CELEX: 61996CJ0374
Extra heffing op melk
Specifieke referentiehoeveelheid
Definitieve toekenning
Voorwaarden

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 13 november 1996, ingekomen bij het Hof op 26 november daaraanvolgend, heeft het Finanzgericht Düsseldorf krachtens artikel 177 EG-Verdrag een vraag gesteld over de geldigheid van artikel 3 bis, lid 3, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 1546/88 van de Commissie van 3 juni 1988 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing (PB L 139, blz. 12), zoals ingevoegd bij verordening (EEG) nr. 1033/89 van de Commissie van 20 april 1989 (PB L 110, blz. 27).
2 Die vraag is gerezen in een geding tussen F. Vorderbrüggen, melkproducent (hierna: "verzoeker in het hoofdgeding"), en het Hauptzollamt Bielefeld (hierna: "HZA Bielefeld"), over de weigering van laatstgenoemde om verzoeker in het hoofdgeding een definitieve specifieke referentiehoeveelheid toe te wijzen, op grond dat hij de melkproductie niet tijdig had hervat.
De toepasselijke regeling
3 Daar de sector melk en zuivelproducten, die wordt geregeld door verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 148, blz. 13), wordt gekenmerkt door een productieoverschot, werd bij verordening (EEG) nr. 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelproducten en voor de omschakeling van het melkveebestand (PB L 131, blz. 1), ter vermindering van het aanbod onder meer een stelsel van premies ingevoerd voor landbouwers die ervan afzien melk en zuivelproducten afkomstig van hun bedrijf in de handel te brengen, of die hun melkveebestand op rundvleesproductie omschakelen.
4 Wegens de voortdurende wanverhouding tussen vraag en aanbod in de zuivelsector werd een extra heffing ingesteld bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 (PB L 90, blz. 10), en bij verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 90, blz. 13). Volgens artikel 5 quater van verordening nr. 804/68, zoals ingevoegd bij verordening nr. 856/84, is voor hoeveelheden melk die een vast te stellen referentiehoeveelheid overschrijden, een extra heffing verschuldigd op basis van de hoeveelheid melk en/of melkequivalent die gedurende een referentiejaar door een producent is geleverd, dan wel door een koper is gekocht. Volgens de door Duitsland gekozen formule is de producent de heffing verschuldigd.
5 Een producent die voor een periode, het referentiejaar daaronder begrepen, een verbintenis krachtens verordening nr. 1078/77 was aangegaan, had in het referentiejaar geen melkproductie, zodat hij in het kader van de oorspronkelijke regeling geen referentiehoeveelheid kon krijgen.
6 Bij zijn arresten van 28 april 1988, Mulder (120/86, Jurispr. blz. 2321), en Von Deetzen (170/86, Jurispr. blz. 2355), verklaarde het Hof voor recht, dat verordening nr. 857/84, zoals aangevuld bij verordening (EEG) nr. 1371/84 van de Commissie van 16 mei 1984 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing (PB L 132, blz. 11), ongeldig is, voor zover zij niet voorziet in toekenning van een referentiehoeveelheid aan producenten die gedurende het door de betrokken lidstaat gekozen referentiejaar geen melk hebben geleverd.
7 Ter uitvoering van deze twee arresten is bij verordening (EEG) nr. 764/89 van de Raad van 20 maart 1989 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 857/84 (PB L 84, blz. 2), een nieuw artikel 3 bis in verordening nr. 857/84 ingevoegd, waardoor het mogelijk werd onder bepaalde voorwaarden aan die categorie van producenten - gewoonlijk "SLOM-producenten" genoemd - een specifieke referentiehoeveelheid toe te wijzen.
8 Met betrekking tot een definitieve toewijzing van een specifieke referentiehoeveelheid bepaalde artikel 3 bis, lid 3, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 764/89, aanvankelijk:
"Indien de producent binnen twee jaar te rekenen vanaf 29 maart 1989 ten genoegen van de bevoegde instantie kan bewijzen dat hij de rechtstreekse verkoop en/of de leveringen daadwerkelijk heeft hervat en indien deze rechtstreekse verkoop en/of deze leveringen tijdens de laatste twaalf maanden een niveau van 80 % of meer van de voorlopige referentiehoeveelheid hebben bereikt, wordt de specifieke referentiehoeveelheid hem definitief toegewezen (...)"
