CELEX: 61996CJ0106
Programa de acção comunitário contra a exclusão social
Financiamento
Base legal

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 1 de Abril de 1996, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte pediu, nos termos do artigo 173._ do Tratado CE, a anulação da ou das decisões visadas no comunicado de imprensa (IP/96/67) da Comissão, de 23 de Janeiro de 1996, que anuncia a concessão de subsídios em favor de projectos europeus de luta contra a exclusão social (a seguir «comunicado controvertido»).
2 Na sequência da adopção pelo Conselho da Resolução de 21 de Janeiro de 1974, relativa a um programa de acção social (JO C 13, p. 1; EE 05 F2 p. 20), esta instituição aprovou diversos programas de luta contra a pobreza e a exclusão social, fundados no artigo 235._ do Tratado CE.
3 Deste modo, o Conselho adoptou, em primeiro lugar, a Decisão 75/458/CEE, de 22 de Julho de 1975, respeitante ao programa de projectos-piloto e de estudos-piloto para combater a pobreza (JO L 199, p. 34), na última redacção dada pela Decisão 80/1270/CEE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1980, relativa a uma acção complementar de luta contra a pobreza (JO L 375, p. 68), que abrangia o período compreendido entre Dezembro de 1975 e Novembro de 1981, em seguida a Decisão 85/8/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1984, relativa a uma acção comunitária específica de luta contra a pobreza (JO 1985, L 2, p. 24; EE 05 F4 p. 129), que abrangia o período compreendido entre Janeiro de 1985 e 31 de Dezembro de 1988, e, por último, a Decisão 89/457/CEE do Conselho, de 18 de Julho de 1989, relativa a um programa de acção comunitário a médio prazo para a integração económica e social dos grupos de pessoas económica e socialmente menos favorecidas (JO L 224, p. 10), que estabeleceu um programa para o período compreendido entre 1 de Julho de 1989 e 30 de Junho de 1994 (a seguir «Programa Pobreza 3»).
4 O Programa Pobreza 3 tinha por objectivo, nos termos do seu artigo 2._, garantir uma coerência de conjunto de todas as acções comunitárias com impacto a nível dos grupos de pessoas económica e socialmente menos favorecidas, respeitando as regras aplicáveis a essas acções [alínea a)], contribuir para a definição de medidas preventivas a favor dos grupos de pessoas de risco, bem como de acções-solução para responder às necessidades da grande pobreza [alínea b)], criar, numa perspectiva pluridimensional, modelos de organização inovadores destinados à integração das pessoas em causa e que abranjam todos os agentes económicos e sociais [alínea c)], desenvolver uma acção de informação, coordenação, avaliação e troca de experiências a nível comunitário [alínea d)] e, por último, prosseguir a análise das características dos grupos de pessoas em causa [alínea e)].
5 A fim de realizar estes objectivos, a Comissão podia, nos termos do artigo 3._ deste mesmo programa, promover e/ou auxiliar financeiramente a realização de acções-piloto baseadas no tecido local que visem a integração económica e social dos grupos de pessoas em causa através da articulação das iniciativas locais com as políticas desenvolvidas a nível nacional ou regional; estas acções deviam responder às necessidades concretas destas pessoas e permitir-lhes uma participação activa, com vista a uma real inserção na sociedade [alínea a)]. A Comissão podia igualmente promover e auxiliar as iniciativas inovadoras que visassem a integração económica e social de determinados grupos de pessoas que sofram de formas específicas de isolamento, a desenvolver nomeadamente por organizações não governamentais [alínea b)], a avaliação de experiências, a troca intracomunitária de conhecimentos e a transferência de métodos a efectuar por uma rede de unidades de investigação e de desenvolvimento cujos membros serão nomeados pela Comissão em concertação com os Estados-Membros envolvidos [alínea c)] e, por fim, a troca regular de dados comparáveis sobre os grupos de pessoas em questão assim como a melhoria dos conhecimentos sobre o fenómeno [alínea d)].
6 Segundo o ponto I do anexo da mesma decisão, a acção-piloto devia nomeadamente abranger várias dimensões da situação das pessoas menos favorecidas e implicar o envolvimento dos parceiros privados ou associativos e das autoridades públicas. Além disso, por força do ponto II do mesmo anexo, na selecção, devia ter-se designadamente em conta em que medida a acção encoraja a independência e a confiança em si das pessoas implicadas, é interessante para a situação do emprego, encaminha a ajuda para as pessoas mais desfavorecidas e põe a tónica nas zonas social e economicamente desfavorecidas.
