CELEX: 61993CJ0255
Incumprimento de Estado
Embalagens para líquidos alimentares
Transposição de uma directiva para o direito nacional

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 26 de Abril de 1993, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169. do Tratado CEE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não estabelecer e comunicar, nos prazos fixados, os programas de redução do peso e/ou do volume das embalagens para líquidos alimentares contidas no lixo doméstico que deve ser definitivamente eliminado, previstos no artigo 3. da Directiva 85/339/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa às embalagens para líquidos alimentares (JO L 176, p. 18; EE 15 F6 p. 22, a seguir "directiva"), a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta disposição e do Tratado CEE.
2 O artigo 3. , n.  1, da directiva impõe aos Estados-membros o estabelecimento de programas destinados a reduzir o peso e/ou o volume das embalagens para líquidos alimentares, contidas no lixo doméstico que deve ser definitivamente eliminado. O n.  2 do mesmo artigo especifica que os programas serão estabelecidos pela primeira vez para o período que começa em 1 de Janeiro de 1987 e serão comunicados à Comissão antes dessa data. No n. 3, estipula-se que serão em seguida "revistos e actualizados regularmente, pelo menos de quatro em quatro anos, tendo em conta nomeadamente o progresso técnico e a evolução das condições económicas".
3 Por força do artigo 4. , n.  1, os Estados-membros, no âmbito desses programas, tomarão, quer por via legislativa ou administrativa, quer por meio de acordos voluntários, medidas destinadas nomeadamente a facilitar a reutilização e/ou a reciclagem das embalagens para líquidos alimentares, a desenvolver a educação dos consumidores na matéria, a favorecer a recolha e a transformação das embalagens não reutilizáveis, a promover novos tipos de embalagens, assim como a manter e, se possível, aumentar a proporção das embalagens reutilizadas e/ou recicladas. Em aplicação do artigo 5. , os Estados-membros informarão o consumidor quanto à possibilidade de reutilizar as embalagens e quanto ao montante do depósito.
4 Por último, o artigo 7. obriga os Estados-membros a comunicar à Comissão todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas que tenham sido tomadas, bem como todos os acordos voluntários referidos no n.  1 do artigo 4. e concluídos para aplicação da directiva.
5 O prazo que os Estados-membros dispunham para adoptar todas as medidas necessárias para darem cumprimento à presente directiva está fixado, no artigo 8. , em vinte e quatro meses a contar da sua notificação.
6 A directiva foi notificada ao Governo francês em 3 de Julho de 1985. Não tendo recebido comunicação dos programas previstos no artigo 3. , a Comissão, por carta de 22 de Julho de 1987, convidou-o a apresentar as suas observações de acordo com o artigo 169. do Tratado.
7 Em resposta a essa interpelação, as autoridades francesas, por carta de 22 de Setembro de 1987, indicaram que programas de redução de peso e de volume de embalagens para líquidos alimentares estavam a ser negociados com os meios profissionais interessados. Por carta de 16 de Março de 1988, as mesmas autoridades transmitiram à Comissão projectos de acordos voluntários. Os acordos, celebrados em 9 de Maio de 1988, entre as autoridades públicas e os representantes dos profissionais interessados, foram comunicados à Comissão em 12 de Agosto de 1988. Tratava-se de seis contratos, relativos a seis tipos de embalagens diferentes: vidro, plástico, aço, alumínio, cartão plastificado, vidro com depósito.
8 Em 4 de Novembro de 1988, a Comissão perguntou às autoridades francesas se os projectos de contratos notificados em 16 de Março de 1988 tinham sido depois assinados. Esta pergunta não obteve resposta.
9 Em 2 de Outubro de 1989, a Comissão enviou ao Governo francês um parecer fundamentado nos termos do artigo 169. do Tratado, criticando-o por não lhe ter comunicado os programas previstos no artigo 3. da directiva. De acordo com a fundamentação deste parecer, nem as acções indicadas na carta de 22 de Setembro de 1987 nem os projectos de acordo correspondiam à noção de programa que consta da referida disposição.
