CELEX: 61993CJ0156
Normativa sobre la producción agrícola ecológica
Competencias respectivas del Consejo y de la Comisión
Prerrogativas del Parlamento

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de abril de 1993, el Parlamento Europeo solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, la anulación del Reglamento (CEE) nº 207/93 de la Comisión, de 29 de enero de 1993, por el que se define el contenido del Anexo VI del Reglamento (CEE) nº 2092/91 del Consejo sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios y por el que se establecen las disposiciones particulares de aplicación del apartado 4 del artículo 5 de dicho Reglamento (DO L 25, p. 5; en lo sucesivo, "Reglamento impugnado"), o, con carácter subsidiario, la anulación de las partes impugnadas de dicho Reglamento.
2 El Reglamento (CEE) nº 2092/91 del Consejo, de 24 de junio de 1991, sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios (DO L 198, p. 1; en lo sucesivo, "Reglamento de base"), adoptado con base en el artículo 43 del Tratado, tiene principalmente por objeto establecer las normas de producción, etiquetado y control que permitan proteger la agricultura ecológica.
3 El artículo 5 de dicho Reglamento de base establece, en sus apartados 1 a 6, los requisitos exigidos para hacer referencia, en el etiquetado o en la publicidad de un producto, al método de producción ecológica, y precisa, en el apartado 7, que las normas de desarrollo de ese artículo se establecerán de acuerdo con el procedimiento del artículo 14, el cual permite que la Comisión adopte medidas de conformidad con el dictamen de un Comité integrado por representantes de los Estados miembros. Con arreglo al apartado 8, las listas limitativas de las substancias y productos contemplados en algunas disposiciones del artículo 5 se fijarán en el Anexo VI de acuerdo con el mismo procedimiento. Por último, el apartado 9 prevé que, antes del 1 de julio de 1993, la Comisión volverá a examinar las disposiciones de dicho artículo y presentará cualquier propuesta que considere adecuada con vistas a su posible revisión.
4 El Reglamento de la Comisión impugnado establece, en particular, las listas limitativas de substancias que el apartado 8 del artículo 5 del Reglamento de base del Consejo dispone que deben figurar en el Anexo VI.
5 Así adoptado, el referido Anexo se refiere especialmente, en el inciso i) del punto 4 de la Parte A, a los preparados a base de microorganismos habitualmente empleados en la elaboración de alimentos, a excepción de los microorganismos modificados genéticamente (en lo sucesivo, "MOMG") definidos en el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 90/220/CEE del Consejo, de 23 de abril de 1990, sobre la liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente (en lo sucesivo, "OMG"; DO L 117, p. 15). Del mismo modo, en el inciso i) de la Parte B, se refiere a todos los preparados a base de microorganismos y de enzimas habitualmente empleados como auxiliares tecnológicos en la elaboración de alimentos, a excepción de los MOMG definidos en el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 90/220. No obstante, dichos MOMG figuran también en el inciso ii) del punto 4 de la Parte A y en el inciso ii) de la Parte B, en caso de que se incluyan de conformidad con el procedimiento de decisión establecido en el artículo 14 del Reglamento de base.
6 Por último, el artículo 2 del Reglamento impugnado establece que determinadas partes del Anexo VI sólo podrán modificarse si se cumplen como mínimo algunos requisitos. Así, en lo que concierne a los auxiliares tecnológicos incluidos en la Parte B, sólo podrán incluirse las sustancias cuya utilización esté permitida en los procedimientos de transformación de alimentos y siempre que se haya demostrado que, sin recurrir a ellas, es imposible producir esos productos alimenticios.
7 Invocando una violación de sus prerrogativas, el Parlamento impugna la validez de la inclusión de los MOMG en el Anexo VI del Reglamento de base y, para fundamentar su recurso, alega tres motivos, basados, respectivamente, en la incompetencia de la Comisión para modificar el Reglamento de base, en la desviación de poder en que incurrió dicha Institución y, por último, en la insuficiente motivación de las disposiciones impugnadas.
8 La Comisión, que manifiesta algunas dudas sobre la admisibilidad del recurso, estima que debe rechazarse la argumentación desarrollada por el Parlamento.
9 El Consejo intervino en apoyo de las pretensiones de la Comisión. El Parlamento cuestiona tanto la admisibilidad como la procedencia de dicha intervención.
