CELEX: 62002CJ0276
Staatssteun
Begrip
Niet-betaling van belastingen en socialezekerheidsbijdragen door onderneming
Optreden van nationale autoriteiten gedurende surseance van betaling

Het Koninkrijk Spanje verzoekt om nietigverklaring van beschikking 2002/935/EG van de Commissie van 14 mei 2002 betreffende
staatssteun voor Grupo de Empresas Álvarez (PB L 329, blz. 1; hierna: „bestreden beschikking”).
De feiten en de bestreden beschikking
Grupo de Empresas Álvarez SA (hierna: „GEA”), die een van de grootste Spaanse producenten en verkopers van vaatwerk en porselein
was, heeft na haar privatisering in 1991 belangrijke verliezen geleden.
De onderneming heeft staatssteun genoten in de vorm van garanties en een rechtstreekse subsidie die de Commissie bij beschikking
98/364/EG van 15 juli 1997 (PB 1998, L 164, blz. 30) had goedgekeurd op voorwaarde dat de Spaanse autoriteiten van verdere
overheidssteun zouden afzien en het door hen meegedeelde herstructureringsplan volledig zouden uitvoeren.
Gedurende de drie jaar volgende op deze beschikking hebben GEA en haar dochteronderneming Vidrios Automáticos del Noroeste
SA (hierna: „VANOSA”) hun belastingen en socialezekerheidsbijdragen niet betaald.
Nadat deze ondernemingen op hun verzoek surseance van betaling was verleend, op 19 november 1997 voor GEA en op 14 november
1997 voor VANOSA, heeft de Agencia Estatal de Administración Tributaria (Rijksbelastingdienst; hierna: „belastingdienst”)
op 14 april 1998 met elk van de twee vennootschappen een bijzondere overeenkomst gesloten.
Deze overeenkomsten voorzagen in de kwijtschelding van ongeveer twee derde van de bestaande belastingschuld en, voor de betaling
van het resterende deel van de schuld, in uitstel alsook spreiding op lange termijn, namelijk twee jaar wachttijd gevolgd
door trimestriële betalingen gedurende tien jaar, met een eerste betaling vanaf januari 2000, op voorwaarde dat de twee ondernemingen
de termijnen zouden naleven en hun verdere fiscale verplichtingen stipt zouden nakomen. Werden deze voorwaarden niet in acht
genomen, dan zouden de overeenkomsten worden beëindigd en zou de totale oorspronkelijke schuld bijgevolg opnieuw verschuldigd
zijn.
Op 6 november 1998 heeft de Tesorería General de la Seguridad Social (hierna: „sociale zekerheid”) met VANOSA eveneens een
soortgelijke bijzondere overeenkomst als de overeenkomsten van 14 april 1998 gesloten op grond waarvan de eerste maandelijkse
betaling van de herschikking in januari 2000 verschuldigd was. GEA daarentegen is er niet in geslaagd met de sociale zekerheid
een soortgelijke overeenkomst te sluiten.
Tijdens de twee jaar volgende op de sluiting van de overeenkomsten met de belastingdienst en de sociale zekerheid hebben GEA
en VANOSA slechts nu en dan de periodiek verschuldigde socialezekerheidsbijdragen en belastingen betaald. Vanaf begin 2000
hebben de ondernemingen ook de achterstallige bedragen niet meer betaald zoals bepaald in deze overeenkomsten.
Volgens de Spaanse regering heeft de belastingdienst, na GEA en VANOSA herhaaldelijk tevergeefs te hebben aangemaand, op 7
februari 2001 de overeenkomsten van 14 april 1998 met deze ondernemingen opgezegd. Op 20 december 2001 heeft ook de sociale
zekerheid de overeenkomst van 6 november 1998 met VANOSA opgezegd.
