CELEX: 61996CJ0415
Ayudas de Estado a empresas públicas del sector textil
Consecuencias de una sentencia anulatoria sobre los actos preparatorios del acto anulado

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 30 de diciembre de 1996, el Reino de España solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, la anulación de la Decisión 97/242/CE de la Comisión, de 18 de septiembre de 1996, por la que se modifica la Decisión 92/317/CEE, relativa a las ayudas concedidas por España a Hilaturas y Tejidos Andaluces, S.A., denominada actualmente Mediterráneo Técnica Textil, S.A., y a su comprador (DO 1997, L 96, p. 30; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
2 Hilaturas y Tejidos Andaluces, S.A. (en lo sucesivo, «Hytasa»), era una sociedad anónima que, tras sufrir dificultades financieras, fue adquirida por el Patrimonio del Estado en 1982. Hytasa fabricaba productos textiles en sus instalaciones situadas en Sevilla y en los alrededores.
3 En 1989, a raíz de una denuncia, la Comisión solicitó a las autoridades españolas información sobre eventuales aportaciones de capital a Hytasa a partir de 1986, fecha de adhesión del Reino de España a las Comunidades. Basándose en la respuesta dada por las autoridades españolas, la Comisión determinó que Hytasa había recibido aportaciones de capital por valor de 7.100 millones de pesetas, destinadas a compensar las pérdidas de explotación.
4 En 1990, las autoridades españolas informaron a la Comisión de que Hytasa iba a ser privatizada. Las condiciones del proceso de privatización incluían una aportación de capital de 4.200 millones de pesetas por parte del Patrimonio del Estado.
5 En julio de 1990, la Comisión inició el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE en relación con las aportaciones de capital a Hytasa, por valor de 7.100 millones de pesetas, efectuadas por el Reino de España entre 1986 y 1988, así como con eventuales ayudas adicionales concedidas en el marco de la venta de la empresa.
6 Por considerar que dichas intervenciones financieras constituían una ayuda a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE y que la misma no parecía cumplir los requisitos necesarios para la aplicación de las exenciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado, la Comisión notificó la apertura del procedimiento al Gobierno español mediante escrito de 3 de agosto de 1990.
7 El 16 de octubre de 1990 el Gobierno español presentó sus observaciones en el mencionado procedimiento, alegando en especial que no había habido ayuda en el marco de la venta de Hytasa, ya que la empresa se había vendido al mejor postor mediante una licitación internacional. Indicaba además que, por hallarse situada la empresa en Sevilla, en una zona con derecho a recibir ayudas regionales, habría debido aplicarse la exención prevista en la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
8 El 27 de marzo de 1991, las autoridades españolas respondieron a las observaciones sobre la apertura del procedimiento presentadas por terceros interesados. Las autoridades españolas presentaron también un plan de reestructuración elaborado por los nuevos propietarios de Hytasa, que fue modificado el 13 de junio de 1991.
9 El 25 de marzo de 1992, la Comisión adoptó la Decisión 92/317 (DO L 171, p. 54), en la que llegó a la conclusión de que tanto las aportaciones de capital por valor de 7.100 millones de pesetas como la aportación de capital de un importe de 4.200 millones de pesetas eran ayudas públicas otorgadas en infracción de las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado (párrafo primero del artículo 1 y párrafo primero del artículo 2 de la Decisión 92/317). La Comisión consideró sin embargo que las ayudas por valor de 7.100 millones de pesetas eran compatibles con el mercado común (párrafo segundo del artículo 1 de la Decisión 92/317).
10 Por lo que respecta a la aportación de capital por importe de 4.200 millones de pesetas, la Comisión estimó en cambio que se trataba de una ayuda incompatible con el mercado común, por no cumplir ninguno de los requisitos necesarios para la aplicación de las exenciones establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado (párrafo segundo del artículo 2 de la Decisión 92/317).
11 Por consiguiente, la Comisión exigió la restitución de la ayuda otorgada (artículo 3 de la Decisión 92/317).
12 A tenor de lo dispuesto en el artículo 4 de la mencionada Decisión, «no podrá ejecutarse ningún tipo de acuerdo que prevea la compensación de los compradores por parte del Estado o del Patrimonio del Estado como consecuencia de la obligación de reembolso de la ayuda, impuesta por la presente Decisión».
13 Por último, con arreglo al artículo 5 de la Decisión, el Gobierno español debía informar a la Comisión en un plazo de dos meses de las medidas adoptadas.
