CELEX: 61995CJ0044
Directive 79/409/CEE concernant la conservation des oiseaux sauvages
Directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages
Délimitation des zones de protection spéciale
Pouvoir d'appréciation des Etats membres
Considérations économiques et sociales
Lappel Bank

Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnance du 9 février 1995, parvenue à la Cour le 24 février suivant, la House of Lords a posé, en application de l' article 177 du traité CE, deux questions préjudicielles relatives à l' interprétation des articles 2 et 4 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1, ci-après la "directive sur les oiseaux").
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d' un litige opposant une association pour la protection des oiseaux, la Royal Society for the Protection of Birds (ci-après la "RSPB"), au Secretary of State for the Environment (ministre de l' Environnement, ci-après le "ministre") au sujet d' une décision portant désignation d' une zone de protection spéciale pour la conservation des oiseaux sauvages.
3 La directive sur les oiseaux, dont le champ d' application comprend toutes les espèces d' oiseaux vivant naturellement à l' état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est d' application, prévoit en son article 2 que les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes ces espèces d' oiseaux à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles.
4 Selon l' article 3 de la directive sur les oiseaux, les États membres, compte tenu des exigences mentionnées à l' article 2, prennent toutes les mesures nécessaires pour préserver, maintenir ou rétablir, entre autres par la création de zones de protection, une diversité et une superficie suffisantes d' habitats pour toutes les espèces protégées.
5 Aux termes de l' article 4, paragraphe 1, de cette directive, les espèces mentionnées à l' annexe I font l' objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d' assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution. Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces espèces dans la zone géographique maritime et terrestre d' application de la directive.
6 Selon le paragraphe 2 de cet article, "Les États membres prennent des mesures similaires à l' égard des espèces migratrices non visées à l' annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d' application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d' hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. A cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d' importance internationale".
7 Enfin, aux termes de l' article 4, paragraphe 4, "les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu' elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. En dehors de ces zones de protection, les États membres s' efforcent également d' éviter la pollution ou la détérioration des habitats".
8 La directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la "directive sur les habitats"), dont le délai de transposition a expiré en juin 1994 pour le Royaume-Uni, prévoit, en son article 7, que les obligations découlant de son article 6, paragraphes 2, 3 et 4, se substituent aux obligations découlant de l' article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive sur les oiseaux, en ce qui concerne les zones classées en vertu de l' article 4, paragraphe 1, ou reconnues d' une manière similaire en vertu de l' article 4, paragraphe 2, de cette même directive. Les paragraphes 2, 3 et 4 de l' article 6 de la directive sur les habitats sont rédigés comme suit:
"2. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d' espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d' avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.
3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d' affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d' autres plans et projets, fait l' objet d' une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l' évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu' après s' être assurées qu' il ne portera pas atteinte à l' intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l' avis du public.
4. Si, en dépit de conclusions négatives de l' évaluation des incidences sur le site et en l' absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d' intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l' État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Nature 2000 est protégée. L' État membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.
Lorsque le site concerné est un site abritant un type d' habitat naturel et/ou une espèce prioritaires, seules peuvent être évoquées des considérations liées à la santé de l' homme et à la sécurité publique ou à des conséquences bénéfiques primordiales pour l' environnement ou, après avis de la Commission, à d' autres raisons impératives d' intérêt public majeur."
9 Le Royaume-Uni n' a transposé cette directive qu' en octobre 1994.
10 Le 15 décembre 1993, le ministre a décidé de désigner l' estuaire et les marais de Medway comme zone de protection spéciale (ci-après la "ZPS"). En même temps, il a décidé de ne pas inclure dans cette ZPS une aire d' environ 22 hectares sur le Lappel Bank.
11 Il ressort de l' ordonnance de renvoi que l' estuaire et les marais de Medway constituent une zone humide d' importance internationale de 4 681 hectares sur la côte nord du Kent, visée par la convention de Ramsar. Elle est utilisée par nombre d' espèces d' oiseaux aquatiques et d' échassiers comme aire de reproduction et d' hivernage et comme zone de relais durant la migration de printemps et d' automne. En outre, ce site abrite des populations en cours de reproduction d' avocettes et de sternes naines, qui sont des espèces visées à l' annexe I de la directive sur les oiseaux.
