CELEX: 61992CJ0431
Manquement d'État
Défaut d'application par les autorités publiques d'une directive non encore transposée
Directive 85/337/CEE du Conseil
Évaluation des incidences de projets sur l'environnement
Centrale thermique de Großkrotzenburg
Autorisation de la construction d'une nouvelle tranche

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 23 décembre 1992, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l' article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater que, en autorisant, par décision du 31 août 1989, la construction d' une nouvelle tranche de la centrale thermique de Grosskrotzenburg sans évaluation préalable des incidences sur l' environnement, la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5 et 189 du traité CEE en liaison avec la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l' évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l' environnement (JO L 175, p. 40, ci-après la "directive"), et notamment des articles 2, 3 et 8 de cette directive.
2 La directive a été adoptée sur la base des articles 100 et 235 du traité. Selon son premier considérant, "les programmes d' action des Communautés européennes en matière d' environnement [...] affirment la nécessité de tenir compte le plus tôt possible des incidences sur l' environnement de tous les processus techniques de planification et de décision [...]". Son onzième considérant énonce par ailleurs que "[...] les effets d' un projet sur l' environnement doivent être évalués pour tenir compte des préoccupations visant à protéger la santé humaine, à contribuer par un meilleur environnement à la qualité de la vie, à veiller au maintien des diversités des espèces et à conserver la capacité de reproduction de l' écosystème en tant que ressource fondamentale de la vie".
3 L' article 1er de la directive prévoit:
"1. La présente directive concerne l' évaluation des incidences sur l' environnement des projets publics et privés susceptibles d' avoir des incidences notables sur l' environnement.
2. Au sens de la présente directive, on entend par:
projet:
° la réalisation de travaux de construction ou d' autres installations ou ouvrages,
[...]
autorisation:
la décision de l' autorité ou des autorités compétentes qui ouvre le droit du maître d' ouvrage de réaliser le projet.
3. La ou les autorités compétentes sont celles que les États membres désignent en vue de s' acquitter des tâches résultant de la présente directive.
[...]"
4 L' article 2 dispose:
"1. Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l' octroi de l' autorisation, les projets susceptibles d' avoir des incidences notables sur l' environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences.
Ces projets sont définis à l' article 4.
2. L' évaluation des incidences sur l' environnement peut être intégrée dans les procédures existantes d' autorisation des projets dans les États membres ou, à défaut, dans d' autres procédures ou dans celles à établir pour répondre aux objectifs de la présente directive.
[...]"
5 L' article 3 est formulé comme suit:
"L' évaluation des incidences sur l' environnement identifie, décrit et évalue de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier et conformément aux articles 4 à 11, les effets directs et indirects d' un projet sur les facteurs suivants:
° l' homme, la faune et la flore,
° le sol, l' eau, l' air, le climat et le paysage,
° l' interaction entre les facteurs visés aux premier et deuxième tirets,
° les biens matériels et le patrimoine culturel."
6 L' article 4 précise:
"1. [...] les projets appartenant aux classes énumérées à l' annexe I sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10.
2. Les projets appartenant aux classes énumérées à l' annexe II sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10, lorsque les États membres considèrent que leurs caractéristiques l' exigent.
[...]"
7 L' annexe I, point 2, mentionne notamment les "centrales thermiques [...] d' une puissance calorifique d' au moins 300 MW". L' annexe II, point 12, vise notamment la "modification des projets figurant à l' annexe I".
8 L' article 5 concerne les mesures que les États membres doivent adopter pour assurer que le maître d' ouvrage fournisse certaines informations spécifiées à l' annexe III de la directive. L' article 6 se rapporte aux mesures que les États membres doivent prendre pour que les autorités nationales susceptibles d' être concernées par le projet en question soient consultées et pour que le public concerné soit informé et bénéficie de la possibilité d' exprimer son avis. L' article 8 dispose que "les informations recueillies [...] doivent être prises en considération dans le cadre de la procédure d' autorisation".
