CELEX: 61990CJ0039
Piensos compuestos
Obligación de indicar los ingredientes empleados en el pienso compuesto
Artículos 30 y 36 del Tratado y Directiva 79/373/CEE

Mediante resolución de 16 de enero de 1990, recibida en el Tribunal de Justicia el 12 de febrero siguiente, el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, varias cuestiones prejudiciales relativas a la validez y a la interpretación de la letra b) del apartado 4 y del apartado 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la comercialización de los piensos compuestos (
DO L 86, p. 30
; EE 03/16, p. 75), y de los artículos 30 y 36 del Tratado CEE, con objeto de apreciar la compatibilidad con estas disposiciones de la normativa alemana relativa a los piensos compuestos.
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Denkavit Futtermittel GmbH (en lo sucesivo, «Denkavit») y el Land Baden-Württemberg sobre la negativa de las autoridades de dicho Land a la comercialización por Denkavit en el territorio de la República Federal de Alemania de piensos compuestos fabricados legalmente en los Países Bajos, debido a que la citada empresa no ha observado lo dispuesto en el artículo 13 del Futtermittelverordnung de 22 de junio de 1988 (BGBl. I, p. 869; en lo sucesivo, «FMV»), adoptado basándose en la Futtermittelgesetz de 2 de julio de 1975 (p. 1745). Según este artículo del FMV, los piensos compuestos destinados a animales de cría deben llevar, desde el 30 de junio de 1988, la indicación de todos los ingredientes que los componen «en orden de importancia ponderal decreciente» (en lo sucesivo, «declaración semiabierta»).
Denkavit recurrió contra esta negativa ante el Verwaltungsgericht Stuttgart, alegando que el requisito exigido por el FMV era contrario a lo dispuesto en la citada Directiva 79/373.
El Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, ante el que el Land Baden-Württemberg había interpuesto recurso de apelación contra la sentencia del Verwaltungsgericht Stuttgart, decidió suspender el procedimiento hasta que este Tribunal de Justicia se pronunciara sobre las siguientes cuestiones prejudiciales :
«1)
La letra b) del apartado 4 del artículo 5 de la Directiva 79/373/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la comercialización de los piensos compuestos, en relación con el apartado 7 del mismo artículo, ¿debe interpretarse en el sentido de que :
—
ofrece a los Estados miembros la posibilidad de establecer una obligación — que todavía no existía en Derecho nacional cuando entró en vigor la Directiva— de indicar los ingredientes empleados en los piensos compuestos en orden de importancia ponderal decreciente (declaración semiabierta), o
—
sólo concede a los Estados miembros el derecho de mantener semejante obligación cuando ésta ya existiera en el Derecho nacional en vigor de la Directiva?
2)
En el supuesto de que la Directiva 79/373 permita no sólo que se mantenga, sino también que se establezca de nuevo esta obligación de marcado :
a)
¿Constituye tal obligación una “medida de efecto equivalente” a una restricción cuantitativa en la importación en el sentido del artículo 30 del Tratado CEE?
b)
En el supuesto de que esta obligación constituyera efectivamente una medida de efecto equivalente, el objetivo de la protección del consumidor hace necesario el marcado que se discute?
c)
En el supuesto de que el marcado que se discute fuera necesario para satisfacer exigencias de la protección del consumidor, ¿se trata en este caso del medio que menos afecta a la libertad de intercambios?
3)
En el supuesto de que la restricción de la libre circulación de mercancías causada por el marcado que se discute no pudiera justificarse simplemente por el artículo 30 del Tratado CEE, ¿puede aceptarse la excepción del artículo 36 del Tratado CEE, y estimar que las restricciones que dificultan los intercambios comerciales están justificadas por razones de protección de la salud de las personas y animales?»
En su resolución de remisión, el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg alega que, con arreglo a su tenor literal, los apartados 4 y 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373 parecen permitir el establecimiento de exigencias más severas que las anteriormente aplicables en virtud de la legislación nacional vigente a la entrada en vigor de la Directiva. Ahora bien, esta posibilidad es contradictoria con lo expuesto en el quinto considerando de la Directiva que, en una interpretación teleologica, parece que sólo deja a los Estados miembros la posibilidad de mantener las obligaciones de declaración ya existentes al entrar en vigor la Directiva 79/373. A propósito de las cuestiones segunda y tercera, el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg precisa, en primer lugar, que el establecimiento de la exigencia de declaración semiabierta en Alemania se debió fundamentalmente a la necesidad de informar al ganadero sobre el tipo y la cantidad de materias primas del pienso compuesto y señala, a continuación, la imposibilidad de invocar el artículo 36 del Tratado, habida cuenta de la normativa exhaustiva adoptada por el Consejo con arreglo al artículo 100 del Tratado CEE.