Sobre la admisibilidad del recurso
10 Según reiterada jurisprudencia (véase, en particular, la sentencia de 28 de junio de 1994, Parlamento/Consejo, C-187/93, Rec. p. I-2857, apartado 14), el Parlamento Europeo está legitimado para plantear ante el Tribunal de Justicia un recurso de anulación contra un acto del Consejo o de la Comisión, siempre y cuando dicho recurso sólo tenga por objeto la protección de sus prerrogativas y se fundamente únicamente en motivos referentes a la violación de éstas. Este requisito se cumple cuando el Parlamento indica de manera pertinente el objeto de su prerrogativa que debe protegerse y la supuesta violación de dicha prerrogativa (véase la sentencia de 2 de marzo de 1994, Parlamento/Consejo, C-316/91, Rec. p. I-625, apartado 13).
11 Con arreglo a estos criterios, debe declararse la inadmisibilidad del recurso en la medida en que se basa en la infracción del artículo 190 del Tratado. En efecto, al alegar que las disposiciones impugnadas están insuficientemente motivadas, el Parlamento no indica de modo pertinente por qué tal infracción, suponiendo que fuera exacta, habría de violar sus propias prerrogativas.
12 En cambio, el derecho a ser consultado en virtud de una disposición del Tratado constituye una prerrogativa del Parlamento (véase la sentencia de 2 de marzo de 1994, Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 16). Pues bien, el Parlamento mantiene que el Reglamento impugnado, en la medida en que regula la cuestión de si pueden autorizarse los MOMG en la producción agrícola ecológica, tiene como efecto excluirle del procedimiento con arreglo al cual debería normalmente resolverse dicha cuestión. Según él, tal cuestión está incluida en el ámbito del Reglamento de base del Consejo fundado en el artículo 43 del Tratado, que establece la obligación de consultar al Parlamento.
13 Así pues, en la medida en que critica el hecho de que, al adoptar el Reglamento impugnado, la Comisión rebasó las facultades que le confería el Reglamento de base, el recurso tiene por objeto demostrar una violación de las prerrogativas del Parlamento derivada de la incompetencia de la Comisión para modificar dicho Reglamento de base o de la desviación de poder en la que incurrió.
Sobre la admisibilidad de la intervención del Consejo
14 Con arreglo al último párrafo del artículo 37 del Estatuto del Tribunal de Justicia, las pretensiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes (véase la sentencia de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo, C-155/91, Rec. p. I-939, apartado 24).
15 Al solicitar que se desestime el motivo basado en la desviación de poder en que incurrió la Comisión, el Consejo interviene en apoyo de las pretensiones de ésta de que se desestime el recurso, basándose en un motivo que no es ajeno a los invocados por la Comisión. El hecho de que el Consejo sólo discuta una parte de la argumentación del recurso no puede tener como consecuencia la inadmisibilidad de su intervención.
Sobre el fondo
En cuanto a la incompetencia
16 El Parlamento mantiene que el Reglamento impugnado, al ampliar el ámbito de los productos alimenticios ecológicos para incluir los productos que contienen MOMG, compromete los objetivos del Reglamento de base sobre las expectativas de los consumidores, las condiciones de una competencia leal, la libre circulación de los productos ecológicos y el equilibrio entre la producción agrícola y la protección del medio ambiente. Según él, de este modo la Comisión rebasó las facultades que le confería el Reglamento de base y modificó este último sin observar el procedimiento del artículo 43 del Tratado, que prevé que el Consejo adopte los actos legislativos previa consulta al Parlamento.
17 La Comisión alega que las disposiciones impugnadas, que prevén la posibilidad de incluir en el futuro a los MOMG, con sujeción a ciertos requisitos, en las listas de sustancias que figuran en el Anexo VI del Reglamento de base, tienen meramente por objeto salvaguardar la situación futura, sin afectar a los intereses actuales del consumidor ni a las demás preocupaciones invocadas por el Parlamento. Poniendo de relieve cómo, contrariamente a lo que proponía una enmienda votada por el Parlamento, el Reglamento de base no prohibió la utilización de OMG o de MOMG en la agricultura ecológica y no excluyó estas sustancias de la lista de las que podían utilizarse como ingredientes o como auxiliares tecnológicos, la Comisión estima que dicho Reglamento la facultaba plenamente para adoptar las medidas que promulgó.
18 Según ha declarado ya el Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 16 de junio de 1987, Romkes, 46/86, Rec. p. 2671, apartado 16, y de 10 de mayo de 1995, Parlamento/Consejo, C-417/93, Rec. p. I-0000, apartado 30), no se puede exigir que todos los detalles de los Reglamentos relativos a la política agrícola común sean adoptados por el Consejo según el procedimiento del artículo 43 del Tratado. Se cumple esta disposición cuando los elementos esenciales de la materia regulada se han establecido de acuerdo con el procedimiento previsto por aquél, y las disposiciones de ejecución de los Reglamentos de base pueden adoptarse según un procedimiento diferente, tal como lo han previsto los apartados 7 y 8 del artículo 5 del Reglamento de base. No obstante, un Reglamento de ejecución, como el Reglamento impugnado, adoptado sin consulta al Parlamento, debe respetar los elementos esenciales de la materia fijados en el Reglamento de base tras consultar al mismo Parlamento.
