CELEX: 61993TJ0554
Recours en annulation
Recours en indemnité
Responsabilité extracontractuelle
Lait
Prélèvement supplémentaire
Quantité de référence
Producteurs ayant souscrit à des engagements de non-commercialisation ou de reconversion
Indemnisation
Règlement (CEE) nº 2187/93
Effets juridiques
Recevabilité
Prescription

Motifs de l'arrêt
Faits et cadre réglementaire
1 En 1977, afin de réduire un excédent de production de lait dans la Communauté, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n_ 1078/77, du 17 mai 1977, instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière (JO L 131, p. 1). Ce règlement offrait une prime aux producteurs en contrepartie de la souscription d'un engagement de non-commercialisation de lait ou de reconversion des troupeaux pendant une période de cinq ans.
2 Les requérants, producteurs de lait au Royaume-Uni et en Irlande, ont souscrit à de tels engagements, lesquels ont pris fin respectivement les 11 mars 1984 et 13 mai 1985.
3 En 1984, pour faire face à une situation persistante de surproduction, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n_ 856/84, du 31 mars 1984 (JO L 90, p. 10), modifiant le règlement (CEE) n_ 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 148, p. 13). Le nouvel article 5 quater de ce dernier texte institue un «prélèvement supplémentaire» sur les quantités de lait livrées par les producteurs qui dépassent une «quantité de référence».
4 Le règlement (CEE) n_ 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 13, ci-après «règlement n_ 857/84») a fixé la quantité de référence pour chaque producteur, sur la base de la production livrée au cours d'une année de référence, à savoir l'année civile 1981, sous réserve de la possibilité pour les États membres de choisir l'année civile 1982 ou l'année civile 1983. Il a été complété par le règlement (CEE) n_ 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68 (JO L 132, p. 11, ci-après «règlement n_ 1371/84»).
5 Les engagements de non-commercialisation ou de reconversion des requérants couvraient ces années de référence. N'ayant pas produit de lait pendant celles-ci, ils n'ont pu se voir attribuer une quantité de référence ni, en conséquence, commercialiser aucune quantité de lait exempte du prélèvement supplémentaire.
6 Par arrêts du 28 avril 1988, Mulder (120/86, Rec. p. 2321, ci-après «arrêt Mulder I»), et Von Deetzen (170/86, Rec. p. 2355), la Cour a déclaré invalide le règlement n_ 857/84, tel que complété par le règlement n_ 1371/84, pour violation du principe de la confiance légitime.
7 En exécution de ces arrêts, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n_ 764/89, du 20 mars 1989, modifiant le règlement (CEE) n_ 857/84 portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 84, p. 2, ci-après «règlement n_ 764/89»). En application de ce règlement modificatif, les producteurs qui avaient souscrit à des engagements de non-commercialisation ou de reconversion ont reçu une quantité de référence dite «spécifique» (appelée aussi «quota»). Ces producteurs sont appelés «producteurs SLOM I».
8 L'attribution d'une quantité de référence spécifique était soumise à plusieurs conditions. Certaines de ces conditions ont été déclarées invalides par la Cour, par arrêts du 11 décembre 1990, Spagl (C-189/89, Rec. p. I-4539), et Pastaetter (C-217/89, Rec. p. I-4585).
9 A la suite de ces arrêts, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n_ 1639/91, du 13 juin 1991, modifiant le règlement (CEE) n_ 857/84 portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 150, p. 35, ci-après «règlement n_ 1639/91»), qui a attribué une quantité de référence spécifique aux producteurs concernés. Ceux-ci sont appelés «producteurs SLOM II».
10 Un des producteurs à l'origine du recours qui a abouti à la déclaration d'invalidité du règlement n_ 857/84 avait entre-temps, avec d'autres producteurs, introduit contre le Conseil et la Commission un recours en indemnisation des préjudices subis du fait de la non-attribution d'une quantité de référence en application de ce règlement.
11 Par arrêt du 19 mai 1992, Mulder e.a./Conseil et Commission (C-104/89 et C-37/90, Rec. p. I-3061, ci-après «arrêt Mulder II» ou «affaire Mulder II»), la Cour a déclaré la Communauté responsable de ces dommages. Elle a donné aux parties un délai de un an pour trouver un accord sur le montant du dédommagement. Les parties n'étant pas parvenues à un accord, la procédure a été rouverte pour permettre à la Cour de fixer, dans l'arrêt qui mettra fin à l'instance, les critères d'évaluation du préjudice.
12 Il résulte de l'arrêt Mulder II que tout producteur empêché de commercialiser du lait du seul fait de son engagement de non-commercialisation ou de reconversion est, en principe, en droit d'obtenir une indemnisation de ses préjudices.
13 Confrontés au grand nombre des producteurs concernés et face à la difficulté de négocier des solutions individuelles, le Conseil et la Commission ont publié, le 5 août 1992, la communication 92/C 198/04 (JO C 198, p. 4, ci-après «communication» ou «communication du 5 août»). Après y avoir rappelé les implications de l'arrêt Mulder II, et dans le but de donner plein effet à celui-ci, les institutions ont exprimé leur intention d'adopter les modalités pratiques d'indemnisation des producteurs concernés. Jusqu'à l'adoption de ces modalités, les institutions se sont engagées à renoncer, à l'égard de tout producteur ayant droit à une indemnisation, à soulever la prescription résultant de l'article 43 du statut (CEE) de la Cour. Toutefois, l'engagement était soumis à la condition que le droit à l'indemnisation n'était pas encore prescrit à la date de publication de la communication ou à la date à laquelle le producteur s'était adressé à l'une des institutions. Enfin, les institutions assuraient les producteurs que le fait de ne pas se manifester à partir de la date de la communication et jusqu'à l'adoption des modalités pratiques d'indemnisation ne pourrait pas leur porter préjudice.
