CELEX: 62004CJ0503
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie
Niewykonanie
Artykuł 228 WE
Środki zapewniające wykonanie wyroku Trybunału
Rozwiązanie umowy

Komisja Wspólnot Europejskich wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że nie podejmując środków niezbędnych w celu wykonania wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach połączonych
C-20/01 i C-28/01 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I-3609
, którego przedmiotem było zawarcie umowy o odprowadzanie ścieków przez gminę Bockhorn (Niemcy) oraz umowy na unieszkodliwianie odpadów przez miasto Brunszwik (Niemcy), Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 228 ust. 1 WE jak też o zasądzenie od tego państwa członkowskiego wpłacenia na rzecz Komisji, na konto „zasoby własne Wspólnoty Europejskiej”, okresowej kary pieniężnej w wysokości 31680 EUR za każdy dzień opóźnienia w podjęciu środków niezbędnych w celu wykonania tego wyroku w zakresie umowy o odprowadzanie ścieków zawartej przez gminę Bockhorn oraz w wysokości 126720 EUR za każdy dzień opóźnienia w podjęciu środków niezbędnych w celu wykonania tego wyroku w zakresie umowy zawartej przez miasto Brunszwik, licząc od dnia ogłoszenia wyroku, który zapadnie do dnia podjęcia tych środków.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 6 czerwca 2005 r. Republika Francuska, Królestwo Niderlandów oraz Republika Finlandii zostały dopuszczone do sprawyw charakterze interwenientów popierających żądania Republiki Federalnej Niemiec.
Ramy prawne
Dyrektywa Rady nr 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (
Dz.U. L 395, str. 33
) w art. 2 ust. 6 stanowi:
„Stosowanie uprawnień określonych w ust. 1 do umowy podpisanej wskutek udzielenia zamówienia, określają przepisy krajowe.
Ponadto państwo członkowskie może uznać, z wyjątkiem sytuacji, gdy decyzja musi zostać uchylona przed przyznaniem odszkodowania, że po podpisaniu umowy wskutek udzielenia zamówienia uprawnienia organów odwoławczych są ograniczone do przyznania odszkodowań podmiotom, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia przepisów”.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 89/665:
„Komisja może zastosować procedurę, o której mowa w niniejszym artykule, gdy przed zawarciem umowy uważa, że w trakcie udzielania zamówienia objętego dyrektywami 71/305/EWG i 77/62/EWG nastąpiło jawne i rażące naruszenie przepisów wspólnotowych w dziedzinie zamówień publicznych”.
Wyrok w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom
W pkt 1 i 2 sentencji ww. wyroku w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom Trybunał orzekł, co następuje:
„1)
Z uwagi na nieopublikowanie przez gminę Bockhorn (Niemcy) ogłoszenia o zamówieniu dotyczącego umowy o odprowadzanie ścieków oraz z powodu braku publikacji wyniku postępowania o udzielenie zamówienia w suplemencie do
Dziennika Urzędowego Wspólnot Europejskich
, Republika Federalna Niemiec, udzielając tego zamówienia publicznego na usługi, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 8, art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady nr 92/50/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. odnoszącej się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi [
Dz.U. L 209, str. 1
].
2)
W wyniku udzielenia przez miasto Brunszwik (Niemcy) zamówienia dotyczącego unieszkodliwiania odpadów w trybie procedury negocjacyjnej bez uprzedniej publikacji ogłoszenia o zamówieniu, mimo że przesłanki przewidziane w art. 11 ust. 3 dyrektywy 92/50 w celu udzielenia zamówienia w trybie procedury negocjacyjnej bez publikacji ogłoszenia o zamówieniu na poziomie wspólnotowym nie zostały spełnione, Republika Federalna Niemiec, udzielając tego zamówienia publicznego na usługi, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 8 i art. 11 ust. 3 lit. b) tej dyrektywy”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
Pismem z dnia 27 czerwca 2003 r. Komisja zwróciła się do rządu niemieckiego o poinformowanie jej o środkach podjętych w celu wykonania ww. wyroku w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom.