14 El 19 de junio de 1992, el Reino de España interpuso un recurso al amparo del artículo 173 del Tratado, en el que solicitaba la anulación de los artículos 2, 3, 4 y 5 de la Decisión 92/317, relativos todos ellos a la aportación de capital por valor de 4.200 millones de pesetas. Mediante sentencia de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión (asuntos acumulados C-278/92, C-279/92 y C-280/92, Rec. p. I-4103), el Tribunal de Justicia estimó en parte dicho recurso.
15 En particular, el Tribunal de Justicia anuló el párrafo segundo del artículo 2 de la Decisión 92/317, anulación que implicó igualmente la de los artículos 3, 4 y 5 de dicha Decisión.
16 A este respecto, el Tribunal de Justicia consideró en el apartado 49 de la citada sentencia España/Comisión que el hecho de que una ayuda no sea concedida en el marco de un programa regional de ayudas no excluye necesariamente su calificación como ayuda regional a efectos de la letra a) del apartado 3 del artículo 92. Por tanto, la Comisión no quedaba dispensada por esta razón de examinar la compatibilidad de la ayuda a la luz de la referida disposición.
17 Por lo que se refiere a la alegación formulada con carácter subsidiario por la Comisión, según la cual la concesión de la ayuda no iba acompañada de un plan de reestructuración que garantizase la viabilidad de la empresa, el Tribunal de Justicia respondió en los siguientes términos:
«53. La Comisión destaca en el octavo considerando de la parte VI de la Decisión objeto de litigio que:
"Incluso si la ayuda en cuestión se considerase ayuda regional, no cumpliría tampoco los requisitos de compatibilidad fijados por la letra a) del apartado 3 del artículo 92, ya que la ayuda concedida en función de lo dispuesto por dicho artículo debe contribuir al desarrollo a largo plazo de la región -lo que, en este caso, significa que la ayuda debía servir como mínimo para restablecer la viabilidad de la compañía, objetivo que no se alcanzó en el caso de Hytasa, a juzgar por la información remitida hasta la fecha a la Comisión (este aspecto ya se ha tratado en la parte IV)- sin tener efectos negativos inaceptables sobre las condiciones de competencia en el interior de la Comunidad."
54. La parte IV de la Decisión controvertida, a la que alude la Comisión, aborda la cuestión de hasta qué punto la intervención discutida poseía elementos propios de una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado. No se refiere a la cuestión del restablecimiento de la rentabilidad de Hytasa.
55. La parte III de la Decisión tampoco hace referencia alguna a esta cuestión. Tras resumir el contenido de los dos programas de reestructuración, la Comisión expone, en el decimosexto considerando, sus dudas sobre la validez de las afirmaciones hechas por las autoridades españolas o de las previsiones de resultados. En su opinión, las contradicciones entre ambos programas impiden a la Comisión dar por buena la positiva previsión final del programa revisado (mismo considerando). Sin embargo, la Comisión no hace ninguna alegación específica de que el nuevo programa de reestructuración no permita asegurar la viabilidad de Hytasa.
56. Por último, la Comisión declara en el noveno considerando de la parte VI que las cuestiones de si los proyectos de inversión de Hytasa se ajustan al interés de la Comunidad y de si contribuyen a una reestructuración sólida de la empresa "se tratan más adelante". En realidad, en esas páginas se discute acerca de los efectos perjudiciales de la ayuda sobre las condiciones de competencia, sin analizar la incidencia del programa revisado sobre el restablecimiento de la rentabilidad de Hytasa. Ahora bien, en el presente caso tal análisis era necesario, máxime si se tiene en cuenta que el programa preveía un cambio sustancial en la orientación de su producción hacia la confección de prendas de vestir.
57. En conclusión, el análisis de la Comisión sobre la compatibilidad de la ayuda de que se trata con la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado no satisface los criterios que ella misma estableció.
58. Así pues, procede anular los artículos 2, párrafo segundo, 3, 4 y 5 de la Decisión relativa a Hytasa.»
18 El 13 de octubre de 1995, la Comisión envió a la Representación Permanente de España un escrito redactado en estos términos:
«Conforme a la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de septiembre de 1994 (C-278/92) anulando varios artículos de la Decisión de la Comisión de 25 de marzo de 1992, [los servicios de la Comisión] están preparando un nuevo proyecto de decisión final en el procedimiento iniciado en base al artículo 93 párrafo 2 del Tratado CE [...], procedimiento que, de acuerdo con la citada sentencia, aún continúa abierto. Este proyecto será presentado próximamente al Colegio de Comisarios para su adopción.»
