CELEX: 62004TJ0167
Staatssteun
Openbare ziekenhuizen
Compensatie van exploitatieverlies en verlening van garantie
Klacht
Ontbreken van standpuntbepaling van Commissie
Beroep wegens nalaten
Procesbevoegdheid
Ontvankelijkheid
Redelijke termijn
Verordening (EG) nr. 659/1999

Toepasselijke bepalingen
Artikel 4 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88] EG (
PB L 83, blz. 1
), bepaalt:
„1.   De Commissie onderzoekt de aanmelding onverwijld na ontvangst. […] de Commissie geeft een beschikking overeenkomstig de leden 2, 3 of 4.
2.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel geen steun vormt, stelt zij dat bij beschikking vast.
3.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel, in zoverre deze binnen het toepassingsgebied van artikel [87], lid l, [EG] valt, geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, geeft zij een beschikking houdende dat de maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt […] In de beschikking wordt nader aangegeven welke uitzondering uit hoofde van het Verdrag is toegepast.
4.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, geeft zij een beschikking welke ertoe strekt de procedure overeenkomstig artikel [88], lid 2, [EG] in te leiden […]”
In artikel 10, lid 1, van verordening nr. 659/1999 wordt bepaald:
„Indien de Commissie, uit welke bron ook, over informatie beschikt met betrekking tot beweerdelijk onrechtmatige steun, onderwerpt zij die informatie onverwijld aan een onderzoek.”
Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 luidt:
„Na de betrokken lidstaat de gelegenheid te hebben gegeven zijn opmerkingen in te dienen, kan de Commissie een beschikking geven waarbij de lidstaat wordt gelast alle onrechtmatige steun op te schorten, totdat de Commissie een beschikking heeft gegeven over de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt […]”
Artikel 13, lid 1, van verordening nr. 659/1999 bepaalt:
„Het onderzoek naar mogelijke onrechtmatige steun resulteert in een beschikking overeenkomstig artikel 4, leden 2, 3 of 4. In geval van een beschikking tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure wordt de procedure afgesloten bij een beschikking […] Indien een lidstaat niet voldoet aan een bevel tot het verstrekken van informatie, wordt de beschikking op grond van de beschikbare informatie gegeven.”
Artikel 20, lid 2, van verordening nr. 659/1999 luidt:
„Elke belanghebbende kan de Commissie in kennis stellen van beweerdelijk onrechtmatige steun en van beweerd misbruik van steun. Indien de Commissie op basis van de informatie waarover zij beschikt meent dat er onvoldoende gronden zijn om in de zaak een standpunt in te nemen, stelt zij de belanghebbende daarvan op de hoogte. Indien de Commissie een beschikking geeft in een geval dat betrekking heeft op het onderwerp van de verstrekte informatie, zendt zij de belanghebbende een afschrift van die beschikking.”
Voorgeschiedenis van het geding
Asklepios Kliniken GmbH (hierna: „verzoekster”) is een in de exploitatie van ziekenhuizen gespecialiseerde Duitse privaatrechtelijke vennootschap waarvan het kapitaal volledig in handen van particulieren is.
Op 20 januari 2003 heeft verzoekster bij de Commissie een klacht ingediend met betrekking tot de verlening van beweerdelijk onrechtmatige steun aan openbare ziekenhuizen door de Duitse overheid, erin bestaande dat per geval hun eventuele exploitatieverlies wordt gecompenseerd, alsmede dat door de respectieve overheidsinstanties aan die ziekenhuizen een garantie wordt verleend. Verzoekster heeft de Commissie verzocht, enerzijds die beweerdelijk onrechtmatige gedragingen op basis van de door haar verstrekte informatie te onderzoeken, alsmede haar in kennis te stellen van alle tijdens dit voorlopig onderzoek gegeven beschikkingen, en anderzijds in het geval dat de gelaakte maatregelen als staatsteun moeten worden aangemerkt, de opschorting daarvan te gelasten totdat de Commissie een beschikking heeft gegeven. Een juridisch deskundigenrapport met informatie over verzoekster en de door haar geëxploiteerde ziekenhuizen, haar concurrentieverhouding met de openbare ziekenhuizen en een analyse van de toepassing van artikel 86 EG op de gelaakte steunmaatregelen was bij de klacht gevoegd.
Bij brief van 6 februari 2003 heeft de Commissie de ontvangst van die klacht bevestigd en heeft zij verzoekster laten weten dat het directoraat-generaal Concurrentie van de Commissie de verstrekte informatie zou onderzoeken en het in dat verband noodzakelijke onderzoek zou verrichten.
In de loop van 2003 heeft verzoekster de Commissie meermaals om inlichtingen verzocht.
Bij brief van 26 januari 2004 heeft verzoekster de Commissie aangemaand om de procedure inzake haar klacht voort te zetten. Zij heeft haar ook verzocht om: 1) de Bondsrepubliek Duitsland overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 te gelasten de betrokken compensatiebedragen op te schorten totdat de Commissie een beschikking heeft gegeven; 2) overeenkomstig artikel 13, lid 1, van die verordening in het kader van het voorlopig onderzoek een beschikking op grond van artikel 4, lid 2, 3 of 4, van voornoemde verordening te geven, en 3) haar op de hoogte te houden van de overeenkomstig artikel 20, lid 2, van die verordening gegeven beschikkingen.
Bij brief van 30 januari 2004 heeft de Commissie de ontvangst van de aanmaningsbrief bevestigd.
Op 18 februari 2004 heeft de Commissie een ontwerpbeschikking vastgesteld betreffende de toepassing van artikel 86 EG op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend (hierna: „ontwerpbeschikking”).
