CELEX: 62005CJ0426
Łączność elektroniczna
Sieci i usługi
Wspólne ramy prawne
Artykuły 4 i 16 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej)
Skarga
Administracyjna procedura analizy rynku

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 i 16 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) (
Dz.U. L 108, s. 33
, zwanej dalej „dyrektywą ramową”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Tele2 Telecommunication GmbH, poprzednio Tele2 UTA Telecommunication GmbH, austriackim przedsiębiorstwem udostępniającym sieci i usługi łączności elektronicznej (zwanym dalej „Tele2”) a Telekom-Control-Kommission (komisją kontroli telekomunikacji, zwaną dalej „TCK”), wywołanego odmową ze strony TCK przyznania Tele2 statusu strony w administracyjnej procedurze analizy rynku.
Ramy prawne
Prawo wspólnotowe
W rozumieniu motywu 12 dyrektywy ramowej:
„Strona, której dotyczy dana decyzja krajowego organu regulacyjnego, winna mieć prawo do odwołania się do organu, który będzie niezależny od stron zaangażowanych w dany spór. Takim organem może być sąd […]”.
Artykuł 4 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Prawo odwołania się”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewnią, by na szczeblu krajowym istniały skuteczne mechanizmy, które umożliwią użytkownikom oraz przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny dotyczy, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od stron zaangażowanych w spór. Taki organ, który może być sądem, winien posiadać odpowiednią wiedzę specjalistyczną umożliwiającą mu właściwe wypełnianie jego funkcji. Państwa członkowskie zapewnią, by meritum każdej sprawy zostało właściwie rozpoznane oraz by były zagwarantowane skuteczne środki odwoławcze. Do czasu rozpoznania takiego środka odwoławczego decyzja krajowego organu regulacyjnego pozostanie w mocy, chyba że organ odwoławczy postanowi inaczej.
2.   Jeżeli organ odwoławczy, o którym mowa w ust. 1 powyżej, nie jest organem sądowym, powinien on zawsze sporządzić na piśmie uzasadnienie swojej decyzji. Ponadto w takim przypadku decyzja takiego organu winna być zaskarżalna przed organem sądowym w rozumieniu art. 234 traktatu”.
Artykuł 6 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Mechanizm konsultacji oraz zapewniania jawności”, przewiduje:
„Wyjąwszy sytuacje objęte zakresem art. 7 ust. 6, art. 20 lub 21, państwa członkowskie zapewnią, by krajowe organy regulacyjne, zmierzając do podjęcia środków mogących mieć znaczący wpływ na relewantny rynek, zgodnie z postanowieniami niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych, umożliwiły zainteresowanym stronom wypowiedzenie się w rozsądnym terminie w kwestii proponowanych środków. Krajowe organy regulacyjne ogłoszą przeprowadzenie procedur konsultacyjnych. Państwa członkowskie zapewnią, by został ustanowiony jeden punkt informacyjny, do którego wszystkie bieżące konsultacje będą docierały. Wyniki procedur konsultacyjnych zostaną udostępnione przez krajowy organ regulacyjny, chyba że będą one dotyczyć informacji poufnych, o których mowa w przepisach prawa wspólnotowego i krajowego o tajemnicy przedsiębiorcy”.
W rozumieniu art. 7 dyrektywy ramowej zatytułowanego „Konsolidacja wewnętrznego rynku w zakresie łączności elektronicznej”:
„[…]
3.   Oprócz konsultacji, o której mowa w art. 6, jeżeli krajowy organ regulacyjny zamierza podjąć środek, który:
a)
objęty jest zakresem art. 15 lub 16 niniejszej dyrektywy, art. 5 lub 8 dyrektywy 2002/19/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń] (dyrektywy o dostępie) [
Dz.U. L 108, s. 7
, zwanej dalej »dyrektywą o dostępie«] lub art. 16 dyrektywy 2002/22/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników] (dyrektywy o usłudze powszechnej) [
Dz.U. L 108, s. 51
, zwanej dalej »dyrektywą o usłudze powszechnej«], oraz
b)
oddziaływałby na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi,
powinien on jednocześnie udostępnić projekt danego środka Komisji oraz krajowym organom regulacyjnym, wraz z uzasadnieniem zastosowania danego środka, zgodnie z art. 5 ust. 3, oraz zawiadomić o tym Komisję i inne krajowe organy regulacyjne. Krajowe organy regulacyjne oraz Komisja będą mogły przedstawić danemu krajowemu organowi regulacyjnemu swoje uwagi wyłącznie w terminie jednego miesiąca lub w terminie określonym w art. 6, jeżeli jest to termin dłuższy. Termin jednomiesięczny nie może zostać przedłużony.
