CELEX: 62001CJ0463
Milieu
Vrij verkeer van goederen
Verpakking en verpakkingsafval
Richtlijn 94/62/EG
Exploitatie en in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater
Richtlijn 80/777/EEG
Statiegeldverplichting en terugnameplicht voor wegwerpverpakking, afhankelijk van totaal percentage herbruikbare verpakking

De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door bij de
artikelen 8, lid 1, en 9, lid 2, van de verordening van 1998 betreffende de preventie en de terugwinning van verpakkingsafval,
een systeem voor het hergebruik van verpakking op te zetten voor producten die ingevolge richtlijn 80/777/EEG van de Raad
van 15 juli 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de exploitatie en het in de
handel brengen van natuurlijk mineraalwater (PB L 229, blz. 1), aan de bron moeten worden verpakt, de verplichtingen niet
is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5 van richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december
1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PB L 365, blz. 10), juncto artikel 28 EG, alsmede krachtens artikel 3 van
richtlijn 80/777 juncto bijlage II, punt 2, sub d, daarbij.
Rechtskader
Gemeenschapsregelgeving
De voorwaarden inzake de exploitatie van de bronnen van natuurlijk mineraalwater en de voorschriften inzake de verpakking
daarvan zijn volgens artikel 3 van richtlijn 80/777 te vinden in bijlage II bij deze richtlijn.
Punt 2 van deze bijlage bepaalt:
„De installaties voor de exploitatie moeten zo zijn gebouwd dat iedere mogelijkheid van besmetting wordt voorkomen en dat
het water de eigenschappen behoudt, die met zijn kwalificatie overeenkomen en die het op het ogenblik van het ontspringen
bezat.
Daartoe en inzonderheid:
[…]
d)

is het transport van natuurlijk mineraalwater in andere recipiënten dan die welke voor de levering aan de eindverbruiker zijn
goedgekeurd, verboden.”
Richtlijn 94/62 heeft, overeenkomstig artikel 1, lid 1, tot doel de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakking
en verpakkingsafval te harmoniseren, enerzijds om elk effect daarvan op het milieu van de lidstaten en derde landen te voorkomen
of te beperken en aldus een hoog milieubeschermingsniveau te waarborgen, en anderzijds om de werking van de interne markt
te garanderen en handelsbelemmeringen, concurrentieverstoring en concurrentiebeperking in de Gemeenschap te voorkomen.
Artikel 5 van de richtlijn luidt:
„De lidstaten mogen overeenkomstig het Verdrag systemen bevorderen voor het hergebruik van verpakkingen die op een milieuhygiënisch
verantwoorde wijze kunnen worden hergebruikt.”
In artikel 7, lid 1, van genoemde richtlijn is bepaald:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te zorgen voor systemen voor:
a)	de terugname en/of inzameling van gebruikte verpakkingen en/of verpakkingsafval van de consumenten of andere eindgebruikers
of uit de afvalstroom, teneinde ze naar de meest geschikte beheersalternatieven toe te leiden;
b)	het hergebruik of de terugwinning, met inbegrip van recycling, van ingezamelde verpakkingen en/of verpakkingsafval,
om te voldoen aan de doelstellingen van deze richtlijn.
Deze systemen staan open voor deelneming van de ondernemingen van de betrokken sectoren en voor de deelneming van de bevoegde
overheidsinstanties. Zij gelden ook voor ingevoerde producten onder niet-discriminerende voorwaarden, waaronder de regels
en eventuele tarieven voor toegang tot de systemen, en worden zo opgezet dat handelsbelemmeringen of concurrentieverstoringen
overeenkomstig het Verdrag voorkomen worden.”
Nationale regelgeving
De Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (verordening betreffende de preventie en de terugwinning
van verpakkingsafval), van 21 augustus 1998 (BGB1. 1998 I, blz. 2379; hierna: „VerpackV”), stelt diverse maatregelen vast
ter voorkoming of beperking van de effecten van verpakkingsafval op het milieu. De VerpackV, die inzonderheid tot doel heeft
richtlijn 94/62 om te zetten, is in de plaats gekomen van de Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (verordening
betreffende de preventie van verpakkingsafval), van 12 juni 1991 (BGB1. 1991 I, blz. 1234).
§ 6, leden 1 en 2, van de VerpackV bevat de volgende verplichtingen:
„1. De verkoper moet de door de eindverbruiker gebruikte lege verkoopverpakkingen op of in de onmiddellijke nabijheid van
de plaats van feitelijke levering kosteloos terugnemen, zorgen voor terugwinning overeenkomstig de eisen in punt 1 van bijlage
I en voldoen aan de eisen in punt 2 van bijlage I. Aan de voor de terugwinning geldende eisen kan ook worden voldaan door
hergebruik of door overdracht aan een handelaar of producent in de zin van lid 2. De verkoper moet de particuliere eindverbruiker
door middel van duidelijk herkenbare en leesbare schriftelijke mededelingen wijzen op de mogelijkheid tot teruggave in de
zin van de eerste volzin. De verplichting bedoeld in de eerste volzin geldt alleen voor verpakkingen van de soort, vorm en
grootte, en voor verpakkingen van goederen die tot zijn assortiment behoren. Verkopers die over een verkoopoppervlakte van
minder dan 200 m² beschikken, dienen alleen verpakkingen terug te nemen van de merken die zij in de handel brengen. Bij postorderverkoop
moet worden gezorgd voor teruggavemogelijkheden op een aanvaardbare afstand van de eindverbruiker. Op de zending en in de
catalogi moet worden gewezen op de mogelijkheid tot teruggave. Wanneer verkoopverpakkingen niet bij de particuliere eindverbruiker
belanden, kunnen afwijkende overeenkomsten worden gesloten met betrekking tot de teruggave en de verdeling van de kosten.