9 Conformément à l' article 12, paragraphe 1, de la directive, les États membres devaient prendre les mesures nécessaires pour se conformer à celle-ci dans un délai de trois ans à compter de sa notification. La directive ayant été notifiée le 3 juillet 1985, ce délai a expiré le 3 juillet 1988.
10 Il ressort du dossier que, en République fédérale d' Allemagne, la directive a été transposée tardivement par la loi du 12 février 1990, entrée en vigueur le 1er août 1990 (BGBl. I, p. 205).
11 A la suite d' une plainte faisant grief au Regierungspraesidium Darmstadt d' avoir, en tant qu' autorité compétente, autorisé le 31 août 1989 la construction d' une nouvelle tranche, d' une puissance de 500 MW, de la centrale thermique de Grosskrotzenburg, sans avoir procédé à l' évaluation préalable des incidences sur l' environnement prévue par la directive, la Commission a adressé à la République fédérale d' Allemagne, le 15 mai 1990, une lettre de mise en demeure au titre de l' article 169 du traité. Dans cette mise en demeure, elle a fait observer que l' autorisation portait sur un projet de construction d' une centrale thermique au sens de l' annexe I, point 2, de la directive, et qu' une évaluation de ses incidences sur l' environnement était donc obligatoire en vertu de l' article 4, paragraphe 1, de la directive.
12 Ses doutes n' ayant pas été levés par les indications contenues dans les lettres des 16 et 17 août 1990 adressées en réponse par la République fédérale d' Allemagne, la Commission a émis un avis motivé le 25 septembre 1991, auquel le gouvernement fédéral a répondu par lettre du 27 janvier 1992. Cette réponse n' a pas été jugée satisfaisante par la Commission. Celle-ci a en conséquence introduit le présent recours.
Sur la recevabilité
13 La République fédérale d' Allemagne soulève un premier moyen d' irrecevabilité de la requête, tiré de la considération que les conclusions du recours seraient trop imprécises, dans la mesure où il est demandé qu' il soit constaté la violation de la directive et "notamment" des articles 2, 3 et 8 de celle-ci. Or, seule la violation des dispositions expressément citées de la directive pourrait être prise en considération, à l' exclusion d' un grief général de contravention à cette directive.
14 Ce moyen ne saurait être accueilli.
15 Les articles 2, 3 et 8 de la directive, cités expressément dans les conclusions de la requête, ont permis au gouvernement défendeur de comprendre sans ambiguïté qu' une infraction à ces dispositions précises était alléguée. Dans son contexte, l' adverbe "notamment" a été utilisé dans le sens de "spécialement" pour désigner précisément ceux des articles de la directive qui avaient été méconnus. Il ne pouvait donc faire croire que le recours portait également sur des infractions à d' autres dispositions non précisées de la directive, et créer ainsi une incertitude quant à l' étendue de l' objet du litige.
16 En deuxième lieu, la République fédérale d' Allemagne a fait valoir au cours de l' audience de plaidoiries devant la Cour que la violation de l' article 2 de la directive n' est pas visée dans les conclusions de l' avis motivé et a été invoquée pour la première fois dans la requête. L' objet du recours étant délimité, conformément à une jurisprudence constante, par la procédure précontentieuse, le grief portant sur la violation de cette disposition serait dès lors irrecevable.
17 Ce moyen doit être écarté.
18 S' il est vrai que l' article 2 de la directive n' est pas formellement visé par les conclusions de l' avis motivé, il est néanmoins mentionné dans le corps de celui-ci au rang des dispositions invoquées par la Commission.
19 En troisième lieu, la République fédérale d' Allemagne soutient que le recours est irrecevable au motif qu' une procédure au titre de l' article 169 du traité ne pourrait sanctionner qu' un défaut de transposition ou une transposition incorrecte d' une directive, et non pas simplement, comme en l' espèce, le défaut d' application dans un cas concret d' une directive non encore transposée. Une procédure en constatation de manquement aurait pour objet d' inciter l' État membre concerné à mettre fin à des infractions actuelles au traité. La directive ayant été entre-temps transposée par la République fédérale d' Allemagne, la Commission n' aurait plus d' intérêt à agir, d' autant que la procédure parallèlement engagée par celle-ci afin de faire constater la transposition incorrecte de la directive par l' État membre en question n' a pas encore donné lieu à la saisine de la Cour.