9 Nadat artikel 3 bis, leden 1 en 2, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 764/89, bij de arresten van 11 december 1990, Spagl (C-189/89, Jurispr. blz. I-4539), en Pastätter (C-217/89, Jurispr. blz. I-4585), ongeldig was verklaard, werd verordening nr. 857/84 gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1639/91 van de Raad van 13 juni 1991 (PB L 150, blz. 35). Bij die gelegenheid werd bij artikel 1, II, sub c, van laatstgenoemde verordening ook lid 3 van artikel 3 bis, van verordening nr. 857/94 gewijzigd als volgt:
"Indien de producent binnen twee jaar, te rekenen vanaf 29 maart 1989, of, in het in de laatste alinea van lid 1 bedoelde geval, vanaf 1 juli 1991 en op voorwaarde dat de geldigheidsduur van de regeling inzake de extra heffing wordt verlengd, ten genoegen van de bevoegde instantie kan bewijzen dat hij de rechtstreekse verkoop en/of de leveringen daadwerkelijk heeft hervat en dat deze rechtstreekse verkoop en/of deze leveringen tijdens de laatste twaalf maanden ten minste 80 % van de voorlopige referentiehoeveelheid hebben bedragen, wordt de specifieke referentiehoeveelheid hem definitief toegewezen (...)"
10 Verordening nr. 1546/88, die in de plaats is gekomen van verordening nr. 1371/84, werd naar aanleiding van de arresten Mulder en Von Deetzen (beide reeds aangehaald) gewijzigd bij verordening nr. 1033/89.
11 Artikel 3 bis, lid 3, van verordening nr. 1546/88, zoals ingevoegd bij verordening nr. 1033/89, bepaalt met betrekking tot de SLOM-producenten:
"De producent levert de bevoegde instantie, overeenkomstig door de lidstaat vast te stellen voorschriften, vóór 29 maart 1991 het bewijs dat hij sedert minstens twaalf maanden de rechtstreekse verkoop en/of levering van melk heeft hervat.
Het niveau van de rechtstreekse verkoop van melk of zuivelproducten en/of het niveau van de melkleveranties in de twaalf maanden vóór de indiening van het bewijs wordt door de bevoegde instantie, met inachtneming van de ontwikkeling van de productie op het bedrijf van de producent, de seizoeninvloeden en alle buitengewone omstandigheden, (...) bepaald (...)"
12 Verzoeker in het hoofdgeding ging als melkproducent een verbintenis aan tot niet-levering uit hoofde van verordening nr. 1078/77 voor een periode die op 25 september 1985 afliep.
13 Op zijn aanvraag van 28 juni 1989 deelde de bevoegde autoriteit hem bij een schrijven van 1 augustus daaraanvolgend mede, dat hij voldeed aan de voorwaarden voor toewijzing van de aangevraagde voorlopige specifieke referentiehoeveelheid.
14 Na hervatting van zijn melkproductie op 23 augustus 1990 stelde de bevoegde melkcoöperatie hem bij brief van 29 augustus 1990 in kennis van het niveau van zijn voorlopige specifieke referentiehoeveelheid.
15 Op 12 juli 1991 wees het HZA Bielefeld hem erop, dat voor de vaststelling van een definitieve specifieke referentiehoeveelheid ingevolge artikel 3 bis, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1546/88, zoals ingevoegd bij verordening nr. 1033/89, als voorwaarde gold, dat de melkproductie vóór 29 maart 1990 was hervat.
16 In die omstandigheden wees het HZA Bielefeld bij beschikking van 25 september 1991 de door verzoeker in het hoofdgeding op 27 augustus 1991 geformuleerde aanvraag om toewijzing van een definitieve specifieke referentiehoeveelheid af, op grond dat hij de melkproductie niet tijdig had hervat.
17 Na de afwijzing van zijn bezwaarschrift tegen deze beschikking stelde verzoeker in het hoofdgeding op 5 maart 1992 beroep in bij het Finanzgericht Düsseldorf.