Op 28 november 2005 heeft de Commissie beschikking 2005/842/EG vastgesteld betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, [EG] op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend (
PB L 312, blz. 67
).
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 13 mei 2004, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 20 en 23 september 2004, hebben het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Bondsrepubliek Duitsland verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie.
Bij beschikking van de president van de Vierde kamer van het Gerecht van 27 oktober 2004 zijn die verzoeken om toelating tot interventie toegewezen.
Bij brief van 20 december 2004 heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland de griffie van het Gerecht meegedeeld dat het ervan afzag om een memorie in interventie in te dienen maar dat het eventueel tijdens de mondelinge behandeling wilde interveniëren.
Op 26 januari 2005 heeft de Bondsrepubliek Duitsland haar memorie in interventie neergelegd.
In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang is partijen verzocht het Gerecht hun opmerkingen mee te delen voor de voortzetting van de procedure betreffende de vaststelling van beschikking 2005/842; zij hebben binnen de gestelde termijn aan dat verzoek gevolg gegeven.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vierde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Ter terechtzitting van 8 maart 2007 hebben partijen pleidooi gehouden en mondelinge vragen van het Gerecht beantwoord.
Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage vast te stellen dat de Commissie, door op haar klacht van 20 januari 2003 geen beschikking overeenkomstig artikel 4, lid 2, 3 of 4 van verordening nr. 659/1999 te geven, haar verplichtingen krachtens artikel 88 EG en de artikelen 10, lid 1, en 13, lid 1, van verordening nr. 659/1999 niet is nagekomen.
De Commissie, ondersteund door de Bondsrepubliek Duitsland, concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep niet-ontvankelijk, en subsidiair, ongegrond te verklaren;
—
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
De Commissie werpt geen formele exceptie van niet-ontvankelijkheid op, maar voert aan dat het beroep om twee redenen niet-ontvankelijk is.
In de eerste plaats voldoet het verzoekschrift niet aan de voorwaarden van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. De Commissie herinnert eraan dat het voor de ontvankelijkheid van een beroep noodzakelijk is, dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, op zijn minst summier, maar begrijpelijk uit de tekst van het verzoekschrift zelf blijken. Een algemene verwijzing naar andere stukken, ook al zijn die als bijlage bij het verzoekschrift gevoegd, kan het ontbreken van de wezenlijke elementen daarin niet ondervangen. In casu had het verzoekschrift moeten vermelden welke Duitse openbare ziekenhuizen met de door verzoekster geëxploiteerde ziekenhuizen in een concrete concurrentieverhouding stonden. Het door verzoekster in bijlage bijgevoegde juridische deskundigenrapport kan de lacune in haar verzoekschrift niet compenseren.
In de tweede plaats heeft verzoekster geen procesbevoegdheid. De Commissie herinnert aan de vaste rechtspraak volgens welke artikel 232, derde alinea, EG aldus moet worden uitgelegd, dat een particulier een beroep wegens nalaten kan instellen tegen een instelling die heeft nagelaten een handeling vast te stellen waardoor hij rechtstreeks en individueel zou worden geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG. Verzoekster zou door een beschikking inzake haar klacht weliswaar rechtstreeks, doch niet individueel worden geraakt.
Om individueel te worden geraakt moet de indiener van een klacht over beweerdelijk onrechtmatige staatssteun behoren tot de groep van degenen die door de in artikel 88, lid 2, EG geboden procedurele waarborgen worden beschermd. Zo worden behalve de door de steunmaatregel begunstigde onderneming of ondernemingen, eveneens de eventueel door de verlening van de steun in hun belangen aangetaste personen, ondernemingen of verenigingen geraakt, met name concurrerende ondernemingen en beroepsorganisaties. Volgens de rechtspraak echter kunnen enkel de ondernemingen wier concurrentiepositie concreet en rechtstreeks door de steunverlening wordt aangetast, worden beschouwd als concurrenten van de steunontvangers. De theoretische mogelijkheid dat de belangen van een onderneming door de verlening van steun kunnen worden aangetast, volstaat dus niet.
In casu heeft verzoekster in haar verzoekschrift geen concrete aanwijzing gegeven waaruit blijkt dat zij in een concrete en rechtstreekse concurrentieverhouding met Duitse openbare ziekenhuizen stond. Bijgevolg kan zij zich niet beroepen op de hoedanigheid van belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG.
Verzoekster kan het Gerecht dus niet verzoeken om het beweerdelijke stilzitten van de Commissie met betrekking tot de aan alle openbare ziekenhuizen in Duitsland toegekende compensatiebetalingen te onderzoeken. Verzoekster erkent in haar verzoekschrift zelf dat zij met hooguit „sommige” van de in totaal meer dan 700 openbare ziekenhuizen in Duitsland in een concurrentieverhouding staat. In elk geval worden in de passages van het juridische deskundigenrapport waarnaar verzoekster verwijst, slechts vier gevallen van concrete concurrentieverhoudingen vermeld. Bovendien wordt verzoeksters verklaring dat „gemakkelijk soortgelijke voorbeelden voor de andere genoemde en door mandante in Bayern en Hessen geëxploiteerde klinieken kunnen worden bedacht”, niet door bewijs gestaafd.
Voorts zijn de door verzoekster betwiste compensatiebetalingen van de staat ten gunste van openbare ziekenhuizen niet aan te merken als een algemene steunregeling maar vormen zij integendeel een groot aantal individuele steunmaatregelen. Verzoekster had dus voor elk individueel geval moeten bewijzen dat het betrokken openbare ziekenhuis in een concrete concurrentieverhouding met één van de door haar geëxploiteerde ziekenhuizen stond.
