CELEX: 62007CJ0241
ΕΓΤΠΕ
Κανονισμός (ΕΚ) 1257/1999
Κοινοτική στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης
Στήριξη των γεωργοπεριβαλλοντικών μεθόδων παραγωγής

Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του κανονισμού (ΕΚ) 1257/1999 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ) και για την τροποποίηση και κατάργηση ορισμένων κανονισμών (
ΕΕ L 160, σ. 180
), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 2223/2004 του Συμβουλίου, της (
ΕΕ L 379, σ. 1
, στο εξής: κανονισμός 1257/1999).
Η υπό κρίση αίτηση υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της JK Otsa Talu OÜ (στο εξής: Otsa Talu), που υπεισήλθε στα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις της Agrofarm AS (στο εξής: Agrofarm), και του Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) (αρμόδιου για την τήρηση γεωργικού μητρώου και την παροχή πληροφοριών Γραφείου, στο εξής: PRIA), σχετικά με την άρνηση χορήγησης ενίσχυσης για φιλική προς το περιβάλλον οργάνωση της παραγωγής στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ).
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική νομοθεσία
Ο κανονισμός 1257/1999 θεσπίζει το πλαίσιο της κοινοτικής στήριξης για την αειφόρο αγροτική ανάπτυξη.
Σύμφωνα με την εικοστή ενάτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1257/1999, θα πρέπει να δοθεί εξέχων ρόλος στα γεωργοπεριβαλλοντικά μέσα που στηρίζουν την αειφόρο ανάπτυξη των αγροτικών περιοχών και ανταποκρίνονται στην αυξανόμενη ζήτηση από την κοινωνία περιβαλλοντικών υπηρεσιών.
Σύμφωνα με την τριακοστή πρώτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού, το καθεστώς των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων θα πρέπει να εξακολουθήσει να ενθαρρύνει τους γεωργούς να ασκούν πραγματικό λειτούργημα στην υπηρεσία του συνόλου της κοινωνίας με την εισαγωγή ή τη διατήρηση μεθόδων παραγωγής που συμμορφώνονται προς την αυξανόμενη ανάγκη προστασίας και βελτίωσης του περιβάλλοντος, των φυσικών πόρων του εδάφους και της γενετικής ποικιλομορφίας, καθώς και την ανάγκη διατήρησης του τοπίου και του φυσικού χώρου.
Το άρθρο 22 του εν λόγω κανονισμού ορίζει τα εξής:
«Η στήριξη μεθόδων γεωργικής παραγωγής που αποσκοπούν στην προστασία του περιβάλλοντος, στη διατήρηση του φυσικού χώρου (γεωργοπεριβάλλον) ή στη βελτίωση της καλής διαβίωσης των ζώων πρέπει να συμβάλλει στην επίτευξη των στόχων της κοινοτικής πολιτικής που αφορούν τη γεωργία, το περιβάλλον και την καλή διαβίωση των ζώων.
Η στήριξη αυτή πρέπει να προωθεί:
α)
τρόπους χρήσης των γεωργικών γαιών συμβατούς με την προστασία και βελτίωση του περιβάλλοντος, του τοπίου και των χαρακτηριστικών του, των φυσικών πόρων, των εδαφών και της γενετικής ποικιλομορφίας,
β)
την ευνοϊκή για το περιβάλλον εκτατικοποίηση της γεωργικής δραστηριότητας και τη διαχείριση συστημάτων βοσκής χαμηλής πυκνότητας,
γ)
τη διατήρηση υψηλής φυσικής αξίας περιβαλλόντων στα οποία ασκείται η γεωργία και τα οποία βρίσκονται υπό απειλή,
δ)
τη διατήρηση του τοπίου και των ιστορικών χαρακτηριστικών των γεωργικών εκτάσεων,
ε)
τη χρήση του περιβαλλοντικού σχεδιασμού στη γεωργική πρακτική,
στ)
τη βελτίωση της καλής διαβίωσης των ζώων.»
Το άρθρο 23 του κανονισμού 1257/1999 ορίζει τα εξής:
«1.   Στους γεωργούς που αναλαμβάνουν γεωργοπεριβαλλοντικές υποχρεώσεις ή υποχρεώσεις καλής διαβίωσης των ζώων χορηγείται ενίσχυση επί πέντε τουλάχιστον έτη. Εν ανάγκη καθορίζεται μεγαλύτερη περίοδος για ιδιαίτερους τύπους ανάληψης υποχρεώσεων, λόγω των επιπτώσεών τους για το περιβάλλον ή την καλή διαβίωση των ζώων.
2.   Οι αναλαμβανόμενες γεωργοπεριβαλλοντικές υποχρεώσεις και υποχρεώσεις για την καλή διαβίωση των ζώων δεν πρέπει να περιορίζονται στην εφαρμογή της συνήθους ορθής γεωργικής πρακτικής και της ορθής ζωοτεχνικής πρακτικής.
Πρέπει να προβλέπουν υπηρεσίες που δεν προβλέπονται από άλλα μέτρα στήριξης, όπως τα μέτρα στήριξης της αγοράς ή οι εξισωτικές αποζημιώσεις.»
