CELEX: 61988CJ0018
Frie varebevægelser
konkurrence
godkendelse af telefonapparater

1 Ved kendelse af 11. januar 1988, indgaaet til Domstolen den 18. januar s.aa., har den stedfortraedende retsformand ved Tribunal de commerce de Bruxelles i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 forelagt tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Traktatens artikel 30 og 86 for at kunne bedoemme, om det er foreneligt med disse traktatbestemmelser at anvende en national ordning, hvorefter et offentligt organ, som under ministerens tilsyn forestaar oprettelsen og driften af det offentlige telefonnet, og som driver handel med telefoner, tillaegges befoejelse til at godkende telefoner, der skal tilsluttes telefonnettet, men som det ikke selv har leveret.
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en tvist mellem Régie des télégraphes et des téléphones (herefter benaevnt "RTT") og selskabet GB-Inno-BM SA (herefter benaevnt "GB"). GB saelger i sine forretninger telefoner, som ikke er godkendt, der skal anvendes i et allerede eksisterende telefonanlaeg som andet apparat. De saelges til betydeligt lavere priser end den type apparater, som RTT udbyder paa markedet.
3 RTT har anlagt sag mod GB med paastand om, at GB tilpligtes at ophoere med at saelge telefonapparater - som overvejende er importeret fra Fjernoesten - uden at oplyse forbrugerne om, ved passende avertering eller paa anden effektiv maade, at apparaterne ikke er godkendt. RTT har til stoette for sin paastand henvist til artikel 54 og 55 i lov af 14. juli 1971 om markedsfoering (Moniteur belge af 30.7.1971), som forbyder enhver handling i strid med god handelsskik, og som indeholder hjemmel for retsformanden ved Tribunal de commerce til at anordne forbud mod saadanne handlinger. RTT har i den forbindelse gjort gaeldende, at GB ved at saelge de omhandlede apparater uden at oplyse forbrugerne om, at de ikke er godkendt, tilskynder disse til selv at tilslutte - eller lade andre tilslutte - ikke-godkendte apparater til telefonnettet med den heraf foelgende risiko for driftsforstyrrelser.
4 Heroverfor har GB anfoert, at da artikel 13, 91 og 93 i den ministerielle bekendtgoerelse af 20. september 1978 bl.a. om fastsaettelse af betingelser for tilslutning (Moniteur belge af 29.9.1978, s. 11166) - senest aendret den 24. december 1986 - som foreskriver godkendelsesproceduren, er ulovlige, maa det anses for retsstridigt at ville tilpligte saelgeren af saadanne apparater at oplyse kunderne om, at de ikke er godkendt, og at forbyde saelgeren at saelge saadanne apparater uden at give denne oplysning. Endvidere har GB nedlagt selvstaendig paastand om, at det fastslaas, at RTT har tilsidesat Traktatens artikel 86, da den har misbrugt sin monopolstilling ved at anlaegge sag for at forhindre konkurrence fra forhandlere af ikke-godkendte apparater med det formaal at fremme salget af sine egne eller de apparater, som i forvejen er godkendt af RTT.
5 Det fremgaar af sagen, at der ved artikel 1 i den belgiske lov af 13. oktober 1930, som indeholder en kodifikation af de gaeldende lovbestemmelser om telegrafi og telefoni, er tillagt RTT eneret paa at oprette og forestaa driften af telegraf- og telefonlinjer og -kontorer til brug for offentligheden.
6 Ifoelge artikel 13, stk. 1, i den ministerielle bekendtgoerelse af 20. september 1978 maa "abonnenten ... ikke uden skriftlig tilladelse fra RTT tilslutte ledninger, apparater eller andre genstande ... til det anlaeg, som er stillet til raadighed, eller aabne eller afmontere apparater eller paa anden maade aendre placeringen eller anvendelsen af apparater eller ledninger".
7 Ifoelge samme ministerielle bekendtgoerelses artikel 91 skal apparater, som tilsluttes abonnementsnettet, vaere leveret eller godkendt af RTT, og de naermere bestemmelser om abonnementnettets oprettelse og tekniske udformning fastsaettes ifoelge samme bestemmelse af RTT. De af RTT i henhold til artikel 91 vedtagne tekniske specifikationer er indeholdt i dokumentet "Spécifications n RN/SP 208", hvis udgave af 21. april 1987 nu er i kraft. Enhver, som ansoeger om tilladelse til tilslutning, faar tilsendt et eksemplar af disse specifikationer, som gaelder for telefonanlaeggets andet eller tredje apparat, hvorimod det foerste apparat skal vaere et standardapparat fra RTT.