De Bondsrepubliek Duitsland is van mening dat het enkele feit dat verzoekster een klacht bij de Commissie heeft ingediend en particuliere ziekenhuizen exploiteert, haar nog niet tot belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG maakt. Het verzoekschrift had de verschillende soorten van ziekenhuizen, alsmede de medische prestaties of de betrokken medische gebieden duidelijk moeten aangeven en de betrokken geografische gebieden moeten afbakenen.
Verzoekster stelt dat haar beroep ontvankelijk is. Zij herinnert eraan dat de artikelen 230 EG en 232 EG slechts voorzien in een en dezelfde rechtsgang, en dat artikel 232, derde alinea, EG aldus moet worden uitgelegd, dat een natuurlijke of rechtspersoon een beroep wegens nalaten kan instellen tegen een instelling die heeft nagelaten een handeling vast te stellen waardoor hij rechtstreeks en individueel zou worden geraakt. Het bestaan van nationale rechtsmiddelen heeft geen invloed op de ontvankelijkheid van een beroep wegens nalaten.
Verzoekster stelt dat zij rechtstreeks en individueel zou zijn geraakt door de beschikking die de Commissie krachtens artikel 4, lid 2, 3 of 4, van verordening nr. 659/1999 in het kader van het eerste onderzoek van de steunmaatregelen had moeten geven.
Met betrekking tot de vraag of zij rechtstreeks wordt geraakt, merkt verzoekster op dat een concurrent van de instelling die steun heeft ontvangen, wordt geacht door een besluit van de Commissie betreffende staatssteun rechtstreeks te worden geraakt, wanneer de wil van de nationale autoriteiten om hun steunvoornemen door te voeren, buiten kijf staat en a fortiori wanneer de subsidies reeds zijn verleend en nog steeds worden verleend. Gelet op de onderhavige omstandigheden, staat het derhalve buiten kijf dat verzoekster rechtstreeks wordt geraakt.
Aangaande de vraag of zij individueel is geraakt, stelt verzoekster dat op het gebied van staatsteun individueel worden geraakt de personen wier belangen door de steunverlening kunnen worden aangetast, dat wil zeggen met name de concurrenten van de steunontvanger. Voorts kunnen volgens de rechtspraak de partijen bij de procedure in de zin van artikel 88, lid 2, EG bij de communautaire rechter opkomen tegen een beschikking van de Commissie waarbij wordt verklaard dat een maatregel geen steunmaatregel van de staat is of dat het wel om een steunmaatregel van de staat gaat, maar een die verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. In dat kader moet het Gerecht zich hooguit ertoe beperken na te gaan of een concurrentieverhouding met de steunontvanger kennelijk niet kan worden uitgesloten. Gezien de overeenkomst tussen de ontvankelijkheidsvoorwaarden bij de beroepen tot nietigverklaring en wegens nalaten, moet derhalve in het kader van de toepassing van artikel 232, derde alinea, EG dezelfde benadering worden gevolgd.
Volgens verzoekster zou zij individueel zijn geraakt door de beschikking die de Commissie niet heeft gegeven, omdat zij in een concrete concurrentieverhouding staat met een aantal openbare ziekenhuizen die deze steun ontvangen. Door het stilzitten van de Commissie werden haar dus de procedurele rechten ontnomen die zij zou hebben gehad indien een formele onderzoeksprocedure was ingeleid.
Met betrekking tot haar concrete concurrentieverhouding met een aantal Duitse openbare ziekenhuizen die de gelaakte steun ontvangen, verklaart verzoekster meer bepaald, dat zij 39 privé-klinieken in Duitsland exploiteert, die intensief met die openbare ziekenhuizen concurreren, en verwijst zij naar het bij het verzoekschrift gevoegde deskundigenrapport.
Verder zou de door de Commissie bepleite beperking van het begrip belanghebbende tot de personen wier concurrentiepositie door de steunverlening concreet en rechtstreeks wordt aangetast, afbreuk doen aan het algemene gemeenschapsrechtelijke begrip van het vereiste van een effectieve rechterlijke bescherming.
Beoordeling door het Gerecht
— Verenigbaarheid van het verzoekschrift met artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering
Krachtens artikel 44, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering moet het inleidende verzoekschrift een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen bevatten. Die uiteenzetting moet zo duidelijk en nauwkeurig zijn, dat de verwerende partij haar verweer kan voorbereiden en het Gerecht, in voorkomend geval zonder nadere informatie, op het beroep uitspraak kan doen.
Teneinde de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling te waarborgen, is het volgens vaste rechtspraak voor de ontvankelijkheid van een beroep noodzakelijk, dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, op zijn minst summier, maar coherent en begrijpelijk uit de tekst van het verzoekschrift zelf blijken (beschikking Gerecht van 28 april 1993, De Hoe/Commissie, T-85/92, Jurispr. blz. II-523, punt 20, en arrest Gerecht van 7 februari 2007, Clotuche/Commissie, T-339/03, nog niet gepubliceerd in JurAmbt., punt 133). De tekst van het verzoekschrift mag weliswaar op specifieke punten worden gestaafd en aangevuld door verwijzingen naar bepaalde passages uit bijgevoegde stukken, doch een algemene verwijzing naar andere stukken, ook al zijn die als bijlage bij het verzoekschrift gevoegd, kan het ontbreken van de wezenlijke elementen van het betoog rechtens, die volgens bovengenoemde bepaling in het verzoekschrift moeten worden vermeld, niet ondervangen (beschikking Gerecht van 21 mei 1999, Asia Motor France e.a./Commissie, T-154/98, Jurispr. blz. II-1703, punt 49). Bovendien is het niet de taak van het Gerecht om in de bijlagen de middelen te zoeken en te ontdekken die het als grondslag voor het beroep zou kunnen beschouwen, daar de bijlagen slechts als bewijsmiddel dienen (arrest Gerecht van 7 november 1997, Cipeke/Commissie, T-84/96, Jurispr. blz. II-2081, punt 34).
