CELEX: 61997CJ0319
Artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 95, leden 4 tot en met 9, EG)
Richtlijn 94/36/EG inzake kleurstoffen die in levensmiddelen mogen worden gebruikt
Kennisgeving van daarvan afwijkende nationale bepalingen
Geen bevestiging door Commissie
Gevolg

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 6 augustus 1997, ingekomen bij het Hof op 16 september daaraanvolgend, heeft Landskrona tingsrätt krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 95, leden 4-9, EG), alsook van richtlijn 94/36/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 30 juni 1994 inzake kleurstoffen die in levensmiddelen mogen worden gebruikt (PB L 237, blz. 13; hierna: "richtlijn").
2 Die vragen zijn gerezen in een strafprocedure die het Zweedse Openbaar ministerie tegen A. Kortas heeft ingeleid wegens overtreding van de bepalingen betreffende het gebruik van additieven in levensmiddelen.
3 Kortas wordt ervan verdacht tot 15 september 1995 in zijn winkel zoetwaren te hebben verkocht die hij uit Duitsland had ingevoerd en die kleurstof E 124 of "cochenillerood" bevatten. Volgens § 6 van de livsmedelslag (1971:511) (Zweedse warenwet) mogen alleen additieven worden gebruikt die voor het betrokken levensmiddel zijn toegelaten. Voor de periode van 1 januari 1994 tot 30 juni 1996 waren de toegelaten additieven vermeld in de bijlagen bij Statens livsmedelsverks kungörelse (1993:33) om livsmedelstillsatser (Zweedse warenwetregeling inzake levensmiddelenadditieven). Voor de periode daarna worden zij opgesomd in Statens livsmedelsverks kungörelse (1995:31) med föreskrifter och allmänna råd om livsmedelstillsatser (Zweedse warenwetregeling met voorschriften en algemene wenken voor levensmiddelenadditieven), die op 1 juli 1996 in werking is getreden. Blijkens deze voorschriften is kleurstof E 124 niet toegelaten als additief in zoetwaren. Verder stelt § 30 van de Zweedse warenwet overtreding van het verbod strafbaar.
4 Volgens de richtlijn evenwel is E 124 een van de kleurstoffen die is toegelaten voor gebruik in zoetwaren. Volgens artikel 2, leden 1 en 2, van de richtlijn mogen namelijk de in bijlage I bij de richtlijn genoemde stoffen onder bepaalde, in de bijlagen  III, IV en V genoemde gebruiksvoorwaarden als kleurstof in levensmiddelen worden gebruikt. Kleurstof E 124 is een van deze stoffen, die mogen worden gebruikt tot een maximumconcentratie van 50 mg/kg of 50 mg/l.
5 Volgens artikel 9 van de richtlijn, die is vastgesteld op basis van artikel 100 A van het Verdrag, dienden de lidstaten uiterlijk op 31 december 1995 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden om aan de bepalingen ervan te voldoen.
6 Artikel 100 A, lid 4, luidt:
"Wanneer een lidstaat, nadat de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een harmonisatiemaatregel heeft genomen, het noodzakelijk acht nationale bepalingen toe te passen die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 36 of verband houdend met de bescherming van het arbeidsmilieu of het milieu, geeft hij daarvan kennis aan de Commissie.
De Commissie bevestigt de betrokken bepalingen nadat zij heeft nagegaan dat zij geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.
In afwijking van de procedure van de artikelen 169 en 170 kan de Commissie of een lidstaat zich rechtstreeks tot het Hof van Justitie wenden indien zij/hij meent dat een andere lidstaat misbruik maakt van de in dit artikel bedoelde bevoegdheden."
7 Het Koninkrijk Zweden is met ingang van 1 januari 1995 lid van de Gemeenschap geworden krachtens de op 24 juni 1994 ondertekende Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop  de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1; hierna: "toetredingsakte").