Wanneer verkopers hun verplichtingen in de zin van de eerste volzin niet nakomen door terugname op de plaats van levering,
moeten zij dat doen door deel te nemen aan een systeem in de zin van lid 3. Voor verkopers van verpakkingen die onmogelijk
kunnen deelnemen aan een systeem in de zin van lid 3, zijn in afwijking van de eerste volzin de vereisten van artikel 4, lid
2, van overeenkomstige toepassing.
2.

Producenten en verkopers moeten de overeenkomstig lid 1 door verkopers teruggenomen verpakkingen op de feitelijke plaats van
levering kosteloos terugnemen, zorgen voor terugwinning overeenkomstig de eisen in punt 1 van bijlage I en voldoen aan de
eisen in punt 2 van bijlage I. Aan de voor de terugwinning geldende eisen kan ook worden voldaan door hergebruik. De verplichtingen
van de eerste volzin gelden alleen voor verpakkingen van de soort, vorm en grootte, en voor verpakkingen van goederen die
de betrokken producent en verkoper in de handel brengen. Lid 1, achtste tot en met tiende volzin, is van overeenkomstige toepassing.”
Volgens § 6, lid 3, kan in beginsel ook aan deze terugname- en terugwinningsplicht worden voldaan doordat de producent of
de verkoper deelneemt aan een algemeen inzamelingssysteem voor gebruikte verkoopverpakkingen. Het staat aan de bevoegde regionale
instantie om vast te stellen dat dit systeem de voorwaarden van de VerpackV betreffende het bestreken gebied vervult.
Krachtens § 8, lid 1, van de VerpackV moeten verkopers die vloeibare levensmiddelen in de handel brengen in drankverpakkingen
die niet opnieuw kunnen worden gebruikt, van de koper per verpakking statiegeld van minstens 0,25 EUR inclusief belasting
over de toegevoegde waarde heffen. Bij een verpakkingsvolume van meer dan 1,5 liter bedraagt het statiegeld minstens 0,50
EUR inclusief belasting over de toegevoegde waarde. Het statiegeld moet door iedere wederverkoper worden geheven in alle stadia
van de handel, tot de verkoop aan de eindverbruiker. Het statiegeld wordt bij de terugname van de verpakking in de zin van
§ 6, leden 1 en 2, van de VerpackV terugbetaald.
Luidens § 9, lid 1, van de VerpackV behoeft dit statiegeld niet te worden geheven voor verpakkingen waarvoor de producent
of verkoper van de terugnameplicht is vrijgesteld omdat hij deelneemt aan een algemeen inzamelingssysteem als bedoeld in § 6,
lid 3.
§ 9, lid 2, van de VerpackV vermeldt evenwel omstandigheden waaronder voor bepaalde dranken geen beroep kan worden gedaan
op § 6, lid 3. Deze bepaling luidt als volgt:
„Wanneer het aandeel van in herbruikbare verpakkingen verpakte dranken voor bier, mineraalwater (inclusief bronwater, tafelwater
en thermaal water), koolzuurhoudende frisdranken, vruchtensap […] en wijn […], tezamen in een kalenderjaar binnen het toepassingsgebied
van deze verordening lager ligt dan 72 %, wordt voor de periode van 12 maanden na de bekendmaking van het niet-bereiken van
dat percentage een nieuw onderzoek verricht naar het aandeel van de herbruikbare verpakkingen. Indien het aandeel volgens
dat onderzoek op federaal niveau lager ligt dan het in de eerste volzin bepaalde percentage, wordt het besluit in de zin van
§ 6, lid 3, geacht vanaf de eerste dag van de zesde kalendermaand die volgt op de publicatie in de zin van lid 3 voor de gehele
Bondsrepubliek te zijn ingetrokken voor de dranken waarvoor het in 1991 vastgestelde aandeel van herbruikbare verpakkingen
niet meer wordt gehaald […]”
Overeenkomstig § 9, lid 3, van de VerpackV maakt de Duitse regering elk jaar de ingevolge lid 2 van deze paragraaf geldende
percentages voor in milieuvriendelijke verpakkingen verpakte dranken bekend. Volgens lid 4 van deze paragraaf doet de bevoegde
instantie op verzoek of ambtshalve een nieuwe vaststelling in de zin van § 6, lid 3, wanneer het geldende percentage voor
in milieuvriendelijke verpakkingen verpakte dranken na een intrekking opnieuw wordt bereikt.
Blijkens deze nationale bepalingen verliezen de producenten van natuurlijk mineraalwater de mogelijkheid om aan hun terugnameplicht
voor wegwerpverpakking te voldoen door deel te nemen aan een algemeen inzamelingssysteem, wanneer het totale aandeel herbruikbare
verpakkingen tijdens twee opeenvolgende jaren daalt tot minder dan 72 % en tezelfdertijd het in 1991 bereikte percentage voor
in herbruikbare verpakkingen verpakt natuurlijk mineraalwater niet wordt gehaald. In dat geval geldt voor dranken in wegwerpverpakkingen
het systeem van statiegeld en individuele terugname als neergelegd in § 8, lid 1, van de VerpackV.
Volgens de Duitse regering is het aandeel herbruikbare drankverpakkingen in 1997 voor het eerst gedaald tot minder dan 72
%, te weten 71,33 %. Door een aanzienlijke toename van wegwerpverpakkingen voor dranken is dat aandeel daarna blijven dalen.
In deze context heeft genoemde regering tijdens de schriftelijke procedure voor het Hof voorgeschreven dat vanaf 1 januari
2003 statiegeld zou worden geheven op wegwerpverpakkingen voor mineraalwater, bier en koolzuurhoudende frisdranken.
Precontentieuze procedure
Op 12 december 1995 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een aanmaningsbrief gezonden, waarin zij stelde dat de
bepalingen betreffende de heffing van statiegeld op bepaalde wegwerpverpakkingen het intracommunautaire handelsverkeer belemmerden.
