CELEX: 62003CJ0078
Impugnazione
Aiuti concessi dalle autorità tedesche per l'acquisto di terreni
Programma diretto alla privatizzazione di terre e alla ristrutturazione dell'agricoltura nei nuovi Länder

1       Con la sua impugnazione la Commissione delle Comunità europee chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale di primo
grado delle Comunità europee 5 dicembre 2002, causa T-114/00, Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum/Commissione (Racc. pag. II‑5121;
in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con cui quest’ultimo ha respinto l’eccezione di irricevibilità da essa sollevata contro
il ricorso dell’Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum eV (comunità di azione diritto e proprietà; in prosieguo: l’«ARE»),
diretto all’annullamento della decisione della Commissione, del 22 dicembre 1999, di autorizzazione degli aiuti di Stato sulla
base degli articoli 87 e 88 (ex artt. 92 e 93 del Trattato) CE (GU 2000, C 46, pag. 2; in prosieguo: la «decisione impugnata»),
e riguardante un programma di acquisto di terreni nei nuovi Länder tedeschi.

Contesto normativo
2       Ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE:
«Salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli
scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo
talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza»
3       L’art. 88, n. 2, primo comma, CE prevede quanto segue:
«Qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso
da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato comune a norma dell’articolo 87, oppure che tale
aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato».
4       L’art. 88, n. 3, CE è formulato nel modo seguente:
«Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare
aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell’articolo 87, la Commissione inizia
senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure
progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».

Fatti all’origine della controversia
5       L’ARE è un’associazione che riunisce gruppi interessati dai problemi connessi alla proprietà nei settori dell’agricoltura
e della silvicoltura, profughi e persone espropriate, vittime di spoliazioni nei settori dell’industria, dell’artigianato
e del commercio, nonché piccole e medie imprese che avevano la propria sede nell’ex zona di occupazione sovietica o nell’ex
Repubblica democratica tedesca.
6       Dopo la riunificazione della Germania nell’anno 1990, circa 1,8 milioni di ettari di superfici agricole e forestali sono stati
trasferiti dal patrimonio di Stato della Repubblica democratica tedesca a quello della Repubblica federale di Germania.
7       In forza della legge sulle indennità compensative (Ausgleichsleistungsgesetz), che costituisce l’art. 2 della legge sui risarcimenti
e sulle compensazioni (Entschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetz; in prosieguo: l’«EALG») e che è entrata in vigore il
1° dicembre 1994, superfici agricole situate nell’ex Repubblica democratica tedesca detenute dalla Treuhandanstalt, organismo
di diritto pubblico incaricato di ristrutturare le precedenti imprese dell’ex Repubblica democratica tedesca, potevano essere
acquisite da diverse categorie di persone ad un prezzo inferiore alla metà del loro valore materiale reale. In tali categorie
rientrano, in via prioritaria e a condizione che esse risiedessero in loco il 3 ottobre 1990 e che, al 1° ottobre 1996, avessero
concluso un contratto di locazione a lungo termine relativo a superfici un tempo appartenute allo Stato e che dovevano essere
privatizzate dalla Treuhandanstalt, le persone che detenevano un contratto di affitto di fondi rustici, i successori delle
ex cooperative di produzione agricola, le persone reinstallate espropriate tra il 1945 e il 1949 o all’epoca della Repubblica
democratica tedesca e che, da allora, gestiscono nuovamente dei terreni e gli agricoltori descritti come persone recentemente
installate che, anteriormente, non possedevano terre nei nuovi Länder. Rientrano in tali categorie, in via subordinata, gli
ex proprietari espropriati prima del 1949 che non hanno beneficiato di una restituzione delle loro proprietà e che non hanno
riattivato alcuna attività agricola in loco. Questi ultimi possono acquistare solo le superfici che non sono state acquistate
dai beneficiari a titolo principale.
8       La suddetta legge prevedeva anche la possibilità di acquistare superfici forestali a condizioni agevolate nonché una definizione
legale delle categorie di persone interessate a questo riguardo.
9       In seguito alle denunce presentate da cittadini tedeschi e da cittadini di altri Stati membri relative a detto programma di
acquisto di terreni, la Commissione ha avviato, il 18 marzo 1998, un procedimento formale di esame conformemente all’art. 93,
n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 2, CE) (GU 1998, C 215, pag. 7).
10     Con decisione 20 gennaio 1999, 1999/268/CE, relativa all’acquisto di terreni in virtù della legge tedesca sulle indennità
compensative (GU L 107, pag. 21; in prosieguo: la «decisione del 20 gennaio 1999»), che ha concluso il summenzionato procedimento
formale di esame, la Commissione ha dichiarato che il detto programma di acquisto dei terreni summenzionati era incompatibile
con il mercato comune in quanto gli aiuti che esso accordava erano subordinati al requisito della residenza in loco alla data
del 3 ottobre 1990 e superavano il massimale d’intensità d’aiuto per l’acquisto di terreni agricoli, massimale fissato al
35% per le superfici agricole situate in regioni non svantaggiate a norma del regolamento (CE) del Consiglio 20 maggio 1997,
n. 950, relativo al miglioramento dell’efficienza delle strutture agricole (GU L 142, pag. 1). Per quanto riguarda, in particolare,
il requisito della residenza in loco alla data del 3 ottobre 1990 previsto dalla legge sulle indennità compensative, la Commissione
ha constatato quanto segue:
«(…) la legge avvantaggia pertanto le persone fisiche e giuridiche dei nuovi Länder rispetto a quelle che non hanno sede o
residenza in Germania e può quindi violare il divieto di discriminazione di cui agli articoli [da 43 CE a 48 CE].
In teoria qualunque cittadino dell’Unione avrebbe potuto dimostrare di possedere la residenza principale [nell’ex Repubblica
democratica tedesca] alla data del 3 ottobre 1990. Di fatto, tuttavia, tale condizione era soddisfatta quasi esclusivamente
da cittadini tedeschi, soprattutto da quelli che risiedevano precedentemente nei nuovi Länder.
