CELEX: 62006CJ0249
Fördragsbrott
Åsidosättande av artikel 307 andra stycket EG
Lämpliga åtgärder för att undanröja oförenligheter mellan EG-fördraget och de bilaterala avtal som medlemsstaten ingått med tredjeländer före dess anslutning till Europeiska unionen har inte vidtagits
Avtal angående investeringar som Konungariket Sverige ingått med Republiken Argentina, Republiken Bolivia, Republiken Elfenbenskusten, Arabrepubliken Egypten, Hongkong, Republiken Indonesien, Folkrepubliken Kina, Republiken Madagaskar, Malaysia, Islamiska republiken Pakistan, Republiken Peru, Republiken Senegal, Demokratiska socialistiska republiken Sri Lanka, Republiken Tunisien, Socialistiska republiken Vietnam, Republiken Jemen och före detta Socialistiska Federala Republiken Jugoslavien

Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Sverige har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 307 andra stycket EG genom att inte vidta lämpliga åtgärder för att undanröja oförenligheter i de bestämmelser om överföringar av kapital som finns i de investeringsskyddsavtal som Konungariket Sverige ingått med Republiken Argentina, Republiken Bolivia, Republiken Elfenbenskusten, Arabrepubliken Egypten, Hongkong, Republiken Indonesien, Folkrepubliken Kina, Republiken Madagaskar, Malaysia, Islamiska republiken Pakistan, Republiken Peru, Republiken Senegal, Demokratiska socialistiska republiken Sri Lanka, Republiken Tunisien, Socialistiska republiken Vietnam, Republiken Jemen och före detta Socialistiska Federala Republiken Jugoslavien.
Tillämpliga bestämmelser
Före sin anslutning till Europeiska unionen ingick Konungariket Sverige bilaterala investeringsskyddsavtal, vilka offentliggjordes i
Sveriges internationella överenskommelser
(nedan kallade SÖ), med följande stater: Republiken Argentina (avtalet trädde i kraft den 28 september 1992 (SÖ 1992:91)), Republiken Bolivia (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1992:19)), Republiken Elfenbenskusten (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1966:31)), Arabrepubliken Egypten (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1979:1)), Hongkong (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1994:19)), Republiken Indonesien (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1993:68)), Folkrepubliken Kina (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1982:28)), Republiken Madagaskar (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1967:33)), Malaysia (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1979:17)), Islamiska republiken Pakistan (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1981:8)), Republiken Peru (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1994:22)), Republiken Senegal (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1968:22)), Demokratiska socialistiska republiken Sri Lanka (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1982:16)), Republiken Tunisien (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1985:25)), Socialistiska republiken Vietnam (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1994:69)), Republiken Jemen (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1983:110)) och före detta Socialistiska Federala Republiken Jugoslavien (avtalet trädde i kraft den (SÖ 1979:29)).
Dessa avtal innehåller en klausul enligt vilken vardera parten garanterar att investerare från den andra parten utan oskäligt dröjsmål fritt, och i en fritt konvertibel valuta, får överföra betalningar med anknytning till en investering.
Det administrativa förfarandet
Kommissionen, som ansåg att dessa bilaterala avtal kunde hindra en tillämpning av sådana restriktioner för kapitalrörelser och betalningar som Europeiska unionens råd får anta med stöd av artiklarna 57.2 EG, 59 EG och 60.1 EG, sände den 12 maj 2004 en formell underrättelse till Konungariket Sverige.
Konungariket Sverige inkom med sina synpunkter på den formella underrättelsen i skrivelse till kommissionen av den 12 juli 2004. Konungariket Sverige gjorde gällande att de omtvistade bestämmelserna i investeringsskyddsavtalen inte utgjorde hinder för att Konungariket Sverige uppfyllde sina skyldigheter enligt artiklarna 57.2 EG, 59 EG och 60 EG.
Kommissionen ansåg att de argument som Konungariket Sverige anfört inte var tillräckliga och att denna medlemsstat, i strid med föreskrifterna i artikel 307 andra stycket EG, hade underlåtit att vidta lämpliga åtgärder för att undanröja oförenligheterna i de bestämmelser om överföringar av kapital som återfinns i de olika investeringsskyddsavtalen. Kommissionen sände därför den 21 mars 2005 ett motiverat yttrande till Konungariket Sverige.
Konungariket Sverige inkom med sina synpunkter på det motiverade yttrandet i skrivelse till kommissionen av den 19 maj 2005. Konungariket Sverige vidhöll de argument som den anfört i yttrandet över den formella underrättelsen.