Το άρθρο 24, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού ορίζει τα εξής:
«Η ενίσχυση για την ανάληψη γεωργοπεριβαλλοντικών υποχρεώσεων ή για την καλή διαβίωση των ζώων χορηγείται κατ’ έτος και υπολογίζεται με βάση:
α)
το διαφυγόν εισόδημα,
β)
το πρόσθετο κόστος που προκύπτει από την ανάληψη υποχρέωσης και
γ)
την ανάγκη παροχής κινήτρου.
Οι δαπάνες που συνδέονται με επενδύσεις δεν λαμβάνονται υπ' όψη κατά τον υπολογισμό του επιπέδου της ετήσιας ενίσχυσης. Για τον υπολογισμό του επιπέδου της ετήσιας ενίσχυσης είναι δυνατόν να λαμβάνονται υπ' όψη οι δαπάνες για μη παραγωγικές επενδύσεις οι οποίες είναι αναγκαίες για την εκπλήρωση των αναλαμβανομένων υποχρεώσεων.
[…]»
Το άρθρο 37, παράγραφοι 1 και 4, του εν λόγω κανονισμού ορίζει τα εξής:
«1.   Στήριξη υπέρ της αγροτικής ανάπτυξης παρέχεται μόνο για μέτρα που συμφωνούν με το κοινοτικό δίκαιο.
[…]
4.   Τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν πρόσθετους ή περισσότερο περιοριστικούς όρους για τη χορήγηση κοινοτικής στήριξης για την αγροτική ανάπτυξη, εφόσον οι όροι αυτοί έχουν συνοχή με τους στόχους και τις απαιτήσεις που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό.»
Το άρθρο 39 του ίδιου κανονισμού ορίζει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσουν τη συμβατότητα και τη συνοχή των μέτρων στήριξης της αγροτικής ανάπτυξης, σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος κεφαλαίου.
2.   Τα σχέδια αγροτικής ανάπτυξης που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη περιλαμβάνουν εκτίμηση της συμβατότητας και της συνοχής των προβλεπόμενων μέτρων στήριξης και μνεία των μέτρων που λαμβάνονται για να εξασφαλισθεί η συμβατότητα και η συνοχή.
3.   Εάν χρειάζεται, τα μέτρα στήριξης αναθεωρούνται μεταγενέστερα, για να εξασφαλισθεί η συμβατότητα και η συνοχή τους.»
Το άρθρο 41 του κανονισμού 1257/1999 ορίζει τα εξής:
«1.   Τα σχέδια αγροτικής ανάπτυξης καταρτίζονται στο γεωγραφικό επίπεδο που κρίνεται ως το καταλληλότερο. Συντάσσονται από τις αρμόδιες αρχές που ορίζει το κράτος μέλος και υποβάλλονται από το κράτος μέλος στην Επιτροπή, μετά από διαβούλευση με τις αρμόδιες αρχές και οργανισμούς στο κατάλληλο εδαφικό επίπεδο.
2.   Τα μέτρα στήριξης της αγροτικής ανάπτυξης που πρόκειται να εφαρμοστούν σε μια περιοχή πρέπει να εντάσσονται, στο μέτρο του δυνατού, σε ενιαίο σχέδιο. Εάν είναι αναγκαία η κατάρτιση περισσότερων σχεδίων, πρέπει να αναφέρεται η σχέση μεταξύ των προβλεπόμενων στα σχέδια αυτά μέτρων και να εξασφαλίζεται η συμβατότητα και η συνοχή τους.»
Η εθνική νομοθεσία
Ο νόμος περί εφαρμογής της κοινής γεωργικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus), που εκδόθηκε στις 24 Μαρτίου 2004 και άρχισε να ισχύει από (RT I 2004, 24, 163), ρυθμίζει τα θέματα που αφορούν τη διαδικασία χορηγήσεως των ενισχύσεων της γεωργικής ανάπτυξης που συνοδεύουν την κοινή γεωργική πολιτική.
Το άρθρο 42 του νόμου αυτού ορίζει τα εξής:
«1.   Οι ενισχύσεις της γεωργικής ανάπτυξης που συνοδεύουν την κοινή γεωργική πολιτική […] χορηγούνται βάσει των διατάξεων του προγράμματος “σχέδιο γεωργικής ανάπτυξης της Εσθονίας για την περίοδο 2004 έως 2006” (“Eesti maaelu arengukava 2004-2006”) […] (στο εξής: σχέδιο ανάπτυξης). Η χορήγηση των ενισχύσεων και η εξέταση των αιτήσεων που υποβάλλονται για την είσπραξη ενίσχυσης πραγματοποιούνται βάσει των αρχών τις οποίες προβλέπει το πρόγραμμα αυτό.
2.   Ο Υπουργός Γεωργίας καθορίζει το είδος της ενισχύσεως που θα χορηγηθεί για τη γεωργική ανάπτυξη κατά τη διάρκεια ενός οικονομικού έτους, το είδος των δραστηριοτήτων που θα ενισχυθούν κατά τη διάρκεια ενός οικονομικού έτους και τον τρόπο κατανομής των κονδυλίων που προβλέπονται για την ενίσχυση της γεωργικής αναπτύξεως.
3.   Το δικαίωμα υποβολής αιτήσεως και εισπράξεως ενισχύσεως για τη γεωργική ανάπτυξη δεν γεννάται στην περίπτωση που η χορήγηση της ενισχύσεως αυτής ή η στήριξη της αντίστοιχης δραστηριότητας κατά το αντίστοιχο οικονομικό έτος δεν προβλέπεται βάσει της παραγράφου 2 του παρόντος άρθρου.»