8 Krachtens artikel 151 van de toetredingsakte konden de nieuwe lidstaten verzoeken om bepaalde tijdelijke afwijkingen van de besluiten van de instellingen die tussen 1 januari 1994 en de datum van ondertekening van het toetredingsverdrag waren vastgesteld. Lid 2 van dit artikel luidt:
"Naar aanleiding van een met redenen omkleed verzoek van de nieuwe lidstaten kan de Raad, op voorstel van de Commissie, met eenparigheid van stemmen voor 1 januari 1995 maatregelen nemen houdende tijdelijke afwijkingen van de besluiten van de instellingen die tussen 1 januari 1994 en de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag zijn vastgesteld."
9 Overeenkomstig artikel 151 van de toetredingsakte verzocht het Koninkrijk Zweden de Commissie op 26 juli 1994 om toestemming het verbod op het gebruik van kleurstof E 124 in levensmiddelen te handhaven. Naar het schijnt was na besprekingen tussen de Zweedse regering en de Commissie gebleken, dat het Koninkrijk Zweden niet in aanmerking kwam voor de voor de handhaving van het verbod op deze kleurstof noodzakelijke afwijking.
10 Op 5 november 1995 gaf de Zweedse regering de Commissie kennis van een verzoek om afwijking overeenkomstig artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag en bracht zij haar op de hoogte van haar voornemen de voor deze kleurstof geldende nationale bepalingen te blijven toepassen. Tot staving van haar verzoek wees zij er met name op, dat de gezondheid zou kunnen worden bedreigd indien het gebruik van bepaalde van de in de richtlijn toegelaten kleurstoffen in Zweden werd toegestaan. Het is namelijk bekend, dat deze bij de mens soms overgevoeligheidsreacties zoals netelroos en astma veroorzaken, wat de terughoudendheid van deze lidstaat met betrekking tot deze kleurstoffen verklaart.
11 De Commissie gaf geen antwoord op de kennisgeving van de Zweedse regering. Op een vraag van het Hof antwoordde de Commissie bij brief van 16 juli 1998, dat zij spoedig een besluit zou nemen.
12 Op basis van artikel 2, leden 1 en 2, van de richtlijn, krachtens welke kleurstof E 124 onder bepaalde voorwaarden in zoetwaren kan worden gebruikt, stelde Kortas, dat de tegen hem ingestelde strafvervolging op een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale wetgeving was gebaseerd, zodat de zaak moest worden geseponeerd. Volgens het Openbaar ministerie daarentegen moest het Koninkrijk Zweden worden geacht een afwijking op de bepalingen van de richtlijn te hebben gekregen, aangezien de Commissie de kennisgeving van deze lidstaat jarenlang onbeantwoord had gelaten.
13 De verwijzende rechter, bij wie de zaak in eerste aanleg aanhangig is, vroeg zich af, of in dat geval de richtlijn voorrang heeft op de nationale bepalingen en rechtstreekse werking heeft. Blijkens de omstandigheden van de hoofdzaak moet de op de dag van de uitspraak van het vonnis geldende strafwet worden toegepast, ook al hebben de Kortas ten laste gelegde feiten zich vóór het verstrijken van de termijn voor uitvoering van de richtlijn, te weten 31 december 1995, voorgedaan. § 5 van de lag (1964:163) om införande av brottsbalken (Zweedse wet houdende tenuitvoerlegging van het strafwetboek) bepaalt namelijk: "De straf wordt bepaald volgens de wet die op het tijdstip van het strafbare feit geldt. Indien op het tijdstip van de uitspraak van het vonnis een andere wet geldt, wordt deze wet toegepast, indien zij tot geen of tot een lichtere straf leidt." Aangezien de bepalingen van de richtlijn voor Kortas gunstiger zouden zijn dan die van nationaal recht, zou het dus van belang zijn te weten of de richtlijn rechtstreekse werking heeft.
14 Onder deze omstandigheden heeft Landskrona tingsrätt besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
"1) Kan een op basis van artikel 100 A EG-Verdrag vastgestelde richtlijn rechtstreekse werking hebben?