8 Det fremgaar endvidere af sagen, at de apparater, som RTT selv saelger, skal opfylde de tekniske specifikationer, som RTT fastsaetter i licitationsbetingelserne for sine leverandoerer. Disse apparater skal derfor ikke underkastes en saerlig godkendelsesprocedure for at kunne tilsluttes det offentlige telefonnet.
9 Endelig fremgaar det af sagen, at RTT forbeholder sig eneret til at levere det foerste telefonapparat, men inden for de senere aar har afstaaet sin hidtidige eneret paa ekstraapparater. Det fremgaar dog af artikel 93 i naevnte ministerielle bekendtgoerelse af 20. september 1978, at RTT paa et hvilket som helst tidspunkt kan genoptage leveringen af apparater, som det tidligere har vaeret overladt private at levere, og i den forbindelse saette fungerende anlaeg ud af drift.
10 Paa denne baggrund har den stedfortraedende retsformand ved Tribunal de commerce de Bruxelles udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1) Vedroerende fortolkningen af Traktatens artikel 30:
Er artikel 13 i ministeriel bekendtgoerelse af 20. september 1978 forenelig med Traktatens artikel 30 under hensyn til, at RTT, ud over at drive det offentlige telefonnet i Belgien, saelger apparater, som kan tilsluttes nettet, naar:
a) RTT skal godkende, at de apparater, RTT ikke selv leverer og saelger, tilsluttes det offentlige net, hvorved det overlades til RTT' s skoen at fastsaette de tekniske og administrative kriterier, som apparaterne skal opfylde for at kunne godkendes af RTT.
b) RTT konkurrerer med private leverandoerer og importoerer paa det belgiske marked, samt under hensyn til, at der ikke synes at vaere foreskrevet nogen kontradiktorisk procedure, hverken for fastsaettelse af de gaeldende krav eller for kontrollen med, at apparaterne opfylder disse krav, at abonnenten eller importoeren ikke raader over nogen midler til at sikre sig mod, at der traeffes vilkaarlige og diskriminerende afgoerelser under en saadan procedure, og til at RTT' s afgoerelser ikke kan paaklages?
2) Er det en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion at paalaegge abonnenten betaling af de udgifter, som er paafoert RTT ved en tilsidesaettelse af foernaevnte ministerielle bekendtgoerelses artikel 13, stk. 1, herunder udgifter til eftersporing og afhjaelpning af driftsforstyrrelser, som er opstaaet ved anvendelse af ikke-godkendte apparater, naar afgoerelsen af, om der foreligger aarsagsforbindelse, og da i hvilket omfang, ikke er foreskrevet at skulle traeffes af en uafhaengig instans under en kontradiktorisk procedure, og naar brugeren eller abonnenten, som oensker at tilslutte et saadant apparat, derfor vil vaere tilboejelig til at indkoebe apparatet hos RTT for at undgaa ulemper?
3) Vedroerende fortolkningen af Traktatens artikel 86:
Strider RTT' s eneret til at godkende tilslutninger til det offentlige telefonnet og til at fastsaette regler for de apparater, som RTT ikke selv leverer eller saelger - og den heraf foelgende befoejelse for RTT til vilkaarlig fastsaettelse af de krav, apparaterne skal opfylde - mod Traktatens artikel 86, litra b) og c)?"
11 Hvad naermere angaar de belgiske lovforskrifter, sagens faktiske omstaendigheder og tvistens forhistorie, retsforhandlingernes forloeb samt de skriftlige indlaeg for Domstolen henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
12 I forelaeggelseskendelsen har den nationale ret indledningsvis bemaerket, at sagen ikke drejer sig om RTT' s lovbestemte monopol paa det offentlige telefonnet, og at det heller ikke er omtvistet i sagen, at telefonapparater skal opfylde visse tekniske krav for at kunne tilsluttes nettet. Problemet er, at lovgiver har overladt det til RTT dels at fastsaette de tekniske krav, som apparaterne skal opfylde for at kunne tilsluttes nettet, dels at kontrollere, om apparaterne opfylder disse krav. Dette finder den nationale ret er staerkt betaenkeligt, naar henses til, at RTT selv saelger apparater, som skal tilsluttes nettet, og dermed er konkurrent til den virksomhed, som RTT har anlagt sag mod, fordi virksomheden har solgt apparater uden at oplyse forbrugerne om, at de ikke er godkendt. Den nationale ret har derfor fundet det noedvendigt at spoerge Domstolen, om det er foreneligt med Traktaten at opretholde retsforskrifter, som giver RTT mulighed for samtidig at doemme og vaere part i tvister om de omhandlede spoergsmaal. Den nationale ret har herom naermere anfoert, at hvis disse retsforskrifter strider mod Traktaten, "maa ethvert forbud og enhver foranstaltning, som traeffes i henhold til disse retsforskrifter, anses for en utilstedelig konkurrencefordrejning og et misbrug af den oekonomiske indflydelse, som RTT utvivlsomt har i kraft af sit monopol paa drift af telefonnettet".