Το άρθρο 43 του εν λόγω νόμου σχετικά με τις προϋποθέσεις για την είσπραξη της ενισχύσεως για τη γεωργική ανάπτυξη ορίζει τα εξής:
«1.   Το δικαίωμα να ζητήσουν την καταβολή ενισχύσεως για τη γεωργική ανάπτυξη έχουν όσοι πληρούν τις προϋποθέσεις που τάσσει ο παρών νόμος και το πρόγραμμα του άρθρου 42, παράγραφος 1, του παρόντος νόμου.
2.   Ο υπουργός γεωργίας τάσσει αναλυτικότερες προϋποθέσεις για την είσπραξη της ενισχύσεως για τη γεωργική ανάπτυξη σε σχέση με τον αιτούντα και τη σχεδιαζόμενη δραστηριότητα και καταρτίζει κατάλογο των περιοχών για τις οποίες καταβάλλονται ενισχύσεις της γεωργικής ανάπτυξης. Οι ανωτέρω προϋποθέσεις μπορούν να τάσσονται χωριστά για κάθε είδος ενισχύσεως.»
Το άρθρο 44, παράγραφος 2, του ίδιου νόμου, με τίτλο «Υποβολή αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως για τη γεωργική ανάπτυξη και διαδικασία υποβολής της αιτήσεως», ορίζει τα εξής:
«Ο Υπουργός Γεωργίας ρυθμίζει τις διατυπώσεις στις οποίες υπόκεινται η υποβολή αιτήσεως ενισχύσεως της γεωργικής αναπτύξεως καθώς και η διαδικασία και ο τύπος της αιτήσεως, οι λόγοι μειώσεως της ενισχύσεως, οι εκάστοτε συντελεστές που ισχύουν στα επιμέρους είδη ενισχύσεων και οι λόγοι απορρίψεως των αιτήσεων. Η διαδικασία που διέπει την αίτηση καταβολής ενισχύσεως και την εξέταση της αιτήσεως μπορεί να ρυθμίζεται χωριστά για κάθε είδος ενισχύσεως.»
Η υπ’ αριθ. 51 κανονιστική απόφαση του υπουργού γεωργίας, της 20ής Απριλίου 2004 (RT I 2004, 51, 879), που άρχισε να ισχύει από , καθορίζει τις προϋποθέσεις για την είσπραξη ενισχύσεως της γεωργικής αναπτύξεως.
Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της εν λόγω κανονιστικής αποφάσεως, με τίτλο «Προϋποθέσεις για τη είσπραξη της ενισχύσεως», ορίζει τα εξής:
«Η ενίσχυση μπορεί να ζητηθεί […] από φυσικό πρόσωπο, νομικό πρόσωπο ή αστική εταιρία ή άλλη ένωση προσώπων χωρίς νομική προσωπικότητα που δραστηριοποιείται στον τομέα της γεωργίας […] στους τομείς που μνημονεύει το σημείο 9.2 του κεφαλαίου 9 του αναπτυξιακού σχεδίου, που πληροί τις απαιτήσεις που τάσσει το σημείο 9.2 του 9ου κεφαλαίου του αναπτυξιακού σχεδίου και που:
1)
χρησιμοποιεί εκτάσεις τουλάχιστον ενός εκταρίου, οι οποίες έχουν καταχωρισθεί στο μητρώο γεωργικών ενισχύσεων και γεωργικών εκτάσεων, οι δε εκτάσεις αυτές καλλιεργούνται ή βρίσκονται σε περίοδο πλήρους αγρανάπαυσης ή χρησιμοποιούνται για την παραγωγή ζωοτροφών ή αποτελούν βοσκοτόπια […] ή, περιοδικώς, δεν καλλιεργούνται καθόλου·
2)
πληροί τους γενικούς περιβαλλοντικούς όρους στον αγροτικό τομέα, σύμφωνα με τον πίνακα 39 του κεφαλαίου 9 του σχεδίου ανάπτυξης στο σύνολο της επιχείρησης·
3)
αναλαμβάνει την υποχρέωση να εκπληρώσει τις μνημονευόμενες στα σημεία 1 και 2 υποχρεώσεις καθώς και να τηρήσει τις προϋποθέσεις για την καταβολή της γεωργοπεριβαλλοντικής ενισχύσεως κατά τη διάρκεια χρονικής περιόδου πέντε ετών που άρχεται από της οριζόμενης προθεσμίας για την υποβολή αιτήσεως με αντικείμενο την καταβολή ενισχύσεως.»
Στις 21 Απριλίου 2005, η εν λόγω κανονιστική απόφαση τροποποιήθηκε από την υπ’ αριθ. 43 κανονιστική απόφαση του Υπουργού Γεωργίας, η οποία άρχισε να ισχύει από (στο εξής: τροποποιημένη κανονιστική απόφαση υπ’ αριθ. 51).
Το άρθρο 82, παράγραφος 7, της τροποποιημένης κανονιστικής απόφασης υπ’ αριθ. 51 ορίζει τα εξής:
«Μπορεί να ζητηθεί η καταβολή ενισχύσεως για τη φιλική προς το περιβάλλον οργάνωση της παραγωγής το 2005, εφόσον το 2004 είχε εκδοθεί υπέρ του αιτούντος απόφαση περί χορηγήσεως της ενισχύσεως για τη φιλική προς το περιβάλλον οργάνωση της παραγωγής και ο αιτών είχε αναλάβει την οριζόμενη στο άρθρο 3, παράγραφος 1, σημείο 3, υποχρέωση.»
