CELEX: 62004TJ0234
Beroep tot nietigverklaring
Beschikking 2004/01/EG
Gevaarlijke stoffen
Vereiste van goedkeuring van Commissie voor handhaving van aangemelde nationale bepalingen
Standpuntbepaling van Commissie over reikwijdte harmonisatie
Voor beroep vatbare handeling
Niet-ontvankelijkheid

Rechtskader
Internationale bepalingen
De Europese Gemeenschap en een aantal van haar lidstaten waren verdragsluitende partij bij het Verdrag ter voorkoming van verontreiniging van de zee vanaf het land, dat op 4 juni 1974 te Parijs is ondertekend (hierna: „Verdrag van Parijs”). In het kader van dit verdrag heeft de commissie van Parijs besluit 95/1 (hierna: „Parcom-besluit 95/1”) aangenomen, dat voorziet in de geleidelijke afschaffing van het gebruik van gechloreerde paraffines met een korte keten (hierna: KKCP’s). De Europese Gemeenschap heeft Parcom-besluit 95/1 niet ondertekend.
Het Verdrag van Parijs is vervangen door het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan, dat namens de Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 98/249/EG van de Raad van 7 oktober 1997 betreffende de sluiting van het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (
PB 1998, L 104, blz. 1
) (hierna: „Ospar-verdrag”), en de commissie van Parijs is vervangen door een nieuwe commissie (hierna: „Ospar-commissie”).
Gemeenschapsregeling
Artikel 95, leden 4 en 6, EG bepaalt:
„4.   Wanneer een lidstaat het, nadat de Raad of de Commissie een harmonisatiemaatregel heeft genomen, noodzakelijk acht nationale bepalingen te handhaven die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, geeft hij zowel van die bepalingen als van de redenen voor het handhaven ervan, kennis aan de Commissie.
[…]
6.   Binnen zes maanden na de in [lid] 4 […] bedoelde kennisgevingen keurt de Commissie de betrokken nationale bepalingen goed of wijst die af, nadat zij heeft nagegaan of zij al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten, of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.
Indien de Commissie binnen deze termijn geen besluit neemt, worden de in [lid] 4 […] bedoelde nationale bepalingen geacht te zijn goedgekeurd.
Indien het complexe karakter van de aangelegenheid zulks rechtvaardigt en er geen gevaar bestaat voor de gezondheid van de mens, kan de Commissie de betrokken lidstaat ervan in kennis stellen dat de in dit lid bedoelde termijn met ten hoogste zes maanden kan worden verlengd.”
Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (
PB L 262, blz. 201
), bevat bepalingen die het op de markt brengen en het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten beperken.
Volgens artikel 1, lid l, van richtlijn 76/769 is deze van toepassing op de in de bijlage bij deze richtlijn genoemde gevaarlijke stoffen en preparaten. Volgens artikel 2 van de richtlijn nemen de lidstaten de nodige maatregelen opdat de gevaarlijke stoffen en preparaten die in de bijlage zijn genoemd, alleen onder de daarin vastgestelde voorwaarden op de markt kunnen worden gebracht of gebruikt.
Richtlijn 76/769 is herhaalde malen gewijzigd, onder meer om nieuwe gevaarlijke stoffen en preparaten in de bijlage op te nemen en beperkingen te stellen aan het op de markt brengen of het gebruik van deze gevaarlijke stoffen en preparaten, ter bescherming van de gezondheid van de mens of het milieu.
Richtlijn 2002/45/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 tot twintigste wijziging van richtlijn 76/769 inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (gechloreerde paraffines met een korte keten) (
PB L 177, blz. 21
; hierna: „KKCP-richtlijn”) heeft een punt 42 toegevoegd aan de bijlage bij richtlijn 76/769, waarin het op de markt brengen en het gebruik van KKCP’s worden geregeld.
Volgens punt 42.1 van de bijlage bij richtlijn 76/769, zoals gewijzigd bij de KKCP-richtlijn, „[m]ogen [KKCP’s] niet op de markt worden gebracht om in een hogere concentratie dan 1 % te worden gebruikt als stof of als bestanddeel van andere stoffen of preparaten
—
bij metaalbewerking,
—
voor het ‚vetten’ van leer”.
Volgens punt 42.2 van voormelde bijlage zal „[v]oor 1 januari 2003 […] de Europese Commissie in samenwerking met de lidstaten en de Ospar-commissie alle overige toepassingen van [KKCP’s] opnieuw onderzoeken in het licht van eventuele relevante nieuwe wetenschappelijke gegevens over de gezondheids- en milieurisico’s van [KKCP’s]. Het Europees Parlement wordt op de hoogte gesteld van de resultaten van dit onderzoek.”
Artikel 2, lid 1, van de KKCP-richtlijn bepaalt dat de lidstaten uiterlijk op 6 juli 2003 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen dienen vast te stellen en bekend te maken om aan deze richtlijn te voldoen, en dat zij de Commissie daarvan onverwijld in kennis stellen en deze bepalingen toepassen vanaf 6 januari 2004.
Nationale regeling
Om te voldoen aan zijn internationale verplichtingen uit hoofde van het Verdrag van Parijs en het Parcom-besluit 95/1 heeft het Koninkrijk der Nederlanden op3 november 1999 vastgesteld het Besluit houdende regels inzake het beperken van het gebruik van kortketenige gechloreerde paraffines (Besluit gechloreerde paraffines WMS) (Wet milieugevaarlijke stoffen,
Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden
, 1999, 478; hierna: „besluit”). Overeenkomstig artikel 4 van dit besluit is het in werking getreden op 31 december 1999.
Volgens artikel 1 van het besluit is dit van toepassing op gechloreerde alkanen met een keten van 10 tot 13 koolstofatomen en 48 of meer gewichtsprocent chloor.