4.   Jeżeli proponowany środek, o którym mowa w ust. 3, zmierza do:
a)
oznaczenia rynku relewantnego w sposób odbiegający od sposobu określonego w zaleceniu przyjętym zgodnie z art. 15 ust. 1, lub
b)
podjęcia decyzji o wskazaniu lub niewskazaniu przedsiębiorstwa jako dysponującego, samodzielnie bądź łącznie z innymi, znaczącą pozycją rynkową, zgodnie z art. 16 ust. 3, art. 4 lub 5,
oraz oddziaływałby na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, zaś Komisja poinformowała krajowy organ regulacyjny o swojej opinii, zgodnie z którą proponowany środek stanowiłby przeszkodę w funkcjonowaniu jednolitego rynku, lub o swoich poważnych wątpliwościach co do zgodności tego środka z przepisami prawa wspólnotowego, a w szczególności z celami wskazanymi w art. 8, wówczas proponowany środek nie powinien być stosowany dłużej niż przez okres najbliższych dwóch miesięcy. Okres ten nie może być przedłużony. Przed upływem tego terminu Komisja będzie mogła, zgodnie z procedurą określoną w art. 22 ust. 2, podjąć decyzję, na mocy której zobowiąże krajowy organ regulacyjny do wycofania proponowanego środka. Do decyzji tej winny być załączone szczegółowa i obiektywna analiza motywów, dla których Komisja uznała, że proponowany środek nie powinien zostać podjęty oraz szczegółowa propozycja zmian odnoszących się do danego środka.
5.   Dany krajowy organ regulacyjny weźmie przede wszystkim pod uwagę opinie innych krajowych organów regulacyjnych oraz Komisji i będzie mógł, z wyjątkiem sytuacji określonych w ust. 4, podjąć proponowany odpowiedni środek, zaś w przypadku podjęcia tego środka — powiadomić o tym Komisję.
[…]”.
Artykuł 8 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Cele prowadzonej polityki oraz zasady prawne”, w ust. 2 stanowi:
„Krajowe organy regulacyjne będą wspierać konkurencję w dziedzinie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej oraz urządzeń towarzyszących i usług, m.in.:
a)
zapewniając, by użytkownicy, w tym użytkownicy niepełnosprawni, czerpali maksymalne korzyści, jeżeli chodzi o różnorodność, ceny i jakość usług;
b)
zapewniając, że nie występuje zniekształcenie czy ograniczenie konkurencji w sektorze łączności elektronicznej;
c)
wspierając efektywne inwestowanie w dziedzinie infrastruktury oraz promując technologie innowacyjne;
d)
wspierając skuteczne wykorzystywanie oraz zarządzanie radiowymi częstotliwościami i zasobami numeracyjnymi”.
Artykuł 16 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Procedura analizy rynku”, przewiduje:
„1.   Możliwie niezwłocznie po uchwaleniu zalecenia lub jego zmian, krajowe organy regulacyjne przeprowadzą analizę odnośnych rynków, mając przede wszystkim na uwadze treść wytycznych. Państwa członkowskie zapewnią, by taka analiza została przeprowadzona w miarę potrzeb we współpracy z krajowymi organami odpowiedzialnymi za ochronę konkurencji.
2.   Jeżeli na mocy postanowień art. 16, 17, 18 lub 19 [dyrektywy o usłudze powszechnej] albo art. 7 lub 8 [dyrektywy o dostępie], krajowy organ regulacyjny zobowiązany jest podjąć decyzję w sprawie nałożenia, utrzymania, zmiany lub cofnięcia wymogów w odniesieniu do przedsiębiorstw, winien on na podstawie analizy rynku, o której mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, stwierdzić, czy na danym odnośnym rynku występuje efektywna konkurencja.
3.   Jeżeli krajowy organ regulacyjny ustali, że na danym rynku występuje efektywna konkurencja, nie będzie nakładać ani utrzymywać żadnych specyficznych wymogów, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu. W przypadku gdy dla danego specyficznego sektora istnieją już wymogi prawne, organ regulacyjny uchyli wymogi nałożone na przedsiębiorstwa na tym odnośnym rynku. Osobom [Strony], których uchylenie takich wymogów będzie dotyczyło, zostanie przyznane prawo złożenia wypowiedzenia [zostaną o tym powiadomione] w odpowiednim terminie.
4.   Jeżeli krajowy organ regulacyjny ustali, że na danym odnośnym rynku nie występuje efektywna konkurencja, wskaże on przedsiębiorstwa posiadające znaczącą pozycję na tym rynku, zgodnie z art. 14. Krajowy organ regulacyjny nałoży na takie przedsiębiorstwa stosowne specyficzne wymogi, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, albo utrzyma w mocy lub zmieni dotychczas obowiązujące wymogi.
[…]
6.   Środki, o których mowa w ust. 3, 4 oraz 5 niniejszego artykułu podejmowane będą zgodnie z procedurami, o których mowa w art. 6 oraz 7”.
Prawo krajowe
Ustawa powszechna o postępowaniu administracyjnym z 1991 r.
Zgodnie z § 8 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz z 1991 r. (ustawy powszechnej o postępowaniu administracyjnym z 1991 r., BGBl., 51/1991), w wersji opublikowanej w 2004 r. (BGBl. I, 10/2004):
„Uczestnikami innymi niż strony są osoby, które korzystają z działalności organu lub do których ta działalność się odnosi; w zakresie w jakim uczestniczą w postępowaniu w sprawie ze względu na roszczenie prawne lub interes prawny są stronami”.
Ustawa o telekomunikacji z 2003 r.
Paragraf 37 Telekommunikationsgesetz z 2003 r. (ustawy o telekomunikacji z 2003 r., BGBl. I, 70/2003, zwanej dalej „TKG”), zatytułowany „Procedura analizy rynku” ma na celu dokonanie transpozycji art. 16 dyrektywy ramowej. W rozumieniu rzeczonego § 37:
„1.   Organ regulacyjny, uwzględniając przepisy Wspólnot Europejskich, przeprowadza z urzędu w regularnych odstępach czasu nieprzekraczających dwóch lat analizę odnośnych rynków zdefiniowanych w rozporządzeniu przewidzianym w § 36 ust. 1. Procedura ta ma na celu uchylenie, utrzymanie, zmianę lub nałożenie specyficznych wymogów, jeśli zostanie stwierdzone, że na danym odnośnym rynku jedno lub więcej przedsiębiorstw posiada znaczącą pozycję lub też że na tym rynku występuje efektywna konkurencja.