12 Quant au Lappel Bank, il consiste en une zone de plaines boueuses intertidales qui, à son extrémité nord, jouxte directement le Port de Sheerness et se trouve géographiquement à l' intérieur des limites de l' estuaire et des marais de Medway. Le Lappel Bank présente plusieurs des importantes qualités ornithologiques de l' ensemble de la zone. Bien qu' il n' abrite aucune espèce visée aux fins de l' article 4, paragraphe 1, de la directive sur les oiseaux, certaines espèces y sont présentes en beaucoup plus grand nombre que dans d' autres parties de la ZPS de Medway. Le Lappel Bank est une composante importante de l' écosystème estuarien d' ensemble et la perte de cette zone intertidale entraînerait probablement une réduction des populations d' échassiers et de sauvagines de l' estuaire et des marais de Medway.
13 Le Port de Sheerness est actuellement le cinquième port du Royaume-Uni pour la manutention des marchandises et du fret. Il s' agit d' une entreprise commerciale prospère qui bénéficie d' une situation favorable pour son trafic maritime et pour ses principaux marchés intérieurs. Ce port, qui est du reste un important employeur dans une région qui connaît de graves problèmes de chômage, a projeté son extension en vue de l' agrandissement des installations destinées au stockage des voitures et à des activités à valeur ajoutée portant sur les véhicules et sur le marché des produits fruitiers et papetiers, et ce afin de mieux concurrencer les ports continentaux offrant des possibilités semblables. Or, le Lappel Bank est la seule zone dans laquelle le Port de Sheerness pouvait envisager de manière réaliste de s' étendre.
14 Aussi, le ministre a décidé de ne pas inclure le Lappel Bank dans la ZPS de l' estuaire de Medway, estimant que la nécessité de ne pas entraver la viabilité du port et la contribution significative que son extension dans la zone du Lappel Bank fournirait à l' économie locale et nationale devaient l' emporter sur la valeur de cette zone quant à la conservation de la nature.
15 La RSPB a saisi la Divisional Court de la Queen' s Bench Division d' un recours en annulation de cette décision du ministre, soutenant que ce dernier n' avait pas le droit, au regard de la directive sur les oiseaux, de tenir compte de considérations économiques au stade du classement d' une ZPS. La Divisional Court a donné tort à la RSPB. En appel, la Court of Appeal a confirmé cette décision. La RSPB a donc porté le recours devant la House of Lords.
16 Doutant de l' interprétation à donner à la directive, la juridiction nationale a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
"1) Un État membre est-il en droit de tenir compte des considérations mentionnées dans l' article 2 de la directive 79/409/CEE, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages pour le classement d' une zone en zone de protection spéciale et/ou pour la délimitation d' une telle zone en application de l' article 4, paragraphes 1 et/ou 2, de cette directive?
2) En cas de réponse négative à la question 1, un État membre peut-il néanmoins tenir compte de certaines considérations de l' article 2 dans le cadre du processus de classement dans la mesure où:
a) elles répondent à un intérêt général supérieur à celui auquel répond l' objectif écologique visé par la directive [application du critère que la Cour européenne a établi notamment dans l' affaire 57/89, Commission/Allemagne (' affaire des digues de la Leybucht' ) pour une dérogation aux exigences de l' article 4, paragraphe 4];
b) ou répondent à des raisons impératives d' intérêt public majeur telles que celles qui peuvent être prises en considération au titre de l' article 6, paragraphe 4, de la directive 92/43/CEE, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages?"
Sur la première question
17 Par cette question, la juridiction de renvoi vise en fait à savoir si l' article 4, paragraphe 1 ou 2, de la directive sur les oiseaux doit être interprété en ce sens qu' un État membre est autorisé à tenir compte des exigences économiques mentionnées à son article 2 lors du choix et de la délimitation d' une ZPS.
