CELEX: 61996CJ0022
Decisione del Consiglio 95/468/CE
IDA
Reti telematiche
Base giuridica

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 25 gennaio 1996, il Parlamento europeo ha chiesto, a norma dell'art. 173 del Trattato CE, l'annullamento della decisione del Consiglio 6 novembre 1995, 95/468/CE, relativa alla contribuzione comunitaria alla trasmissione telematica di dati tra amministrazioni all'interno della Comunità (IDA) (GU L 269, pag. 23; in prosieguo: la «decisione controversa»).
2 L'art. 1 della decisione controversa dispone:
«La presente decisione stabilisce il contributo comunitario a determinati progetti nel settore della trasmissione telematica di dati tra amministrazioni al fine di facilitare la cooperazione fra queste. A tal fine è stabilito un elenco di progetti per il 1995, il 1996, e il 1997, dei quali si ravvisa l'esigenza specifica e per la cui realizzazione su scala comunitaria si riconosce la necessità di un contributo della Comunità».
3 L'art. 2, n. 1, della decisione controversa contiene l'elenco dei progetti riconosciuti come progetti per la trasmissione telematica dei dati tra amministrazioni che necessitano del sostegno comunitario.
4 L'art. 2, n. 2, della decisione controversa precisa:
«La Comunità può sostenere, nell'ambito della presente decisione, in particolare dell'articolo 4, altri progetti volti a soddisfare le necessità di trasmissione telematica dei dati tra amministrazioni, a norma dell'articolo 1, purché tali necessità siano state riconosciute in un'altra decisione del Consiglio».
5 Gli artt. 3-5 della decisione controversa enunciano le condizioni a cui può essere accordato il contributo comunitario. L'art. 4 stabilisce in particolare il procedimento che va seguito per l'attuazione della decisione controversa. L'art. 5, n. 1, indica i tipi di azione che possono essere compresi nel contributo comunitario, cioè: presentazione di soluzioni tecniche di interconnessione che permettano la comunicazione tra i sistemi informativi autonomi delle amministrazioni; elaborazione e controllo della validazione di norme comuni per un'architettura della comunicazione; esame delle eventuali ripercussioni sugli utenti; contributo alla definizione di un quadro giuridico, in particolare mediante l'elaborazione di accordi tipo; consultazione e concertazione di tutti gli interessati presso le amministrazioni nazionali e gli organi comunitari, come pure dei gestori delle reti, dei prestatori di servizi e di imprese industriali. L'art. 5, n. 2, definisce le condizioni quadro che devono essere rispettate quando vi sia un contributo da parte della Comunità.
6 Secondo l'art. 6, la decisione controversa si applica fino al 31 dicembre 1997.
7 I `considerando' della decisione controversa si riferiscono segnatamente:
- al fatto che il funzionamento del mercato interno richiede una stretta collaborazione tra le competenti amministrazioni degli Stati membri nonché tra queste ultime e le istituzioni comunitarie (primo `considerando');
- alla circostanza che, in taluni casi, è necessario ricorrere all'uso delle tecniche telematiche per questo scambio di informazioni (secondo `considerando');
- alla necessità che i sistemi telematici interni degli Stati membri rispettino le norme architetturali, di gestione, di responsabilità e di manutenzione che assicurino l'interoperabilità tra detti sistemi telematici (terzo `considerando');
- alla necessità di assicurare, in taluni casi, un contributo della Comunità (quinto e settimo `considerando');
- alla fissazione delle condizioni alle quali l'esecuzione di alcuni progetti concreti può beneficiare di un sostegno comunitario (sesto `considerando');
- al fatto che il Trattato non prevede, per l'adozione della decisione controversa, il cui scopo principale è di facilitare la cooperazione tra le amministrazioni, poteri diversi da quelli di cui all'art. 235 del Trattato CE (nono `considerando').
8 Dagli atti di causa risulta che il 12 marzo 1993 la Commissione ha presentato al Parlamento e al Consiglio una comunicazione [COM(93) 69 def.] sulle reti telematiche transeuropee tra amministrazioni (GU C 105, pagg. 10 e 12). Tale comunicazione includeva due proposte di decisione del Consiglio basate sull'art. 235 del Trattato CEE, disposizione che prevede la mera consultazione del Parlamento. La prima riguardava una serie di orientamenti riguardanti le reti telematiche transeuropee tra amministrazioni (in prosieguo: la «proposta orientamenti»), la seconda istituiva un'azione comunitaria pluriennale intesa a favorire la creazione di reti telematiche transeuropee destinate alla trasmissione di dati tra amministrazioni (IDA) (in prosieguo: la «proposta IDA»).