Artikel 2, lid 1, van het besluit bepaalt dat het verboden is de in artikel 1 bedoelde KKCP’s toe te passen:
a)
als weekmaker in verven, coatings of hechtmiddelen;
b)
in oliën ten behoeve van de bewerking van metalen, of
c)
als vlamvertrager in rubber, kunststof of textiel.
Krachtens artikel 2, lid 2, van het besluit is het echter tot 31 december 2004 toegestaan, KKCP’s toe te passen in hechtmiddelen ten behoeve van het gebruik in waterkeringen of als vlamvertrager in transportbanden uitsluitend bestemd voor gebruik in de mijnbouw.
Voorgeschiedenis van het geding
Na de vaststelling van de KKCP-richtlijn heeft de Nederlandse regering bij brief van 17 januari 2003 de Commissie meegedeeld, van oordeel te zijn dat het harmonisatiebereik van de KKCP-richtlijn is beperkt tot de toepassingen van KKCP’s die expliciet zijn verboden in punt 42.1 van de bijlage bij richtlijn 76/769, zoals gewijzigd bij de KKCP-richtlijn. Andere toepassingen, zoals die welke voortvloeien uit Parcom-besluit 95/1, vallen derhalve buiten de KKCP-richtlijn, zodat de lidstaten deze kunnen toestaan of verbieden zonder daartoe gebruik te hoeven maken van de procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG.
De Nederlandse regering heeft in haar brief van 17 januari 2003„zekerheidshalve en voor zover rechtens vereist” eveneens een beroep gedaan op artikel 95, lid 4, EG, en in overeenstemming met deze bepaling de redenen toegelicht voor de handhaving van de verboden van besluit Parcom 95/1 in haar nationale wetgeving. In dezelfde brief heeft zij tot slot „de hoop [uitgesproken] dat de Commissie op korte termijn haar standpunt [zou bepalen] op het […] standpunt [van het Koninkrijk der Nederlanden] inzake ruimte voor eigen regelgeving en anders positief [zou beschikken] op haar verzoek uit hoofde van artikel 95, lid 4, EG”.
Bij brief van 25 maart 2003 heeft de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden meegedeeld dat zij de kennisgeving uit hoofde van artikel 95, lid 4, EG had ontvangen en dat de termijn van zes maanden voor het onderzoek daarvan was ingegaan op 22 januari 2003, daags na de dag van de ontvangst van de kennisgeving. Bij dezelfde brief heeft de Commissie ook meegedeeld dat een kopie van de kennisgeving aan de andere lidstaten werd gezonden met het verzoek om eventuele opmerkingen, en dat een bekendmaking dienaangaande in het Publicatieblad zou worden gepubliceerd.
Bij beschikking 2003/549/EG van 17 juli 2003 tot verlenging van de in artikel 95, lid 6, [EG] genoemde periode met betrekking tot de nationale bepalingen inzake het gebruik van [KKCP’s] waarvan Nederland overeenkomstig artikel 95, lid 4, [EG] kennis heeft gegeven (
PB L 187, blz. 27
), heeft de Commissie geconcludeerd dat het op 21 januari 2003 door het Koninkrijk der Nederlanden ingediende verzoek om goedkeuring van haar nationale bepalingen inzake het gebruik van KKCP’s ontvankelijk was en dat, gezien het complexe karakter van de aangelegenheid en aangezien er geen bewijzen waren dat er gevaar bestond voor de gezondheid van de mens, het gerechtvaardigd was de in artikel 95, lid 6, eerste alinea, EG bedoelde termijn te verlengen tot 20 december 2003.
Artikel 1 van beschikking 2003/549 luidt als volgt:
„Overeenkomstig artikel 95, lid 6, derde alinea, van het Verdrag wordt de in de eerste alinea van dat artikel bedoelde termijn om de nationale bepalingen inzake KKCP’s waarvan [het Koninkrijk der Nederlanden] op 21 januari 2003 overeenkomstig artikel 95, lid 4, kennis heeft gegeven, goed te keuren of af te wijzen verlengd tot 20 december 2003.”
Bij beschikking 2004/1/EG van 16 december 2003 betreffende nationale bepalingen inzake het gebruik van [KKCP’s] waarvan het Koninkrijk der Nederlanden overeenkomstig artikel 95, lid 4, [EG] kennis heeft gegeven (
PB 2004, L 1, blz. 20
; hierna: „bestreden beschikking”) heeft de Commissie de gedeeltelijke handhaving van de betrokken nationale bepalingen voor een beperkte periode goedgekeurd.
In de bestreden beschikking heeft de Commissie allereerst opgemerkt dat zij in beschikking 2003/549 had geconcludeerd dat het door het Koninkrijk der Nederlanden ingediende verzoek ontvankelijk was, en heeft zij dienaangaande naar deze beschikking verwezen. Niettemin heeft zij nogmaals gewezen op de redenen waarom de aangemelde nationale maatregelen onverenigbaar waren met de eisen van de KKCP-richtlijn. Met betrekking tot de gegrondheid van het door het Koninkrijk der Nederlanden uit hoofde van artikel 95, lid 4, EG ingediende verzoek om goedkeuring van de handhaving van zijn van de KKCP-richtlijn afwijkende nationale bepalingen, heeft de Commissie geoordeeld dat een aantal van deze bepalingen tijdelijk kon worden gehandhaafd (tot en met 31 december 2006), maar dat andere bepalingen niet gerechtvaardigd waren om redenen van milieubescherming, zodat zij niet konden worden gehandhaafd.
De artikelen 1 tot en met 3 van de bestreden beschikking luiden als volgt:
„Artikel 1
De nationale bepalingen inzake KKCP’s waarvan [het Koninkrijk der Nederlanden] op 21 januari 2003 kennisgeving heeft gedaan overeenkomstig artikel 95, lid 4, [EG] worden goedgekeurd, voor zover zij niet van toepassing zijn op het gebruik van KKCP’s als bestanddeel van andere stoffen en preparaten in concentraties van minder dan 1 %, bedoeld voor gebruik als:
—
weekmaker in verven, coatings of hechtmiddelen,
—
vlamvertrager in rubber of textiel.