10 Tendo as autoridades francesas sustentado, na resposta de 26 de Outubro de 1989, que os acordos voluntários comunicados representavam efectivamente os programas exigidos pela directiva, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto à admissibilidade
11 A título principal, o Governo francês conclui pela inadmissibilidade da acção, por duas razões. Por um lado, o incumprimento imputado cessou antes do envio do parecer fundamentado de 2 de Outubro de 1989. Por outro, ao só explicitar as suas acusações contra os acordos voluntários na petição, a Comissão ampliou o objecto do litígio tal como resulta da notificação e do parecer fundamentado.
12 Estes dois fundamentos não podem ser acolhidos.
13 A procedência do primeiro depende da resposta à questão de saber se as acções iniciadas e comunicadas em 12 de Agosto de 1988 pelas autoridades francesas à Comissão constituem programas na acepção do artigo 3. da directiva. Essa questão diz respeito ao mérito da causa.
14 Quanto ao segundo fundamento, o mesmo não procede. O incumprimento descrito na petição redunda, com efeito, em ter omitido a comunicação dos programas previstos no artigo 3. da directiva, duas acusações que são coincidentes com as enunciadas na carta de 22 de Julho de 1987 e no parecer fundamentado.
15 A acção é, por consequência, admissível.
Quanto ao mérito
16 Na sua acção, a Comissão alega, em primeiro lugar, que a directiva distingue entre as "medidas" e os "programas". "As medidas", na acepção do artigo 4. , n.  1, da directiva, são tomadas pelo Estado-membro "no âmbito dos programas referidos no artigo 3. ...". Essa distinção é confirmada pelo facto de existirem dois regimes diferentes de comunicação, um aplicável aos programas e previsto no artigo 3. , n.  2, o outro concernente às medidas e figurando no artigo 7.
17 De acordo com a Comissão, os acordos voluntários comunicados pela República Francesa constituem, quando muito, medidas na acepção do artigo 4. , n.  1. Diferentemente dos programas estabelecidos por aplicação do artigo 3. , esses acordos não contêm um compromisso por parte das autoridades públicas, nem uma apresentação quantificada dos objectivos a atingir, nem um calendário, nem uma lista das acções previstas para os realizar.
18 A República Francesa entende, ao invés, ter cumprido a obrigação de estabelecimento dos programas na acepção do artigo 3. da directiva com a celebração dos acordos voluntários que correspondem às exigências da directiva e são susceptíveis, portanto, de contribuir para a realização dos seus objectivos.
19 Em primeiro lugar, todos esses acordos voluntários incluem compromissos assumidos pelas autoridades públicas. Em segundo lugar, a directiva, contrariamente ao que afirma a Comissão, não exige a quantificação dos objectivos de redução prosseguidos. Em terceiro lugar, os acordos voluntários, ao obrigarem as autoridades públicas a apresentar um balanço anual, em função do qual uma comissão fiscalizadora deliberará sobre as acções levadas a cabo e as eventuais orientações, estabelece indirectamente a obrigação de prever calendários para cada sector.
20 Para dirimir a questão, importa verificar se os acordos voluntários invocados pela República Francesa se revestem de todas as características dos programas de redução referidos no artigo 3.
21 A este propósito, deve observar-se antes de mais que, contrariamente ao pretendido pela Comissão, a directiva não impõe aos Estados-membros a adopção de compromissos unilaterais.
22 Em todo o caso, verifica-se que todos os acordos voluntários comunicados à Comissão contêm compromissos assumidos por todos os signatários e, portanto, igualmente pelas autoridades públicas francesas. Quanto à embalagem em vidro, os poderes públicos dão o seu contributo sob diversas formas como a promoção da recuperação, a assistência técnica às autarquias locais, a aplicação de um instrumento estatístico. Relativamente à embalagem em plástico, os poderes públicos comprometem-se a facilitar a troca de informações e a coordenação da investigação e dos trabalhos entre as autarquias e a indústria, bem como a concessão de auxílios estatais previstos nesse sector. No sector das embalagens em aço, em alumínio e em cartão plastificado, comprometem-se a facilitar tanto quanto possível as relações com as autarquias locais, a favorecer, nomeadamente, projectos de investimento relacionados com as operações de reciclagem e a facilitar, em particular, a concessão de auxílios estatais. Por último, no domínio do vidro com depósito, os poderes públicos velarão, em especial, no sentido de renovar e fazer respeitar as instruções relativas à utilização das embalagens com depósito nas colectividades privadas.
