas em causa no caso vertente não podem basear‑se no objectivo referido no artigo 3.°, n.° 1,
alíneas c) e g), CE.
115   Além disso, os diversos exemplos de recurso à base jurídica complementar do artigo 308.° CE, invocados pelo Conselho (v. n.
os
71 e 73,
supra
), não se revelam pertinentes no presente caso. Por um lado, com efeito, não resulta desses exemplos que as condições de aplicação
do artigo 308.° CE, em particular a relativa à realização de um objectivo da Comunidade, não estavam preenchidas nos casos
específicos em questão. Por outro lado, os actos jurídicos em causa nesses exemplos não foram objecto de contestação, a este
respeito, no Tribunal de Justiça, designadamente, no processo que deu lugar ao acórdão Delbar, referido no n.° 72,
supra
. Em qualquer hipótese, segundo jurisprudência assente, uma simples prática do Conselho não é susceptível de derrogar normas
do Tratado e não pode, portanto, criar um precedente que vincule as instituições da Comunidade quanto à escolha da base jurídica
correcta (acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, 68/86, Colect., p. 855, n.° 24,
e parecer 1/94 do Tribunal de Justiça, de 15 de Novembro de 1994, Colect., p. I‑5267, n.° 52).
116   Resulta do exposto que o combate ao terrorismo internacional, e, mais particularmente, a imposição de sanções económicas e
financeiras, como o congelamento de fundos, contra indivíduos e entidades suspeitos de contribuírem para o seu financiamento,
não pode estar ligada a nenhum dos objectivos explicitamente atribuídos à Comunidade pelos artigos 2.° CE e 3.° CE.
117   Além dos objectivos do Tratado explicitamente enunciados nos artigos 2.° CE e 3.° CE, a Comissão invocou igualmente, na sua
resposta escrita às questões do Tribunal de Primeira Instância, um objectivo da Comunidade de ordem mais geral, que teria
justificado, no presente caso, o recurso à base jurídica do artigo 308.° CE. Assim, a Comissão infere do preâmbulo do Tratado CE
um «objectivo geral fixado à Comunidade de defender a paz e a segurança» internacionais (v. n.° 76,
supra
). Esta tese não pode ser acolhida.
118   Contrariamente ao que sustenta a Comissão, com efeito, não resulta de forma alguma do preâmbulo do Tratado CE que este prossiga
um objectivo mais vasto de defesa da paz e da segurança internacionais. Se o referido Tratado tem incontestavelmente por finalidade
primeira pôr fim aos conflitos do passado entre os povos europeus, através do estabelecimento de uma «união cada vez mais
estreita» entre eles, é sem qualquer referência à execução de uma política externa de segurança comum. Esta faz exclusivamente
parte dos objectivos do Tratado UE que, como o seu preâmbulo sublinha, visa transpor uma «nova fase no processo de integração
europeia iniciado com a instituição das Comunidades Europeias».
119   Embora se possa afirmar que esse objectivo da União deve inspirar a acção da Comunidade no domínio das suas competências próprias,
como a política comercial comum, ele não basta, pelo contrário, para servir de base à adopção de medidas ao abrigo do artigo
308.° CE, sobretudo nos domínios em que as competências comunitárias são marginais e taxativamente enumeradas pelo Tratado.
120   Por último, não se afigura possível interpretar o artigo 308.° CE no sentido de autorizar de forma geral as instituições a
basearem‑se nesta disposição para realizar um dos objectivos do Tratado UE. Em particular, o Tribunal de Primeira Instância
considera que a coexistência da União e da Comunidade, enquanto ordens jurídicas integradas mas distintas, bem como a arquitectura
constitucional dos pilares, pretendidas pelos autores dos Tratados actualmente em vigor, não autorizam nem as instituições
nem os Estados‑Membros a basearem‑se na «cláusula de flexibilidade» do artigo 308.° CE para obviarem à inexistência de uma
competência da Comunidade necessária à realização de um objectivo da União. Decidir de outra forma equivaleria, em última
instância, a possibilitar a aplicação dessa disposição a todas as medidas abrangidas pela PESC e pela cooperação policial
e judiciária em matéria penal (JAI), pelo que a Comunidade poderia sempre agir para alcançar os objectivos dessas políticas.
Esse resultado privaria numerosas disposições do Tratado UE do seu âmbito de aplicação e seria incoerente com a instituição
de instrumentos próprios da PESC (estratégias comuns, acções comuns, posições comuns) e da JAI (posições comuns, decisões,
decisões‑quadro).
121   Há, portanto, que concluir que, tal como os artigos 60.° CE e 301.° CE, considerados isoladamente, o artigo 308.° CE não constitui,
por si só, uma base jurídica suficiente para servir de fundamento ao regulamento impugnado.
122   Tanto nos considerandos do regulamento impugnado como na sua resposta escrita às questões do Tribunal de Primeira Instância,
o Conselho alega, contudo, que o artigo 308.° CE, utilizado em conjugação com os artigos 60.° CE e 301.° CE, lhe confere o
poder para adoptar um regulamento comunitário que visa a luta contra o financiamento do terrorismo internacional, empreendida
pela União e pelos seus Estados‑Membros ao abrigo da PESC, e que impõe, para esse fim, sanções económicas e financeiras contra
particulares, sem estabelecer qualquer ligação com o território ou com o regime dirigente de um país terceiro. Estas considerações
merecem ser aprovadas.
123   Neste contexto, com efeito, há que ter em conta a ponte especificamente estabelecida, quando da revisão de Maastricht, entre
as acções da Comunidade que estabeleçam sanções económicas ao abrigo dos artigos 60.° CE e 301.° CE e os objectivos do Tratado UE
em matéria de relações externas.
124   Efectivamente, há que concluir que os artigos 60.° CE e 301.° CE são disposições inteiramente particulares do Tratado CE,
na medida em que prevêem expressamente que uma acção da Comunidade possa ser necessária para realizar não um dos objectivos
da Comunidade, tal como são fixados pelo Tratado CE, mas um dos objectivos especificamente atribuídos à União pelo artigo
2.° UE, isto é, a execução de uma política externa e de segurança comum.
125   No âmbito dos artigos 60.° CE e 301.° CE, a acção da Comunidade é, assim, na realidade, uma acção da União realizada com base
no pilar comunitário, após adopção pelo Conselho de uma posição comum ou de uma acção comum ao abrigo da PESC.
126   Deve observar‑se, a esse respeito, que, nos termos do artigo 3.° UE, a União dispõe de um quadro institucional único que assegura
a coerência e a continuidade das acções com vista a alcançar os seus objectivos, respeitando e desenvolvendo simultaneamente
o acervo comunitário. A União assegura, em especial, a coerência global da sua acção externa no âmbito das políticas em matéria
de relações externas, de segurança, de economia e de desenvolvimento. O Conselho e a Comissão têm a responsabilidade de assegurar
essa coerência, cooperando para esse efeito. Asseguram, cada um de acordo com as suas competências, a execução dessas políticas.
127   Ora, da mesma maneira que os poderes de acção previstos pelo Tratado CE se podem revelar insuficientes para permitir às instituições
agir para realizar, no funcionamento do mercado comum, um dos objectivos da Comunidade, também os poderes de sanções económicas
e financeiras previstos pelos artigos 60.° CE e 301.° CE, isto é, a interrupção ou a redução das relações económicas com um
ou vários países terceiros, designadamente no que diz respeito aos movimentos de capitais e aos pagamentos, se podem revelar
insuficientes para permitir às instituições realizar o objectivo da PESC, incluído no Tratado UE, em vista do qual essas disposições
foram especificamente inseridas no Tratado CE.
128   Há, assim, que admitir que, no contexto particular considerado pelos artigos 60.° CE e 301.° CE, o recurso à base jurídica
complementar do artigo 308.° CE se justifica, em nome da exigência de coerência enunciada no artigo 3.° UE, quando essas disposições
não conferem às instituições comunitárias a competência necessária, em matéria de sanções económicas e financeiras, para agir
com vista a realizar o objectivo prosseguido pela União e pelos seus Estados‑Membros no âmbito da PESC.
129   Assim, pode acontecer que uma posição comum ou uma acção comum adoptadas ao abrigo da PESC requeiram da Comunidade medidas
de sanções económicas e financeiras que vão além das explicitamente previstas pelos artigos 60.° CE e 301.° CE, que consistem
na interrupção ou na redução das relações económicas com um ou vários países terceiros, designadamente no que diz respeito
aos movimentos de capitais e aos pagamentos.
130   Em tal hipótese, o recurso à base jurídica cumulativa dos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE permite realizar, em matéria
de sanções económicas e financeiras, o objectivo prosseguido no âmbito da PESC pela União e pelos seus Estados‑Membros, tal
como vem expresso numa posição comum ou numa acção comum, não obstante a falta de atribuição expressa à Comunidade dos poderes
de sanções económicas e financeiras que visem indivíduos ou entidades que não apresentam uma ligação suficiente com um país
terceiro determinado.
131   No caso vertente, a luta contra o terrorismo internacional e o seu financiamento faz incontestavelmente parte dos objectivos
da União ao abrigo da PESC, tal como são definidos no artigo 11.° UE, mesmo quando ela não visa especificamente os países
terceiros ou os seus dirigentes.
132   Além disso, é pacífico que a Posição Comum 2002/402 foi adoptada pelo Conselho, por unanimidade, no âmbito dessa luta e que
ela prescreve a imposição, pela Comunidade, de sanções económicas e financeiras contra particulares sob suspeita de contribuírem
para o financiamento do terrorismo internacional, sem estabelecer qualquer ligação com o território ou com o regime dirigente
de um país terceiro.
133   Neste contexto, o recurso ao artigo 308.° CE, a fim de completar os poderes de sanções económicas e financeiras conferidos
à Comunidade pelos artigos 60.° CE e 301.° CE, justifica‑se pela consideração de que, no mundo actual, os Estados já não podem
ser considerados a única fonte de ameaça para a paz e para a segurança internacionais. Tal como a comunidade internacional,
a União e o seu pilar comunitário não podem ser impedidos de se adaptarem a estas novas ameaças pela imposição de sanções
económicas e financeiras não apenas contra países terceiros mas também contra pessoas, grupos, empresas ou entidades associadas
que desenvolvam uma actividade terrorista internacional ou que atentem de outra forma contra a paz e a segurança internacionais.
134   Verifica‑se assim que, ao recorrer no presente caso à base jurídica complementar do artigo 308.° CE, o Conselho não alargou
o domínio das competências da Comunidade para além do quadro geral resultante das disposições do Tratado e, em particular,
das que definem as missões e as acções da Comunidade.
135   É, portanto, com razão que as instituições e o Reino Unido sustentam que o Conselho era competente para adoptar o regulamento
impugnado, que aplica na Comunidade as sanções económicas e financeiras previstas pela Posição Comum 2002/402, com o fundamento
resultante da conjugação dos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE.
3.
Quanto aos três fundamentos relativos à violação dos direitos fundamentais do recorrente

Argumentos das partes
136   Na parte da sua argumentação referente aos factos, o recorrente declara que é um homem de negócios internacional, nacional
da Arábia Saudita, e que tem importantes interesses financeiros na União Europeia. Desde a entrada em vigor do Regulamento
n.° 2062/2001, e depois do regulamento impugnado, os seus fundos e haveres na União Europeia foram congelados e viu‑se na
incapacidade de gerir os seus negócios. A sua inclusão na lista do Anexo I do regulamento impugnado lesou, além disso, a sua
reputação pessoal e profissional. O recorrente diz‑se vítima de um grave erro judiciário e afirma que nunca esteve envolvido
em actividades terroristas nem em nenhuma forma de apoio financeiro a essas actividades, quer em ligação com Oussama ben Laden
e com a Al‑Qaida quer de qualquer outro modo.
137   O recorrente acrescenta que foi igualmente alvo de medidas nacionais que ordenaram o congelamento dos seus fundos no Reino
Unido, nos Estados Unidos e na Suíça, medidas cuja legalidade contesta judicialmente. Em particular, interpôs um recurso de
anulação (judicial review) contra a medida de congelamento dos seus fundos ordenada pelo Ministério das Finanças britânico.