Tale condizione potrebbe pertanto avere un effetto di esclusione nei confronti delle persone che non soddisfano il criterio
della sede o della residenza principale nel[l’ex Repubblica democratica tedesca].
(…)
L’elemento di distinzione della “residenza in loco alla data del 3 ottobre 1990” può essere giustificato solo nel caso in
cui esso sia non solo necessario, ma anche idoneo al conseguimento dello scopo perseguito dal legislatore.
(…)
L’obiettivo era (…) di consentire l’accesso al programma alle persone interessate le quali, o le cui famiglie, hanno vissuto
e lavorato per alcuni decenni nella [Repubblica democratica tedesca].
(…)
Tuttavia, per raggiungere tale obiettivo non sarebbe stato necessario fissare la data del 3 ottobre 1990 in relazione al requisito
della residenza in loco. I nuovi imprenditori e le persone giuridiche in questione, infatti, potevano partecipare al programma
di acquisto di terreni in virtù dell’articolo 3, paragrafo 1 della [legge sulle indennità compensative] se alla data del 1°
ottobre 1996 avevano affittato a lungo termine terreni un tempo di proprietà collettiva, in via di privatizzazione da parte
della Treuhandanstalt.
Nel corso del procedimento principale d’esame taluni interessati hanno espressamente segnalato alla Commissione che la stragrande
maggioranza dei contratti di affitto a lungo termine era stata stipulata con cittadini della Germania dell’Est (…).
Risulta quindi evidente che il conseguimento dell’obiettivo perseguito dal legislatore, di cui si riconosce peraltro la legittimità
(vale a dire la partecipazione dei cittadini della Germania dell’est al programma di acquisto di terreni), [anche se la legittimità
di tale obiettivo è riconosciuta,] non sarebbe stato di fatto compromesso dalla mancata fissazione della data di riferimento
del 3 ottobre 1990».
11     Con gli artt. 2 e 3 della decisione 20 gennaio 1999, la Commissione ha ordinato alla Repubblica federale di Germania di recuperare
gli aiuti dichiarati incompatibili con il mercato comune e già corrisposti e di non accordare aiuti nuovi in forza di tale
programma.
12     Il dispositivo di questa stessa decisione è formulato come segue:
«
Articolo 1
Il programma di acquisto di terreni previsto dall’articolo 3 della legge tedesca sulle indennità compensative non contiene
elementi di aiuto, nella misura in cui le relative disposizioni si limitano a istituire compensazioni a seguito di espropri
o di interventi analoghi [effettuati dalle pubbliche autorità] e i vantaggi concessi sono equivalenti o inferiori ai danni
patrimoniali cagionati da tali interventi.
Articolo 2
Gli aiuti sono compatibili con il mercato comune nella misura in cui non sono subordinati alla condizione della residenza
in loco alla data del 3 ottobre 1990 e rispettano il massimale d’intensità del 35% per le superfici agricole situate in regioni
non svantaggiate a norma del regolamento (…) n. 950/97.
Gli aiuti subordinati alla condizione della residenza in loco alla data del 3 ottobre 1990 e quelli che superano il massimale
d’intensità del 35% per le superfici agricole situate in regioni non svantaggiate a norma del regolamento (…) n. 950/97 sono
incompatibili con il mercato comune.
La Germania è tenuta a sopprimere gli aiuti di cui al secondo comma e a non concederli più in futuro.
Articolo 3
Entro un termine di due mesi, la Germania recupera gli aiuti di cui all’articolo 2, paragrafo 2. Il recupero viene eseguito
secondo le disposizioni e le procedure del diritto tedesco e comprende gli interessi calcolati a decorrere dalla data di concessione
dell’aiuto, al tasso di riferimento utilizzato per valutare i regimi di aiuto regionali.
(…)».
13     Successivamente all’adozione della decisione 20 gennaio 1999, il legislatore tedesco ha redatto il progetto di legge diretto
all’integrazione della legge sul ripristino dei diritti patrimoniali (Vermögensrechtsergänzungsgesetz) che aboliva e modificava
talune modalità previste dal programma di acquisto dei terreni. Da tale progetto risulta, in particolare, che il requisito
della residenza in loco alla data del 3 ottobre 1990 era abolito e che il massimale di intensità dell’aiuto era fissato al
35% (e cioè il prezzo di acquisto dei terreni in questione era fissato al valore reale di essi, detratto il 35%). Il requisito
principale per l’acquisto dei terreni ad un prezzo ridotto sarebbe stato, d’ora innanzi, il possesso di un contratto di affitto
a lungo termine.
14     Questo nuovo progetto di legge è stato notificato alla Commissione ed è stato autorizzato, senza avvio del procedimento di
esame previsto all’art. 88, n. 2, CE, dalla decisione impugnata. Al punto 123 di essa la Commissione dichiara quanto segue:
«Tenuto conto delle garanzie fornite dalle autorità tedesche, la Commissione ha indubbiamente constatato l’esistenza di una
sufficiente superficie di terreni per compensare qualsiasi discriminazione senza che sia necessario annullare i contratti
conclusi in applicazione dell’originario EALG [nella sua versione iniziale]. Per quanto la nuova disciplina presenti inoltre
elementi che, sulla base di criteri peraltro equivalenti, favorirebbero i tedeschi dell’Est, un siffatto vantaggio rientra
nell’obiettivo della ristrutturazione dell’agricoltura nei nuovi Länder, garantendo al contempo che anche le persone interessate,
o le famiglie di queste ultime, che hanno vissuto e lavorato nella Repubblica democratica tedesca nel corso di decenni, possano
beneficiare di tale normativa. Nella sua decisione 20 gennaio 1999, la Commissione ha ammesso la legittimità di tale obiettivo
e non l’ha contestato».
