CELEX: 61997CJ0114
Traktatbrud
Arbejdskraftens frie bevægelighed
Etableringsfrihed
Fri udveksling af tjenesteydelser
Privat vagtvirksomhed
Nationalitetsbetingelser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 19. marts 1997 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktaten, navnlig artikel 48, 52 og 59, ved at opretholde artikel 7, 8 og 10 i lov nr. 23/1992 af 30. juli 1992, idet meddelelse af autorisation for et vagtselskab til at udoeve privat vagtvirksomhed er gjort betinget af, at selskabet har hjemsted i Spanien, og at medlemmerne af dets bestyrelse og direktion har bopael i Spanien, samt at vagtpersonalet har spansk statsborgerskab.
Den retlige baggrund
2 I Spanien er privat vagtvirksomhed reguleret ved lov nr. 23/1992 af 30. juli 1992 om privat vagtvirksomhed (herefter »loven«) og ved kongelig anordning nr. 2364/1994 af 9. december 1994 om godkendelse af bestemmelserne om privat vagtvirksomhed.
3 I henhold til lovens artikel 5, stk. 1, kan vagtselskaberne kun udfoere foelgende tjenesteydelser:
- overvaagning og beskyttelse af ejendom, anlaeg, forestillinger, staevner eller kongresser [litra a)]
- beskyttelse af bestemte personer [litra b)]
- deponering, overvaagning, kontrol med og sortering af moenter, sedler, vaerdipapirer og vaerdigenstande, samt transport og distribution af disse genstande [litra c) og d)]
- installation og vedligeholdelse af sikkerhedsanordninger, sikkerhedsudstyr og sikkerhedssystemer [litra e)]
- drift af centraler til modtagelse, behandling og overfoering af alarmsignaler og videregivelse heraf til ordensmagten samt besvarelse af opkald, som ikke henhoerer under ordensmagtens ressort [litra f)]
- programmering og bistand i forbindelse med den i loven omhandlede vagtvirksomhed [litra g)].
4 I medfoer af lovens artikel 7, stk. 1, kan kun virksomheder, som har faaet meddelt autorisation af indenrigsministeren ved optagelse i et register, udfoere tjenesteydelser, der bestaar i privat vagtvirksomhed. I stk. 1, litra b), i samme artikel bestemmes, at det er en betingelse for at opnaa autorisation, at »vagtselskaber, som beskaeftiger vagtpersonale, under alle omstaendigheder skal have hjemsted i Spanien«.
5 I lovens artikel 8 stilles der endvidere krav om, at medlemmer af bestyrelsen og direktionen i alle vagtselskaber, som er optaget i det i artikel 7, stk. 1, omhandlede register, skal have bopael i Spanien. Denne betingelse gaelder for alle vagtselskaber, herunder selskaber, som ikke beskaeftiger vagtpersonale.
6 Endelig skal vagtpersonalet i henhold til lovens artikel 10, stk. 1, forinden godkendes af Indenrigsministeriet. Ifoelge artikel 10, stk. 3, litra a), er meddelelse af denne godkendelse betinget af, at vagtpersonalet er spanske statsborgere.
7 Ved vagtpersonale forstaas i henhold til loven sikkerhedsvagter, personer, der er ansvarlige for sikkerheden, private livvagter, private markbetjente og privatdetektiver. De to sidstnaevnte former for virksomhed kan udoeves som selvstaendig virksomhed uden for et vagtselskab.
8 Vagtselskaber, som udoever den i lovens artikel 5, stk. 1, litra e), og litra g), beskrevne virksomhed, behoever ikke at have vagtpersonale. De oevrige vagtselskaber har blandt deres ansatte saavel vagtpersonale som administrativt personale, og nationalitetsbetingelsen gaelder ikke for de sidstnaevnte.
Den administrative procedure
9 Den 4. april 1995 meddelte Kommissionen den spanske regering, at de spanske bestemmelser om privat vagtvirksomhed efter Kommissionens opfattelse var i strid med traktatens artikel 48, 52 og 59, og gav den en frist til at fremsaette sine bemaerkninger hertil.
10 Ved skrivelse af 21. juni 1995 svarede den spanske regering, at betingelserne om statsborgerskab og bopael i disse bestemmelser var omfattet af undtagelserne i EF-traktatens artikel 48, stk. 3 og 4, artikel 55 og artikel 56.