Na de verstrijking van de termijn voor omzetting van richtlijn 94/62 en de vaststelling van de VerpackV, heeft de Commissie
deze lidstaat op 11 december 1998 een aanvullende aanmaningsbrief gestuurd, waarin verscheidene grieven betreffende de onverenigbaarheid
van de nieuwe Duitse regeling met de bepalingen van richtlijn 94/62 juncto artikel 30 EG-Verdrag (thans artikel 28 EG) werden
aangevoerd.
Niet overtuigd door de uitleg die de Duitse regering in haar antwoorden op de aanmaningsbrieven verschafte, heeft de Commissie
op 27 juli 2000 een met redenen omkleed advies gezonden, waarin zij vaststelde dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens
de bepalingen van artikel 5 van richtlijn 94/62 juncto artikel 28 EG, alsmede de bepalingen van artikel 3 van richtlijn 80/777
juncto bijlage II, punt 2, sub d, daarbij, op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen door bij de VerpackV een systeem
voor het hergebruik van verpakking op te zetten voor natuurlijk mineraalwater, dat ingevolge richtlijn 80/777 aan de bron
moet worden verpakt. In dit advies betoogt de Commissie dat de Duitse regeling wat natuurlijk mineraalwater betreft een handelsbelemmering
vormt voor de producenten, die de lege verpakkingen naar de productieplaats moeten terugzenden wanneer deze laatste niet voor
andere producten kunnen worden gebruikt. Redenen van milieubescherming rechtvaardigen genoemde Duitse regeling niet, aangezien
deze geen rekening houdt met de specifieke situatie van producten die over lange afstanden moeten worden vervoerd en daarmee
verder gaat dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken.
In antwoord op dit met redenen omkleed advies heeft de Duitse regering bij brief van 10 november 2000 betwist dat het intracommunautaire
handelsverkeer wordt belemmerd. Zij betoogt dat de in een andere lidstaat gevestigde producenten van natuurlijk mineraalwater
op basis van de Duitse regeling vrij kunnen kiezen, hun producten in herbruikbare verpakkingen, bijvoorbeeld in het kader
van een systeem van standaardflessen, dan wel in wegwerpverpakkingen in de handel te brengen. Ook zo de aan de orde zijnde
regeling het intracommunautaire handelsverkeer mocht belemmeren, zou zij haar rechtvaardiging vinden in redenen van milieubescherming,
aangezien herbruikbare drankverpakking, ook al moet zij eventueel over lange afstanden worden vervoerd, vanuit milieuoogpunt
voordeliger is dan wegwerpverpakking.
Op 16 maart 2001 heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie in kennis gesteld van een ontwerp tot wijziging van de VerpackV.
Aangezien dit ontwerp echter tijdens de wetgevingsprocedure op moeilijkheden is gestuit, is deze kennisgeving op 3 juli 2001
ingetrokken.
Van oordeel dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens het gemeenschapsrecht op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,
heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Bij beschikking van de president van het Hof van 29 mei 2002 zijn de Franse Republiek en het Verenigd Koninkrijk toegelaten
tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie. Bij brief van 26 september 2002 heeft het Verenigd Koninkrijk
laten weten dat het afzag van de indiening van een memorie in interventie.
Het voorwerp en de ontvankelijkheid van het beroep
Om te beginnen zij opgemerkt dat de Commissie de Duitse regeling aanvecht in zoverre de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV,
door de invoering van een statiegeldverplichting en een individuele terugnameplicht voor wegwerpverpakking naargelang het
aandeel herbruikbare verpakkingen op de Duitse markt, de producenten van natuurlijk mineraalwater uit andere lidstaten een
bijzondere last opleggen. Volgens de Commissie brengt het gebruik van herbruikbare verpakkingen waartoe genoemde regeling
de producenten die wegwerpverpakkingen gebruiken aanzet, bijkomende kosten mee voor de in andere lidstaten gevestigde producenten
van natuurlijk mineraalwater.
De Duitse regering voert aan dat de Commissie haar tijdens de precontentieuze procedure niet heeft verweten dat de §§ 8 en
9 van de VerpackV de producenten van natuurlijk mineraalwater onder druk zetten om herbruikbare verpakkingen te gebruiken.
Op dit punt heeft de Commissie haar niet in de gelegenheid gesteld haar standpunt te rechtvaardigen of, in voorkomend geval,
de door het gemeenschapsrecht gestelde eisen vrijwillig na te komen door onder meer de in een andere lidstaat gevestigde producenten
van natuurlijk mineraalwater niet in aanmerking te nemen bij de berekening van de ingevolge § 9, lid 2, van de VerpackV geldende
percentages.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de precontentieuze procedure tot doel heeft, de betrokken
lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer
te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven (zie onder meer arresten van 15 januari 2002, Commissie/Italië,
C-439/99, Jurispr. blz. I-305, punt 10, en 20 juni 2002, Commissie/Duitsland, C-287/00, Jurispr. blz. I-5811, punt 16).
Het regelmatige verloop van deze procedure vormt een wezenlijke waarborg, niet enkel ter bescherming van de rechten van de
betrokken lidstaat, maar ook om te verzekeren dat in de eventuele procedure voor het Hof het voorwerp van het geding duidelijk
is afgebakend (zie arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 17).
Het voorwerp van een beroep krachtens artikel 226 EG wordt dus bepaald door de in dit artikel bedoelde precontentieuze procedure.
Het beroep dient bijgevolg op dezelfde overwegingen en middelen te berusten als het met redenen omkleed advies (zie onder
meer arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 11).
In casu heeft de Commissie het voorwerp van het geding zoals dit is bepaald tijdens de precontentieuze procedure, niet uitgebreid.