9 Dopo l'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea, la Commissione ha modificato la base giuridica delle due proposte sostituendo l'art. 235 del Trattato CEE con l'art. 129 D del Trattato CE (il primo comma di quest'articolo per la proposta orientamenti, il terzo comma per la proposta IDA).
10 L'art. 129 D, primo comma, del Trattato stabilisce che gli orientamenti di cui all'art. 129 C, n. 1, che contempla gli obiettivi, le priorità e le linee principali delle azioni previste nel settore delle reti transeuropee e individua progetti di interesse comune, sono adottati dal Consiglio, che delibera in conformità della procedura di codecisione di cui all'art. 189 B. L'art. 129 D, terzo comma, dispone che il Consiglio adotta le altre misure previste nell'art. 129 C, n. 1, cioè le azioni relative all'interoperabilità delle reti ed al sostegno finanziario a progetti d'interesse comune, deliberando in conformità della procedura di cooperazione di cui all'art. 189 C. L'art. 129 D prevede anche la consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni.
11 Il 17 novembre 1994 il Parlamento ha approvato, salvo talune modifiche che non concernevano la base giuridica, le due proposte di decisione (GU C 341, pag. 121).
12 Con lettera 29 marzo 1995, il Consiglio ha consultato il Parlamento allo scopo di sostituire la base giuridica con l'art. 235 del Trattato. L'atto riguardato da tale lettera si intitolava «Progetto di decisione del Consiglio relativa al sostegno alla trasmissione di dati tra amministrazioni nella Comunità (IDA)». Nella lettera il Consiglio indicava che, trattandosi di un atto vertente su progetti specifici esulanti da un quadro generale di riferimento, non sussistevano poteri diversi da quelli previsti all'art. 235.
13 Nell'ambito di tale nuova consultazione il Parlamento ha adottato, il 21 settembre 1995, una risoluzione in cui contestava la base giuridica proposta dal Consiglio e riteneva che la proposta della Commissione dovesse essere basata sull'art. 129 D, terzo comma, del Trattato (GU C 269, pag. 153).
14 Poiché il Consiglio ha adottato nondimeno la decisione controversa sulla base dell'art. 235 del Trattato, il Parlamento ha presentato il ricorso d'annullamento in esame.
15 Con ordinanza del presidente della Corte 27 settembre 1996, la Commissione è stata ammessa a intervenire a sostegno delle conclusioni del Parlamento.
16 A fondamento del suo ricorso il Parlamento, sostenuto dalla Commissione, fa valere che la decisione controversa si colloca, ad onta delle modifiche apportate, nell'ambito prospettato dalle due iniziali proposte della Commissione, riguardanti gli orientamenti e il programma IDA. Secondo tali istituzioni, la decisione controversa definisce, almeno implicitamente, gli orientamenti che individuano i progetti d'interesse comune ai sensi dell'art. 129 C, n. 1, primo trattino, del Trattato, il che legittima il ricorso all'art. 129 D, primo comma, quale base giuridica. A loro avviso, la decisione controversa presenta del pari numerosi elementi relativi all'interoperabilità ex art. 129 C, n. 1, secondo trattino, il che rende appropriata l'utilizzazione dell'art. 129 D, terzo comma, in quanto base giuridica. Da ultimo, siccome la decisione controversa individua progetti d'interesse comune, il contributo comunitario da essa previsto rientrerebbe nella sfera dell'art. 129 C, n. 1, terzo trattino, e la base giuridica corretta sarebbe quindi l'art. 129 D, terzo comma.
17 Peraltro, il Parlamento e la Commissione fanno valere che, anche se si dovesse concludere che la decisione controversa non contiene orientamenti ex art. 129 C, n. 1, primo trattino, le azioni relative all'interoperabilità delle reti legittimano il ricorso all'art. 129 D, terzo comma. In proposito essi si riferiscono alla sentenza 26 marzo 1996, causa C-271/94, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-1689; in prosieguo: la sentenza «Edicom»), che avrebbe sancito l'autonomia dell'art. 129 C, n. 1, secondo trattino, rispetto al primo trattino del medesimo paragrafo.
18 Il Parlamento, oltre a tale motivo fondato su un errore nella scelta della base giuridica, sostiene che la decisione controversa dev'essere annullata, almeno parzialmente, per incompetenza e sviamento di potere quanto all'adozione del suo art. 2, n. 2. Secondo il Parlamento, la portata di tale disposizione non è sufficientemente limitata, talché essa costituisce una riserva di attribuzioni a favore del Consiglio ponendo in non cale i poteri d'intervento del Parlamento nel procedimento legislativo.