2) Zo ja, kan deze richtlijn ook dan rechtstreekse werking hebben, wanneer van de lidstaat een kennisgeving in de zin van artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag is uitgegaan?
3) Bij een bevestigend antwoord op de tweede vraag, wat is de invloed van deze kennisgeving van de lidstaat op de rechtstreekse werking gedurende de volgende perioden:
a) tussen kennisgeving en antwoord?  b) na het antwoord?"
De ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen
15 Volgens de Deense en de Nederlandse regering hangt de beslechting van de hoofdzaak niet af van het antwoord op de prejudiciële vragen, aangezien het gaat om feiten die zich vóór het verstrijken van de termijn voor uitvoering van de richtlijn hebben voorgedaan en er op de lidstaten jegens hun onderdanen geen verplichtingen uit hoofde van een richtlijn kunnen rusten vóór het verstrijken van de uitvoeringstermijn.
16 Dienaangaande volstaat het op te merken, dat de verwijzende rechter, die zich moet uitspreken in een strafzaak, de op het tijdstip van zijn uitspraak minst strenge wet moet toepassen. Aangezien de bepalingen van de richtlijn voor Kortas gunstiger zijn dan de toepasselijke bepalingen van nationaal recht, zijn de gestelde vragen dus objectief noodzakelijk voor het wijzen van het vonnis.
17 In deze omstandigheden zijn de prejudiciële vragen ongetwijfeld ontvankelijk wat de datum van inwerkingtreding van de richtlijn betreft.
18 De Franse regering vraagt zich af, of de tweede vraag ontvankelijk is, daar het antwoord daarop haars inziens voor de beslechting van de hoofdzaak niet noodzakelijk is. Zij stelt dat het Koninkrijk Zweden niet heeft deelgenomen aan de procedure tot vaststelling van de richtlijn, aangezien het destijds nog geen lid was van de Gemeenschap, zodat het zich niet op artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag kan beroepen.
19 Dienaangaande hoeft slechts te worden opgemerkt, dat uit de bewoordingen van artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag geenszins blijkt, dat een staat die na de vaststelling van een richtlijn lid van de Europese Gemeenschap is geworden, zich met betrekking tot die richtlijn niet op deze bepaling zou kunnen beroepen.
De eerste vraag
20 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een richtlijn rechtstreekse werking kan hebben, ook al is de rechtsgrondslag ervan artikel 100 A van het Verdrag en ook al kunnen de lidstaten volgens artikel 100 A, lid 4, verzoeken, van de richtlijn afwijkende bepalingen te mogen toepassen.
21 Volgens vaste rechtspraak (zie, met name, arresten van 19 januari 1982, Becker, 8/81, Jurispr. blz. 53, punt 25; 22 juni 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Jurispr. blz. 1839, punt 29, en 17 september 1996, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio e.a., C-246/94-C-249/94, Jurispr. blz. I-4373, punt 17) kunnen particulieren in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, zich voor de nationale rechter op die bepalingen beroepen tegenover de staat, wanneer deze hetzij heeft verzuimd de richtlijn binnen de termijn in nationaal recht om te zetten, hetzij dit op onjuiste wijze heeft gedaan.
22 Voor de beoordeling van de rechtstreekse werking is het irrelevant dat, wegens de rechtsgrondslag van een richtlijn, de lidstaten de Commissie kunnen verzoeken, van de richtlijn afwijkende bepalingen te mogen toepassen, indien zij zulks nodig achten. Of een richtlijn in het algemeen rechtstreekse werking kan hebben, hangt immers geenszins af van haar rechtsgrondslag, doch alleen van haar wezenlijke kenmerken, zoals in het vorige punt van het onderhavige arrest in herinnering gebracht.
23 Op de eerste vraag moet derhalve worden geantwoord, dat een richtlijn rechtstreekse werking kan hebben, ook al is de rechtsgrondslag ervan artikel 100 A van het Verdrag en ook al kunnen de lidstaten volgens artikel 100 A, lid 4, verzoeken, van de richtlijn afwijkende bepalingen te mogen toepassen.