In casu verzoekt verzoekster het Gerecht vast te stellen dat de Commissie, door op haar klacht van 20 januari 2003 geen beschikking overeenkomstig artikel 4, lid 2, 3 of 4 van verordening nr. 659/1999 te geven, haar verplichtingen krachtens artikel 88 EG alsmede de artikelen 10, lid 1, en 13, lid 1, van verordening nr. 659/1999 niet is nagekomen. Het verzoekschrift maakt dus ondubbelzinnig melding van het nalaten dat het Gerecht moet vaststellen en bevat een duidelijke en nauwkeurige uiteenzetting van het aangevoerde middel. Voorts noemt het verzoekschrift de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, betreffende de bij de klacht gelaakte steunmaatregelen, het bestaan van een op de Commissie rustende verplichting tot handelen en het gestelde stilzitten van de Commissie na afloop van een termijn die de grenzen van het redelijke zou hebben overschreden.
Met betrekking tot het argument dat het verzoekschrift geen aanwijzing bevat waaruit blijkt dat sprake is van een toereikende concurrentieverhouding, moet worden vastgesteld, dat verzoekster daarin preciseert dat zij particuliere ziekenhuizen in Duitsland exploiteert en dat zij in een concrete concurrentieverhouding staat met de openbare ziekenhuizen in Duitsland die de door haar onrechtmatig geachte steun ontvangen. Zij noemt als voorbeeld ziekenhuizen in Bayern en verwijst naar de bijlagen bij het verzoekschrift voor nadere toelichting.
Gelet op het voorgaande, blijkt het feitelijke element dat essentieel is voor verzoeksters procesbevoegdheid, namelijk haar concurrentieverhouding met steunontvangers, in de tekst van het verzoekschrift weliswaar beknopt maar voldoende duidelijk en nauwkeurig te zijn aangegeven. Aan die vaststelling wordt niet afgedaan doordat verzoekster bijlagen heeft gebruikt om de in de tekst van het verzoekschrift verstrekte informatie aan te vullen, voor zover het verzoekschrift de elementen, feitelijk en rechtens, bevat die verweerster voor de voorbereiding van haar verweer nodig heeft en aan de hand waarvan het Gerecht op het beroep uitspraak kan doen.
Derhalve voldoet het verzoekschrift aan de voorwaarden van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering, en moet het eerste argument van de Commissie inzake de ontvankelijkheid van het beroep worden afgewezen.
— Verzoeksters procesbevoegdheid
De artikelen 230 EG en 232 EG voorzien slechts in een en dezelfde rechtsgang. Evenals particulieren op grond van artikel 230, vierde alinea, EG nietigverklaring van een niet tot hen gerichte handeling van een instelling kunnen vorderen indien die handeling hen rechtstreeks en individueel raakt, moet bijgevolg artikel 232, derde alinea, EG aldus worden uitgelegd, dat het hun ook de mogelijkheid biedt, een beroep wegens nalaten in te stellen tegen een instelling die heeft nagelaten een handeling vast te stellen waardoor zij op dezelfde wijze zouden worden geraakt (arrest Hof van 18 november 1970, Chevalley/Commissie, 15/70, Jurispr. blz. 975, punt 6, en arrest Gerecht van 10 mei 2006, Air One/Commissie, T-395/04, Jurispr. blz. II-1343, punt 25).
Derhalve moet worden onderzocht of verzoekster bevoegd was beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen minstens één van de handelingen die de Commissie aan het einde van de in artikel 88, lid 3, EG bedoelde preliminaire fase van het onderzoek van de steun had kunnen vaststellen, en waarbij was beslist dat de gelaakte maatregelen geen steunmaatregel vormden, of dat zij weliswaar een steunmaatregel vormden, maar verenigbaar met de gemeenschappelijke markt bleken te zijn, dan wel dat de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG noodzakelijk was.
In dit verband zij eraan herinnerd dat wanneer de Commissie, zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, bij wege van een beschikking op basis van lid 3 van dit artikel constateert dat een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, degenen die door de in artikel 88, lid 2, EG geboden procedurele waarborgen worden beschermd, de eerbiediging daarvan slechts kunnen afdwingen indien zij de mogelijkheid hebben die beschikking voor de gemeenschapsrechter te betwisten (arrest Hof van 19 mei 1993, Cook/Commissie, C-198/91, Jurispr. blz. I-2487, punt 23, en arrest Air One/Commissie, punt 45 supra, punt 30).
Om deze redenen verklaart de gemeenschapsrechter een door een belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG ingesteld beroep tot nietigverklaring van een dergelijke beschikking ontvankelijk wanneer degene die het beroep instelt, daarmee de procedurele rechten wil doen eerbiedigen die hij aan laatstgenoemde bepaling ontleent (arresten Cook/Commissie, punt 47 supra, punten 23-26, en Air One/Commissie, punt 45 supra, punt 31).
