CELEX: 62008CJ0022
Evropské občanství
Volný pohyb osob
Články 12 ES a 39 ES
Směrnice 2004/38/ES
Článek 24 odst. 2
Posouzení platnosti
Státní příslušníci členského státu
Profesní činnost v jiném členském státě
Výše odměny za práci a doba trvání činnosti
Zachování statusu ‚pracovníka‘
Nárok na pobírání dávek pro uchazeče o zaměstnání

Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu článků 12 ES a 39 ES, jakož i platnosti čl. 24 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (
Úř. věst. L 158, s. 77
, a opravy Úř. věst. 2004, L 229, s. 35, Úř. věst. 2005, L 197, s. 34, a Úř. věst. 2007, L 204, s. 28; Zvl. vyd. 05/05, s. 46).
Tyto žádosti byly předloženy v rámci sporů mezi A. Vatsourasem a J. Koupatanzem na straně jedné a Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Nürnberg 900 (úřad práce města Norimberk 900, dále jen „ARGE“) na straně druhé, týkajících se odnětí základních dávek pro uchazeče o zaměstnání, které uvedení žalobci v původním řízení pobírali.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
První a devátý bod odůvodnění směrnice 2004/38 mají následující znění:
„(1)
Občanství Unie přiznává každému občanu Unie základní a osobní právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.
[…]
(9)
Aniž je dotčeno příznivější zacházení přiznané uchazečům o zaměstnání judikaturou Soudního dvora, měli by mít občané Unie právo pobytu v hostitelském členském státě až po dobu tří měsíců, aniž by podléhali jakýmkoli podmínkám či formalitám s výjimkou povinnosti mít platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas.“
Článek 6 směrnice 2004/38 uvádí:
„1.   Občané Unie mají právo pobytu na území jiného členského státu po dobu až tří měsíců, aniž by podléhali jakýmkoli podmínkám či formalitám s výjimkou povinnosti být držitelem platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu.
2.   Odstavec 1 se použije také na rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a tohoto občana Unie doprovázejí nebo následují a kteří jsou držiteli platného cestovního pasu.“
Článek 7 směrnice 2004/38 stanoví:
„1.   Všichni občané Unie mají právo pobytu na území jiného členského státu po dobu delší než tři měsíce, pokud:
a)
jsou v hostitelském členském státě zaměstnanými osobami nebo osobami samostatně výdělečně činnými; […].
[…]
3.   Pro účely odst. 1 písm. a) si občan Unie, který již není zaměstnanou osobou ani samostatně výdělečně činnou osobou, ponechává postavení zaměstnané osoby nebo osoby samostatně výdělečně činné v těchto případech:
[…]
c)
je řádně zapsán jako nedobrovolný nezaměstnaný po skončení pracovní smlouvy na dobu určitou kratší jednoho roku nebo poté, co se během prvních dvanácti měsíců stal nedobrovolně nezaměstnaným, a zaregistrován u příslušného úřadu práce jako uchazeč o zaměstnání. V tom případě si postavení pracovníka ponechává na dobu alespoň šesti měsíců;
[…]“
Článek 14 této směrnice zejména stanoví:
„1.   Občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům náleží právo pobytu uvedené v článku 6, dokud se nestanou nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu.
2.   Občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům náleží právo pobytu stanovené v článcích 7, 12 a 13, dokud splňují podmínky uvedených ustanovení.
[…]
4.   Odchylně od odstavců 1 a 2 a aniž je dotčena kapitola VI, nesmějí být v žádném případě vyhoštěni občané Unie ani jejich rodinní příslušníci, pokud
[…]
b)
občané Unie vstoupili na území hostitelského členského státu za účelem hledání zaměstnání. V tom případě nesmějí být občané Unie ani jejich rodinní příslušníci vyhoštěni, pokud mohou prokázat, že pokračují v hledání zaměstnání a mají skutečnou naději, že budou zaměstnáni.“
Podle článku 24 směrnice 2004/38:
„1.   S výhradou zvláštních ustanovení výslovně uvedených ve Smlouvě a v sekundárních právních předpisech požívají všichni občané Unie, kteří pobývají na základě této směrnice na území hostitelského členského státu, v oblasti působnosti Smlouvy stejného zacházení jako státní příslušníci tohoto členského státu. Právo na rovné zacházení se vztahuje i na rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají právo pobytu nebo trvalého pobytu.