Numa audiência preliminar realizada no âmbito desse processo, o juiz da causa considerou que o argumento relativo à ilegalidade
dessa medida não era manifestamente destituído de fundamento em direito nacional. Contudo, o Governo do Reino Unido sustentou
que, devido ao efeito directo do direito comunitário, o processo intentado pelo recorrente a nível nacional só tinha interesse
se ele obtivesse igualmente a anulação do regulamento impugnado. O recorrente supõe, por outro lado, que a informação com
base na qual ele foi inscrito na lista do comité de sanções é a mesma que foi comunicada pelo Governo do Reino Unido no âmbito
do processo nacional supramencionado.
138   Na parte da sua argumentação relativa ao direito, o recorrente salienta, a título preliminar, que, segundo a jurisprudência
(acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Maio de 1974, Nold/Comissão, 4/73, Colect., p. 283, n.° 13), os direitos fundamentais
reconhecidos e garantidos pelas Constituições dos Estados‑Membros, e, em particular pela CEDH, são parte integrante da ordem
jurídica comunitária.
139   Invoca, de seguida, em apoio dos seus pedidos, três fundamentos de anulação relativos, o primeiro, à violação do direito de
ser ouvido, o segundo, à violação do direito fundamental ao respeito da propriedade e do princípio da proporcionalidade e,
o terceiro, à violação do direito a uma fiscalização jurisdicional efectiva.
140   Segundo o recorrente, as resoluções do Conselho de Segurança invocadas pelo Conselho e pela Comissão não conferem a estas
instituições o poder de violar estes direitos fundamentais sem justificarem essa violação perante o Tribunal de Primeira Instância,
mediante a apresentação das provas necessárias. Enquanto ordem jurídica independente das Nações Unidas, regida por regras
de direito que lhe são próprias, a União Europeia deve justificar as medidas que toma, reportando‑se aos seus próprios poderes
e aos deveres que lhe incumbem em relação a indivíduos a que essa ordem se aplica.
141   No que respeita, mais particularmente, à violação alegada do direito de ser ouvido, o recorrente reconhece que, tendo em conta
a sua própria natureza, a medida inicial de congelamento dos seus haveres não devia ser objecto de uma notificação prévia
à sua execução.
142   Reivindica, contudo, o direito de ser ouvido pelo Conselho e pela Comissão, para obter a sua retirada da lista das pessoas
e entidades visadas pelas sanções, ao abrigo do princípio geral do direito comunitário segundo o qual os destinatários de
decisões das autoridades públicas que afectem de forma sensível os seus interesses devem poder apresentar utilmente o seu
ponto de vista (acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Outubro de 1974, Transocean Marine Paint/Comissão, 17/74, Recueil,
p. 1063, n.° 15; Colect., p. 463). O recorrente recorda que o respeito dos direitos de defesa, na qualidade de princípio de
carácter fundamental, deve ser assegurado em todos os processos que possam afectar a pessoa em causa e ter para ela consequências
desfavoráveis (acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Outubro de 1989, Dow Benelux/Comissão, 85/87, Colect., p. 3137, e
de 27 de Junho de 1991, Al‑Jubail Fertilizer e Saudi Arabian Fertilizer/Conselho, C‑49/88, Colect., p. I‑3187).
143   No presente caso, o regulamento impugnado viola claramente esses princípios fundamentais na medida em que permite ao Conselho
congelar indefinidamente os fundos do recorrente sem lhe conceder qualquer possibilidade de ser ouvido sobre a realidade e
a pertinência dos factos e circunstâncias alegados e sobre os elementos de prova acolhidos contra ele.
144   No que diz respeito, mais particularmente, à violação alegada do direito fundamental ao respeito da propriedade, tal como
é garantido pelo artigo 1.° do Primeiro Protocolo adicional à CEDH e pelos princípios gerais do direito comunitário, bem como
à violação alegada do princípio da proporcionalidade, o recorrente observa que o regulamento impugnado permite o congelamento
dos seus fundos apenas com base na inclusão do seu nome na lista elaborada pelo comité de sanções, sem que as instituições
comunitárias possam exercer o mínimo poder de apreciação das provas disponíveis e das considerações que podem justificar uma
medida dessa natureza e sem que os interesses em causa tenham sido ponderados.
145   Na réplica, o recorrente salienta que, como as próprias instituições confessaram, elas não procederam a nenhuma ponderação
dos interesses e não examinaram as provas de acusação. Além disso, não apresentaram ao Tribunal de Primeira Instância qualquer
prova de acusação que demonstre que, se essa ponderação tivesse sido efectuada, ter‑se‑ia justificado congelar os haveres
do recorrente. Nestas circunstâncias o Tribunal de Primeira Instância não tem qualquer fundamento para julgar se o regulamento
impugnado justifica as medidas draconianas tomadas contra os bens do recorrente.
146   No que respeita, mais particularmente, à violação alegada do direito a uma fiscalização jurisdicional efectiva, o recorrente
recorda que, no acórdão de 15 de Maio de 1986, Johnston (222/84, Colect., p. 1651, n.° 18), o Tribunal de Justiça reconheceu
que este direito constitui um princípio geral de direito comunitário.
147   No presente caso, o regulamento impugnado não prevê qualquer possibilidade de uma fiscalização desse tipo, designadamente
de uma fiscalização das provas acolhidas contra o recorrente, em violação desse princípio geral.
148   O recorrente acrescenta que se houvesse essa fiscalização, ele poderia demonstrar que as acusações de que foi alvo não têm
fundamento.
149   Replicando, por outro lado, ao argumento do Conselho segundo o qual ele foi submetido a simples medidas administrativas e
não a uma qualquer sanção penal ou confiscação dos seus bens susceptíveis de lhe valer a protecção do artigo 6.° da CEDH,
o recorrente sublinha que foi acusado da forma mais séria de criminalidade, ou seja, estar envolvido numa organização terrorista
responsável pelos atentados de 11 de Setembro de 2001, que a sua reputação foi arruinada e que os seus bens foram congelados
sem limite de tempo nem de montante, e isso em circunstâncias nas quais, em primeiro lugar, o Conselho não examinou as provas
fornecidas contra ele, em segundo lugar, o Conselho não tem a intenção de lhe dar a possibilidade de contestar o congelamento
dos seus bens e não o pode fazer e, em terceiro lugar, o Conselho alega que o Tribunal de Primeira Instância não pode tomar
medidas para averiguar se a decisão de congelar os seus haveres era correcta.
150   Segundo o recorrente, as instituições da Comunidade não se podem liberar da sua responsabilidade de respeitar os seus direitos
fundamentais, refugiando‑se atrás de decisões do Conselho de Segurança, especialmente quando são as próprias decisões que
não respeitam os direitos de defesa. Tratando‑se de um regulamento comunitário, o recorrente sustenta que tem o direito de
beneficiar de uma fiscalização jurisdicional no âmbito da Comunidade. O facto de o Conselho sustentar que não tem qualquer
poder de apreciação na matéria e que está obrigado a agir segundo as instruções da ONU demonstra precisamente o vício de que
enferma o regulamento impugnado.
151   Na réplica, o recorrente acrescenta que procurou estabelecer directamente contacto com o comité de sanções, para o seu nome
ser riscado da lista em causa. Foi‑lhe respondido que não eram aceites observações por parte de particulares e que as queixas
relativas a sanções adoptadas a nível nacional deviam ser dirigidas ao órgão jurisdicional competente. Foi então que pediu
ao Ministério dos Negócios Estrangeiros saudita que o ajudasse a fazer valer os seus direitos no comité de sanções. Além disso,
o recorrente efectuou diligências nos Estados Unidos, a fim de fazer valer os seus interesses no Office of Foreign Assets
Control (OFAC). As instituições não podem, por isso, criticá‑lo por não ter tomado todas as medidas possíveis para conseguir
o desbloqueio dos seus haveres.
152   Por último, o argumento segundo o qual o recorrente pôde intentar o presente processo não é válido, se o Tribunal não tiver
a possibilidade de apreciar a justeza do recurso. Para responder às exigências de uma fiscalização jurisdicional efectiva,
o Tribunal deve apreciar a justeza das provas que lhe foram apresentadas, ou afastar o regulamento impugnado, pelo facto de
que ele não fornece uma base jurídica para um exame desse tipo.
153   A título principal, o Conselho e a Comissão, que remetem, designadamente, para o artigo 24.°, n.° 1, e para os artigos 25.°,
41.°, 48.°, n.° 2, e 103.° da Carta das Nações Unidas, alegam, em primeiro lugar, que, à semelhança dos Estados membros da
ONU, a Comunidade é obrigada, por força do direito internacional, a dar execução, nos seus domínios de competência, às resoluções
do Conselho de Segurança, em particular as adoptadas no âmbito do capítulo VII da Carta das Nações Unidas; em segundo lugar,
alegam que a competência das instituições comunitárias na matéria é vinculada e que essas instituições não dispõem de nenhum
poder discricionário autónomo nem de nenhuma margem de apreciação; em terceiro lugar, alegam que não podem, consequentemente,
modificar o conteúdo dessas resoluções nem instituir mecanismos susceptíveis de dar lugar à modificação do seu conteúdo; e,
em quarto lugar, que qualquer outro acordo internacional ou regra de direito interna susceptível de criar obstáculos a essa
execução deve ser afastada.
154   A este respeito, o Conselho e a Comissão observam que o regulamento impugnado transpôs, para a ordem jurídica comunitária,
as resoluções 1267 (1999), 1333 (2000) e 1390 (2002) do Conselho de Segurança, adoptadas ao abrigo do capítulo VII da Carta
das Nações Unidas, num primeiro momento, contra o regime dos talibãs do Afeganistão e, num segundo momento, em resposta às
actividades terroristas ligadas aos atentados de 11 de Setembro de 2001, em Nova Iorque e em Washington, D. C. (Estados Unidos).
Mais precisamente, tendo o nome do recorrente sido acrescentado, em 17 de Outubro de 2001, à lista elaborada pelo comité de
sanções, o Regulamento n.° 2062/2001 foi modificado, para nele incluir, por sua vez, em conformidade com o artigo 10.° do
Regulamento n.° 467/2001, a lista de pessoas cujos fundos foram congelados devido às suas ligações com os talibãs, com Oussama
ben Laden e com a rede Al‑Qaida.
155   As instituições comunitárias tiveram assim por objectivo executar as obrigações que incumbem aos Estados‑Membros da Comunidade,
nos termos do artigo 25.° da Carta das Nações Unidas, através da transposição automática, para a ordem jurídica comunitária,
das listas de indivíduos ou de entidades elaboradas pelo Conselho de Segurança ou pelo comité de sanções, em conformidade
com os procedimentos aplicáveis.
156   A este respeito, o Conselho e a Comissão salientam que, na sua qualidade de membros das Nações Unidas, os Estados‑Membros
da Comunidade aceitaram aplicar sem reserva as decisões adoptadas em seu nome pelo Conselho de Segurança, no interesse superior
da manutenção da paz e da segurança internacionais (v. artigo 24.°, n.° 1, e artigo 25.° da Carta das Nações Unidas). As obrigações
que incumbem a um membro da ONU por força do capítulo VII da Carta das Nações Unidas prevalecem sobre todas as outras obrigações
internacionais a que ele possa estar sujeito. O artigo 103.° da Carta permite assim afastar qualquer outra disposição do direito
internacional convencional ou consuetudinário para aplicar as resoluções do Conselho de Segurança, criando dessa forma um
«efeito de licitude».
157   Segundo as instituições, os direitos nacionais também não podem criar obstáculos às medidas de execução adoptadas em aplicação
da Carta das Nações Unidas. Se um membro da ONU tivesse a possibilidade de modificar o conteúdo das resoluções do Conselho
de Segurança, a uniformidade da aplicação destas, que é indispensável para garantir a sua eficácia, não poderia ser mantida.