Artikel 2
Deze beschikking is van toepassing tot en met 31 december 2006.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.”
Procesverloop
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 26 februari 2004, heeft het Koninkrijk der Nederlanden het onderhavige beroep ingesteld, dat is ingeschreven onder nummer C-103/04.
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 14 mei 2004, heeft de Commissie krachtens artikel 91, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
Bij beschikking van het Hof van 8 juni 2004 is zaak C-103/04 overeenkomstig artikel 2 van besluit 2004/407/EG, Euratom van de Raad van 26 april 2004 tot wijziging van de artikelen 51 en 54 van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie (
PB L 132, blz. 5
) naar het Gerecht verwezen en ingeschreven onder nummer T-234/04.
Bij op 24 september 2004 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft het Koninkrijk Denemarken verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van het Koninkrijk der Nederlanden. Bij beschikking van 15 november 2004 heeft de president van de Vijfde kamer van het Gerecht deze interventie toegestaan.
Bij op 6 juli 2004 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft het Koninkrijk der Nederlanden opmerkingen ingediend over de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid.
Op 6 juni 2006 heeft het Gerecht, de partijen gehoord, de onderhavige zaak verwezen naar de Vijfde kamer (uitgebreid).
Krachtens artikel 114, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering is de mondelinge behandeling geopend na het verzoek van de Commissie om uitspraak te doen over de niet-ontvankelijkheid.
In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft het Gerecht partijen verzocht een aantal vragen schriftelijk te beantwoorden. Zij hebben dit binnen de gestelde termijn gedaan.
Partijen zijn ter terechtzitting van 7 september 2006 in hun pleidooien en in hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht gehoord.
Conclusies van partijen
In zijn verzoekschrift concludeert het Koninkrijk der Nederlanden dat het het Gerecht behage:
—
de bestreden beschikking te vernietigen voor zover in deze beschikking het oordeel van de Commissie besloten ligt dat voor handhaving van Nederlandse regelgeving die betrekking heeft op toepassingen van KKCP’s die niet worden genoemd in de KKCP-richtlijn, goedkeuring van de Commissie overeenkomstig artikel 95, lid 6, EG noodzakelijk is;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
In haar exceptie van niet-ontvankelijkheid concludeert de Commissie dat het het Gerecht behage:
—
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
—
het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in de kosten.
In zijn opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid concludeert het Koninkrijk der Nederlanden dat het het Gerecht behage, de exceptie van niet-ontvankelijkheid te verwerpen en het verzoek van de Nederlandse regering ten gronde te behandelen.
In rechte
Ingevolge artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht, indien een partij daarom verzoekt, uitspraak doen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan. Volgens lid 3 van dit artikel geschiedt de verdere behandeling van het verzoek mondeling, tenzij het Gerecht anders beslist.
Volgens artikel 113 van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht in iedere stand van het geding, zelfs ambtshalve, na partijen te hebben gehoord, middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn, in behandeling nemen; in dit geval beslist het met inachtneming van het bepaalde in artikel 114, leden 3 en 4.
Argumenten van partijen
De Commissie betoogt in de eerste plaats dat zij, in antwoord op de kennisgeving bij brief van 17 januari 2003, het Koninkrijk der Nederlanden bij schrijven van 25 maart 2003 heeft geïnformeerd dat zij deze kennisgeving had ontvangen en dat de periode voor het onderzoek ervan was ingegaan op 22 januari 2003, de dag volgend op die van de ontvangst van de kennisgeving. Volgens de Commissie bleek daaruit duidelijk dat zij van mening was dat de aangemelde nationale bepalingen binnen de werkingssfeer van de KKCP-richtlijn vielen, aangezien de gevolgde procedure anders niet aan de orde was geweest.
In de tweede plaats betoogt de Commissie dat, in tegenstelling tot hetgeen het Koninkrijk der Nederlanden beweert, de brief van 17 januari 2003 op geen enkele plaats duidelijk vermeldt dat het Koninkrijk der Nederlanden de Commissie twee specifieke, verschillende verzoeken wenste voor te leggen, die onafhankelijk van elkaar dienden te worden beantwoord. Ofschoon de Nederlandse regering in paragraaf 5 („Conclusies”) van de brief van 17 januari 2003 de Commissie verzocht om op korte termijn te beslissen inzake de ruimte voor handhaving van haar nationale regelgeving, nam dit namelijk niet weg dat zij de Commissie eveneens had verzocht om positief te beschikken op haar verzoek ex artikel 95, lid 4, EG. De Commissie is dan ook van mening dat het, op grond van zowel de wijze van formuleren als de wijze van presenteren in de brief van 17 januari 2003, logisch was dat zij de conclusie heeft getrokken dat verzoeker, onafhankelijk van zijn mening betreffende het harmonisatiebereik van de KKCP-richtlijn, een kennisgeving had verricht in de zin van artikel 95, lid 4, EG.
In de derde plaats betoogt de Commissie, in haar beschikking 2003/549 impliciet te hebben geantwoord op het verzoek betreffende de werkingssfeer van de KKCP-richtlijn, door zoals gebruikelijk de ontvankelijkheid van de kennisgeving te toetsen. Haar standpunt dienaangaande was immers in duidelijke termen uiteengezet in de punten 32 tot en met 39 van deze beschikking, en zij was tot de conclusie gekomen dat het verzoek van het Koninkrijk der Nederlanden ontvankelijk moest worden geacht. Met name in punt 34 van die beschikking had zij aangegeven dat de KKCP-richtlijn moest worden uitgelegd als een maatregel ter harmonisatie van alle bestaande toepassingen van KKCP’s. Deze richtlijn verbiedt dus de lidstaten, nationale beperkingen op het gebruik van KKCP’s in te voeren of te handhaven die verder gaan dan de in die richtlijn omschreven beperkingen.