23 Nessas condições, não se pode considerar que os acordos voluntários em causa não constituem programas de redução na acepção da directiva, pela simples razão de não incluírem um compromisso por parte das autoridades públicas.
24 Diversamente se passam as coisas quanto à acusação de falta de uma quantificação dos objectivos a alcançar, bem como de um calendário preciso.
25 Como o advogado-geral indicou no ponto 19 das suas conclusões, a directiva, muito embora deixando aos Estados-membros o cuidado de determinar, de acordo com as suas prioridades e ritmos, os seus objectivos concretos para reduzir o peso e/ou o volume das embalagens, impunha-lhes, para atingir esses objectivos, o estabelecimento de programas antes de 1 de Janeiro de 1987 e, depois, a sua revisão e actualização regular, pelo menos, de quatro em quatro anos. Era necessário a este propósito que os Estados-membros comunicassem à Comissão, em tempo útil e antes de finais de 1986, o compromisso de atingir esses objectivos e as acções quantificadas que entendiam adoptar ou levar a cabo, eventualmente em concertação com os meios profissionais e industriais, nos domínios em causa. Com efeito, somente perante estas referências quantitativas e temporais é que a Comissão poderia em seguida avaliar se as medidas pretendidas em aplicação do artigo 4. contribuíam realmente para a execução dos programas destinados a realizar os objectivos da directiva.
26 No caso em apreço, necessário é dizer que apenas o acordo relativo ao vidro define objectivos quantificados rigorosos, limitando-se os outros a estabelecer disposições genéricas não quantificadas. Nestas condições, as exigências do artigo 3. não podem considerar-se satisfeitas. Estas dizem respeito, com efeito, a todas as embalagens referidas no artigo 2. , ou seja, as embalagens em vidro, em metal, em plástico, em papel ou qualquer outra matéria.
27 Quanto à obrigação de estabelecer um calendário para a realização dos programas, cabe salientar que a aplicação de pelo menos cinco dos seis acordos em causa foi limitada a um período de trinta meses a contar de 10 de Maio de 1988, data da sua assinatura, e que não são de renovação automática, enquanto o sexto, relativo ao vidro, não pode ser prorrogado além de 31 de Dezembro de 1992. Nada garante, por conseguinte, que os acordos serão revistos e actualizados regularmente, pelo menos de quatro em quatro anos, como prescreve o artigo 3. , n.  3, da directiva.
28 Tendo presentes estas considerações, há que considerar que que os acordos em causa não apresentam as características dos programas visados no artigo 3. da directiva e, portanto, declarar que, ao não estabelecer nos prazos exigidos os programas de redução do peso e/ou do volume das embalagens para líquidos alimentares contidas no lixo doméstico que deve ser definitivamente eliminado, previstos no artigo 3. da Directiva 85/339, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta disposição e do Tratado CEE.
29 Ao invés, contrariamente ao que pede a Comissão, o Tribunal de Justiça não tem que examinar o incumprimento que consiste na falta de comunicação à Comissão dos programas em causa, uma vez que a República Francesa não adoptou precisamente esses programas no prazo fixado.
30 Cabe, por conseguinte, declarar que a República Francesa, ao não ter estabelecido nos prazos fixados os programas de redução do peso e/ou do volume das embalagens para líquidos alimentares contidas no lixo doméstico que deve ser definitivamente eliminado, previstos no artigo 3. da Directiva 85/339, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta disposição e do Tratado CEE.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
31 Por força do disposto no n.  2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República Francesa sido vencida no essencial dos seus fundamentos, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Ao não ter estabelecido nos prazos fixados os programas de redução do peso e/ou do volume das embalagens para líquidos alimentares contidas no lixo doméstico que deve ser definitivamente eliminado, previstos no artigo 3. da Directiva 85/339/CEE, de 27 de Junho de 1985, relativa às embalagens para líquidos alimentares, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta disposição e do Tratado CEE.
2) A República Francesa é condenada nas despesas.