Uznawszy odpowiedź rządu niemieckiego z dnia 7 sierpnia 2003 r. za niezadowalającą, Komisja w dniu 17 października 2003 r. zwróciła się do władz niemieckich o przedstawienie uwag w terminie dwóch miesięcy.
W swoim komunikacie z dnia 23 grudnia 2003 r. rząd niemiecki powołał się na pismo skierowane na początku grudnia 2003 r. do rządu landu Dolnej Saksonii, w którym zwrócił się do niego o zapewnienie przestrzegania obowiązującego ustawodawstwa w zakresie udzielania zamówień publicznych oraz powiadomienie go o środkach, które umożliwią uniknięcie w przyszłości podobnych naruszeń. Rząd niemiecki powołał się także na art. 13 niemieckiego Vergabeverordnung (rozporządzenia dotyczącego udzielania zamówień publicznych), które weszło w życie z dniem 1 lutego 2001 r., stanowiącego, że umowy zawarte przez publiczne instytucje zamawiające są nieważne, jeżeli oferenci, których oferty zostały odrzucone, nie zostaną powiadomieni o zawarciu tych umów w terminie 14 dni przed udzieleniem zamówienia. Rząd niemiecki podniósł również, że w sprawie, która zakończyła się ww. wyrokiem w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom, prawo wspólnotowe nie wymagało rozwiązania dwóch spornych umów.
W dniu 1 kwietnia 2004 r. Komisja skierowała do Republiki Federalnej Niemiec uzasadnioną opinię, na którą rząd niemiecki udzielił odpowiedzi w dniu 7 czerwca 2004 r.
Zważywszy, że Republika Federalna Niemiec nie podjęła środków, które zapewniają wykonanie ww. wyroku w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom, Komisja podjęła decyzję o wniesieniu niniejszej skargi.
W przedmiocie skargi
Co do przedmiotu skargi
Ponieważ Republika Federalna Niemiec w odpowiedzi na skargę podniosła, że w dniu 28 lutego 2005 r. miała zostać stwierdzona nieważność umowy o odprowadzanie ścieków zawartej przez gminę Bockhorn, Komisja w swojej replice stwierdziła, iż nie podtrzymuje swojej skargi ani wniosku o zasądzenie okresowej kary pieniężnej w zakresie, w jakim dotyczą one tej umowy.
Ponieważ Komisja częściowo wycofała swoją skargę, należy ją rozpatrzyć jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ona umowy na unieszkodliwianie odpadów zawartej przez miasto Brunszwik.
W przedmiocie dopuszczalności
Republika Federalna Niemiec podnosi w pierwszym rzędzie, że Komisja nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi, gdyż nie złożyła wniosku o wykładnię wyroku w rozumieniu art. 102 regulaminu. Według tego państwa członkowskiego spór dotyczący konsekwencji wynikających z ww. wyroku w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom mógł i powinien zostać rozstrzygnięty w ramach wniosku o wykładnię tego wyroku, a nie w ramach skargi wniesionej w trybie art. 228 WE.
Teza ta nie może zostać jednak uwzględniona.
W ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom w rozumieniu art. 226 WE Trybunał zobowiązany jest bowiem wyłącznie do stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisu prawa wspólnotowego. Zgodnie z art. 228 ust. 1 WE zainteresowane państwo członkowskie zobowiązane jest następnie podjąć środki, które zapewniają wykonanie wyroku Trybunału (zob. podobnie wyrok z dnia 18 listopada 2004 r. w sprawie
C-126/03 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. str. I-11197
, pkt 26). Ponieważ kwestia środków zapewniających wykonanie wyroku stwierdzającego uchybienie w rozumieniu art. 226 WE nie jest przedmiotem tego wyroku, nie może stanowić ona przedmiotu wniosku o wykładnię tego wyroku (zob. podobnie postanowienie z dnia 20 kwietnia 1988 r. w sprawach połączonych
146/85 INT i 431/85 INT Maindiaux i in. przeciwko CES i in., Rec. str. 2003
, pkt 6).
Ponadto to właśnie w ramach ewentualnej skargi wniesionej w trybie art. 228 ust. 2 WE państwo członkowskie, na którym spoczywa obowiązek podjęcia odpowiednich działań wynikających według niego z wyroku stwierdzającego uchybienie, powinno uzasadnić te działania, jeśli są one przedmiotem krytyki ze strony Komisji.
