CELEX: 62003CJ0386
Incumprimento de Estado
Aeroportos
Assistência em escala
Directiva 96/67/CE

1       Na sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao adoptar medidas incompatíveis
com os artigos 16.° e 18.° da Directiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência
em escala nos aeroportos da Comunidade (JO L 272, p. 36), no quadro dos §§ 8, n.° 2, e 9, n.° 3, do regulamento relativo aos
serviços de assistência em escala nos aeroportos (Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen), de 10 de Dezembro
de 1997 (BGBl. 1997 I, p. 2885, a seguir «BADV»), a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem
por força da referida directiva.

Quadro jurídico

Regulamentação comunitária
2       A Directiva 96/67 prevê um sistema de abertura progressiva do mercado dos serviços da assistência em escala nos aeroportos
da Comunidade.
3       Os artigos 16.° e 18.° da referida directiva contêm disposições relativas, respectivamente, ao acesso às instalações aeroportuárias
bem como à protecção social e do ambiente. Estes artigos têm o seguinte teor:
«
Artigo 16.°
Acesso às instalações
1.      Os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para garantir o acesso às instalações aeroportuárias dos prestadores
de serviços de assistência em escala e dos utilizadores que pretendam praticar a auto‑assistência, na medida em que esse acesso
lhes seja necessário para exercerem as suas actividades. Caso a entidade gestora do aeroporto ou, eventualmente, a autoridade
pública ou outra entidade que a controle imponha condições a esse acesso, estas devem ser pertinentes, objectivas, transparentes
e não discriminatórias.
2.      Os espaços disponíveis para a assistência em escala no aeroporto devem ser distribuídos pelos diferentes prestadores de serviços
e pelos diferentes utilizadores que pratiquem a auto‑assistência, incluindo os recém‑chegados, de acordo com regras e critérios
pertinentes, objectivos, transparentes e não discriminatórios.
3.      Sempre que o acesso às instalações aeroportuárias implicar a cobrança de uma remuneração, esta será determinada com base em
critérios pertinentes, objectivos, transparentes e não discriminatórios.
[...]
Artigo 18.°
Protecção social e protecção do ambiente
Sem prejuízo da aplicação das disposições da presente directiva e no respeito das demais disposições do direito comunitário,
os Estados‑Membros podem tomar as medidas necessárias para assegurar a protecção dos direitos dos trabalhadores e a protecção
do ambiente.»
4       A Directiva 2001/23/CE do Conselho, de 12 de Março de 2001, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes
à manutenção dos direitos dos trabalhadores em caso de transferência de empresas ou de estabelecimentos, ou de partes de empresas
ou de estabelecimentos (JO L 82, p. 16), procedeu à codificação da Directiva 77/187/CEE do Conselho, de 14 de Fevereiro de
1977 (JO L 61, p. 26; EE 05 F2 p. 122), na versão alterada pela Directiva 98/50/CE do Conselho, de 29 de Junho de 1998 (JO
L 201, p. 88).

Legislação nacional
5       A Directiva 96/67 foi transposta para o direito alemão principalmente pela lei relativa aos serviços de assistência em escala
nos aeroportos (Gesetz über Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen), de 11 de Novembro de 1997 (BGBl. 1997 I, p. 2694), e
pelo BADV. Os §§ 8 e 9 deste último regulamento prevêem:
«§ 8
(1)      Os prestadores de serviços e os utilizadores que praticam a auto‑assistência reúnem as ‘condições relativas à prestação dos
serviços de assistência em escala’ [...]. Nos casos previstos no § 3, n.
os
2 a 5, essas condições inscrevem‑se no quadro do concurso público e do procedimento de selecção em conformidade com o § 7.
(2)      A entidade gestora do aeroporto pode exigir aos prestadores de serviços ou aos utilizadores que praticam a auto‑assistência
que assegurem a continuidade das relações laborais em função dos serviços de assistência em escala que lhes foram cedidos.
Os trabalhadores são seleccionados com base em critérios pertinentes, especialmente tendo em conta a actividade que exercem.