20 Ce moyen d' irrecevabilité doit également être écarté.
21 Dans le cadre de l' exercice des compétences qu' elle tient des articles 155 et 169 du traité, la Commission n' a pas à démontrer l' existence d' un intérêt spécifique à agir. L' article 169 ne vise pas, en effet, à protéger les droits propres de la Commission. Celle-ci, dans l' intérêt général communautaire, a pour mission de veiller d' office à l' application, par les États membres, du traité et des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci et de faire constater, en vue de leur cessation, l' existence de manquements éventuels aux obligations qui en dérivent (arrêts du 4 avril 1974, Commission/France, 167/73, Rec. p. 359, point 15, et du 10 mai 1995, Commission/Allemagne, C-422/92, non encore publié au Recueil, point 16).
22 Eu égard à son rôle de gardienne du traité, la Commission est dès lors seule compétente pour décider s' il est opportun d' engager une procédure en constatation de manquement, et en raison de quel agissement ou omission imputable à l' État membre concerné cette procédure doit être introduite. Elle peut donc demander à la Cour de constater un manquement qui consisterait à ne pas avoir atteint, dans un cas déterminé, le résultat visé par la directive.
23 En l' occurrence, l' argumentation de l' État défendeur au soutien de l' irrecevabilité du recours est en substance réduite à la considération qu' au moment des faits il n' avait pas encore procédé à la transposition de la directive. Cependant, un État membre ne saurait invoquer le fait qu' il n' a pas pris les mesures nécessaires pour la transposition de la directive pour s' opposer à ce que la Cour examine une demande visant à constater le manquement à une obligation particulière découlant de cette directive.
24 En dernier lieu, la République fédérale d' Allemagne soutient que la jurisprudence de la Cour n' admet l' effet direct des dispositions d' une directive que dans des cas où elles confèrent des droits individuels à des particuliers. Or, les articles 2, 3 et 8 de la directive ne conféreraient pas de tels droits individuels. Étant donné que la Commission elle-même ne fait pas valoir que, par la décision d' autorisation litigieuse, des situations juridiques de particuliers protégées par la directive ont été méconnues, l' application directe des dispositions de celle-ci serait exclue, indépendamment de la question de savoir si elles sont inconditionnelles et suffisamment précises. L' administration allemande n' aurait donc pas eu l' obligation de les appliquer directement avant la transposition de la directive. Le recours serait par conséquent irrecevable.
25 Cette analyse ne saurait davantage être suivie.
26 Par son recours, la Commission reproche à la République fédérale d' Allemagne de ne pas avoir observé, dans un cas concret, l' obligation d' évaluation des incidences sur l' environnement du projet considéré, qui découle directement de la directive. La question qui se pose est donc celle de savoir si la directive doit être interprétée en ce sens qu' elle impose l' obligation alléguée. Cette question est étrangère à l' invocabilité directe par des particuliers à l' encontre de l' État des dispositions inconditionnelles et suffisamment claires et précises d' une directive non transposée, droit qui a été reconnu par la jurisprudence de la Cour.
27 Aucun des moyens d' irrecevabilité n' ayant été accueilli, le recours doit être déclaré recevable.
Sur le fond
Application dans le temps de la directive
28 Dans l' arrêt du 9 août 1994, Bund Naturschutz in Bayern e.a. (C-396/92, Rec. p. 3717, points 19 et 20), la Cour a jugé que, indépendamment de la question de savoir si la directive permet à un État membre de dispenser des obligations concernant l' évaluation des incidences sur l' environnement les procédures d' autorisation engagées et déjà en cours avant la date limite de transposition, à savoir le 3 juillet 1988, la directive s' oppose en tout état de cause à l' introduction d' une telle dispense pour des procédures engagées après cette date.
29 En l' occurrence, il ressort du dossier que la demande d' autorisation du projet litigieux a été introduite auprès du Regierungspraesidium Darmstadt par l' entreprise PreussenElektra AG, maître d' ouvrage, le 26 juillet 1988, soit postérieurement au 3 juillet 1988. Par conséquent, la procédure d' autorisation du projet en cause ne pouvait en principe être dispensée de l' obligation d' évaluation des incidences sur l' environnement, imposée par la directive.