18 Tot staving van zijn beroep stelt hij, zakelijk weergegeven, dat artikel 3 bis, lid 3, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1639/91, geen uiterste datum voor de eerste levering voorschrijft. Aangezien deze bepaling geen bijkomende voorwaarde stelt, waarvan de toewijzing van een definitieve specifieke referentiehoeveelheid afhankelijk zou zijn, zou artikel 3 bis, lid 3, van verordening nr. 1546/88, ingevoegd bij verordening nr. 1033/89, daardoor elke rechtsgrondslag missen.
19 Verzoeker in het hoofdgeding stelt vervolgens, dat artikel 155 van het Verdrag de Commissie geen bevoegdheid verleent tot vaststelling van artikel 3 bis, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1546/88, zoals ingevoegd bij verordening nr. 1033/89.
20 Ten slotte is verzoeker in het hoofdgeding van mening, dat zijn recht op een definitieve referentiehoeveelheid voortvloeit uit artikel 1, II, sub c, van verordening nr. 1639/91, die, omdat zij op 28 maart 1991 in werking is getreden, op hem van toepassing zou zijn.
21 Het HZA Bielefeld stelt daarentegen, dat artikel 3 bis, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1546/88, zoals ingevoegd bij verordening nr. 1033/89, geldig is, aangezien de Commissie krachtens artikel 189 van het Verdrag bevoegd is de voor de vervulling van haar taak noodzakelijke verordeningen vast te stellen, en in het kader van die taak op grond van artikel 155 van het Verdrag moet toezien op de toepassing van de door de gemeenschapsinstellingen krachtens het Verdrag vastgestelde bepalingen.
22 Die bevoegdheid zou door de Raad aan de Commissie zijn overgedragen, zulks gelet op strekking en doel van artikel 3 bis, lid 4, tweede alinea, eerste zinsdeel, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1639/91. Ook wanneer artikel 3 bis, lid 3, van verordening nr. 1546/88, zoals ingevoegd bij verordening nr. 1033/89, ongeldig zou zijn, verlangt artikel 3 bis, lid 3, laatste volzin, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd, dat de betrokken producent gedurende twaalf maanden heeft geproduceerd, dit om misbruik te voorkomen.
De prejudiciële vraag
23 Van oordeel dat de toekenning van een definitieve specifieke referentiehoeveelheid enkel mogelijk is wanneer artikel 3 bis, lid 3, van verordening nr. 1546/88, zoals ingevoegd bij verordening nr. 1033/89, ongeldig is, heeft het Finanzgericht Düsseldorf de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende vraag gesteld:
"Is artikel 3 bis, lid 3, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 1546/88, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1033/89, geldig, voor zover daarin, naast het bepaalde in artikel 3 bis, lid 3, eerste volzin, van verordening (EEG) nr. 857/84, zoals gewijzigd bij de verordeningen (EEG) nr. 764/89 en (EEG) nr. 1639/91, wordt verlangd dat de producent de rechtstreekse verkoop en/of levering sedert ten minste twaalf maanden daadwerkelijk heeft hervat?"
24 Met deze vraag stelt de nationale rechter de geldigheid van artikel 3 bis, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1546/88, zoals ingevoegd bij verordening nr. 1033/89, aan de orde wegens de twijfels over de bevoegdheid van de Commissie om de definitieve toekenning van een specifieke referentiehoeveelheid afhankelijk te stellen van de voorwaarde, dat de producent de rechtstreekse verkoop en/of levering van melk sedert ten minste twaalf maanden daadwerkelijk heeft hervat.
De uitlegging van artikel 3 bis, lid 3, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1639/91
25 Alvorens uitspraak te doen over de vraag, of artikel 3 bis, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1546/88, zoals ingevoegd bij verordening nr. 1033/89, wegens bevoegdheidsoverschrijding van de Commissie ongeldig is, moet worden nagegaan, of deze bepaling niet kan worden uitgelegd in overeenstemming met artikel 3 bis, lid 3, eerste volzin, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1639/91 (zie arrest van 27 januari 1994, Herbrink, C-98/91, Jurispr. blz. I-223, punt 9).
26 Volgens de Commissie immers voegt artikel 3 bis, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1546/88, zoals gewijzigd, niets toe aan de materiële bepalingen van artikel 3 bis, lid 3, eerste volzin, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd, en hebben die twee bepalingen dezelfde normatieve inhoud met betrekking tot de vaststelling van een uiterste datum voor de eerste levering.