O § 9, n.° 3, terceiro período, é aplicável sem prejuízo do disposto no § 613a do código civil.
(3)      Para além das condições previstas nos n.
os
1 e 2, a autoridade aeronáutica pode subordinar a prestação dos serviços de assistência em escala à observância de um caderno
de encargos ou de especificações técnicas. Esse caderno ou essas especificações são estipulados após consulta prévia do comité
de utilizadores.
(4)      As condições, os critérios, o caderno de encargos e as especificações técnicas referidos nos n.
os
1 a 3 são estipulados e aplicados de modo pertinente, objectivo, transparente e não discriminatório. São previamente notificados
pela entidade gestora do aeroporto.
§ 9
(1)      A entidade gestora do aeroporto e o prestador de serviços de assistência em escala ou o utilizador que pratica a auto‑assistência
devem celebrar um contrato que regule a utilização da parte necessária e disponível do aeroporto e das instalações aeroportuárias,
bem como as remunerações a pagar à entidade gestora por força do presente regulamento, e as condições que devem preencher
os prestadores de serviços e os utilizadores que praticam a auto‑assistência nos termos do § 8.
(2)      A entidade gestora do aeroporto assegura que o acesso dos prestadores de serviços e dos utilizadores visados pelo presente
regulamento às instalações aeroportuárias não seja indevidamente entravado, na medida em que esse acesso seja necessário para
o exercício das suas actividades. Se a entidade gestora do aeroporto colocar condições a este acesso, estas devem ser pertinentes,
objectivas, transparentes e não discriminatórias.
(3)      A entidade gestora do aeroporto pode exigir aos prestadores de serviços e aos utilizadores que praticam a auto‑assistência
uma remuneração para o acesso, a colocação à disposição e a utilização das suas instalações. Essa remuneração é determinada,
ouvido o comité de utilizadores, com base em critérios pertinentes, objectivos, transparentes e não discriminatórios e pode
contribuir com uma taxa comercial, para assegurar o autofinanciamento do aeroporto. A fim de determinar o montante dessa remuneração,
a entidade gestora do aeroporto pode ter em conta, até ao limite de um montante apropriado, os custos necessários originados
pela prestação dos serviços de assistência em escala por prestadores de serviços ou por utilizadores que praticam a auto‑assistência,
em particular os custos ocasionados pela não manutenção dos trabalhadores.»
6       O § 613a do Código Civil alemão (Bürgerliches Gesetzbuch), referido no § 8, n.° 2, do BADV, dispõe:
«(1)      Os direitos e as obrigações resultantes das relações laborais existentes à data da transferência por acto jurídico de um estabelecimento
ou de parte de um estabelecimento são, por força dessa transferência, transmitidos para o cessionário. Quando esses direitos
e obrigações se encontrem regulados por uma convenção colectiva ou um acordo de empresa, fazem parte integrante da relação
laboral entre o novo empregador e o trabalhador e não podem ser modificados em prejuízo do trabalhador durante o período de
um ano subsequente à transferência. O segundo período não se aplica quando os direitos e obrigações se encontrem regulados
relativamente ao novo empregador por outra convenção colectiva ou outro acordo de empresa. Os direitos e obrigações podem
ser modificados antes de decorrido o prazo referido no segundo período se a convenção colectiva ou o acordo de empresa deixarem
de estar em vigor ou se não existir cobertura convencional recíproca no quadro de outra convenção colectiva aplicável por
acordo entre o novo empregador e o trabalhador.
(2)      O anterior e o novo empregador são solidariamente responsáveis pelas obrigações referidas no n.° 1 existentes à data da transferência
e vencidas antes de decorrido o período de um ano subsequente a essa data. O anterior empregador só é responsável pelas obrigações
vencidas posteriormente à transferência proporcionalmente à parte do seu período de referência decorrido na data da transferência.
[…]»

Fase pré‑contenciosa
7       Depois de analisar a legislação alemã, a Comissão concluiu que os artigos 16.° e 18.° da Directiva 96/67 não foram correctamente
transpostos para o direito nacional. Assim, enviou à República Federal da Alemanha, em 28 de Fevereiro de 2000, uma notificação
para cumprir, convidando esse Estado‑Membro a apresentar as suas observações.