Volgens vaste rechtspraak zijn de belanghebbenden in de zin van artikel 88, lid 2, EG de personen, ondernemingen of verenigingen die eventueel door de toekenning van steun in hun belangen worden getroffen, dat wil zeggen in het bijzonder de ondernemingen die met de begunstigden van die steun concurreren, en de beroepsorganisaties (arresten Hof van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, Jurispr. blz. 3809, punt 16, en 13 december 2005, Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C-78/03 P, Jurispr. blz. I-10737, punt 36; arrest Air One/Commissie, punt 45 supra, punt 36). Deze rechtspraak, die voor het eerst is geformuleerd in het reeds aangehaalde arrest Intermills/Commissie, is bevestigd bij artikel 1, sub h, van verordening nr. 659/1999, volgens hetwelk het begrip belanghebbende „een lidstaat en een persoon, onderneming of ondernemersvereniging waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden getroffen, in het bijzonder de begunstigde van de steun, concurrerende ondernemingen en beroepsverenigingen” omvat.
Derhalve moet een concurrent, zelfs de toekomstige dan wel louter potentiële concurrent van de begunstigde van de gelaakte steunmaatregel als een belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG worden beschouwd (zie in die zin arrest Hof van 15 juni 1993, Matra/Commissie, C-225/91, Jurispr. blz. I-3203, punt 19, respectievelijk arrest Air One/Commissie, punt 45 supra, punt 39).
In casu exploiteert verzoekster 39 particuliere ziekenhuizen op het gehele grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland. Zij concurreert dus met een aantal van de openbare ziekenhuizen waaraan de steun wordt verleend. Die omstandigheid volstaat als bewijs van een toereikende concurrentieverhouding tussen verzoekster en ten minste een aantal van de begunstigden van de gelaakte maatregelen om haar als belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG te kunnen beschouwen.
Zij is dus bevoegd om met een beroep tot nietigverklaring op te komen tegen een krachtens artikel 88, lid 3, EG vastgestelde beschikking van de Commissie teneinde haar procedurele rechten als belanghebbende te doen eerbiedigen. Derhalve moet ervan worden uitgegaan dat zij ook bevoegd is om het Gerecht te verzoeken om vaststelling van het eventuele stilzitten van de Commissie dat erin bestaat dat een dergelijke beschikking niet wordt gegeven.
Aan die conclusie wordt niet afgedaan door de andersluidende argumenten van de Commissie en interveniënte.
In de eerste plaats moet het argument van interveniënte worden afgewezen, volgens hetwelk het bewijs van de concurrentieverhouding inhoudt dat verzoekster de verschillende soorten van klinieken, medische prestaties en de betrokken medische gebieden nader bepaalt en de betrokken geografische gebieden afbakent. Een dergelijk bewijs vereist een nauwkeurige beschrijving van de betrokken markt en ingewikkelde metingen van de kruiselasticiteit tussen de diensten van de door verzoekster geëxploiteerde ziekenhuizen ten opzichte van de diensten van de openbare ziekenhuizen. Dit zou ruimschoots buiten het kader van het onderzoek van het begrip belanghebbende vallen, zoals dat blijkt uit artikel 1, sub h, van verordening nr. 659/1999 waarin alleen de concurrerende ondernemingen worden vermeld, en verder gaan dan de uitlegging van dat begrip door de rechtspraak die verwijst naar ondernemingen die door de steunmaatregelen eventueel in hun belangen worden geraakt.
Anders dan de Commissie stelt, is het om dezelfde reden niet noodzakelijk dat verzoekster een concrete en rechtstreekse concurrentieverhouding bewijst met elk ziekenhuis dat de gelaakte steun ontvangt, om als belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG te worden aangemerkt. Het volstaat immers dat zij bewijst dat een dergelijke concurrentieverhouding met de steunontvangers bestaat.
In de tweede plaats kunnen de argumenten van de Commissie en interveniënte betreffende het feit dat Duitsland meer dan 700 openbare ziekenhuizen telt, niet slagen. Het aanzienlijke aantal begunstigden kan de ontvankelijkheid van het beroep niet beïnvloeden, aangezien de beweerdelijk onrechtmatige steun daadwerkelijk aan de Duitse openbare ziekenhuizen is betaald, en deze steun, wat door de Commissie niet wordt betwist, geen algemene steunregeling vormt.
Gelet op het voorgaande, moet ook het tweede argument van de Commissie inzake de ontvankelijkheid van het beroep worden afgewezen.
Ten gronde
Argumenten van partijen
Verzoekster stelt dat sprake is van stilzitten aangezien de Commissie een bij artikel 88 EG en de artikelen 10, lid 1, en 13, lid 1, van verordening nr. 659/1999 opgelegde verplichting tot handelen niet is nagekomen.
Uit die bepalingen volgt dat de Commissie verplicht is haar klacht met bekwame spoed en onpartijdig te onderzoeken, en binnen een redelijke termijn een beschikking dient te geven.
Verzoekster herinnert om te beginnen aan de inhoud van artikel 88, leden 1 en 2, EG en de artikelen 10, lid 1, en 13, lid 1, van verordening nr. 659/1999, en wijst op de verplichting om nationale maatregelen die onrechtmatige staatssteun kunnen opleveren, aan een vooronderzoek te onderwerpen. Die verplichting zou voor aangemelde maatregelen ontstaan op het tijdstip van de ontvangst van de aanmelding en voor niet-aangemelde maatregelen op het tijdstip van de ontvangst van de klacht. Zij wijst erop dat de Commissie in het belang van een goede toepassing van de fundamentele verdragsbepalingen inzake staatssteun gehouden is klachten met bekwame spoed en onpartijdig te onderzoeken. Dat vooronderzoek dient ertoe haar in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over de gedeeltelijke of volledige verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt, terwijl de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG betrekking heeft op een volledig onderzoek.