2.   Odchylně od odstavce 1 není hostitelský členský stát povinen přiznat nárok na sociální pomoc v prvních třech měsících pobytu nebo případně během delšího období stanoveného v čl. 14 odst. 4 písm. b), ani není povinen přiznat před nabytím práva trvalého pobytu vyživovací podporu při studiu, včetně odborné přípravy, jíž se rozumí stipendia nebo půjčky na studium osobám jiným než zaměstnaným osobám, osobám samostatně výdělečně činným, osobám ponechávajícím si takové postavení a jejich rodinným příslušníkům.“
Vnitrostátní právní úprava
Ustanovení § 7 odst. 1 knihy II německého zákoníku sociálního zabezpečení – Základní dávky pro uchazeče o zaměstnání (Sozialgesetzbuch II, dále jen „SGB II“) stanoví:
„1.   Dávky podle této knihy zákoníku sociálního zabezpečení obdrží osoby:
1)
které dovršily 15. rok života a ještě nedovršily 65. rok života,
2)
jsou práceschopné,
3)
jsou odkázány na pomoc a
4)
mají obvyklý pobyt ve Spolkové republice Německo […].
Vyňati jsou […]
2.
cizí státní příslušníci, jejichž právo pobytu je spojeno výlučně s cílem hledání práce, jejich rodinní příslušníci, jakož i osoby oprávněné k pobírání dávek podle § 1 zákona o dávkách pro žadatele o azyl [Asylbewerberleistungsgesetz]. Ustanovení pobytového práva zůstávají nedotčena.“
Podle § 23 odst. 3 knihy XII německého zákoníku sociálního zabezpečení – Sociální pomoc pro cizince (Sozialgesetzbuch XII) nemají cizí státní příslušníci, kteří přicestovali s cílem získat sociální pomoc nebo jejichž právo pobytu vyplývá pouze z cíle hledat zaměstnání, nárok na sociální pomoc.
Ustanovení § 1 uvedeného zákona o dávkách pro žadatele o azyl uvádí:
„1.   Nárok na dávky stanovené tímto zákonem mají cizí státní příslušníci, kteří skutečně pobývají na spolkovém území a kteří
1)
mají dočasné povolení k pobytu pro žadatele o azyl podle zákona o azylovém řízení [Asylverfahrensgesetz].
[…]“
Spory v původním řízení a předběžné otázky
Věc C-22/08
Athanasios Vatsouras, řecký státní příslušník narozený dne 10. prosince 1973, přicestoval do Německa v březnu 2006.
Dne 10. července 2006 požádal u ARGE o dávky podle SGB II. Rozhodnutím ARGE ze dne mu tyto dávky byly přiznány až do . Příjmy pobírané A. Vatsourasem z titulu jeho profesní činnosti byly odečteny od částky dotčených dávek tak, že měsíční částka těchto dávek činila 169 eur. Rozhodnutím ARGE ze dne bylo pobírání uvedených dávek prodlouženo až do .
Profesní činnost A. Vatsourase skončila koncem měsíce ledna 2007.
Rozhodnutím ze dne 18. dubna 2007 ARGE poskytování těchto dávek zrušil s účinností od . Stížnost podaná A. Vatsourasem proti tomuto rozhodnutí byla zamítnuta rozhodnutím ARGE ze dne s odůvodněním, že podle § 7 odst. 1 druhé věty bodu 2 SGB II nemá nárok na dávky. Proti tomuto rozhodnutí podal A. Vatsouras žalobu u Sozialgericht Nürnberg.
Mezitím začal A. Vatsouras dne 4. června 2007 znovu vykonávat profesní činnost, která mu umožnila být nezávislým na sociální pomoci.
Věc C-23/08
Josif Koupatantze, narozený dne 15. května 1952, je řeckým státním příslušníkem.