14 Faisant suite à la communication du 5 août, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n_ 2187/93, du 22 juillet 1993, prévoyant l'offre d'une indemnisation à certains producteurs de lait ou de produits laitiers qui ont été empêchés temporairement d'exercer leur activité (JO L 196, p. 6, ci-après «règlement n_ 2187/93»). Le règlement prévoit une offre d'indemnisation forfaitaire destinée aux producteurs ayant reçu des quantités de référence spécifiques dans les conditions prévues par les règlements n_ 764/89 et n_ 1639/91.
15 L'article 8 du règlement n_ 2187/93 dispose que l'indemnité n'est offerte que pour la période pour laquelle le droit à l'indemnisation n'est pas prescrit. La date d'interruption du délai de prescription de cinq ans de l'article 43 du statut de la Cour est la date de la demande adressée à l'une des institutions de la Communauté ou la date d'enregistrement d'un recours introduit devant la Cour ou encore, au plus tard, le 5 août 1992, date de publication de la communication susvisée [article 8, paragraphe 2, sous a)]. La période à indemniser commence à une date antérieure de cinq ans à la date d'interruption de la prescription et se termine au moment où le producteur a reçu une quantité de référence spécifique, en application des règlements n_s 764/89 et 1639/91.
16 Selon l'article 14, quatrième alinéa, du règlement n_ 2187/93, l'acceptation de l'offre implique renonciation à toute action, quelle qu'elle soit, à l'encontre des institutions communautaires pour le dommage litigieux.
Procédure et conclusions des parties
17 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 29 octobre 1993, Mme Mary Aharn et 588 autres requérants, dont MM. Alfred Thomas Edward Saint et Christopher Murray, ont demandé l'annulation des articles 8, paragraphe 2, sous a), et 14, quatrième alinéa, du règlement n_ 2187/93, ainsi que la condamnation de la Communauté à l'indemnisation des préjudices subis du fait qu'ils ont été empêchés d'exercer leur activité en application du règlement n_ 857/84, tel que complété par le règlement n_ 1371/84.
18 Le 22 décembre 1993, Abbott Trust et 314 autres requérants de la présente affaire ont introduit en référé une demande de mesures provisoires visant à la suspension de l'application de l'article 14, troisième alinéa, du règlement n_ 2187/93, pendant un délai de trois semaines suivant la date de prononcé d'une ordonnance à intervenir dans l'affaire Jones e.a./Conseil et Commission (T-555/93 R), dans laquelle il était demandé le sursis à l'exécution du règlement n_ 2187/93 et en particulier de ses articles 8 et 14, quatrième alinéa, ou pendant le délai de deux mois suivant la réception de l'offre d'indemnisation prévue par ce règlement, selon celle de ces deux échéances qui serait la plus tardive. Par ordonnance du 12 janvier 1994, Abbott Trust e.a./Conseil et Commission (T-554/93 R, Rec. p. II-1), le juge des référés a fait droit à cette demande. La procédure en référé T-555/93 R s'est achevée par le prononcé d'une ordonnance de rejet du président du Tribunal du 1er février 1994, Jones e.a./Conseil et Commission (T-278/93 R, T-555/93 R, T-280/93 R et T-541/93 R, Rec. p. II-11).
19 Les 27 et 25 janvier 1994, respectivement, les autorités nationales compétentes ont adressé à MM. Saint et Murray, au nom et pour le compte du Conseil et de la Commission, des offres d'indemnisation dans le cadre du règlement n_ 2187/93.
20 Par ordonnance du 30 août 1994, la Commission, partie défenderesse uniquement en ce qui concerne la demande d'indemnisation, a été admise à intervenir dans le cadre du recours en annulation, à l'appui des conclusions du Conseil.
21 Les requérants, à l'exception de MM. Saint et Murray, s'étant désistés, l'affaire a été radiée pour ce qui les concerne par ordonnances des 8 juin (586 requérants) et 10 novembre 1995 (1 requérant).
22 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (première chambre élargie) a décidé d'ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d'instruction préalables. Les parties ont été entendues à l'audience du 21 mai 1996.
23 Les requérants concluent à ce qu'il plaise au Tribunal:
- annuler les articles 8, paragraphe 2, sous a), et 14, quatrième alinéa, du règlement n_ 2187/93;
- condamner la Communauté au paiement d'une indemnité de 18 403 écus à M. Saint et de 9 342,497 écus à M. Murray, avec intérêts annuels au taux de 8 % à compter du 19 mai 1992, calculée conformément à la méthode prévue aux articles 6 et 11 du règlement n_ 2187/93 appliquée à la totalité de la période pendant laquelle ils ont été empêchés de commercialiser du lait;
- à titre subsidiaire, condamner la Communauté au paiement d'une indemnité de 6 658 écus à M. Saint et de 4 306,626 écus à M. Murray, sommes calculées conformément au règlement n_ 2187/93 appliqué à la seule période prévue par celui-ci;
- condamner les parties défenderesses aux dépens.
24 Le Conseil, partie défenderesse, conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:
- rejeter les recours en annulation et en indemnité comme irrecevables ou, subsidiairement, comme non fondés;
- condamner les parties requérantes aux dépens.
25 La Commission, partie intervenante au soutien des conclusions du Conseil dans le recours en annulation et partie défenderesse dans le recours en indemnisation, conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:
- rejeter les recours en annulation et en indemnité comme irrecevables ou, subsidiairement, comme non fondés;
- condamner les parties requérantes aux dépens.
Sur les conclusions en annulation
26 Les requérants invoquent trois moyens d'annulation, tirés d'une violation de l'article 43 du statut de la Cour, d'une violation du principe de protection de la confiance légitime et d'une violation du principe d'égalité.
27 Le Conseil, appuyé par la Commission, partie intervenante, excipe de l'irrecevabilité des conclusions en annulation et, en tout état de cause, conteste les moyens soulevés.
Sur la recevabilité
28 Le Conseil soulève deux moyens d'irrecevabilité. Par son premier moyen, il affirme que les requérants ne sont pas individuellement et directement concernés par le règlement n_ 2187/93. Par son second moyen, il soutient que ce règlement n'est pas juridiquement attaquable par les producteurs pris en tant que destinataires d'une offre d'indemnisation.