15     Con tale affermazione la Commissione ha respinto numerose critiche ricevute da diversi interessati in seguito alla decisione
20 gennaio 1999, secondo cui, anche in assenza del requisito della residenza in loco alla data del 3 ottobre 1990, il programma
di acquisto di terreni continuava ad essere discriminatorio, in ragione della condizione di titolarità di un contratto di
affitto a lungo termine, requisito che avrebbe avuto la conseguenza di mantenere il criterio della residenza in loco e di
rendere insufficiente il numero di terreni che potevano essere acquistati.
16     In seguito all’autorizzazione del programma di acquisto dei terreni attraverso la decisione controversa, il legislatore tedesco
ha adottato il progetto di legge diretto all’integrazione della legge sul ristabilimento dei diritti patrimoniali.

Il procedimento dinanzi al Tribunale e la sentenza impugnata
17     Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 2 maggio 2000, l’ARE ha proposto un ricorso di annullamento
della decisione impugnata.
18     La Commissione, con atto separato depositato nella cancelleria del Tribunale il 20 giugno 2000, ha sollevato un’eccezione
di irricevibilità vertente sul fatto che, da un lato, la decisione impugnata non riguarda direttamente e individualmente l’ARE
e, dall’altro, che quest’ultima ha commesso un abuso di procedura.
19     Con ordinanza 9 novembre 2000, il presidente della Quarta Sezione ampliata del Tribunale ha accolto la domanda della Repubblica
federale di Germania diretta ad essere autorizzata ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
20     Con la sentenza impugnata il Tribunale ha respinto l’eccezione di irricevibilità opposta al ricorso dalla Commissione.
21     Al punto 45 della sentenza impugnata il Tribunale ricorda che la decisione impugnata è stata adottata sulla base dell’art. 88,
n. 3, CE, senza che la Commissione abbia avviato il procedimento formale di esame previsto dal n. 2 del medesimo articolo.
Il Tribunale rileva inoltre che l’ARE dovrà pertanto essere ritenuta direttamente e individualmente interessata dalla decisione
impugnata, in primo luogo, se essa mira a far salvaguardare i diritti procedurali previsti dall’art. 88, n. 2, CE e, in secondo
luogo, ove emerga che essa possieda lo status di interessata ai sensi di quest’ultima disposizione.
22     Al punto 47 della sentenza impugnata il Tribunale rileva che «la ricorrente non ha esplicitamente denunciato una violazione,
da parte della Commissione, dell’obbligo di avviare il procedimento [formale di esame] previsto dall’art. 88, n. 2, CE che
ha impedito l’esercizio dei diritti procedurali previsti dalla suddetta disposizione. Tuttavia, i motivi di annullamento invocati
a sostegno del ricorso di cui trattasi, e in particolare quello relativo a una violazione del divieto di qualsiasi discriminazione
in base alla nazionalità, devono essere interpretati come diretti a far constatare l’esistenza di serie difficoltà sollevate
dalle misure controverse per quanto riguarda la loro compatibilità con il mercato comune, difficoltà che obbligherebbero la
Commissione ad avviare il procedimento formale [di esame]».
23     Il Tribunale conclude a tale riguardo, al punto 49 della sentenza impugnata, che «il ricorso deve essere quindi inteso come
volto ad addebitare alla Commissione il fatto di non aver promosso, nonostante le serie difficoltà nella valutazione della
compatibilità degli aiuti di cui trattasi, il procedimento formale previsto dall’art. 88, n. 2, CE e come diretto, in ultima
analisi, a far salvaguardare i diritti procedurali conferiti mediante il suddetto paragrafo».
24     Per quanto riguarda la questione se l’ARE abbia la qualità di interessata nel senso di cui all’art. 88, n. 2, CE, il Tribunale
indica, al punto 52 della sentenza impugnata, che, «essendo la ricorrente un’associazione, occorre, in primo luogo, verificare
se i suoi membri hanno la qualità di interessato ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE. Infatti, un’associazione costituita per
promuovere gli interessi collettivi di una categoria di soggetti – salvo circostanze particolari, come il ruolo che essa abbia
potuto svolgere nell’ambito di un procedimento [formale di indagine] che si sia potuto concludere con l’adozione dell’atto
in questione (v. punti 65 e segg. infra) – non può considerarsi individualmente interessata, ai sensi dell’art. 230, quarto
comma, CE, da un atto che pregiudichi gli interessi generali della categoria stessa e, di conseguenza, non è legittimata a
presentare un ricorso di annullamento in nome dei suoi membri qualora questi ultimi non lo siano a titolo individuale (sentenze
della Corte 14 dicembre 1962, cause riunite 19/62-22/62, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros
des viandes e a./Consiglio, Racc. pag. 943, e 2 aprile 1998, causa C‑321/95 P, Greenpeace e a./Commissione, Racc. pag. I‑1651,
punti 14 e 29; ordinanza della Corte 18 dicembre 1997, causa C-409/96 P, Sveriges Betodlares e Henrikson/Commissione, Racc.
pag. I‑7531, punto 45; sentenza [del Tribunale 21 marzo 2001, causa T‑69/96,] Hamburger Hafen- und Lagerhaus e a./Commissione,
[Racc. pag. II‑1037,] punto 49)».
25     Il Tribunale constata, al punto 63 della sentenza impugnata, che l’ARE «va ritenuta legittimata a proporre il ricorso di annullamento
di cui trattasi a nome [dei suoi membri], che, in quanto interessati ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, avrebbero potuto farlo
a titolo individuale».
26     I punti 65‑70 della sentenza impugnata sono formulati nel modo seguente:
«65      Si deve inoltre constatare che la ricorrente può essere ritenuta individualmente interessata dalla decisione impugnata […]
in quanto fa valere un interesse proprio ad agire perché la sua posizione di negoziatrice è stata lesa dall’atto di cui viene
chiesto l’annullamento (v. sentenze della Corte 2 febbraio 1988, cause riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Van der Kooy/Commissione,
Racc. pag. 219, punti 19-25, e 24 marzo 1993, causa C‑313/90, CIRFS e a./Commissione, Racc. pag. I‑1125, punti 29 e 30; sentenze
del Tribunale [12 dicembre 1996, causa T‑380/94,] AIUFFASS e AKT/Commissione, [Racc. pag. II‑2169,] punto 50, e 29 settembre
2000, causa T‑55/99, CETM/Commissione, Racc. pag. II‑3207, punto 23).