Do Německa přicestoval v říjnu 2006 a dne 1. listopadu 2006 nastoupil do zaměstnání. Jeho pracovní smlouva byla ukončena dne 21. prosince stejného roku; zaměstnavatel ji vypověděl kvůli nedostatku zakázek.
Dne 22. prosince 2006 J. Koupatantze požádal u ARGE o základní dávky pro uchazeče o zaměstnání podle SGB II. Rozhodnutím ARGE ze dne mu byla do přiznána dávka ve výši 670 eur měsíčně. Nicméně rozhodnutím ze dne ARGE vyplácení této dávky s účinností od zrušil.
Stížnost podaná J. Koupatantzem proti tomuto rozhodnutí byla zamítnuta rozhodnutím ARGE ze dne 11. května 2007 s odůvodněním, že podle § 7 odst. 1 druhé věty bodu 2 SGB II nemá nárok na dávky. Proti tomuto rozhodnutí podal J. Koupatantze žalobu u předkládajícího soudu.
Od 1. června 2007 J. Koupatantze začal znovu vykonávat profesní činnost, která mu umožnila být nezávislým na sociální pomoci.
Předběžné otázky
Dne 18. prosince 2007 se Sozialgericht Nürnberg rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 […] slučitelný s článkem 12 ES ve spojení s článkem 39 ES?
2)
V případě záporné odpovědi na první otázku, brání článek 12 ES ve spojení s článkem 39 ES vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje občany Unie z pobírání sociální pomoci, pokud je překročena maximální přípustná doba pobytu podle článku 6 směrnice 2004/38 […] a ani na základě jiných právních předpisů neexistuje právo pobytu?
3)
V případě kladné odpovědi na první otázku, brání článek 12 ES vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje státní příslušníky členských států EU z pobírání i těch dávek sociální pomoci, které jsou poskytovány ilegálním imigrantům?“
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 7. dubna 2008 byly věci C-22/08 a C-23/08 spojeny pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i rozsudku.
K předběžným otázkám
Úvodní poznámky
V rámci rozdělení pravomocí mezi soudy Společenství a vnitrostátní soudy je sice v zásadě věcí vnitrostátního soudu, aby ověřil, zda jsou ve věci, kterou projednává, splněny skutkové podmínky pro použití právní normy Společenství, Soudní dvůr při rozhodování o předběžné otázce přesto může případně podat upřesnění, aby vnitrostátnímu soudu poskytl vodítko při jeho výkladu (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 4. července 2000, Haim,
C-424/97, Recueil, s. I-5123
, bod 58).
Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, předložené otázky jsou založeny na předpokladu, že v době rozhodné z hlediska skutečností původního sporu neměli A. Vatsouras a J. Koupatantze postavení „pracovníka“ ve smyslu článku 39 ES.
Předkládající soud konstatoval, že profesní činnost „drobného rozsahu vykonávaná po krátkou dobu“ A. Vatsourasem byla „nedostatečná pro zajištění jeho obživy“ a že činnost vykonávaná J. Koupatantzem „trvala jen o něco déle než jeden měsíc“.
V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že podle ustálené judikatury má pojem „pracovník“ ve smyslu článku 39 ES význam na úrovni Společenství a nelze jej vykládat restriktivně. Za „pracovníka“ musí být považován každý, kdo vykonává skutečnou a efektivní činnost, s výjimkou těch činností, které jsou natolik omezené, že jsou čistě okrajové a vedlejší. Pracovní poměr je podle této judikatury charakterizován okolností, že určitá osoba vykonává po určitou dobu ve prospěch jiné osoby a pod jejím vedením činnosti, za které protihodnotou pobírá odměnu (viz zejména rozsudky ze dne 3. července 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Recueil, s. 2121, body 16 a 17, jakož i ze dne , Petersen,
C-228/07, Sb. rozh. s. I-6989
, bod 45).
Ani omezená výše uvedené odměny, ani původ prostředků této odměny nemohou mít žádný dopad na postavení „pracovníka“ ve smyslu práva Společenství (viz rozsudky ze dne 31. května 1989, Bettray, 344/87, Recueil, s. 1621, bod 15, jakož i ze dne , Mattern a Cikotic, C-10/05, Sb. rozh. s. I-3145, bod 22).