De Commissie heeft immers reeds in haar eerste aanmaningsbrief kritiek geuit op het feit dat de Duitse regeling een aandeel
van herbruikbare verpakkingen als uitgangspunt neemt en aldus de marktsituatie zoals zij tijdens een bepaalde periode was,
als onveranderlijk beschouwt. In haar antwoord op deze brief heeft de Duitse regering uiteengezet waarom het betrokken aandeel
werd vastgesteld, maar daarbij te kennen gegeven dat de aan de orde zijnde regeling de producenten geen bepaalde verpakkingswijze
oplegt.
Evenzo heeft de Commissie in haar aanvullende aanmaningsbrief kritiek geuit op de onevenredige effecten van de VerpackV op
de situatie van de producenten van natuurlijk mineraalwater, waarbij zij benadrukte dat vaststelling van een aandeel herbruikbare
verpakkingen de verhandeling van nieuwe, in wegwerpverpakkingen verpakte producten in Duitsland kan belemmeren. In antwoord
op deze brief heeft de Duitse regering haar standpunt herhaald, dat de aan de orde zijnde regeling in een andere lidstaat
gevestigde producenten niet belet wegwerpverpakkingen gebruiken.
Ten slotte heeft de Commissie in het stadium van het met redenen omkleed advies, waarin enkel grieven werden aangevoerd tegen
de invloed van de §§ 8 en 9 van de VerpackV op het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater, betoogd dat deze bepalingen
de producenten ertoe aanzetten om ervoor te zorgen dat het aandeel van wegwerpverpakkingen niet toeneemt, zodat de voor herbruikbare
verpakkingen vastgestelde percentages niet meer worden gehaald. Op basis van de VerpackV kunnen producenten wier inrichting
zeer ver van de verkooppunten ligt, hun marktaandeel van in wegwerpverpakkingen verpakte producten slechts vergroten in zoverre
andere producenten die dichter bij de verkooppunten zijn gevestigd, bereid zijn om hun aandeel te verkleinen.
Blijkens het antwoord op het met redenen omkleed advies heeft de Duitse regering begrepen dat dit advies met name de invloed
van de Duitse regeling op de keuze van de verpakkingswijze aan de orde stelde. De Duitse regering heeft in dit antwoord immers
de diverse mogelijkheden genoemd waarover in een andere lidstaat gevestigde producenten beschikken om hun producten op de
Duitse markt in de handel te brengen, en daarbij haar standpunt herhaald dat de verhandeling van in wegwerpverpakkingen verpakte
producten in Duitsland geenszins wordt belemmerd.
Bijgevolg was de bewering dat de Duitse regeling de in andere lidstaten gevestigde producenten van natuurlijk mineraalwater
ertoe aanzet om herbruikbare verpakkingen te gebruiken, wel degelijk een van de argumenten die de Commissie in de loop van
de precontentieuze procedure heeft aangevoerd ten betoge dat de VerpackV niet verenigbaar is met de aan de orde zijnde communautaire
bepalingen.
Derhalve is het beroep ontvankelijk.
Ten gronde
Partijen zijn het erover eens, dat de §§ 8 en 9 van de VerpackV deel uitmaken van een regeling die tot doel heeft richtlijn
94/62 om te zetten.
Daarentegen zijn partijen het niet eens over de vraag of de §§ 8 en 9 van de VerpackV, wat de bevordering van het hergebruik
van verpakking betreft, eveneens aan artikel 28 EG kunnen worden getoetst. De Commissie, ondersteund door de Franse regering,
is van mening dat de Duitse regeling slechts in overeenstemming kan zijn met artikel 5 van richtlijn 94/62 indien zij ook
strookt met artikel 28 EG, terwijl de Duitse regering stelt dat dit artikel 5 de materie volledig harmoniseert en daarmee
iedere toetsing van de §§ 8 en 9 van de VerpackV aan de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen uitsluit.
Gelet op de omstandigheid dat, wanneer op communautair niveau een volledige harmonisatie tot stand is gebracht voor een bepaalde
materie, iedere daarop betrekking hebbende nationale maatregel aan de bepalingen van de harmonisatiemaatregel moet worden
getoetst en niet aan het primaire recht (arresten van 12 oktober 1993, Vanacker en Lesage, C-37/92, Jurispr. blz. I-4947,
punt 9; 13 december 2001, DaimlerChrysler, C-324/99, Jurispr. blz. I-9897, punt 32, en 11 december 2003, Deutscher Apothekerverband,
C-322/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 64), dient dus te worden vastgesteld of de harmonisatie die bij
richtlijn 94/62 tot stand is gebracht, uitsluit dat de nationale regeling aan artikel 28 EG wordt getoetst.
De toepasselijkheid van artikel 28 EG
Wat de bevordering van het hergebruik van verpakking als bedoeld in richtlijn 94/62 betreft, zij in de eerste plaats eraan
herinnerd dat zowel uit de eerste overweging als uit artikel 1, lid 1, van deze richtlijn blijkt dat deze een dubbele doelstelling
nastreeft, namelijk enerzijds elk effect van verpakkingsafval op het milieu te voorkomen of te beperken en aldus een hoog
milieubeschermingsniveau te garanderen, en anderzijds de goede werking van de interne markt te waarborgen en handelsbelemmeringen,
concurrentieverstoring en concurrentiebeperking in de Gemeenschap te voorkomen (zie arrest van 19 juni 2003, Mayer Parry Recycling,
C-444/00, Jurispr. blz. I-6163, punt 71).
Ofschoon volgens richtlijn 94/62 maatregelen moeten worden vastgesteld die „op de eerste plaats” gericht zijn op de preventie
van verpakkingsafval, vermeldt zij in artikel 1, lid 2, als „verdere fundamentele beginselen” het hergebruik van verpakkingen
en de recycling en terugwinning van verpakkingsafval.