2.   Jeżeli w ramach tej procedury organ regulacyjny dojdzie do wniosku, że na odnośnym rynku jedno lub więcej przedsiębiorstw posiada znaczącą pozycję i że w konsekwencji na rynku tym nie występuje efektywna konkurencja, jest on zobowiązany do nałożenia na to przedsiębiorstwo lub na te przedsiębiorstwa odpowiednich specyficznych wymogów, o których mowa w § 38–46 lub w § 47 ust. 1. O ile dotyczą one odnośnego rynku, specyficzne wymogi obowiązujące już względem przedsiębiorstw podlegają, w zależności od wyniku procedury i z uwzględnieniem celów regulacji, zmianie lub ponownemu nałożeniu przez organ regulacyjny.
3.   Jeżeli organ regulacyjny stwierdzi w wyniku procedury, że na odnośnym rynku występuje efektywna konkurencja i że w konsekwencji żadne przedsiębiorstwo nie posiada znaczącej pozycji na tym rynku, to nie może on, z zastrzeżeniem § 47 ust. 2, nałożyć wymogów zgodnie z ust. 2; w tym przypadku procedura w odniesieniu do tego rynku zostaje umorzona na mocy opublikowanej decyzji organu regulacyjnego. Jeżeli na tym rynku specyficzne wymogi wciąż obowiązują przedsiębiorstwa, zostają one uchylone na mocy decyzji. Decyzja ta wyznacza również rozsądny termin, nie dłuższy niż sześć miesięcy, w którym uchylenie to zaczyna obowiązywać.
[…]
5.   Status strony mają jedynie przedsiębiorstwa, w odniesieniu do których nałożono, zmieniono lub uchylono specyficzne wymogi.
[…]”
Paragraf 128 TKG, zatytułowany „Procedura konsultacyjna”, stanowi:
„1.   Minister federalny ds. transportu, innowacji i technologii oraz organ regulacyjny stwarzają zainteresowanym możliwość przedstawienia uwag w rozsądnym terminie w przedmiocie projektu aktów wykonawczych przyjętych na podstawie niniejszej ustawy federalnej mających istotny wpływ na odnośny rynek. Wyłączeniu podlegają środki, o których mowa w § 91 ust. 4, § 122 i 130. Procedura konsultacyjna i jej wyniki są ogłaszane przez właściwy organ z zastrzeżeniem § 125.
[…]
4.   Minister federalny ds. transportu, innowacji i technologii oraz organ regulacyjny stwarzają zainteresowanym możliwość przedstawienia uwag w rozsądnym terminie w kwestiach dotyczących praw użytkowników końcowych lub konsumentów związanych z usługami łączności publicznej. Uwzględniają oni w odpowiedni sposób te uwagi, w szczególności w razie spodziewanych istotnych oddziaływań na rynek”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
W dniu 16 lipca 2004 r., w ramach administracyjnej procedury analizy rynku prowadzonej przez TCK, Tele2 zwróciło się do niej o przyznanie mu statusu strony oraz prawa dostępu do akt na mocy § 37 TKG.
Na mocy decyzji z dnia 6 września 2004 r. TCK oddaliła ten wniosek z uwagi na fakt, że zgodnie z rzeczonym § 37 ust. 5 status strony mogą posiadać, z wyłączeniem wszystkich innych, jedynie przedsiębiorstwa, w odniesieniu do których nałożono, zmieniono lub uchylono specyficzne wymogi. Zdaniem TCK nie zachodzi to w przypadku Tele2.
Tele2 zaskarżyło tę decyzję do Verwaltungsgerichtshof (sądu administracyjnego), gdyż jej zdaniem decyzja wydana przez TCK w ramach procedury analizy rynku stanowi decyzję w rozumieniu dyrektywy ramowej, która dotyczy nie tylko przedsiębiorstwa, w odniesieniu do którego specyficzne wymogi zostały nałożone, zmienione lub uchylone, ale również jego konkurentów. Zdaniem Tele2 wynik tej analizy rynku w bezpośredni sposób kształtuje prawa, na które konkurent dominującego przedsiębiorstwa może się wobec niego powołać.
W tej sytuacji Verwaltungsgerichtshof postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z dwoma następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 4 i 16 dyrektywy ramowej należy interpretować w ten sposób, że przez strony, których decyzja »dotyczy« [(betroffenen)], należy rozumieć również przedsiębiorstwa konkurencyjne obecne na odnośnym rynku, w stosunku do których nie nałożono, nie utrzymano lub nie zmieniono specyficznych wymogów w ramach procedury analizy rynku?