In tegenstelling tot hetgeen het Koninkrijk der Nederlanden in zijn verzoekschrift betoogt, beperkt beschikking 2003/549 zich dus niet tot een enkele verlenging van de in artikel 95, lid 6, EG genoemde termijn, wat wordt bevestigd door het feit dat de Commissie in de bestreden beschikking niet meer inhoudelijk terugkomt op het harmonisatiebereik van de KKCP-richtlijn. Met betrekking tot dit punt heeft de bestreden beschikking dus slechts een bevestigend karakter en geen zelfstandige rechtsgevolgen die als zodanig voorwerp kunnen zijn van een beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 230 EG.
Was het Koninkrijk der Nederlanden het op het punt van de beoordeling van de ontvankelijkheid van zijn kennisgeving van 17 januari 2003 niet eens geweest met de analyse van de Commissie, dan had het beschikking 2003/549 moeten aanvechten. Nu het dit niet heeft gedaan binnen de in artikel 230 EG gestelde termijn, kan het nu niet alsnog, gebruikmakend van de beroepsmogelijkheden die openstaan tegen een latere beschikking van de Commissie, het in beschikking 2003/549 neergelegde standpunt van de Commissie betreffende de ontvankelijkheid aanvechten. Dit zou neerkomen op een ongerechtvaardigde verlenging van de in artikel 230 EG neergelegde termijn.
Het Koninkrijk der Nederlanden betoogt in de eerste plaats dat de bestreden beschikking veel meer is dan een eenvoudige bevestiging van beschikking 2003/549, die enkel betrekking heeft op de verlenging van de termijn. Het standpunt van de Commissie dat goedkeuring overeenkomstig artikel 95, lid 6, EG noodzakelijk is, leidt er namelijk toe dat enerzijds de nationale maatregelen slechts gedurende een beperkte periode gehandhaafd mogen blijven, en anderzijds het verbod van KKCP’s zoals neergelegd in de Nederlandse regelgeving een beperktere reikwijdte heeft dan daarin is beoogd. Het is dus de bestreden beschikking die de rechtspositie van verzoeker aanmerkelijk heeft gewijzigd, omdat zij de ruimte van de Nederlandse regering om haar nationale bepalingen te handhaven, in omvang en tijd heeft beperkt.
In de tweede plaats herinnert de Nederlandse regering eraan dat zij in haar contacten met de Commissie steeds duidelijk is geweest over het feit dat zij van mening was dat toepassingen van KKCP’s die niet in de KKCP-richtlijn werden genoemd, niet binnen de werkingssfeer van deze laatste vielen en dat zij derhalve haar nationale regelgeving mocht handhaven zonder een beroep te hoeven doen op artikel 95, lid 4, EG. De Nederlandse regering betoogt derhalve dat zij de Commissie primair om een standpuntbepaling vroeg over de noodzaak van een kennisgeving in de zin van artikel 95, lid 4, EG. Dit zou blijken uit het feit dat zij in de brief van 17 januari 2003 eerst heeft uiteengezet waarom een verzoek als bedoeld in artikel 95, lid 4, EG in casu niet was vereist, daarbij de hoop uitsprekend dat de Commissie op korte termijn haar standpunt zou bepalen inzake de ruimte voor handhaving van de eigen nationale regelgeving, en haar vervolgens heeft verzocht haar standpunt te bepalen over de noodzaak van een dergelijke kennisgeving, welke slechts „zekerheidshalve en voor zover rechtens vereist” was verricht. Zij heeft derhalve slechts subsidiair, te weten „voor het geval de Commissie van mening [was] dat de in het Parcom-besluit 95/1 verboden toepassingen, die niet tevens in de richtlijn van 25 juni 2002 [waren] verboden, toch binnen het harmonisatiebereik van de richtlijn van 25 juni 2002 v[ie]len”, de Commissie om goedkeuring van de handhaving van de betrokken nationale maatregelen verzocht.
In de derde plaats beklemtoont de Nederlandse regering, met erkenning van het feit dat de ontvankelijkheid van de kennisgeving is onderzocht in de punten 32 tot en met 39 van beschikking 2003/549, dat het dispositief van deze beschikking uitsluitend betrekking heeft op de verlenging van de in artikel 95, lid 6, EG genoemde termijn, zodat een beroep tegen deze beschikking niet ontvankelijk zou zijn geweest. De in de motivering van een handeling geformuleerde beoordelingen zijn slechts vatbaar voor beroep tot nietigverklaring wanneer zij noodzakelijk zijn ter ondersteuning van het dispositief van die handeling (beschikking Hof van 28 januari 2004, Nederland/Commissie,
C-164/02, Jurispr. blz. I-1177
, punt 21). In casu is daarvan echter geen sprake.
In de vierde plaats lijdt het geen twijfel dat beschikking 2003/549 een voorlopige beschikking is ten opzichte van de bestreden beschikking. Volgens de rechtspraak zijn handelingen of besluiten die in meerdere fasen tot stand komen, met name als afsluiting van een interne procedure, in beginsel slechts vatbaar voor beroep tot nietigverklaring wanneer zij aan het einde van die procedure het standpunt van de instelling definitief vastleggen. Hiertoe behoren dus niet voorlopige maatregelen ter voorbereiding van de eindbeschikking (arresten Gerecht van 18 mei 1994, BEUC en NCC/Commissie,
T-37/92, Jurispr. blz. II-285
, punt 27, en 22 mei 1996, AITEC/Commissie,
T-277/94, Jurispr. blz. II-351
, punt 51; beschikking president Gerecht van 5 december 2001, Commerzbank/Commissie,
T-219/01 R, Jurispr. blz. II-3501
, punt 33).