Σύμφωνα με το κεφάλαιο 9.2, σημείο 1, του σχεδίου ανάπτυξης, προβλέφθηκε η ενίσχυση της φιλικής προς το περιβάλλον παραγωγής.
Το σημείο 12.6.2. του σχεδίου ανάπτυξης με τίτλο «Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις» ορίζει τα εξής:
«Oι υποβαλλόμενες αιτήσεις εξετάζονται και η απόφαση εκδίδεται βάσει των κριτηρίων που διέπουν τη χορήγηση της ενισχύσεως και των κονδυλίων που είναι διαθέσιμα στο αντίστοιχο έτος για τα εκάστοτε λαμβανόμενα μέτρα. Εφόσον είναι αναγκαίο, γίνεται αξιολογική ιεράρχηση των αιτήσεων.
Αν δεν επαρκούν τα κονδύλια του προϋπολογισμού προκειμένου να γίνουν δεκτές όλες οι αιτήσεις οι οποίες πληρούν τις προβλεπόμενες προϋποθέσεις, ο Υπουργός Γεωργίας μπορεί να καθορίσει τη διαδικασία για τη μείωση των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων, κατ’ εφαρμογή της οποίας θα μειώνονται κατά την ίδια αναλογία οι ενισχύσεις για όλους τους αιτούντες, οι οποίοι πληρούν τις προϋποθέσεις για την είσπραξη γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων, ή το ποσό της ενισχύσεως που υπολογίζεται βάσει της επιφάνειας των καλλιεργούμενων εκτάσεων, στις οποίες αναφέρεται η αίτηση, ή η ενίσχυση για τη στηριζόμενη δραστηριότητα ή για κάποιον άλλον λόγο.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Στις 26 Μαΐου 2005, η Agrofarm υπέβαλε στο PRIA αίτηση για την είσπραξη εκτατικών καταβολών και ενισχύσεως της φιλικής προς το περιβάλλον παραγωγής. Η Agrofarm, έχοντας αρχίσει τις αναγκαίες προετοιμασίες από το 2004, ήταν έτοιμη να οργανώσει την παραγωγή της κατά τρόπο φιλικό προς το περιβάλλον προκειμένου να εισπράξει τις γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις.
Με την υπ’ αριθ. 1-3.13-4/74 απόφαση του γενικού διευθυντή του PRIA, της 19ης Δεκεμβρίου 2005, απορρίφθηκε η αίτηση της Agrofarm με το αιτιολογικό ότι η εν λόγω ενίσχυση δεν χορηγείται για εκτάσεις για τις οποίες δεν έχει εγκύρως αναληφθεί η υποχρέωση οργανώσεως της παραγωγής κατά τρόπο φιλικό προς το περιβάλλον.
Η Agrofarm άσκησε την 1η Φεβρουαρίου 2006 ενώπιον του Tartu Halduskohtule (διοικητικού πρωτοδικείου του Tartu) προσφυγή με την οποία υποστήριξε, μεταξύ άλλων, ότι ο Υπουργός Γεωργίας, εκδίδοντας την τροποποιημένη κανονιστική απόφαση υπ’ αριθ. 51, παραβίασε τις αρχές της αναλογικότητας και της ίσης μεταχειρίσεως. Το Tartu Halduskohtule απέρριψε με την από απόφασή του την εν λόγω προσφυγή, κρίνοντας, στην ουσία, ότι η τροποποιημένη κανονιστική απόφαση υπ’ αριθ. 51 δεν μπορεί να προσβάλει τα δικαιώματα της προσφεύγουσας.
Η εταιρία Otsa Talu, που υπεισήλθε στα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις της Agrofarm, άσκησε έφεση κατά της απόφασης αυτής ενώπιον του Tartu ringkonnakohus (εφετείου του Tartu). Η Otsa Talu, αφού υπενθύμισε ότι ο κανονισμός 1257/1999 δεν επιτρέπει τη θέσπιση ρυθμίσεων οι οποίες εισάγουν ανισότητες μεταξύ των αιτούντων ενισχύσεις για την ανάληψη γεωργοπεριβαλλοντικών υποχρεώσεων, επισήμανε ότι, λόγω της καθυστερημένης εκδόσεως της τροποποιημένης κανονιστικής αποφάσεως υπ’ αριθ. 51 ένα μόλις μήνα πριν από τη λήξη της προθεσμίας για την υποβολή των αιτήσεων για το 2005, παραβιάσθηκαν οι αρχές της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και του κράτους δικαίου. Το Tartu ringkonnakohus, με απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, απέρριψε την έφεση της Otsa Talu κρίνοντας, στην ουσία, ότι η τροποποιημένη κανονιστική απόφαση υπ’ αριθ. 51 δεν παραβιάζει το κοινοτικό δίκαιο.