2)
W razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:

Czy przepis krajowy, który przewiduje, że w ramach procedury analizy rynku status strony posiadają wyłącznie przedsiębiorstwa, w stosunku do których nałożono, zmieniono lub uchylono specyficzne wymogi, jest sprzeczny z art. 4 dyrektywy ramowej?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
W pytaniu pierwszym sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy wykładni pojęcia użytkownika lub przedsiębiorstwa, „którego dotyczy [decyzja]” [(betroffen)] w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej oraz pojęcia strony, „której dotyczy [uchylenie]” [(betroffene)] w rozumieniu art. 16 ust. 3 tej dyrektywy należy dokonywać w ten sposób, że mogą obejmować nie tylko przedsiębiorstwo posiadające (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku, będące przedmiotem decyzji krajowego organu regulacyjnego w ramach procedury analizy rynku, o której mowa w art. 16 tej dyrektywy i które jest jej adresatem, ale również użytkowników i przedsiębiorstwa konkurencyjne wobec tego przedsiębiorstwa posiadającego (uprzednio) znaczącą pozycję na rynku, nie będące adresatami tej decyzji, ale których ta decyzja dotyczy, oddziałując niekorzystnie na ich prawa.
Na wstępie należy stwierdzić, że jak wynika z postanowienia odsyłającego w postępowaniu przed sądem krajowym chodzi o prawo do udziału w charakterze strony w niesądowym postępowaniu administracyjnym, w niniejszym przypadku w procedurze analizy rynku prowadzonej przez TCK, na podstawie § 37 TKG, który dokonuje transpozycji art. 16 dyrektywy ramowej. Natomiast art. 4 wskazanej dyrektywy, na który powołuje się również sąd krajowy, reguluje kwestię z zakresu prawa postępowania sądowo-administracyjnego, gdyż ten art. 4 stanowi, że państwa członkowskie zapewnią, by na szczeblu krajowym istniały skuteczne mechanizmy, które umożliwią użytkownikom oraz przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny dotyczy, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od stron zaangażowanych w spór, którym może być sąd. Jeżeli organ odwoławczy nie jest organem sądowym, powinien zawsze sporządzić na piśmie uzasadnienie swojej decyzji i ponadto, w takim przypadku, decyzja takiego organu winna być zaskarżalna przed organem sądowym w rozumieniu art. 234 WE.
Z postanowienia odsyłającego wynika ponadto, że zgodnie z austriackim prawem proceduralnym, status strony w ramach procedury analizy rynku pociąga za sobą prawo do udziału w rzeczonym postępowaniu, jak też prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego, prawo bycia wysłuchanym, prawo zapoznania się z wynikami postępowania dowodowego i przedstawienia uwag na ich temat, a także prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w wyniku tego postępowania.
Uwzględniając treść art. 4 dyrektywy ramowej, przypomnianego w pkt 17 niniejszego wyroku, w celu udzielenia odpowiedzi na przedłożone przez sąd krajowy pytanie pierwsze, należy rozważyć zakres pojęcia użytkownika lub przedsiębiorstwa, „którego dotyczy” decyzja krajowego organu regulacyjnego w rozumieniu wskazanego artykułu.
Należy na wstępie stwierdzić, że dyrektywa ramowa nie definiuje tego pojęcia.
Zdaniem rządu belgijskiego fakt, że w angielskiej i niemieckiej wersji językowej tej dyrektywy art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 3 zawierają taki sam zwrot, a mianowicie odpowiednio „affected” (których dotyczą) oraz „betroffen” (których dotyczą) wskazuje, że te dwa przepisy odnoszą się do tego samego desygnatu i że w rezultacie niderlandzkie sformułowania „getroffen” (których dotyczą) oraz „die gevolgen ondervinden” (ponoszące skutki), znajdujące się odpowiednio we wskazanych art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 3, mają to samo znaczenie.
Sąd krajowy uważa również, że jeżeli art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 3 dyrektywy ramowej posługują się w niemieckiej wersji językowej tym samym wyrażeniem „betroffenen”, należy im przypisać ten sam zakres.
Jednakże z tych twierdzeń nie można wywnioskować odpowiedzi na pytanie przedłożone przez sąd krajowy.
Wiele wersji językowych dyrektywy ramowej, w tym niemiecka, angielska, bułgarska, duńska, hiszpańska, grecka, włoska, łotewska, litewska, polska, słowacka, szwedzka i czeska posługuje się bowiem jednym i tym samym zwrotem w art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 3 tej dyrektywy, podczas gdy w pozostałych wersjach językowych tych przepisów znajdują się dwa różne wyrazy, i tak we francuskiej wersji rzeczonych przepisów, odpowiednio, użytkownik lub przedsiębiorstwo „affecté(e)” i strony „concernées”.
Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem różne wersje językowe wspólnotowego aktu prawnego należy interpretować w sposób jednolity i w przypadku różnic między tymi wersjami dany przepis należy interpretować na podstawie ogólnej systematyki i celu regulacji, której część on stanowi (wyroki z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie
C-420/98 W.N., Rec. s. I-2847
, pkt 21 oraz z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie
C-56/06 Euro Tex, Zb.Orz. s. I-4859
, pkt 27).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że zarówno względy jednolitego stosowania prawa wspólnotowego, jak i zasady równości wskazują na to, że treści przepisu prawa wspólnotowego, który nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia jego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać w całej Wspólnocie autonomiczną i jednolitą wykładnię, którą należy ustalić, uwzględniając kontekst przepisu i cel danego uregulowania (zob. w szczególności wyroki z dnia 18 stycznia 1984 r. w sprawie
327/82 Ekro, Rec. s. 107
, pkt 11; z dnia 19 września 2000 r. w sprawie
C-287/98 Linster, Rec. s. I-6917
, pkt 43 oraz z dnia 18 października 2007 r. w sprawie
C-195/06 Österreichischer Rundfunk, Zb.Orz. s. I-8817
, pkt 24).