29 La Commission, dans ses observations en tant que partie intervenante, soutient les conclusions du Conseil, sans toutefois ajouter des moyens autonomes.
30 Le Tribunal estime qu'il y a lieu d'examiner d'abord le second moyen d'irrecevabilité, l'analyse des effets de l'acte attaqué précédant, logiquement, celle de la question de savoir si ledit acte affecte directement et individuellement les requérants.
Sur les effets de l'acte attaqué
- Argumentation des parties
31 Le Conseil, soutenu par la Commission, affirme que le règlement n_ 2187/93 ne constitue pas un acte susceptible de contrôle juridictionnel. Il n'aurait pas d'effet contraignant puisqu'il ne modifie pas la situation de droit des producteurs sans leur consentement.
32 La Commission ajoute que la solution consistant à adresser, par voie de règlement, une offre transactionnelle non contraignante aux producteurs SLOM a été choisie en raison de la difficulté de négocier une transaction individuelle avec chaque producteur. Se référant à l'ordonnance de la Cour du 17 mai 1989, Italie/Commission (151/88, Rec. p. 1255), et à l'arrêt du Tribunal du 13 décembre 1990, Prodifarma e.a./Commission (T-116/89, Rec. p. II-843), elle affirme qu'il n'existe aucune obligation juridique d'accepter l'offre, laquelle, aussi longtemps qu'elle n'est pas acceptée, n'a pas d'incidence sur la poursuite des actions en justice déjà entamées.
33 Les éléments de cette offre seraient les mêmes que ceux qui auraient pu figurer dans une proposition de transaction faite directement par la Communauté à chaque producteur. Le règlement serait le simple instrument de l'offre. Il indiquerait uniquement la méthode que la Communauté s'est engagée à suivre au cas où elle serait acceptée (ordonnance de la Cour du 8 mars 1991, Emerald Meats/Commission, C-66/91 et C-66/91 R, Rec. p. I-1143). La forme du règlement aurait été choisie parce qu'elle donne des garanties quant au caractère sérieux de la démarche des institutions. Les seules dispositions contraignantes du règlement, à savoir celles relatives aux autorités compétentes pour agir au nom de la Communauté et celles prévoyant les conséquences pécuniaires de l'acceptation de la proposition, ne seraient pas visées par le recours.
34 En conclusion, la Commission affirme que, d'après la jurisprudence (arrêt de la Cour du 31 mars 1971, Commission/Conseil, 22/70, Rec. p. 263), c'est le contenu d'un acte et non sa forme qui permet de déterminer s'il est susceptible de recours. Or, il découlerait de l'analyse du règlement n_ 2187/93 que l'offre prévue par ses dispositions n'est pas différente de toute offre transactionnelle adressée directement à un producteur par une institution. Les conditions d'une telle offre n'étant pas susceptibles de recours, il en serait de même pour les dispositions du règlement précité, qui ont une nature identique.
35 Pour les requérants, compte tenu des circonstances, la plupart des producteurs SLOM n'ont pas d'autre possibilité que d'accepter l'offre faite en vertu du règlement n_ 2187/93. Or, la Commission aurait elle-même admis qu'un règlement est susceptible de recours s'il impose un arrangement contraignant sans la moindre possibilité de choix. Dans ces conditions, le recours serait recevable.
- Appréciation du Tribunal
36 Seuls les actes produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant en modifiant, de façon caractérisée, la situation juridique de celui-ci peuvent faire l'objet d'un recours en annulation (arrêt de la Cour du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, Rec. p. 2639, point 9; ordonnances du Tribunal du 30 novembre 1992, SFEI e.a./Commission, T-36/92, Rec. p. II-2479, point 38, et du 21 octobre 1993, Nutral/Commission, T-492/93 et T-492/93 R, Rec. p. II-1023, point 24; arrêt du Tribunal du 22 octobre 1996, Comité des salines de France et Compagnie des salins du Midi et des salines de l'Est/Commission, T-154/94, Rec. p. II-0000, point 37).
37 En l'espèce, il résulte clairement du quatrième considérant du règlement n_ 2187/93 et d'une lecture combinée de ses articles 1er, 8 et 14 que ledit règlement institue un système d'offres d'indemnisation à l'intention des producteurs SLOM I et SLOM II. En effet, le quatrième considérant et les articles 8 et 14 utilisent le terme «offre», les formules «l'indemnité n'est offerte que [...]», «l'indemnité est offerte», ainsi que l'expression «offre d'indemnisation». Il résulte également du quatrième considérant et, notamment, de l'article 11 du règlement attaqué, que les offres ont un caractère forfaitaire, dans la mesure où leurs montants sont calculés sans prise en compte des préjudices concrètement subis ni des détails de la situation de chaque producteur. Les producteurs disposent d'un délai de deux mois pour accepter l'offre. L'acceptation de l'offre implique la renonciation à toute action à l'encontre des institutions pour le dommage subi (article 14, quatrième alinéa). Par contre, en cas de refus de l'offre, celle-ci ne lie plus les institutions à l'avenir (article 14, troisième alinéa, du règlement), mais la voie d'une action en indemnité contre la Communauté reste ouverte aux producteurs.
38 Il apparaît ainsi que, comme l'affirme le Conseil, le règlement n_ 2187/93 se limite à prévoir que soit adressée aux producteurs de lait ayant subi des dommages du fait de l'application du règlement n_ 857/84 une offre d'indemnisation pour la période fixée conformément à son article 8. Plus précisément, les règles régissant cette offre forfaitaire permettent à ces producteurs de demander qu'elle leur soit adressée et leur donnent un délai de deux mois pour l'accepter. Il est de la nature même de l'offre que son acceptation soit assortie de certaines conséquences, dans la mesure où elle implique la renonciation à toute action à l'encontre des institutions. Toutefois, l'acceptation demeure une option laissée à l'appréciation des producteurs.
39 Dans l'hypothèse où il n'accepte pas l'offre, le producteur demeure exactement dans la même situation que si le règlement en cause n'avait pas été adopté, dans la mesure où il conserve le droit de poursuivre un recours en indemnisation en vertu des articles 178 et 215 du traité CE.