Στη συνέχεια, η Otsa Talu άσκησε αναίρεση ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου. Η αναιρεσείουσα υποστήριξε ότι η τροποποιημένη κανονιστική απόφαση υπ’ αριθ. 51 αντιβαίνει στο κοινοτικό δίκαιο και ειδικότερα στο άρθρο 24, παράγραφος 1, του κανονισμού 1257/1999, που προβλέπει ότι οι ενισχύσεις για την ανάληψη γεωργοπεριβαλλοντικών υποχρεώσεων χορηγούνται κατ’ έτος. Επιπλέον, η Otsa Talu ισχυρίζεται ότι η τροποποιημένη κανονιστική απόφαση υπ’ αριθ. 51 αντιβαίνει επίσης στο σημείο 12.6.2 του σχεδίου ανάπτυξης βάσει του οποίου, στην περίπτωση κατά την οποία δεν επαρκούν οι οικονομικοί πόροι, το συνολικό ποσό της ενισχύσεως για την ανάληψη γεωργοπεριβαλλοντικών υποχρεώσεων μειώνεται κατά την ίδια αναλογία για όλους τους αιτούντες οι οποίοι πληρούν τις απαιτούμενες προϋποθέσεις.
Όσον αφορά την ερμηνεία της φύσης της επίμαχης ενίσχυσης της γεωργικής ανάπτυξης, το PRIA υποστήριξε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου ότι η ενίσχυση αυτή δεν συνιστά ενίσχυση κοινωνικού χαρακτήρα που πρέπει να καταβάλλεται βάσει γενικών εκτιμήσεων, αλλά ενίσχυση της οποίας οι προϋποθέσεις χορήγησης απορρέουν από τις απαιτήσεις και τις προτεραιότητες της γεωργικής πολιτικής του κράτους.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, το ζήτημα που ανακύπτει στην υπόθεση της κύριας δίκης έγκειται στο αν είναι νόμιμο, κατά τη διάρκεια χρονικής περιόδου επί της οποίας εκτείνεται η καταβολή της ενισχύσεως, να τροποποιούνται κατά τέτοιο τρόπο οι προϋποθέσεις χορήγησης γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων ώστε να περιορίζεται ο κύκλος των προσώπων που πληρούν τις προϋποθέσεις. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η κοινοτική νομοθεσία που έχει εν προκειμένω εφαρμογή δεν περιλαμβάνει λεπτομερείς διατάξεις περί της χορηγήσεως των εν λόγω ενισχύσεων.
Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι συνάδει με τον σκοπό της γεωργοπεριβαλλοντικής ενίσχυσης που πρέπει να χορηγηθεί λόγω οργανώσεως της παραγωγής κατά τρόπο φιλικό προς το περιβάλλον, όπως καθορίζει ο κανονισμός 1257/1999, η κατ’ έτος στήριξη νέων αιτούντων που είναι πρόθυμοι να οργανώσουν την παραγωγή τους κατά τρόπο φιλικό προς το περιβάλλον. Η προσέγγιση αυτή είναι σύμφωνη με την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως και τον σκοπό της βελτιώσεως της προστασίας του περιβάλλοντος. Εξάλλου, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι ο όρος «κατ’ έτος» του άρθρου 24 του κανονισμού αυτού πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι είναι δυνατή η υπαγωγή στο καθεστώς των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων κάθε έτος.
Κατά συνέπεια, το αιτούν δικαστήριο έχει σοβαρές επιφυλάξεις ως προς το αν συνάδει με τον κανονισμό 1257/1999 η προϋπόθεση ότι ο αιτών πρέπει να έχει εισπράξει γεωργοπεριβαλλοντική ενίσχυση κατά το προηγούμενο οικονομικό έτος προκειμένου να ζητήσει παρόμοια ενίσχυση για το επόμενο έτος.
Περαιτέρω, το αιτούν δικαστήριο φρονεί ότι, δυνάμει του σχεδίου αναπτύξεως, όταν οι οικονομικοί πόροι είναι ανεπαρκείς, προβλέπεται μείωση κατά την ίδια αναλογία των ενισχύσεων για όλους τους αιτούντες οι οποίοι πληρούν τις προϋποθέσεις εισπράξεως γεωργοπεριβαλλοντικής ενίσχυσης.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, ο περιορισμός του κύκλου των αποδεκτών της ενισχύσεως δεν αποτελεί σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας μέτρο για την επίλυση του προβλήματος της ανεπάρκειας των οικονομικών πόρων και, αντ’ αυτού, θα έπρεπε η ενίσχυση να μειωθεί κατά την ίδια αναλογία για όλους τους αιτούντες οι οποίοι αρχικώς πληρούσαν τις προϋποθέσεις εισπράξεως γεωργοπεριβαλλοντικής ενισχύσεως, όπως τούτο προβλεπόταν και στο σχέδιο αναπτύξεως.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Riigikohus αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Ανταποκρίνονται τα ακόλουθα στον σκοπό της ενισχύσεως για την ανάληψη γεωργοπεριβαλλοντικών υποχρεώσεων που προβλέπουν τα άρθρα 22 έως 24 του κανονισμού […] 1257/1999 […]:
α)
η εξακολούθηση της χορήγησης ενισχύσεως μόνο στους αιτούντες υπέρ των οποίων εκδόθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος αυτού, κατά το προηγούμενο οικονομικό έτος, απόφαση περί χορηγήσεως ενισχύσεως για τη ανάληψη γεωργοπεριβαλλοντικών υποχρεώσεων και οι οποίοι ανέλαβαν την υποχρέωση να προβούν στη λήψη γεωργοπεριβαλλοντικών μέτρων,