19 Como indica su quinto considerando, en el caso presente el Reglamento de base tuvo por objeto, en particular, crear un conjunto de normas comunitarias de producción, etiquetado y control que permita proteger la agricultura ecológica. Tal conjunto debe garantizar unas condiciones de competencia leal entre los productores, evitar el anonimato en el mercado de los productos ecológicos y aumentar la credibilidad de estos productos entre los consumidores.
20 En lo que atañe más específicamente al etiquetado y la publicidad de los productos ecológicos destinados a la alimentación humana, el apartado 3 del artículo 5 de dicho Reglamento de base define los requisitos con sujeción a los cuales se podrá hacer referencia al método de producción ecológica en la denominación de venta del producto. Tal referencia sólo será posible, en principio, cuando todos los ingredientes de origen agrario sean productos o provengan de productos obtenidos con arreglo a las normas establecidas en los artículos 6 y 7, cuando los productos contengan únicamente sustancias que figuren en el Anexo VI, cuando no hayan sido sometidos a tratamientos con radiaciones ionizantes ni contengan sustancias que no figuren en ese mismo Anexo VI, y, por último, cuando hayan sido elaborados por un operador que haya aceptado someterse a las medidas de control establecidas en los artículos 8 y 9.
21 En virtud del apartado 8 del artículo 5, las listas limitativas de las substancias que deben figurar en el Anexo VI del Reglamento de base se fijarán de acuerdo con el procedimiento del artículo 14, el cual permite que la Comisión adopte medidas de conformidad con el dictamen de un Comité integrado por representantes de los Estados miembros. Es así como la Comisión adoptó el Reglamento impugnado, que menciona a los MOMG, en los términos que se indican en el apartado 5 de esta sentencia.
22 Contrariamente a lo que mantiene el Parlamento, las disposiciones impugnadas no rebasan el marco de la ejecución de los principios definidos por el Reglamento de base adoptado previa consulta al Parlamento.
23 Tanto en el inciso i) del punto 4 de la Parte A del Anexo VI como en el inciso i) de la Parte B, se excluye expresamente a los MOMG de los preparados a base de microorganismos habitualmente empleados en la elaboración de alimentos. Tan sólo figuran en el inciso ii) de cada una de dichas Partes en el caso de que se hayan incluido de conformidad con el procedimiento de decisión del artículo 14 del Reglamento de base. De este modo, no se incluye concretamente a ningún MOMG en las listas limitativas de substancias que deben figurar en el Anexo VI del Reglamento de base, y únicamente podrán ser incluidos, en su caso, si se observa el procedimiento previsto para establecer tales listas y los requisitos que para su modificación fija el artículo 2 del Reglamento impugnado. Esta es la razón de que el Abogado General estimara, en el punto 44 de sus conclusiones, que las disposiciones cuestionadas carecían de efectos jurídicos con respecto a las pretensiones del Parlamento.
24 Sea cual sea el alcance exacto de las referidas disposiciones, en ningún caso puede considerarse contraria a las previsiones del Reglamento de base la inclusión efectiva de MOMG en las listas limitativas del Anexo VI. En efecto, los productos ecológicos pueden contener ingredientes de origen no agrario y otras sustancias, dentro de los límites fijados por las citadas disposiciones del Reglamento, que encomiendan a la Comisión la tarea de aprobar las listas. Tal como la Comisión pone de relieve, no fue intención del Consejo al adoptar el Reglamento, contrariamente a lo que proponía una enmienda votada por el Parlamento, prohibir la utilización de OMG o de MOMG en la agricultura ecológica, y no excluyó estas sustancias de las sustancias que pueden figurar en las listas limitativas.
25 Por otra parte, las normas generales destinadas a controlar la utilización de los OMG o de los MOMG con vistas a la protección de la salud humana y del medio ambiente no están incluidas en el Reglamento de base sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios. Figuran en la Directiva 90/219/CEE del Consejo, de 23 de abril de 1990, relativa a la utilización confinada de microorganismos modificados genéticamente (DO L 117, p. 1), y en la Directiva 90/220, antes citada. Para la utilización de tales productos, dichas Directivas prevén, en particular, un sistema de notificación previa a las autoridades competentes de los Estados miembros por parte del fabricante o del importador, así como de autorización por dichas autoridades o, en determinadas circunstancias, por la Comisión.