40 Il ressort donc du contenu du règlement attaqué que le Conseil a en réalité ouvert aux producteurs qui avaient droit à un dédommagement une voie supplémentaire d'indemnisation. Les producteurs avaient déjà à leur disposition, ainsi que cela a été mentionné, l'action en indemnisation prévue par les articles 178 et 215 du traité. Le nombre des producteurs concernés (voir ci-dessus point 13) excluant, d'après les considérants du règlement n_ 2187/93, la prise en compte de chaque situation individuelle, l'acte attaqué leur confère la possibilité d'obtenir le dédommagement auquel ils ont droit sans introduire un recours en indemnité.
41 Le règlement n_ 2187/93 a ainsi, en ce qui concerne les producteurs, la nature d'une proposition transactionnelle, dont l'acceptation est facultative, et il constitue une alternative à la solution judiciaire du différend. La situation juridique des producteurs concernés n'est pas affectée de façon négative dans la mesure où l'acte attaqué ne restreint pas leurs droits. Au contraire, il se limite à ouvrir une voie supplémentaire pour obtenir un dédommagement.
42 S'agissant des articles 8 et 14 du règlement n_ 2187/93, dont l'annulation est plus spécifiquement demandée par la partie requérante, ils se limitent à prévoir la période pour laquelle une indemnité est offerte et à fixer les conséquences de l'acceptation de l'offre. Or, l'acceptation étant facultative, la production des effets de ces dispositions reste soumise à la volonté de chaque producteur destinataire d'une proposition transactionnelle.
43 Dans ces conditions, et eu égard à ce qui a été jugé au sujet des actes ne traduisant qu'une intention d'une institution (arrêt de la Cour du 27 septembre 1988, Royaume-Uni/Commission, 114/86, Rec. p. 5289, points 12 et 13), le Tribunal estime que le règlement n_ 2187/93, en ce qu'il prévoit une offre adressée aux producteurs, n'est pas un acte susceptible d'être attaqué par les producteurs dans le cadre d'un recours en annulation.
44 Il convient d'ajouter que, hormis l'offre d'indemnisation et les conditions auxquelles elle est soumise, le règlement n_ 2187/93 ne produit aucun effet de droit à l'égard des producteurs. En effet, toutes les normes du règlement qui n'ont pas trait à l'offre d'indemnisation et à ses conditions s'appliquent aux seules autorités nationales.
45 En conséquence, sans qu'il soit nécessaire d'examiner le premier moyen d'irrecevabilité, les conclusions en annulation doivent être rejetées comme irrecevables.
Sur les conclusions en indemnisation
46 A titre principal, les requérants concluent à la condamnation de la Communauté, sur le fondement de l'article 215 du traité, à l'indemnisation des préjudices qu'ils prétendent avoir subis. Ces préjudices sont calculés, sur la base du mode de calcul prévu par le règlement n_ 2187/93, pour la totalité de la période pendant laquelle ils ont été empêchés de produire et non pas pour la seule période prise en compte par ledit règlement. M. Saint réclame une indemnité de 18 403 écus et M. Murray une indemnité de 9 342,497 écus, avec intérêts au taux annuel de 8 % à compter de la date de prononcé de l'arrêt Mulder II.
47 Subsidiairement, les requérants sollicitent la condamnation de la Communauté au paiement de l'indemnité qui résulterait de l'application du règlement n_ 2187/93 tel qu'il a été adopté.
48 Les institutions excipent de l'irrecevabilité des conclusions en indemnité.
49 Dans sa réplique, M. Saint modifie le montant de l'indemnité réclamée en invoquant une erreur dans l'application des éléments de calcul prévus au règlement n_ 2187/93. Il porte sa demande principale à 30 686 écus et sa demande subsidiaire à 12 052,12 UKL. M. Murray porte quant à lui le montant de sa demande subsidiaire à 4 724,27 IRL.
50 S'appuyant sur des expertises, les deux requérants affirment que leurs préjudices réels sont supérieurs aux indemnités réclamées. Le préjudice de M. Saint s'élèverait à 43 301 UKL et celui de M. Murray à 17 781 IRL.
Sur la recevabilité
Argumentation des parties
51 Le Conseil allègue que les demandes en indemnisation sont irrecevables parce qu'elles ne sont pas conformes aux exigences du règlement de procédure. Dans le cadre d'un recours en indemnité, il appartiendrait au requérant de fournir, dans sa requête, des précisions sur le montant du dommage subi et de les assortir des éléments de preuve correspondants. Dans le cas d'espèce, les requérants devraient également faire état des revenus de substitution qu'ils ont obtenus pendant la période au cours de laquelle ils ont été empêchés de produire du lait.
52 Selon la Commission, les requérants doivent démontrer qu'il existe un rapport de cause à effet entre l'acte des institutions et les préjudices subis. Or, ils se seraient limités à indiquer des éléments fondés sur le règlement n_ 2187/93. Leurs demandes seraient irrecevables (arrêt du Tribunal du 10 juillet 1990, Automec/Commission, T-64/89, Rec. p. II-367, points 73 à 76), d'autant qu'elles n'indiquent pas de circonstances particulières qui auraient fait obstacle à la détermination des préjudices effectivement subis. En outre, les montants des préjudices allégués dans la réplique seraient fondés sur les propres calculs des requérants, lesquels, au demeurant, n'auraient fourni aucune précision sur la méthode suivie.
53 Les requérants contestent la fin de non-recevoir invoquée par le Conseil et la Commission. Ils estiment que leur requête respectait les exigences de l'article 44 du règlement de procédure, en ce qu'elle contenait une indication sommaire des moyens invoqués. Au soutien de leur mémoire en réplique, ils produisent de nouveaux éléments de preuve, notamment des rapports d'experts.
Appréciation du Tribunal
54 En application de l'article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, la requête doit contenir l'indication de l'objet du litige et l'exposé sommaire des moyens invoqués.