Het Koninkrijk der Nederlanden betoogt bovendien dat zelfs indien beschikking 2003/549 een voor beroep vatbare handeling was, het feit dat daar niet tegen is opgekomen, niet in de weg kan staan aan de ontvankelijkheid van het tegen de bestreden beschikking ingestelde beroep. Het beroept zich in dat verband op de rechtspraak volgens welke het verzuim om op te komen tegen een beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure ter zake van staatssteun, niet ertoe kan leiden dat een beroep tegen de eindbeschikking niet-ontvankelijk wordt verklaard (arresten Gerecht van 31 maart 1998, Preussag Stahl/Commissie,
T-129/96, Jurispr. blz. II-609
, punt 31; 12 mei 1999, Moccia Irme e.a./Commissie,
T-164/96-T-167/96, T-122/97 en T-130/97, Jurispr. blz. II-1477
, punt 65, en 27 november 2003, Regione Siciliana/Commissie,
T-190/00, Jurispr. blz. II-5015
, punt 47).
Beoordeling door het Gerecht
Volgens vaste rechtspraak zijn als voor beroep tot nietigverklaring vatbare handelingen of besluiten in de zin van artikel 230 EG te beschouwen, maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten (arresten Hof van 11 november 1981, IBM/Commissie,
60/81, Jurispr. blz. 2639
, punt 9, en 22 juni 2000, Nederland/Commissie,
C-147/96, Jurispr. blz. I-4723
, punt 25; beschikking Nederland/Commissie, punt 44 supra, punt 18; beschikking Gerecht van 30 maart 2006, Korkmaz e.a./Commissie, T-2/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 33).
Het volstaat echter niet, dat een gemeenschapsinstelling een brief heeft gezonden aan de adressaat ervan in antwoord op een door deze geformuleerd verzoek, om deze brief te kunnen aanmerken als een beschikking in de zin van artikel 230 EG, die vatbaar is voor een beroep tot nietigverklaring (zie in die zin beschikking Hof van 27 januari 1993, Miethke/Parlement,
C-25/92, Jurispr. blz. I-473
, punt 10; arrest Gerecht AITEC/Commissie, punt 45 supra, punt 50, en arrest Gerecht van 10 april 2003, Alessandrini e.a./Commissie,
T-93/00 en T-46/01, Jurispr. blz. II-1635
, punt 60; beschikking Gerecht van 13 juli 2004, Comunidad Autónoma de Andalucía/Commissie,
T-29/03, Jurispr. blz. II-2923
, punt 29). Overigens kan een eenvoudige schriftelijke meningsuiting van een instelling geen voor beroep tot nietigverklaring vatbare beschikking zijn, wanneer zij geen rechtsgevolgen in het leven kan roepen en evenmin beoogt dergelijke gevolgen in het leven te roepen (arrest Hof van 5 oktober 1999, Nederland/Commissie,
C-308/95, Jurispr. blz. I-6513
, punt 27).
De Nederlandse regering heeft bij brief van 17 januari 2003 twee verzoeken tot de Commissie gericht. Enerzijds heeft zij haar verzocht om een standpuntbepaling over de omvang van de werkingssfeer van de KKCP-richtlijn, waarbij zij betoogde dat de in het Parcom-besluit 95/1 verboden toepassingen die niet uitdrukkelijk werden verboden door de KKCP-richtlijn, niet binnen het harmonisatiebereik van die richtlijn vielen, zodat zij in de nationale wetgeving konden worden toegestaan of verboden zonder dat daartoe een beslissing van de Commissie noodzakelijk was. Anderzijds heeft zij de Commissie verzocht, voor het geval de ter kennis gebrachte nationale bepalingen haars inziens binnen de werkingssfeer van de KKCP-richtlijn vielen, zich uit te spreken over de handhaving van die bepalingen, overeenkomstig de procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG. Dat het Koninkrijk der Nederlanden de Commissie in dezelfde brief heeft verzocht om een uitspraak over de noodzaak van goedkeuring krachtens artikel 95, lid 6, EG, wat het betwist, en tevens formeel om verlening van een dergelijke goedkeuring, komt, zoals de Nederlandse regering heeft uitgelegd, doordat het einde van de omzettingstermijn van de KKCP-richtlijn naderde en zij tijdig wilde voldoen aan de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen.
Hieraan moet worden toegevoegd dat de Nederlandse regering, zoals blijkt uit de op 25 juni 2001 aan de Commissie en de Raad gerichte brieven, tijdens de totstandkomingsprocedure van de KKCP-richtlijn haar bezorgdheid erover heeft uitgesproken, dat het richtlijnvoorstel onder het beschermingsniveau van Parcom-besluit 95/1 bleef, en de vraag heeft opgeworpen naar de opportuniteit van de vaststelling van een communautaire harmonisatiemaatregel die haar als partij bij het Ospar-verdrag belette om zich aan haar internationale afspraken te houden. Dit standpunt is bevestigd bij de vaststelling van de KKCP-richtlijn, waar de Nederlandse delegatie heeft tegengestemd en in een stemverklaring van 24 april 2002 heeft aangegeven dat de uitvoering van een richtlijn inzake KKCP’s het voor het Koninkrijk der Nederlanden onmogelijk maakte om haar internationale verplichtingen uit hoofde van het Verdrag van Parijs en van Parcom-besluit 95/1 na te komen. De vraag naar de naleving van deze verplichtingen is tevens aan de orde gesteld in paragraaf 5, punt 6, van de brief van 17 januari 2003.