66      Infatti, la ricorrente ha partecipato attivamente al procedimento formale di esame che ha condotto all’adozione della decisione
20 gennaio 1999 nonché ai dibattiti informali relativi alla sua attuazione, e questo in modo attivo e complesso nonché con
il sostegno di perizie scientifiche. La Commissione ha ammesso che la ricorrente ha influito sul processo decisionale e che
è stata un’utile fonte di informazioni.
67      Pertanto, la ricorrente sarebbe stata legittimata, in quanto individualmente interessata ai sensi della giurisprudenza richiamata
supra al punto 65, a proporre un ricorso di annullamento contro la decisione con cui si poneva fine al suddetto procedimento
formale, se tale decisione fosse stata sfavorevole agli interessi che la ricorrente rappresentava.
68      Orbene, come la Commissione ha confermato all’udienza, la decisione impugnata riguarda “esclusivamente e direttamente l’attuazione
di una decisione della Commissione, che era già stata previamente emanata”, vale a dire la decisione 20 gennaio 1999. La decisione
impugnata è quindi direttamente connessa alla decisione 20 gennaio 1999.
69      Pertanto, alla luce di tale nesso tra queste due decisioni e del ruolo di importante interlocutore che la ricorrente ha svolto
nel corso del procedimento formale concluso dalla decisione 20 gennaio 1999, l’individualizzazione della ricorrente alla luce
di questa stessa decisione si è necessariamente estesa alla luce della decisione impugnata, anche se la ricorrente non è stata
coinvolta nell’esame della Commissione che ha condotto all’adozione di quest’ultima decisione. Tale constatazione non è inficiata
dal fatto che, nel caso di specie, la decisione 20 gennaio 1999 in linea di principio non era contraria agli interessi tutelati
dalla ricorrente.
70      Da tutto quanto precede risulta che la ricorrente è individualmente interessata ai sensi della giurisprudenza menzionata supra
al punto 42».

Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
27     Nella sua impugnazione, la Commissione conclude che la Corte voglia:
–       annullare la sentenza impugnata;
–       pronunciarsi in via definitiva nel merito e respingere il ricorso proposto dall’ARE come irricevibile in quanto quest’ultima
non è individualmente interessata dalla decisione controversa nel senso dell’art. 230, quarto comma, CE, oppure
–       rinviare la causa dinanzi al Tribunale per quanto riguarda la questione della ricevibilità, e
–       condannare l’ARE alle spese dei due gradi di giudizio.
28     L’ARE chiede alla Corte:
–       di respingere l’impugnazione nella sua totalità, e
–       di condannare la Commissione alle spese dell’impugnazione.
29     Con una memoria registrata nella cancelleria della Corte il 21 maggio 2003, la Repubblica federale di Germania ha informato
la Corte di non avere altre osservazioni oltre a quelle contenute nell’impugnazione della Commissione e di rinunciare a depositare
una memoria separata.

Sulla domanda di annullamento della sentenza impugnata
30     A sostegno del suo ricorso, la Commissione solleva sette motivi vertenti sugli errori di diritto commessi dal Tribunale:
–       nel constatare che, nonostante la sua portata generale, la decisione impugnata riguarda individualmente l’ARE e la danneggia
o danneggia taluni dei suoi membri a causa di qualità che sono loro proprie o a causa di una situazione di fatto che li individua
rispetto a qualsiasi altro soggetto;
–       nel fondare le proprie constatazioni sul fatto che, per quanto riguarda la condizione per cui occorre essere individualmente
interessati, il criterio d’individualizzazione vertente sulla relazione concorrenziale è diverso a seconda che si tratti di
decisioni adottate sulla base dell’art. 88, n. 2, CE, oppure sulla base del n. 3, dello stesso articolo, per cui sono applicati
criteri diversi in materia di ricevibilità;
–       nell’applicare un criterio di relazione concorrenziale secondo cui deve esserci un danno alla posizione concorrenziale dell’ARE
che è diverso e meno rigoroso di quello stabilito dalla Corte, secondo il quale deve esserci un danno rilevante a tale posizione;
–       nell’avere, di propria iniziativa, e senza aver consultato la Commissione, l’interveniente in primo grado o l’ARE, sollevato
un motivo non contenuto nel ricorso;
–       nel constatare che l’ARE è stata lesa nella sua posizione di negoziatrice e che essa deve quindi essere considerata come individualmente
interessata dalla decisione impugnata;
–       non indicando in modo sufficientemente chiaro i motivi su cui la sentenza impugnata si fonda, e
–       nel constatare in modo contraddittorio che, da un lato, nell’ambito dei procedimenti rientranti nella normativa sugli aiuti,
l’ARE non è stata consultata dalla Commissione e che, dall’altro, essa è stata consultata in modo tale da aver acquistato
il ruolo di negoziatrice.

Osservazioni preliminari
31     Prima di esaminare i motivi invocati a sostegno dell’impugnazione occorre ricordare le regole pertinenti relative alla legittimazione
ad agire contro una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato di un soggetto diverso dallo Stato membro destinatario
di tale decisione.
32     In conformità dell’art. 230, quarto comma, CE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, alle stesse condizioni,
un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una
decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente e individualmente.
33     Secondo una costante giurisprudenza della Corte, i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere che
essa li riguarda individualmente solo se detta decisione li concerne a causa di determinate qualità loro personali o di una
situazione di fatto che li caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, li distingue in modo analogo ai destinatari (v.,
in particolare, sentenze 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann/Commissione, Racc. pag. 195, in particolare pag. 220; 19 maggio
1993, causa C‑198/91, Cook/Commissione, Racc. pag. I‑2487, punto 20, e 29 aprile 2004, causa C‑298/00 P, Italia/Commissione,
Racc. pag. I‑4087, punto 36).