Met betrekking tot de verplichting om na dat vooronderzoek een beschikking te geven, merkt verzoekster vervolgens op dat het ontbreken van een beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure krachtens artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 enkel gerechtvaardigd is indien de Commissie aan het eind van het vooronderzoek tot de overtuiging is gekomen dat de overheidsmaatregel niet als staatssteun kan worden aangemerkt, wat bij een beschikking krachtens artikel 4, lid 2, van verordening nr. 659/1999 moet worden vastgesteld, of dat de maatregel een met de gemeenschappelijke markt verenigbare steunmaatregel vormt, wat bij een beschikking krachtens artikel 4, lid 3, van verordening nr. 659/1999 moet worden vastgesteld.
Wat ten slotte de aan de Commissie gestelde termijn voor een beschikking betreft, voert verzoekster aan dat de procedure inzake het vooronderzoek van de niet-aangemelde steunmaatregelen die na de klachten van derden is ingeleid, weliswaar niet aan dwingende termijnen is onderworpen, maar dat deze niet eindeloos kan aanslepen. De instelling is verplicht haar beschikking te geven binnen een redelijke termijn die moet worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van de zaak en met name de context waarvan deze deel uitmaakt, de verschillende fasen van de procedure die de Commissie moet volgen, de ingewikkeldheid van de zaak, alsmede het belang ervan voor de betrokken partijen. Aangezien het enkel gaat om een eerste onderzoek van de verenigbaarheid van de steunmaatregel en niet om een complete beoordeling van die vraag, had de Commissie in staat moeten zijn om binnen een termijn van twee maanden een beschikking te geven.
Verzoekster wijst erop dat uit het feit dat de Commissie, bij haar weten, niet om een deskundigenrapport heeft gevraagd en ook geen verzoek om inlichtingen aan de Duitse autoriteiten heeft gezonden, blijkt dat nadere toelichting niet noodzakelijk was geweest om over de gegrondheid van haar klacht te beslissen.
Blijkens de rechtspraak werd een termijn van tien maanden tussen de indiening van de opmerkingen van een lidstaat en een beschikking tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure redelijk geacht, terwijl een termijn van 26 maanden, behalve in uitzonderlijke omstandigheden, als ongerechtvaardigd werd beschouwd. Evenzo rechtvaardigt het feit dat een klacht de eerste in haar soort is, niet dat een vooronderzoek 19 maanden duurt, wanneer slechts van enkele reële problemen sprake is. In casu is echter nog geen onderzoek gaande om de feiten vast te stellen en levert het onderzoek van de gelaakte steunmaatregelen geen belangrijk juridisch probleem op, dat in voorkomend geval tot de inleiding van een formele onderzoeksprocedure kan leiden.
Voorts wijst verzoekster erop dat het voor haar noodzakelijk was dat snel een beschikking werd gegeven. Enerzijds leidt de huidige situatie tot mededingingsverstoringen in de Duitse ziekenhuissector die nadelig voor haar zijn. Anderzijds schaadt de niet-behandeling van haar klacht de onderhandelingen die zij met de Duitse overheid voert over de overname van openbare ziekenhuizen.
Nu de Commissie geen nadere toelichting op de gelaakte steunmaatregelen nodig heeft en de klacht niet bijzonder ingewikkeld is en gezien verzoeksters verlangens, is een termijn van meer dan 15 maanden tussen de klacht van 20 januari 2003 en de instelling van het onderhavige beroep geen redelijke termijn voor een eerste onderzoek van die steunmaatregelen. Verzoekster wijst erop dat die termijn beduidend boven de termijn van twee maanden ligt die de Commissie voor het eerste onderzoek van de aangemelde steunmaatregelen ten dienste staat, en ternauwernood onder die van 18 maanden waarover zij in het kader van de formele onderzoeksprocedure voor de vaststelling van een eindbeschikking beschikt. Volgens haar vormt dit stilzitten gedurende meer dan 15 maanden een schending van de verplichtingen die krachtens artikel 88 EG en de artikelen 10, lid 1, en 13, lid 1, van verordening nr. 659/1999 op de Commissie rusten.
Aan die conclusie wordt niet afgedaan door het argument van de Commissie dat de klacht van 20 januari 2003 bij gebreke van toereikende feitelijke informatie voor haar geen verplichting tot handelen heeft doen ontstaan. Uit de artikelen 20, lid 2, en 10, lid 1, van verordening nr. 659/1999 vloeit integendeel voort dat de Commissie de in haar bezit zijnde informatie onverwijld moet onderzoeken. In tegenstelling tot de Commissie, die over ruime mogelijkheden tot vaststelling van de feiten beschikt, wordt de klager bovendien aanzienlijk beperkt in zijn mogelijkheden om relevante informatie te verstrekken. In die omstandigheden is een klacht in de zin van voornoemd artikel 20, lid 2, uitsluitend informatief van aard en kan zij de Commissie enkel ertoe aanzetten een onderzoek in te stellen. Volgens verzoekster was de informatie in de klacht van 20 januari 2003 en in het bijzonder in het daarbij gevoegde deskundigenrapport toereikend voor de Commissie om onverwijld een onderzoek in te stellen. Van de klager zou enkel kunnen worden verlangd dat de inhoud van de gegeven informatie een „begin van vermoeden” van onrechtmatige steun rechtvaardigt. De informatie in de brief van 24 januari 2004 is een aanvulling op of een bijwerking van de in de klacht van 20 januari 2003 bedoelde informatie.