26 De las anteriores observaciones se desprende que la mención de los MOMG en el Anexo VI del Reglamento de base, cuyo contenido estableció el Reglamento impugnado, no tuvo por efecto fijar nuevas normas que permitieran la utilización de tales sustancias en la agricultura ecológica. En efecto, dicha utilización supone a la vez la observancia de los procedimientos previstos en las citadas Directivas y la inclusión efectiva de tales sustancias en las listas limitativas del Anexo VI.
27 Así pues, las disposiciones controvertidas adoptadas por la Comisión no modificaron la legislación comunitaria adoptada por el Consejo previo dictamen del Parlamento. Por consiguiente, procede desestimar el motivo basado en la incompetencia.
En cuanto a la desviación de poder
28 Con carácter subsidiario, el Parlamento alega que la Comisión incurrió en desviación del poder que le confiere el apartado 8 del artículo 5 del Reglamento de base. Según él, como conclusión al debate en el Parlamento sobre el Reglamento de base, la Comisión declaró compartir las preocupaciones expresadas en las enmiendas destinadas a prohibir los MOMG en la agricultura ecológica y aseguró que se emprenderían los estudios técnicos pertinentes para poder adoptar una decisión apropiada al respecto. Por lo tanto, la Comisión habría debido recurrir al procedimiento previsto en el apartado 9 del artículo 5 del Reglamento de base, que le insta a presentar cualquier propuesta que considere adecuada con vistas a la posible revisión de dicho Reglamento, revisión que, a tenor del artículo 43 del Tratado, sólo puede llevarse a cabo previa consulta al Parlamento.
29 La Comisión rechaza la interpretación que el Parlamento hace de sus declaraciones. La Comisión mantiene que no tuvo intención de utilizar la habilitación prevista en el apartado 8 del artículo 5 del Reglamento de base con vistas a eludir la necesaria consulta al Parlamento en materia de utilización de los MOMG en la producción alimentaria. Tal cuestión, en efecto, está regulada en otras disposiciones del Derecho comunitario y, si en virtud de estas últimas disposiciones se autoriza la utilización de los MOMG, se tratará únicamente de determinar en qué medida otros factores imponen normas específicas para el sector de los productos alimenticios ecológicos.
30 El Consejo apoya la posición de la Comisión, alegando, en particular, que esta Institución no podía quedar vinculada jurídicamente por ninguna declaración de intenciones y que, en cualquier caso, no podía en absoluto quedar vinculada antes de que el propio Consejo se hubiera pronunciado sobre su propuesta y le hubiera conferido competencias de ejecución. Así pues, concluye el Consejo, no es posible que la declaración de la Comisión tenga el efecto jurídico que le atribuye el Parlamento.
31 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 20 de junio de 1991, Cargill/Comisión, C-248/89, Rec. p. I-2987, apartado 26), la desviación de poder se define como la adopción por una Institución comunitaria de un acto con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso.
32 En lo que atañe a la identidad entre el fin perseguido y el fin alegado, procede subrayar que ningún elemento de los autos permite afirmar que, al adoptar las disposiciones impugnadas, la Comisión haya perseguido un fin distinto del consignado en los considerandos del Reglamento que contiene dichas disposiciones. En particular, la mención de los MOMG que figura en dicho Reglamento en modo alguno resulta contraria al objetivo definido en el considerando sexto, según el cual la cuestión de si los enzimas obtenidos de MOMG pueden utilizarse en productos alimenticios en cuya etiqueta se haga referencia a métodos de producción ecológicos se estudiará detalladamente cuando se autorice la utilización de tales enzimas en los productos alimenticios en virtud de la correspondiente normativa comunitaria.
33 En cuanto a la exigencia de no eludir un procedimiento específicamente previsto, el Parlamento carece de fundamento para sostener que la Comisión habría debido recurrir al procedimiento previsto en el apartado 9 del artículo 5 del Reglamento de base. En efecto, tal como se indica en el apartado 27 de la presente sentencia, las disposiciones controvertidas adoptadas por la Comisión no modificaron la legislación comunitaria adoptada por el Consejo previo dictamen del Parlamento.
34 Por consiguiente, procede desestimar el motivo basado en la desviación de poder.
35 De todas las consideraciones precedentes se desprende que el recurso debe ser desestimado en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
36 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Parlamento, procede condenarle en costas. Con arreglo al apartado 4 del artículo 69 del mismo Reglamento, el Consejo, parte coadyuvante, cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Parlamento Europeo. El Consejo cargará con sus propias costas.