27 Voor de definitieve toekenning van een specifieke referentiehoeveelheid stelt artikel 3 bis, lid 3, eerste volzin, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1639/91, twee voorwaarden: de producent moet bewijzen dat hij tussen 29 maart 1989 en 29 maart 1991 de leveringen heeft hervat, en de leveringen moeten tijdens de laatste twaalf maanden ten minste 80 % van de voorlopige referentiehoeveelheid hebben bedragen.
28 Zoals de advocaat-generaal in punt 41 van zijn conclusie heeft opgemerkt, houdt dit laatste vereiste - te weten dat tijdens de laatste twaalf maanden een bepaalde afzet is bereikt - geenszins de verplichting in, de leveringen uiterlijk aan het begin van die periode, dat wil zeggen uiterlijk op 29 maart 1990, te hervatten. De periode van twaalf maanden moet het immers mogelijk maken om, met het oog op de toekenning van een definitieve specifieke referentiehoeveelheid, het niveau dat de melkproductie van de aanvrager daadwerkelijk heeft bereikt, met een toegestane productie te vergelijken.
29 Artikel 3 bis, lid 3, eerste volzin, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1639/91, heeft derhalve geen betrekking op het begin van de leveringen in het kader van de toekenning van een specifieke referentiehoeveelheid en kan niet aldus worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen een hervatting van de leveringen na die datum.
30 Ofschoon uit de uitlegging van artikel 3 bis, lid 3, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1639/91, dus niet blijkt, dat deze bepaling een producent verplicht een uiterste datum voor de hervatting van de verkoop in acht te nemen, na welke datum hij geen definitieve specifieke referentiehoeveelheid meer kan krijgen, kan deze bepaling ook niet aldus worden gelezen, dat zij de Commissie zou machtigen die hervattingsdatum vast te stellen bij artikel 3 bis, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1546/88, zoals ingevoegd bij verordening nr. 1033/89.
De bevoegdheid van de Commissie
31 Artikel 43, lid 3, van het Verdrag verleent de Raad de bevoegdheid een gemeenschappelijke marktordening in bepaalde sectoren in te stellen. Ingevolge artikel 145 van het Verdrag kan de Raad hetzij de Commissie de bevoegdheden verlenen ter uitvoering van de regels die hij stelt, hetzij zich het recht voorbehouden bepaalde uitvoeringsbevoegdheden rechtstreeks uit te oefenen.
32 Artikel 145 van het Verdrag machtigt dus de Raad en, bij delegatie, de Commissie bepalingen van dezelfde aard vast te stellen om de toepassing van een bepaalde regeling te verzekeren.
33 De Raad stelt derhalve krachtens artikel 5 quater, lid 6, van verordening nr. 804/68, zoals ingevoegd bij verordening nr. 856/84, "de algemene voorschriften ter uitvoering van dit artikel [vast], en met name de voorschriften voor de vaststelling van de referentiehoeveelheden, alsmede het bedrag van de (...) heffingen", terwijl volgens artikel 5 quater, lid 7, van die verordening door de Commissie "de bepalingen ter uitvoering (...) worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 30".
34 Overeenkomstig dit stelsel van bevoegdheidsverdeling heeft de Commissie, nadat de Raad de algemene voorschriften ter uitvoering van verordening nr. 857/84 had uitgevaardigd, bij verordening nr. 1546/88 de nadere uitvoeringsvoorschriften vastgesteld; beide verordeningen zijn laatstelijk gewijzigd na de arresten Mulder en Von Deetzen (beide reeds aangehaald), teneinde de SLOM-producenten in de extra-heffingregeling op te nemen.