18 A titre liminaire, il convient de rappeler que, selon le neuvième considérant de la directive sur les oiseaux "la préservation, le maintien ou le rétablissement d' une diversité et d' une superficie suffisantes d' habitats sont indispensables à la conservation de toutes les espèces d' oiseaux [visées par la directive]", que "certaines espèces d' oiseaux doivent faire l' objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat afin d' assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution" et, enfin, que "ces mesures doivent également tenir compte des espèces migratrices".
19 Ce considérant trouve sa traduction formelle dans les articles 3 et 4 de ladite directive. A cet égard, la Cour a rappelé, dans l' arrêt du 2 août 1993, Commission/Espagne (C-355/90, Rec. p. I-4221, point 23, ci-après l' "arrêt sur les marais de Santoña"), que la première de ces dispositions impose des obligations présentant un caractère général, à savoir l' obligation d' assurer une diversité et une superficie suffisantes d' habitats pour tous les oiseaux visés par la directive, tandis que la seconde contient des obligations spécifiques concernant les espèces d' oiseaux énumérées à l' annexe I et les espèces migratrices non visées à cette annexe.
20 Selon le gouvernement du Royaume-Uni et le Port of Sheerness Ltd, l' article 4 de la directive sur les oiseaux ne peut être considéré indépendamment de l' article 3. A cet égard, ils observent que l' article 4 prévoit, pour certaines espèces méritant un intérêt particulier, une application spécifique de l' obligation générale imposée par l' article 3. Dès lors que cette dernière disposition permet de tenir compte des exigences économiques, il devrait en aller de même pour l' article 4, paragraphes 1 et 2.
21 Le gouvernement français parvient à la même conclusion en observant que, lors de la création d' une ZPS, les États membres prennent en considération l' ensemble des critères mentionnés à l' article 2 de la directive sur les oiseaux, qui a une portée générale, et donc, entre autres, les exigences économiques.
22 Ces arguments ne sauraient être accueillis.
23 En effet, il convient d' abord de relever que l' article 4 de la directive sur les oiseaux prévoit un régime de protection spécifiquement ciblé et renforcé tant pour les espèces énumérées à l' annexe I que pour les espèces migratrices, qui trouve sa justification dans le fait qu' il s' agit respectivement des espèces les plus menacées et des espèces constituant un patrimoine commun de la Communauté (voir arrêt du 23 mai 1990, Van den Burg, C-169/89, Rec. p. I-2143, point 11).
24 Or, tandis que l' article 3 de cette directive prévoit la prise en compte des exigences mentionnées à l' article 2 pour la mise en oeuvre des mesures de conservation générale, parmi lesquelles figure la création de zones de protection, l' article 4 n' opère pas un tel renvoi pour la mise en oeuvre des mesures de conservation spéciale, et notamment la création de ZPS.
25 En conséquence, compte tenu de l' objectif de protection particulière poursuivi par l' article 4 et de ce que, selon une jurisprudence constante (voir, notamment, arrêt du 19 janvier 1994, Association pour la protection des animaux sauvages e.a., C-435/92, Rec. p. I-67, point 20), l' article 2 ne constitue pas une dérogation autonome au régime de protection établi par la directive, force est de constater que, comme il ressort de l' arrêt sur les marais de Santoña, points 17 et 18, les exigences écologiques posées par la première disposition ne doivent pas être mises en balance avec les intérêts énumérés dans la seconde et, en particulier, avec les exigences économiques.
26 En fait, ce sont les critères contenus dans les paragraphes 1 et 2 de l' article 4 qui doivent guider les États membres dans le choix et dans la délimitation des ZPS. Or, il résulte de l' arrêt sur les marais de Santoña, points 26 et 27, qu' il s' agit de critères de nature ornithologique, et ce nonobstant les divergences existant entre les différentes versions linguistiques de l' article 4, paragraphe 1, dernier alinéa.