ή
β)
η χορήγηση ενισχύσεως σε κάθε οικονομικό έτος και σε νέους αιτούντες οι οποίοι είναι πρόθυμοι να αναλάβουν την υποχρέωση να οργανώσουν την παραγωγή τους κατά τρόπο φιλικό προς το περιβάλλον και οι οποίοι, ως εκ τούτου, προσαρμόζουν την παραγωγή τους βάσει των απαιτούμενων προϋποθέσεων;
2)
Αν η απάντηση στο πρώτο ερώτημα είναι η εναλλακτική υπό στοιχείο βʹ, παρέχει επομένως το άρθρο 24, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 37, παράγραφος 4, και το άρθρο 39 του κανονισμού […] 1257/1999 τη δυνατότητα σε ένα κράτος μέλος, στην περίπτωση που αποδειχθεί στο πλαίσιο του προγράμματος ότι δεν υπάρχουν πλέον στον προϋπολογισμό επαρκείς πόροι για τη χορήγηση της πρώτης ενισχύσεως:
α)
να μεταβάλει τις αρχικές ρυθμίσεις και προϋποθέσεις που διέπουν την υποβολή αιτήσεως και τη χορήγηση των ενισχύσεων για την ανάληψη γεωργοπεριβαλλοντικών υποχρεώσεων και να προβλέψει ότι αίτηση για τη χορήγηση ενισχύσεως μπορεί να υποβληθεί μόνον εφόσον κατά το προηγούμενο οικονομικό έτος εκδόθηκε υπέρ του αιτούντος απόφαση περί χορηγήσεως της ενισχύσεως και, ως εκ τούτου, ο αιτών έχει εγκύρως αναλάβει την υποχρέωση να οργανώσει την παραγωγή του κατά τρόπο φιλικό προς το περιβάλλον,
ή
β)
να μειώσει κατά την ίδια αναλογία την ενίσχυση για όλους τους αιτούντες οι οποίοι πληρούν τις προϋποθέσεις χορηγήσεως ενισχύσεως για την ανάληψη γεωργοπεριβαλλοντικών υποχρεώσεων;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Το αιτούν δικαστήριο, με τα δύο ερωτήματα που πρέπει να συνεξετασθούν, ερωτά, στην ουσία, αν οι διατάξεις του άρθρου 24, παράγραφος 1, του κανονισμού 1257/1999, σε συνδυασμό με τα άρθρα 37, παράγραφος 4, και 39 του κανονισμού αυτού, απαγορεύουν σε κράτος μέλος να τροποποιεί, λόγω ανεπάρκειας οικονομικών πόρων, τις προϋποθέσεις χορήγησης των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων ούτως ώστε να περιορίζεται ο κύκλος των δικαιούχων στους αγρότες υπέρ των οποίων έχει ήδη εκδοθεί απόφαση περί χορηγήσεως ενισχύσεως κατά το προηγούμενο οικονομικό έτος.
Όσον αφορά τους σκοπούς του κανονισμού 1257/1999 στον τομέα των γεωργοπεριβαλλοντικών μέτρων, υπενθυμίζεται συναφώς ότι από την εικοστή ενάτη και την τριακοστή πρώτη αιτιολογική σκέψη του εν λόγω κανονισμού προκύπτει ότι τα γεωργοπεριβαλλοντικά μέσα στηρίζουν την αειφόρο ανάπτυξη των αγροτικών περιοχών και ότι το καθεστώς των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων ενθαρρύνει τους γεωργούς να ασκούν πραγματικό λειτούργημα στην υπηρεσία του συνόλου της κοινωνίας με την εισαγωγή ή τη διατήρηση μεθόδων παραγωγής που συμμορφώνονται προς τις αυξανόμενες ανάγκες προστασίας του περιβάλλοντος.
Από τα άρθρα 22 έως 24 του κανονισμού 1257/1999 που καθορίζουν τις γενικές προϋποθέσεις χορήγησης ενισχύσεων των μεθόδων γεωργικής παραγωγής οι οποίες αποσκοπούν, ιδίως, στην προστασία του φυσικού περιβάλλοντος προκύπτει ότι τα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα συνίστανται στην εκ μέρους των ενδιαφερομένων γεωργών ανάληψη υποχρεώσεων διαμόρφωσης της γεωργίας κατά τρόπο φιλικό προς το περιβάλλον. Σε αντάλλαγμα της ανάληψης γεωργοπεριβαλλοντικών υποχρεώσεων, τα κράτη χορηγούν ενισχύσεις κατ’ έτος αναλόγως των διαφυγόντων εισοδημάτων ή του πρόσθετου κόστους λόγω της φιλικής προς το περιβάλλον γεωργίας.
Τα κράτη μέλη, προκειμένου να εξασφαλίσουν τη διαφάνεια των μέτρων που πρόκειται να ληφθούν, καταρτίζουν, σύμφωνα με το άρθρο 41 του κανονισμού 1257/1999, σχέδια αγροτικής ανάπτυξης που περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, την περιγραφή των μέτρων ενίσχυσης της γεωργικής ανάπτυξης, όπως τα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα, και έναν ενδεικτικό γενικό οικονομικό πίνακα που συνοψίζει τους εθνικούς και κοινοτικούς πόρους. Τα εν λόγω προγράμματα υποβάλλονται στην Επιτροπή που τα εκτιμά σε συνάρτηση με τη συμβατότητά τους προς τον εν λόγω κανονισμό, χωρίς ωστόσο η έγκριση αυτή να τους προσδίδει τη φύση πράξεως του κοινοτικού δικαίου (βλ., σχετικώς, απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2002,
C-336/00, Huber, Συλλογή 2002, σ. I-7699
, σκέψεις 39 και 40).