8       Na sua resposta de 16 de Maio de 2000, a República Federal da Alemanha contestou o incumprimento que lhe é imputado.
9       Não convencida com as explicações apresentadas, a Comissão enviou a esse Estado‑Membro, em 21 de Março de 2002, um parecer
fundamentado, convidando‑o a adoptar as medidas necessárias para cumprir as suas obrigações resultantes da referida directiva
no prazo de dois meses a contar da notificação desse parecer.
10     Por considerar que a resposta apresentada a esse parecer fundamentado não era satisfatória, a Comissão intentou a presente
acção.

Quanto à acção

Argumentos das partes
11     A Comissão observa que as medidas tomadas no âmbito da competência atribuída aos Estados‑Membros pelo artigo 18.° da Directiva
96/67 não podem ir contra a realização progressiva do livre acesso ao mercado da assistência em escala prevista pelos artigos
6.° e 7.° da mesma directiva. Consequentemente, as medidas nacionais adoptadas para regulamentar as condições de trabalho
nesse domínio não podem criar discriminações entre os prestadores de serviços e os utilizadores que praticam a auto‑assistência
nem falsear a concorrência entre eles.
12     A Comissão considera que a legislação alemã em causa não satisfaz estas exigências, uma vez que cria uma distinção entre a
entidade gestora do aeroporto, por um lado, e os outros prestadores de serviços e os utilizadores que praticam a auto‑assistência,
por outro, entravando assim o acesso ao mercado por estes últimos e falseando a concorrência entre essas diferentes categorias
de operadores. Com efeito, a entidade gestora está habilitada a repercutir total, ou pelo menos parcialmente, sobre os novos
operadores do mercado os custos relativos aos trabalhadores que já não pode empregar devido à perda de quotas de mercado inerente
ao processo de liberalização.
13     A Comissão sustenta que as medidas de protecção gerais adoptadas pelos Estados‑Membros para transpor a Directiva 2001/23 se
aplicam também ao sector da assistência em escala. Assim, quando a abertura de um mercado de assistência em escala como a
visada pela Directiva 96/67 conduz a uma transferência de estabelecimento na acepção do artigo 1.°, n.° 1, da Directiva 2001/23,
os direitos e obrigações do cedente emergentes de um contrato de trabalho ou de uma relação de trabalho existentes à data
da operação em causa são, por esse facto, transferidos para o cessionário.
14     A Comissão salienta que as medidas referidas nos §§ 8, n.° 2, e 9, n.° 3, do BADV têm um efeito discriminatório, nos casos
não abrangidos pela Directiva 2001/23, entre a entidade gestora do aeroporto, por um lado, e os outros prestadores e utilizadores
que praticam a auto‑assistência, por outro, no que diz respeito aos custos sociais, quando os serviços de assistência em escala
são transferidos.
15     A Comissão observa igualmente que a possibilidade de repercutir determinados custos sociais, prevista no § 9, n.° 3, do BADV,
não pode justificar‑se com fundamento no artigo 16.°, n.° 3, da Directiva 96/67. É certo que esta última disposição autoriza
a entidade gestora do aeroporto a cobrar uma remuneração para o acesso às instalações aeroportuárias aos outros prestadores
de serviços e aos utilizadores que praticam a auto‑assistência. No entanto, o montante dessa remuneração deve ser fixado segundo
critérios pertinentes, objectivos, transparentes e não discriminatórios.
16     A Comissão alega que a expressão «instalações aeroportuárias» que faz parte da referida disposição deve ser interpretada no
contexto das infra‑estruturas do aeroporto e que o montante da remuneração recebida só pode considerar‑se pertinente e objectivo
se se basear nos custos suportados pela entidade gestora do aeroporto para garantir aos outros prestadores de serviços e aos
utilizadores que praticam a auto‑assistência o acesso à infra‑estrutura em causa. Consequentemente, os custos que a entidade
gestora deve suportar pela não contratação dos trabalhadores não figura entre as despesas susceptíveis de entrar em linha
de conta para a determinação da remuneração prevista no artigo 16.°, n.° 3, da Directiva 96/67.