W rezultacie zakres, jaki prawodawca wspólnotowy chciał przypisać pojęciu użytkownika lub przedsiębiorstwa „którego dotyczy” decyzja krajowego organu regulacyjnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej należy oceniać w świetle celu, którego osiągnięciu służy art. 4 w kontekście tej dyrektywy.
Należy jednak stwierdzić, że zakładając nawet, iż przedsiębiorstwo, które znalazło się w sytuacji takiej jak skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, objęte jest zakresem art. 16 ust. 3 dyrektywy ramowej, nie wynika z tego tym samym, że przedsiębiorstwo to może być objęte zakresem art. 4 ust. 1 tej dyrektywy. Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 19 przedstawionej opinii, u podstaw rzeczonego art. 4 ust. 1 leżą odrębne założenia niż te znajdujące się u podstaw wskazanego art. 16 ust. 3.
Fakt, że przedsiębiorstwo objęte jest zakresem pierwszego przepisu powoduje przyznanie mu prawa wniesienia odwołania od wydanej przez krajowy organ regulacyjny decyzji, która go dotyczy, podczas gdy drugi przepis, w przypadku decyzji uchylającej wymogi nałożone wcześniej na przedsiębiorstwo posiadające (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku, przyznaje mu prawo do bycia powiadomionym o takim uchyleniu w odpowiednim terminie.
Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 22 przedstawionej opinii, art. 4 dyrektywy ramowej stanowi wyraz zasady skutecznej ochrony sądowej, która jest ogólną zasadą prawa wspólnotowego wynikającą ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, ustanowioną na mocy art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (wyrok z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie
C-432/05 Unibet, Zb.Orz. s. I-2271
, pkt 37 oraz przywołane tam orzecznictwo), na mocy której sądy państw członkowskich mają obowiązek zapewnić ochronę sądową uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa wspólnotowego (ww. wyrok w sprawie Unibet, pkt 38 oraz przywołane tam orzecznictwo).
W sytuacji, o której mowa w art. 4 dyrektywy ramowej, państwa członkowskie są zobowiązane ustanowić możliwość odwołania się do organu sądowego w celu ochrony praw użytkowników i przedsiębiorstw wynikających ze wspólnotowego porządku prawnego.
Wynika z tego, że wymóg przyznania skutecznej ochrony sądowej, który leży u podstaw art. 4 dyrektywy ramowej, powinien znaleźć zastosowanie również w stosunku do użytkowników i przedsiębiorstw, którym mogą przysługiwać prawa wynikające ze wspólnotowego porządku prawnego, w szczególności dyrektyw dotyczących telekomunikacji i których prawa zostały naruszone w wyniku decyzji krajowego organu regulacyjnego.
Należy zatem ustalić, czy użytkownikom i przedsiębiorstwom konkurencyjnym wobec przedsiębiorstwa posiadającego (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku mogą przysługiwać prawa wynikające ze wspólnotowego porządku prawnego, w szczególności dyrektyw dotyczących telekomunikacji i czy te prawa mogą zostać naruszone w wyniku decyzji wydanej przez krajowy organ regulacyjny, której nie są oni adresatem. W takiej sytuacji powinno im przysługiwać prawo do wniesienia odwołania w celu poddania tej decyzji kontroli sądowej.
Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 29 przedstawionej opinii i jak podnoszą skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym oraz Komisja, pewne specyficzne wymogi nałożone na przedsiębiorstwa posiadające znaczącą pozycję na rynku na mocy art. 16 ust. 3 i 4 dyrektywy ramowej oraz przepisów dyrektywy o dostępie, które są w nim przywołane, stanowią środki ochronne ustanowione w interesie użytkowników i przedsiębiorstw konkurencyjnych wobec przedsiębiorstwa posiadającego znaczącą pozycję na rynku i mogą zatem być źródłem ich praw. Do środków tych należą w szczególności te, które mogą być ustanowione przez krajowy organ regulacyjny na mocy art. 8 dyrektywy o dostępie, jak też obowiązki niedyskryminacji pomiędzy konkurentami i obowiązki związane z udzieleniem konkurentom dostępu do specyficznych urządzeń sieciowych i użytkowaniem ich, o których mowa odpowiednio w art. 10 i art. 12 tej dyrektywy.
W odniesieniu w szczególności do rzeczonych obowiązków związanych z dostępem do urządzeń sieciowych i użytkowaniem ich, art. 12 ust. 1 dyrektywy o dostępie stanowi, że „[k]rajowe organy regulacyjne mogą nałożyć na operatorów, zgodnie z art. 8, obowiązek uwzględnienia uzasadnionych wniosków o dostęp i użytkowanie specyficznych elementów sieci oraz do urządzeń towarzyszących, w szczególności jeżeli krajowe organy regulacyjne uznają, że odmowa przyznania dostępu lub ustanowienie nierozsądnych zasad i warunków mających podobny skutek uniemożliwiłyby pojawienie się trwale konkurencyjnego rynku detalicznego albo nie byłyby w interesie użytkowników końcowych”. Tak jak obowiązek niedyskryminacji ustanowiony w art. 10 tej dyrektywy, obowiązki te związane z dostępem konkurentów do specyficznych urządzeń sieciowych i użytkowaniem ich mają na celu zapewnienie zainteresowanym konkurentom możliwości korzystania z tego dostępu.