19 La Commissione aggiunge che, se tuttavia emergesse che la decisione controversa si colloca al di fuori dell'azione comunitaria relativa alle reti transeuropee, essa dovrebbe considerarsi illegittima per violazione dell'art. 189 A, n. 1, del Trattato CE. In effetti, in questo caso, le modifiche apportate dal Consiglio non potrebbero più essere ritenute emendamenti della proposta della Commissione ai sensi della detta disposizione.
20 Per contro, il Consiglio ritiene che l'art. 129 D non potesse costituire il fondamento della decisione e che, in assenza di poteri specifici, la sola base giuridica idonea fosse l'art. 235. Al riguardo, esso sottolinea che ha modificato le proposte iniziali della Commissione al fine di adottare un atto che attribuiva un contributo finanziario specifico a taluni progetti nel settore della trasmissione telematica di dati tra amministrazioni per gli anni 1995, 1996 e 1997, senza che si fossero stabiliti in precedenza orientamenti che individuassero progetti d'interesse comune ex art. 129 C, n. 1, primo trattino. Orbene, siccome la fissazione di tali orientamenti è una condizione indispensabile per le azioni di finanziamento comunitario previste al terzo trattino di tale paragrafo, la decisione controversa non avrebbe potuto essere basata sull'art. 129 D.
21 Secondo il Consiglio, l'assenza di un insieme di orientamenti aveva reso impossibile anche la designazione della decisione controversa quale azione relativa all'interoperabilità delle reti ai sensi dell'art. 129 C, n. 1, secondo trattino. La subordinazione di un'azione siffatta alla fissazione degli orientamenti non è infirmata, a dire del Consiglio, dalla sentenza Edicom, posto che, al punto 26 di quest'ultima, la Corte ha tenuto conto del fatto che diversi provvedimenti comunitari, emanati prima dell'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea, avevano già definito gli orientamenti nei quali si inseriva la decisione annullata dalla detta sentenza. Esso confuta del pari l'asserzione del Parlamento relativa all'illegittimità dell'art. 2, n. 2, della decisione controversa. Infine esso ritiene che le modifiche che ha apportato alle proposte della Commissione si collochino nei limiti dell'art. 189 A, n. 1.
Sul merito del ricorso
22 In via preliminare va ricordato che, secondo una costante giurisprudenza, il valersi dell'art. 235 come base giuridica di un atto è ammesso solo quando nessun'altra disposizione del Trattato attribuisca alle istituzioni comunitarie la competenza necessaria per l'emanazione dell'atto stesso (v., in particolare, sentenze 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione/Consiglio, Racc. pag. 1493, punto 13; Edicom, già citata, punto 13, e 3 dicembre 1996, causa C-268/94, Portogallo/Consiglio, Racc. pag. I-6177, punto 21).
23 Inoltre, va ricordato che, nell'ambito del sistema delle competenze comunitarie, la scelta della base giuridica di un atto deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale. Tra detti elementi figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell'atto (v. sentenze 11 giugno 1991, causa C-300/89, Commissione/Consiglio, Racc. pag. I-2867, punto 10; Edicom, già citata, punto 14, e Portogallo/Consiglio, già citata, punto 22).
24 Occorre quindi verificare se la decisione controversa avrebbe dovuto essere adottata sulla base dell'art. 129 D, primo o terzo comma, del Trattato.
25 In primo luogo, quanto all'obiettivo della decisione controversa, dai `considerando' primo, secondo e nono risulta che essa contribuisce ad assicurare, grazie all'uso delle tecniche telematiche per lo scambio delle informazioni, una stretta collaborazione tra le competenti amministrazioni degli Stati membri nonché tra queste ultime e le istituzioni comunitarie. In proposito, il terzo `considerando' sottolinea l'importanza di assicurare l'interoperabilità dei sistemi telematici interni agli Stati membri. Secondo il quinto `considerando', in taluni casi risulta necessario un contributo della Comunità. Il sesto `considerando' indica che è opportuno stabilire le condizioni in cui l'esecuzione di taluni progetti concreti può beneficiare di un sostegno comunitario.
26 L'obiettivo della decisione controversa s'inserisce quindi nel quadro di una finalità che rientra nell'art. 129 B. Quest'ultimo, enunciando gli scopi perseguiti dai provvedimenti comunitari previsti dall'art. 129 C, dispone infatti, nel n. 1, che «la Comunità concorre alla costituzione e allo sviluppo di reti transeuropee» e, nel n. 2, che «l'azione della Comunità mira a favorire l'interconnessione e l'interoperabilità delle reti nazionali, nonché l'accesso a tali reti».