55 En l'espèce, la question de savoir si la requête satisfait aux exigences de cette disposition ne peut pas être analysée en dehors du cadre spécifique du contentieux des quotas laitiers. En effet, la requête vise à obtenir une indemnisation des préjudices subis par les requérants en tant que producteurs de lait, du fait de l'application du règlement n_ 857/84.
56 Or, il ressort des éléments du dossier que les requérants ont reçu des offres d'indemnisation en cours d'instance, datées des 27 et 25 janvier 1994, de la part des autorités nationales compétentes, au nom et pour le compte du Conseil et de la Commission, dans le cadre du règlement n_ 2187/93. Par cet acte, la Communauté vise à indemniser les producteurs qui remplissent les conditions définies dans l'arrêt Mulder II (voir ci-dessus points 13 et 14). En conséquence, à ce stade du raisonnement, sans préjuger l'applicabilité du règlement en cause selon les modalités indiquées par les requérants, question qui relève du fond, il convient de constater que les institutions ont reconnu l'existence, dans le chef des requérants, des conditions posées par le règlement, à savoir un dommage résultant du fait qu'ils ont été illégalement empêchés par la Communauté de livrer du lait.
57 Dans ce contexte, l'allégation, dans la requête, de l'existence d'un dommage qui serait dû à un acte des institutions est suffisante pour satisfaire aux exigences du règlement de procédure, eu égard à l'offre d'indemnisation faite aux requérants, au nom et pour le compte des parties défenderesses. D'ailleurs, le caractère succinct de la requête n'a pas empêché le Conseil et la Commission de défendre leurs intérêts de façon effective.
58 Dans le même contexte, l'indication des moyens de droit invoqués peut être très sommaire dans la requête, pourvu que le requérant, comme cela a été le cas en l'espèce (voir ci-après point 101), apporte toutes les précisions utiles au cours de la procédure (arrêt de la Cour du 14 mai 1975, CNTA/Commission, 74/74, Rec. p. 533, point 4), notamment au moyen de rapports d'expertises.
59 Il s'ensuit que, dans la présente affaire, la requête contient des éléments suffisants pour satisfaire aux exigences du règlement de procédure et que, partant, les conclusions en indemnité sont recevables.
60 Dès lors, au vu des conclusions principales et subsidiaires des requérants, il convient d'examiner successivement la question de l'existence et de l'étendue d'un droit à réparation fondé sur l'article 215 du traité, puis celle de l'existence d'un droit à réparation fondé spécialement sur le règlement n_ 2187/93, et enfin celle du montant de la réparation.
Sur l'existence et l'étendue d'un droit à réparation fondé sur l'article 215 du traité
Sur l'existence d'un droit à réparation
61 Les requérants invoquent les préjudices subis pendant la totalité de la période au cours de laquelle ils ont été empêchés de commercialiser du lait en application du règlement n_ 857/84.
62 Les parties défenderesses contestent la réalité des préjudices invoqués.
63 En ce qui concerne les demandes en dédommagement, le Tribunal constate qu'il ressort de l'arrêt Mulder II que la responsabilité de la Communauté est engagée à l'égard de chaque producteur qui a subi un préjudice réparable du fait qu'ils ont été empêchés de livrer du lait en application du règlement n_ 857/84, ainsi que les institutions l'ont reconnu dans leur communication du 5 août (points 1 et 3).
64 Au vu des pièces versées au dossier et non contestées par les parties défenderesses, les requérants se trouvent dans la situation des producteurs visés par cette communication. Ayant souscrit à des engagements de non-commercialisation dans le cadre du règlement n_ 1078/77, ils ont été empêchés de reprendre la commercialisation de lait à l'expiration de ces engagements, par suite de l'application du règlement n_ 857/84.
65 D'ailleurs, les autorités nationales compétentes leur ont adressé, respectivement les 27 et 25 janvier 1994, au nom et pour le compte du Conseil et de la Commission et en application du règlement n_ 2187/93, des offres visant à indemniser les dommages subis.
66 Dans ces conditions, les requérants ont droit à être dédommagés de leurs préjudices par les parties défenderesses.
67 Toutefois, la fixation du montant de l'indemnité suppose que soit déterminée l'étendue du droit à dédommagement, à savoir, en particulier, la période pour laquelle une indemnisation est due. Il convient donc d'examiner si et dans quelle mesure les demandes des requérants se heurtent à la prescription. A cette fin, le Tribunal prendra en considération les arguments développés par les parties sur cette question dans le cadre des conclusions en annulation.
Sur la prescription
- Argumentation des parties
68 Les requérants soutiennent que le délai de prescription de l'article 43 du statut de la Cour n'a commencé à courir qu'après le 28 avril 1988, date de prononcé de l'arrêt Mulder I qui a déclaré invalide le règlement n_ 857/84. Il n'y aurait donc pas prescription de leurs droits.
69 Ils invoquent la jurisprudence de la Cour (notamment arrêts du 27 janvier 1982, Birra Wuehrer e.a./Conseil et Commission, 256/80, 257/80, 265/80, 267/80 et 5/81, Rec. p. 85, ci-après «arrêt Birra Wuehrer I», et du 13 novembre 1984, Birra Wuehrer e.a./Conseil et Commission, 256/80, 257/80, 265/80, 267/80, 5/81, 51/81 et 282/82, Rec. p. 3693, ci-après «arrêt Birra Wuehrer II») selon laquelle, en principe, le délai de prescription ne peut commencer à courir avant que ne soient réunies toutes les conditions auxquelles se trouve subordonnée l'obligation d'indemniser un préjudice. Toutefois, selon eux, cette jurisprudence n'exclurait pas que le début du délai de prescription puisse être postérieur à la naissance du dommage. D'ailleurs, la jurisprudence récente de la Cour montrerait que, dans certaines circonstances, le point de départ du délai de prescription peut se situer bien après que le préjudice s'est concrétisé. Dans l'arrêt du 7 novembre 1985, Adams/Commission (145/83, Rec. p. 3539, ci-après «arrêt Adams»), la Cour aurait déclaré que le délai de prescription ne saurait être opposé à celui qui n'a pu prendre connaissance du fait générateur du dommage qu'à une date tardive et qui, ainsi, n'a pu présenter sa demande avant l'expiration dudit délai.