158   Se bem que a própria Comunidade não seja membro da ONU, está obrigada a agir, nos seus domínios de competência, de forma a
cumprir as obrigações que incumbem aos seus Estados‑Membros pelo facto de pertencerem às Nações Unidas. A este respeito, a
Comissão observa que as competências da Comunidade devem ser exercidas no respeito do direito internacional (acórdãos do Tribunal
de Justiça de 24 de Novembro de 1992, Poulsen e Diva Navigation, C‑286/90, Colect., p. I‑6019, n.° 9, e de 16 de Junho de
1998, Racke, C‑162/96, Colect., p. I‑3655, n.° 45). O Conselho e a Comissão invocam igualmente o acórdão do Tribunal de Primeira
Instância de 28 de Abril de 1998, Dorsch Consult/Conselho e Comissão (T‑184/95, Colect., p. II‑667). Se bem que esse acórdão
dissesse respeito à instituição de um embargo comercial, medida de política comercial comum que faz parte, por força do artigo
133.° CE, da competência exclusiva da Comunidade, o Conselho e a Comissão consideram que o princípio que ele estabelece é
igualmente válido no que diz respeito às restrições aos movimentos de capitais e aos pagamentos, adoptadas, como no presente
caso, nos termos dos artigos 60.° CE e 301.° CE.
159   O Conselho generaliza esta tese, alegando que, quando a Comunidade age para executar obrigações que incumbem aos seus Estados‑Membros
pelo facto de pertencerem à ONU, quer porque estes transferiram para ela as competências necessárias quer porque consideram
que a sua intervenção é oportuna no plano político, deve considerar‑se, para todos os efeitos práticos, que esta se encontra
na mesma posição que os membros da ONU, tendo em conta o artigo 48.°, n.° 2, da Carta das Nações Unidas.
160   Sob pena de violar as suas obrigações internacionais e as dos seus Estados‑Membros, a Comunidade não podia, consequentemente,
segundo o Conselho e a Comissão, excluir determinados indivíduos da lista elaborada pelo comité de sanções, informá‑los previamente
ou, de outro modo, autorizar um mecanismo de revisão no termo do qual determinadas pessoas podiam ser excluídas dessa lista.
Na opinião do Conselho, isso teria, além disso, sido contrário ao dever de cooperação leal entre os Estados‑Membros e a Comunidade,
enunciado no artigo 10.° CE.
161   O Conselho acrescenta que, mesmo que se devesse considerar que o regulamento impugnado viola os direitos fundamentais do recorrente,
as circunstâncias em que foi adoptado excluem qualquer comportamento ilícito da sua parte, à luz do artigo 48.°, n.° 2, da
Carta das Nações Unidas. Segundo essa instituição, quando a Comunidade adopta medidas para fins que correspondem ao desejo
de os seus Estados‑Membros executarem as suas obrigações por força da Carta das Nações Unidas, ela beneficia forçosamente
da protecção concedida pela Carta e, em particular, do «efeito de licitude». O Conselho considera que esse efeito se verifica
relativamente aos direitos fundamentais que, como prevêem os instrumentos jurídicos internacionais adequados, podem ser suspensos
temporariamente em caso de urgência.
162   De qualquer forma, o Conselho considera que a competência do Tribunal de Primeira Instância, no presente caso, deve ser limitada
ao exame da questão de saber se as instituições cometeram um erro manifesto ao executar as obrigações enunciadas na Resolução
1390 (2002) do Conselho de Segurança. Qualquer exercício de competência para além desse limite, que equivale a uma fiscalização
jurisdicional indirecta e selectiva das medidas vinculativas adoptadas pelo Conselho de Segurança no âmbito do seu papel de
manutenção da paz e da segurança internacionais, causaria perturbações importantes nas relações internacionais da Comunidade
e dos seus Estados‑Membros, seria contestável à luz do artigo 10.° CE e criaria o risco de minar um dos fundamentos da ordem
internacional que os Estados instauraram depois de 1945. O Conselho considera que medidas dessa natureza não podem ser contestadas
a nível nacional ou regional, mas unicamente no próprio Conselho de Segurança.
163   A Comissão considera, também ela, que qualquer decisão de suprimir ou de modificar a lista tal como foi adoptada pelo Conselho
de Segurança poderia perturbar gravemente as relações internacionais da Comunidade e dos seus Estados‑Membros. Essa situação
levaria a Comunidade a não cumprir a sua obrigação geral de respeito do direito internacional e os Estados‑Membros a não cumprir
as suas obrigações específicas por força da Carta das Nações Unidas. Tal situação prejudicaria igualmente a aplicação uniforme
das decisões do Conselho de Segurança, condição
sine qua non
da sua eficácia. A Comissão observa ainda que o princípio da cortesia internacional exige que a Comunidade execute essas
medidas, quando estas se destinam a proteger todos os Estados contra ataques terroristas.
164   Isso exclui um exame, por parte do Tribunal de Primeira Instância, da compatibilidade do regulamento impugnado com os direitos
invocados pelo recorrente. Mesmo na hipótese de esses direitos terem sido violados –
quod non
–, a Comunidade continuaria obrigada a executar as resoluções do Conselho de Segurança e, se ela deixasse de agir, os Estados‑Membros
teriam a obrigação de o fazer.
165   A título subsidiário, caso o Tribunal decida proceder a um exame completo da procedência dos três fundamentos de anulação
invocados pelo recorrente, o Conselho e a Comissão alegam que o regulamento impugnado não viola os direitos e as liberdades
fundamentais conforme é alegado.
166   Em primeiro lugar, o regulamento impugnado não viola o direito de o recorrente ser ouvido.
167   No presente caso, com efeito, as instituições comunitárias não têm qualquer poder de investigação, qualquer margem de apreciação
quanto aos factos e qualquer liberdade de apreciação política. Estão simplesmente obrigadas a executar as medidas adoptadas
pelo Conselho de Segurança, a fim de garantir a paz e a segurança internacionais, sem estarem habilitadas a incluir um mecanismo
de exame dessas medidas. O Conselho e a Comissão consideram, assim, que o direito de ser ouvido, que se impõe claramente no
âmbito de procedimentos administrativos, não é aplicável em circunstâncias como as do presente caso.
168   Em segundo lugar, as medidas executadas pelo regulamento impugnado não violam nem o princípio da proporcionalidade nem o direito
fundamental do recorrente ao respeito da sua propriedade, uma vez que esse direito não goza de uma protecção absoluta e que
o seu exercício pode ser objecto de restrições justificadas por objectivos de interesse geral.
169   No presente caso, o interesse geral que reveste para a Comunidade e para os seus Estados‑Membros o respeito das obrigações
impostas pelo Conselho de Segurança, de forma a que os haveres dos particulares não possam ser utilizados para promover o
terrorismo, não pode ser mais claro. As medidas adoptadas pela Comunidade, que se limitam a executar as decisões vinculativas
do Conselho de Segurança, foram ditadas pela importância desse objectivo e não instauraram um equilíbrio injusto entre as
exigências que decorrem do interesse geral e as ligadas à protecção dos direitos fundamentais dos particulares. Nestas condições,
o Conselho considera que as medidas em causa não podem ser consideradas inadequadas ou desproporcionadas, mesmo que sejam
severas para o recorrente.
170   Na medida em que o recorrente parece, com efeito, criticar as instituições comunitárias por não terem previsto qualquer mecanismo
de exame, a Comissão recorda que estas instituições não fizeram mais do que assegurar a execução das decisões do Conselho
de Segurança, sem as poder modificar.
171   Na medida em que o recorrente sustenta que os meios utilizados para alcançar os objectivos são desproporcionados, a Comissão
observa que essa acusação só pode ser alegada em relação às decisões do Conselho de Segurança.
172   Em terceiro lugar, quanto ao direito a uma fiscalização jurisdicional efectiva, o Conselho e a Comissão alegam designadamente
que o recorrente pôde interpor no Tribunal de Primeira Instância o presente recurso ao abrigo do artigo 230.° CE.
173   Segundo o Conselho, a questão de saber qual é o alcance da fiscalização jurisdicional que é justificada ou apropriada no presente
caso é uma questão distinta, que deve ser resolvida pelo Tribunal.
174   A este respeito, o Conselho alega que quando a Comunidade age sem exercer qualquer poder discricionário, com base numa decisão
adoptada por um órgão ao qual a comunidade internacional conferiu poderes consideráveis com vista a preservar a paz e a segurança
internacionais, uma fiscalização jurisdicional completa criaria o risco de minar o sistema da ONU tal como foi estabelecido
em 1945, poderia lesar gravemente as relações internacionais da Comunidade e dos Estados‑Membros e entraria em contradição
com a obrigação que a Comunidade tem de respeitar o direito internacional.
175   O Conselho e a Comissão observam igualmente que o recorrente, representado, se necessário, pela Arábia Saudita, pode dirigir‑se
ao Conselho de Segurança ou ao comité de sanções, quer directamente quer por intermédio dos serviços do Tesouro do Reino Unido,
a fim de dar a conhecer a sua opinião. É certo que, enquanto organização intergovernamental, a ONU não examina as considerações
do recorrente enquanto indivíduo. Contudo, a ONU não pode ignorar a opinião dos seus membros. Assim, se as autoridades sauditas
estivessem convencidas da inocência do recorrente, não haveria razão alguma para que não se pudessem efectuar diligências
no sentido de reexaminar a sua inscrição na lista do comité de sanções. O recorrente não fornece informações sobre o resultado
das suas diligências junto desse órgão nem sobre a opinião que ele pôde exprimir, quando determinadas pessoas referidas na
lista do comité de sanções o puderam fazer.

Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Observações preliminares
176   O Tribunal só se pode pronunciar utilmente sobre os fundamentos relativos à violação dos direitos fundamentais do recorrente
se estes forem abrangidos pela sua fiscalização jurisdicional e se forem susceptíveis, supondo que são procedentes, de conduzir
à anulação do regulamento impugnado.
177   Ora, no presente caso, as instituições do Reino Unido sustentam, no essencial, que nenhuma destas duas condições está preenchida,
devido ao primado das obrigações da Comunidade e dos seus Estados‑Membros, por força da Carta das Nações Unidas, sobre qualquer
outra obrigação de direito internacional, comunitário ou nacional. O exame dos argumentos destas partes é, assim, prévio a
qualquer discussão dos argumentos do recorrente.
178   A este respeito, o Tribunal considera oportuno examinar, em primeiro lugar, a articulação entre a ordem jurídica internacional
emanada das Nações Unidas e a ordem jurídica nacional ou comunitária, bem como em que medida as competências da Comunidade
e dos seus Estados‑Membros estão vinculadas por resoluções do Conselho de Segurança adoptadas ao abrigo do capítulo VII da
Carta das Nações Unidas.
179   Esse exame determina, com efeito, o do alcance da fiscalização da legalidade, designadamente, no que respeita aos direitos
fundamentais, que incumbe ao Tribunal de Primeira Instância exercer sobre os actos comunitários que põem em prática essas
resoluções, que será realizado em segundo lugar.
180   Em terceiro lugar, por fim, se se concluir que elas estão abrangidas pela sua fiscalização jurisdicional e que podem conduzir
à anulação do regulamento impugnado, o Tribunal pronunciar‑se‑á sobre as violações alegadas dos direitos fundamentais do recorrente.
Quanto à articulação entre a ordem jurídica internacional emanada das Nações Unidas e a ordem jurídica nacional ou comunitária
181   Há que declarar que, do ponto de vista do direito internacional, as obrigações dos Estados membros da ONU decorrentes da Carta
das Nações Unidas prevalecem incontestavelmente sobre qualquer outra obrigação de direito interno ou de direito internacional
convencional, incluindo, para os Estados que são membros do Conselho da Europa, sobre as suas obrigações por força da CEDH
e, para os que são igualmente membros da Comunidade, sobre as suas obrigações decorrentes do Tratado CE.