30 Le gouvernement allemand fait toutefois valoir que la demande formelle d' autorisation du 26 juillet 1988, accompagnée du dossier complet du projet, a été précédée d' une phase préliminaire représentant une partie importante de la procédure d' autorisation. Au cours de cette phase préliminaire, qui aurait été engagée le 18 mai 1987, l' autorité compétente devait conseiller le maître d' ouvrage en ce qui concerne le contenu et le dépôt de la demande d' autorisation. Une série d' entretiens auraient eu lieu, auxquels auraient également participé des administrations spécialisées. Par ailleurs, le 7 mars 1988, le projet aurait été notifié à l' autorité compétente, conformément au Landesplanungsgesetz (loi du Land de Hesse relative à la planification).
31 Cette approche ne saurait être suivie.
32 En effet, des contacts et des entretiens informels entre l' autorité compétente et le maître d' ouvrage, même en ce qui concerne le contenu et le dépôt envisagé d' une demande d' autorisation d' un projet, ne sauraient être retenus, aux fins de l' application de la directive, comme un critère certain en vue de la détermination de la date d' engagement de la procédure. La date d' introduction formelle de la demande d' autorisation constitue donc le seul critère susceptible d' être retenu. Ce critère est conforme au principe de sécurité juridique et de nature à préserver l' effet utile de la directive. La Cour a d' ailleurs suivi cette orientation dans l' arrêt Bund Naturschutz in Bayern e.a., précité (point 16).
33 Il convient dès lors de considérer que la procédure d' autorisation du projet litigieux a été engagée après la date limite du 3 juillet 1988 et que ce projet était ainsi soumis aux obligations d' évaluation de ses incidences sur l' environnement, conformément à la directive.
Qualification du projet litigieux
34 La République fédérale d' Allemagne, soutenue par le gouvernement du Royaume-Uni, fait valoir que la nouvelle tranche de la centrale thermique de Grosskrotzenburg ne constitue pas un projet, au sens de l' article 4, paragraphe 1, de la directive, mais une modification d' un projet. Elle ne serait nullement autonome, mais dépendrait, sur le plan fonctionnel, de l' ensemble de la centrale. L' autorisation en cause porterait donc sur la modification d' une centrale préexistante. Il s' agirait de la modification d' un projet au sens de l' annexe II, point 12, de la directive, modification que les États membres ont la faculté et non pas l' obligation, conformément à l' article 4, paragraphe 2, de la directive, de soumettre à une évaluation des incidences sur l' environnement.
35 Il convient de relever qu' en vertu de l' annexe I, point 2, de la directive les projets de centrales thermiques d' une puissance calorifique d' au moins 300 MW doivent être soumis à une évaluation systématique. Au sens de cette disposition, ils doivent l' être indépendamment de la question de savoir s' ils sont réalisés de manière autonome, s' ils sont adjoints à une construction préexistante ou même s' ils ont avec celle-ci des liens fonctionnels étroits. Des liens avec une construction existante ne privent pas le projet de son caractère de "centrale thermique d' une puissance calorifique d' au moins 300 MW" pour le faire entrer dans la catégorie "modification des projets figurant à l' annexe I", mentionnée à l' annexe II, point 12.
36 En l' espèce, il est constant que la construction en cause est une tranche d' une centrale thermique, d' une puissance calorifique de 500 MW. Elle relevait donc d' un projet au sens de l' article 4, paragraphe 1, de la directive, et de l' annexe I de celle-ci. Ce projet devait être soumis à une évaluation de ses incidences sur l' environnement, conformément à la directive.
Obligation de procéder à l' évaluation en vertu de la directive
37 La République fédérale d' Allemagne soutient que les articles 2, 3 et 8 de la directive, dont l' inobservation lui est reprochée, ne sont pas suffisamment clairs et précis au point de définir sans équivoque une obligation concrète, et d' être ainsi applicables d' office par l' administration nationale.