Para una más amplia exposición de los hechos y de la normativa aplicable al procedimiento principal, del desarrollo del procedimiento y de las observaciones escritas presentadas ante este Tribunal de Justicia, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Con carácter preliminar, procede señalar, en primer lugar, que la citada Directiva 79/373 constituye una etapa del proceso de armonización de las legislaciones nacionales que tiende a eliminar progresivamente todos los obstáculos a la libre circulación de los piensos compuestos en la Comunidad. En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de esta Directiva, la Comisión, en función de la experiencia adquirida, remitirá al Consejo propuestas de modificación de la misma para lograr la libre circulación de los piensos compuestos y eliminar determinadas disparidades, en particular en lo que se refiere al empleo de los ingredientes y en materia de etiquetado.
A continuación, procede señalar, a tenor de la letra b) del apartado 4 y del apartado 7 del artículo 5 de la citada Directiva 79/373:
«4.
Los Estados miembros podrán disponer que se indiquen todas o parte de las declaraciones que se citan a continuación:
a)
[...]
b)
los ingredientes;
[...]
7.
En la medida en que se faciliten las indicaciones relativas a los ingredientes deberán citarse todos los ingredientes empleados, bien indicando su contenido, bien en orden de importancia ponderal decreciente en el pienso compuesto. Los Estados miembros podrán disponer una de las dos formas de indicación, con exclusión de la otra. Siempre que no se haya adoptado ninguna medida de acuerdo con la letra b) del artículo 10, los Estados miembros podrán reagrupar los ingredientes por categorías o mantener las categorías existentes y admitir que la indicación de los ingredientes se sustituya por la de las categorías.»
También procede señalar, conforme al quinto considerando de esta Directiva:
«[...] en tanto no se adopten disposiciones complementarias, resulta necesario, teniendo en cuenta las prácticas existentes en determinados Estados miembros, prever, provisionalmente, la posibilidad de requerir a nivel nacional una declaración más completa de la composición de los piensos, en lo que se refiere a los constituyentes analíticos y a los ingredientes empleados; [...] sin embargo, dichas declaraciones únicamente podrán exigirse cuando estén previstas por la presente Directiva.»
El tenor de los artículos 8 y 9 de la Directiva 79/373 es el siguiente:
«Artículo 8
Los Estados miembros estarán autorizados siempre que sus disposiciones nacionales lo prevean en el momento de la adopción de la presente Directiva, a limitar la comercialización de los piensos compuestos a los que:
—
se obtengan a partir de determinados ingredientes,
o
—
estén exentos de determinados ingredientes.
Artículo 9
Los Estados miembros velarán por que los piensos compuestos no se vean sometidos, por razones relativas a las disposiciones contenidas en la presente Directiva, a restricciones de comercialización distintas de las previstas por la presente Directiva.»
Sobre la primera cuestión
Mediante esta cuestión el órgano jurisdiccional de remisión pretende saber, fundamentalmente, si los apartados 4 y 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373 constituyen una cláusula de «bloqueo de la situación» (standstill) que permite a los Estados miembros supeditar la comercialización de los piensos compuestos a una declaración semiabierta únicamente si el Derecho nacional incluía ya semejante exigencia en la fecha de entrada en vigor de la Directiva.
Procede señalar, en primer lugar, que una eventual obligación de «bloquear la situación» no puede deducirse del tenor de la letra b) del apartado 4 ni del apartado 7 del artículo 5 de la citada Directiva. En efecto, estas disposiciones no contienen una formulación explícita en este sentido, a diferencia del artículo 8 de la misma Directiva, conforme al cual los Estados miembros están autorizados a limitar la comercialización de determinados piensos «siempre que sus disposiciones nacionales lo prevean en el momento de la adopción de la presente Directiva».
Semejante obligación de «bloquear la situación» no se contiene tampoco en el quinto considerando de la Directiva 79/373, en el que el Consejo se limita a declarar que únicamente determinados Estados miembros exigen una declaración sobre los ingredientes y que, en tanto no se adopten disposiciones complementarias, resulta necesario prever la posibilidad de requerir a nivel nacional una declaración más completa de la composición de los piensos, en lo que se refiere a los constituyentes analíticos y a los ingredientes empleados.