182   No que diz respeito, em primeiro lugar, às relações entre a Carta das Nações Unidas e o direito interno dos Estados membros
da ONU, esta regra do primado decorre dos princípios do direito internacional consuetudinário. Nos termos do artigo 27.° da
Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, celebrada em Viena em 23 de Maio de 1969, que codifica esses princípios (e
cujo artigo 5.° dispõe que esta se aplica «a qualquer Tratado que seja acto constitutivo de uma organização internacional
e a qualquer Tratado adoptado no âmbito de uma organização internacional»), uma parte não pode invocar as disposições do seu
direito interno para justificar a não execução de um Tratado.
183   No que respeita, em segundo lugar, às relações entre a Carta das Nações Unidas e o direito internacional convencional, esta
regra do primado está expressamente consagrada no artigo 103.° da referida Carta, nos termos do qual, «[n]o caso de conflito
entre as obrigações dos membros das Nações Unidas em virtude da presente Carta e as obrigações resultantes de qualquer outro
acordo internacional, prevalecerão as obrigações assumidas em virtude da presente Carta». Em conformidade com o artigo 30.°
da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, e contrariamente às regras normalmente aplicáveis em caso de tratados
sucessivos, essa regra vale tanto relativamente a tratados anteriores como relativamente a tratados posteriores à Carta das
Nações Unidas. Segundo o Tribunal Internacional de Justiça, todos os acordos regionais, bilaterais e mesmo multilaterais,
que as partes possam ter celebrado, estão sempre subordinados às disposições do artigo 103.° da Carta das Nações Unidas [acórdão
de 26 de Novembro de 1984, Actividades militares e paramilitares na Nicarágua e contra esta (Nicarágua c. Estados Unidos da
América), Recueil 1984, p. 392, n.° 107].
184   Esse primado é extensivo às decisões contidas numa resolução do Conselho de Segurança, em conformidade com o artigo 25.° da
Carta das Nações Unidas, nos termos do qual os membros da ONU são obrigados a aceitar e a aplicar as decisões do Conselho
de Segurança. Segundo o Tribunal Internacional de Justiça, em conformidade com o artigo 103.° da Carta, as obrigações das
partes a esse respeito prevalecem sobre as suas obrigações por força de qualquer outro acordo internacional [despacho de 14
de Abril de 1992 (medidas provisórias), Questões de interpretação e de aplicação da Convenção de Montreal de 1971, que resultam
do incidente aéreo de Lockerbie (Jamahirija Árabe Líbia c. Estados Unidos da América), Recueil 1992, p. 16, n.° 42, e despacho
de 14 de Abril de 1992 (medidas provisórias), Questões de interpretação e de aplicação da Convenção de Montreal de 1971, que
resultam do incidente aéreo de Lockerbie (Jamahirija Árabe Líbia c. Reino Unido), Recueil 1992, p. 113, n.° 39].
185   No que diz mais particularmente respeito às relações entre as obrigações dos Estados‑Membros da Comunidade por força da Carta
das Nações Unidas e as suas obrigações por força do direito comunitário, deve acrescentar‑se que, nos termos do primeiro parágrafo
do artigo 307.° CE, «[a]s disposições do presente Tratado não prejudicam os direitos e obrigações decorrentes de convenções
concluídas antes de 1 de Janeiro de 1958 ou, em relação aos Estados que aderem à Comunidade, anteriormente à data da respectiva
adesão, entre um ou mais Estados‑Membros, por um lado, e um ou mais Estados terceiros, por outro».
186   Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, esta disposição destina‑se a precisar, em conformidade com os princípios
do direito internacional, que a aplicação do Tratado CE não prejudica o compromisso do Estado‑Membro em causa de respeitar
os direitos dos Estados terceiros que resultam de uma convenção anterior, e de cumprir as respectivas obrigações (acórdão
do Tribunal de Justiça de 28 de Março de 1995, Evans Medical e Macfarlan Smith, C‑324/93, Colect., p. I‑563, n.° 27; v. também
acórdãos do Tribunal de Justiça de 27 de Fevereiro de 1962, Comissão/Itália, 10/61, Recueil, p. 1, Colect. 1962‑1964, p. 1,
de 2 de Agosto de 1993, Levy, C‑158/91, Colect., p. I‑4287, e de 14 de Janeiro de 1997, Centro‑Com, C‑124/95, Colect., p. I‑81,
n.° 56).
187   Ora, cinco dos seis Estados signatários do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, assinado em Roma em 25 de
Março de 1957, já eram membros da ONU em 1 de Janeiro de 1958. Quanto à República Federal da Alemanha, embora seja verdade
que só foi formalmente admitida como membro da ONU em 18 de Setembro de 1973, o seu compromisso de respeitar as obrigações
decorrentes da Carta das Nações Unidas é, também ele, anterior a 1 de Janeiro de 1958, conforme resulta designadamente da
acta final da conferência que se realizou em Londres de 28 de Setembro a 3 de Outubro de 1954 (conferência dita «das nove
potências») e dos Acordos de Paris de 23 de Outubro de 1954. Por outro lado, todos os Estados que aderiram posteriormente
à Comunidade eram membros da ONU anteriormente à sua adesão.
188   Além disso, o artigo 224.° do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia (actual artigo 297.° CE) foi especificamente
inserido nesse Tratado para respeitar a regra do primado acima definida. Nos termos dessa disposição, «[o]s Estados‑Membros
procederão a consultas recíprocas tendo em vista estabelecer de comum acordo as providências necessárias para evitar que o
funcionamento do mercado comum seja afectado pelas medidas que qualquer Estado‑Membro possa ser levado a tomar […] para fazer
face a compromissos assumidos por esse Estado para a manutenção da paz e da segurança internacional».
189   As resoluções adoptadas pelo Conselho de Segurança ao abrigo do capítulo VII da Carta das Nações Unidas têm assim efeito obrigatório
para todos os Estados‑Membros da Comunidade, que devem, por isso, nessa qualidade, adoptar quaisquer medidas necessárias para
assegurar a sua execução (conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs no processo Bosphorus, acórdão do Tribunal de Justiça
de 30 de Julho de 1996, C‑84/95, Colect., pp. I‑3953, I‑3956, n.° 2, e no processo Ebony Maritime e Loten Navigation, acórdão
do Tribunal de Justiça de 27 de Fevereiro de 1997,  C‑177/95, Colect., pp. I‑1111, I‑1115, n.° 27).
190   Resulta igualmente do que antecede que, tanto em aplicação das regras do direito internacional geral como em aplicação das
disposições específicas do Tratado, os Estados‑Membros têm a faculdade, e mesmo a obrigação, de não aplicar qualquer disposição
de direito comunitário, ainda que seja uma disposição de direito primário ou um princípio geral desse direito, que constitua
um obstáculo à boa execução das suas obrigações por força da Carta das Nações Unidas.
191   Assim, no acórdão Centro‑Com, referido no n.° 186,
supra
, o Tribunal de Justiça decidiu especificamente que medidas nacionais contrárias ao artigo 113.° do Tratado CE podiam ser
justificadas à luz do artigo 234.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 307.° CE), se se revelassem necessárias
para assegurar a execução, pelo Estado‑Membro em causa, das suas obrigações por força da Carta das Nações Unidas e de uma
resolução do Conselho de Segurança.
192   Pelo contrário, resulta da jurisprudência (v. acórdão Dorsch Consult/Conselho e Comissão, referido no n.° 158,
supra
, n.° 74) que, diferentemente dos seus Estados‑Membros, a Comunidade, enquanto tal, não está directamente vinculada pela Carta
das Nações Unidas e, por isso, não está obrigada, por força de uma obrigação do direito internacional público geral, a aceitar
e a aplicar as resoluções do Conselho de Segurança, em conformidade com o artigo 25.° da referida Carta. A razão é que a Comunidade
não é nem membro da ONU, nem destinatária das resoluções do Conselho de Segurança, nem a sucessora nos direitos e obrigações
dos seus Estados‑Membros na acepção do direito internacional público.
193   Assim sendo, deve considerar‑se que a Comunidade está vinculada pelas obrigações resultantes da Carta das Nações Unidas, da
mesma forma que estão os seus Estados‑Membros, por força do próprio Tratado que a institui.
194   A este respeito, é pacífico que, no momento de celebrar o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, os Estados‑Membros
estavam vinculados pelos seus compromissos nos termos da Carta das Nações Unidas.
195   Não puderam, por efeito de um acto celebrado entre eles, transferir para a Comunidade mais poderes do que aqueles de que dispunham,
nem desvincular‑se dessa forma das obrigações existentes em relação a países terceiros, nos termos da referida Carta (v.,
por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Dezembro de 1972, International Fruit Company e o., 21/72 a 24/72, Colect.,
p. 407, n.° 11, a seguir «acórdão International Fruit»).
196   Pelo contrário, a sua vontade de respeitar os seus compromissos decorrentes dessa Carta resulta das disposições do próprio
Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e foi manifestada, designadamente, nos seus artigos 224.° e 234.°, primeiro
parágrafo (v., por analogia, acórdão International Fruit, n.
os
12 e 13, e conclusões do advogado‑geral M. Mayras nesse processo, Colect. 1972, pp. 416 a 428).
197   Se bem que esta última disposição refira apenas as obrigações dos Estados‑Membros, ela implica a obrigação de as instituições
da Comunidade não colocarem entraves à execução dos compromissos dos Estados‑Membros decorrentes da referida Carta (acórdão
do Tribunal de Justiça de 14 de Outubro de 1980, Burgoa, 812/79, Recueil, p. 2787, n.° 9).
198   Deve igualmente salientar‑se que, na medida em que as competências necessárias à execução dos compromissos dos Estados‑Membros
decorrentes da Carta das Nações Unidas foram transferidas para a Comunidade, os Estados‑Membros obrigaram‑se, em direito internacional
público, a que a própria Comunidade os exerça para esse fim.
199   Neste contexto, deve recordar‑se, por um lado, que, nos termos do artigo 48.°, n.° 2, da Carta das Nações Unidas, as decisões
do Conselho de Segurança são executadas pelos membros das Nações Unidas, «directamente e mediante a sua acção nos organismos
internacionais apropriados de que façam parte», e, por outro, que, segundo a jurisprudência (acórdãos Poulsen e Diva Navigation,
referido no n.° 158,
supra
, n.° 9, e Racke, referido no n.° 158,
supra
, n.° 45; v., igualmente, acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de Dezembro de 1974, Van Duyn, 41/74, Colect., p. 567, n.° 22),
as competências da Comunidade devem ser exercidas no respeito do direito internacional e, consequentemente, o direito comunitário
deve ser interpretado, e o seu âmbito de aplicação circunscrito, à luz das regras pertinentes do direito internacional.
200   Os Estados‑Membros, ao conferirem essas competências à Comunidade, manifestaram assim a sua vontade de a vincular pelas obrigações
que eles contraíram por força da Carta das Nações Unidas (v., por analogia, acórdão International Fruit, n.° 15).
201   A partir da entrada em vigor do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, a transferência de competências, que
ocorreu nas relações entre os Estados‑Membros e a Comunidade, foi concretizada de diferentes modos no âmbito da execução dos
seus compromissos decorrentes da Carta das Nações Unidas (v., por analogia, acórdão International Fruit, n.° 16).
202   É assim, designadamente, que o artigo 228.°‑A do Tratado CE (actual artigo 301.° CE) foi inserido no Tratado, pelo Tratado
da União Europeia, a fim de dar um fundamento específico às sanções económicas que a Comunidade, única competente em matéria
de política comercial comum, pode ser levada a adoptar contra países terceiros por razões políticas definidas pelos seus Estados‑Membros
no âmbito da PESC, frequentemente, em aplicação de uma resolução do Conselho de Segurança que lhes impõe a adopção desse tipo
de sanções.
203   Verifica‑se assim que, na medida em que, por força do Tratado CE, a Comunidade assumiu competências anteriormente exercidas
pelos Estados‑Membros no domínio de aplicação da Carta das Nações Unidas, as disposições desta Carta têm por efeito vincular
a Comunidade [v., por analogia, no que diz respeito à questão de saber se a Comunidade está vinculada pelo Acordo Geral sobre
Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT) de 1947, acórdão International Fruit, n.° 18; v., igualmente, na medida em que reconhece
que a Comunidade exerce uma competência vinculada quando executa uma medida de embargo comercial decretada por uma resolução
do Conselho de Segurança, acórdão Dorsch Consult/Conselho e Comissão, n.° 158,
supra
, n.° 74].