70 D'après les requérants, on doit présumer qu'un règlement communautaire, comme celui qui a empêché les producteurs SLOM de reprendre la production de lait, est légal et contraignant tant que la Cour n'a pas constaté son illégalité. En conséquence, les conditions auxquelles était subordonnée l'obligation d'indemniser un préjudice n'auraient été toutes réunies qu'à la date de l'arrêt Mulder I. Les personnes ayant subi des préjudices en raison de l'illégalité du règlement n_ 857/84 n'auraient donc eu connaissance qu'à cette date de la réunion des éléments qui leur ouvraient une action en indemnisation contre la Communauté.
71 Les requérants estiment que le Conseil ne peut opposer à cette thèse les effets rétroactifs, à la date d'entrée en vigueur du règlement n_ 857/84, produits par l'arrêt Mulder I. Ils soulignent que, malgré l'effet ex tunc de cet arrêt, le Conseil a dû adopter un acte pour son exécution et qu'il ne l'a fait que une année plus tard.
72 Selon les requérants, on ne saurait prétendre, comme le font les défenderesses, que les producteurs auraient dû introduire des recours pour interrompre la prescription. Ils ne l'auraient pas fait uniquement parce qu'ils se seraient fiés aux institutions qui, en n'opposant pas la prescription au requérant Heinemann dans l'affaire Mulder II, leur auraient fait croire qu'elles avaient renoncé à une telle exception.
73 Le Conseil allègue que, dans l'arrêt Birra Wuehrer II (point 22), la Cour a précisé que la prescription ne saurait commencer à courir à la date d'entrée en vigueur de l'acte qui rectifie l'illégalité d'un acte antérieur. Il en découlerait que la date défendue par les requérants, à savoir celle de l'arrêt Mulder I, serait également écartée. Cette date ne serait en effet que la variante de celle de l'entrée en vigueur des règlements qui ont rectifié l'illégalité du règlement n_ 857/84. Or, il serait de jurisprudence constante (arrêt de la Cour du 27 mars 1980, Salumi, 66/79, 127/79 et 128/79, Rec. p. 1237) qu'un arrêt rendu en vertu de l'article 177 du traité, tel l'arrêt Mulder I, clarifie la situation juridique à partir de la date d'entrée en vigueur de l'acte communautaire en question et non pas uniquement à partir de son prononcé. Par conséquent, dès la date d'entrée en vigueur du règlement n_ 857/84, il aurait été illégal de ne pas attribuer des quantités de référence aux producteurs concernés.
74 Le Conseil affirme que la situation de l'espèce est très différente de celle ayant donné lieu à l'arrêt Adams. Dans cette dernière affaire, le requérant n'aurait eu connaissance de la cause réelle de ses dommages que plusieurs années après leur survenance, postérieurement à l'expiration du délai normal de prescription. Dans la présente affaire, les requérants, au contraire, auraient su dès la date de la fin de leur engagement de non-commercialisation qu'ils étaient empêchés de produire du lait. Dès ce moment, ils auraient ainsi connu la cause de cette situation, c'est-à-dire la non-attribution d'une quantité de référence par le règlement n_ 857/84.
75 Le Conseil affirme enfin qu'il n'a pas opposé la prescription au requérant Heinemann dans l'affaire Mulder II parce que ce requérant l'avait interrompue au moyen d'une lettre adressée aux institutions avant l'introduction de son recours.
76 En conclusion, il oppose aux requérants la prescription de leur action en ce qui concerne les dommages subis avant le 5 août 1987, soit plus de cinq ans avant la communication du 5 août.
77 D'après la Commission, les requérants pouvaient engager une action dès qu'une quantité de référence leur avait été refusée. En effet, étant donné le caractère autonome de l'action en indemnité, ils auraient été fondés à engager un recours de ce type sans avoir à démontrer que la législation concernée était invalide (arrêts de la Cour CNTA/Commission, précité, du 28 mars 1979, Granaria/Conseil et Commission, 90/78, Rec. p. 1081, et du 4 octobre 1979, DGV e.a./Conseil et Commission, 241/78, 242/78 et 245/78 à 250/78, Rec. p. 3017). La Commission conteste l'affirmation des requérants d'après laquelle, avant la déclaration d'invalidité du règlement n_ 857/84, les producteurs ne savaient pas qu'ils pouvaient introduire un recours en responsabilité. Elle prétend que, dans la logique de cet argument, personne n'introduirait un recours tant qu'une autorité publique n'aurait pas, auparavant, obtenu la déclaration d'invalidité de l'acte causant les dommages. Il serait de jurisprudence constante que la possibilité d'introduire un recours en indemnité ne présuppose pas l'existence d'une déclaration d'illégalité (arrêt de la Cour du 2 décembre 1971, Zuckerfabrik Schoeppenstedt/Conseil, 5/71, Rec. p. 975). Il appartiendrait donc aux producteurs de se montrer vigilants dans la défense de leurs droits. Les requérants auraient hésité devant les risques liés à l'introduction d'un recours et le prix de cette hésitation aurait été l'écoulement du temps.
- Appréciation du Tribunal
78 Pour établir dans quelle mesure les demandes sont prescrites, il est nécessaire de fixer d'abord la date d'apparition des préjudices, avant de déterminer la date à laquelle un acte interruptif est intervenu.
79 Le délai de prescription prévu à l'article 43 du statut de la Cour ne saurait commencer à courir avant que ne soient réunies toutes les conditions auxquelles se trouve subordonnée l'obligation de réparation (arrêt Birra Wuehrer I, point 10).
80 En l'espèce, le Tribunal a déjà constaté que ces conditions sont remplies dans le chef des requérants (voir ci-dessus point 66).
81 Contrairement à l'affirmation des requérants, une déclaration d'invalidité du règlement n_ 857/84 ne faisait pas partie des conditions auxquelles était subordonnée l'obligation de réparation. En effet, le recours en indemnité de l'article 215, deuxième alinéa, du traité étant autonome par rapport au recours en annulation, son introduction ne dépend pas, non plus, de la constatation de l'illégalité de l'acte à l'origine des dommages.