De tweede en de derde vraag
24 Met de tweede en de derde vraag, die tezamen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of aan de rechtstreekse werking van een richtlijn waarvan de uitvoeringstermijn is verstreken, wordt afgedaan door de kennisgeving van een lidstaat overeenkomstig artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag ter bevestiging van nationale bepalingen waarmee van deze richtlijn wordt afgeweken.
25 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat de lidstaat die voornemens is na het verstrijken van de uitvoeringstermijn of na de inwerkingtreding van een harmonisatiemaatregel bedoeld in artikel 100 A, lid 1, van het Verdrag, van deze maatregel afwijkende nationale bepalingen te blijven toepassen, deze ter kennis van de Commissie moet brengen.
26 Er zij ook aan herinnerd, dat de Commissie zich ervan dient te vergewissen, dat aan alle voorwaarden waaronder een lidstaat zich op de in artikel 100 A, lid 4, voorziene uitzondering kan beroepen, is voldaan. Daartoe dient zij te toetsen, of de betrokken bepalingen worden gerechtvaardigd door de in artikel 100 A, lid 4, eerste alinea, genoemde gewichtige eisen en geen middel tot willekeurige discriminatie, noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.
27 De in deze bepaling bedoelde procedure beoogt te verzekeren, dat geen lidstaat een van de geharmoniseerde regels afwijkende nationale regeling zal kunnen toepassen zonder daartoe de bevestiging van de Commissie te hebben gekregen.
28 Zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof (arrest van 17 mei 1994, Frankrijk/Commissie, C-41/93, Jurispr. blz. I-1829, punten 29 en 30), zouden de maatregelen voor het nader tot elkaar brengen van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die het intracommunautaire verkeer belemmeren, immers worden uitgehold, indien de lidstaten de mogelijkheid behielden om eenzijdig een daarvan afwijkende nationale regeling toe te passen; een lidstaat mag krachtens artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag medegedeelde nationale bepalingen derhalve eerst toepassen nadat deze door de Commissie zijn bevestigd.
29 De verwijzende rechter vraagt, of van dit beginsel niet kan worden afgeweken ingeval de Commissie niet reageert op een kennisgeving van een lidstaat.
30 Dienaangaande stellen de Zweedse, de Deense, de Franse, de Nederlandse en de Oostenrijkse regering, dat het door het Hof in het arrest Frankrijk/Commissie (reeds aangehaald) gestelde beginsel buiten toepassing moet blijven wanneer de Commissie niet zo spoedig mogelijk of binnen een redelijke termijn antwoordt. Aangezien de kennisgeving door het Koninkrijk Zweden in 1995 heeft plaatsgevonden en de Commissie tot dusver niet heeft geantwoord, gebieden het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel, dat na een dergelijk tijdsverloop de bevestiging van de nationale bepalingen door de Commissie moet worden geacht te zijn verkregen.
31 Volgens de Zweedse en de Oostenrijkse regering kan voor de termijn waarover de Commissie ter zake beschikt, worden gedacht aan de termijn van twee maanden die het Hof in het kader van de procedure van artikel 93 EG-Verdrag (thans artikel 88 EG) redelijk heeft geacht inzake controle op staatssteun (zie arrest van 20 maart 1984, Duitsland/Commissie, 84/82, Jurispr. blz. 1451, punt 11), terwijl de Franse regering voorstelt uit te gaan van het begrip "korte termijn" zoals dit wordt gebruikt in het kader van de tenuitvoerlegging van richtlijn 89/107/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake levensmiddelenadditieven die in voor menselijke voeding bestemde waren mogen worden gebruikt (PB 1989, L 40, blz. 27).