Het Koninkrijk der Nederlanden vordert in casu nietigverklaring van de bestreden beschikking slechts voor zover daarin het standpunt van de Commissie ligt besloten, dat voor de handhaving van de betrokken nationale bepalingen haar goedkeuring overeenkomstig artikel 95, lid 6, EG is vereist. Daarmee komt het op tegen de standpuntbepaling van de Commissie met betrekking tot zijn eerste verzoek, zoals geformuleerd in de brief van 17 januari 2003, te weten, dat inzake het harmonisatiebereik van de KKCP-richtlijn. Met andere woorden, de beoordeling door de Commissie van de gegrondheid van de door het Koninkrijk der Nederlanden gegeven rechtvaardigingen voor de handhaving van de ter kennis gebrachte nationale bepalingen maakt geen deel uit van het voorwerp van het geding, dat enkel betrekking heeft op de uitlegging door de Commissie van het harmonisatiebereik van de KKCP-richtlijn.
Derhalve moet worden onderzocht of de standpuntbepaling van de Commissie waartegen het Koninkrijk der Nederlanden opkomt, voor zover deze impliceert dat goedkeuring in de zin van artikel 95, lid 6, EG nodig is voor de handhaving van de ter kennis gebrachte nationale bepalingen, een voor beroep vatbare handeling vormt.
In de eerste plaats wordt herinnerd aan de inhoud en de ratio van de procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG.
Ten eerste bepaalt artikel 95, lid 4, EG dat wanneer een lidstaat het, nadat een communautaire harmonisatiemaatregel is genomen, noodzakelijk acht nationale bepalingen te handhaven die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, hij zowel van die bepalingen als van de redenen voor het handhaven ervan, kennis geeft aan de Commissie.
Uit de formulering van deze bepaling volgt dus dat het de zaak van de lidstaat is, te besluiten tot kennisgeving en aldus de procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG in te leiden, hetgeen vooronderstelt dat hij tevoren bepaalt of de betrokken nationale bepalingen moeten worden goedgekeurd door de Commissie om te kunnen worden gehandhaafd. Dat deze procedure is bedoeld om de betrokken lidstaat de mogelijkheid te bieden goedkeuring te verkrijgen voor de handhaving van nationale bepalingen die niet verenigbaar met de harmonisatiemaatregel zijn, wordt bovendien bevestigd door de in artikel 95, lid 4, EG genoemde rechtvaardigingen die de lidstaat ter ondersteuning van zijn verzoek moet aanvoeren.
Ten tweede wordt deze uitlegging bevestigd door de rechtspraak, aangezien het Hof reeds heeft geoordeeld dat de procedure van artikel 95, leden  4 en 6, EG niet wordt ingeleid door een gemeenschapsinstelling, maar door een lidstaat, en dat de beschikking van de gemeenschapsinstelling slechts een reactie is op dit initiatief. In zijn verzoek heeft de lidstaat alle vrijheid, zich uit te laten over de beschikking die hij verlangt, zoals met zoveel woorden blijkt uit artikel 95, lid 4, EG, dat de lidstaat verplicht de redenen te vermelden voor de handhaving van de betrokken nationale bepalingen (arrest Hof van 20 maart 2003, Denemarken/Commissie,
C-3/00, Jurispr. blz. I-2643
, punten 47 en 48; zie tevens, in deze zin, arrest Hof van 15 september 2005, Cindu Chemicals e.a.,
C-281/03 en C-282/03, Jurispr. blz. I-8069
, punt 47).
Het Hof heeft bovendien gepreciseerd dat na de kennisgeving door de lidstaat van de afwijkende nationale bepalingen aan de Commissie, de procedure wordt vervolgd met een fase waarin de Commissie de gegevens in het dossier toetst aan de gestelde voorwaarden, en wordt afgerond met de eindbeschikking waarbij deze bepalingen worden goedgekeurd of afgewezen. Hiervoor moet de Commissie de gegrondheid van de door de lidstaat gegeven rechtvaardigingen onderzoeken (arrest Hof van 21 januari 2003, Duitsland/Commissie,
C-512/99, Jurispr. blz. I-845
, punt 44). De kennisgeving van de afwijkende nationale bepalingen vooronderstelt dus, dat het gaat om bepalingen die verschillen van die van de harmonisatierichtlijn, hetgeen betekent, gezien hun onverenigbaarheid met de communautaire harmonisatiemaatregel, dat de betrokken lidstaat de noodzaak tot goedkeuring ervan als afwijkingsmaatregel dient aan te tonen.
Ten derde gaat het bij de in artikel 95, lid 4, EG bedoelde nationale bepalingen, zoals uit de rechtspraak blijkt, om bepalingen die reeds vóór de communautaire harmonisatiemaatregel bestonden en dus bekend waren aan de gemeenschapswetgever, die zich echter daardoor niet heeft kunnen of willen laten leiden voor de harmonisatie. Het werd derhalve aanvaardbaar geacht de lidstaat de mogelijkheid te bieden, te verzoeken om zijn eigen voorschriften te mogen handhaven, op voorwaarde dat zij hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 EG of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu (arresten Duitsland/Commissie, punt 57 supra, punt 41, en Denemarken/Commissie, punt 56 supra, punt 58).
De ratio van artikel 95, lid 4, EG, die derhalve is gelegen in de bekendheid van de gemeenschapswetgever met de verschillende vóór de vaststelling van de harmonisatiemaatregel bestaande nationale bepalingen, impliceert dat de verschillende beschermingsniveaus en de desbetreffende rechtvaardigingen reeds voorwerp van discussie zijn geweest en in aanmerking zijn genomen bij de vaststelling van deze maatregel. Elke lidstaat beschikt dus, doordat hij deel heeft genomen aan het totstandkomingsproces van een dergelijke maatregel, in beginsel over alle gegevens om na te gaan of inleiding van de procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG noodzakelijk is, en met name over de gegevens waardoor hij kan vaststellen of zijn nationale bepalingen onverenigbaar met de vastgestelde harmonisatiemaatregel zijn.