Wynika z tego, że użytkownicy i przedsiębiorstwa konkurencyjne wobec przedsiębiorstwa posiadającego znaczącą pozycję na odnośnym rynku powinni być uznani za podmioty, którym potencjalnie przysługują prawa odpowiadające specyficznym wymogom nałożonym na to przedsiębiorstwo przez krajowy organ regulacyjny na podstawie art. 16 dyrektywy ramowej i dyrektyw dotyczących telekomunikacji, które są w nim przywołane. W rezultacie można uznać, że decyzje tego organu, które zmieniają lub uchylają rzeczone wymogi „dotyczą” tych użytkowników i tych przedsiębiorstw w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej.
Należy następnie zauważyć, że zgodnie z art. 8 ust. 2 dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne mają wspierać konkurencję w dziedzinie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej oraz urządzeń towarzyszących i usług, w szczególności zapewniając, że nie występuje zniekształcenie czy ograniczenie konkurencji w sektorze łączności elektronicznej.
Tymczasem jak zauważył rzecznik generalny w pkt 24 przedstawionej opinii i jak podnosi rząd duński, ścisła wykładnia art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, zgodnie z którą przepis ten nie przyznaje prawa odwołania osobom innym niż adresaci decyzji krajowych organów regulacyjnych, byłaby trudna do pogodzenia z ogólnymi celami i zasadami prawnymi, które wynikają w odniesieniu do tych organów z art. 8 rzeczonej dyrektywy, w szczególności z celem wspierania konkurencji.
Wynika z tego, że art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej należy interpretować w ten sposób, że ma on na celu przyznanie prawa odwołania również osobom innym niż adresaci decyzji wydanej przez krajowy organ regulacyjny w ramach analizy rynku. Należy zatem uznać, że „[decyzja] dotyczy”, w rozumieniu tego przepisu, użytkowników i przedsiębiorstw konkurencyjnych wobec przedsiębiorstwa posiadającego (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku, jeżeli ich prawa mogą być naruszone w wyniku tej decyzji.
Jeśli chodzi następnie o art. 16 ust. 3 zdanie trzecie dyrektywy ramowej, przepis ten stanowi, że strony, których „dotyczy” uchylenie wymogów dla danego specyficznego sektora, mają być o tym powiadomione w odpowiednim terminie. Przedsiębiorstwo posiadające (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku jest adresatem decyzji uchylającej takie wymogi, co oznacza, iż tym samym decyzja ta ma być mu doręczona. Jest też tak w przypadku decyzji nakładającej takie wymogi na to przedsiębiorstwo, bez względu na brak wyraźnego postanowienia mówiącego o tym w art. 16 ust. 4 rzeczonej dyrektywy. Powiadomienie, o którym mowa w art. 16 ust. 3 tej dyrektywy nabiera natomiast pełnego znaczenia w odniesieniu do konkurencyjnych przedsiębiorstw, które uzyskiwały korzyści w związku z wymogami, uchylonymi na mocy decyzji. Wynika z tego, że prawodawca wspólnotowy, przewidując doręczenie takiego powiadomienia, miał na celu ochronę przede wszystkim konkurentów przedsiębiorstwa posiadającego (uprzednio) znaczącą pozycję na rynku jako stron, „których dotyczy [uchylenie]”. Należy ponadto zauważyć, że w przeciwnym razie prawodawca wspólnotowy nie posłużyłby się w tym przepisie pojęciem stron „których dotyczy [uchylenie]”, ale pojęciem „przedsiębiorstw”, zawartym w zdaniu drugim tego ustępu.
W rezultacie prawa konkurentów przedsiębiorstwa posiadającego (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku wchodzą w zakres art. 16 ust. 3 dyrektywy ramowej i należy uznać, że są oni objęci zarówno zakresem tego przepisu, jak i art. 4 ust. 1 tej dyrektywy.
Należy ponadto przypomnieć, że na podstawie art. 16 ust. 6 dyrektywy ramowej środki, o których mowa w tym przepisie będą podejmowane zgodnie z procedurami, ustanowionymi między innymi w art. 6 tej dyrektywy i że ten ostatni przepis przewiduje w szczególności prawo zainteresowanych stron do wypowiedzenia się w rozsądnym terminie w kwestii proponowanych środków.
Z ogółu powyższych uwag wynika, że wykładni pojęcia użytkownika lub przedsiębiorstwa, „którego dotyczy [decyzja]” w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej oraz pojęcia strony, „której dotyczy [uchylenie]” w rozumieniu art. 16 ust. 3 tej dyrektywy należy dokonywać w ten sposób, że mogą obejmować nie tylko przedsiębiorstwo posiadające (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku, będące przedmiotem decyzji krajowego organu regulacyjnego, wydanej w ramach procedury analizy rynku, o której mowa w art. 16 tej dyrektywy i które jest jej adresatem, ale również użytkowników i przedsiębiorstwa konkurencyjne wobec tego przedsiębiorstwa, którzy nie są adresatami tej decyzji, lecz których ona dotyczy, oddziałując niekorzystnie na ich prawa.
W rezultacie nie można zgodzić się z tezą przedstawioną przez rządy austriacki i słoweński, zgodnie z którą analiza art. 4 ust. 1 w związku z motywem 12 dyrektywy ramowej sama w sobie pozwala stwierdzić, że dyrektywa ta przewiduje możliwość odwołania wyłącznie na rzecz osoby, której rzeczywiście dotyczy decyzja krajowego organu regulacyjnego i która jest jej adresatem.