De achtste overweging van de richtlijn luidt dat „hergebruik en recycling gezien hun milieueffect de voorkeur hebben, in afwachting
van wetenschappelijke en technologische vooruitgang op het gebied van terugwinning en dat daartoe in de lidstaten systemen
moeten worden opgezet die garanderen dat gebruikte verpakkingen en/of verpakkingsafval worden geretourneerd; dat zo spoedig
mogelijk levenscyclusanalyses gemaakt dienen te worden om vast te stellen welk voor hergebruik, recycling en terugwinning
geschikt verpakkingsmateriaal de voorkeur verdient”.
Anders dan de Duitse regering beweert, bepaalt richtlijn 94/62 dus geen rangorde tussen het hergebruik van verpakking en de
terugwinning van verpakkingsafval.
Wat het hergebruik van verpakking betreft bepaalt artikel 5 van deze richtlijn enkel dat de lidstaten overeenkomstig het Verdrag
systemen mogen bevorderen voor het hergebruik van verpakkingen die op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze kunnen worden
hergebruikt.
Krachtens artikel 7, lid 1, van genoemde richtlijn moeten de lidstaten bovendien de nodige maatregelen nemen om niet alleen
te zorgen voor systemen voor de terugname en/of inzameling van gebruikte verpakkingen en/of verpakkingsafval, teneinde ze
naar de meest geschikte beheersalternatieven toe te leiden, maar ook voor systemen voor het hergebruik of de terugwinning,
met inbegrip van recycling, van ingezamelde verpakkingen en/of verpakkingsafval.
Afgezien van de omschrijving van het begrip „hergebruik” van verpakking, enkele algemene bepalingen over de maatregelen ter
voorkoming van verpakkingsafval en bepalingen betreffende systemen voor terugname, inzameling en terugwinning, opgenomen in
respectievelijk de artikelen 3, punt 5, 4 en 7, regelt richtlijn 94/62 niet hoe de lidstaten die bereid zijn van de mogelijkheid
van artikel 5 gebruik te maken, de systemen ter bevordering van herbruikbare verpakking moeten organiseren.
Anders dan het geval is voor het merken en de identificatie van verpakking en de eisen betreffende de samenstelling en de
mogelijkheid van hergebruik of terugwinning, hetgeen in de artikelen 8 tot en met 11 van richtlijn 94/62 en in bijlage II
daarbij is geregeld, is de organisatie van de nationale systemen ter bevordering van het hergebruik van verpakking derhalve
niet volledig geharmoniseerd.
Die systemen kunnen bijgevolg aan de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen worden getoetst.
Luidens artikel 5 van richtlijn 94/62 mogen de lidstaten systemen voor het hergebruik van verpakking overigens slechts „overeenkomstig
het Verdrag” bevorderen.
Anders dan de Duitse regering betoogt, kan het reeds aangehaalde arrest DaimlerChrysler niet tot een andere conclusie leiden.
In punt 44 van dit arrest heeft het Hof geoordeeld dat het gebruik van de uitdrukking „in overeenstemming met het Verdrag”
in een communautaire bepaling niet kan betekenen dat een nationale maatregel die met de eisen van deze bepaling strookt, daarenboven
nog afzonderlijk moet worden getoetst op zijn verenigbaarheid met de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van
goederen.
In dit arrest was evenwel verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op
de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1), aan de orde. Deze verordening
geeft op gemeenschapsniveau een geharmoniseerde regeling voor de overbrenging van afvalstoffen, teneinde de milieubescherming
te waarborgen (arrest DaimlerChrysler, reeds aangehaald, punt 42). Zoals hiervoor is vastgesteld, is dit niet het geval voor
richtlijn 94/62 wat het hergebruik van verpakking betreft.
Bovendien machtigt artikel 4, lid 3, sub a-i, van genoemde verordening de lidstaten, de overbrenging van afvalstoffen die
zullen worden verwijderd „in overeenstemming met het Verdrag” te regelen, onder vermelding van een reeks beginselen, waaronder
de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging op communautair en nationaal niveau, die de
lidstaten in acht moeten nemen wanneer zij van dit recht gebruik maken.
De uitlegging die het Hof in het reeds aangehaalde arrest DaimlerChrysler aan de uitdrukking „in overeenstemming met het Verdrag”
heeft gegeven, kan niet worden toegepast in de onderhavige context, waarin de lidstaten in algemene bewoordingen het recht
wordt gegeven om het hergebruik van verpakking te bevorderen, zonder dat is gepreciseerd welke criteria de lidstaten die daarvan
gebruik maken, in acht moeten nemen.
In punt 45 van voormeld arrest heeft het Hof geoordeeld dat de uitdrukking „in overeenstemming met het Verdrag” evenmin betekent
dat alle nationale maatregelen die de overbrenging van de in artikel 4, lid 3, sub a-i, van de verordening bedoelde afvalstoffen
beperken, systematisch in overeenstemming moeten worden geacht met het gemeenschapsrecht, enkel en alleen omdat zij strekken
ter uitvoering van een van de in deze bepaling genoemde beginselen. Deze uitdrukking moet veeleer in die zin worden opgevat,
dat voornoemde nationale maatregelen niet alleen in overeenstemming moeten zijn met de verordening, maar ook met de regels
of algemene beginselen van het Verdrag die niet rechtstreeks verband houden met de regelgeving op het gebied van de overbrenging
van afvalstoffen.
De aan de orde zijnde nationale bepalingen dienen dus aan artikel 28 EG te worden getoetst.
Het bestaan van een belemmering voor het intracommunautaire handelsverkeer
De Commissie, ondersteund door de Franse regering, stelt dat de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV de verkoop van natuurlijk
mineraalwater uit andere lidstaten bemoeilijken of duurder maken en aldus een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve
beperking in de zin van artikel 28 EG vormen.