Volgens de Spaanse regering hebben de sociale zekerheid en de belastingdienst overigens ook nadat surseance van betaling was
verleend verschillende malen beslag doen leggen, wat zij ook daarvóór al hadden gedaan, en hebben zij ook andere uitvoeringsmaatregelen
gevorderd. Zo heeft de belastingdienst in het bijzonder (op 23 december 1999) beslag doen leggen op 96 sociale woningen, (op
22 augustus 2000) op handelsmerken van het GEA-concern, (tussen oktober 2000 en april 2001) op schuldvorderingen op de belangrijkste
klanten van de betrokken ondernemingen, en (op 5 juni 2002) op de fabriek van VANOSA, terwijl de sociale zekerheid de betaling
van bepaalde bedragen heeft verkregen (bijvoorbeeld 42 767 950 ESP in november 1998) en (in januari 2001) beslag heeft doen
leggen op bankrekeningen, alsook (in april 2001) op een schuldvordering op de schatkist. Dit optreden heeft in de lente van
2001 uiteindelijk tot de sluiting van de ondernemingen geleid aangezien de inkomsten die zij met hun activiteiten konden genereren
grotendeels ten behoeve van de openbare schuldeisers werden aangewend.
In het eerste semester van 2001 heeft de Commissie twee klachten ontvangen waarin meer bepaald werd gesteld dat de Spaanse
autoriteiten wat GEA en VANOSA betreft hadden afgezien van de invordering van belastingen en socialezekerheidsbijdragen, waarop
zij verschillende informatieverzoeken aan die autoriteiten heeft gericht. Na herhaalde schriftelijke contacten met deze autoriteiten
heeft de Commissie op 19 september 2001 de procedure van artikel 88, lid 2, EG ingeleid en de Spaanse autoriteiten daarvan
in kennis gesteld bij brief van dezelfde dag die zij vervolgens in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
heeft gepubliceerd met een verzoek aan alle belanghebbenden om hun opmerkingen in te dienen (PB 2001, C 336, blz. 6).
De Spaanse autoriteiten hebben bij de Commissie hun opmerkingen ingediend op 4 december 2001. Geen enkele andere lidstaat
of belanghebbende heeft opmerkingen ingediend. Op 14 mei 2002 heeft de Commissie de bestreden beschikking vastgesteld.
In de motivering hiervan zet de Commissie uiteen dat de stelselmatige niet-betaling van socialezekerheidsbijdragen en belastingen
door GEA en VANOSA, althans tussen november 1997, het tijdstip waarop surseance van betaling is verleend, en januari 2001,
op één lijn is te stellen met een overdracht van overheidsmiddelen aan deze ondernemingen en geldt als staatssteun in de zin
van artikel 87, lid 1, EG.
Deze overdracht heeft de ondernemingen namelijk een concurrentievoordeel verschaft aangezien zij, anders dan hun concurrenten,
niet de uitgaven van socialezekerheidsbijdragen en belastingen hebben moeten dragen zoals dat normaal het geval is. Dit voordeel
is ontstaan doordat Spanje niet de in de Spaanse wetgeving vastgestelde maatregelen heeft genomen, in het bijzonder de inleiding
van afzonderlijke executoriale procedures met betrekking tot de na de surseance van betaling ontstane schulden, wat de ondernemingen
zou hebben belet hun activiteiten voort te zetten zonder hun fiscale en sociale verplichtingen na te leven.
Aldus hebben de Spaanse autoriteiten zich niet gedragen als een zorgvuldige particuliere schuldeiser die tracht althans een
klein gedeelte van de achterstallige belastingen en sociale bijdragen te innen. Hun passieve houding zou een aanzienlijke
toename van de achterstallige belastingen en socialezekerheidsbijdragen hebben veroorzaakt waardoor het herstructureringsplan
waarop de beschikking van 15 juli 1997 was gebaseerd duidelijk niet werd nagekomen.
De Commissie legt vervolgens uit dat de betrokken steun onder geen van de in artikel 87, leden 2 en 3, EG vastgestelde afwijkingen
kan vallen en dat hij in het bijzonder niet voldoet aan de voorwaarden van mededeling (1999/C 288/02) betreffende communautaire
richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (PB 1999, C 288, blz. 2).
Concluderend stelt de Commissie vast dat „de steunmaatregel bestaande in de aanhoudende niet-betaling van belastingen en socialezekerheidsbijdragen
door [GEA en VANOSA], doordat deze tussen 19 november 1997 respectievelijk 14 november 1997 en januari 2001 in surseance van
betaling verkeerden, onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt”. Voorts stelt zij vast dat het Koninkrijk Spanje „alle
nodige maatregelen moet nemen om ervoor te zorgen dat de begunstigde de [betrokken] onrechtmatig ter beschikking gestelde
steun terugbetaalt”.