Po drugie, Republika Federalna Niemiec wspierana przez Królestwo Niderlandów zwraca się w swojej duplice do Trybunału o zamknięcie postępowania zgodnie z art. 92 § 2 regulaminu, gdyż z dniem 10 lipca 2005 r. skarga stała się bezprzedmiotowa, ponieważ umowa na unieszkodliwianie odpadów zawarta przez miasto Brunszwik również została rozwiązania.
Komisja odpowiada w swoich uwagach dotyczących uwag interwenienta złożonych przez Republikę Francuską, Królestwo Niderlandów oraz Republikę Finlandii, że posiada ona interes w uzyskaniu od Trybunału orzeczenia w przedmiocie, czy w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii sporządzonej w trybie art. 228 WE, Republika Federalna Niemiec wykonała już ww. wyrok z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom. Komisja podnosi jednak, iż zasądzenie zapłaty okresowej kary pieniężnej nie jest już konieczne.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem datą odniesienia dla oceny istnienia uchybienia w rozumieniu art. 228 WE jest upływ terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii sporządzonej na podstawie tego przepisu (wyrok z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie
C-119/04 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. str. I-6885
, pkt 27 oraz przywołane tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie uzasadniona opinia, którą jak wynika ze stempla poświadczającego przyjęcie, władze niemieckie otrzymały w dniu 1 kwietnia 2004 r., wyznaczała termin dwóch miesięcy. Datą odniesienia dla oceny istnienia uchybienia w rozumieniu art. 228 WE jest więc dzień 1 czerwca 2004 r. Jednakże tego dnia umowa na unieszkodliwianie odpadów zawarta przez miasto Brunszwik nie została jeszcze rozwiązana.
Ponadto nie można także zgodzić się z zarzutem niedopuszczalności skargi, podniesionym przez Republikę Federalną Niemiec na rozprawie, opartym na wycofaniu przez Komisję wniosku o zasądzenie okresowej kary pieniężnej.
Ponieważ Trybunał może zasądzić karę pieniężną, której nie zaproponowała Komisja (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie
C-304/02 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. str. I-6263
, pkt 90), skarga nie jest niedopuszczalna tylko z tego powodu, że na pewnym etapie postępowania przed Trybunałem Komisja uzna, iż zasądzenie okresowej kary pieniężnej nie jest już konieczne.
Co się tyczy, po trzecie, zarzutu niedopuszczalności, opartego na art. 3 dyrektywy 89/655, do którego odwołuje się rzecznik generalny w pkt 44 swojej opinii, należy stwierdzić, że szczególna procedura przewidziana w tym przepisie stanowi środek o charakterze prewencyjnym, który nie może ani uchylać, ani zastępować uprawnień Komisji wynikających z art. 226 WE oraz 228 WE (zob. podobnie wyrok z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie
C-394/02 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz.. str. I-4713
, pkt 27 oraz przywołane tam orzecznictwo).
Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna.
Co do istoty sprawy
Komisja uważa, że Republika Federalna Niemiec nie podjęła wystarczających środków niezbędnych w celu wykonania ww. wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom, gdyż rzeczone państwo członkowskie nie rozwiązało przed upływem terminu określonego w uzasadnionej opinii, zawartej przez miasto Brunszwik, umowy na unieszkodliwianie odpadów.
Republika Federalna Niemiec podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w komunikacie rządu niemieckiego z dnia 23 grudnia 2003 r., zgodnie z którym rozwiązanie umów, których dotyczy ten wyrok, nie było wymagane oraz podnosi, że wspomniane w tym komunikacie podjęte działania stanowiły wystarczające środki w celu wykonania tego wyroku.
W tym względzie należy przypomnieć, że jak wynika z pkt 12 ww. wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom, miasto Brunszwik i Braunschweigsche Kohlebergwerke zawarły umowę, na mocy której spółce tej powierzono wykonywanie działalności unieszkodliwiania odpadów za pomocą obróbki termicznej, począwszy od czerwca/lipca 1999 r. przez okres 30 lat.