Skutečnost, že příjmy ze závislé činnosti jsou nižší než existenční minimum, nebrání tomu, aby byla osoba, která tuto činnost vykonává, považována za „pracovníka“ ve smyslu článku 39 ES (viz rozsudky ze dne 23. března 1982, Levin, 53/81, Recueil, s. 1035, body 15 a 16, jakož i ze dne , Nolte,
C-317/93, Recueil, s. I-4625
, bod 19), i když se dotyčná osoba snaží tuto odměnu doplnit jinými prostředky na zajištění obživy, jako například finanční pomocí vyplácenou z veřejných fondů státu bydliště (viz rozsudek ze dne , Kempf, 139/85, Recueil, s. 1741, bod 14).
Krom toho, pokud jde o dobu trvání vykonávané činnosti, okolnost, že závislá činnost trvá krátkou dobu, není sama o sobě způsobilá vyloučit tuto činnost z rozsahu působnosti článku 39 ES (viz rozsudky ze dne 26. února 1992, Bernini,
C-3/90, Recueil, s. I-1071
, bod 16, a ze dne , Ninni-Orasche,
C-413/01, Recueil, s. I-13187
, bod 25).
Z toho vyplývá, že nezávisle na omezené výši odměny a krátké době trvání profesní činnosti není možné vyloučit, že tato činnost může být na základě celkového posouzení dotčeného pracovního poměru považována vnitrostátními orgány za skutečnou a efektivní, a dovolí tak přiznat osobě, která ji vykonává, postavení „pracovníka“ ve smyslu článku 39 ES.
V případě, že by předkládající soud v souvislosti s činnostmi vykonávanými A. Vatsourasem a J. Koupatantzem dospěl k takovémuto závěru, tito posledně uvedení by si mohli zachovat postavení pracovníků po dobu alespoň šesti měsíců, pokud jsou splněny podmínky uvedené v čl. 7 odst. 3 písm. c) směrnice 2004/38. Takovéto posouzení skutkového stavu spadá pouze do odpovědnosti vnitrostátního soudu.
Pokud by si A. Vatsouras a J. Koupatantze zachovali postavení pracovníka, měli by podle čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38 během uvedené doby alespoň šesti měsíců nárok na dávky, jaké stanoví SGB II.
K první otázce
Touto otázkou se předkládající soud táže, zda je čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 slučitelný s článkem 12 ES ve spojení s článkem 39 ES.
Článek 24 odst. 2 směrnice 2004/38 stanoví výjimku ze zásady rovného zacházení, která se vztahuje na občany Unie, kteří pobývají na území hostitelského členského státu a nejsou zaměstnanými osobami, osobami samostatně výdělečně činnými, osobami ponechávajícími si takové postavení a jejich rodinnými příslušníky.
Podle tohoto ustanovení není hostitelský členský stát povinen přiznat nárok na dávky sociální pomoci zejména uchazečům o zaměstnání během delšího období, během kterého mají právo v tomto státě pobývat.
Státní příslušníci jednoho členského státu hledající zaměstnání v jiném členském státě spadají do rozsahu působnosti článku 39 ES, a mají tedy právo na rovné zacházení uvedené v odstavci 2 tohoto ustanovení (rozsudek ze dne 15. září 2005, Ioannidis,
C-258/04, Sb. rozh. s. I-8275
, bod 21).
Krom toho s ohledem na zavedení občanství Unie a výklad práva na rovné zacházení, jehož požívají občané Unie, není dále možné z rozsahu působnosti čl. 39 odst. 2 ES vyloučit finanční dávku určenou ke zjednodušení přístupu k zaměstnání na pracovním trhu v členském státě (rozsudek ze dne 23. března 2004, Collins, C-138/02, Recueil, s. I-2703, bod 63, a výše uvedený rozsudek Ioannidis, bod 22).
Je však legitimní, že členský stát takovouto dávku přizná teprve poté, co mohla být vytvořena skutečná vazba mezi uchazečem o zaměstnání a trhem práce v tomto státě (rozsudek ze dne 11. července 2002, D’Hoop, C-224/98, Recueil, s. I-6191, bod 38, a výše uvedený rozsudek Ioannidis, bod 30).