17     O Governo alemão observa que o § 8, n.° 2, do BADV criou, ao instaurar um sistema alicerçado na negociação entre a entidade
gestora do aeroporto e o novo operador, um mecanismo destinado, na medida do possível, à protecção dos contratos de trabalho
com a transferência da actividade. De acordo com esse regime, um novo operador que pretenda fornecer serviços de assistência
em escala por conta própria ou por terceiros deve concertar‑se com a entidade gestora no sentido de garantir a protecção dos
direitos dos trabalhadores. Esta entidade só tem o direito de repartir os custos sociais entre todos os prestadores de serviços
do mercado em causa se tiver exigido que os seus funcionários que se tornaram supranumerários sejam mantidos e o novo operador
tiver recusado essa manutenção.
18     O referido governo considera que as disposições conjugadas dos §§ 8, n.° 2, e 9, n.° 3, do BADV bem como a possibilidade que
delas resulta de repartir equitativamente, entre os prestadores de serviços de assistência em escala, os custos sociais ocasionados
pelos despedimentos de trabalhadores constituem dispositivos de protecção social que não ultrapassam o âmbito fixado no artigo
18.° da Directiva 96/67.
19     Esse governo especifica que, no contexto da liberalização dos serviços de assistência em escala, desde que a transferência
das actividades, salários e outros elementos da entidade gestora do aeroporto para um novo operador seja acompanhada de uma
transferência da empresa, prevalecem sempre as disposições da Directiva 2001/23. Por outro lado, em situações que não são
abrangidas pelo âmbito de aplicação desta directiva, os §§ 8, n.° 2, e 9, n.° 3, do BADV respeitam o princípio da proporcionalidade,
pois visam criar um justo equilíbrio entre a protecção dos trabalhadores e o objectivo de liberalização dos serviços em causa.
20     O Governo alemão refere que o § 8, n.° 2, do BADV apenas contém, para o novo operador e para a entidade gestora do aeroporto,
a obrigação de se concertarem quanto à contratação dos trabalhadores. Essa regulamentação apenas a título subsidiário prevê
que a entidade gestora do aeroporto possa repartir de modo proporcional entre os operadores económicos, de acordo com critérios
pertinentes, objectivos, transparentes e não discriminatórios, os custos sociais resultantes da liberalização e da recusa
de manter os trabalhadores.
21     Por fim, na opinião do referido governo, o artigo 16.°, n.° 3, da Directiva 96/67 não se opõe à legislação nacional em causa,
uma vez que se trata de uma disposição que rege o direito de a entidade gestora do aeroporto exigir uma remuneração em contrapartida
do acesso às suas instalações. O § 9, n.° 3, do BADV não se limita a regular o acesso às instalações do aeroporto, devendo
constituir um incentivo, para os novos operadores do mercado, à negociação com a entidade gestora das condições da prestação
da actividade em causa no interesse dos trabalhadores.
22     A este respeito, esse governo sustenta que a legislação alemã em causa não constitui a transposição do artigo 16.°, n.° 3,
da Directiva 96/67, mas está fundada no artigo 18.° da mesma directiva.

Apreciação do Tribunal de Justiça
Quanto ao objecto do litígio
23     A título preliminar, há que observar que o objecto do presente recurso é relativo à compatibilidade da legislação alemã em
causa com os artigos 16.° e 18.° da Directiva 96/67 apenas para as situações não previstas pela Directiva 2001/23. Com efeito,
conforme resulta dos argumentos submetidos à apreciação do Tribunal de Justiça, as partes estão de acordo em considerar, por
um lado, que a Directiva 2001/23 é aplicável às transferências operadas no sector da assistência em escala e, por outro, que
os direito e obrigações decorrentes desta última directiva são plenamente respeitados sempre que uma operação de abertura
do mercado nesse sector conduzir a uma transferência na acepção do artigo 1.°, n.° 1, da mesma directiva.