7 A fim de prosseguir e de alargar esta acção, a Comissão apresentou, em 22 de Setembro de 1993, uma proposta de decisão do Conselho que adopta um programa de acção a médio prazo de luta contra a exclusão e de promoção da solidariedade: um novo programa de apoio e de incentivo da inovação 1994-1999 [COM(93) 435 final, não publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, a seguir «proposta Pobreza 4»]. Esta proposta estabelecia um programa a executar entre 1 de Julho de 1994 e 31 de Dezembro de 1999.
8 Segundo o artigo 2._ da proposta Pobreza 4, as acções de luta contra a exclusão e de promoção da solidariedade deviam ter por objectivo a integração económica e social dos grupos económica e socialmente menos favorecidos e das pessoas expostas à exclusão social nomeadamente nas zonas urbanas. A integração devia ser garantida por uma estratégia coerente da globalidade dos domínios de acções em causa, figurando em anexo uma lista indicativa dos mesmos. Entre estes domínios de acções figuravam o emprego e a formação.
9 Em conformidade com o artigo 3._ da proposta Pobreza 4, o programa tinha nomeadamente por finalidade contribuir, através de acções-piloto, para a elaboração de medidas preventivas e correctoras a nível local, nacional ou regional [alínea a)] e apoiar a criação e o desenvolvimento das redes transnacionais de projectos de parceria [alínea b)].
10 A fim de alcançar estes objectivos, as medidas previstas deviam, por força do artigo 4._ da proposta Pobreza 4, consistir, por exemplo, na realização de acções-piloto a nível local e nacional, em parcerias reunindo os sectores público e privado.
11 Segundo o anexo I da proposta Pobreza 4, na selecção das acções-piloto, devia ser tido nomeadamente em conta o facto de as mesmas preverem meios eficazes para canalizar a ajuda para as categorias de população mais atingidas, de favorecerem a autonomia e a confiança em si das pessoas abrangidas, de melhorarem as possibilidades de emprego e de se concentrarem em regiões social e economicamente desfavorecidas.
12 Em finais de Junho de 1995, soube-se que a proposta Pobreza 4 não seria adoptada pelo Conselho.
13 Além disso, a rubrica de despesa B3-4103 do orçamento geral da União Europeia para o exercício de 1995 (JO 1994, L 369, p. 1) previa 20 milhões de ecus em favor da luta contra a pobreza e a exclusão social. Segundo os comentários orçamentais relativos a esta rubrica, devia cobrir as despesas relativas ao programa objecto da proposta Pobreza 4 bem como outras despesas fora do âmbito deste programa.
14 Resulta do comunicado controvertido que, durante o ano de 1995, a Comissão decidiu financiar, a título da linha orçamental B3-4103, 86 projectos de luta contra a exclusão social, enumerados em anexo, num montante total de cerca de 6 milhões de ecus.
15 Esta decisão foi precedida, em especial, do comunicado de imprensa da Comissão, de 11 de Agosto de 1995, que anuncia um programa no domínio da exclusão social para o ano de 1995 [IP (95) 918], bem como de uma nota de informação da mesma instituição, de 16 de Agosto de 1995, intitulada «Financiamento europeu de projectos de acção contra a exclusão social - 1995» e incluindo um guia destinado aos organismos potencialmente interessados no programa em questão. Este guia descrevia nomeadamente os tipos de iniciativas susceptíveis de um financiamento e explicava as diligências a fazer pelos seus beneficiários potenciais.
16 Nos termos desta nota de informação, «Pode ser dado um apoio financeiro a actividades que tenham por finalidade identificar e incentivar as melhores práticas nos domínios seguintes:
(i) revitalizar o meio urbano/incentivar a integração social nas cidades e nas periferias com uma taxa elevada de desemprego e de exclusão social;
(ii) ajudar as pessoas socialmente excluídas a aproximarem-se do mercado de trabalho.
Os domínios de interesse devem ser a montante do emprego enquanto tal, e devem estar relacionados com a redução do grau de exclusão que frequentemente impede os grupos-alvo de transporem mesmo as etapas preliminares à procura de um emprego.
A Comissão pode apoiar a criação e o desenvolvimento de intercâmbios e de redes de entreajuda (por exemplo, para as famílias monoparentais, as mulheres tocadas pela pobreza, os desempregados de longa duração, as famílias em situação de extrema pobreza); o melhoramento da integração social nas comunidades urbanas, o melhoramento dos ordenamentos urbanos e o acesso aos serviços em zona urbana, isto do ponto de vista das populações excluídas.