De Duitse regering is in de eerste plaats van mening dat deze algemene bepalingen niet als maatregelen van gelijke werking
als een kwantitatieve beperking kunnen worden beschouwd, aangezien zij niet dienen ter eenzijdige bescherming van nationale
belangen, maar uitsluitend tot doel hebben de uit een communautaire richtlijn voortvloeiende verplichtingen uit te voeren.
Dienaangaande kan ermee worden volstaan op te merken dat volgens de rechtspraak van het Hof een nationale bepaling waarbij
een lidstaat voldoet aan de voor hem uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen, weliswaar niet als een handelsbelemmering
kan worden aangemerkt (zie in die zin arresten van 25 januari 1977, Bauhuis, 46/76, Jurispr. blz. 5, punten 28-30; 23 maart
2000, Berendse-Koenen, C-246/98, Jurispr. blz. I-1777, punten 24 en 25, en arrest Deutscher Apothekerverband, reeds aangehaald,
punten 52-54), maar dat artikel 5 van richtlijn 94/62 de lidstaten enkel het recht geeft om systemen voor het hergebruik van
verpakking overeenkomstig het Verdrag te bevorderen, zonder enige verplichting in die zin op te leggen.
De Duitse regering betwist vervolgens dat de §§ 8 en 9 van de VerpackV in een andere lidstaat gevestigde producenten rechtstreeks
of indirect discrimineren.
In dit verband zij eraan herinnerd, dat § 9, lid 2, van de VerpackV in een verandering van het beheerssysteem voor afval van
wegwerpverpakking in specifieke omstandigheden voorziet. Hoewel de VerpackV die verandering koppelt aan het feit dat bepaalde
percentages herbruikbare verpakkingen niet worden gehaald op de nationale markt, doet zij de effectieve inwerkingtreding van
genoemde verandering afhangen van later uit te voeren nieuwe ramingen van deze percentages. Daardoor kunnen de producenten
en verkopers voor bepaalde dranken, waaronder natuurlijk mineraalwater, niet langer gebruik maken van een algemeen inzamelingssysteem
en moeten zij dus een systeem van statiegeld en individuele terugname opzetten voor hun wegwerpverpakkingen voor dranken,
indien gedurende twee opeenvolgende jaren het aandeel van in herbruikbare verpakkingen verpakte dranken in Duitsland daalt
tot minder dan 72 % en voor de betrokken dranken het in 1991 bereikte aandeel herbruikbare verpakkingen niet wordt gehaald.
Er dient echter te worden vastgesteld dat de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV weliswaar van toepassing zijn op alle
producenten en verkopers die op het nationale grondgebied werkzaam zijn, maar dat zij de verhandeling van in Duitsland geproduceerd
natuurlijk mineraalwater en die van dranken uit andere lidstaten niet gelijkelijk raken.
Hoewel de overschakeling op een ander beheerssysteem voor verpakking over het algemeen kosten meebrengt voor het merken of
de etikettering van verpakkingen, brengt een regeling als die in het hoofdgeding, die producenten en verkopers die wegwerpverpakkingen
gebruiken verplicht, hun deelneming aan een algemeen inzamelingssysteem te vervangen door de opzetting van een systeem van
statiegeld en individuele terugname, voor iedere producent of verkoper die dergelijke verpakking gebruikt bijkomende kosten
mee in verband met de organisatie van de terugname van verpakkingen, de terugbetaling van statiegeld en de eventuele verrekening
daarvan tussen verkopers.
Zoals de Commissie opmerkt, zonder tegengesproken te zijn door de Duitse regering, gebruiken de producenten van natuurlijk
mineraalwater uit andere lidstaten beduidend meer wegwerpverpakkingen in plastic dan de Duitse producenten. Volgens door de
Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung in juni 2001 verricht onderzoek hebben de Duitse producenten in 1999 ongeveer 90 %
herbruikbare verpakkingen en ongeveer 10 % wegwerpverpakkingen gebruikt, terwijl deze percentages wat het door buitenlandse
producenten in Duitsland verkochte natuurlijk mineraalwater betreft andersom lagen, met een gebruik van ongeveer 71 % wegwerpverpakkingen
in plastic.
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de producenten van natuurlijk mineraalwater die hun producten in Duitsland ver van
het onttrekkingspunt van dit water verkopen, grotendeels in een andere lidstaat gevestigd zijn en bijkomende kosten hebben
wanneer zij herbruikbare verpakkingen gebruiken. Blijkens artikel 3 van richtlijn 80/777 juncto bijlage II daarbij moet natuurlijk
mineraalwater immers aan de bron worden gebotteld, hetgeen betekent dat de verpakking van dit water tot het onttrekkingspunt
moet worden vervoerd om ze te hergebruiken. Weliswaar kan een producent van natuurlijk mineraalwater, zoals de Duitse regering
betoogt, deze kosten beperken door zich aan te sluiten bij een systeem van herbruikbare standaardflessen, maar dit neemt niet
weg dat een producent van natuurlijk mineraalwater die zijn producten op verscheidene markten, waaronder de Duitse markt,
verhandelt, zoals het geval is voor de in een andere lidstaat gevestigde producent die naar Duitsland uitvoert, genoodzaakt
is de verkoop van zijn producten aan de specifieke eisen van de Duitse markt aan te passen.
Hieruit volgt dat, wat wegwerpverpakking betreft, de vervanging van een algemeen inzamelingssysteem door een systeem van statiegeld
en individuele terugname, de verhandeling op de Duitse markt van uit andere lidstaten ingevoerd natuurlijk mineraalwater belemmert
(zie in die zin, voor herbruikbare drankverpakking, arrest van 20 september 1988, Commissie/Denemarken, 302/86, Jurispr. blz.