Het beroep
De Spaanse regering voert in het bijzonder aan dat de Commissie zich met betrekking tot de toepassing van artikel 87, lid
1, EG in juridisch en feitelijk opzicht heeft vergist. Deze middelen dienen eerst te worden onderzocht.
Het middel betreffende een onjuiste rechtsopvatting
Argumenten van partijen
De Spaanse regering stelt dat de bestreden beschikking artikel 87, lid 1, EG schendt aangezien het bestaan van staatssteun
in de zin van deze bepaling in de omstandigheden van het onderhavige geval niet is bewezen.
Volgens de Spaanse regering hebben de bevoegde autoriteiten zich beperkt tot het sluiten van overeenkomsten tot kwijtschelding
en herschikking van schulden met GEA en VANOSA, in welke mogelijkheid de nationale wetgeving betreffende ondernemingen in
surseance van betaling voorzag en wat zij ten aanzien van elke andere vennootschap in dezelfde situatie zouden hebben gedaan.
Het loutere sluiten van zulke overeenkomsten, in het kader van een procedure van surseance van betaling, kan niet als staatssteun
worden aangemerkt.
De redenering van de Commissie, dat de ondernemingen op grond van overeenkomsten hun activiteiten hebben kunnen voortzetten
terwijl de openbare schuldeisers hun onmiddellijke liquidatie hadden kunnen vorderen, wat een steunmaatregel oplevert, zou
impliceren dat elke procedure van surseance van betaling elementen van steun bevat en dat de door de lidstaten vastgestelde
procedures ter voorkoming van faillissementen zelf in strijd zijn met de gemeenschapsvoorschriften inzake staatssteun.
De Spaanse regering betoogt verder dat de Commissie in casu gesteld noch aangetoond heeft dat de overeenkomsten van de openbare
schuldeisers met GEA en VANOSA verschillend dan wel voordeliger waren dan die welke normaal in procedures van surseance van
betaling worden gesloten.
De Commissie daarentegen benadrukt dat niet de overeenkomsten tot kwijtschelding en herschikking van schulden met de openbare
schuldeisers als zodanig staatssteun vormen, doch wel de passieve houding van de sociale zekerheid en de belastingdienst na
het sluiten daarvan. Anders dan de Spaanse regering stelt, heeft de Commissie zich in onderhavige zaak nooit op het standpunt
gesteld dat de overeenkomsten zelf staatssteun opleverden.
Beoordeling door het Hof
Artikel 87, lid 1, EG omschrijft staatssteun in de zin van het EG-Verdrag als steunmaatregelen van de staten of in welke vorm
ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen
of dreigen te vervalsen, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Het begrip staatssteun
in de zin van deze bepaling heeft een algemenere strekking dan het begrip subsidie omdat het niet alleen positieve prestaties
omvat zoals de subsidie zelf, maar ook maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het
budget van een onderneming drukken (zie in het bijzonder arresten van 23 februari 1961, De Gezamenlijke Steenkoolmijnen in
Limburg/Hoge Autoriteit, 30/59, Jurispr. blz. 1, op blz. 39 e.v.; 15 maart 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Jurispr.
blz. I-877, punt 13; 29 juni 1999, DM Transport, C-256/97, Jurispr. blz. I-3913, punt 19, en 12 december 2002, België/Commissie,
C-5/01, Jurispr. blz. I-11991, punt 32).
In casu komt de Commissie in de bestreden beschikking niet op tegen het sluiten van de overeenkomsten tot kwijtschelding en
herschikking van schulden met GEA en VANOSA. Anders dan de Spaanse regering stelt, leidt de Commissie het bestaan van staatssteun
niet af uit het sluiten van zulke overeenkomsten met de openbare schuldeisers in het kader van een procedure van surseance
van betaling.