Kommissionen ansåg att dessa argument inte vederlade de anmärkningar som hade framförts i det motiverade yttrandet och beslutade därför att väcka förevarande talan.
Prövning av talan
Begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet
Konungariket Sverige har genom skrivelse av den 18 juli 2008 begärt att domstolen med stöd av artikel 61 i rättegångsreglerna ska förordna om att det muntliga förfarandet återupptas. Konungariket Sverige har som skäl för denna begäran anfört att kommissionen på ett rättsstridigt sätt hade framfört en ny anmärkning under det muntliga förfarandet och att generaladvokatens förslag till avgörande därför grundade sig på omständigheter och argument som inte hade kunnat avhandlas mellan parterna.
Kommissionen gjorde nämligen under det muntliga förfarandet för första gången gällande att det var oförenligt med artikel 10 EG att behålla de aktuella bilaterala investeringsskyddsavtalen utan att ändra dem.
I punkterna 33–43 och 71 i sitt förslag till avgörande har generaladvokaten föreslagit att domstolen ska grunda sitt fastställande av det fördragsbrott som lagts Konungariket Sverige till last på artikel 10 EG samt på artiklarna 57.2 EG, 59 EG och 60.1 EG.
I detta avseende erinrar domstolen om att den enligt artikel 61 i rättegångsreglerna kan förordna om att det muntliga förfarandet ska återupptas ex officio, på förslag av generaladvokaten eller på parternas begäran, om den anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet eller om målet ska avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats mellan parterna (se dom av den 14 december 2004 i mål
C-210/03, Swedish Match, REG 2004, s. I-11893
, punkt 25, och av den i mål
C-138/05, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, REG 2006, s. I-8339
, punkt 23, samt beslut av den i mål
C-17/98, Emesa Sugar, REG 2000, s. I-665
, punkt 18).
Vidare föreskrivs i artikel 222 andra stycket EG att generaladvokaterna vid offentliga domstolssessioner, fullständigt opartiskt och oavhängigt, ska lägga fram motiverade yttranden i ärenden som enligt domstolens stadga kräver deras deltagande. Eftersom domstolen varken är bunden av generaladvokatens förslag till avgörande eller av den motivering som leder till detta förslag, är det inte oundgängligt att, i enlighet med artikel 61 i rättegångsreglerna, återuppta det muntliga förfarandet varje gång generaladvokaten lyfter fram en rättslig frågeställning som inte har varit föremål för ett meningsutbyte mellan parterna.
Eftersom domstolen i föreliggande fall anser att den har tillräcklig kännedom om omständigheterna för att avgöra målet och eftersom det inte är nödvändigt att grunda sig på argument som inte har avhandlats mellan parterna, särskilt under förhandlingen, för att avgöra målet ska begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet inte bifallas.
Huruvida investeringsskyddsavtalen är oförenliga med EG-fördraget
Parternas argument
Kommissionen anser att det faktum att det i de aktuella avtalen saknas bestämmelser som uttryckligen tillåter Konungariket Sverige att tillämpa sådana åtgärder som rådet, i förekommande fall, kan besluta om med stöd av artiklarna 57 EG, 59 EG och 60 EG kan medföra att det blir svårare, eller till och med omöjligt, för denna medlemsstat att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten. Konungariket Sverige har, enligt kommissionens uppfattning, underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 307 andra stycket EG genom att inte vidta lämpliga åtgärder för att undanröja denna oförenlighet.
Kommissionen har gjort gällande att om rådet beslutade om restriktioner för kapitalrörelser och betalningar skulle Konungariket Sverige, på grund av den tid som krävs för att säga upp eller omförhandla de aktuella avtalen, under mellantiden vara folkrättsligt förpliktat att fortsätta att tillämpa avtalen, inbegripet klausulen om överföring av kapital, vilket för övrigt är i överensstämmelse med vad som föreskrivs i artikel 307 första stycket EG. Detta skulle leda till att de åtgärder som rådet beslutar om inte skulle komma att tillämpas enhetligt i Europeiska gemenskapen.
Konungariket Sverige har med stöd av Republiken Ungern och Republiken Finland, och vid förhandlingen av Republiken Litauen, hävdat att kommissionen endast skulle kunna styrka att de omtvistade bestämmelserna i de aktuella bilaterala avtalen utgör en överträdelse om den visade att Konungariket Sverige saknar möjlighet att genomföra de konkreta restriktiva åtgärder som införts genom gemenskapsrätten på grund av de rättigheter som investerare från tredjeländer garanteras i dessa avtal.