19 El 18 de septiembre de 1996, la Comisión adoptó la Decisión controvertida. Como indica su exposición de motivos, dicha Decisión se adoptó con el fin de tomar debidamente en consideración la citada sentencia España/Comisión (primer considerando del Capítulo III). Al término de su análisis del plan de reestructuración, la Comisión estimó que dicho plan no aseguraba la viabilidad a largo plazo de Hytasa. Llegó por tanto a la conclusión, en el vigesimocuarto considerando del Capítulo III, de que la ayuda no podía considerarse compatible con el mercado común con arreglo a lo dispuesto en la letra a) del apartado 3 del artículo 92. Por la misma razón afirmó, en el vigesimoquinto considerando del Capítulo III, que tampoco resultaba aplicable la excepción contemplada en la letra c) del apartado 3 del artículo 92.
20 En los considerandos vigesimosexto y vigesimoséptimo del Capítulo III, la Comisión señaló lo que sigue:
«La opinión de la Comisión de que el plan de reestructuración antes citado no aseguraba la viabilidad de la empresa queda confirmada por las intervenciones financieras que las autoridades españolas han tenido que realizar en favor de ésta con posterioridad a 1992. El plan de reestructuración nunca fue ejecutado. Tras la quiebra de uno de los propietarios, Hilaturas Gossypium, Improasa, empresa ejecutiva del Patrimonio del Estado, adquirió el 30 % de las acciones de MTT en 1992. Diversas propiedades de MTT fueron hipotecadas en favor de Improasa por una suma de 726 millones de pesetas. Improasa adquirió asimismo pagarés emitidos por MTT por un total de 4.660 millones de pesetas.
En 1992, la empresa obtuvo dos créditos del Instituto de Fomento de Andalucía (IFA) por un valor total de 300 millones de pesetas, los cuales se concedieron en el marco de un régimen de ayudas aprobado por la Comisión. MTT se encuentra actualmente en una difícil situación financiera, con un pasivo de unos 10.000 millones de pesetas, hasta el punto que se habría decidido por las autoridades españolas competentes la suspensión de pagos indefinida de la empresa con vistas a su liquidación y a la posterior venta de sus activos para hacer frente a sus deudas.»
21 Como el análisis llevado a cabo en ejecución de la sentencia España/Comisión, antes citada, confirmaba la conclusión ya alcanzada por ella en la Decisión 92/317, en la parte dispositiva de la Decisión controvertida la Comisión sustituyó las disposiciones anuladas por el Tribunal de Justicia por otras de contenido análogo.
22 En apoyo de su recurso, el Reino de España invoca dos motivos, basados, por una parte, en la infracción de los artículos 93 y 174 del Tratado CE y, por otra, en una violación del derecho de defensa y de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima.
Sobre la infracción de los artículos 93 y 174 del Tratado
23 El Reino de España considera que, al adoptar la Decisión controvertida, la Comisión infringió el párrafo primero del artículo 174 del Tratado, a tenor del cual, «si el recurso fuere fundado, el Tribunal de Justicia declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado». En su opinión, la «eficacia de cosa juzgada», en cuya virtud un acto anulado no puede ser objeto de un nuevo examen jurisdiccional, impide que se adopte una nueva Decisión cuyo contenido sea idéntico al de la Decisión anteriormente anulada.
24 La parte demandante afirma a este respecto que, según la sentencia España/Comisión, antes mencionada, la Comisión no actuó como debía, al no efectuar los análisis que eran necesarios para adoptar una decisión correcta. No se trata por tanto de una simple falta de motivación, como ocurriría si la Comisión se hubiera limitado a dictar un acto sin exponer en él las razones de su adopción. En el presente caso, lo que el Tribunal de Justicia reprochaba, sin embargo, a la Comisión es que no hubiera hecho lo necesario para tomar una decisión cuyo contenido se ajustara a los criterios establecidos en el artículo 92 del Tratado.
25 Como la causa de la nulidad no es un simple vicio de procedimiento o de forma, sino un error mucho más grave, la eficacia de la sentencia anulatoria respecto del acto objeto de recurso debe considerarse total y absoluta. Según el Reino de España, de ello se deduce que, debido precisamente a la causa de anulación de la Decisión 92/317, la anulación se comunica a todos los actos preparatorios que la Comisión llevó a cabo antes de adoptar tal Decisión. La Comisión no puede por tanto subsanar su error limitándose a adoptar una nueva Decisión, sino que debe, por el contrario, volver a empezar el procedimiento correspondiente desde el principio.