La falta de una cláusula de «bloqueo de la situación» en la letra b) del apartado 4 y en el apartado 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373 fue confirmada, con posterioridad a los hechos que dieron lugar al presente asunto, por la adopción de la Directiva 90/44/CEE del Consejo, de 22 de enero de 1990, por la que se modifica la Directiva 79/373/CEE, relativa a la comercialización de los piensos compuestos (
DO L 27, p. 35
), en virtud de la cual los Estados miembros están obligados a establecer a partir del 22 de enero de 1992 la declaración semiabierta.
Habida cuenta de estas consideraciones, procede responder a la primera cuestión que la letra b) del apartado 4 y el apartado 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro establezca en su legislación la obligación de indicar en orden de importancia ponderal decreciente los ingredientes empleados en el pienso compuesto, aunque dicha obligación no existiera en Derecho nacional al entrar en vigor la citada Directiva.
Sobre las cuestiones segunda y tercera
Estas cuestiones tienen dos partes. En primer lugar, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber fundamentalmente si, en caso de establecimiento por parte de un Estado miembro de la declaración semiabierta, ésta constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 30 del Tratado y, en su caso, si está justificada por la exigencia imperativa de la protección del consumidor, reconocida por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, o por razones de protección de la salud de las personas o de los animales con arreglo al artículo 36 del Tratado. En segundo lugar, el órgano jurisdiccional nacional duda de la validez de las disposiciones de la Directiva 79/373, que autorizan el establecimiento por un Estado miembro de la exigencia de la declaración semiabierta, teniendo en cuenta los artículos 30 y siguientes del Tratado.
En cuanto a la primera parte de estas cuestiones procede señalar previamente que la exigencia de la indicación semiabierta, aplicable indistintamente a los productos nacionales y a los productos importados, produce el efecto de dificultar las importaciones de los piensos compuestos originarios de otros Estados miembros que no exigen semejante declaración. Por consiguiente y conforme a la jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia (véanse, entre otras, las sentencias de 11 de julio de 1974, Dassonville,
8/74, Rec. p. 837
, y de 20 de febrero de 1979, Rewe-Zentrale,
120/78, Rec. p. 649
), la exigencia de la declaración semiabierta va contra la prohibición del artículo 30 del Tratado.
A continuación procede recordar que, conforme sobre todo a la sentencia de 11 de mayo de 1989, Comisión/Alemania (
76/86, Rec. p. 1021
), según los artículos 30 y siguientes del Tratado, una normativa nacional adoptada a falta de normas comunes o armonizadas, aplicable indistintamente a los productos nacionales y a los importados de otros Estados miembros en los que se fabrican y comercializan legalmente, sólo es compatible con dicho Tratado en la medida en que sea necesaria para satisfacer razones de interés general enumeradas en el artículo 36 o exigencias imperativas relativas, especialmente, a la lealtad de las transacciones comerciales y a la defensa de los consumidores.
Por último, como ha precisado este Tribunal de Justicia sobre todo en la sentencia de 5 de octubre de 1977, Tedeschi (
5/77, Rec. p. 1555
), el recurso al artículo 36 sólo deja de estar justificado cuando, con arreglo al artículo 100, se han adoptado directivas comunitarias que establezcan la armonización completa de las legislaciones nacionales. Por consiguiente, procede admitir que, cuando aún no se ha producido la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en un cierto ámbito, las legislaciones nacionales correspondientes pueden obstaculizar el principio de la libre circulación, en la medida en que los obstáculos de que se trate estén justificados por alguna de las razones indicadas en el artículo 36 del Tratado o por exigencias imperativas.
A este respecto procede recordar que, como ya ha destacado este Tribunal de Justicia en la sentencia de 27 de marzo de 1985, Denkavit Futtermittel (
73/84, Rec. p. 1013
), la citada Directiva 79/373 está destinada a imponer la observancia de determinadas normas de calidad de los piensos compuestos, a garantizar el control sanitario de estos productos y a asegurar la lealtad de las transacciones.
Según la resolución de remisión, la exigencia de la declaración semiabierta fue impuesta en la República Federal de Alemania fundamentalmente con objeto de garantizar la información del ganadero sobre el tipo y la cantidad de materias primas empleadas en los piensos compuestos.