Verzoekster wijst er bovendien op dat noch de ontwerpbeschikking noch beschikking 2005/842 een eind kan maken aan het stilzitten van de Commissie, aangezien de vaststelling van een handeling met algemene strekking de onderbreking van de procedure tot onderzoek van de klachten betreffende staatsteun niet kan rechtvaardigen of verontschuldigen.
De Commissie stelt zich op het standpunt dat zij op het tijdstip van de aanmaningsbrief van 26 januari 2004 geenszins inbreuk had gemaakt op het vereiste om binnen een redelijke termijn het voorafgaande onderzoek van de steunmaatregel te verrichten. Zo toont verzoekster niet aan dat de Commissie op dat tijdstip verplicht was een beschikking te geven die een einde maakte aan haar stilzitten, wat de enige juridisch belangrijke vraag voor een uitspraak over het beweerdelijke nalaten van de Commissie is.
Zij erkent dat het vooronderzoek van de steunmaatregelen waarop de klacht betrekking heeft, niet eindeloos kan blijven duren. De termijn van twee maanden van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 659/1999 kan echter niet worden verward met het vereiste van een redelijke termijn waarin de Commissie dat onderzoek moet afsluiten. Het redelijke karakter van de termijn moet worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van de zaak en met name de context daarvan, de verschillende vereiste fasen van de procedure, alsmede het belang ervan voor de verschillende betrokken partijen.
Verzoekster heeft haar klacht ingediend toen de procedure in de zaak die heeft geleid tot het arrest van het Hof van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (
C-280/00, Jurispr. blz. I-7747
), bijna ten einde was. Daar dit arrest grote betekenis heeft voor de beoordeling van de openbare financiering van de ziekenhuizen, heeft de Commissie volgens het beginsel van goed bestuur de uitspraak daarvan afgewacht alvorens haar standpunt over verzoeksters klacht te bepalen. De termijn van slechts zes maanden tussen verzoeksters aanmaningsbrief en de uitspraak van het arrest was te kort geweest voor de vaststelling van de ontwerpbeschikking die zij aan het uitwerken was, of voor de afsluiting van het vooronderzoek van verzoeksters klacht.
Indien zij had besloten gevolg te geven aan het verzoek van verzoekster, waren bovendien zes maanden ook ontoereikend geweest om zelfs een summier onderzoek te verrichten en een uitspraak te doen over de financiering van de meer dan 700 betrokken Duitse openbare ziekenhuizen, te meer waar voor de juridische beoordeling van de klacht nadere toelichting op de feiten noodzakelijk was geweest.
De Commissie herinnert aan de rechtspraak volgens welke het Gerecht een periode van tien maanden als redelijk heeft beschouwd, terwijl het beroepen wegens nalaten heeft toegewezen wanneer tussen de klacht en de aanmaningsbrief meer dan twee jaar waren verlopen, dus een periode die meer dan vier maal zo lang is als in het onderhavige geval.
De Commissie stelt bovendien dat zij toereikend heeft gehandeld. De vaststelling en de bekendmaking van haar ontwerpbeschikking over de toepassing van artikel 86, lid 3, EG staan gelijk met de inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG. In elk geval heeft de vaststelling van beschikking 2005/842 op 28 november 2005 een einde aan haar stilzitten gemaakt en is individuele controle van de financiering van elk openbaar ziekenhuis door de Commissie daardoor zinloos geworden. Derhalve behoeft niet meer op het beroep te worden beslist.
Beoordeling door het Gerecht
Vooraf moeten de argumenten van de Commissie worden afgewezen volgens welke zij met de vaststelling van haar ontwerpbeschikking en daarna beschikking 2005/842 een standpunt over de klacht heeft bepaald, zodat niet meer op het beroep wegens nalaten hoeft te worden beslist.
Die beschikking formuleert inderdaad de criteria aan de hand waarvan de wettigheid van de door verzoekster gelaakte overheidsfinanciering kan worden beoordeeld. Zo worden de verenigbaarheid van de compensatiebedragen met de gemeenschappelijke markt en hun vrijstelling van de aanmeldingsplicht ingevolge artikel 4 van beschikking 2005/842 afhankelijk gesteld van een officieel besluit dat de aard, de strekking en de duur van de opgelegde openbaredienstverplichtingen nader bepaalt en aangeeft welke de betrokken ondernemingen zijn. Krachtens artikel 5 van de beschikking zijn de compensatiebedragen, die alle voordelen omvatten die door de staat of in welke vorm ook worden toegekend, niet hoger dan wat nodig is om de kosten van de uitvoering van openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de desbetreffende opbrengsten alsmede met een redelijke winst. Bovendien volgt uit artikel 6 ervan dat de lidstaten van de betrokken ondernemingen de terugbetaling van eventuele overcompensatie verlangen. Daaruit kan dus worden afgeleid dat compensatie voor verlies, waartegenover geen openbaredienstverplichtingen staan, verboden is en dat de betrokken bedragen door de staat moeten worden teruggevorderd.
De vaststelling van abstracte criteria in een beschikking met een algemene strekking kan echter op zich niet zijn aan te merken als een standpuntbepaling van de Commissie over een specifieke klacht als die van verzoekster. Die criteria zijn immers slechts de factoren die in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling van de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van financieringen die vergelijkbaar zijn met die welke verzoekster heeft gelaakt. Alleen de concrete toepassing door de Commissie op de door verzoekster gelaakte situaties zou duidelijk de wil van de instelling ten aanzien van haar verzoek weergeven en dus een standpuntbepaling in de zin van artikel 232, tweede alinea, EG vormen.