Uit de formulering, het doel en de systematiek van artikel 95, leden 4 en 6, EG volgt dus, dat de inleiding van de daarin geregelde procedure vooronderstelt dat de lidstaat zelf beoordeelt of nationale bepalingen eventueel onverenigbaar met een communautaire harmonisatiemaatregel zijn, en, indien hij dit noodzakelijk acht, van deze bepalingen kennis geeft aan de Commissie ter verkrijging van goedkeuring, enkel en alleen om die bepalingen te kunnen handhaven. Bovendien volgt uit het voorgaande dat het in het kader van de procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG de taak van de Commissie is om de gegrondheid te onderzoeken van de rechtvaardigingen die de lidstaat heeft aangevoerd ter handhaving van de betrokken nationale maatregelen. Artikel 95, lid 6, EG verleent de Commissie namelijk slechts de beslissingsbevoegdheid om na een dergelijk onderzoek te bepalen of het verzoek om goedkeuring moet worden toegewezen dan wel afgewezen.
Artikel 95, lid 4, EG kan derhalve geen grondslag vormen voor een verzoek van een lidstaat aan de Commissie om te beslissen over het harmonisatiebereik van een gemeenschapsrichtlijn en/of de verenigbaarheid van een nationale regeling met een dergelijke richtlijn. Aangezien volgens deze zelfde bepaling de beslissing tot kennisgeving om bij wijze van afwijking goedkeuring te verkrijgen, uitsluitend een zaak van de betrokken lidstaat is en voorts geen enkele bepaling van de KKCP-richtlijn de Commissie de bevoegdheid verleent om over de uitlegging ervan te beslissen, vormt een standpuntbepaling van deze instelling over de werkingssfeer van de betrokken harmonisatiemaatregel enkel een meningsuiting, die de bevoegde nationale autoriteiten niet bindt (zie in die zin arresten Hof van 27 maart 1980, Sucrimex en Westzucker/Commissie,
133/79, Jurispr. blz. 1299
, punten 16-18, en 27 september 1988, Verenigd Koninkrijk/Commissie,
114/86, Jurispr. blz. 5289
, punt 13; zie in die zin beschikkingen Hof van 17 mei 1989, Italië/Commissie,
151/88, Jurispr. blz. 1255
, punt 22, en 13 juni 1991, Sunzest/Commissie,
C-50/90, Jurispr. blz. I-2917
, punten 12-14).
Niet de door de Commissie voorgestane uitlegging van de richtlijn kan immers in die omstandigheden rechtsgevolgen in het leven roepen, maar de toepassing ervan in een gegeven situatie (arrest Gerecht van 16 juli 1998, Regione Toscana/Commissie,
T-81/97, Jurispr. blz. II-2889
, punt 23, en arrest Alessandrini e.a./Commissie, aangehaald in punt 48, punt 61). Uit het voorgaande volgt dat de toepassing van de KKCP-richtlijn, met inbegrip van de noodzaak tot verkrijging van goedkeuring als afwijkingsmaatregel voor de handhaving van een nationale regeling, niet voortvloeit uit de door de Commissie voorgestane uitlegging, maar de verantwoordelijkheid is van de betrokken lidstaat, die als enige, indien hij dat nodig acht, de kennisgevingsprocedure van artikel 95 EG kan inleiden. Met andere woorden, ofschoon niets een lidstaat belet om de Commissie haar mening te vragen over de uitlegging van een communautaire harmonisatiemaatregel, laat dit onverlet dat een dergelijke mening de adressaat niet bindt, in die zin dat zij hem noch verplicht om van zijn nationale bepalingen kennis te geven ter verkrijging van goedkeuring bij wijze van afwijking, noch om deze in te trekken of te wijzigen.
De eventuele verplichting voor een lidstaat tot intrekking of wijziging van zijn nationale bepalingen vloeit rechtstreeks voort uit de KKCP-richtlijn en niet uit de uitlegging die de Commissie geeft aan het harmonisatiebereik van die richtlijn, wat impliceert dat een dergelijke uitlegging geen rechtsgevolg teweegbrengt. Dit wordt bevestigd door het feit dat, overeenkomstig de op dit gebied toepasselijke rechtspraak, een kennisgeving in de zin van artikel 95 EG de betrokken lidstaat eerst de bevoegdheid verleent om zijn nationale bepalingen toe te passen, nadat hij van de Commissie een beschikking heeft gekregen waarin deze bepalingen worden goedgekeurd, zodat zij hem niet ontheft van de verplichting om in de tussentijd aan de voorschriften van de harmonisatierichtlijn te voldoen (zie in die zin arrest Hof van 1 juni 1999, Kortas,
C-319/97, Jurispr. blz. I-3143
, punten 28 en 38).
In de tweede plaats moet worden nagegaan of, los van het feit dat het Koninkrijk der Nederlanden een specifiek verzoek om een formeel antwoord over de werkingssfeer van de KKCP-richtlijn heeft ingediend, de standpuntbepaling van de Commissie dienaangaande, voor zover deze ligt besloten in het onderzoek naar de ontvankelijkheid van de kennisgeving door de betrokken lidstaat, moet worden aangemerkt als integrerend deel van de procedure aan het einde waarvan de Commissie het verzoek om handhaving van de ter kennis gebrachte nationale bepalingen toe- of afwijst, en of deze standpuntbepaling derhalve een voor beroep vatbare handeling vormt.