Jak zauważyła rzecznik generalny w pkt 72 swojej opinii, środki wspomniane przez rząd niemiecki w komunikacie z dnia 23 grudnia 2003 r. miały na celu wyłącznie uniemożliwienie zawierania nowych umów, które byłyby obarczone uchybieniami podobnymi do uchybienia stwierdzonego w tym wyroku. Środki te nie przeszkodziły jednak temu, że umowa zawarta przez miasto Brunszwik nadal w pełni obowiązywała w dniu 1 czerwca 2004 r.
W związku z tym, iż umowa ta nie została rozwiązana do dnia 1 czerwca 2004 r., omawiane uchybienie nadal istniało w tym dniu. Oznacza to, że przez cały okres wykonywania umów zawartych z naruszeniem przepisów dyrektywy 92/50 utrzymywało się naruszenie swobodnego świadczenia usług spowodowanie nieprzestrzeganiem przepisów tej dyrektywy (ww. wyrok z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom, pkt 36). Ponadto w tym dniu można było przyjąć, że omawiane uchybienie trwałoby jeszcze przez kilkadziesiąt lat, biorąc pod uwagę długi okres, na który została zawarta wspomniana umowa.
Wobec powyższego nie można uznać, w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, że jeśli chodzi o umowę zawartą przez miasto Brunszwik, Republika Federalna Niemiec przyjęła do dnia 1 czerwca 2004 r. środki zapewniające wykonanie ww. wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom.
Republika Federalna Niemiec popierana przez Republikę Francuską, Królestwo Niderlandów oraz Republikę Finlandii podnosi jednak, iż art. 2 ust. 6 akapit drugi dyrektywy 89/665, który pozwala państwom członkowskim ustanowić w przepisach krajowych, że po zawarciu umowy w wyniku udzielenia zamówienia publicznego, wniesienie skargi może skutkować jedynie przyznaniem odszkodowania i w związku z tym wykluczyć jakąkolwiek możliwość rozwiązania umowy, sprzeciwia się, aby stwierdzenie uchybienia w rozumieniu art. 226 WE w odniesieniu do takiej umowy pociągało za sobą obowiązek jej rozwiązania. Wspomniane państwa członkowskie podnoszą również, że zasady pewności prawa oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań, zasada pacta sunt servanda, prawo podstawowe, jakim jest prawo własności, art. 295 WE oraz orzecznictwo Trybunału w zakresie ograniczenia skutków wyroku w czasie również sprzeciwiają się takiemu rozwiązaniu.
Niemniej jednak tego rodzaju argumenty nie mogą zostać przyjęte.
Co się tyczy, po pierwsze, art. 2 ust. 6 akapit drugi dyrektywy 89/665, Trybunał orzekł już, że choć prawdą jest, iż przepis ten zezwala państwom członkowskim na pozostawienie w mocy umów zawartych z naruszeniem dyrektyw dotyczących udzielania zamówień publicznych i w związku z tym chroni uzasadnione oczekiwania stron umów, nie może on skutkować tym, że postępowanie instytucji zamawiających w stosunku do stron trzecich zostaje uznane za zgodne z prawem wspólnotowym po zawarciu takich umów, gdyż ograniczałoby to zakres przepisów traktatu WE ustanawiających rynek wewnętrzny (ww. wyrok z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom, pkt 39).
W związku z powyższym, skoro art. 2 ust. 6 drugi akapit dyrektywy 89/665 nie ma wpływu na stosowanie art. 226 WE, nie może on również mieć wpływu na stosowanie art. 228 WE, gdyż w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie zostałby ograniczony zakres przepisów traktatu ustanawiających rynek wewnętrzny.
Ponadto art. 2 ust. 6 akapit drugi dyrektywy 89/655, której celem jest zagwarantowanie istnienia we wszystkich państwach członkowskich skutecznych środków odwoławczych w przypadkach naruszeń prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych lub przepisów krajowych transponujących to prawo w celu zagwarantowania skutecznego stosowania dyrektyw w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych (wyrok z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie
C-470/99 Universale-Bau i in., Rec. str. I-11617
, pkt 71), dotyczy, jak wynika z jego brzmienia, odszkodowania, które osoba doznająca uszczerbku w wyniku naruszenia popełnionego przez instytucję zamawiającą może od niej uzyskać. Tymczasem z powodu jego specyficznego charakteru przepis ten nie może być uważany za regulujący również stosunki między państwem członkowskim i Wspólnotą, których dotyczą art. 226 WE i 228 WE.