35 Gelet op het onderscheid dat in de leden 6 en 7 van artikel 5 quater van verordening nr. 804/68, zoals gewijzigd, wordt gemaakt tussen de algemene toepassingsvoorschriften - waaronder met name de voorschriften voor de vaststelling van de referentiehoeveelheden en de specifieke referentiehoeveelheden van verordening nr. 857/84 - en de aan de Commissie overgelaten uitvoeringsbepalingen, moet eraan worden herinnerd, dat volgens 's Hofs rechtspraak de Commissie bij de uitoefening van de haar door de Raad verleende bevoegdheden ter zake van de uitvoering van een gemeenschappelijke marktordening in de landbouwsector, alle uitvoeringsbepalingen kan vaststellen die voor de goede werking van die regeling nodig zijn, voor zover die bepalingen niet in strijd zijn met de basisverordening of met de toepassingsvoorschriften van de Raad (zie arrest van 2 mei 1990, Hopermann, C-358/88, Jurispr. blz. I-1687, punt 8).
36 Wanneer de Raad in zijn basisverordening de hoofdzaken van de te regelen materie heeft vastgelegd, kan hij binnen die grenzen aan de Commissie de algemene bevoegdheid tot vaststelling van de voorschriften ter uitvoering ervan delegeren, zonder dat hij de wezenlijke elementen van de gedelegeerde bevoegdheden behoeft te preciseren, en daartoe biedt een in algemene termen geformuleerde bepaling een toereikende machtigingsgrondslag (arrest van 27 oktober 1992, Duitsland/Commissie, C-240/90, Jurispr. blz. I-5383, punt 41).
37 Artikel 5 quater, lid 7, van verordening nr. 804/68, zoals ingevoegd bij verordening nr. 856/84, machtigt derhalve de Commissie bijkomende voorwaarden te stellen, voor zover deze de door de Raad zelf in verordening nr. 857/84 vastgestelde toepassingsvoorschriften eerbiedigen en de goede werking van de regeling van de referentiehoeveelheden verzekeren.
38 Daar niets erop wijst, dat de voorwaarden die de Raad in artikel 3 bis, lid 3, eerste volzin, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1639/91, heeft geformuleerd, uitputtend zijn, sluit deze bepaling dus niet uit, dat de Commissie ze kan aanvullen door ermee verenigbare andere voorwaarden te stellen. De in artikel 3 bis, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1546/88, zoals ingevoegd bij verordening nr. 1033/89, vastgestelde uiterste datum van 29 maart 1991 voldoet aan dit laatste criterium, zoals de advocaat-generaal in punt 71 van zijn conclusie heeft uiteengezet.
39 Een dergelijk bijkomend vereiste van een minimumduur voor het hervatten van de leveringen is ook noodzakelijk om de goede werking van de melkquotaregeling te verzekeren.
40 Volgens de vierde overweging van de considerans van verordening nr. 1033/89 moeten procedurevoorschriften, en met name termijnen, worden vastgesteld, opdat de bepalingen van artikel 3 bis van verordening nr. 857/84 zo worden uitgevoerd, dat met de rechten en verplichtingen van alle betrokken partijen rekening wordt gehouden.
41 Door het vereiste van een uiterste datum is het mogelijk de vergroting van de melkproductie, die door de opneming van de SLOM-producenten in de extra-heffingregeling onvermijdelijk wordt, overeen te brengen met de in de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 764/89 vermelde wens, het op de markt van melk en zuivelproducten bestaande precaire evenwicht niet in gevaar te brengen.
42 Immers, wil men speculatie voorkomen - bijvoorbeeld het hervatten van de productie teneinde een definitieve specifieke referentiehoeveelheid te verkrijgen, met als enig doel deze door verkoop aan een derde te gelde te maken - dan biedt het bepalen van een uiterste datum als die in casu een zekere waarborg, dat de door de SLOM-regeling begunstigde metterdaad het voornemen heeft en in staat is de productie te hervatten.
43 Gelet op het voorgaande moet worden geantwoord, dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 3 bis, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1546/88, zoals ingevoegd bij verordening nr. 1033/89, voor zover deze bepaling de daadwerkelijke hervatting van de melkleveringen vóór 29 maart 1990 verlangt.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
44 De kosten door de Commissie wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
uitspraak doende op de door het Finanzgericht Düsseldorf bij beschikking van 13 november 1996 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Bij onderzoek van de gestelde vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 3 bis, lid 3, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 1546/88 van de Commissie van 3 juni 1988 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing, zoals ingevoegd bij verordening (EEG) nr. 1033/89 van de Commissie van 20 april 1989, voor zover deze bepaling de daadwerkelijke hervatting van de melkleveringen vóór 29 maart 1990 verlangt.