204   No termo deste raciocínio, deve considerar‑se, por um lado, que a Comunidade não pode violar as obrigações que incumbem aos
seus Estados‑Membros por força da Carta das Nações Unidas, nem obstar à sua execução, e, por outro, que está obrigada, nos
termos do próprio Tratado através do qual foi instituída, a adoptar, no exercício das suas competências, todas as disposições
necessárias para permitir que os Estados‑Membros cumpram essas obrigações.
205   Ora, no presente caso, o Conselho declarou, na Posição Comum 2002/402, adoptada em aplicação das disposições do título V do
Tratado UE, que era necessária uma acção da Comunidade, dentro dos limites dos poderes que o Tratado CE lhe confere, para
executar determinadas medidas restritivas contra Oussama ben Laden, os membros da organização Al‑Qaida e contra os talibãs
e outras pessoas, grupos, empresas e entidades associados, em conformidade com as Resoluções 1267 (1999), 1333 (2000) e 1390 (2002)
do Conselho de Segurança.
206   A Comunidade deu execução a essas medidas através da adopção do regulamento impugnado. Tal como já foi declarado no n.° 135,
supra
, ela era competente para adoptar esse acto com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE.
207   Deve, por isso, reconhecer‑se a justeza dos argumentos adiantados pelas instituições, conforme estão resumidos no n.° 153,
supra
, com a ressalva de que não é por força do direito internacional geral, como as partes sustentam, mas por força do próprio
Tratado CE, que a Comunidade estava obrigada a dar execução às resoluções do Conselho de Segurança, no domínio das suas competências.
208   Pelo contrário, devem ser afastados os argumentos do recorrente baseados na consideração de que a ordem jurídica comunitária
é uma ordem jurídica independente das Nações Unidas, regida por regras de direito que lhe são próprias.
Quanto ao alcance da fiscalização da legalidade que incumbe ao Tribunal de Primeira Instância exercer
209   Deve recordar‑se, a título preliminar, que a Comunidade Europeia é uma comunidade de direito, no sentido de que nem os seus
Estados‑Membros nem as suas instituições escapam ao controlo da conformidade dos seus actos com a carta constitucional de
base que é o Tratado e que este estabelece um sistema completo de vias de recurso e de procedimentos destinado a confiar ao
Tribunal de Justiça a fiscalização da legalidade dos actos das instituições (acórdãos do Tribunal de Justiça de 23 de Abril
de 1986, Os Verdes/Parlamento, 294/83, Colect., p. 1339, n.° 23, de 22 de Outubro de 1987, Foto‑Frost, 314/85, Colect., p. 4199,
n.° 16, e de 23 de Março de 1993, Weber/Parlamento, C‑314/91, Colect., p. I‑1093, n.° 8; acórdão do Tribunal de Primeira Instância
de 2 de Outubro de 2001, Martinez e o./Parlamento, T‑222/99, T‑327/99 e T‑329/99, Colect., p. II‑2823, n.° 48; v., igualmente,
parecer 1/91 do Tribunal de Justiça de 14 de Dezembro de 1991, Colect., p. I‑6079, n.° 21).
210   Como o Tribunal de Justiça decidiu reiteradamente (acórdão Johnston, referido no n.° 146,
supra
, n.° 18; v., igualmente, acórdãos do Tribunal de Justiça de 3 de Dezembro de 1992, Oleifici Borelli/Comissão, C‑97/91, Colect.,
p. I‑6313, n.° 14; de 11 de Janeiro de 2001, Kofisa Italia, C‑1/99, Colect., p. I‑207, n.° 46; de 27 de Novembro de 2001,
Comissão/Áustria, C‑424/99, Colect., p. I‑9285, n.° 45; e de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho,
C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677, n.° 39), «[a] fiscalização jurisdicional […] é a expressão de um princípio geral de direito
que está na base das tradições constitucionais comuns dos Estados‑Membros [… e que] foi igualmente consagrado nos artigos
6.° e 13.° da [CEDH]».
211   No presente caso, esse princípio encontra a sua expressão no direito que o artigo 230.°, quarto parágrafo, CE confere ao recorrente,
de submeter à fiscalização do Tribunal de Primeira Instância a legalidade do regulamento impugnado, na medida em que este
lhe diga directa e individualmente respeito, e de invocar em apoio do seu recurso qualquer fundamento relativo à incompetência,
à violação de formalidades essenciais, à violação do Tratado CE ou de qualquer regra de direito relativa à sua aplicação,
ou a um desvio de poder.
212   A questão que se coloca no presente caso é, contudo, a de saber se existem limites estruturais, impostos pelo direito internacional
geral ou pelo próprio Tratado CE, à fiscalização jurisdicional que compete ao Tribunal de Primeira Instância exercer relativamente
a esse regulamento.
213   De facto, deve recordar‑se que o regulamento impugnado, adoptado à luz da Posição Comum 2002/402, dá cumprimento, a nível
da Comunidade, à obrigação que cabe aos seus Estados‑Membros, enquanto membros da ONU, de dar execução, eventualmente através
de um acto comunitário, às sanções contra Oussama ben Laden, a rede Al‑Qaida, bem como contra os talibãs e outras pessoas,
grupos, empresas e entidades associados, que foram decididas e depois reforçadas por várias resoluções do Conselho de Segurança
adoptadas ao abrigo do capítulo VII da Carta das Nações Unidas. Os considerandos desse regulamento fazem expressamente referência
às Resoluções 1267 (1999), 1333 (2000) e 1390 (2002).
214   Neste contexto, como as instituições alegaram com razão, elas agiram ao abrigo de uma competência vinculada, pelo que não
dispunham de nenhuma margem de apreciação autónoma. Em particular, não podiam modificar directamente o conteúdo das resoluções
em questão, nem instituir um mecanismo susceptível de dar lugar a essa modificação.
215   Qualquer fiscalização da legalidade interna do regulamento impugnado, designadamente à luz das disposições ou dos princípios
gerais do direito comunitário relativos à protecção dos direitos fundamentais, implicaria, assim, que o Tribunal de Primeira
Instância examinasse, de forma incidental, a legalidade das referidas resoluções. Na hipótese em exame, com efeito, a fonte
da ilegalidade invocada pelo recorrente deve ser procurada não na adopção do regulamento impugnado mas nas resoluções do Conselho
de Segurança que decretaram as sanções (v., por analogia, acórdão Dorsch Consult/Conselho e Comissão, referido no n.° 158,
supra
, n.° 74).
216   Em particular, se o Tribunal de Primeira Instância devesse anular o regulamento impugnado, em conformidade com o pedido do
recorrente, se bem que isso pareça imposto pelo direito internacional, pelo facto de esse acto violar os direitos fundamentais
do recorrente tal como são protegidos pela ordem jurídica comunitária, essa anulação implicaria, indirectamente, que as resoluções
em causa do Conselho de Segurança violassem elas próprias os referidos direitos fundamentais. Noutros termos, o recorrente
pede ao Tribunal de Primeira Instância que declare implicitamente que a norma do direito internacional em causa viola os direitos
fundamentais do indivíduo, tal como são protegidos pela ordem jurídica comunitária.
217   As instituições e o Reino Unido convidam o Tribunal de Primeira Instância a declinar por princípio qualquer competência para
proceder a essa fiscalização indirecta da legalidade dessas resoluções que, enquanto regras de direito internacional que vinculam
os Estados‑Membros da Comunidade, se impõem a ele e a todas as instituições da Comunidade. Estas partes consideram, no essencial,
que a fiscalização do Tribunal se deve limitar, por um lado, à verificação do respeito das regras de forma, processuais e
de competência que se impunham, no presente caso, às instituições comunitárias e, por outro, à verificação da adequação e
da proporcionalidade das medidas comunitárias em causa relativamente às resoluções do Conselho de Segurança a que dão execução.
218   Há que reconhecer que essa limitação de competência se impõe enquanto corolário dos princípios supra‑enunciados, no âmbito
do exame da articulação das relações entre a ordem jurídica internacional emanada das Nações Unidas e a ordem jurídica comunitária.
219   Como já foi exposto, as resoluções em causa do Conselho de Segurança foram adoptadas ao abrigo do capítulo VII da Carta das
Nações Unidas. Nesse contexto, a determinação do que constitui uma ameaça para a paz e a segurança internacionais, bem como
das medidas necessárias para as manter ou restabelecer, é da responsabilidade exclusiva do Conselho de Segurança e escapa,
como tal, à competência das autoridades e dos órgãos jurisdicionais nacionais ou comunitários, com a única ressalva do direito
natural de legítima defesa, individual ou colectiva, referido no artigo 51.° da referida Carta.
220   Quando o Conselho de Segurança, agindo ao abrigo do capítulo VII da Carta das Nações Unidas, por intermédio do seu comité
de sanções, decide que os fundos de determinados indivíduos ou entidades devem ser congelados, a sua decisão impõe‑se a todos
os membros das Nações Unidas, em conformidade com o artigo 48.° da Carta.
221   À luz das considerações enunciadas nos n.
os
193 a 204,
supra
, a afirmação de uma competência do Tribunal de Primeira Instância para fiscalizar de maneira incidental a legalidade dessa
decisão à luz do modelo de protecção dos direitos fundamentais, tal como são reconhecidos na ordem jurídica comunitária, não
pode consequentemente ser justificada com base no direito internacional nem com base no direito comunitário.
222   Por um lado, essa competência seria incompatível com os compromissos dos Estados‑Membros decorrentes da Carta das Nações Unidas,
em particular, os seus artigos 25.°, 48.° e 103.°, bem como com o artigo 27.° da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados.
223   Por outro lado, essa competência seria contrária tanto às disposições do Tratado CE, em particular, os artigos 5.° CE, 10.° CE,
297.° CE e 307.°, primeiro parágrafo, CE, como às do Tratado UE, em particular, o artigo 5.° UE, nos termos do qual o tribunal
comunitário exerce as suas competências nas condições e de acordo com os objectivos previstos nas disposições dos Tratados
CE e UE. Essa competência seria, além disso, incompatível como o princípio segundo o qual as competências da Comunidade, e,
portanto, as do Tribunal de Primeira Instância, devem ser exercidas no respeito do direito internacional (acórdãos Poulsen
e Diva Navigation, referido no n.° 158,
supra
, n.° 9, e Racke, referido no n.° 158,
supra
, n.° 45).
224   Deve acrescentar‑se que, atendendo designadamente ao artigo 307.° CE e ao artigo 103.° da Carta das Nações Unidas, a invocação
de violações quer aos direitos fundamentais, tal como são protegidos pela ordem jurídica comunitária, quer aos princípios
dessa ordem jurídica não pode afectar a validade de uma resolução do Conselho de Segurança ou o seu efeito no território da
Comunidade (v., por analogia, acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Dezembro de 1970, Internationale Handelsgesellschaft,
11/70, Colect. 1969‑1970, p. 625, n.° 3; de 8 de Outubro de 1986, Keller, 234/85, Colect., p. 2897, n.° 7; e de 17 de Outubro
de 1989, Dow Chemical Ibérica e o./Comissão, 97/87 a 99/87, Colect., p. 3165, n.° 38).
225   Por conseguinte, há que considerar que as resoluções em causa do Conselho de Segurança escapam, em princípio, à fiscalização
jurisdicional do Tribunal de Primeira Instância e que este não está autorizado a pôr em causa, ainda que de forma incidental,
a sua legalidade à luz do direito comunitário. Pelo contrário, o Tribunal deve, na medida do possível, interpretar e aplicar
esse direito de maneira compatível com as obrigações dos Estados‑Membros por força da Carta das Nações Unidas.