34     Trattandosi di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato, occorre ricordare che, nel contesto del procedimento
previsto dall’art. 88 CE, si deve pertanto distinguere, da un lato, la fase preliminare di esame degli aiuti istituita dal
n. 3 di tale articolo, che ha soltanto lo scopo di consentire alla Commissione di formarsi una prima opinione sulla compatibilità
parziale o totale dell’aiuto di cui trattasi e, dall’altro, la fase di esame prevista al n. 2 del medesimo articolo. È solo
nell’ambito di tale fase, la quale è diretta a consentire alla Commissione di essere completamente ragguagliata su tutti i
dati della questione, che il Trattato CE prevede l’obbligo, per la Commissione, di intimare agli interessati di presentare
le proprie osservazioni (sentenze Cook/Commissione, cit., punto 22; 15 giugno 1993, causa C‑225/91, Matra/Commissione, Racc.
pag. I‑3203, punto 16, e 2 aprile 1998, causa C‑367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink’s France, Racc. pag. I‑1719, punto 38).
35     Qualora, senza promuovere il procedimento ex art. 88, n. 2, CE, la Commissione rilevi, sulla base del n. 3 dello stesso articolo,
la compatibilità di un aiuto con il mercato comune, i beneficiari dei diritti procedurali previsti dal n. 2 di tale articolo
possono ottenerne il rispetto solamente ove abbiano la possibilità di contestare tale decisione della Commissione dinanzi
alla Corte (citate sentenze Cook/Commissione, punto 23; Matra/Commissione, punto 17, e Commissione/Sytraval e Brink’s France,
punto 40). Per tale motivo quest’ultima dichiara ricevibile un ricorso diretto all’annullamento di una simile decisione, proposto
da un interessato ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, qualora l’autore di tale ricorso intenda, con l’introduzione di esso, far
rispettare i diritti procedurali che gli derivano da quest’ultima disposizione (citate sentenze Cook/Commissione, punti 23‑26,
e Matra/Commissione, punti 17‑20).
36     Orbene, gli interessati, ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, che possono quindi, conformemente all’art. 230, quarto comma, CE,
proporre ricorsi d’annullamento, sono le persone, imprese o associazioni eventualmente toccate nei loro interessi dall’erogazione
dell’aiuto, vale a dire in particolare le imprese concorrenti dei beneficiari di tale aiuto e le organizzazioni di categoria
(v., in particolare, sentenza Commissione/Sytraval e Brink’s France, cit., punto 41).
37     Al contrario, se la ricorrente mette in discussione la fondatezza della decisione di valutazione dell’aiuto in quanto tale,
il semplice fatto che essa possa essere considerata come interessata ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE non può bastare a far
ammettere la ricevibilità del ricorso. Quindi essa deve provare di avere una qualità particolare ai sensi della citata giurisprudenza
Plaumann/Commissione. Questo accadrebbe in particolare nel caso in cui la posizione sul mercato della ricorrente fosse sostanzialmente
danneggiata dal provvedimento d’aiuto che costituisce oggetto della decisione di cui si tratta (v., in tal senso, sentenza
28 gennaio 1986, causa 169/84, Cofaz e a./Commissione, Racc. pag. 391, punti 22‑25, e ordinanza Sveriges Betodlares e Henrikson/Commissione,
cit., punto 45).
38     È alla luce di tali elementi di diritto che occorre esaminare i motivi invocati dalla Commissione a sostegno del suo ricorso.
39     Anzitutto occorre esaminare il quarto e quinto motivo.

Sul quarto motivo
Argomenti delle parti
40     Con il suo quarto motivo, la Commissione fa valere che, giudicando che l’ARE, con il suo ricorso, intendeva far salvaguardare
i diritti procedurali che le derivano dall’art. 88, n. 2, CE, il Tribunale ha sollevato un motivo nuovo relativo alla violazione
delle forme sostanziali. D’altra parte, la Commissione non avrebbe mai avuto l’occasione di esercitare i diritti della difesa
su tale punto.
41     L’ARE replica che, interpretando il suo ricorso come diretto contro la mancata apertura di un procedimento formale di esame,
il Tribunale ha rispettato il principio di economia processuale. Infatti, esso avrebbe limitato, a favore della Commissione,
l’oggetto della domanda iniziale di tale associazione. Quest’ultima sostiene anche che il complesso della sua argomentazione
in merito all’illegittimità nel merito della decisione controversa prova l’esistenza di «serie difficoltà» a dichiarare la
compatibilità dell’aiuto in esame con il mercato comune. In ogni caso, il giudice comunitario potrebbe esaminare d’ufficio
la questione della violazione dei diritti procedurali di tale associazione a causa del mancato avvio del procedimento formale
di esame, previsto all’art. 88, n. 2, CE. Quindi, l’argomento della Commissione secondo cui essa è stata privata della possibilità
di difendersi per quanto riguarda il motivo vertente sul mancato avvio del procedimento formale di esame, sarebbe privo di
pertinenza. Infine, la Commissione avrebbe ampiamente contestato la posizione dei membri dell’ARE in quanto concorrenti dei
beneficiari dell’aiuto, e quindi la loro qualità di parti interessate ad un procedimento formale di esame, essendo tale qualità
decisiva per la valutazione della condizione dell’interesse individuale.