11 I skrivelse af 11. juni 1996 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse over for den spanske regering, hvori den konkluderede, at Kongeriget Spanien havde tilsidesat sine forpligtelser efter traktatens artikel 48, 52 og 59 ved at opretholde lovbestemmelser, hvorefter udoevelse af privat vagtvirksomhed er betinget af, at selskabet har hjemsted i Spanien, at medlemmerne af dets bestyrelse og direktion har bopael i Spanien, og endelig, at privat vagtpersonale har spansk statsborgerskab.
12 I skrivelse af 20. september 1996 gentog den spanske regering de argumenter, den havde fremfoert i sit svar paa aabningsskrivelsen.
13 Da Kommissionen ikke var tilfreds med denne forklaring, anlagde den naervaerende traktatbrudssag.
Sagens behandling for Domstolen
Parternes argumenter
14 Med hensyn til etableringsfriheden har Kommissionen for det foerste gjort gaeldende, at reglen om, at medlemmerne af et selskabs bestyrelse skal have bopael i den medlemsstat, hvor selskabet er etableret, er ensbetydende med en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, som er i strid med traktatens artikel 52.
15 Kommissionen har dernaest gjort gaeldende, at den nationalitetsbetingelse, der er paalagt selskaberne ved lovens artikel 7, klart er diskriminerende og medfoerer en begraensning i den ret, virksomheder etableret i en anden medlemsstat har til at udoeve virksomhed i Spanien gennem en filial eller et datterselskab, hvilket er i strid med traktatens artikel 52.
16 Kommissionen har endelig anfoert, at nationalitetsbetingelsen i lovens artikel 10 ogsaa er i strid med artikel 52, for saa vidt som den gaelder for vagtpersonale, der arbejder som selvstaendige.
17 Med hensyn til den frie udveksling af tjenesteydelser har Kommissionen gjort gaeldende, at nationalitetsbetingelsen i lovens artikel 7 for saa vidt angaar selskaber, og bopaelsbetingelsen i artikel 8 for saa vidt angaar bestyrelsesmedlemmer, som forudsaetter et fast forretningssted, bevirker, at al privat vagtvirksomhed, som udfoeres af selskaber eller vagtpersonale, som ikke har hjemsted i Spanien, udelukkes. Saadanne krav udgoer en diskriminerende hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser og er derfor i strid med traktatens artikel 59.
18 Kommissionen har tilfoejet, at den omhandlede form for virksomhed ikke kan vaere undtaget fra anvendelsesomraadet for traktatens artikel 52 og 59 med den begrundelse, at den er forbundet med udoevelse af offentlig myndighed. Denne undtagelse, som er fastsat i EF-traktatens artikel 55, stk. 1 - i givet fald sammenholdt med traktatens artikel 66 - skal fortolkes snaevert og er begraenset til, hvad der er strengt noedvendigt for at sikre de interesser, som medlemsstaterne efter disse bestemmelser kan beskytte. Desuden skal virksomheden vaere direkte og saerligt forbundet med udoevelse af offentlig myndighed.
19 Kommissionen er af den opfattelse, at den virksomhed, der udoeves af vagtselskaber og privat vagtpersonale ikke er direkte og saerligt forbundet med udoevelse af offentlig myndighed - som efter Kommissionens opfattelse indebaerer udoevelse af tvang - eftersom beskyttelsen af privat ejendom og privatpersoner tilgodeser rent private behov. Det fremgaar tvaertimod af den spanske lovgivning, at den virksomhed, der udoeves af vagtselskaberne og vagtpersonalet, kun komplementaert og underordnet er forbundet med udoevelse af offentlig myndighed.
20 Med hensyn til traktatens artikel 56, stk. 1 - i givet fald sammenholdt med traktatens artikel 66 - har Kommissionen henvist til Domstolens praksis, hvorefter en national foranstaltning, som er diskriminerende, kun er begrundet, hvis der foreligger en virkelig og tilstraekkeligt alvorlig trussel mod et grundlaeggende samfundshensyn (dom af 27.10.1977, sag 30/77, Bouchereau, Sml. s. 1999), ligesom medlemsstaten skal godtgoere, at der foreligger en saadan trussel, efter en vurdering af personens individuelle adfaerd.