226   No entanto, o Tribunal pode fiscalizar, de forma incidental, a legalidade das resoluções em causa do Conselho de Segurança,
à luz do
jus cogens
, entendido como uma ordem pública internacional que se impõe a todos os sujeitos do direito internacional, incluindo as instâncias
da ONU, o qual não é possível derrogar.
227   Deve observar‑se, a esse respeito, que a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, que codifica o direito internacional
consuetudinário (e cujo artigo 5.° dispõe que ela se aplica «a qualquer Tratado que seja acto constitutivo de uma organização
internacional e a qualquer Tratado adoptado no âmbito de uma organização internacional»), prevê, no seu artigo 53.°, a nulidade
dos Tratados incompatíveis com uma norma imperativa de direito internacional geral (
jus cogens
), definida como «uma norma aceite e reconhecida pela comunidade internacional dos Estados no seu todo como norma cuja derrogação
não é permitida e que só pode ser modificada por uma nova norma de direito internacional geral com a mesma natureza». Da mesma
forma, o artigo 64.° da Convenção de Viena dispõe que «[s]e sobrevier uma nova norma imperativa de direito internacional,
geral, qualquer Tratado existente que seja incompatível com essa norma torna‑se nulo e cessa a sua vigência».
228   De resto, a própria Carta das Nações Unidas pressupõe a existência de princípios imperativos de direito internacional e, designadamente,
a protecção dos direitos fundamentais da pessoa humana. No preâmbulo da Carta, os povos das Nações Unidas declararam‑se assim
decididos a «reafirmar a [sua] fé nos direitos fundamentais do Homem, na dignidade e no valor da pessoa humana». Resulta,
além disso, do primeiro capítulo da Carta, intitulado «Objectivos e princípios», que as Nações Unidas têm designadamente por
fim encorajar o respeito dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais.
229   Esses princípios impõem‑se tanto aos membros da ONU como aos seus órgãos. Assim, nos termos do artigo 24.°, n.° 2, da Carta
das Nações Unidas, o Conselho de Segurança deve, no cumprimento dos deveres que a responsabilidade principal da manutenção
da paz e da segurança internacionais lhe impõe, agir «de acordo com os objectivos e os princípios das Nações Unidas». Os poderes
de sanção que o Conselho de Segurança possui no exercício dessa responsabilidade devem, assim, ser utilizados no respeito
do direito internacional e, em particular, dos objectivos e princípios das Nações Unidas.
230   O direito internacional permite assim considerar que existe um limite ao princípio do efeito obrigatório das resoluções do
Conselho de Segurança: devem respeitar as disposições peremptórias fundamentais do
jus cogens
. Caso contrário, por muito improvável que isso seja, elas não vinculariam os Estados membros da ONU nem, consequentemente,
a Comunidade.
231   A fiscalização jurisdicional incidental exercida pelo Tribunal de Primeira Instância, no âmbito de um recurso de anulação
de um acto comunitário adoptado, sem exercício de uma qualquer margem de apreciação, a fim de dar execução a uma resolução
do Conselho de Segurança, pode, portanto, muito excepcionalmente, ser extensiva à verificação do respeito das regras superiores
do direito internacional abrangido pelo
jus cogens
e, designadamente, das normas imperativas que visam a protecção universal dos direitos do homem, as quais não podem ser derrogadas
nem pelos Estados‑Membros nem pelas instâncias da ONU, pois constituem «princípios do direito internacional consuetudinário
que não podem ser transgredidos» (parecer consultivo do Tribunal Internacional de Justiça de 8 de Julho de 1996, Licitude
da ameaça ou do emprego de armas nucleares, Recueil 1996, p. 226, n.° 79; v., igualmente, neste sentido, conclusões do advogado‑geral
F. G. Jacobs no processo Bosphorus, referido no n.° 189,
supra
, n.° 65).
232   É à luz destas considerações gerais que devem ser examinados os fundamentos relativos à violação dos direitos fundamentais
do recorrente.
Quanto às violações alegadas dos direitos fundamentais do recorrente
233   O Tribunal decide examinar, em primeiro lugar, a violação alegada do direito fundamental ao respeito da propriedade e do princípio
da proporcionalidade, seguidamente, a violação alegada do direito de ser ouvido e, por último, a violação alegada do direito
a uma fiscalização jurisdicional efectiva.
–       Quanto à violação alegada do direito ao respeito da propriedade e do princípio da proporcionalidade
234   O recorrente invoca uma violação do direito ao respeito da sua propriedade, tal como é garantido pelo artigo 1.° do Primeiro
Protocolo adicional à CEDH, bem como uma violação do princípio da proporcionalidade, enquanto princípio geral do direito comunitário.
235   Contudo, na medida em que as violações alegadas procedem exclusivamente do congelamento de fundos do recorrente, tal como
foi decidido pelo Conselho de Segurança, por intermédio do seu comité de sanções, e executado na Comunidade pelo regulamento
impugnado, sem exercício de um qualquer poder de apreciação, é, em princípio, apenas à luz do modelo de protecção universal
dos direitos fundamentais da pessoa humana, abrangidos pelo
jus cogens,
que devem ser examinadas as acusações do recorrente, em conformidade com os princípios acima definidos.
236   Tendo o alcance e a intensidade do congelamento dos fundos do recorrente variado ao longo do tempo (v., sucessivamente, artigo
2.° do Regulamento n.° 467/2001, artigo 2.° do Regulamento n.° 881/2002, na sua redacção inicial, e, por fim, artigo 2.°‑A
do regulamento impugnado, conforme inserido pelo artigo 1.° do Regulamento n.° 561/2003), deve, por outro lado, precisar‑se
que, no âmbito do presente recurso de anulação, a fiscalização jurisdicional do Tribunal deve incidir unicamente sobre o estado
da regulamentação actualmente em vigor. Com efeito, no contencioso de anulação, o tribunal comunitário tem normalmente em
conta acontecimentos que afectam, no decorrer da instância, o próprio objecto do litígio, como a revogação, a prorrogação,
a substituição ou a modificação do acto impugnado (v., além dos acórdãos Alpha Steel/Comissão, Fabrique de fer de Charleroi
e Dillinger Hüttenwerke/Comissão e CCRE/Comissão, referidos no n.° 53,
supra
, o despacho do Tribunal de Justiça de 8 de Março de 1993, Lezzi Pietro/Comissão, C‑123/92, Colect., p. I‑809, n.
os
8 a 11). Todas as partes manifestaram o seu acordo sobre este aspecto na audiência.
237   Deve, por isso, apreciar‑se se o congelamento de fundos previsto no regulamento impugnado, conforme alterado pelo Regulamento
n.° 561/2003 e, indirectamente, nas resoluções do Conselho de Segurança a que estes regulamentos dão execução, viola os direitos
fundamentais do recorrente.
238   O Tribunal de Primeira Instância considera que não é esse o caso, à luz do modelo de protecção universal dos direitos fundamentais
da pessoa humana abrangidos pelo
jus cogens
.
239   A este respeito, deve salientar‑se desde já que o regulamento impugnado, na sua versão alterada pelo Regulamento n.° 561/2003,
adoptado na sequência da Resolução 1452 (2002) do Conselho de Segurança, prevê, entre outras derrogações e isenções, que,
a pedido dos interessados, e salvo oposição expressa do comité de sanções, as autoridades nacionais competentes declarem que
o congelamento de fundos não se aplica aos fundos necessários a despesas de base, designadamente as que se destinam a víveres,
rendas, despesas médicas, impostos e serviços colectivos (v. n.° 36,
supra
). Além disso, os fundos necessários a qualquer outra «despesa extraordinária» podem, de ora em diante, ser descongelados
mediante autorização expressa do comité de sanções.
240   As possibilidades explícitas de aplicar isenções e derrogações ao congelamento de fundos das pessoas inscritas na lista do
comité de sanções mostram claramente que esta medida não tem por objecto nem por efeito sujeitar estas pessoas a um tratamento
desumano ou degradante.
241   Além disso, deve observar‑se que, embora o artigo 17.°, n.° 1, da Declaração Universal dos Direitos do Homem, adoptada pela
Assembleia Geral das Nações Unidas em 10 de Dezembro de 1948, disponha que «[t]oda a pessoa, individual ou colectivamente,
tem direito à propriedade», o artigo 17.°, n.° 2, da referida declaração universal precisa que «[n]inguém pode ser arbitrariamente
privado da sua propriedade».
242   Assim, na medida em que se deva considerar que o respeito do direito à propriedade faz parte das normas imperativas do direito
internacional geral, só uma privação arbitrária desse direito poderia, de qualquer forma, ser considerada contrária ao
jus cogens
.
243   Ora, impõe‑se concluir que o recorrente não foi arbitrariamente privado desse direito.
244   Com efeito, em primeiro lugar, o congelamento dos seus fundos constitui um aspecto das sanções decididas pelo Conselho de
Segurança contra Oussama ben Laden, a rede Al‑Qaida, bem como contra os talibãs e outras pessoas, grupos, empresas e entidades
associados.
245   A este respeito, deve sublinhar‑se a importância do combate ao terrorismo internacional e a legitimidade de uma protecção
das Nações Unidas contra as actuações de organizações terroristas.
246   No preâmbulo da Resolução 1390 (2002), o Conselho de Segurança condenou categoricamente, designadamente, os ataques terroristas
cometidos em 11 de Setembro de 2001, declarando‑se determinado a prevenir quaisquer actos desse tipo; observou que Oussama
ben Laden e a rede Al‑Qaida prosseguiam as suas actividades de apoio ao terrorismo internacional; condenou a rede Al‑Qaida
e os grupos terroristas associados pelos numerosos actos terroristas criminosos que tinham cometido e que tinham por objectivo
matar numerosos civis inocentes e destruir bens, e reafirmou de novo que os actos de terrorismo internacional constituíam
uma ameaça para a paz e a segurança internacionais.
247   É à luz destas circunstâncias que o objectivo prosseguido pelas sanções reveste uma importância significativa, que é, designadamente,
nos termos da Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança, de 28 de Setembro de 2001, para a qual remete o considerando
3 do regulamento impugnado, lutar recorrendo a todos os meios, em conformidade com a Carta das Nações Unidas, contra as ameaças
que os actos de terrorismo representam para a paz e a segurança internacionais. As medidas em causa prosseguem assim um objectivo
de interesse geral fundamental para a comunidade internacional.
248   Em segundo lugar, o congelamento de fundos é uma medida cautelar que, ao contrário de uma confiscação, não lesa a própria
essência do direito de propriedade dos interessados sobre os seus activos financeiros, mas unicamente a sua utilização.
249   Em terceiro lugar, as resoluções em causa do Conselho de Segurança prevêem um mecanismo de reexame periódico do regime geral
das sanções (v. n.
os
16, 25 e 33,
supra,
e n.° 266,
infra
).
250   Em quarto lugar, tal como será exposto a seguir, a regulamentação em causa institui um processo que permite aos interessados
submeter, em qualquer momento, o seu caso ao comité de sanções, para reexame, por intermédio do Estado‑Membro da sua nacionalidade
ou da sua residência.
251   Atendendo a estas circunstâncias, o congelamento de fundos das pessoas e entidades sobre as quais recaem suspeitas, com base
em informações comunicadas pelos Estados membros das Nações Unidas e controladas pelo Conselho de Segurança, de estarem ligadas
a Oussama ben Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibãs e de terem participado no financiamento, na planificação, na preparação
ou na perpetração de actos terroristas não pode ser considerado constitutivo de uma ofensa arbitrária, inadequada ou desproporcionada
aos direitos fundamentais dos interessados.
252   Resulta do que antecede que os argumentos do recorrente relativos à violação alegada do direito ao respeito da sua propriedade
e do princípio geral da proporcionalidade devem ser rejeitados.
–       Quanto à violação alegada do direito de ser ouvido
253   Embora reconheça que a medida inicial do congelamento dos seus fundos não devia ser objecto de notificação prévia à sua execução,
o recorrente acusa o Conselho de não lhe ter dado nenhuma possibilidade de ser ouvido sobre os factos, circunstâncias e elementos
de prova invocados contra ele (v. n.
os
141 a 143,
supra
). O recorrente parece, por outro lado, criticar as próprias decisões em causa do Conselho de Segurança, por não respeitarem
os direitos de defesa (v. n.° 150,
supra
).