Según los considerandos quinto y sexto de la citada Directiva 90/44, que hace obligatoria la declaración semiabierta a partir del 22 de enero de 1992, la Directiva 79/373 pretendía informar al ganadero, objetivamente y con tanta precisión como fuera posible, sobre la composición y la utilización de los piensos, y la declaración de los ingredientes que formaban parte de la composición de estos piensos constituye, en algunos casos, una información importante para el ganadero.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, procede admitir que el requisito de la declaración semiabierta pretende simultáneamente asegurar la protección de la salud y de la vida de las personas y animales, en el sentido del artículo 36 del Tratado, así como la defensa del consumidor y la lealtad de las transacciones comerciales.
No obstante, semejante exigencia debe alcanzarse empleando medios que no sean desproporcionados en relación con los objetivos perseguidos y que obstaculicen lo menos posible la importación de los productos fabricados y comercializados legalmente en otros Estados miembros. Ahora bien, la mención obligatoria en los piensos compuestos de la indicación de todos los ingredientes empleados en orden de importancia ponderal decreciente puede considerarse como un medio adecuado y proporcional a los objetivos perseguidos, toda vez que está probado que el etiquetado es uno de los medios menos restrictivos para la libre circulación de estos productos en la Comunidad.
Por consiguiente, procede responder a la primera parte de las cuestiones segunda y tercera que la obligación, impuesta conforme a la legislación de un Estado miembro, de indicar los ingredientes de los puestos compuestos en orden de importancia ponderal decreciente se justifica por el interés general de la protección de la salud de las personas y de los animales, en el sentido del artículo 36 del Tratado, así como por las exigencias de la protección del consumidor y de la lealtad de las transacciones comerciales.
Respecto a la segunda parte de estas cuestiones, que se refiere a la validez de lo dispuesto en la citada Directiva 79/373 desde el punto de vista de los artículos 30 y siguientes del Tratado, procede recordar la jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia (véase, especialmente, la sentencia de 18 de abril de 1991, Les Assurances du crédit,
C-63/89, Rec. p. I-1799
), según la cual, en el marco del ejercicio de las facultades que se confieren a las Instituciones respecto a la aproximación de las disposiciones legislativas, hay que reconocer necesariamente a dichas Instituciones un margen de apreciación sobre las etapas que deben cumplirse en la armonización, teniendo en cuenta los caracteres específicos de la materia que se pretende coordinar.
Como ha comprobado anteriormente este Tribunal de Justicia, la armonización efectuada hasta este momento en el sector de los piensos compuestos tiene sólo un carácter parcial. Por consiguiente, no se ha probado en absoluto que, al permitir mediante las disposiciones de los apartados 4 y 7 del artículo 5 de la citada Directiva 79/373 el mantenimiento o el establecimiento por los Estados miembros de la exigencia de la declaración semiabierta, el Consejo haya transgredido los límites de su facultad de apreciación. De ello se deduce que los obstáculos a la libre circulación así resultantes de las disparidades entre las legislaciones de los Estados miembros deben aceptarse en la medida en que la exigencia de la declaración forma parte de la protección de la salud de las personas y animales, así como de la protección del consumidor y de la lealtad de las transacciones comerciales.
Según ello, procede responder a la segunda parte de las cuestiones segunda y tercera que el examen de las disposiciones de la letra b) del apartado 4 y del apartado 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373 no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de dichas disposiciones.
Costas
Los gastos efectuados por los Gobiernos francés e italiano, por el Consejo y la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mediante resolución de 16 de enero de 1990, declara:

1)
La letra b) del apartado 4 y el apartado 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la comercialización de los piensos compuestos, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro establezca en su legislación una obligación de indicar en orden de importancia ponderal decreciente los ingredientes empleados en el pienso compuesto, aunque dicha obligación no existiera en Derecho nacional al entrar en vigor la citada Directiva.

2)
La obligación, impuesta conforme a la legislación de un Estado miembro, de indicar los ingredientes de los piensos compuestos en orden de importancia ponderal decreciente se justifica por el interés general de la protección de la salud de las personas y de los animales, en el sentido del artículo 36 del Tratado, así como por las exigencias de la protección del consumidor y de la lealtad de las transacciones comerciales.

3)
El examen de las disposiciones de la letra b) del apartado 4 y del apartado 7 del artículo 5 de la Directiva 79/373 no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de dichas disposiciones.

O'Higgins
Mancini
Schockweiler
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 20 de junio de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente de la Sala Segunda
T. F. O'Higgins
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.