21 Ifoelge Kommissionen er det ikke klart, at den virksomhed som detektiv eller markbetjent, som udoeves i Spanien af en statsborger i en anden medlemsstat, indebaerer en virkelig og tilstraekkeligt alvorlig trussel. Det samme gaelder for saa vidt angaar forskelsbehandlingen af juridiske personer. I oevrigt maa medlemsstaterne ikke udelukke en hel sektor, selv hvis der foreligger en saadan trussel.
22 Med hensyn til arbejdskraftens frie bevaegelighed har Kommissionen gjort gaeldende, at lovens artikel 10, stk. 3, er i strid med traktatens artikel 48, eftersom den indebaerer, at loenmodtagere, som er statsborgere i andre medlemsstater, er afskaaret fra at udoeve privat vagtvirksomhed.
23 Kommissionen har tilfoejet, at undtagelsen i traktatens artikel 48, stk. 4, med hensyn til ansaettelser i den offentlige administration, ikke kan gaelde for de omhandlede erhverv.
24 Kommissionen er ligeledes af den opfattelse, at den nationalitetsbetingelse, der er fastsat i lovens artikel 10, stk. 3, ikke retfaerdiggoeres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed som omhandlet i traktatens artikel 48, stk. 3. Kommissionen har understreget, at det er vigtigt at fortolke denne bestemmelse snaevert, og har fastslaaet, at der ikke i retspraksis er noget eksempel paa, at undtagelsen er blevet anvendt paa en medlemsstats forbud mod, at statsborgere i andre medlemsstater faar ansaettelse i private virksomheder.
25 Den spanske regering har ikke bestridt, at dens lovgivning hindrer udoevelsen af etableringsfriheden, den frie udveksling af tjenesteydelser og arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet. Den er imidlertid af den opfattelse, at disse begraensninger er begrundet i henhold til de undtagelser, der er fastsat i traktaten.
26 Den spanske regering har saaledes for det foerste gjort gaeldende, at privat vagtvirksomhed indebaerer udoevelse af offentlig myndighed i traktatens artikel 55's forstand paa grund af dens formaal, som er at opretholde den offentlige sikkerhed. I denne forbindelse har regeringen opregnet en raekke forpligtelser, som er paalagt virksomhederne og vagtpersonalet, hvoraf den slutter, at der noedvendigvis maa vaere en saerlig solidaritet med staten. Det er med henblik herpaa, man har indfoert en administrativ autorisation gennem optagelse i et register eller en godkendelse fra Indenrigsministeriet.
27 For det andet finder den spanske regering, at der som foelge af arten af den virksomhed, som de private vagtselskaber udoever, og som noedvendiggoer en streng kontrol, foreligger en trussel mod den offentlige sikkerhed og orden. Man ville imidlertid ikke kunne sikre en effektiv kontrol, hvis de beroerte virksomheder eller personer ikke havde hjemsted i Spanien eller var spanske statsborgere, eller hvis de ikke var etableret i den medlemsstat, hvor de udoevede deres virksomhed.
28 Specielt med hensyn til traktatens artikel 48, stk. 3, har den spanske regering naermere anfoert, at der desuden skal tages hensyn til, at sikkerhedsvagter kan bruge vaaben eller andre forsvarsmidler ved udfoerelsen af deres tjenesteydelser, og at de saedvanligvis skal baere uniform. Desuden har de visse forrettigheder, som kan beroere borgernes rettigheder og friheder.
29 For det tredje er den spanske regering af den opfattelse, at de omtvistede bestemmelser er begrundet i tvingende almene hensyn, som bestaar i, at det dels er noedvendigt i tilfredsstillende omfang at kunne sikre personer og ejendom, dels er noedvendigt naermere at fastlaegge de rammer, inden for hvilke borgerne kan oprette eller anvende private vagtvirksomheder. I forbindelse med denne argumentation har den spanske regering desuden henvist til de vaegtige grunde, der ligger bag vagtvirksomhed, nemlig noedvendigheden af at forebygge lovovertraedelser, bidrage til at opretholde den offentlige sikkerhed, forhindre overgreb og sikre overholdelsen af grundlaeggende krav, til de manglende regler om godkendelse, risikoen for en utilstraekkelig uddannelse af vagterne, risikoen for uregelmaessigheder ved udfoerelsen af deres opgaver og for, at der begaas en raekke lovovertraedelser, samt til noedvendigheden af at sikre, at varetagelsen af sikkerheden ikke giver anledning til aggression, tvang, tilsidesaettelse af rettigheder eller indtraengen i andre personers retlige sfaere og formuesfaere, og af at varetage beskyttelsen af dem, der modtager tjenesteydelserne, og af den sociale orden.