Exemplos específicos de tal podem ser: a redução do isolamento em zona urbana, formas de transporte inovadoras que permitam às pessoas excluídas aproximar-se do mercado do emprego (facilitar o acesso aos locais de informação sobre o emprego e a formação por exemplo), participação em actividades sociais para romper o isolamento, criação de grupos de entreajuda ou de centros de acolhimento/de passagem, melhoria dos cuidados de saúde e de acesso aos serviços públicos como a habitação, a assistência social, a informação, o aconselhamento aos cidadãos e o aconselhamento jurídico.
Esta lista não é exaustiva mas sim indicativa. Estas acções devem contribuir para gerar novas ideias úteis às pessoas socialmente excluídas que devem enfrentar numerosas dificuldades. Devem igualmente estimular outros projectos para erradicar a exclusão social.»
17 Em apoio do seu recurso de anulação da ou das decisões de financiar os 86 projectos visados pelo comunicado controvertido, o Governo do Reino Unido invoca dois fundamentos assentes, por um lado, na incompetência da Comissão e na violação do artigo 4._ do Tratado CE, e, por outro, na violação de formalidades essenciais.
Quanto ao fundamento assente na incompetência da Comissão e na violação do artigo 4._ do Tratado
18 Segundo o Reino Unido, apoiado pela República Federal da Alemanha, pelo Reino da Dinamarca e pelo Conselho, a Comissão não tinha competência para autorizar as despesas de financiamento dos 86 projectos controvertidos ao abrigo da linha orçamental B3-4103. Esta instituição teria assim violado igualmente o artigo 4._ do Tratado, nos termos do qual cada instituição actua nos limites das atribuições que lhe são conferidas pelo Tratado.
19 Com efeito, qualquer despesa comunitária exige uma dupla base legal, a saber, a sua inscrição no orçamento e, em regra geral, a adopção prévia de um acto de direito derivado autorizando a despesa em questão. A única excepção a esta segunda exigência é constituída pelo financiamento de acções não significativas, ou seja, os estudos-piloto e as acções preparatórias destinadas a avaliar os prós e os contras, do ponto de vista político, de uma proposta de acto de base. Nesta última hipótese, a base legal residiria no poder de iniciativa da Comissão, que resulta directamente do Tratado. Ora, os projectos controvertidos não fazem manifestamente parte dessas acções não significativas. Além disso, não foi adoptado pelo Conselho qualquer acto de base autorizando o seu financiamento.
20 A Comissão, apoiada pelo Parlamento Europeu, embora admitindo que só as acções comunitárias não significativas podem ser financiadas com base na mera inscrição da dotação correspondente no orçamento, considera que os projectos controvertidos fazem parte desta categoria, de modo que era competente para decidir do seu financiamento.
21 Com vista a responder à argumentação das partes, recorde-se a título preliminar que, por força do artigo 205._ do Tratado CE, a Comissão executa o orçamento nos termos da regulamentação adoptada em execução do artigo 209._ do mesmo Tratado, sob sua própria responsabilidade e até ao limite das dotações concedidas.
22 Resulta, além disso, da jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, neste sentido, acórdãos de 11 de Julho de 1985, Salerno e o./Comissão e Conselho, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 e 10/84, Recueil, p. 2523, n._ 56; de 23 de Abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, Colect., p. 1339, n._ 28; de 30 de Maio de 1989, Comissão/Conselho, 242/87, Colect., p. 1425, n._ 18, e de 24 de Outubro de 1989, Comissão/Conselho, 16/88, Colect., p. 3457, n.os 15 a 19) que, no sistema do Tratado, a execução de uma despesa pela Comunidade pressupõe em princípio, além da inscrição no orçamento da dotação correspondente, um acto de direito derivado (habitualmente denominado «acto de base»), de que resulta esta despesa.
23 Adoptado com fundamento no artigo 209._ do Tratado, o Regulamento Financeiro, de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 356, p. 1; EE 01 F2 p. 90, a seguir «regulamento financeiro»), na redacção dada pelo Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n._ 610/90 do Conselho, de 13 de Março de 1990 (JO L 70, p. 1), precisa, no seu artigo 22._, n._ 1, segundo parágrafo, que «A execução das dotações inscritas no orçamento para qualquer acção comunitária significativa exige a adopção prévia de um acto de base, de acordo com o procedimento e as disposições previstas no n._ 3, alínea c), do ponto IV da Declaração Conjunta de 30 de Junho de 1982.»
24 O ponto IV, n._ 3, alínea c), da Declaração Comum do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, de 30 de Junho de 1982, relativa a diversas medidas que visam melhorar o processo orçamental (JO C 194, p. 1; EE 01 F3 p. 181), dispõe que
«A execução de dotações inscritas no orçamento para qualquer nova acção comunitária significativa necessita de prévia adopção de um regulamento de base. Caso tais dotações sejam inscritas no orçamento antes da apresentação de uma proposta de regulamento, a Comissão será convidada a apresentar uma proposta, até ao final de Janeiro o mais tardar.