82 En l'espèce, le préjudice subi par les requérants a été directement causé par un acte normatif, le règlement n_ 857/84. Il est donc né à la date à laquelle, après l'expiration de leurs engagements de non-commercialisation, les requérants auraient pu reprendre les livraisons de lait si des quantités de référence ne leur avaient pas été refusées. C'est à cette date que les conditions d'une action en indemnisation contre la Communauté ont été réunies.
83 L'argument tiré par les requérants de ce que, malgré l'effet ex tunc de l'arrêt déclarant l'invalidité du règlement n_ 857/84, le Conseil a dû adopter un acte pour son exécution n'est pas fondé. En effet, cet acte ne concerne que la reprise de la production de lait. Il ne concerne nullement la question du dédommagement des producteurs.
84 L'arrêt Adams ne peut être utilement invoqué, dans la mesure où les circonstances de cette affaire étaient différentes de celles de l'espèce. Le requérant dans l'affaire Adams avait subi des préjudices qu'il pouvait raisonnablement attribuer à un tiers et ces préjudices se sont vérifiés dans des circonstances dans lesquelles il n'était pas censé soupçonner l'existence d'une responsabilité de la Communauté. Dans un tel contexte, il doit effectivement être tenu compte du moment auquel le requérant a pris connaissance du fait qui est à l'origine des dommages. En conséquence, la Cour a décidé que le délai de prescription ne saurait être opposé à la victime d'un dommage qui n'a pu prendre connaissance de son fait générateur qu'à une date tardive et n'a pu disposer d'un délai raisonnable pour réagir (arrêt Adams, point 50).
85 En outre, comme l'ont relevé le Conseil et la Commission, il ne découle pas de l'arrêt Adams que le délai de prescription ne commence à courir qu'à compter du moment où la victime a connaissance de l'illégalité de l'acte. Ce que la Cour a souligné, c'est l'importance de la connaissance du fait à l'origine du dommage et non de son illégalité. Or, en l'espèce, les requérants ne pouvaient douter, au moment où ils ont été empêchés de livrer du lait, que cette situation était la conséquence de l'application d'un acte normatif, le règlement n_ 857/84.
86 Enfin, les requérants ne peuvent pas utilement faire valoir que le Conseil n'a pas opposé la prescription au requérant Heinemann dans l'affaire Mulder II. En effet, dans cette affaire, comme le Conseil l'a affirmé, le requérant en cause avait préalablement interrompu la prescription au moyen d'une lettre adressée aux institutions.
87 Dans ces conditions, le délai de prescription a commencé à courir le jour où, après l'expiration des engagements de non-commercialisation, les requérants ont été empêchés de reprendre les livraisons de lait du fait du refus d'une quantité de référence. Cette date, qui constitue le dies a quo de la prescription, est, en ce qui concerne M. Saint, le 1er avril 1984, soit le jour de l'entrée en vigueur du règlement n_ 857/84, laquelle a été postérieure à l'expiration de l'engagement de non-commercialisation de l'intéressé. En ce qui concerne M. Murray, cette date est le 14 mai 1985, soit le lendemain de l'expiration de l'engagement de celui-ci.
88 Aux fins de la détermination de la période prescrite, il y a lieu de constater que les dommages dont la Communauté doit réparation n'ont pas été causés instantanément. Ces dommages se sont poursuivis pendant une certaine période, tant que les requérants se sont vus dans l'impossibilité d'obtenir une quantité de référence et donc de livrer du lait. Il s'agit de dommages continus, renouvelés quotidiennement. Le droit à une indemnisation porte donc sur des périodes successives commencées chaque jour où la commercialisation n'a pas été possible. En conséquence, par rapport à la date de l'acte interruptif, la prescription de l'article 43 du statut de la Cour s'applique à la période antérieure de plus de cinq ans à cette date, sans affecter les droits nés au cours des périodes postérieures.
89 Il résulte de ce qui précède que, pour déterminer dans quelle mesure les droits du requérant sont prescrits, il convient de fixer la date à laquelle le délai de prescription a été interrompu.
90 En application de l'article 43 du statut de la Cour, la prescription a été interrompue par les requérants le 29 octobre 1993, date d'introduction de leur recours. Néanmoins, par leur communication du 5 août (points 2 et 3), faisant suite à la reconnaissance par la Cour du droit des producteurs à une indemnisation (voir ci-dessus point 13), les institutions défenderesses se sont engagées, à l'égard des producteurs ayant subi des dommages du fait de l'application du règlement n_ 857/84, à ne pas soulever la prescription de l'article 43 du statut de la Cour jusqu'à l'échéance du délai d'introduction des demandes d'indemnisation dont les modalités pratiques devaient être adoptées ultérieurement.
91 Ces modalités ont été adoptées par le règlement n_ 2187/93. En application de l'article 10, paragraphe 2, second alinéa de ce règlement, l'autolimitation que les institutions s'étaient imposée de leur droit d'invoquer la prescription a pris fin le 30 septembre 1993 à l'égard des producteurs n'ayant pas présenté une demande d'indemnisation dans le cadre du règlement. Il résulte du système de ce règlement que, pour les producteurs ayant présenté une telle demande, cette autolimitation a pris fin à l'expiration du délai d'acceptation de l'offre faisant suite à cette demande.
92 En l'espèce, les requérants ont présenté, avant le 30 septembre 1993, une demande d'indemnisation dans le cadre du règlement n_ 2187/93, mais ils ont introduit leur recours dès le 29 octobre 1993, avant même qu'une offre ne leur soit adressée. L'acte interruptif étant donc intervenu en octobre 1993, les institutions ne peuvent se prévaloir de la prescription en ce qui concerne la période postérieure au 5 août 1992. Dans ces conditions, comme cela résulte d'ailleurs du raisonnement du Conseil, c'est cette dernière date, et non celle de l'acte interruptif, qu'il faut prendre en compte pour la détermination de la période susceptible de donner lieu à indemnisation.