26 La Comisión considera, en cambio, que del artículo 174 del Tratado no se desprende que la nulidad del acto impugnado deba «comunicarse» a los actos preparatorios. Esos últimos no son uno de los «efectos» del acto impugnado a los que se alude en el artículo 174, sino un presupuesto de dicho acto. Salvo en aquellos casos en los que la nulidad del acto impugnado venga determinada precisamente por un vicio del acto preparatorio, no hay razón alguna por la cual dicho acto no pueda servir de presupuesto a un nuevo acto dictado en sustitución del anulado.
27 La Comisión sostiene que el Tribunal de Justicia anuló la Decisión impugnada porque ella no había explicado suficientemente los motivos por los cuales llegó a la conclusión de que el plan de recuperación presentado por el Gobierno español no hubiese permitido asegurar el restablecimiento de la viabilidad de Hytasa. El vicio que dio lugar a la anulación fue, por lo tanto, formal, a saber, la insuficiencia de la motivación recogida en la Decisión controvertida con respecto a la compatibilidad de las ayudas, y no un vicio de fondo relacionado con las posibles causas de dicha insuficiencia, sobre las que el Tribunal de Justicia no hubiera podido sino especular.
28 Según la Comisión, a la vista de los términos de la sentencia anulatoria, la única obligación que le incumbía con arreglo al artículo 176 del Tratado CE era la de adoptar una nueva Decisión que contuviera una motivación adecuada en lo relativo a la compatibilidad de las ayudas. La Decisión controvertida da cumplimiento a dicha obligación, pues la Comisión analiza en ella de forma detallada la compatibilidad de la ayuda a la luz de lo establecido en las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92. Dicho análisis confirma la conclusión a la que ya había llegado en la Decisión 92/317. Esta es la razón por la que se ha limitado a sustituir, en la parte dispositiva de la Decisión controvertida, las disposiciones anuladas por el Tribunal de Justicia por otras de contenido análogo.
29 La Comisión considera, en cambio, que la ejecución de la sentencia anulatoria no requería la incoación de un nuevo procedimiento ni, en particular, el requerimiento al Gobierno español para que presentara nuevamente sus observaciones. El vicio censurado por la sentencia anulatoria afectaba única y exclusivamente a la forma de la Decisión final y no a los actos preparatorios previos a su adopción. La repetición de dichos actos preparatorios era, por consiguiente, innecesaria.
30 Procede recordar que, a tenor de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 174 del Tratado, si el recurso fuere fundado, el Tribunal de Justicia declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado.
31 Con arreglo al artículo 176 del Tratado, la Institución de la que emane el acto anulado estará obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. Tal como afirmó este último en su sentencia de 26 de abril de 1988, Asteris y otros/Comisión (asuntos acumulados 97/86, 193/86, 99/86 y 215/86, Rec. p. 2181), apartado 27, para atenerse a la sentencia y dar plena ejecución a la misma, la Institución está obligada a respetar no sólo el fallo de la sentencia, sino también los motivos que han conducido a aquél y que constituyen su sustento necesario, en el sentido de que son indispensables para determinar el significado exacto de lo que ha sido resuelto en el fallo. Esos motivos, en efecto, identifican por una parte la concreta disposición considerada ilegal, y ponen de manifiesto, por otra parte, las causas precisas de la ilegalidad declarada en el fallo, que la Institución afectada habrá de tener en cuenta al sustituir el acto anulado. El procedimiento destinado a sustituir dicho acto puede así reanudarse en el punto exacto en el que se produjo la ilegalidad (véase la sentencia de 3 de julio de 1986, Consejo/Parlamento, 34/86, Rec. p. 2155, apartado 47).
32 En efecto, según reiterada jurisprudencia, la anulación de un acto comunitario no afecta necesariamente a los actos preparatorios (sentencia de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C-331/88, Rec. p. 4023, apartado 34).
33 En el fallo de la sentencia España/Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia anuló los artículos 2, párrafo segundo, 3, 4 y 5 de la Decisión 92/317. En el apartado 57 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que el análisis de la Comisión sobre la compatibilidad de la ayuda de referencia con lo dispuesto en la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado no satisfacía los criterios que ella misma había establecido.