Bez wątpienia motyw ten stanowi, że „[s]trona, której dotyczy dana decyzja krajowego organu regulacyjnego, winna mieć prawo do odwołania się do organu, który będzie niezależny od stron zaangażowanych w dany spór. Takim organem może być sąd”. Motyw ten ogranicza się zatem do przypomnienia o przysługującej każdej osobie, której dotyczy decyzja krajowego organu regulacyjnego, możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji. Jednak samo przypomnienie w tym motywie o przysługującej adresatowi decyzji możliwości wniesienia odwołania nie oznacza w żadnym razie, że takie odwołanie jest wykluczone w odniesieniu do innych przedsiębiorstw, takich jak przedsiębiorstwa konkurencyjne wobec rzeczonego adresata.
Rządy austriacki i słoweński podnoszą również, że dokonując wykładni przepisów, których dotyczy niniejsze pytanie prejudycjalne, należy również uwzględnić zasadę skuteczności nierozerwalnie związaną z prawem wspólnotowym, która obejmuje również aspekt dotyczący szybkości wprowadzania w życie szczególnych decyzji regulacyjnych. Wydaje się, że rządy te chcą wykazać w ten sposób, że możliwość przyznania „zainteresowanym”, w rozumieniu § 8 ustawy powszechnej o postępowaniu administracyjnym z 1991 r. w wersji opublikowanej w 2004 r., praw zastrzeżonych „stronom” może w znacznym stopniu wydłużyć całkowity czas trwania procedury analizy rynku, podczas gdy krajowy organ regulacyjny powinien działać jak najszybciej w celu zrównoważenia zaburzeń, mogących się pojawić na rynkach podlegających szybkim zmianom.
Nie można przychylić się do tej argumentacji. Jak zostało bowiem przypomniane w pkt 17 niniejszego wyroku, art. 4 dyrektywy ramowej przewiduje obowiązek ustanowienia prawa odwołania na drodze sądowej, ale w żaden sposób nie dotyczy niesądowego postępowania administracyjnego, które poprzedza wniesienie takiego odwołania.
W świetle powyższych uwag na przedłożone pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że wykładni pojęcia użytkownika lub przedsiębiorstwa, „którego dotyczy [decyzja]” w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej oraz pojęcia strony, „której dotyczy [uchylenie]” w rozumieniu art. 16 ust. 3 tej dyrektywy należy dokonywać w ten sposób, że mogą obejmować nie tylko przedsiębiorstwo posiadające (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku, będące przedmiotem decyzji krajowego organu regulacyjnego, wydanej w ramach procedury analizy rynku, o której mowa w art. 16 tej dyrektywy i które jest jej adresatem, ale również użytkowników i przedsiębiorstwa konkurencyjne wobec tego przedsiębiorstwa, którzy nie są adresatami tej decyzji, lecz których ona dotyczy, oddziałując niekorzystnie na ich prawa.
W przedmiocie pytania drugiego
W pytaniu drugim sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy z art. 4 dyrektywy ramowej wynika, że przedsiębiorstwu takiemu jak skarżąca w postępowaniu przed tym sądem, któremu przysługuje prawo odwołania od decyzji wydanych przez krajowy organ regulacyjny w wyniku administracyjnej procedury analizy rynku, ma w związku z tym przysługiwać również status strony w niesądowej procedurze analizy rynku.
Należy w związku z tym przypomnieć, że art. 4 dyrektywy ramowej nie reguluje kwestii tego, kto jest stroną niesądowego postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 16 tej dyrektywy. Treść tego ostatniego przepisu również nie wskazuje na to, że przedsiębiorstwo takie jak skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym powinno mieć prawo uczestniczenia w charakterze strony w rzeczonej procedurze analizy rynku. Artykuł 16 ust. 3 zdanie trzecie dyrektywy ramowej ogranicza się do stwierdzenia, że strony, których dotyczy uchylenie wymogów, powinny być powiadomione w odpowiednim terminie.
W braku uregulowań wspólnotowych w tej dziedzinie zadaniem wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich jest wyznaczenie właściwych sądów i określenie zasad postępowania w sprawach mających za przedmiot ochronę uprawnień podmiotów prawa wynikających z bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego (zob. w szczególności wyroki z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie
C-312/93 Peterbroeck, Rec. s. I-4599
, pkt 12 oraz przywołane tam orzecznictwo, jak też z dnia 24 września 2002 r. w sprawie
C-255/00 Grundig Italiana, Rec. s. I-8003
, pkt 33 oraz przywołane tam orzecznictwo).
Wynika z tego, że prawo wspólnotowe nie wymaga a priori, aby państwa członkowskie dopuściły wszystkich użytkowników i przedsiębiorstwa konkurencyjne wobec przedsiębiorstwa posiadającego (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku do udziału w procedurze analizy rynku, o której mowa w art. 16 dyrektywy ramowej, w charakterze strony w rozumieniu znajdującego zastosowanie austriackiego prawa proceduralnego, posiadającej uprawnienia wymienione w pkt 18 niniejszego wyroku. Do ustawodawcy krajowego należy zatem określenie, czy przedsiębiorstwu takiemu jak skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym przysługuje status strony w tym niesądowym postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy przedsiębiorstwu temu przysługują prawa procesowe inne niż te wyraźnie przewidziane we wskazanym art. 16 oraz prawa nierozerwalnie związane z procedurą konsultacyjną, wyraźnie przewidziane w art. 6 tej dyrektywy.