254   A este respeito, deve distinguir‑se o pretenso direito de o recorrente ser ouvido pelo Conselho, no contexto da adopção do
regulamento impugnado, do seu pretenso direito de ser ouvido pelo comité de sanções, no contexto da sua inscrição na lista
de pessoas cujos fundos devem ser congelados em aplicação das resoluções em causa do Conselho de Segurança.
255   No que respeita, em primeiro lugar, ao pretenso direito de o recorrente ser ouvido pelo Conselho, no contexto da adopção do
regulamento impugnado, deve recordar‑se que, segundo jurisprudência assente, o respeito dos direitos de defesa, em qualquer
processo iniciado contra uma pessoa e susceptível de culminar num acto que lese os interesses desta, constitui um princípio
fundamental de direito comunitário e deve ser garantido, mesmo na falta de regulamentação relativa à tramitação processual.
Este princípio exige que a qualquer pessoa a quem possa ser aplicada uma sanção seja dada a possibilidade de fazer conhecer
utilmente o seu ponto de vista a propósito dos elementos contra ela invocados para fundamentar a sanção (acórdãos do Tribunal
de Justiça de 29 de Junho de 1994, Fiskano/Comissão, C‑135/92, Colect., p. I‑2885, n.
os
39 e 40; de 24 de Outubro de 1996, Comissão/Lisrestal e o., C‑32/95 P, Colect., p. I‑5373, n.° 21; e de 21 de Setembro de
2000, Mediocurso/Comissão, C‑462/98 P, Colect., p. I‑7183, n.° 36).
256   É com razão, contudo, que o Conselho e a Comissão observam que esta jurisprudência foi desenvolvida em domínios, como o direito
da concorrência, a luta antidumping e os auxílios de Estado, mas também o direito disciplinar ou a redução das contribuições
financeiras, nos quais as instituições comunitárias dispõem de poderes de inquérito e de instrução alargados, bem como de
uma ampla margem discricionária de apreciação.
257   De facto, segundo a jurisprudência, o respeito das garantias conferidas pela ordem jurídica comunitária, e designadamente
o direito de o interessado dar a conhecer o seu ponto de vista, é correlativo ao exercício de um poder de apreciação pela
autoridade autora do acto em causa (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Novembro de 1991, Technische Universität München,
C‑269/90, Colect., p. I‑5469, n.° 14).
258   Ora, no presente caso, tal como resulta das observações preliminares sobre a articulação entre a ordem jurídica internacional
emanada das Nações Unidas e a ordem jurídica comunitária supraformuladas, as instituições comunitárias eram obrigadas a transpor
para a ordem jurídica comunitária resoluções do Conselho de Segurança e decisões do comité de sanções que não as habilitavam
de modo nenhum, na fase da sua execução concreta, a prever um qualquer mecanismo comunitário de exame ou de reexame das situações
individuais, uma vez que tanto a substância das medidas em causa como os mecanismos de reexame (v. n.
os
262 e segs.,
infra
) eram inteiramente da competência do Conselho de Segurança e do seu comité de sanções. Consequentemente, as instituições
comunitárias não dispunham de nenhum poder de inquérito, de nenhuma possibilidade de controlo dos factos considerados pelo
Conselho de Segurança e pelo comité de sanções, de nenhuma margem de apreciação quanto a esses factos e de nenhuma liberdade
de apreciação quanto à oportunidade da adopção de sanções contra o recorrente. O princípio de direito comunitário relativo
ao direito de ser ouvido não se pode aplicar nessas circunstâncias, em que uma audição do interessado não podia, de forma
alguma, levar a instituição a rever a sua posição.
259   Daqui resulta que o Conselho não era obrigado a ouvir o recorrente a respeito da manutenção do seu nome na lista de pessoas
e entidades visadas pelas sanções, no contexto da adopção e da execução do regulamento impugnado.
260   Consequentemente, os argumentos do recorrente relativos à violação alegada do seu direito de ser ouvido pelo Conselho no contexto
da adopção do regulamento impugnado devem ser rejeitados.
261   No que respeita, em segundo lugar, ao pretenso direito de o recorrente ser ouvido pelo comité de sanções, no contexto da sua
inscrição na lista das pessoas cujos fundos devem ser congelados em aplicação das resoluções em causa do Conselho de Segurança,
há que declarar que esse direito não está previsto nas resoluções em questão.
262   Deve, contudo, observar‑se que, embora não prevejam um direito de audição pessoal, as resoluções em causa do Conselho de Segurança,
e os regulamentos sucessivos que lhes deram execução na Comunidade, instauram um mecanismo de reexame das situações individuais,
ao preverem que os interessados se podem dirigir ao comité de sanções, por intermédio das suas autoridades nacionais, a fim
de obter quer a sua retirada da lista de pessoas visadas pelas sanções quer uma derrogação ao congelamento dos fundos (v.,
designadamente, n.
os
20, 32 e 34 a 36,
supra
).
263   O comité de sanções é um órgão subsidiário do Conselho de Segurança, composto por representantes dos Estados que são membros
do Conselho de Segurança. Tornou‑se um importante órgão permanente responsável pela vigilância diária da aplicação das sanções
e pode velar por que a comunidade internacional interprete e aplique as resoluções de modo uniforme (conclusões do advogado‑geral
F. G. Jacobs no processo Bosphorus, referido no n.° 189,
supra
, n.° 46).
264   No que respeita, em particular, a um pedido de reexame de um caso individual, a fim de obter a exclusão do interessado da
lista de pessoas visadas pelas sanções, as «directrizes que regulam a condução dos trabalhos do [comité de sanções]», adoptadas
em 7 de Novembro de 2002 e rectificadas em 10 de Abril de 2003 (v. n.° 50,
supra
), prevêem o seguinte, no seu n.° 7:
«a)      Sem prejuízo dos procedimentos em vigor, um requerente (pessoa[s], grupos, empresas e/ou entidades que figuram na lista recapitulativa
do comité) pode apresentar ao governo do país em que reside e/ou de que é cidadão um pedido para que o seu caso seja reexaminado.
Para esse efeito, o requerente deve justificar o seu pedido de exclusão da lista, fornecer as informações pertinentes e pedir
apoio para esse pedido.
b)      O governo a que foi feito o pedido (o ‘governo requerido’) deve examinar todos os elementos de informação pertinentes e, depois,
contactar bilateralmente o(s) governo(s) que propôs(propuseram) a inscrição na lista [o(s) ‘governo(s) identificador(es)’]
para pedir informações complementares e proceder a consultas sobre o pedido de exclusão da lista.
c)      O(s) governo(s) que inicialmente pediu(pediram) a inscrição pode(m) igualmente pedir informações complementares ao país da
residência ou da nacionalidade do requerente. O governo requerido e o(s) governo(s) identificador(es) podem, se necessário,
consultar o presidente do comité durante essas consultas bilaterais.
d)      Se, depois de ter examinado as informações complementares, o governo requerido quiser dar seguimento a um pedido de exclusão
da lista, deve tentar convencer o(s) governo(s) identificador(es) a apresentarem ao comité, conjunta ou separadamente, um
pedido de exclusão. O governo requerido pode apresentar ao comité um pedido de exclusão, sem que esse pedido seja acompanhado
de um pedido do(s) governo(s) identificador(es), no âmbito do procedimento de aprovação tácita.
e)      O comité decide por consenso. Se o comité não chegar a um consenso sobre uma questão particular, o presidente procede às consultas
suplementares que, em seu entender, possam facilitar o acordo. Se, após essas consultas, também não se chegar a um consenso,
a questão pode ser submetida ao Conselho de Segurança. Dada a natureza específica da informação, o presidente pode encorajar
intercâmbios bilaterais entre Estados‑Membros interessados, a fim de clarificar a questão antes de tomar uma decisão.»
265   O Tribunal constata que, com a adopção destas directrizes, o Conselho de Segurança quis ter em conta, na medida do possível,
os direitos fundamentais das pessoas inscritas na lista do comité de sanções, designadamente os direitos de defesa.
266   A importância que o Conselho de Segurança atribui ao respeito desses direitos resulta, de resto, claramente da sua Resolução
1526 (2004), de 30 de Janeiro de 2004, que visa, por um lado, melhorar a execução das medidas impostas no n.° 4, alínea b),
da Resolução 1267 (1999), no n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000) e nos n.
os
1 e 2 da Resolução 1390 (2002), e, por outro, reforçar o mandato do comité de sanções. Nos termos do n.° 18 da Resolução
1526 (2004), o Conselho de Segurança «encoraja vigorosamente todos os Estados a informar, na medida do possível, as pessoas
e entidades inscritas na lista do [comité de sanções] das medidas [contra elas] tomadas, das directrizes do [comité de sanções]
e da Resolução 1452 (2002)». Em conformidade com o n.° 3 da Resolução 1526 (2004), estas medidas ainda serão melhoradas dentro
de 18 meses, ou antes se necessário.
267   É verdade que o processo descrito
supra
não confere directamente aos próprios interessados o direito de serem ouvidos pelo comité de sanções, única autoridade competente
para se pronunciar, a pedido de um Estado, sobre o reexame dos seus casos. Assim, estes dependem, no essencial, da protecção
diplomática que os Estados concedem aos seus cidadãos.
268   Essa restrição ao direito de ser directa e pessoalmente ouvido pela autoridade competente não pode, contudo, considerar‑se
inadmissível à luz das normas imperativas abrangidas pela ordem pública internacional. Pelo contrário, tratando‑se de pôr
em causa a justeza de decisões que ordenam o congelamento de fundos de indivíduos ou de entidades suspeitos de contribuírem
para o financiamento do terrorismo internacional, adoptadas pelo Conselho de Segurança, por intermédio do seu comité de sanções,
ao abrigo do capítulo VII da Carta das Nações Unidas, com base em informações comunicadas pelos Estados e pelas organizações
regionais, é normal que o direito de os interessados serem ouvidos seja regulado no âmbito de um procedimento administrativo
de vários níveis, no qual as autoridades nacionais referidas no Anexo II do regulamento impugnado desempenham um papel essencial.
269   O próprio direito comunitário reconhece, de resto, a legalidade dessa regulação processual, num contexto de sanções económicas
que visam particulares (v., por analogia, despacho do presidente da Segunda Secção do Tribunal de Primeira Instância de 2
de Agosto de 2000, «Invest» Import und Export e Invest Commerce/Comissão, T‑189/00 R, Colect., p. II‑2993).
270   Deve acrescentar‑se que, como o Reino Unido observou com razão na audiência, os interessados têm a possibilidade de interpor
um recurso jurisdicional com base no direito interno, ou mesmo directamente com base no regulamento impugnado, bem como nas
resoluções pertinentes do Conselho de Segurança a que aquele dá execução, contra uma eventual recusa abusiva da autoridade
nacional competente em submeter os seus casos, para reexame, ao comité de sanções (v., por analogia, despacho do presidente
do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Maio de 2003, Sison/Conselho, T‑47/03 R, Colect., p. II‑2047, n.° 39).
271   No presente caso, resulta dos autos que o recorrente se dirigiu, por carta dos seus advogados de 1 de Março de 2002, ao Representante
Permanente do Reino da Arábia Saudita junto das Nações Unidas, a fim de fazer valer os seus direitos no comité de sanções.
Segundo as explicações complementares dadas na audiência, o recorrente nunca obteve resposta a essa carta.
272   Contudo, essas circunstâncias não apresentam qualquer ligação com a Comunidade e são, por isso, alheias ao presente litígio,
que tem por único objecto a fiscalização da legalidade do regulamento impugnado.
273   Por último, seja como for, a possibilidade de o recorrente se pronunciar utilmente sobre a realidade e a pertinência dos factos
que determinaram o congelamento dos seus fundos e, mais ainda, sobre os elementos de prova contra ele acolhidos parece categoricamente
excluída. Esses factos e elementos de prova, uma vez que são classificados confidenciais ou secretos pelo Estado que os levou
ao conhecimento do comité de sanções, não lhe são, evidentemente, comunicados, como, de resto, também não o são aos Estados
membros da ONU, destinatários das resoluções em causa do Conselho de Segurança.