Domstolens bemaerkninger
30 Det bemaerkes, at lovens artikel 7, 8 og 10 - som den spanske regering selv har erkendt - medfoerer begraensninger i etableringsfriheden, den frie udveksling af tjenesteydelser og arbejdskraftens frie bevaegelighed.
I - Nationalitetsbetingelsen (lovens artikel 7 og 10)
31 Det maa for det foerste fastslaas, at den nationalitetsbetingelse, der er paalagt virksomhederne ved lovens artikel 7, forhindrer virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, i at udoeve deres virksomhed i Spanien gennem et agentur eller en filial. Dernaest er lovens artikel 10 til hinder for, at statsborgere fra andre medlemsstater varigt udoever privat vagtvirksomhed i Spanien som loenmodtagere eller selvstaendige. Endelig forhindrer de samme bestemmelser statsborgere fra andre medlemsstater i at udfoere tjenesteydelser inden for privat vagtvirksomhed i Spanien.
32 Det maa imidlertid undersoeges, om disse hindringer er begrundet i henhold til de undtagelser, der er fastsat i traktaten, nemlig dels traktatens artikel 48, stk. 4, artikel 55, stk. 1, og artikel 66, dels traktatens artikel 48, stk. 3, artikel 56, stk. 1, og artikel 66.
Traktatens artikel 48, stk. 4, artikel 55, stk. 1, og artikel 66
33 Med hensyn til traktatens artikel 48, stk. 4, bemaerkes, at private vagtselskaber ikke er en del af den offentlige administration, og at denne bestemmelse derfor ikke finder anvendelse i den foreliggende sag.
34 Med hensyn til undtagelsen i traktatens artikel 55, stk. 1 - i givet fald sammenholdt med artikel 66 - bemaerkes, at den er en undtagelse fra det grundlaeggende princip, som etableringsfriheden udgoer, og derfor maa fortolkes indskraenkende, saaledes at dens anvendelsesomraade begraenses til det, som er strengt noedvendigt for at beskytte de hensyn, medlemsstaterne efter denne bestemmelse er berettiget til at varetage (dom af 15.3.1988, sag 147/86, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 1637, praemis 7).
35 Efter Domstolens faste praksis skal undtagelsen i artikel 55 saaledes begraenses til saadan virksomhed, som i sig selv er direkte og saerligt forbundet med udoevelse af offentlig myndighed (dom af 21.6.1974, sag 2/74, Reyners, Sml. s. 631, praemis 45, og af 13.7.1993, sag C-42/92, Thijssen, Sml. I, s. 4047, praemis 8).
36 I den foreliggende sag fremgaar det af akterne, at formaalet med vagtselskabernes og vagtpersonalets virksomhed er paa privatretligt grundlag at soerge for udfoerelse af opgaver, der bestaar i overvaagning og beskyttelse.
37 Udoevelsen af denne virksomhed indebaerer imidlertid ikke, at vagtselskaberne og vagtpersonalet har befoejelse til at udoeve tvang. Blot at bidrage til, at den offentlige sikkerhed opretholdes, som enhver enkeltperson kan blive noedsaget til, er nemlig ikke udoevelse af offentlig myndighed.
38 Desuden opstilles der - som generaladvokaten har paavist i punkt 26 og 27 i forslaget til afgoerelse - i den spanske lovgivning en klar sondring mellem de opgaver, der er overdraget til vagtselskaberne og vagtpersonalet, og dem, der er forbeholdt ordensmagten. Hvis de foerstnaevnte skal bistaa de sidstnaevnte i naermere angivne situationer, er der kun tale om hjaelpefunktioner.
39 Heraf foelger, at vagtselskabers og privat vagtpersonales virksomhed ikke er direkte og saerligt forbundet med udoevelse af offentlig myndighed, og at undtagelsen i traktatens artikel 55, stk. 1 - i givet fald sammenholdt med artikel 66 - ikke finder anvendelse i den foreliggende sag.