Den situation som avses i artikel 307 andra stycket EG uppstår således endast i det fall där det faktiskt har vidtagits sådana åtgärder som är tillåtna enligt de relevanta bestämmelserna och det saknas folkrättsliga medel för att komma till rätta med oförenligheten i ett visst fall, eller sådana medel är verkningslösa. Det är först då som kommissionen, med hänvisning till en konkret restriktiv åtgärd och en verklig motsägelse mellan denna åtgärd och det omtvistade avtalet samt till de åtgärder som vidtagits eller inte vidtagits i syfte att undanröja denna motsägelse, skulle kunna väcka talan om åsidosättande av artikel 307 andra stycket EG vad gäller en viss gemenskapsrättsakt.
Republiken Ungern och Republiken Finland har framhållit att kommissionens ståndpunkt kan få allvarliga följder. Kommissionens ståndpunkt innebär nämligen att det är möjligt att slå fast ett brott mot artikel 307 andra stycket EG varje gång som en konvention som ingåtts med ett tredjeland antingen innan fördraget trädde i kraft eller före den berörda medlemsstatens anslutning är tillämplig inom ett område där gemenskapen ännu inte har utövat sin behörighet enligt fördraget, det vill säga inom ett område där gemenskapen ännu inte har lagstiftat. En sådan tolkning skulle innebära att artikel 307 andra stycket EG gavs obegränsad räckvidd, vilket skulle kunna ifrågasättas med hänsyn till såväl rättssäkerheten som fördelningen av behörighet mellan gemenskapen och medlemsstaterna, och vilket även skulle rubba den jämvikt som har skapats genom artikel 307 första och andra styckena EG.
Det förhållandet att en konvention som ingåtts med ett tredjeland i framtiden eventuellt blir oförenlig med gemenskapens sekundärrätt omfattas inte av tillämpningsområdet för artikel 307 EG, och en sådan oförenlighet kan endast konstateras om rådet faktiskt har utövat sin behörighet på området.
Konungariket Sverige har i detta avseende gjort gällande att de investeringsskyddsavtal som ingåtts mellan denna medlemsstat och Republiken Elfenbenskusten och före detta Socialistiska Federala Republiken Jugoslavien inte har hindrat de restriktiva åtgärder avseende kapitalrörelser som vidtagits mot dessa stater. Detta har för övrigt inte bestritts av kommissionen.
Republiken Ungern har dessutom frågat sig vilka följder kommissionens förfaringssätt kan få, eftersom medlemsstaterna har slutit ungefär 1000 bilaterala investeringsskyddsavtal som innehåller liknande klausuler rörande överföringar, vilkas förenlighet med gemenskapsrätten aldrig har ifrågasatts av kommissionen.
Konungariket Sverige, Republiken Litauen, Republiken Ungern och Republiken Finland anser, till skillnad från vad kommissionen har gjort gällande, att de skyddsåtgärder som avses i artiklarna 57.2 EG, 59 EG och 60.1 EG endast får vidtas i bestämda exceptionella situationer som inte kunde förutses när de aktuella konventionerna ingicks. Konungariket Sverige skulle sålunda kunna tillämpa principen om
rebus sic stantibus
i syfte att tillfälligt avbryta tillämpningen av bestämmelserna om fria överföringar av kapital för det fall gemenskapen vidtog skyddsåtgärder med stöd av fördragets bestämmelser.
De medlemsstater som har inkommit med yttrande har gjort gällande att kommissionen inte har styrkt det påstådda fördragsbrottet och att den, i enlighet med domstolens rättspraxis, inte får stödja sig på antaganden.
Domstolens bedömning
De olika investeringsskyddsavtal som Konungariket Sverige har ingått innehåller vart och ett likadana bestämmelser som garanterar fri överföring, utan oskäligt dröjsmål, av betalningar med anknytning till en investering i en fritt konvertibel valuta.
Sålunda garanteras i synnerhet friheten att överföra medel för att genomföra en investering och för att förvalta och utvidga densamma, friheten att ta hem intäkter från investeringen och friheten att överföra nödvändiga medel för återbetalning av lån och medel som härrör från likvidation eller överlåtelse av investeringen.