Die conclusie geldt nog meer met betrekking tot de ontwerpbeschikking. Dat de betrokken partijen – waaronder verzoekster – de gelegenheid hebben gehad hun opmerkingen over de inhoud ervan te maken, stelt dit nog niet gelijk met de inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG. Daarmee heeft verzoekster enkel haar standpunt over de inhoud van een algemene beschikking kenbaar kunnen maken maar heeft zij niet haar argumenten over de rechtmatigheid van de gelaakte maatregelen kunnen doen gelden, zoals zij ingevolge artikel 20, lid 1, van verordening nr. 659/1999 had mogen doen, indien de Commissie had besloten de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden.
Uit het voorgaande volgt dat de Commissie, toen zij overeenkomstig artikel 232 EG tot handelen is aangemaand, geen standpunt ten aanzien van verzoeksters klacht had bepaald.
Daar het nalaten bestond in een stilzitten van de instelling in strijd met het gemeenschapsrecht, moet worden nagegaan of op 26 januari 2004, toen de Commissie tot handelen is aangemaand, op haar een verplichting tot handelen rustte (arresten Gerecht van 15 september 1998, Gestevisión Telecinco/Commissie, T-95/96, Jurispr. blz. II-3407, punt 71, en Air One/Commissie, punt 45 supra, punt 60).
Aangezien zij bij uitsluiting bevoegd is om de verenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt te beoordelen, is de Commissie in het belang van een goede toepassing van de fundamentele verdragsbepalingen inzake staatssteun gehouden een klacht wegens een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken (arrest Air One/Commissie, punt 45 supra, punt 61). De Commissie mag dus het vooronderzoek van overheidsmaatregelen waartegen een klacht is ingediend, niet eindeloos laten aanslepen. Of de duur van het onderzoek van een klacht redelijk is, moet worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van elke zaak en met name de context ervan, de verschillende fasen van de procedure die de Commissie moet volgen en de ingewikkeldheid van de zaak (arrest Gestevisión Telecinco/Commissie, punt 80 supra, punt 75).
De Commissie heeft verzoeksters klacht en haar aanmaning op respectievelijk 20 januari 2003 en 26 januari 2004 ontvangen.
Blijkens het dossier heeft de Commissie de ontvangst van verzoeksters klacht bevestigd zonder haar om aanvullende informatie te vragen of de redenen uiteen te zetten waarom zij niet in staat was deze als zodanig te onderzoeken. Derhalve moet ervan worden uitgegaan dat de termijn waarin de Commissie haar vooronderzoek van de betwiste financieringen moet afsluiten, op de dag van de ontvangst van de klacht inging.
Op het tijdstip dat de Commissie overeenkomstig artikel 232, tweede alinea, EG is aangemaand, duurde het vooronderzoek van de klacht dus al 12 maanden.
Er is uitgemaakt dat een duur van bijna 6 maanden voor de behandeling van een enigszins ingewikkelde zaak die betrekking had op verschillende Italiaanse luchthavens, de grenzen van de redelijke termijn niet overschreed (arrest Air One/Commissie, punt 45 supra, punten 62-67). Daarentegen was het Gerecht in het arrest Gestevisíon Telecinco/Commissie, punt 80 supra, punt 80, van oordeel dat de behandelingsduur van de klachten van 47 maanden voor de eerste klacht en van 26 maanden voor de tweede klacht de grenzen van het redelijke had overschreden.
Daar de in verordening nr. 659/1999 voor aangemelde steunmaatregelen voorgeschreven vaste termijnen niet gelden voor niet-aangemelde steunmaatregelen, moet verzoeksters argument dat de Commissie in beginsel in staat diende te zijn binnen twee maanden een dergelijke beschikking te geven, worden afgewezen.
Op het tijdstip van de indiening van de klacht was de procedure in de zaak die heeft geleid tot het arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, punt 71 supra, nog niet ten einde. Wegens het belang van die zaak voor de behandeling van de door verzoekster gelaakte openbare financieringen, kon de Commissie op goede gronden het onderzoek van de in de klacht gestelde feitelijke vragen uitstellen en een toelichting op het juridische kader afwachten in het licht waarvan de klacht moest worden onderzocht.
De voorbereiding van een algemene beschikking over staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend, ontsloeg de Commissie inderdaad niet van haar verplichting om verzoeksters klacht individueel te onderzoeken.
Tussen de uitspraak van het arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg en de aanmaning ligt een periode van 6 maanden. De zaak is ontegenzeglijk ingewikkeld. De klacht heeft betrekking op alle meer dan 700 openbare ziekenhuizen in Duitsland, zonder ze echter individueel te noemen, en laakt zowel de compensatie door de overheidsinstanties van het eventuele exploitatieverlies van de ziekenhuizen als de verlening van een garantie zonder dat nadere toelichting op de door elk ziekenhuis ontvangen steun wordt verstrekt.
Gelet op de ingewikkeldheid van de zaak, was die termijn in elk geval te kort voor de Commissie om het vooronderzoek van de verenigbaarheid van de door verzoekster gelaakte financieringen te kunnen afsluiten.
Vastgesteld moet dus worden dat op de datum van de aanmaning de duur van het onderzoek van de klacht de grenzen van het redelijke niet had overschreden.
Bijgevolg dient het beroep te worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
Ingevolge artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Bijgevolg dragen de Bondsrepubliek Duitsland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland hun eigen kosten.

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Asklepios Kliniken GmbH draagt haar eigen kosten en die van de Commissie.

3)
De Bondsrepubliek Duitsland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland dragen hun eigen kosten.

Legal
Wiszniewska-Białecka
Moavero Milanesi
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 11 juli 2007.
De griffier
E. Coulon
De president van de Vierde kamer
H. Legal
(
*1
)	Procestaal: Duits.