13 Selv om den nationale ret har spurgt Domstolen ikke blot, om den nationale ordning er forenelig med Traktatens regler om de frie varebevaegelser, men ogsaa om den er forenelig med Traktatens konkurrenceregler, fremgaar det af de foernaevnte betragtninger i forelaeggelseskendelsen, at de problemer, som den nationale ret har rejst, foerst boer behandles ud fra en fortolkning af konkurrencereglerne.
Konkurrencereglerne
14 Den nationale ret oensker paa dette punkt oplyst, om EOEF-Traktatens artikel 3, litra f), samt artikel 90 og 86 er til hinder for, at en medlemsstat giver et selskab, som driver det offentlige telefonnet, befoejelse til at fastsaette forskrifter for telefonapparater og til at kontrollere, om de erhvervsdrivende overholder forskrifterne, naar selskabet selv er i konkurrence med de paagaeldende erhvervsdrivende paa markedet for terminaludstyr.
15 RTT har ifoelge belgisk lov eneret paa at oprette og forestaa driften af det offentlige telekommunikationsnet. Kun apparater, som leveres af RTT eller godkendes af denne, kan tilsluttes nettet. I saa henseende har RTT paa én gang befoejelse til for det foerste at godkende eller afslaa, at telefonapparaterne tilsluttes nettet, for det andet at fastsaette de tekniske krav, apparaterne skal opfylde, og for det tredje kontrollere, at de apparater, som RTT ikke selv fremstiller, opfylder de fastsatte specifikationer.
16 Paa Faellesskabets nuvaerende udviklingstrin udgoer et saadant monopol, hvis formaal er at stille det offentlige telefonnet til raadighed for brugerne, en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse efter Traktatens artikel 90, stk. 2.
17 Ifoelge Domstolens faste praksis kan en virksomhed, der har et lovbestemt monopol, anses for at indtage en dominerende stilling som omhandlet i Traktatens artikel 86, og en medlemsstats omraade, som dette monopol omfatter, kan udgoere en vaesentlig del af faellesmarkedet (jf. dom af 23.4.1991, sag C-41/90, Hoefner, Sml. I, s. 1979, praemis 28, og af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925, praemis 31).
18 Domstolen har endvidere fastslaaet, at det er misbrug af en dominerende stilling efter artikel 86, at en virksomhed, som har en dominerende stilling paa et bestemt marked - uden at det er objektivt noedvendigt - forbeholder sig selv forberedende arbejdsopgaver, som kan udfoeres af en anden virksomhed inden for dennes erhvervsomraade paa et beslaegtet, men selvstaendigt marked, med fare for, at enhver konkurrence fra denne virksomheds side bliver udelukket (jf. dom af 3.10.1985, sag 311/84, CBEM, Sml. s. 3261, praemis 27).
19 Det strider saaledes mod Traktatens artikel 86, saafremt en virksomhed, som har et monopol paa markedet for oprettelse og drift af et net, uden at det er objektivt noedvendigt, tiltager sig et beslaegtet, men dog saerskilt marked - i det foreliggende tilfaelde markedet for import, salg, tilslutning, ibrugtagning og vedligeholdelse af apparater, som skal tilsluttes nettet - og derved udelukker konkurrence fra andre virksomheder.
20 Artikel 86 omfatter dog kun konkurrenceskadelige handlinger, som virksomheder foretager af egen drift (jf. dom af 19.3.1991 i den saakaldte "terminal"-sag, sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1223), og ikke statslige foranstaltninger. Disse sidste foranstaltninger er reguleret af bestemmelsen i Traktatens artikel 90, stk. 1. Denne bestemmelse forbyder, at medlemsstaterne ved lov eller ved administrativt fastsatte bestemmelser bringer offentlige virksomheder og virksomheder, som de indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, i en situation, som disse virksomheder ikke selv ville kunne bringe sig i ved selvstaendige handlinger uden at tilsidesaette bestemmelserne i artikel 86.
21 Saafremt den offentlige virksomhed eller den virksomhed, som medlemsstaten har indroemmet saerlige eller eksklusive rettigheder, udvider sin dominerende stilling i kraft af statslige foranstaltninger, vil en saadan foranstaltning stride mod Traktatens artikel 90, jf. artikel 86.