4607, punt 13).
In dit verband is irrelevant, dat de in geding zijnde bepalingen voorzien in een statiegeldverplichting en een individuele
terugnameplicht voor wegwerpverpakking zonder de invoer van in deze verpakkingen verpakte dranken te verbieden, en dat de
producenten bovendien de mogelijkheid hebben om herbruikbare verpakkingen te gebruiken. Een maatregel die de invoer kan belemmeren
moet immers als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking worden aangemerkt, ook indien het gaat om
een belemmering van geringe omvang en er andere afzetmogelijkheden voor de producten bestaan (arrest van 5 april 1984, Van
de Haar en Kaveka de Meern, 177/82 en 178/82, Jurispr. blz. 1797, punt 14).
Anders dan de Duitse regering betoogt, vloeit de met het onderhavige beroep aan de orde gestelde handelsbelemmering niet voort
uit de bepaling van richtlijn 80/777 volgens welke natuurlijk mineraalwater aan de bron moet worden verpakt. Weliswaar is
het niet uitgesloten dat deze bepaling de producenten van natuurlijk mineraalwater beïnvloedt bij hun keuze van de verpakking
van hun producten, maar er zij aan herinnerd dat de vervanging van een algemeen inzamelingssysteem door een systeem van statiegeld
en individuele terugname niet alleen voor de producenten van natuurlijk mineraalwater bijkomende kosten meebrengt, maar ook
voor de producenten en verkopers van andere in § 9, lid 2, van de VerpackV genoemde dranken die in andere lidstaten gevestigd
zijn en wegwerpverpakkingen gebruiken.
In deze context is evenmin relevant de verklaring van de Duitse regering dat de stijging van de invoer in Duitsland van in
wegwerpverpakkingen verpakt natuurlijk mineraalwater aantoont dat producenten van natuurlijk mineraalwater die wegwerpverpakkingen
gebruiken, niet worden gediscrimineerd. Zo deze tendens zich al op de Duitse markt mocht hebben voorgedaan, neemt dit niet
weg dat de §§ 8 en 9 van de VerpackV voor de in een andere lidstaat gevestigde producenten van natuurlijk mineraalwater een
belemmering vormen om hun producten in Duitsland in de handel te brengen.
Ten slotte kunnen de §§ 8 en 9 van de VerpackV, anders dan de Duitse regering betoogt, niet aan de werkingssfeer van artikel
28 EG ontsnappen op grond dat zij niet de verpakkingswijze van natuurlijk mineraalwater regelen, maar uitsluitend de verkoopmodaliteiten
daarvan in de zin van het arrest van 24 november 1993, Keck en Mithouard (C-267/91 en C-268/91, Jurispr. blz. I‑6097, punten
16 e.v.).
Het Hof heeft immers geoordeeld dat de uit de litigieuze maatregelen voortvloeiende noodzaak om de verpakking of etikettering
van de ingevoerde producten te wijzigen, uitsluit dat het bij deze maatregelen gaat om verkoopmodaliteiten met betrekking
tot deze producten in de zin van het reeds aangehaalde arrest Keck en Mithouard (zie arresten van 3 juni 1999, Colim, C‑33/97,
Jurispr. blz. I-3175, punt 37; 16 januari 2003, Commissie/Spanje, C‑12/00, Jurispr. blz. I-459, punt 76, en 18 september 2003,
Morellato, C-416/00, Jurispr. blz. I-9343, punt 29).
Zoals is opgemerkt in punt 59 van dit arrest, zijn producenten die hun deelneming aan een algemeen inzamelingssysteem moeten
vervangen door de opzetting van een systeem van statiegeld en individuele terugname, immers verplicht, bepaalde vermeldingen
op hun verpakkingen te wijzigen.
Aangezien de bepalingen van de VerpackV de verhandeling van in Duitsland geproduceerde dranken en die van dranken uit andere
lidstaten niet gelijkelijk raken, kunnen zij hoe dan ook niet aan de werkingssfeer van artikel 28 EG ontsnappen (zie arrest
Keck en Mithouard, reeds aangehaald, punten 16 en 17).
De aan de milieubescherming ontleende rechtvaardigingsgrond
Onderzocht moet worden of de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV, in zoverre zij een handelsbelemmering vormen, hun
rechtvaardiging kunnen vinden in redenen die verband houden met de bescherming van het milieu.
De Commissie, ondersteund door de Franse regering, stelt dat genoemde regeling, wat natuurlijk mineraalwater dat aan de bron
moet worden verpakt betreft, niet gerechtvaardigd is door redenen van milieubeleid en hoe dan ook niet voldoet aan het evenredigheidscriterium.
Volgens de Duitse regering zijn de §§ 8 en 9 van de VerpackV gerechtvaardigd door diverse doelstellingen die verband houden
met de bescherming van het milieu, te weten de afvalpreventie, de bepaling van een optimaal afvalstoffenbeheer voor wegwerpverpakking
en de bescherming van het landschap tegen de opstapeling van afval in de natuur. Zij stelt dat, al aangenomen dat genoemde
bepalingen slechts de algemene doelstelling van afvalpreventie nastreven, de ecologische voordelen die een statiegeldsysteem
voor wegwerpverpakking van dranken biedt, ruimschoots opwegen tegen de mogelijke nadelen die verbonden zijn aan het feit dat
bepaalde verpakkingen over lange afstanden naar de productieplaats moeten worden vervoerd.
Volgens de Duitse regering is een statiegeldsysteem voor wegwerpverpakking passend en noodzakelijk om de beoogde doelstellingen
te verwezenlijken, aangezien het gaat om een maatregel die vóór alles tot doel heeft het gedrag van de verbruiker te wijzigen.
Door de heffing van statiegeld op wegwerpverpakkingen gaat de verbruiker deze verpakkingen gelijk stellen met herbruikbare
verpakkingen.