O Conselho e o Parlamento comprometem-se a desenvolver todos os esforços para que o regulamento em questão seja adoptado até ao final de Maio o mais tardar.
Caso, todavia, o regulamento não possa ser aprovado neste prazo, a Comissão submeterá propostas alternativas (transferências) permitindo assegurar a utilização das dotações em causa durante o ano orçamental.»
25 Numa declaração anexa ao Acordo Interinstitucional, de 26 de Outubro de 1993, sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental (JO C 331, p. 1), o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão confirmaram o seu empenhamento nestes princípios, comprometendo-se simultaneamente a melhorar a respectiva aplicação.
26 Resulta do que precede que a execução das despesas comunitárias relativas a qualquer acção comunitária significativa pressupõe não só a inscrição da dotação correspondente no orçamento da Comunidade, que é da competência da autoridade orçamental, mas ainda a adopção prévia de um acto de base autorizando as referidas despesas, que é da competência da autoridade legislativa, ao passo que a execução das dotações orçamentais para as acções comunitárias que não façam parte desta categoria, ou seja, as acções comunitárias não significativas, não exige a adopção prévia de tal acto de base.
27 É um facto que, nem o regulamento financeiro nem as já referidas declarações interinstitucionais de 1982 e de 1993 dão uma definição do conceito de acção comunitária significativa.
28 Todavia, recorde-se a este respeito que a exigência da adopção de um acto de base previamente à execução de uma dotação inscrita no orçamento resulta directamente do sistema do Tratado, no qual as condições de exercício do poder normativo e as do poder orçamental não são as mesmas (acórdão de 30 de Maio de 1989, Comissão/Conselho, já referido, n._ 18).
29 Aliás, segundo uma declaração consignada na acta da reunião de 28 de Junho de 1982 entre o Conselho, o Parlamento Europeu e a Comissão no quadro do Triálogo interinstitucional, que precedeu a adopção, dois dias mais tarde, da referida declaração interinstitucional de 1982, a exigência da adopção de um acto de base prévio à execução de dotações inscritas no orçamento no que diz respeito às acções comunitárias significativas deve permitir à Comissão, conforme o que é habitual, assumir as tarefas inerentes às suas funções e nomeadamente ao exercício do seu poder de iniciativa lançando sob a sua própria responsabilidade os estudos ou experiências necessárias à elaboração das suas propostas.
30 Além disso, como a Comissão aliás admitiu na sua comunicação, de 6 de Julho de 1994, à autoridade orçamental sobre as bases legais e os montantes máximos [SEC (94) 1106 final], resulta da circunstância de a execução de uma despesa com base numa simples inscrição no orçamento das dotações correspondentes derrogar à regra fundamental da adopção prévia de um acto de base que o carácter não significativo de uma acção comunitária não se presume, de modo que cabe à Comissão fazer prova do carácter não significativo da acção projectada.
31 Ora, na ocorrência, a Comissão não conseguiu contestar a afirmação do Governo do Reino Unido, de acordo com a qual os projectos visados pelo comunicado controvertido respeitam, na realidade, a acções já previstas pelo Programa Pobreza 3 e podiam ter sido adoptadas ao abrigo do Programa Pobreza 4, programas em relação aos quais é pacífico que visam acções comunitárias significativas e que, deste modo, exigiam a adopção de um acto de base para a execução das dotações correspondentes.
32 A este respeito, saliente-se que, entre os contratos que, em 1995, foram objecto de um financiamento comunitário ao abrigo da linha orçamental B3-4103, os que, na presente instância, foram evocados pela Comissão em apoio da sua tese, referem-se, respectivamente, a um projecto de alfabetização para famílias que vivem em zonas desfavorecidas com vista a uma melhor inserção no mundo do trabalho, a um programa de formação de jovens desempregados que vivem numa zona com uma forte taxa de desemprego juvenil e a um programa de ajuda à reinserção social de mães solteiras sem trabalho e de desempregados atingidos pelo alcoolismo.