32 De Nederlandse regering stelt een termijn van zes maanden voor, naar het voorbeeld van het bepaalde in artikel 95, lid 6, EG. Uit deze nieuwe versie, welke die van artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag wijzigt en vervangt, blijkt namelijk, dat indien de Commissie binnen een termijn van zes maanden na kennisgeving van de nationale bepalingen geen besluit neemt, deze worden geacht te zijn goedgekeurd.
33 Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag geen termijn stelt waarbinnen de Commissie zich over aangemelde nationale bepalingen moet uitspreken. Dat de Commissie aan geen beperking in de tijd is gebonden, vindt overigens bevestiging in het feit dat de gemeenschapswetgever het nodig heeft geacht in het Verdrag van Amsterdam een termijn van zes maanden te stellen waarbinnen de Commissie deze bepalingen moet onderzoeken. Vaststaat evenwel, dat een dergelijke termijn niet gold op de datum waarop het Koninkrijk Zweden kennis heeft gegeven van zijn verzoek van de richtlijn te mogen afwijken.
34 Dat ter zake geen termijn is gesteld, ontslaat de Commissie evenwel niet van de verplichting om in het kader van haar verantwoordelijkheden met de nodige voortvarendheid op te treden. Artikel 100 A, lid 4, eerste alinea, van het Verdrag betreft namelijk nationale bepalingen die volgens een lidstaat hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 36 van het Verdrag of verband houdend met de bescherming van het arbeidsmilieu of het milieu.
35 In deze omstandigheden vereist de uitvoering van het stelsel van kennisgeving van artikel 100 A, lid 4, dat de Commissie en de lidstaten loyaal samenwerken. Laatstgenoemden moeten ingevolge artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) zo spoedig mogelijk kennis geven van met een harmonisatiemaatregel onverenigbare nationale bepalingen die zij willen blijven toepassen. De Commissie van haar kant moet dezelfde voortvarendheid betrachten en aangemelde nationale maatregelen zo spoedig mogelijk onderzoeken. Dit heeft zij kennelijk niet gedaan met de kennisgeving die in de hoofdzaak aan de orde is.
36 Wanneer de Commissie een kennisgeving van een lidstaat in het kader van artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag niet met de nodige voortvarendheid behandelt, kan dit dus weliswaar in strijd zijn met de op haar rustende verplichtingen, doch dit betekent niet dat de betrokken richtlijn niet volledig toepasselijk is.
37 Indien de lidstaat meent dat de Commissie haar verplichtingen niet nakomt, kan hij zich, overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag, inzonderheid die van artikel 175 EG-Verdrag (thans artikel 232 EG), tot het Hof wenden om deze niet-nakoming te doen vaststellen en in voorkomend geval in kort geding verzoeken dat de noodzakelijke voorlopige maatregelen worden getroffen.
38 Mitsdien moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord, dat aan de rechtstreekse werking van een richtlijn waarvan de uitvoeringstermijn is verstreken, niet wordt afgedaan door de kennisgeving die een lidstaat overeenkomstig artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag heeft gedaan met het oog op de bevestiging van nationale bepalingen die van deze richtlijn afwijken. Dit geldt ook indien de Commissie op deze kennisgeving niet heeft gereageerd.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
39 De kosten door de Zweedse, de Deense, de Franse, de Nederlandse, de Oostenrijkse en de Finse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in de hoofdzaak is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door Landskrona tingsrätt bij beschikking van 6 augustus 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Een richtlijn kan rechtstreekse werking hebben, ook al is de rechtsgrondslag ervan artikel 100 A EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 95 EG) en ook al kunnen de lidstaten volgens artikel 100 A, lid 4, verzoeken, van de richtlijn afwijkende bepalingen te mogen toepassen.
2) Aan de rechtstreekse werking van een richtlijn waarvan de uitvoeringstermijn is verstreken, wordt niet afgedaan door de kennisgeving die een lidstaat overeenkomstig artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag heeft gedaan met het oog op de bevestiging van nationale bepalingen die van deze richtlijn afwijken. Dit geldt ook indien de Commissie op deze kennisgeving niet heeft gereageerd.