Τα κράτη μέλη, έχοντας υπόψη τον σκοπό του κανονισμού 1257/1999 που έγκειται στην προώθηση της γεωργοπεριβαλλοντικής και αγροτικής εν γένει ανάπτυξης, υποχρεούνται να διαχειρίζονται καταλλήλως τους οικονομικούς τους πόρους ούτως ώστε κάθε εν δυνάμει δικαιούχος κατά την έννοια του ίδιου κανονισμού να μπορεί να εισπράξει ενίσχυση της γεωργικής ανάπτυξης.
Σημειωτέον πάντως ότι, σύμφωνα με τα άρθρα 37, παράγραφος 4, και 39, παράγραφος 3, του κανονισμού 1257/1999, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν πρόσθετους ή περισσότερο περιοριστικούς όρους για τη χορήγηση κοινοτικής στήριξης της αγροτικής ανάπτυξης, εφόσον οι όροι αυτοί έχουν συνοχή με τους στόχους και τις απαιτήσεις του εν λόγω κανονισμού και, εάν χρειάζεται, μπορούν να αναθεωρούν μεταγενεστέρως τα μέτρα στήριξης για να εξασφαλισθεί η συμβατότητα και η συνοχή τους.
Επομένως, ο προγραμματισμός του καθεστώτος γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων μπορεί να μεταβληθεί, η δε προσαρμογή του εν λόγω καθεστώτος πρέπει να επιδιώκει τους σκοπούς του κανονισμού 1257/1999.
Στην υπόθεση της κύριας δίκης, σύμφωνα με την έκθεση της επιτροπής παρακολούθησης του άρθρου 48, παράγραφος 3, του κανονισμού 1257/1999, οι αιτήσεις για τη χορήγηση γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων κατά το 2004 ήταν διπλάσιες από τις προβλεπόμενες από το σχέδιο ανάπτυξης.
Λαμβάνοντας υπόψη τον αριθμό των αιτήσεων που ικανοποιήθηκαν το 2004, αποδείχθηκε ότι τα μέσα για τη χρηματοδότηση της ενίσχυσης για τη φιλική προς το περιβάλλον οργάνωση της παραγωγής δεν επαρκούσαν ώστε να γίνουν δεκτές νέες αιτήσεις το 2005 και το 2006.
Βεβαίως, το σχέδιο ανάπτυξης που κατάρτισε ο Εσθονός Υπουργός Γεωργίας προέβλεπε, με το σημείο 12.6.2, σε περίπτωση ανεπάρκειας οικονομικών πόρων, την κατά την ίδια αναλογία μείωση των εν λόγω ενισχύσεων για όλους τους αιτούντες που πληρούν τις προϋποθέσεις εισπράξεώς της.
Ωστόσο, η μείωση αυτή, αποτελεί απλώς δυνατότητα, όπως προκύπτει άλλωστε ρητώς από το εν λόγω σχέδιο.
Εξάλλου, όπως ισχυρίστηκε, στην ουσία, η Εσθονική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, αν το εν λόγω κράτος είχε αποφασίσει να μειώσει κατά την ίδια αναλογία την ενίσχυση της γεωργικής ανάπτυξης τόσο για τους δικαιούχους της ενίσχυσης αυτής κατά το 2004 όσο και για τους νέους αιτούντες την εν λόγω ενίσχυση για το 2005, θα ήταν αδύνατο να αντισταθμισθεί το πρόσθετο κόστος και το διαφυγόν εισόδημα των πρώτων.
Επομένως, οι εθνικές αρχές είχαν τη δυνατότητα να εφαρμόσουν άλλο μέτρο από το προβλεπόμενο στο σχέδιο ανάπτυξης, υπό την επιφύλαξη της συμβατότητας και της συνοχής με τους σκοπούς και τις διατάξεις του κανονισμού 1257/1999 καθώς και της τήρησης των γενικών αρχών του κοινοτικού δικαίου τις οποίες τα κράτη μέλη υποχρεούνται να τηρούν κατά την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας (βλ., σχετικώς, απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2006, C-181/04 έως C-183/04, Elmeka, Συλλογή 2006, σ. I-8167, σκέψη 31 και εκεί παρατεθείσα νομολογία), όπως οι αρχές της ίσης μεταχειρίσεως, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της αναλογικότητας.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι το σύστημα χορήγησης των ενισχύσεων της γεωργικής ανάπτυξης όπως προβλέπεται από την τροποποιημένη κανονιστική απόφαση υπ’ αριθ. 51 σκοπεί στη στήριξη των αγροτών που έχουν αναλάβει γεωργοπεριβαλλοντικές υποχρεώσεις συμβάλλοντας στη διαχρονικότητα της καταβολής της ενίσχυσης καθ’ όλη τη διάρκεια του προγραμματισμού.