27 Il contenuto stesso della decisione controversa conferma che essa è diretta a contribuire all'istituzione ed allo sviluppo di reti telematiche transeuropee tra amministrazioni. In effetti, secondo l'art. 1, la decisione stabilisce il contributo comunitario a determinati progetti nel settore delle trasmissioni telematiche di dati tra amministrazioni. L'elenco dei progetti stabilito nell'art. 2, i tipi di azione definite nell'art. 5, n. 1, e le condizioni-quadro previste nel n. 2 di quest'ultima disposizione dimostrano chiaramente che il contenuto della decisione controversa si colloca nell'ambito dello sviluppo delle reti transeuropee.
28 Va esaminato, in secondo luogo, se l'azione della Comunità prevista dalla decisione controversa consista in provvedimenti rientranti nell'art. 129 C, n. 1. Quest'ultimo dispone, nel primo trattino, che la Comunità stabilisce un insieme di orientamenti che contemplano gli obiettivi, le priorità e le linee principali delle azioni previste e che individuano progetti di interesse comune. Il secondo trattino concerne l'attuazione, da parte della Comunità, di ogni azione che risulti necessaria per garantire l'interoperabilità delle reti, in particolare nel campo dell'armonizzazione delle norme tecniche. Infine, il terzo trattino contiene una disposizione relativa alla partecipazione della Comunità agli sforzi finanziari degli Stati membri per progetti d'interesse comune e individuati nell'ambito degli orientamenti di cui al primo trattino.
29 Il Consiglio, benché non contesti che la decisione controversa prevede un contributo finanziario comunitario relativo a progetti vertenti su reti telematiche, considera che tale contributo non può trovare il suo fondamento nell'art. 129 C, n. 1, terzo trattino, per il fatto che progetti d'interesse comune individuati nell'ambito degli orientamenti previsti nel primo trattino del medesimo paragrafo non sarebbero stati fissati in precedenza.
30 L'esame della decisione controversa non conferma però questa tesi del Consiglio.
31 Da tale decisione risulta in effetti che gli obiettivi delle azioni comunitarie sono definiti, come ha rilevato l'avvocato generale nel paragrafo 7 delle conclusioni, dai `considerando' della decisione. Quanto alle priorità, segnatamente il quinto e il settimo `considerando' definiscono il ruolo dell'intervento comunitario rispetto alle azioni nazionali. Per quanto concerne le linee principali delle azioni previste, queste sono enunciate nell'art. 5 della decisione impugnata. Infine i progetti d'interesse comune sono individuati nell'art. 2 della stessa.
32 Tale rilievo è corroborato dal fatto che numerosi progetti previsti nell'art. 2, n. 1, della decisione controversa corrispondono, come ha notato l'avvocato generale nel paragrafo 7 delle conclusioni, agli elementi della proposta orientamenti di cui era prevista l'adozione sulla base dell'art. 129 D, primo comma.
33 Dal precedente esame discende quindi che la decisione controversa stabilisce un insieme di orientamenti come inteso dall'art. 129 C, n. 1, primo trattino, e prevede, per i progetti d'interesse comune individuati in tali orientamenti, un contributo finanziario ai sensi del terzo trattino dello stesso paragrafo.
34 E' irrilevante al riguardo che gli orientamenti siano fissati nello stesso atto del contributo finanziario e non in un atto separato adottato in precedenza. Anche in tale ipotesi, infatti, risulta soddisfatta l'esigenza di progetti d'interesse comune già individuati.
35 Va poi osservato che la decisione controversa presenta aspetti relativi all'interoperabilità delle reti ai sensi dell'art. 129 C, n. 1, secondo trattino. Infatti, da un lato, il terzo `considerando' di tale decisione sottolinea la necessità di assicurare l'interoperabilità dei sistemi telematici nazionali. Dall'altro, l'art. 4, n. 3, lett. a), quarto trattino, della decisione in parola dispone che la procedura speciale istituita dall'art. 4 si applica «all'adozione di norme e procedure comuni relative all'istituzione dell'interoperabilità tecnica ed amministrativa». Inoltre, dall'art. 5, n. 1, risulta che, tra le azioni che può includere il contenuto del contributo della Comunità, figurano in particolare misure concernenti l'interoperabilità. Quest'ultima è indicata peraltro come una delle condizioni quadro elencate nell'art. 5, n. 2.