Giudizio della Corte
42     Dai punti 3, 6, 8, 9, 66 e 68 della sentenza impugnata risulta quanto segue:
–       con la decisione 20 gennaio 1999, successiva al procedimento di esame ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, la Commissione ha dichiarato
che il programma di acquisto di terreni previsto dall’EALG era incompatibile con il mercato comune in quanto gli aiuti che
esso accordava erano subordinati alla condizione della residenza in loco alla data del 3 ottobre 1990 e superavano il massimale
d’intensità di aiuto per l’acquisto di superfici agricole, massimale fissato nella misura del 35% per le suddette superfici
situate in regioni non svantaggiate a norma del regolamento n. 950/97. Per quanto riguarda il requisito della residenza in
loco alla data del 3 ottobre 1990 previsto dalla legge sulle indennità compensative, la Commissione ha constatato quanto segue:
–       la legge avvantaggia le persone fisiche e giuridiche dei nuovi Länder rispetto a quelle che non hanno sede o residenza in
Germania e può quindi violare il divieto di discriminazione di cui agli artt. 43 CE‑48 CE;
–       in teoria qualunque cittadino dell’Unione avrebbe potuto dimostrare di possedere la residenza principale nel territorio dell’ex
Repubblica democratica tedesca alla data del 3 ottobre 1990. Di fatto, tuttavia, tale condizione era soddisfatta quasi esclusivamente
da cittadini tedeschi, soprattutto da quelli che risiedevano precedentemente in tale territorio;
–       il conseguimento dell’obiettivo perseguito dal legislatore, di cui si riconosce peraltro la legittimità (vale a dire la partecipazione
dei cittadini della Germania dell’Est al programma di acquisto di terreni), non sarebbe stato di fatto compromesso dalla mancata
fissazione della data di riferimento del 3 ottobre 1990;
–       successivamente a tale decisione 20 gennaio 1999, il legislatore tedesco ha redatto il progetto di legge diretto all’integrazione
della legge sul ripristino dei diritti patrimoniali da cui emerge, in particolare, che la condizione della residenza in loco
alla data del 3 ottobre 1990 è stata abolita e che è stata fissata un’intensità di aiuto pari al 35% (vale a dire che il prezzo
di acquisto dei terreni di cui trattasi è stato fissato al valore reale detratto il 35%). La condizione principale per l’acquisto
dei terreni a un prezzo ridotto sarebbe d’ora innanzi la titolarità di un contratto di affitto a lungo termine, che rientrava
già tra le condizioni fissate dall’EALG;
–       il suddetto progetto di legge è stato notificato alla Commissione e da quest’ultima autorizzato con la decisione impugnata,
senza previo avvio del procedimento d’esame previsto dall’art. 88, n. 2, CE;
–       l’ARE ha partecipato attivamente al procedimento formale di esame che ha condotto all’adozione della decisione 20 gennaio
1999 nonché ai dibattiti informali relativi alla sua attuazione, e questo in modo attivo e complesso nonché con il sostegno
di perizie scientifiche. La Commissione ha ammesso che l’ARE ha influito sul processo decisionale e che è stata un’utile fonte
di informazioni;
–       la decisione impugnata riguarda l’attuazione della decisione 20 gennaio 1999.
43     Quindi, è pacifico che l’ARE ha potuto presentare ed ha presentato osservazioni nell’ambito del procedimento formale di esame
che ha condotto all’adozione della decisione 20 gennaio 1999 e che questa associazione poteva far valere, in quest’ambito,
che il regime di aiuti instaurato dall’EALG era incompatibile con il mercato comune, in particolare in quanto la concessione
degli aiuti era subordinata a condizioni idonee a violare il divieto di discriminazione fondata sulla cittadinanza. È altresì
pacifico che, con tale decisione, la Commissione ha dichiarato che il programma di acquisto di terreni previsto dall’EALG
era incompatibile con il mercato comune, in particolare in quanto gli aiuti che esso accordava erano subordinati alla condizione
della residenza in loco alla data del 3 ottobre 1990, condizione quest’ultima idonea a violare il divieto di discriminazione
fondata sulla cittadinanza, e che, successivamente a tale decisione, il progetto di legge del legislatore tedesco che eliminava
il requisito della residenza in loco al 3 ottobre 1990 è stato autorizzato dalla decisione impugnata, la quale riguardava
l’attuazione della decisione 20 gennaio 1999.
44     Pertanto, appaiono prive di qualsiasi fondamento obiettivo le constatazioni del Tribunale, contenute ai punti 47 e 49 della
sentenza impugnata, secondo cui, anche in mancanza di motivo vertente esplicitamente su una violazione da parte della Commissione
dell’obbligo di avviare il procedimento previsto all’art. 88, n. 2, CE, il ricorso, in considerazione dei motivi di annullamento
invocati a sostegno di esso, deve essere inteso nel senso che muove alla Commissione la censura di non aver avviato, malgrado
le serie difficoltà nella valutazione della compatibilità degli aiuti in esame, il procedimento formale di esame previsto
da tale disposizione e come diretto, in ultima analisi, a far salvaguardare i diritti procedurali nascenti da essa.
45     Infatti, tale reinterpretazione del ricorso, che porta ad una riqualificazione del suo oggetto, non può essere effettuata
sul solo fondamento di una constatazione come quella di cui al punto 47 della sentenza impugnata, secondo cui i motivi di
annullamento avanzati a sostegno del ricorso, e in particolare quello vertente su una violazione del divieto di qualsiasi
discriminazione fondata sulla cittadinanza, erano diretti in realtà a far constatare l’esistenza di serie difficoltà sollevate
dai detti aiuti rispetto alla loro compatibilità con il mercato comune, difficoltà che avrebbero fatto sorgere l’obbligo per
la Commissione di avviare il procedimento formale.
46     Del resto, il Tribunale non motiva affatto la sua interpretazione dei motivi invocati dall’ARE, che l’hanno indotto a identificare
l’oggetto nel modo in cui l’ha fatto.
47     Orbene, un’esposizione del fondamento di tale interpretazione dei motivi in esame sarebbe stata tanto più necessaria che,
come ha dichiarato il Tribunale al punto 39 della sentenza impugnata, l’ARE sosteneva, nel suo ricorso, di avere un interesse
proprio all’annullamento della decisione controversa, in quanto, in caso di stretta applicazione del principio di non discriminazione
in funzione della cittadinanza, si imporrebbe una redistribuzione dei terreni e i membri di tale associazione avrebbero una
maggiore possibilità di avervi accesso, lasciando così intendere che il motivo vertente su una violazione del divieto di qualsiasi
discriminazione fondata sulla cittadinanza riguardava il merito della decisione impugnata e non il fatto di non aver avviato
il procedimento formale di esame previsto all’art. 88, n. 2, CE.