Traktatens artikel 48, stk. 3, artikel 56, stk. 1, og artikel 66
40 Det bemaerkes, at den nationalitetsbetingelse, som efter lovens artikel 7 og 10 er paalagt vagtselskaber og vagtpersonale, udelukker, at en person eller et selskab, som er statsborger eller har hjemsted i en anden medlemsstat, kan udoeve privat vagtvirksomhed.
41 En saadan generel udelukkelse fra adgang til visse former for erhvervsvirksomhed kan ikke retfaerdiggoeres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed efter traktatens artikel 48, stk. 3, og artikel 56.
42 Medlemsstaternes adgang til at begraense den frie bevaegelighed for personer af hensyn til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed har nemlig ikke til formaal at undtage erhvervssektorer, saasom privat vagtvirksomhed, fra anvendelsesomraadet for dette princip for saa vidt angaar adgangen til beskaeftigelse, men skal goere det muligt for medlemsstaterne at naegte personer adgang til eller ophold paa deres territorium, saafremt disses adgang eller ophold dér i sig selv udgoer en fare for den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed (jf. med hensyn til den offentlige sundhed dom af 7.5.1986, sag 131/85, Guel, Sml. s. 1573, praemis 17).
43 Dette raesonnement maa saa meget mere gaelde de tvingende almene hensyn, som den spanske regering har paaberaabt sig som begrundelse for nationalitetsbetingelsen.
II - Bopaelsbetingelsen (lovens artikel 8)
44 Det skal for det foerste fastslaas, at reglen om, at medlemmer af bestyrelsen og direktionen i alle vagtselskaber skal have bopael i Spanien, udgoer en hindring for etableringsfriheden (jf. i denne forbindelse dom af 25.7.1991, sag C-221/89, Factortame m.fl., Sml. I, s. 3905, praemis 32) og den frie udveksling af tjenesteydelser.
45 Dernaest bemaerkes, at denne betingelse ikke er noedvendig for at varetage den offentlige sikkerhed i den paagaeldende medlemsstat, og at den derfor ikke er omfattet af undtagelsen i artikel 56, stk. 1, i givet fald sammenholdt med traktatens artikel 66.
46 Det er nemlig en forudsaetning for at kunne anvende denne begrundelse, at der foreligger en virkelig og tilstraekkeligt alvorlig trussel mod et grundlaeggende samfundshensyn (jf. med hensyn til den offentlige orden ovennaevnte dom i Bouchereau-sagen, praemis 35).
47 I modsaetning til, hvad den spanske regering har haevdet, kan det nemlig ikke haevdes, at denne trussel er en foelge af, at de spanske myndigheder ikke ville kunne foere effektiv kontrol med den virksomhed, der udoeves af private vagtselskaber, hvis den omtvistede regel ikke fandtes. Der kan foeres kontrol med og ivaerksaettes sanktioner over for ethvert selskab, der er etableret i en medlemsstat, uanset hvor bestyrelsesmedlemmerne har bopael. Desuden kan betalingen af en eventuel sanktion sikres ved hjaelp af tilvejebringelse af en forudgaaende sikkerhedsstillelse (jf. i denne retning dom af 7.5.1998, sag C-350/96, Clean Car Autoservice, Sml. I, s. 2521, praemis 36).
48 Heraf foelger, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser efter traktatens artikel 48, 52 og 59 ved at opretholde artikel 7, 8 og 10 i lov nr. 23/1992 af 30. juli 1992, idet meddelelse af autorisation for et vagtselskab til at udoeve privat vagtvirksomhed er gjort betinget af, at selskabet har hjemsted i Spanien, og at medlemmerne af dets bestyrelse og direktion har bopael i Spanien, samt at vagtpersonalet har spansk statsborgerskab.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
49 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Kongeriget Spanien har tabt sagen, og Kommissionen har nedlagt paastand herom, boer Kongeriget Spanien doemmes til at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
1) Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktatens artikel 48, 52 og 59 ved at opretholde artikel 7, 8 og 10 i lov nr. 23/1992 af 30. juli 1992, idet meddelelse af autorisation for et vagtselskab til at udoeve privat vagtvirksomhed er gjort betinget af, at selskabet har hjemsted i Spanien, og at medlemmerne af dets bestyrelse og direktion har bopael i Spanien, samt at vagtpersonalet har spansk statsborgerskab.
2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.