I så måtto överensstämmer dessa avtal med lydelsen av artikel 56.1 EG, enligt vilken ”… alla restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land [ska] vara förbjudna”, och med lydelsen av artikel 56.2 EG, enligt vilken ”… alla restriktioner för betalningar mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land [ska] vara förbjudna”, och de överensstämmer med det mål som eftersträvas med denna artikel.
Det är riktigt att rådet enligt de bestämmelser i fördraget som omfattas av kommissionens talan har behörighet att under vissa omständigheter begränsa kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstaterna och tredjeländer, däribland sådana kapitalrörelser och betalningar som avses i de aktuella överföringsklausulerna.
I syfte att skydda gemenskapens allmänna intresse och för att möjliggöra för gemenskapen att i förekommande fall fullgöra sina och medlemsstaternas internationella förpliktelser införs genom de aktuella bestämmelserna, som återfinns i artiklarna 57.2 EG, 59 EG och 60.1 EG, undantag från principen om fri rörlighet för kapital och betalningar mellan medlemsstaterna och mellan medlemsstaterna och tredjeländer.
Enligt artikel 57.2 EG får rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen besluta om vissa restriktiva åtgärder beträffande kapitalrörelser vad gäller bland annat direktinvesteringar som riktar sig till eller härrör från tredjeland. När sådana åtgärder utgör ”ett steg tillbaka” inom gemenskapsrätten när det gäller liberaliseringen av kapitalrörelser till eller från tredjeland krävs enhällighet.
Enligt artikel 59 EG får rådet på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europeiska centralbanken vidta skyddsåtgärder om kapitalrörelser till eller från tredjeland ”orsakar eller hotar att orsaka allvarliga svårigheter för den ekonomiska och monetära unionens funktion”, förutsatt att sådana åtgärder är absolut nödvändiga och omfattar en tid ”som inte får överstiga sex månader”.
I syfte att genomföra en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken får rådet enligt artikel 60.1 EG på förslag av kommissionen vidta ”nödvändiga brådskande åtgärder” vad gäller kapitalrörelser och betalningar. Sådana åtgärder kan bli nödvändiga, till exempel för att verkställa en resolution av Förenta nationernas säkerhetsråd.
Det är utrett att de aktuella avtalen inte innehåller någon bestämmelse som innebär att det görs ett förbehåll för gemenskapens möjligheter att begränsa kapitalrörelser i samband med investeringar. Domstolen ska således pröva huruvida Konungariket Sverige av detta skäl var skyldigt att vidta sådana lämpliga åtgärder som avses i artikel 307 andra stycket EG.
Enligt artikel 307 första stycket EG påverkas inte de rättigheter och skyldigheter som följer av ett avtal som en medlemsstat före sin anslutning har ingått med ett tredjeland av bestämmelserna i fördraget. Denna bestämmelse har till syfte att, i enlighet med folkrättsliga principer, klargöra att tillämpningen av fördraget inte påverkar den berörda medlemsstatens åtagande att iaktta tredjeländers rättigheter som följer av ett tidigare avtal och att uppfylla sina skyldigheter (se dom av den 14 oktober 1980 i mål
812/79, Burgoa, REG 1980, s. 2787, punkt 8, svensk specialutgåva, volym 5 s. 313
, av den i mål
C-84/98, kommissionen mot Portugal, REG 2000, s. I-5215
, punkt 53, och av den i mål
C-216/01, Budějovický Budvar, REG 2003 s. I-13617
, punkterna 144 och 145).
Medlemsstaterna är enligt artikel 307 andra stycket EG skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att undanröja oförenligheter mellan avtal som de ingått före sin anslutning och gemenskapsrätten. Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaterna vid behov bistå varandra i detta syfte och i förekommande fall inta en gemensam hållning.
Rådet har med stöd av artiklarna 57.2 EG, 59 EG och 60.1 EG behörighet att, under vissa bestämda förhållanden, begränsa kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstaterna och tredjeländer.
För att säkerställa dessa bestämmelsers ändamålsenliga verkan är det nödvändigt att de åtgärder som begränsar den fria rörligheten för kapital som rådet eventuellt beslutar om kan tillämpas omedelbart gentemot de stater som berörs av dem. De stater som berörs av åtgärderna kan vara vissa av de stater som har undertecknat ett av de aktuella avtalen med Konungariket Sverige.