Existenci takovéto vazby je možné ověřit zejména zjištěním, že dotčená osoba během přiměřeně dlouhé doby efektivně a skutečně hledala zaměstnání v dotčeném členském státě (výše uvedený rozsudek Collins, bod 70).
Z toho vyplývá, že státní příslušníci členských států hledající zaměstnání v jiném členském státě, kteří si vytvořili skutečné vazby na trh práce tohoto státu, se za účelem poskytnutí finanční dávky určené ke zjednodušení přístupu na trh práce mohou dovolávat čl. 39 odst. 2 ES.
Je na příslušných vnitrostátních orgánech a případně na vnitrostátních soudech, aby nejen určily existenci skutečné vazby na trh práce, nýbrž aby rovněž analyzovaly základní znaky uvedené dávky, zejména její účel a podmínky pro její poskytnutí.
Jak uvedl generální advokát v bodě 57 svého stanoviska, cíl dávky musí být zkoumán na základě jejích výsledků, a ne na základě její formální struktury.
Podmínka, jaká je uvedena v § 7 odst. 1 SGB II, podle níž musí být žadatel schopen vykonávat profesní činnost, by mohla představovat indicii, že je dávka určena k tomu, aby zjednodušila přístup k zaměstnání.
Výjimka stanovená v čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 musí být v každém případě vykládána v souladu s čl. 39 odst. 2 ES.
Za „dávky sociální pomoci“ ve smyslu čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 nelze považovat finanční dávky, které jsou nezávisle na své kvalifikaci ve vnitrostátním právu určeny k tomu, aby zjednodušily přístup na trh práce.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba odpovědět, že co se týče práva státních příslušníků členských států, kteří hledají zaměstnání v jiném členském státě, přezkum první otázky neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38.
Ke druhé otázce
S ohledem na odpověď podanou na první otázku není třeba na druhou otázku odpovídat.
Ke třetí otázce
Touto otázkou se předkládající soud táže, zda článek 12 ES brání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje státní příslušníky členských států Evropské unie z pobírání dávek sociální pomoci, které jsou poskytovány ilegálním imigrantům.
V rámci této otázky odkazuje předkládající soud na ustanovení zákona o dávkách pro žadatele o azyl, jehož § 1 odst. 1 bod 1 stanoví, že cizí státní příslušníci, kteří skutečně pobývají na území Spolkové republiky Německo, mají nárok na uvedené dávky, pokud mají dočasné povolení k pobytu pro žadatele o azyl.
V důsledku toho je nutno položenou otázku chápat v tom smyslu, že podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda článek 12 ES brání vnitrostátní právní úpravě, která z pobírání dávek sociální pomoci vylučuje státní příslušníky členských států, zatímco příslušníkům třetích států tyto dávky poskytovány jsou.
Článek 12 první pododstavec ES zakazuje v oblasti působnosti Smlouvy o ES, aniž jsou dotčena její zvláštní ustanovení, jakoukoliv diskriminaci na základě státní příslušnosti.
Toto ustanovení se vztahuje na situace, které spadají do rozsahu působnosti práva Společenství, v nichž je státní příslušník jednoho členského státu podroben ve srovnání s příslušníkem jiného členského státu diskriminačnímu zacházení pouze na základě své státní příslušnosti, a nemá se použít v případě eventuálního rozdílného zacházení mezi státními příslušníky členských států a státními příslušníky třetích států.
Na třetí otázku je tedy nutno odpovědět tak, že článek 12 ES nebrání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje státní příslušníky členských států z pobírání dávek sociální pomoci poskytovaných státním příslušníkům třetích států.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:

1)
Co se týče práva státních příslušníků členských států, kteří hledají zaměstnání v jiném členském státě, přezkum první otázky neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost čl. 24 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS.

2)
Článek 12 ES nebrání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje státní příslušníky členských států z pobírání dávek sociální pomoci poskytovaných státním příslušníkům třetích států.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.