93 Cette période comprend les cinq années précédant la date du 5 août 1992 (voir, dans ce sens, l'arrêt Birra Wuehrer II, point 16). Cependant, la période à indemniser effectivement est limitée à celle comprise entre le 5 août 1987 et le 28 mars 1989, veille de la date d'entrée en vigueur du règlement n_ 764/89 qui, permettant désormais l'attribution de quantités de référence spécifiques aux producteurs SLOM I, a mis fin aux dommages subis par ceux-ci.
94 Les demandes des requérants se trouvent donc prescrites en ce qui concerne la période antérieure au 5 août 1987.
Sur l'existence d'un droit à réparation fondé sur le règlement n_ 2187/93
95 Au soutien de leurs demandes subsidiaires, les requérants affirment que le principe de bonne foi exige que, en toute hypothèse, ils ne perdent pas leurs droits à l'indemnité prévue par le règlement n_ 2187/93. Ils se réfèrent, à ce propos, au montant de l'offre qui leur a été adressée.
96 Le Conseil allègue que les requérants, ayant décidé d'introduire un recours fondé sur l'article 215 du traité, doivent prouver l'étendue réelle de leurs dommages, tout renvoi au montant d'une éventuelle offre faite en application du règlement n_ 2187/93 étant exclu dans ce contexte.
97 La Commission soutient également que les requérants, une fois qu'ils ont refusé l'offre qui leur a été faite, doivent démontrer qu'ils remplissent les conditions de l'article 215 du traité.
98 A cet égard, il y a lieu de constater que le règlement n_ 2187/93 contient des dispositions strictes sur l'acceptation de l'offre d'indemnisation qu'il prévoit.
99 Les requérants n'ayant pas accepté une telle offre, ce qu'ils n'auraient d'ailleurs pu faire tout en poursuivant leur recours (article 14 du règlement n_ 2187/93), ils ne tirent aucun droit de ce règlement, dans la mesure où l'offre ne lie plus les institutions à l'avenir (voir ci-dessus point 37).
100 Il convient donc de rejeter les conclusions présentées à titre subsidiaire par les requérants.
Sur le montant de la réparation
101 Les requérants ont présenté des demandes d'indemnisation s'élevant respectivement à 18 403 écus pour M. Saint et à 9 342,497 écus pour M. Murray. Ils ont aussi demandé des intérêts sur le montant de l'indemnisation requise à compter du 19 mai 1992, date de l'arrêt Mulder II. Dans la réplique, la somme demandée par M. Saint a été portée à 30 686 écus. Au soutien de leurs prétentions, les requérants ont produit des expertises au vu desquelles leurs préjudices réels s'élèveraient respectivement à 43 301 UKL pour M. Saint et à 17 781 IRL pour M. Murray.
102 Les parties défenderesses allèguent que la reconstruction statistique des dommages présentée par les requérants montre que, contrairement à leurs affirmations, ils n'ont pas subi de préjudices du fait de la non-attribution d'une quantité de référence. La Commission, en particulier, reproche aux requérants de ne pas avoir produit des chiffres concernant le montant réel de leurs revenus de remplacement, de s'être fondés à ce propos sur des bases de comparaison erronées et d'avoir pris indûment en considération, dans leurs estimations, des intérêts se rapportant à une date antérieure à celle de l'arrêt Mulder II. Elle conteste en outre plusieurs points des expertises présentées et invite le Tribunal à ne pas tenir compte de l'estimation faite par les requérants.
103 Il y a lieu de relever que les parties n'ont pas encore eu la possibilité de se prononcer spécifiquement sur le montant d'une indemnité afférente à la période retenue par le Tribunal, à savoir du 5 août 1987 au 28 mars 1989.
104 Le Tribunal estime que des possibilités de règlement extrajudiciaire du litige ne sont pas exclues. En effet, dans le cadre du règlement n_ 2187/93, les parties défenderesses ont adressé aux requérants, respectivement les 27 et 25 janvier 1994, par le biais des autorités nationales compétentes, des offres forfaitaires d'indemnisation. Les requérants, pour leur part, ont demandé à titre subsidiaire la condamnation des institutions au paiement des montants forfaitaires ainsi proposés (voir ci-dessus points 95 à 100).
105 Dans ces conditions, le Tribunal invite les parties à rechercher un accord à la lumière du présent arrêt sur le montant de l'indemnisation afférente à l'intégralité du dommage réparable subi, dans un délai de douze mois. A défaut d'accord, les parties soumettront au Tribunal, dans ce délai, leurs conclusions chiffrées.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
106 Eu égard à ce qui a été exposé ci-dessus au point 105, la décision sur les dépens doit être réservée.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL
(première chambre élargie)
statuant avant dire droit, déclare et arrête:
1) Les conclusions en annulation des articles 8, paragraphe 2, sous a), et 14, quatrième alinéa, du règlement (CEE) n_ 2187/93 du Conseil, du 22 juillet 1993, prévoyant l'offre d'une indemnisation à certains producteurs de lait ou de produits laitiers qui ont été empêchés temporairement d'exercer leur activité, sont rejetées comme irrecevables.
2) Les parties défenderesses sont tenues de réparer le dommage subi par les requérants du fait de l'application du règlement (CEE) n_ 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers, tel que complété par le règlement (CEE) n_ 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68, dans la mesure où ces règlements n'ont pas prévu l'attribution d'une quantité de référence aux producteurs n'ayant pas, en exécution d'un engagement pris au titre du règlement (CEE) n_ 1078/77 du Conseil, du 17 mai 1977, instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière, livré de lait pendant l'année de référence retenue par l'État membre concerné.
3) La période pour laquelle les requérants doivent être dédommagés des préjudices subis du fait de l'application du règlement n_ 857/84 est celle qui commence le 5 août 1987 et se termine le 28 mars 1989.
4) Les parties transmettront au Tribunal, dans un délai de douze mois à compter du présent arrêt, les montants à payer, établis d'un commun accord.
5) A défaut d'accord, elles feront parvenir au Tribunal, dans le même délai, leurs conclusions chiffrées.
6) La décision sur les dépens est réservée.