Ten slotte verlenen het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, vermeld in artikel 174, lid 2, EG, de lidstaten
in het belang van het milieubeleid een discretionaire beoordelingsmarge. Volgens de Duitse regering kunnen de over lange afstanden
vervoerde dranken onmogelijk worden vrijgesteld van de statiegeldverplichting, aangezien die vrijstelling niet alleen de mededinging
zou verstoren tussen de ondernemingen die hun producten in wegwerpverpakkingen verhandelen, maar ook de bevordering van het
gebruik van herbruikbare verpakking als bedoeld in artikel 5 van richtlijn 94/62, van haar nuttig effect zou beroven. Een
dergelijke vrijstelling is ook in de praktijk niet haalbaar omdat bepaalde verkooppunten die op het Duitse grondgebied gelegen
zijn, niet ver verwijderd zijn van buiten dit grondgebied gelegen productieplaatsen van natuurlijk mineraalwater dat in Duitsland
wordt verhandeld.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak nationale maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer
kunnen belemmeren, hun rechtvaardiging kunnen vinden in dwingende eisen van milieubescherming, mits de betrokken maatregelen
evenredig zijn aan het beoogde doel (arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punten 6 en 9, en arrest van 14 juli 1998,
Aher-Waggon, C-389/96, Jurispr. blz. I-4473, punt 20).
Zoals de Duitse regering stelt, doet de opzetting van een systeem van statiegeld en individuele terugname het percentage geretourneerde
lege verpakkingen toenemen en leidt het tot selectie van het verpakkingsafval, hetgeen bijdraagt tot betere terugwinning daarvan.
In zoverre de heffing van statiegeld de verbruiker ertoe aanzet de lege verpakkingen naar de verkooppunten te retourneren,
draagt zij bovendien bij tot de beperking van afval in de natuur.
Voorzover bovendien de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, de inwerkingtreding van een nieuw systeem voor verpakkingsafvalbeheer
doet afhangen van het aandeel herbruikbare verpakkingen op de Duitse markt, creëert zij een situatie waarin elke stijging
van de verkoop van in wegwerpverpakkingen verpakte dranken op deze markt, het waarschijnlijker maakt dat het systeem wordt
veranderd. In zoverre genoemde regeling de betrokken producenten en verkopers aldus aanmoedigt om herbruikbare verpakkingen
te gebruiken, draagt zij bij tot beperking van het te verwijderen afval, hetgeen een van de algemene doelstellingen van het
milieubeschermingsbeleid is.
Om te bepalen of een dergelijke regeling in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, moet echter niet alleen worden
nagegaan of de aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen, maar ook of zij niet
verder gaan dan ter bereiking van deze doelstellingen noodzakelijk is (zie arrest van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95,
Jurispr. blz. I-4301, punt 57).
In dit verband zij opgemerkt dat een nationale regeling, om aan laatstgenoemd criterium te voldoen, de betrokken producenten
en verkopers een voldoende lange overgangstermijn moet geven om zich vóór de inwerkingtreding van het systeem van statiegeld
en individuele terugname aan de eisen van het nieuwe systeem aan te passen.
De in § 9, lid 2, van de VerpackV vastgelegde termijn van zes maanden tussen de aankondiging dat een systeem van statiegeld
en individuele terugname moet worden opgezet en de inwerkingtreding van dit systeem, is ontoereikend om de producenten van
natuurlijk mineraalwater in de gelegenheid te stellen hun productie en hun beheer van afval van wegwerpverpakking aan het
nieuwe systeem aan te passen, aangezien dit onmiddellijk moet worden ingevoerd.
Hierbij kan de aan die termijn van zes maanden voorafgaande periode niet in aanmerking worden genomen. Ook na een eerste vaststelling
dat het aandeel herbruikbare verpakkingen ontoereikend is, blijft het immers onzeker of een systeem van statiegeld en individuele
terugname in werking zal treden en, in voorkomend geval, op welk moment, aangezien dat niet alleen afhangt van nieuwe ramingen
van het totale aandeel herbruikbare verpakkingen op de Duitse markt en van het aandeel natuurlijk mineraalwater dat in deze
verpakkingen op genoemde markt in de handel wordt gebracht, maar ook van een beslissing van de Duitse regering om het resultaat
van deze ramingen bekend te maken.
De VerpackV creëert derhalve een situatie waarin het gedurende een onbepaalde periode onvoldoende zeker is dat het systeem
voor verpakkingsafvalbeheer zal worden veranderd, om van de ondernemingen van de betrokken sector te verlangen dat zij een
systeem van statiegeld en individuele terugname opzetten dat kort na de aankondiging van de datum van inwerkingtreding van
het nieuwe systeem beschikbaar is.
In die omstandigheden moet het beroep van de Commissie als gegrond worden beschouwd.
Derhalve moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door bij de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV een
systeem voor het hergebruik van verpakking in te voeren voor producten die overeenkomstig richtlijn 80/777 aan de bron moeten
worden verpakt, de krachtens artikel 5 van richtlijn 94/62 juncto artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
indien zulks is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering
van de Commissie in de kosten worden verwezen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste alinea, van voormeld reglement dragen
de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie, hun eigen kosten.
Het Hof van Justitie (grote kamer) verklaart:
1)
Door bij de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (verordening
betreffende de preventie en de terugwinning van verpakkingsafval), een systeem voor het hergebruik van verpakking in te voeren
voor producten die overeenkomstig richtlijn 80/777/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van
de wetgevingen der lidstaten inzake de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater, aan de bron moeten
worden verpakt, is de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5 van
richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval,
juncto artikel 28 EG.
2)
De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.
3)
De Franse Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland dragen hun eigen kosten.
ondertekeningen
–
Procestaal: Duits.