24     Quanto à legislação nacional em causa, é facto assente que o seu âmbito de aplicação é mais alargado do que o da Directiva
2001/23 e que ela abrange qualquer situação em que um sector de actividade é cedido pela entidade gestora de um aeroporto
em proveito de um novo operador económico. Por conseguinte, há que determinar se os §§ 8, n.° 2, e 9, n.° 3, do BADV estão
em conformidade com os artigos 16.° e 18.° da Directiva 96/67.
Quanto à acusação relativa à obrigação de manter os trabalhadores
25     A acusação da Comissão refere‑se ao § 8, n.° 2, do BADV, nos termos do qual a entidade gestora do aeroporto pode exigir a
um prestador de serviços ou a um utilizador que pratica a auto‑assistência que assegure a transferência dos trabalhadores
em função dos serviços de assistência em escala que lhe foram cedidos.
26     A este respeito, há que observar que, ainda que estivesse demonstrada a tese do Governo alemão segundo a qual a referida disposição
não contém uma obrigação absoluta de manter os trabalhadores em todos os casos de abertura do mercado da assistência em escala
a novos prestadores ou utilizadores, não deixa de ser verdade que a essa mesma disposição, pelo simples facto da sua existência,
permite às entidades gestoras do aeroportos na Alemanha exercer uma certa pressão sobre as empresas ou os utilizadores que
pretendem aceder a esse mercado ao incentivar a manutenção dos trabalhadores no activo dos serviços de assistência em escala.
27     Semelhante disposição é, assim, susceptível de tornar mais onerosa a entrada de novos prestadores de serviços no sector em
causa e de os desfavorecer em relação às empresas já estabelecidas.
28     Quanto à questão de saber se essa legislação se pode justificar com base no artigo 18.° da Directiva 96/67, há que recordar
que o Tribunal de Justiça decidiu que, embora os Estados‑Membros conservem o poder de garantir um nível adequado de protecção
social ao pessoal das empresas que prestam serviços de assistência em escala, é igualmente verdade que esse poder não confere
competência regulamentar ilimitada e deve ser exercido de forma a não prejudicar o efeito útil da referida directiva bem como
os objectivos por ela prosseguidos (v. acórdão de 9 de Dezembro de 2004, Comissão/Itália, C‑460/02, Colect., p. I‑11547, n.
os
31 e 32).
29     Relativamente à legislação nacional em causa, há que observar que, devido às suas implicações financeiras, pode pôr em causa
a utilização racional das infra‑estruturas aeroportuárias, bem como a redução dos custos dos serviços em questão para os utilizadores,
comprometendo assim a abertura dos mercados da assistência em escala e o efeito útil da Directiva 96/67 (v. acórdão Comissão/Itália,
já referido, n.
os
33 e 34).
30     Por conseguinte, o § 8, n.° 2, do BADV não pode considerar‑se em conformidade com os poderes atribuídos aos Estados‑Membros
pelo artigo 18.° da Directiva 96/67.
31     Resulta destas considerações que a acusação relativa à obrigação de manter os trabalhadores é procedente.
Quanto à acusação relativa às modalidades de remuneração para o acesso, a colocação à disposição e a utilização das instalações
aeroportuárias
32     A acusação da Comissão é relativa ao § 9, n.° 3, do BADV que tem por objecto fixar as modalidades de remuneração que a entidade
gestora de um aeroporto pode exigir dos prestadores de serviços e dos utilizadores que praticam a auto‑assistência para o
acesso, a colocação à disposição e a utilização das suas instalações.
33     Há que observar que essa disposição constitui a base jurídica que permite à entidade gestora a imposição de um determinado
número de encargos financeiros aos operadores económicos em causa.
34     Relativamente à conformidade com a Directiva 96/67 da faculdade de exigir uma remuneração, há que recordar que o Tribunal
de Justiça decidiu que a referência a instalações diz claramente respeito às infra‑estruturas e aos equipamentos postos à
disposição pelo aeroporto (v. acórdão de 16 de Outubro de 2003, Flughafen Hannover‑Langenhagen, C‑363/01, Colect., p. I‑11893,
n.° 40).