22 En udelukkelse eller begraensning af konkurrencen paa markedet for telefonapparater kan nemlig ikke anses for begrundet i en opgave som led i en offentlig tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse efter Traktatens artikel 90, stk. 2. Fremstilling og salg af terminaludstyr, herunder af telefonapparater, er en virksomhed, som enhver virksomhed skal have mulighed for at udoeve. Det er her en tilstraekkelig garanti for, at apparaterne opfylder de vaesentlige krav, der maa stilles af hensyn til brugersikkerheden, sikkerheden for de ansatte i de selskaber, som driver de offentlige telekommunikationsnet og hensynet til beskyttelse af disse net mod skade, at der er udstedt de noedvendige specifikationer, som apparaterne skal opfylde, og indfoert en godkendelsesprocedure, som skal sikre kontrol med, at apparaterne opfylder de fastsatte specifikationer.
23 RTT har gjort gaeldende, at der kun foreligger en overtraedelse af Traktatens artikel 90, stk. 1, saafremt medlemsstaten har medvirket til at begunstige et misbrug fra RTT' s side, f.eks. ved en diskriminerende anvendelse af reglerne om godkendelse. Ifoelge forelaeggelseskendelsen er der imidlertid ikke konstateret noget misbrug, og den blotte mulighed af en diskriminerende anvendelse af disse regler, fordi RTT har godkendelsesbefoejelsen og samtidig er i konkurrence med de virksomheder, som anmoder om godkendelse, udgoer ikke i sig selv noget misbrug efter Traktatens artikel 86.
24 Denne argumentation kan ikke laegges til grund. Det er herom tilstraekkeligt at fastslaa, at det er selve den handling, som bestaar i at udvide monopolet paa oprettelse og drift af telefonnettet til ogsaa at omfatte markedet for telefonapparater, uden at dette er objektivt noedvendigt, der er forbudt efter artikel 86 eller artikel 90. stk. 1, jf. artikel 86, saafremt udvidelsen beror paa en statslig foranstaltning. Da konkurrencen slet ikke maa udelukkes paa denne maade, maa den heller ikke fordrejes.
25 En ordning som den i Traktaten omhandlede, der skal sikre, at konkurrencen ikke fordrejes, forudsaetter, at de erhvervsdrivende har lige muligheder. Saafremt en virksomhed, der saelger terminaludstyr, tillaegges befoejelse til saavel at fastsaette de specifikationer, som terminaludstyret skal opfylde - og kontrollere disses overholdelse - som at godkende apparaterne, er det ensbetydende med at give virksomheden mulighed for at udoeve et vilkaarligt skoen over hvilket terminaludstyr, der kan tilsluttes det offentlige net, og derved at give virksomheden en aabenbar fordel i forhold til dens konkurrenter (jf. foernaevnte dom i sag C-202/88, praemis 51).
26 Herefter er det noedvendigt af hensyn til en effektiv konkurrence og hensynet til gennemskuelighed, at saavel fastsaettelsen af de tekniske specifikationer - og kontrollen med disses overholdelse - som godkendelsen foretages af et organ, der er uafhaengigt af offentlige eller private virksomheder, som udbyder varer eller tjenesteydelser paa telekommunikationsomraadet (jf. foernaevnte dom i sag C-202/88, praemis 52).
27 Endvidere bemaerkes, at de nationale retsforskrifter, som anfaegtes under tvisten i hovedsagen, kan paavirke indfoerslen af telefonapparater fra de andre medlemsstater og dermed paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne efter Traktatens artikel 86.
28 Spoergsmaalene fra den nationale ret maa herefter for det foerste besvares med, at EOEF-Traktatens artikel 3, litra f), samt artikel 90 og 86 er til hinder for, at en medlemsstat tillaegger et selskab, som driver det offentlige telekommunikationsnet, befoejelse til at fastsaette forskrifter for telefonapparater og til at kontrollere, at de erhvervsdrivende overholder forskrifterne, naar selskabet selv er i konkurrence med de paagaeldende erhvervsdrivende paa markedet for telefonapparater.
De frie varebevaegelser
29 Den nationale ret oensker for det andet oplyst, om Traktatens artikel 30 er til hinder for, at en offentlig virksomhed tillaegges befoejelse til at godkende telefonapparater, som skal tilsluttes det offentlige net, og som virksomheden selv leverer, saafremt virksomhedens afgoerelser ikke kan indbringes for domstolene.