W rezultacie przepis prawa krajowego, który w ramach takiego postępowania przyznaje status strony wyłącznie przedsiębiorstwom posiadającym (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku, w stosunku do których nałożono, zmieniono lub uchylono specyficzne wymogi, nie jest co do zasady sprzeczny z art. 4 dyrektywy ramowej.
Należy jednak przypomnieć, że krajowe zasady postępowania dotyczące skarg mających na celu zapewnienie ochrony uprawnień podmiotów prawa wynikających z bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego nie mogą być mniej korzystne niż zasady postępowania dotyczące podobnych skarg o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) i nie mogą powodować w praktyce, że korzystanie z uprawnień wynikających ze wspólnotowego porządku prawnego stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności) (zob. podobnie w szczególności ww. wyrok w sprawie Peterbroeck, pkt 12 oraz przywołane tam orzecznictwo, jak też ww. wyrok w sprawie Grundig Italiana, pkt 33 oraz przywołane tam orzecznictwo).
W odniesieniu do zasady skuteczności, na którą powołuje się skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym w celu dochodzenia prawa do udziału w omawianej administracyjnej procedurze analizy rynku, należy przypomnieć, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż w każdym przypadku analiza kwestii tego, czy przepis krajowego prawa procesowego powoduje, iż wykonywanie praw przyznanych jednostkom na mocy wspólnotowego porządku prawnego staje się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, uwzględniać musi miejsce tego przepisu w całym postępowaniu, tryb tego postępowania i jego szczególne cechy przed różnymi sądami krajowymi. Z tej perspektywy należy uwzględnić, gdy jest to właściwe, zasady, które stanowią podstawę krajowego systemu sądowniczego, takie jak zasada ochrony prawa do obrony, zasada pewności prawa oraz zasada prawidłowego przebiegu postępowania (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Peterbroeck, pkt 14 oraz wyrok z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych od
C-222/05 do C-225/05 van der Weerd i in., Zb.Orz. s. I-4233
, pkt 33).
Sąd krajowy powinien mieć zatem pewność, że wewnętrzne prawo proceduralne zapewnia ochronę praw użytkowników i przedsiębiorstw konkurencyjnych wobec przedsiębiorstwa posiadającego (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku, wynikających ze wspólnotowego porządku prawnego, w nie mniej korzystny sposób niż ochronę wewnętrznych, porównywalnych praw i że nie wpływa niekorzystnie na skuteczność ochrony prawnej wskazanych użytkowników i przedsiębiorstw, którą gwarantuje art. 4 dyrektywy ramowej.
W tej sytuacji na przedłożone pytanie drugie należy odpowiedzieć, że przepis prawa krajowego, który w ramach niesądowej procedury analizy rynku przyznaje status strony wyłącznie przedsiębiorstwom posiadającym (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku, w stosunku do których nałożono, zmieniono lub uchylono specyficzne wymogi, nie jest co do zasady sprzeczny z art. 4 dyrektywy ramowej. Jednakże sąd krajowy powinien zbadać, czy wewnętrzne prawo proceduralne zapewnia ochronę praw użytkowników i przedsiębiorstw konkurencyjnych wobec przedsiębiorstwa posiadającego (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku, wynikających ze wspólnotowego porządku prawnego, w sposób nie mniej korzystny niż ochronę porównywalnych praw o charakterze wewnętrznym i który nie wpływa niekorzystnie na skuteczność ochrony prawnej wskazanych użytkowników i przedsiębiorstw, zagwarantowanej w art. 4 dyrektywy ramowej.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

1)
Wykładni pojęcia użytkownika lub przedsiębiorstwa, „którego dotyczy [decyzja]” w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) oraz pojęcia strony, „której dotyczy [uchylenie]” w rozumieniu art. 16 ust. 3 tej dyrektywy należy dokonywać w ten sposób, że mogą obejmować nie tylko przedsiębiorstwo posiadające (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku, będące przedmiotem decyzji krajowego organu regulacyjnego, wydanej w ramach procedury analizy rynku, o której mowa w art. 16 tej dyrektywy i które jest jej adresatem, ale również użytkowników i przedsiębiorstwa konkurencyjne wobec tego przedsiębiorstwa, którzy nie są adresatami tej decyzji, lecz których ona dotyczy, oddziałując niekorzystnie na ich prawa.

2)
Przepis prawa krajowego, który w ramach niesądowej procedury analizy rynku przyznaje status strony wyłącznie przedsiębiorstwom posiadającym (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku, w stosunku do których nałożono, zmieniono lub uchylono specyficzne wymogi, nie jest co do zasady sprzeczny z art. 4 dyrektywy 2002/21. Jednakże sąd krajowy powinien zbadać, czy wewnętrzne prawo proceduralne zapewnia ochronę praw użytkowników i przedsiębiorstw konkurencyjnych wobec przedsiębiorstwa posiadającego (uprzednio) znaczącą pozycję na odnośnym rynku, wynikających ze wspólnotowego porządku prawnego, w sposób nie mniej korzystny niż ochronę porównywalnych praw o charakterze wewnętrznym i który nie wpływa niekorzystnie na skuteczność ochrony prawnej wskazanych użytkowników i przedsiębiorstw, zagwarantowanej w art. 4 dyrektywy 2002/21.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.