36 Benché l'istituzione e lo sviluppo di reti transeuropee in materia di telecomunicazioni implichino, di per se stessi, l'interconnessione e l'interoperabilità delle reti nazionali nonché l'accesso a tali reti, il contenuto della decisione controversa mostra che quest'ultima comprende azioni rientranti specificamente nell'art. 129 C, n. 1, secondo trattino.
37 Dalle considerazioni precedenti deriva che la decisione controversa consiste in provvedimenti rientranti nell'art. 129 C, n. 1, primo, secondo e terzo trattino, del Trattato, per la cui adozione l'art. 129 D stabilisce il procedimento da seguire. Il Consiglio non poteva quindi adottare la decisione controversa sulla base dell'art. 235.
38 Di conseguenza, la decisione controversa dev'essere annullata, senza che occorra esaminare i motivi relativi all'illegittimità del suo art. 2, n. 2, e alla violazione dell'art. 189 A, n. 1, del Trattato.
Sulla conservazione degli effetti della decisione
39 Il Consiglio ha chiesto alla Corte nel controricorso di conservare gli effetti della decisione in caso di suo annullamento. La Commissione si è associata a tale domanda, precisando tuttavia che essa chiede che almeno siano mantenuti gli effetti dei rapporti giuridici già nati sul fondamento della decisione controversa. A sostegno della sua domanda, la Commissione fa valere che la cooperazione tra le amministrazioni degli Stati membri nonché tra queste ultime e le istituzioni della Comunità esige uno scambio intensivo per il quale occorrerebbe il mantenimento del ricorso ai mezzi telematici. Pertanto, reti come quella che assicura il controllo degli scambi commerciali intracomunitari, ai fini delle dichiarazioni per l'imposta sul valore aggiunto, e quella che fornisce un sostegno ai controlli veterinari a destinazione nonché alla lotta contro il traffico illegittimo di bestiame non potrebbero più continuare a sussistere se non si conservassero gli effetti della decisione controversa.
40 Il Parlamento, nelle sue osservazioni sulla memoria d'intervento della Commissione, avanza dubbi in merito alla conformità della domanda presentata dalla Commissione all'art. 37, quarto comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia, dato che esso non ha chiesto nel ricorso la conservazione degli effetti della decisione controversa. Esso aggiunge che, se venisse decisa la conservazione degli effetti della decisione controversa, questa dovrebbe limitarsi ai soli provvedimenti di esecuzione già presi sulla base della decisione medesima, alla stregua della soluzione accolta nella sentenza Edicom.
41 Dalle informazioni fornite dalla Commissione emerge che, al fine di evitare un'interruzione nelle azioni intraprese e per importanti motivi di certezza del diritto, è necessario che vengano conservati gli effetti dei provvedimenti di attuazione della decisione annullata già adottati sul fondamento della medesima. Per contro, quanto agli altri effetti della decisione annullata, né il Consiglio né la Commissione hanno fornito precisazioni circa le difficoltà che comporterebbe l'annullamento della decisione controversa. In mancanza di tali indicazioni, la Corte non è in grado di valutare il tenore e l'ampiezza di queste difficoltà e di accogliere tale aspetto della domanda. Va peraltro rilevato che la decisione controversa, a norma del suo art. 6, era applicabile sino al 31 dicembre 1997.
42 Alla luce delle particolari circostanze del caso di specie e per ragioni di certezza del diritto analoghe a quelle che vengono in rilievo in caso di annullamento di taluni regolamenti, la Corte ritiene di poter esercitare il potere espressamente conferitole dall'art. 174, secondo comma, del Trattato CE in caso di annullamento di un regolamento e di precisare gli effetti della decisione annullata che devono essere conservati. Occorre quindi conservare gli effetti dei provvedimenti di attuazione già adottati dalla Commissione sulla base della decisione controversa.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
43 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Il Parlamento ha chiesto la condanna del Consiglio alle spese. Questo è rimasto soccombente e va quindi condannato alle spese. A norma dell'art. 69, n. 4, la Commissione sopporterà le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
44 La decisione del Consiglio 6 novembre 1995, 95/468/CE, relativa alla contribuzione comunitaria alla trasmissione telematica di dati tra amministrazioni all'interno della Comunità (IDA), è annullata.
45 Gli effetti dei provvedimenti di attuazione già adottati dalla Commissione delle Comunità europee sulla base della decisione annullata sono conservati.
46 Il Consiglio dell'Unione europea è condannato alle spese.
4) La Commissione delle Comunità europee sopporterà le proprie spese.