33 Ora, tais acções eram precisamente abrangidas pelo Programa Pobreza 3 e pela proposta Pobreza 4. Assim, o artigo 3._, alíneas a) e b), do Programa Pobreza 3 permitia à Comissão promover ou auxiliar financeiramente acções-piloto baseadas no tecido local que visem a interpretação económica e social dos grupos de pessoas económica e socialmente menos favorecidas, bem como iniciativas inovadoras que visem a integração económica e social de determinados grupos de pessoas que sofram de formas específicas de isolamento. De igual modo, resulta nomeadamente do artigo 2._ da proposta Pobreza 4, em conjugação com o seu primeiro anexo, que a mesma previa a realização pela Comissão de acções destinadas à integração económica e social dos grupos menos favorecidos e das pessoas expostas à exclusão social actuando designadamente no domínio da formação com vista a melhorar as suas possibilidades de emprego.
34 Assim, contrariamente às alegações da Comissão, os referidos projectos não tinham por objecto preparar uma acção comunitária futura ou lançar acções-piloto, mas destinavam-se, em razão das actividades projectadas, dos objectivos prosseguidos e dos seus beneficiários, a prosseguir as iniciativas visadas pelo Programa Pobreza 3, num momento em que era manifesto que o Conselho não ia adoptar a proposta Pobreza 4 destinada a prosseguir e a alargar a acção comunitária de luta contra a exclusão social.
35 A fim de fundamentar a sua tese, segundo a qual os projectos controvertidos constituem acções não significativas, a Comissão observa todavia que os mesmos dizem respeito a actividades a curto prazo, com a duração máxima de um ano, não coordenadas entre si e que envolvem despesas muito menos importantes que as acções plurianuais previstas pelo Programa Pobreza 3 e pela proposta Pobreza 4 prevendo a criação de um Observatório das políticas nacionais de luta contra a exclusão social que deve assegurar a coordenação destas acções.
36 Esta argumentação deve ser rejeitada. Com efeito, nada permite excluir que uma acção comunitária significativa envolva despesas limitadas nem que os seus efeitos sejam limitados no tempo. Admitir o contrário redundaria aliás em permitir à Comissão afastar a aplicação do princípio da adopção prévia dum acto de base simplesmente limitando o alcance da acção em questão renovando-a todos os anos. Igualmente, o carácter significativo de uma acção não pode depender do grau de coordenação de que a mesma é objecto a nível comunitário.
37 Conclui-se assim que a Comissão não era competente para autorizar as despesas necessárias ao financiamento dos projectos visados pelo comunicado de imprensa controvertido ao abrigo da linha orçamental B3-4103 e que violou o artigo 4._, n._ 1, do Tratado, de modo que a decisão de autorização destas despesas deve ser anulada.
38 Nestas condições, não é necessário examinar o fundamento assente na falta de fundamentação.
Quanto à limitação dos efeitos da anulação
39 O Reino Unido, apoiado pelo Reino da Dinamarca, assinalou que, a fim de não frustrar as legítimas expectativas das pessoas que beneficiam de subsídios da Comissão ao abrigo dos seus projectos de luta contra a exclusão social, não se opõe a que, caso seja dado provimento ao seu recurso, o Tribunal utilize o poder que lhe é atribuído pelo artigo 174._ do Tratado CE para decidir manter os efeitos das decisões anuladas. O mesmo desejo foi manifestado pelo Parlamento.
40 Saliente-se que a anulação da decisão de autorização das despesas relacionadas com os contratos controvertidos ocorre num momento em que o essencial, ou até a totalidade, dos pagamentos correspondentes foi já efectuada.
41 Assim, razões importantes de segurança jurídica, comparáveis às que ocorrem em caso de anulação de certos regulamentos, justificam que o Tribunal de Justiça exerça o poder que lhe confere o artigo 174._, segundo parágrafo, do Tratado, em caso de anulação de um regulamento, e que indique quais os efeitos da decisão anulada que devem ser mantidos (a propósito de uma directiva, v., por exemplo, acórdão de 5 de Julho de 1995, Parlamento/Conselho, C-21/94, Colect., p. I-1827, n._ 31).
42 Nas circunstâncias específicas do caso sub judice, cabe decidir que a anulação não afecta a validade dos pagamentos efectuados nem dos compromissos assumidos por força dos contratos controvertidos.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
43 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino Unido pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas. Em aplicação do n._ 4, primeiro parágrafo, a República Federal da Alemanha, o Reino da Dinamarca, o Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu, que intervieram na instância, suportarão as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
44 É anulada a decisão visada no comunicado de imprensa (IP/96/67) da Comissão, de 23 de Janeiro de 1996, que anuncia a concessão de subsídios em favor de projectos europeus de luta contra a exclusão social.
45 A anulação da referida decisão não afecta a validade dos pagamentos efectuados nem dos compromissos assumidos por força dos contratos controvertidos.
46 A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas.
47 A República Federal da Alemanha, o Reino da Dinamarca, o Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu suportarão as suas próprias despesas.