38 Cette analyse ne peut être retenue.
39 L' article 2 de la directive édicte une obligation non équivoque, à la charge de l' autorité compétente dans chaque État membre en matière d' approbation des projets, de soumettre certains de ceux-ci à une évaluation de leurs incidences sur l' environnement. L' article 3 définit le contenu de l' évaluation, énumère les facteurs dont il doit être tenu compte au cours de celle-ci et laisse à l' autorité compétente une marge d' appréciation certaine quant à la manière appropriée dont l' évaluation doit être effectuée, en fonction de chaque cas particulier. L' article 8 impose par ailleurs aux autorités nationales concernées l' obligation de prendre en considération, dans le cadre de la procédure d' autorisation, les informations recueillies au cours de la procédure d' évaluation.
40 Indépendamment de leurs détails, les dispositions considérées imposent donc sans équivoque aux autorités nationales compétentes, en matière d' autorisation, l' obligation de procéder à une évaluation des incidences de certains projets sur l' environnement.
Appréciation de l' existence d' un manquement à l' obligation de procéder à l' évaluation
41 La République fédérale d' Allemagne fait valoir en dernier lieu qu' une évaluation des incidences du projet litigieux sur l' environnement a été effectuée par l' autorité compétente sur la base de la législation nationale alors en vigueur, à savoir le Bundesimmissionsschutzgesetz, du 15 mars 1974 (loi fédérale allemande relative à la protection de l' environnement. Bien que cette évaluation n' ait pas été formellement fondée sur la directive, elle aurait en fait respecté toutes les exigences de celle-ci.
42 La Commission ne nie pas qu' il a été procédé à une certaine évaluation des incidences du projet litigieux sur l' environnement. Toutefois, cette évaluation ne répondrait pas aux nouvelles exigences de la directive, plus rigoureuses que la réglementation nationale alors en vigueur. En particulier, elle n' aurait pas respecté l' obligation de tenir compte de l' interaction entre les facteurs visés à l' article 3, premier et deuxième tirets de la directive (homme, faune, flore, sol, eau, air, climat et paysage), obligation qui aurait impliqué une évaluation globale desdits facteurs.
43 Il ressort du dossier que, au cours de la procédure d' autorisation du projet litigieux par le Regierungspraesidium Darmstadt, une évaluation de ses incidences sur l' environnement a eu lieu. Le maître d' ouvrage a notamment fourni une série d' informations sur l' impact environnemental du projet, qui ont été considérées par la Commission elle-même comme suffisantes au regard des exigences de l' article 5 et de l' annexe III de la directive. Ces informations ont porté également sur l' interrelation entre les facteurs visés à l' article 3 de la directive. Il est enfin constant qu' elles ont été mises à la disposition du public concerné, et que celui-ci a eu la possibilité d' exprimer son avis. Dans ces conditions, l' objectif de sensibilisation du public aux implications environnementales d' un projet, sur la base d' informations concrètes fournies par le maître d' ouvrage, a été atteint.
44 Il résulte également de la décision litigieuse du Regierungspraesidium Darmstadt, du 31 août 1989, ainsi que de son rapport du 11 novembre 1991 établi en réponse à l' avis motivé, que l' autorité en question a intégré les informations recueillies et les réactions des milieux concernés dans la procédure d' autorisation, et qu' elle en a tenu compte dans sa décision d' approbation du projet.
45 Eu égard à ces considérations, la Commission aurait dû spécifier sur quels points concrets les exigences de la directive n' ont pas été respectées au cours de la procédure d' autorisation du projet litigieux et produire les éléments de preuve correspondants. Son recours ne comporte pas de telles spécifications fondées sur des preuves précises. Il doit dès lors être rejeté comme non fondé.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
46 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s' il est conclu en ce sens. La République fédérale d' Allemagne n' ayant pas conclu à une telle condamnation de la Commission, il y a lieu de décider que chacune des deux parties supportera ses propres dépens. Le Royaume-Uni, partie intervenante, supportera également ses propres dépens, conformément à l' article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) Chacune des parties, y compris la partie intervenante, supportera ses propres dépens.