35     Além disso, o Tribunal de Justiça especificou que a faculdade de a entidade gestora de um aeroporto cobrar uma taxa de acesso
além de uma taxa de utilização das instalações aeroportuárias não só não seria susceptível de facilitar o acesso ao mercado
em causa como contrariaria directamente o objectivo de redução dos custos de exploração das companhias aéreas e, em certos
casos, levaria mesmo ao aumento desses custos (v. acórdão Flughafen Hannover‑Langenhagen, já referido, n.° 44).
36     Resulta destas considerações que o montante da remuneração em causa deve constituir uma contrapartida que corresponda exactamente
à utilização das instalações aeroportuárias, e deve ser calculada em conformidade com os critérios enunciados no artigo 16.°,
n.° 3, da Directiva 96/67, tendo em conta o interesse da entidade em causa em realizar um lucro (v. acórdão Flughafen Hannover‑Langenhagen,
já referido, n.° 62).
37     No entanto, no presente processo, a legislação nacional em causa prevê que uma parte da remuneração pode ser destinada a compensar
os custos ocasionados pela não manutenção dos trabalhadores quando da abertura de um mercado de assistência em escala.
38     Ora, como refere com razão o advogado‑geral no n.° 69 das suas conclusões, a presença deste elemento demonstra que a referida
remuneração assim prevista pelo direito alemão ultrapassa o quadro em que o legislador comunitário a concebeu, isto é, exclusivamente
como uma contrapartida da utilização por prestadores de serviços ou por utilizadores que praticam a auto‑assistência às instalações
aeroportuárias.
39     Com efeito, os custos ocasionados pela não manutenção dos trabalhadores não estão de modo algum relacionados com os custos
provocados pela colocação à disposição, pela entidade gestora do aeroporto, das suas instalações, e não se pode, portanto,
considerar que figuram entre os critérios enunciados no artigo 16.°, n.° 3, da Directiva 96/67.
40     Acresce que, quanto ao argumento do Governo alemão segundo o qual o § 9, n.° 3, do BADV não visa transpor o artigo 16.°, n.° 3,
da Directiva 96/67, mas está em conformidade, na sua globalidade, com o artigo 18.° desta última, basta observar que o referido
artigo do BADV prevê uma remuneração para o acesso, a colocação à disposição e a utilização das instalações aeroportuárias,
enquanto o artigo 16.°, n.° 3, da Directiva 96/67 prevê especificamente o caso da cobrança de uma remuneração pelo acesso
às referidas instalações. Nestas condições, o argumento do Governo alemão não deve ser acolhido.
41     Ainda relativamente ao mesmo argumento do Governo alemão, há que acrescentar, a título supletivo, que, como refere com razão
o advogado‑geral nos n.
os
50 e 51 das suas conclusões, um encargo financeiro que a entidade gestora do aeroporto pode impor aos novos operadores económicos,
devido à não manutenção dos trabalhadores quando da cessão de um mercado de assistência em escala, constitui uma vantagem
financeira em proveito da referida entidade, e pretende proteger interesses que não constam dos enunciados pelo artigo 18.°
da Directiva 96/67.
42     A acusação relativa à violação do artigo 16.° da directiva é, assim, igualmente procedente.
43     Resulta das considerações precedentes que a acção da Comissão deve ser julgada procedente na sua totalidade.
44     Consequentemente, há que declarar que, ao adoptar medidas incompatíveis com os artigos 16.° e 18.° da Directiva 96/67, no
quadro dos §§ 8, n.° 2, e 9, n.° 3, do BADV, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por
força da referida directiva.

Quanto às despesas
45     Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora
o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Federal da Alemanha e tendo esta sido vencida, há que
condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1)
Ao adoptar medidas incompatíveis com os artigos 16.° e 18.° da Directiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, relativa
ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade, no quadro dos §§ 8, n.° 2, e 9, n.° 3, do regulamento
relativo aos serviços de assistência em escala nos aeroportos (Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen),
de 10 de Dezembro de 1997, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida
directiva.
2)
A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.
Assinaturas
*
Língua do processo: alemão.