274   Em circunstâncias como as do presente caso, em que está em causa uma medida cautelar que limita a disponibilidade dos bens
do recorrente, o Tribunal de Primeira Instância considera contudo que o respeito dos direitos fundamentais do interessado
não impõe que os factos e elementos de prova contra ele acolhidos lhe sejam comunicados, quando o Conselho de Segurança ou
o seu comité de sanções consideram que razões atinentes à segurança da comunidade internacional a tal se opõem.
275   Daqui resulta que devem ser julgados improcedentes os argumentos do recorrente relativos à violação alegada do seu direito
de ser ouvido pelo comité de sanções no contexto da sua inscrição na lista de pessoas cujos fundos devem ser congelados em
aplicação das resoluções em causa do Conselho de Segurança.
276   Resulta do exposto que devem ser julgados improcedentes os argumentos do recorrente relativos à violação alegada do direito
de ser ouvido.
–       Quanto à violação alegada do direito a uma fiscalização jurisdicional efectiva
277   O exame dos argumentos do recorrente relacionados com a violação alegada do seu direito a uma fiscalização jurisdicional efectiva
deve ter em conta considerações de ordem geral já formuladas a este respeito no âmbito do exame prévio do alcance da fiscalização
da legalidade, designadamente à luz dos direitos fundamentais, que incumbe ao Tribunal de Primeira Instância exercer sobre
os actos comunitários que dão execução a resoluções do Conselho de Segurança adoptadas ao abrigo do capítulo VII da Carta
das Nações Unidas.
278   No presente caso, o recorrente pôde interpor recurso de anulação no Tribunal de Primeira Instância, ao abrigo do artigo 230.° CE.
279   No âmbito deste recurso, o Tribunal exerce uma fiscalização completa da legalidade do regulamento impugnado quanto ao respeito,
pelas instituições comunitárias, das regras de competência assim como das regras de legalidade externa e das formalidades
essenciais que se impõem à sua acção.
280   O Tribunal fiscaliza igualmente a legalidade do regulamento impugnado à luz das resoluções do Conselho de Segurança que este
regulamento é suposto executar, designadamente, sob o ângulo da adequação formal e material, da coerência interna e da proporcionalidade
do primeiro em relação às segundas.
281   Pronunciando‑se no âmbito dessa fiscalização, o Tribunal declara que não se contesta que o recorrente é efectivamente uma
das pessoas singulares inscritas em 19 de Outubro de 2001 na lista do comité de sanções (v. n.° 23,
supra
).
282   No âmbito do presente recurso de anulação, o Tribunal reconheceu‑se, além disso, competente para fiscalizar a legalidade do
regulamento impugnado e, indirectamente, a legalidade das resoluções em causa do Conselho de Segurança, à luz das normas superiores
do direito internacional abrangidas pelo
jus cogens
, designadamente as normas imperativas relativas à protecção universal dos direitos da pessoa humana.
283   Em contrapartida, como já foi indicado no n.° 225,
supra
, não incumbe ao Tribunal de Primeira Instância fiscalizar indirectamente a conformidade das próprias resoluções em causa
do Conselho de Segurança com os direitos fundamentais tal como são protegidos pela ordem jurídica comunitária.
284   Também não compete ao Tribunal de Primeira Instância verificar a inexistência de erro na apreciação dos factos e dos elementos
de prova a que o Conselho de Segurança atendeu para tomar as referidas medidas, nem, salvo no âmbito limitado definido no
n.° 282,
supra
, fiscalizar indirectamente a oportunidade e a proporcionalidade dessas medidas. Essa fiscalização não poderia ser exercida
sem invadir as prerrogativas do Conselho de Segurança decorrentes do capítulo VII da Carta das Nações Unidas, em matéria de
determinação, em primeiro lugar, de uma ameaça para a paz e a segurança internacionais e, em segundo lugar, das medidas adequadas
para lhe fazer face ou para a eliminar. De qualquer forma, a questão de saber se um indivíduo ou uma organização representa
uma ameaça para a paz e a segurança internacionais, assim como a questão de saber que medidas devem ser tomadas em relação
aos interessados para contrariar essa ameaça, implica uma apreciação política e juízos de valor que são, em princípio, apenas
da competência da autoridade à qual a comunidade internacional confiou a responsabilidade principal da manutenção da paz e
da segurança internacionais.
285   Assim, há que concluir que, dentro dos limites expostos no n.° 284,
supra
, o recorrente não dispõe de nenhuma via de recurso jurisdicional, uma vez que o Conselho de Segurança não considerou oportuno
criar uma jurisdição internacional independente encarregada de se pronunciar, tanto em matéria de direito como em matéria
de facto, sobre os recursos interpostos contra as decisões individuais adoptadas pelo comité de sanções.
286   No entanto, há que reconhecer igualmente que uma lacuna desta natureza na protecção jurisdicional do recorrente não é, em
si, contrária ao
jus cogens
.
287   A este respeito, o Tribunal observa que o direito de acesso aos tribunais, cujo princípio é reconhecido tanto pelo artigo
8.° da Declaração Universal dos Direitos do Homem como pelo artigo 14.° do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos,
adoptado pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 16 de Dezembro de 1966, não é absoluto. Por um lado, esse direito pode
ser objecto de derrogações em caso de perigo público excepcional que ameace a existência da nação, tal como prevê, em determinadas
circunstâncias, o artigo 4.°, n.° 1, do referido Pacto. Por outro lado, mesmo independentemente dessas circunstâncias excepcionais,
determinadas restrições devem ser consideradas inerentes a esse direito, como as limitações geralmente admitidas pela comunidade
das nações como estando abrangidas pela doutrina da imunidade dos Estados (v., a este respeito, TEDH, acórdãos Príncipe Hans‑Adam
II do Liechtenstein c. Alemanha de 12 de Julho de 2001,
Colectânea dos acórdãos e decisões,
2001‑VIII, n.
os
52, 55, 59 e 68, e McElhinney c. Irlanda de 21 de Novembro de 2001,
Colectânea dos acórdãos e decisões,
2001‑XI, em particular n.
os
34 a 37) e das organizações internacionais (v., a este respeito, TEDH, acórdão Waite e Kennedy c. Alemanha de 18 de Fevereiro
de 1999,
Colectânea dos acórdãos e decisões,
1999‑I, n.
os
63 e 68 a 73).
288   No presente caso, o Tribunal de Primeira Instância considera que a limitação do direito de acesso do recorrente a um tribunal,
uma vez que resulta da imunidade de jurisdição de que beneficiam, em princípio, na ordem jurídica interna dos Estados membros
das Nações Unidas, as resoluções do Conselho de Segurança adoptadas ao abrigo do capítulo VII da Carta das Nações Unidas,
em conformidade com os princípios pertinentes do direito internacional (designadamente, os artigos 25.° e 103.° da Carta),
é inerente a esse direito, tal como é garantido pelo
jus cogens
.
289   Essa limitação é justificada tanto pela natureza das decisões que o Conselho de Segurança é levado a tomar ao abrigo do capítulo
VII da Carta das Nações Unidas como pela finalidade legítima prosseguida. Nas circunstâncias do caso em apreço, o interesse
do recorrente em ver a sua causa apreciada quanto ao mérito por um tribunal não é suficiente para se sobrepor ao interesse
geral essencial que há em que a paz e a segurança internacionais sejam mantidas face a uma ameaça claramente identificada
pelo Conselho de Segurança, em conformidade com as disposições da Carta das Nações Unidas. A este respeito, deve atribuir‑se
uma importância significativa à circunstância de que as resoluções sucessivamente adoptadas pelo Conselho de Segurança, longe
de preverem medidas com uma duração de aplicação ilimitada ou indeterminada, previram sempre um mecanismo de reexame da oportunidade
da manutenção dessas medidas após um lapso de tempo de 12 ou 18 meses no máximo (v. n.
os
16, 25, 33 e 266,
supra
).
290   Por último, o Tribunal de Primeira Instância considera que, não havendo uma jurisdição internacional competente para fiscalizar
a legalidade dos actos do Conselho de Segurança, a criação de um órgão como o comité de sanções e a possibilidade, prevista
pelos textos, de se lhe dirigir em qualquer momento a fim de obter o reexame de cada caso individual, através de um mecanismo
formalizado que envolva tanto o «governo requerido» como o «governo identificador» (v. n.
os
263 e 264,
supra
), constituem uma outra via razoável para proteger adequadamente os direitos fundamentais do recorrente tal como são reconhecidos
pelo
jus cogens
.
291   Resulta do que antecede que os argumentos do recorrente relativos à violação alegada do seu direito a uma fiscalização jurisdicional
efectiva devem ser julgados improcedentes.
292   Não tendo procedido nenhum dos fundamentos e argumentos do recorrente, deve negar‑se provimento ao recurso.

Quanto às despesas
293   Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora
o tiver requerido. Nos termos do artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, os Estados‑Membros e as instituições que intervieram
no processo devem suportar as respectivas despesas. Nos termos do artigo 87.°, n.° 6, se não houver lugar a decisão de mérito,
o Tribunal decide livremente quanto às despesas.
294   Atentas as circunstâncias do presente caso e os pedidos das partes, o Tribunal de Primeira Instância considera justo que,
em aplicação das disposições referidas, os recorrentes suportem, além das suas próprias despesas, as despesas do Conselho,
bem como as despesas efectuadas pela Comissão até à data de 1 de Julho de 2002. O Reino Unido e a Comissão, esta no que diz
respeito ao período posterior a 1 de Julho de 2002, suportarão as suas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Segunda Secção alargada)
decide:
1)
Não há que conhecer do mérito do pedido de anulação parcial do Regulamento (CE) n.° 467/2001 do Conselho, de 6 de Março de
2001, que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos,
prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos Taliban do Afeganistão e revoga o Regulamento
(CE) n.° 337/2000, e do Regulamento (CE) n.° 2062/2001 da Comissão, de 19 de Outubro de 2001, que altera, pela terceira vez,
o Regulamento (CE) n.° 467/2001.
2)
É negado provimento ao recurso, na parte que visa o Regulamento (CE) n.° 881/2002 do Conselho, de 27 de Maio de 2002, que
institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede
Al‑Qaida e aos talibã, e que revoga o Regulamento (CE) n.° 467/2001.
3)
O recorrente é condenado a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas do Conselho, bem como as despesas efectuadas
pela Comissão até à data de 1 de Julho de 2002.
4)
O Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte e a Comissão, esta no que diz respeito ao período posterior a 1 de Julho
de 2002, suportarão as suas próprias despesas.
Forwood
Pirrung
Mengozzi
Meij

Vilaras
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 21 de Setembro de 2005.
O secretário

O presidente
H. Jung

J. Pirrung
Índice
Quadro jurídico
Antecedentes do litígio
Tramitação processual e pedidos das partes
Quanto às consequências processuais decorrentes da adopção do regulamento impugnado
Quanto ao mérito
1.  Considerações preliminares
2.  Quanto ao fundamento relativo à incompetência do Conselho para adoptar o regulamento impugnado
Questões do Tribunal e respostas das partes
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
3.  Quanto aos três fundamentos relativos à violação dos direitos fundamentais do recorrente
Argumentos das partes
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Observações preliminares
Quanto à articulação entre a ordem jurídica internacional emanada das Nações Unidas e a ordem jurídica nacional ou comunitária
Quanto ao alcance da fiscalização da legalidade que incumbe ao Tribunal de Primeira Instância exercer
Quanto às violações alegadas dos direitos fundamentais do recorrente
–  Quanto à violação alegada do direito ao respeito da propriedade e do princípio da proporcionalidade
–  Quanto à violação alegada do direito de ser ouvido
–  Quanto à violação alegada do direito a uma fiscalização jurisdicional efectiva
Quanto às despesas
*
Língua do processo: inglês.