30 Det fremgaar af Domstolens faste praksis (jf. herom bl.a. dom af 20.2.1979 i den saakaldte "Cassis de Dijon"-sag, sag 120/78, Rewe-Zentral, Sml. s. 649), at naar der ikke findes nogen faelles ordning for de paagaeldende produkter, maa de hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet, der beror paa forskelle i de nationale lovgivninger, accepteres i det omfang en saadan national ordning, der gaelder uden forskel for indenlandske og importerede produkter, kan begrundes som vaerende noedvendig for at tilgodese tvingende faellesskabsretlige krav. En saadan ordning skal dog staa i rimeligt forhold til det forfulgte formaal, og en medlemsstat skal, hvis den har et valg mellem flere forskellige foranstaltninger, som kan opfylde samme formaal, vaelge den foranstaltning, som hindrer de frie varebevaegelser mindst muligt.
31 Saa laenge der ikke findes nogen EF-ordning om oprettelse af offentlige telekommunikationsnet, bevarer medlemsstaterne under hensyn til de tekniske forskelle mellem de eksisterende nationale net i medlemsstaterne befoejelse til dels at fastsaette de tekniske specifikationer, som telefonapparaterne skal opfylde for at kunne tilsluttes det offentlige net, dels at kontrollere, om apparaterne er saadan udstyret, at de kan tilsluttes nettet, for at opfylde tvingende krav til beskyttelse af brugerne som modtagere af tjenesteydelser og til beskyttelse af det offentlige net og dets funktionsdygtighed.
32 Ganske vist indebaerer kravet om, at telefonapparaterne skal godkendes for at kunne tilsluttes nettet, ikke, at det er fuldstaendig udelukket at importere produkter fra de andre medlemsstater til den paagaeldende medlemsstat, men kravet kan dog goere det vanskeligere eller mere byrdefuldt at afsaette dem. For at opfylde kravet, er fabrikanten i eksportmedlemsstaten nemlig noedt til ved fremstillingen af de paagaeldende produkter at tage hensyn til de godkendelseskriterier, som gaelder i importmedlemsstaten. Desuden indebaerer en godkendelsesordning noedvendigvis forsinkelser og yderligere omkostninger, selv om de importerede produkter opfylder godkendelseskriterierne.
33 Undtagelser fra princippet om frie varebevaegelser, som er begrundet i et tvingende krav, er dog kun lovlige i det omfang, de nationale foranstaltninger staar i rimeligt forhold til det forfulgte formaal.
34 Det fremgaar af dommen af 12. marts 1987 (sag 178/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1227, praemis 46), at de erhvervsdrivende skal have mulighed for domstolsproevelse, hvis de mener, at de med urette ikke har faaet meddelt tilladelse til import. Det samme gaelder ved afslag paa godkendelse, da saadanne afslag i praksis kan indebaere, at en medlemsstats marked lukkes for telefonapparater, som importeres fra en anden medlemsstat, og dermed kan hindre de frie varebevaegelser.
35 Hvis der ikke er nogen adgang til domstolsproevelse, vil den godkendende myndighed nemlig kunne taenkes at give de importerede apparater en vilkaarlig eller konsekvent ringere behandling. Risikoen herfor er stoerre, naar der ikke er foreskrevet nogen kontradiktorisk godkendelsesprocedure og ikke fastsat nogen tekniske specifikationer.
36 Spoergsmaalene fra den nationale ret maa herefter for det andet besvares med, at Traktatens artikel 30 er til hinder for, at en offentlig virksomhed tillaegges befoejelse til at godkende telefonapparater, som kan tilsluttes det offentlige net, men som virksomheden ikke selv har leveret, saafremt den offentlige virksomheds afgoerelser ikke kan indbringes for domstolene.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
37 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, som er forelagt af den stedfortraedende retsformand ved Tribunal de commerce de Bruxelles ved kendelse af 11. januar 1988, for ret:
1) EOEF-Traktatens artikel 3, litra f), samt artikel 90 og 86 er til hinder for, at en medlemsstat tillaegger et selskab, som driver det offentlige telekommunikationsnet, befoejelse til at fastsaette forskrifter for telefonapparater og til at kontrollere, at de erhvervsdrivende overholder forskrifterne, naar selskabet selv er i konkurrence med de paagaeldende erhvervsdrivende paa markedet for telefonapparater.
2) Traktatens artikel 30 er til hinder for, at en offentlig virksomhed tillaegges befoejelse til at godkende telefonapparater, som kan tilsluttes det offentlige net, men som virksomheden ikke selv har leveret, saafremt den offentlige virksomheds afgoerelser ikke kan indbringes for domstolene.