Co się tyczy, po drugie, zasad pewności prawa oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań, zasady pacta sund servanda oraz prawa własności, zakładając nawet, że druga strona umowy w przypadku jej rozwiązania może przeciwstawić te zasady oraz to prawo instytucji zamawiającej, państwo członkowskie nie może powoływać się na nie w celu uzasadnienia niewykonania wyroku stwierdzającego uchybienie w rozumieniu art. 226 WE i w ten sposób uchylać się od swej odpowiedzialności w ramach prawa wspólnotowego (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 kwietnia 2007 r. w sprawie C-470/03 AGM-COS.MET, Zb.Orz. str. I-2749, pkt 72).
Co się tyczy, po trzecie, art. 295 WE, który stanowi, że „traktat […] nie przesądza w niczym zasad prawa własności w państwach członkowskich”, należy przypomnieć, że artykuł ten nie skutkuje wyłączeniem obowiązujących w państwach członkowskich zasad prawa własności spod podstawowych reguł traktatu (wyrok z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie
C-463/00 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I-4581
, pkt 67 oraz przywołane tam orzecznictwo). Szczególne cechy systemu prawa własności obowiązującego w państwach członkowskich nie mogą zatem uzasadniać kontynuacji uchybienia, polegającego na naruszeniu swobodnego świadczenia usług z powodu nieprzestrzegania przepisów dyrektywy 92/50.
Ponadto należy przypomnieć, że państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w jego porządku prawnym dla uzasadnienia nieprzestrzegania zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 25 i przywołane tam orzecznictwo).
Co się tyczy, po czwarte, orzecznictwa Trybunału w zakresie ograniczenia skutków wyroku w czasie wystarczy stwierdzić, że orzecznictwo to nie pozwala, w żadnym razie, uzasadnić niewykonania wyroku stwierdzającego uchybienie w rozumieniu art. 226 WE.
Chociaż w odniesieniu do umowy zawartej przez miasto Brunszwik należy stwierdzić, że Republika Federalna Niemiec nie podjęła do dnia 1 czerwca 2004 r. środków zapewniających wykonanie ww. wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom, sytuacja ta nie zachodziła już jednak w chwili dokonania przez Trybunał oceny stanu faktycznego. Wynika z tego, że nałożenie okresowej kary pieniężnej, czego w rzeczywistości nie domaga się już Komisja, nie jest uzasadnione.
Podobnie z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że nie wydaje się konieczne zasądzenie ryczałtu.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie podejmując do dnia, w którym upłynął termin wyznaczony w uzasadnionej opinii wystosowanej przez Komisję w trybie art. 228 WE, środków zapewniających wykonanie ww. wyroku z dnia 10 kwietnia w sprawach połączonych Komisja przeciwko Niemcom dotyczącego zawarcia umowy na unieszkodliwianie odpadów przez miasto Brunszwik, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tego artykułu.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Federalna Niemiec przegrała sprawę, należy ją obciążyć kosztami postępowania, zgodnie z żądaniem Komisji. Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy regulaminu Republika Francuska, Królestwo Niderlandów oraz Republika Finlandii, występujące w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

1)
Nie podejmując do dnia, w którym upłynął termin wyznaczony w uzasadnionej opinii wystosowanej przez Komisję Wspólnot Europejskich w trybie art. 228 WE, środków zapewniających wykonanie wyroku z dnia 10 kwietnia w sprawach połączonych C-20/01 i C-28/01 Komisja przeciwko Niemcom w przedmiocie zawarcia umowy na unieszkodliwianie odpadów przez miasto Brunszwik (Niemcy), Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tego artykułu

2)
Republika Federalna Niemiec zostaje obciążona kosztami postępowania.

3)
Republika Francuska, Królestwo Niderlandów oraz Republika Finlandii pokrywają własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.