48     Alla luce di quanto precede, occorre anche dichiarare che la Commissione non è stata messa in condizione, nel caso di specie,
di rispondere al motivo vertente sulla violazione dei diritti procedurali dell’ARE.
49     Ne consegue che il Tribunale ha giudicato erroneamente che l’ARE avesse implicitamente sollevato un motivo vertente su una
violazione da parte della Commissione dell’obbligo di avviare il procedimento formale di esame previsto all’art. 88, n. 2,
CE.
50     Di conseguenza, il quarto motivo invocato dalla Commissione a sostegno della sua impugnazione deve essere accolto.

Sul quinto motivo
Argomenti delle parti
51     Per quanto riguarda i punti 65‑69 della sentenza impugnata, in cui il Tribunale ha dichiarato che l’ARE è individualmente
interessata dalla decisione impugnata in quanto essa ha leso la sua posizione di negoziatrice, la Commissione sostiene anzitutto
che il Tribunale ha commesso un manifesto errore di fatto, poiché tale associazione non ha mai invocato tale argomento, nonché
un errore di diritto, poiché il Tribunale non è legittimato ad attribuire ad un ricorrente argomenti giuridici che esso non
ha fatto valere. Inoltre, la Commissione contesta le constatazioni del Tribunale secondo cui la partecipazione dell’ARE al
procedimento amministrativo che ha condotto all’adozione della decisione impugnata ha reso tale associazione una negoziatrice
con un proprio interesse ad agire. Infine, il Tribunale avrebbe commesso un errore di fatto e di diritto, giudicando che la
decisione 20 gennaio 1999 non era contraria agli interessi dell’ARE.
52     L’ARE rileva che, nel suo ricorso proposto dinanzi al Tribunale, essa ha fatto valere la sua legittimazione ad agire in via
principale e non a titolo derivato, in considerazione di quella dei suoi membri, per la sua posizione di parte interessata
autonoma, in quanto organizzazione di categoria, al procedimento formale di esame che non è stato avviato dalla Commissione.
Tale associazione afferma altresì che il Tribunale ha interpretato la nozione giurisprudenziale di negoziatore in modo ragionevole,
considerando la sua partecipazione attiva al procedimento formale di esame precedente alla decisione 20 gennaio 1999 come
un caso di applicazione di tale nozione.
Giudizio della Corte
53     Al punto 40 della sentenza impugnata, la ricorrente «aggiunge che, anche se il Tribunale ritenesse che essa non sia un’associazione
di imprese o di operatori economici, dovrebbe considerarla individualmente interessata dalla decisione impugnata, data la
sua posizione di negoziatrice con la Commissione e la sua partecipazione al procedimento».
54     Orbene, secondo la Commissione, l’ARE non ha mai invocato la sua qualità di negoziatrice al fine di essere dichiarata legittimata
a presentare un ricorso contro la decisione impugnata. Del resto, tale punto dell’argomentazione della Commissione non è esplicitamente
contestato da tale associazione.
55     In ogni caso, occorre rilevare che gli elementi individuati dal Tribunale come idonei a far ritenere l’ARE come un soggetto
individualmente interessato dalla decisione impugnata, in quanto quest’ultima ha leso la sua posizione di negoziatrice, non
possono essere sufficienti a provare tale qualità.
56     A tale proposito, occorre constatare che il fatto che l’ARE abbia attivamente partecipato al procedimento formale di esame
che ha condotto all’adozione della decisione 20 gennaio 1999 nonché alle discussioni relative all’attuazione di essa, e questo
in modo attivo e complesso nonché con il sostegno di perizie scientifiche, e la circostanza che essa abbia avuto un ruolo
di interlocutore importante nel corso di tale procedimento, che la decisione impugnata sia direttamente collegata alla decisione
20 gennaio 1999 e che la Commissione abbia essa stessa ammesso che tale associazione ha influito sul processo decisionale
e che essa è stata un'interessante fonte di informazioni non possono permettere di considerare quest’ultima un negoziatore,
come nel caso del Landbouwschap nella causa decisa con la citata sentenza Van der Kooy e a./Commissione, e del Comité international
de la rayonne et des fibres synthétiques (CIRFS) nella causa decisa con la citata sentenza CIFFS e a./Commissione.
57     Infatti, il Landbouwschap aveva negoziato con la NV Nederlandse Gasunie di Groningen (Paesi Bassi), nell’interesse degli orticoltori,
le tariffe del gas e figurava tra i firmatari dell’accordo che ha fissato tali tariffe, che sono state considerate come un
aiuto incompatibile con il mercato comune dalla decisione in esame della Commissione, decisione che è stata oggetto di un
ricorso proposto proprio dallo stesso Landbouwschap. Per quanto riguarda il CIRFS, associazione che riuniva i principali produttori
internazionali di fibre sintetiche, esso era stato l’interlocutore della Commissione e aveva negoziato con la medesima l’introduzione
della «disciplina» in materia di aiuti al settore delle fibre sintetiche, in applicazione della quale la Commissione aveva
adottato una decisione, impugnata dal CIRFS, in cui giudicava che un certo aiuto concesso da uno Stato membro a una determinata
società non doveva essere previamente notificato.
58     Orbene, poiché il ruolo dell’ARE nel corso del procedimento formale di esame ha condotto all’adozione della decisione 20 gennaio
1999, che non eccede l’esercizio dei diritti procedurali riconosciuti agli interessati all’art. 88, n. 2, CE, non può essere
equiparato a quello del Landbouwschap o del CIRFS nelle cause menzionate al punto 56 della presente sentenza, il quale è sufficiente
affinché un’associazione sia, in quanto tale, legittimata ad impugnare una decisione adottata dalla Commissione in applicazione
dell’art. 88, nn. 2 o 3, CE, e indirizzata ad un soggetto diverso da tale associazione.