Zoals blijkt uit de praktijk van de Commissie op dit gebied, bevatten de na de procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG gegeven beschikkingen in het onderdeel betreffende het ontvankelijkheidsonderzoek een vermelding van de punten waarop de ter kennis gebrachte nationale bepalingen afwijken van de communautaire harmonisatiemaatregel. Met deze vermelding, die niet het resultaat is van een analyse aan het slot waarvan de Commissie een onverenigbaarheid tussen de betrokken nationale bepalingen en de betrokken harmonisatiemaatregel vaststelt, wordt enkel herinnerd aan de punten waarop deze bepalingen overeenkomstig de kennisgeving van de lidstaat verschillen van de in de harmonisatierichtlijn bedoelde.
Er kan echter niet worden uitgesloten dat de Commissie in het kader van het onderzoek naar de ontvankelijkheid reden ziet om uit eigen initiatief of, zoals in casu, op verzoek van de betrokken lidstaat, zich uit te spreken over de werkingssfeer van de betrokken harmonisatierichtlijn. De voorafgaande beoordeling van de ontvankelijkheid van de kennisgeving, die in voorkomend geval haar mening over het harmonisatiebereik van de betrokken richtlijn kan bevatten, stelt de Commissie in staat om na te gaan of de vereiste voorwaarden voor het geven van een beschikking op de grondslag van artikel 95, lid 6, EG zijn vervuld, en daarmee tevens om overbodig en onnodig onderzoek naar de door de lidstaat aangevoerde rechtvaardigingen voor de handhaving van de ter kennis gebrachte nationale regeling te vermijden.
Aan het slot van een dergelijke beoordeling kan de Commissie dus tot de conclusie komen dat voor de handhaving van de bepalingen waarvan de lidstaat kennis heeft gegeven, geen goedkeuring is vereist, juist omdat deze bepalingen niet binnen de werkingssfeer van de harmonisatierichtlijn vallen. Het feit dat de Commissie in een dergelijke situatie het verzoek om bij wijze van afwijking goedkeuring te verlenen niet-ontvankelijk verklaart [zie in die zin beschikking 2002/65/EG van de Commissie van 25 januari 2002 betreffende de nationale bepalingen inzake hiv-testkits, door het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig artikel 95, lid 4, [EG] ter kennis gebracht met betrekking tot richtlijn 98/79/EG betreffende medische hulpmiddelen voor in-vitrodiagnostiek (
PB L 25, blz. 47
)] bevestigt dat zij, onafhankelijk van een verzoek van de lidstaat daartoe, een voorafgaand onderzoek verricht om te bepalen of de voorwaarden voor het geven van een beschikking op de grondslag van artikel 95, lid 6, EG zijn vervuld.
Wanneer de Commissie zich in het kader van het onderzoek naar de ontvankelijkheid van de kennisgeving ertoe beperkt, het harmonisatiebereik van de betrokken richtlijn in herinnering te roepen en de beoordeling te bevestigen die voor de lidstaat aanleiding is geweest om van de betrokken nationale bepalingen kennis te geven, zoals het geval is bij het tweede verzoek van de Nederlandse regering, dan kan het resultaat van een dergelijk onderzoek de rechtssituatie van de betrokken lidstaat niet wijzigen, aangezien de door hem verrichte kennisgeving en niet de mening van de Commissie over de uitlegging van de betrokken richtlijn de procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG heeft ingeleid. In het kader van deze procedure impliceert een dergelijke mening immers alleen de voortzetting van het onderzoek naar de rechtvaardigingen die deze lidstaat heeft aangevoerd voor de eventuele handhaving van de ter kennis gebrachte nationale bepalingen.
Aangezien de Commissie in casu de haar door artikel 95, lid 6, EG toegekende beslissingsbevoegdheid heeft uitgeoefend door de gegrondheid van de door het Koninkrijk der Nederlanden aangevoerde rechtvaardigingen te onderzoeken om te bepalen of was voldaan aan de voorwaarden om bij wijze van afwijking goedkeuring te verlenen, en door te beslissen om deze lidstaat de gevraagde goedkeuring te verlenen, zij het gedeeltelijk en beperkt in de tijd, moet worden geconcludeerd dat de standpuntbepaling van de Commissie waartegen deze lidstaat opkomt, zijn rechtssituatie niet heeft gewijzigd en derhalve niet vatbaar is voor een beroep tot nietigverklaring.
Overigens zou het niet aanvaardbaar zijn, indien een lidstaat volledig naar eigen goeddunken kennis kon geven van nationale bepalingen op basis van artikel 95, lid 4, EG en vervolgens uitsluitend tegen de eindbeschikking opkomen indien deze een afwijzing — volledig of gedeeltelijk — van de verzochte afwijking inhoudt, met het betoog dat de goedkeuring van de Commissie niet nodig was en dat zij de ter kennis gebrachte bepalingen derhalve niet behoorde te beoordelen volgens de procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG. Dat zou er namelijk op neerkomen dat deze lidstaat de mogelijkheid werd toegekend om door middel van de kennisgeving een verklaring van de Commissie over de verenigbaarheid van zijn bepalingen met de communautaire harmonisatiemaatregel te verkrijgen, wat niet het doel is van deze procedure.
Uit een en ander volgt dat het beroep, voor zover strekkend tot nietigverklaring van de beweerdelijke beschikking van de Commissie met betrekking tot de uitlegging van het harmonisatiebereik van de KKCP-richtlijn, niet-ontvankelijk is.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten van deze laatste te worden verwezen.
Ingevolge artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Bijgevolg zal het Koninkrijk Denemarken zijn eigen kosten dragen.

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vijfde kamer — uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard.

2)
Het Koninkrijk der Nederlanden zal zijn eigen kosten en die van de Commissie dragen.

3)
Het Koninkrijk Denemarken zal zijn eigen kosten dragen.

Vilaras
Martins Ribeiro
Dehousse
Šváby
Jürimäe
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 8 november 2007.
De griffier
E. Coulon
De president van de Vijfde kamer
M. Vilaras
(
*1
)	 Procestaal: Nederlands.