34 El Reino de España no niega que, en el momento en que se adoptó la Decisión 92/317, los actos de instrucción llevados a cabo por la Comisión permitían un análisis exhaustivo de la compatibilidad de la ayuda respecto al apartado 3 del artículo 92 del Tratado. Dado que el análisis efectuado por la Comisión fue sin embargo incompleto y dio lugar, por ello, a la ilegalidad de la Decisión 92/317 (véase el apartado 17 de la presente sentencia), el procedimiento destinado a sustituir dicha Decisión podía reanudarse en ese punto, efectuando un nuevo análisis de los actos de instrucción, cuya idoneidad no se ha impugnado, por lo demás, en el presente asunto. La ejecución de la sentencia España/Comisión, antes referida, no obligaba por tanto a la Comisión a volver a iniciar en su totalidad el procedimiento previsto en el artículo 93 del Tratado.
35 Dadas estas circunstancias, procede desestimar el primer motivo.
Sobre la violación del derecho de defensa y de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima
36 Según el Reino de España, el derecho de defensa y el principio de seguridad jurídica han sido violados. En efecto, el análisis de la Comisión se efectúa desde la perspectiva de la viabilidad de la empresa, enfoque que no se adoptó en la Decisión 92/317. No cabe alegar que el Reino de España ya fue escuchado en el procedimiento inicial, es decir, en el que dio lugar a la Decisión 92/317, pues resulta muy distinto presentar observaciones sobre la compatibilidad de las ayudas en 1990-1991 o hacerlo varios años después, en 1996. Lo que el Gobierno español pudo manifestar en un primer momento no coincide exactamente con las alegaciones que habría efectuado en 1995 y 1996. En los considerandos vigesimosexto y vigesimoséptimo del Capítulo III de la Decisión controvertida, la Comisión realiza por otra parte un análisis ex post facto. Al impedirse que el Reino de España formulara nuevas observaciones sobre la compatibilidad con el mercado común de la ayuda concedida a Hytasa, se produjo una violación del principio de respeto del derecho de defensa.
37 Además, constituye una violación del principio de confianza legítima el hecho de que, dos años después de la sentencia España/Comisión, antes citada, y sin que existiera razón alguna que justificase la tardanza, la Comisión se limitara a comunicar al Reino de España, mediante escrito de 13 de octubre de 1995, que había preparado una nueva Decisión sobre un asunto tramitado por ella misma seis años antes.
38 La Comisión considera en cambio que, dado que el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado ha sido escrupulosamente respetado, no ha violado el derecho de defensa del Reino de España.
39 Advierte además que este último no expone argumento alguno en apoyo de sus alegaciones sobre la violación de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima.
40 Por lo que respecta a la violación de derechos de defensa, procede señalar en primer lugar que, en el procedimiento basado en el apartado 2 del artículo 93 que culminó en la Decisión 92/317, el Reino de España presentó sus observaciones tanto sobre la decisión de incoar el procedimiento como sobre las observaciones formuladas por terceros interesados. Una vez anulada dicha Decisión, la Comisión efectuó un nuevo análisis, que el Reino de España no impugna en cuanto al fondo, basado exclusivamente en las informaciones que dicha Institución tenía a su disposición al adoptar la Decisión anulada. Dado que el Reino de España se había pronunciado ya sobre dichas informaciones, como se indica en los apartados 7 y 8 de la presente sentencia, no procedía consultarle de nuevo.
41 No puede tampoco modificar la solución del litigio el hecho de que la Comisión, en los considerandos vigesimosexto y vigesimoséptimo del Capítulo III de la Decisión controvertida, examinara la rentabilidad de la empresa Hytasa desde una perspectiva ex post. Es preciso reconocer en efecto que dicho análisis no hace sino confirmar el contenido en los considerandos anteriores (considerandos decimonoveno a vigesimoquinto), en virtud del cual se llega a la conclusión de que el plan de reestructuración presentado por las autoridades españolas no permitía asegurar la viabilidad de la empresa a largo plazo. Dadas estas circunstancias, no cabe estimar que exista una violación del derecho de defensa.
42 Por último, por lo que se refiere a la violación de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, basta con señalar que no se ha formulado ningún argumento pertinente en apoyo de dichas alegaciones, por lo que no pueden acogerse.
43 Dado que tampoco cabe acoger el segundo motivo, procede desestimar el recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
44 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino de España y dado que la Comisión solicitó que el Reino de España fuera condenado en costas, procede imponerle el pago de las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
45 Desestimar el recurso.
46 Condenar en costas al Reino de España.