Rådets behörighet att ensidigt vidta restriktiva åtgärder gentemot tredjeländer på ett område som är identiskt eller har samband med det område som regleras av ett tidigare avtal som ingåtts mellan en medlemsstat och ett tredjeland innebär följaktligen att det föreligger en oförenlighet med nämnda avtal när det, för det första, inte finns någon bestämmelse i det tidigare avtalet som gör det möjligt för den berörda medlemsstaten att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter i egenskap av medlem av gemenskapen och när det, för det andra, inte heller finns någon folkrättslig mekanism som möjliggör detta.
De åtgärder som Konungariket Sverige har hävdat gör det möjligt för medlemsstaten att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten framstår emellertid inte som en garanti för att så blir fallet.
För det första är den tid som de internationella förhandlingar som vore nödvändiga för att omförhandla de aktuella avtalen skulle ta i anspråk i sig oförenlig med dessa åtgärders ändamålsenliga verkan.
För det andra är verkningarna av de andra folkrättsliga medel som kan tillgripas, exempelvis en suspension av avtalet eller till och med en uppsägning av de aktuella avtalen eller av vissa bestämmelser däri, alltför osäkra för att säkerställa att de åtgärder som rådet har beslutat om skulle kunna tillämpas på ett ändamålsenligt sätt.
Det är emellertid utrett att Konungariket Sverige, i de fall som påtalats av kommissionen, inte har vidtagit några åtgärder i förhållande till de aktuella tredjeländerna inom den frist som kommissionen fastställt i det motiverade yttrandet för att undanröja risken för att tillämpningen av de investeringsskyddsavtal som ingåtts med dessa tredjeländer ska komma att strida mot de åtgärder som rådet kan besluta om med stöd av artiklarna 57.2 EG, 59 EG och 60.1 EG.
Det ska tilläggas att det framgår av den dom som meddelas i dag i mål
C-205/06, kommissionen mot Österrike (REG 2009, s. I-1301)
, att de oförenligheter med fördraget som investeringsskyddsavtalen med tredjeländer ger upphov till och som hindrar en tillämpning av de restriktioner för kapitalrörelser och betalningar som rådet kan besluta om med stöd av artiklarna 57.2 EG, 59 EG och 60.1 EG inte endast gäller den medlemsstat som är svarande i förevarande mål.
I enlighet med artikel 307 andra stycket EG ska medlemsstaterna vid behov bistå varandra i syfte att undanröja det som är oförenligt med fördraget och i förekommande fall inta en gemensam hållning. Kommissionen ska inom ramen för den skyldighet att övervaka tillämpningen av bestämmelserna i fördraget som åligger den enligt artikel 211 EG ta alla initiativ som kan underlätta för de berörda medlemsstaterna att bistå varandra och att inta en gemensam hållning.
Av det ovan anförda följer att Konungariket Sverige har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 307 andra stycket EG genom att inte vidta lämpliga åtgärder för att undanröja oförenligheter i de bestämmelser om överföringar av kapital som finns i de investeringsskyddsavtal som ingåtts med Republiken Argentina, Republiken Bolivia, Republiken Elfenbenskusten, Arabrepubliken Egypten, Hongkong, Republiken Indonesien, Folkrepubliken Kina, Republiken Madagaskar, Malaysia, Islamiska republiken Pakistan, Republiken Peru, Republiken Senegal, Demokratiska socialistiska republiken Sri Lanka, Republiken Tunisien, Socialistiska republiken Vietnam, Republiken Jemen och före detta Socialistiska Federala Republiken Jugoslavien.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Sverige ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Sverige har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas. Enligt punkt 4 första stycket i samma artikel ska Republiken Litauen, Republiken Ungern och Republiken Finland, vilka har intervenerat, bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Konungariket Sverige har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 307 andra stycket EG genom att inte vidta lämpliga åtgärder för att undanröja oförenligheter i de bestämmelser om överföringar av kapital som finns i de investeringsskyddsavtal som ingåtts med Republiken Argentina, Republiken Bolivia, Republiken Elfenbenskusten, Arabrepubliken Egypten, Hongkong, Republiken Indonesien, Folkrepubliken Kina, Republiken Madagaskar, Malaysia, Islamiska republiken Pakistan, Republiken Peru, Republiken Senegal, Demokratiska socialistiska republiken Sri Lanka, Republiken Tunisien, Socialistiska republiken Vietnam, Republiken Jemen och före detta Socialistiska Federala Republiken Jugoslavien.

2)
Konungariket Sverige ska ersätta rättegångskostnaderna.

3)
Republiken Litauen, Republiken Ungern och Republiken Finland ska bära sina rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: svenska.