59     Alla luce di quanto precede, occorre dichiarare che il Tribunale ha commesso un errore di diritto giudicando che l’ARE è individualmente
interessata dalla decisione impugnata, laddove ha fatto valere un interesse proprio ad agire in quanto la sua posizione di
negoziatrice è stata lesa da tale decisione.
60     Pertanto, il quinto motivo deve essere accolto.
61     Poiché, accogliendo il quarto e quinto motivo del ricorso, risulta che la condizione di ricevibilità del ricorso proposto
dall’ARE contro la decisione impugnata, riguardante il fatto che tale associazione sia individualmente interessata da tale
decisione, non è soddisfatta o, almeno, non è provato che lo sia, occorre annullare la sentenza impugnata.
62     Ne consegue che non occorre esaminare gli altri cinque motivi del ricorso.

Sulla ricevibilità del ricorso
63     In conformità all’art. 61, primo comma, seconda frase, dello Statuto CE della Corte di giustizia, quest’ultima, in caso di
annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo
consenta.
64     Ciò si verifica nel caso di specie.
65     Infatti, è pacifico che l’ARE non ha espressamente chiesto l’annullamento della decisione impugnata per il fatto che la Commissione
avrebbe violato l’obbligo di avviare il procedimento formale di esame previsto all’art. 88, n. 2, CE o che i diritti procedurali
previsti da tale disposizione sarebbero stati violati. È altresì pacifico che tale associazione non ha affatto sollevato,
nel corso delle diverse fasi del procedimento dinanzi al Tribunale, la questione dell’avvio di tale procedimento e neppure
la giurisprudenza relativa a tale questione.
66     Inoltre, occorre rilevare che l’ARE stessa riconosce, nella sua comparsa di risposta all’atto di impugnazione, che il Tribunale
ha limitato l’oggetto della sua domanda iniziale per rimediare ad un errore giuridico che essa aveva commesso rispetto alla
corretta qualifica procedurale della decisione impugnata. Infatti, tale associazione avrebbe, in un primo tempo, impugnato
tale decisione considerandola come una decisione di chiusura confermativa del procedimento formale di esame precedente, che
autorizza definitivamente il regime di aiuti modificato. Essa ammette che il Tribunale ha giustamente considerato la decisione
impugnata come conclusiva dell’esame preliminare del procedimento di controllo degli aiuti previsto all’art. 88, n. 3, CE.
Pertanto, sarebbe stato conforme al principio d’economia del procedimento che il Tribunale interpretasse la sua domanda come
rivolta contro il mancato avvio di un procedimento formale di esame.
67     Pertanto, occorre constatare che, con il ricorso proposto dinanzi al Tribunale e diretto all’annullamento della decisione
impugnata, l’ARE non intendeva contestare la mancata apertura del procedimento previsto all’art. 88, n. 2, CE e in tal modo
far salvaguardare i diritti procedurali nascenti da tale disposizione.
68     In realtà, l’ARE, con il suo ricorso, mirava ad ottenere l’annullamento della decisione impugnata nel merito.
69     Di conseguenza, il semplice fatto che l’ARE possa essere considerata come interessata ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE non
può essere sufficiente ad ammettere la ricevibilità del ricorso. Essa deve quindi dimostrare di possedere una qualità particolare
ai sensi della citata giurisprudenza Plaumann/Commissione.
70     Nel caso di specie, l’ARE, che è un’associazione costituita per promuovere gli interessi collettivi di categoria di singoli,
può essere considerata come individualmente interessata ai sensi della citata giurisprudenza Plaumann/Commissione solo se
la posizione sul mercato dei suoi membri è sostanzialmente compromessa dal regime di aiuti che costituisce oggetto della decisione
impugnata (v., in tal senso, sentenza Cofaz e a./Commissione, cit., punti 22‑25, e ordinanza Sveriges Betodlares e Henrikson/Commissione,
cit., punto 45).
71     Orbene, ciò non accade nel caso di specie.
72     Infatti, anche supponendo che, come risulta dai punti 54 e 60 della sentenza impugnata, taluni membri dell’ARE siano operatori
economici che possono essere considerati come concorrenti diretti dei beneficiari degli aiuti istituiti dalla legge sulle
indennità compensative e che, di conseguenza, essi siano necessariamente danneggiati nella loro posizione concorrenziale dalla
decisione impugnata, non ne consegue che la loro posizione sul mercato potrebbe essere sostanzialmente compromessa dalla concessione
di tali aiuti poiché sembra provato, come risulta dal punto 55 della sentenza impugnata, che tutti gli agricoltori dell’Unione
europea possono essere considerati come concorrenti dei beneficiari del programma di acquisto di terreni.
73     Di conseguenza, l’ARE non può essere considerata come individualmente interessata dalla decisione impugnata.
74     Quindi, l’eccezione di irricevibilità sollevata dinanzi al Tribunale dalla Commissione contro il ricorso proposto dall’ARE
deve essere accolta e, di conseguenza, occorre respingere il detto ricorso.

Sulle spese
75     Conformemente all’art. 122, primo comma, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è respinta in quanto
infondata o quando l’impugnazione è fondata e la Corte stessa decide in via definitiva la controversia, essa statuisce sulle
spese. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, primo comma, dello stesso regolamento, che si applica al procedimento di impugnazione
ai sensi dell’art. 118 del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché l’ARE è rimasta soccombente, occorre condannarla a sopportare le spese delle due istanze, conformemente alle conclusioni
della Commissione in tal senso.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1)
La sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 5 dicembre 2002, causa T‑114/00, Aktionsgemeinschaft Recht
und Eigentum/Commissione, è annullata.
2)
Il ricorso proposto dall’Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum eV dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee
e diretto all’annullamento della decisione della Commissione, del 22 dicembre 1999, di autorizzazione degli aiuti di Stato
sulla base degli articoli 87 e 88 (ex artt. 92 e 93 del Trattato) CE, è respinto come irricevibile.
3)
L’Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum eV è condannata alle spese dei due gradi di giudizio.
Firme
*
Lingua processuale: il tedesco.