27 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de répondre que l' article 4, paragraphe 1 ou 2, de la directive sur les oiseaux doit être interprété en ce sens qu' un État membre n' est pas autorisé à tenir compte des exigences économiques mentionnées à son article 2 lors du choix et de la délimitation d' une ZPS.
Sur la seconde question
Sur la première partie de la seconde question
28 Par la première partie de la seconde question, la juridiction nationale cherche à savoir si l' article 4, paragraphe 1 ou 2, de la directive sur les oiseaux doit être interprété en ce sens qu' un État membre peut, lors du choix et de la délimitation d' une ZPS, tenir compte d' exigences économiques au titre d' un intérêt général supérieur à celui auquel répond l' objectif écologique visé par cette directive.
29 Dans l' arrêt du 28 février 1991, Commission/Allemagne (C-57/89, Rec. p. I-883, points 21 et 22, ci-après l' "arrêt sur les digues de la Leybucht"), la Cour a déclaré que les États membres, dans le cadre de l' article 4, paragraphe 4, de la directive sur les oiseaux, ne peuvent réduire la surface d' une ZPS que pour des raisons exceptionnelles, à savoir des raisons correspondant à un intérêt général supérieur à celui auquel répond l' objectif écologique visé par la directive. Or, dans ce contexte, les exigences économiques ne sauraient, selon le même arrêt, entrer en ligne de compte.
30 Il ressort par ailleurs de l' arrêt sur les marais de Santoña, point 19, que, dans le cadre de l' article 4 de cette directive, envisagé dans son ensemble, les exigences économiques ne sauraient en tout état de cause correspondre à un intérêt général supérieur à celui auquel répond l' objectif écologique visé par celle-ci.
31 Dès lors, sans même qu' il soit nécessaire de prendre position sur la pertinence éventuelle des raisons d' intérêt général supérieur aux fins du classement d' une ZPS, il y a lieu de répondre à la première partie de la seconde question que l' article 4, paragraphe 1 ou 2, de la directive sur les oiseaux doit être interprété en ce sens qu' un État membre ne peut pas, lors du choix et de la délimitation d' une ZPS, tenir compte d' exigences économiques au titre d' un intérêt général supérieur à celui auquel répond l' objectif écologique visé par cette directive.
Sur la seconde partie de la seconde question
32 Par la seconde partie de la seconde question, la House of Lords demande en substance si l' article 4, paragraphe 1 ou 2, de la directive sur les oiseaux doit être interprété en ce sens qu' un État membre peut, lors du choix et de la délimitation d' une ZPS, tenir compte d' exigences économiques dans la mesure où elles répondent à des raisons impératives d' intérêt public majeur telles que visées à l' article 6, paragraphe 4, de la directive sur les habitats.
33 Le gouvernement du Royaume-Uni estime que cette question ne concerne que l' hypothèse où la décision de classement est intervenue après l' expiration du délai de transposition de la directive sur les habitats. L' espèce au principal étant différente, il ne serait pas nécessaire de répondre à une telle question.
34 Sur ce point, il suffit de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il appartient aux seules juridictions nationales, qui sont saisies du litige et doivent assumer la responsabilité de la décision judiciaire à intervenir, d' apprécier, au regard des particularités de chaque affaire, tant la nécessité d' une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre leur jugement que la pertinence des questions qu' elles posent à la Cour. Le rejet d' une demande formée par une juridiction nationale n' est possible que s' il apparaît de manière manifeste que l' interprétation sollicitée du droit communautaire n' a aucun rapport avec la réalité ou l' objet du litige au principal (voir, notamment, arrêt du 28 mars 1996, Ruiz Bernáldez, C-129/94, non encore publié au Recueil, point 7). Tel n' est cependant pas le cas dans l' espèce au principal.
35 En conséquence, il y a lieu d' examiner la seconde partie de la seconde question posée par la juridiction de renvoi.
36 Il importe d' abord de rappeler que l' article 7 de la directive sur les habitats prévoit notamment que les obligations découlant de son article 6, paragraphe 4, s' appliquent, en substitution des obligations découlant de l' article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive sur les oiseaux, aux zones classées en vertu de l' article 4, paragraphe 1, ou reconnues d' une manière similaire en vertu de l' article 4, paragraphe 2, de ladite directive à partir de la date de la mise en application de la directive sur les habitats ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par un État membre en vertu de la directive sur les oiseaux si cette dernière date est postérieure.