Λαμβάνοντας υπόψη την ανεπάρκεια των οικονομικών πόρων που διαπιστώθηκε κατά τη διάρκεια του 2005 στην Εσθονία, βάσει του κανονισμού 1257/1999 εμπίπτει στο πεδίο διακριτικής ευχέρειας των κρατών μελών η επιλογή του εθνικού νομοθέτη να περιορίσει τον κύκλο των αγροτών που μπορούσαν να τύχουν ενισχύσεως της γεωργικής αναπτύξεως μόνο στους αγρότες που είχαν ήδη κατά το προηγούμενο έτος αναλάβει γεωργοπεριβαλλοντικές υποχρεώσεις.
Εξάλλου, όσον αφορά την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, επισημαίνεται ότι οι αγρότες που υποβάλλουν για πρώτη φορά αίτηση ενισχύσεως της γεωργικής αναπτύξεως δεν βρίσκονται στην ίδια κατάσταση με τους αγρότες που, βάσει αποφάσεως περί χορηγήσεως της εν λόγω ενισχύσεως, υποχρεούνται να τηρήσουν ορισμένη συμπεριφορά στο πλαίσιο της δέσμευσής τους να δραστηριοποιηθούν στον τομέα της γεωργίας κατά τρόπο φιλικό προς το περιβάλλον, δέσμευση που, όπως προκύπτει από τα άρθρα 23 και 24 του κανονισμού 1257/1999, βαίνει πέραν της απλής χρησιμοποιήσεως των συνηθισμένων γεωργικών πρακτικών και μπορεί να προκαλέσει πρόσθετο κόστος και πραγματικό διαφυγόν εισόδημα που το κράτος οφείλει να αποζημιώσει.
Επομένως, η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως που επιβάλλει να μην αντιμετωπίζονται διαφορετικά οι παρόμοιες καταστάσεις και να μην αντιμετωπίζονται κατά τον ίδιο τρόπο οι διαφορετικές καταστάσεις, εκτός αν η αντιμετώπιση αυτή δικαιολογείται αντικειμενικά, δεν απαγορεύει σε κράτος μέλος να προβλέπει ρύθμιση όπως εκείνη της τροποποιημένης κανονιστικής απόφασης υπ’ αριθ. 51 (απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 2005,
C-453/03, C-11/04, C-12/04 και C-194/04, ABNA κ.λπ., Συλλογή 2005, σ. I-10423
, σκέψη 63).
Όσον αφορά την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν κατά την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας (βλ. παρατεθείσα στη σκέψη 46 της παρούσας απόφασης νομολογία), υπενθυμίζεται ότι, στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής, οι επιχειρηματίες δεν μπορούν δικαιολογημένα να τρέφουν προσδοκίες για διατήρηση μιας υφισταμένης καταστάσεως, η οποία μπορεί να μεταβληθεί στο πλαίσιο της ασκήσεως της εξουσίας εκτιμήσεως των αρμοδίων αρχών (βλ., σχετικώς, στον τομέα της κοινής οργάνωσης των αγορών, απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2006,
C-310/04, Ισπανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2006, σ. I-7285
, σκέψη 81).
Επομένως, η Otsa Talu δεν μπορούσε δικαιολογημένα να αναμένει ότι το καθεστώς των γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων θα παρέμενε αναλλοίωτο καθ’ όλη τη διάρκεια της οικείας περιόδου.
Τέλος, επισημαίνεται ότι η αρχή της αναλογικότητας δεν απαγορεύει μέτρα όπως η τροποποιημένη κανονιστική απόφαση υπ’ αριθ. 51. Ειδικότερα, η Δημοκρατία της Εσθονίας, αφού εκτίμησε σφαιρικώς τις συνέπειες της ανεπάρκειας των οικονομικών πόρων που διαπιστώθηκε το 2005, αποφάσισε την εφαρμογή μέτρου, όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, προς επίτευξη του επιδιωκόμενου από την κοινοτική νομοθεσία σκοπού, ήτοι της φιλικής προς το περιβάλλον γεωργικής ανάπτυξης, χωρίς να υπερβεί το αναγκαίο για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού μέτρο.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, η απάντηση στα ερωτήματα που υποβλήθηκαν είναι ότι οι διατάξεις του άρθρου 24, παράγραφος 1, του κανονισμού 1257/1999, σε συνδυασμό με τα άρθρα 37, παράγραφος 4, και 39 του κανονισμού αυτού, δεν απαγορεύουν σε κράτος μέλος να περιορίζει, λόγω ανεπάρκειας οικονομικών πόρων, τον κύκλο των δικαιούχων της ενίσχυσης της γεωργικής ανάπτυξης μόνο στους αγρότες υπέρ των οποίων έχει εκδοθεί απόφαση περί χορηγήσεως της εν λόγω ενισχύσεως κατά το προηγούμενο οικονομικό έτος.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:

Οι διατάξεις του άρθρου 24, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1257/1999 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ) και για την τροποποίηση και κατάργηση ορισμένων κανονισμών, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 2223/2004 του Συμβουλίου, της , σε συνδυασμό με τα άρθρα 37, παράγραφος 4, και 39 του εν λόγω κανονισμού, δεν απαγορεύουν σε κράτος μέλος να περιορίζει, λόγω ανεπάρκειας οικονομικών πόρων, τον κύκλο των δικαιούχων της ενίσχυσης της γεωργικής ανάπτυξης μόνο στους αγρότες υπέρ των οποίων έχει εκδοθεί απόφαση περί χορηγήσεως της εν λόγω ενισχύσεως κατά το προηγούμενο οικονομικό έτος.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η εσθονική.