37 A cet égard, il convient de relever que, comme le soutient la Commission dans ses observations, l' article 6, paragraphe 4, de la directive sur les habitats, tel qu' inséré dans la directive sur les oiseaux, a élargi, à la suite de l' arrêt sur les digues de la Leybucht, où il était question de la réduction d' une zone déjà classée, l' éventail des raisons pouvant justifier une atteinte aux ZPS, en y incluant expressément des raisons de nature sociale ou économique.
38 Ainsi, les raisons impératives d' intérêt public majeur qui peuvent, aux termes de l' article 6, paragraphe 4, de cette directive, justifier un plan ou un projet ayant pour conséquence d' affecter une ZPS de manière significative englobent en tout état de cause les raisons d' intérêt général supérieur, telles que dégagées dans l' arrêt sur les digues de la Leybucht, et peuvent, le cas échéant, comprendre des raisons d' ordre social ou économique.
39 Il convient ensuite de constater que si l' article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive sur les habitats, en tant qu' il modifie l' article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive sur les oiseaux, a instauré une procédure permettant aux États membres d' adopter, pour des raisons impératives d' intérêt public majeur et sous certaines conditions, un plan ou un projet portant atteinte à une ZPS et donc de revenir de cette façon sur une décision de classement d' une telle zone en en réduisant la surface, il n' a toutefois pas introduit de modification pour ce qui concerne le stade initial du classement d' une zone en ZPS visé à l' article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive sur les oiseaux.
40 Il s' ensuit que, même sous l' empire de la directive sur les habitats, le classement des sites en ZPS doit en tout cas s' effectuer selon les critères admis en vertu des paragraphes 1 et 2 de l' article 4 de la directive sur les oiseaux.
41 Or, les exigences économiques, en tant que raison impérative d' intérêt public majeur permettant de déroger à l' obligation de classer un site selon sa valeur écologique, ne sauraient entrer en ligne de compte à ce stade, ce qui n' empêche pas, comme l' a relevé à juste titre la Commission, qu' elles puissent être prises en compte de suite dans le cadre de la procédure prévue à l' article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive sur les habitats.
42 Il y a donc lieu de répondre que l' article 4, paragraphe 1 ou 2, de la directive sur les oiseaux doit être interprété en ce sens qu' un État membre ne peut pas, lors du choix et de la délimitation d' une ZPS, tenir compte d' exigences économiques dans la mesure où elles répondent à des raisons impératives d' intérêt public majeur telles que visées à l' article 6, paragraphe 4, de la directive sur les habitats.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
43 Les frais exposés par les gouvernements français et du Royaume-Uni, ainsi que par la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement. La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR,
statuant sur les questions à elle soumises par la House of Lords, par ordonnance du 9 février 1995, dit pour droit:
1) L' article 4, paragraphe 1 ou 2, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, doit être interprété en ce sens qu' un État membre n' est pas autorisé à tenir compte des exigences économiques mentionnées à son article 2 lors du choix et de la délimitation d' une zone de protection spéciale.
2) L' article 4, paragraphe 1 ou 2, de la directive 79/409 doit être interprété en ce sens qu' un État membre ne peut pas, lors du choix et de la délimitation d' une zone de protection spéciale, tenir compte d' exigences économiques au titre d' un intérêt général supérieur à celui auquel répond l' objectif écologique visé par cette directive.
3) L' article 4, paragraphe 1 ou 2, de la directive 79/409 doit être interprété en ce sens qu' un État membre ne peut pas, lors du choix et de la délimitation d' une zone de protection spéciale, tenir compte d' exigences économiques dans la mesure où elles répondent à des raisons impératives d' intérêt public majeur telles que visées à l' article 6, paragraphe 4, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.