In de motivering en het dispositief van de bestreden beschikking verwijst zij namelijk uitdrukkelijk naar het feit dat de
twee ondernemingen hun fiscale en sociale verplichtingen sedert lang niet nakomen. Volgens de bestreden beschikking, in het
bijzonder de punten 44 en 47 ervan, bestaat de staatssteun in het voordeel dat is gehaald uit de aanhoudende en stelselmatige
niet-betaling van belastingen en socialezekerheidsbijdragen, althans tussen januari 1997 en januari 2001, dit wil zeggen zowel
vóór als na de surseance van betaling en de sluiting van de overeenkomsten. Dit voordeel vloeit voort uit het feit dat de
bevoegde autoriteiten niet de afzonderlijke executoriale procedures hebben ingezet om te beletten dat de twee ondernemingen
hun activiteiten in het bijzonder na het sluiten van de overeenkomsten voortzetten zonder hun fiscale en sociale verplichtingen
na te leven en met name zonder hun na de surseance van betaling ontstane schulden waarvoor de kwijtscheldingen en de termijnen
van de overeenkomsten niet golden, te voldoen. In punt 53 van de motivering van de bestreden beschikking is gesteld dat de
openbare schuldeisers aldus niet hebben gehandeld als particuliere schuldeisers die trachten althans een klein gedeelte van
de achterstallige belastingen en sociale bijdragen te innen.
Het eerste middel van de Spaanse regering berust derhalve op een onjuiste lezing van de bestreden beschikking en moet bijgevolg
worden verworpen.
Het middel betreffende een feitelijke onjuistheid
Argumenten van partijen
De Spaanse regering voert in hoofdzaak aan dat de bestreden beschikking aangetast is door een feitelijke onjuistheid, waar
de Commissie zich op het standpunt heeft gesteld dat de Spaanse autoriteiten niets hebben ondernomen nadat in november 1997
aan GEA en VANOSA surseance van betaling was verleend.
Anders dan in de bestreden beschikking is gesteld, hebben zowel de sociale zekerheid als de belastingdienst alle te hunner
beschikking staande middelen aangewend, in het bijzonder de afzonderlijke executoriale procedures, om de invordering van de
na de sluiting van de overeenkomsten tot kwijtschelding en herschikking ontstane schulden te verzekeren. De Spaanse regering
verwijst daarbij naar de in punt 10 van onderhavig arrest vermelde maatregelen.
Volgens de Commissie daarentegen zijn de Spaanse autoriteiten niet streng genoeg opgetreden toen de betrokken ondernemingen
hun fiscale en sociale verplichtingen niet naleefden. De sociale zekerheid en de belastingdienst hebben na de sluiting van
de overeenkomsten tot kwijtschelding en herschikking in 1998 namelijk niets ondernomen, zodat de schulden daarna aanzienlijk
zijn toegenomen.
Beoordeling door het Hof
De wettigheid van een beschikking betreffende steunmaatregelen moet worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover
de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij haar beschikking gaf (zie in het bijzonder arresten van 10 juli 1986,
België/Commissie, 234/84, Jurispr. blz. 2263, punt 16, en 26 september 1996, Frankrijk/Commissie, C-241/94, Jurispr. blz. I-4551,
punt 33).
Met betrekking tot de rechtsgrond van de bestreden beschikking is de Commissie, zoals gezegd in punt 26 van onderhavig arrest,
van mening dat de staatssteun voortvloeit uit het feit dat de Spaanse autoriteiten geen afzonderlijke executoriale procedures
hebben ingezet en niet hebben gehandeld als particuliere schuldeisers die trachten althans een klein gedeelte van hun schuldvorderingen
te innen.
Uit de briefwisseling tussen partijen tijdens de administratieve procedure blijkt evenwel dat de Spaanse autoriteiten erop
hadden gewezen dat in de periode van januari 1997 tot januari 2001 stappen waren ondernomen om een deel van de publieke schuldvorderingen
op GEA en VANOSA te innen en om deze ertoe aan te zetten hun verplichtingen na te komen. De in het kader van de administratieve
procedure aan de Commissie verstrekte informatie was weliswaar minder volledig dan de informatie die de Spaanse regering in
onderhavig beroep heeft aangereikt en was soms onduidelijk, maar op basis van die informatie kon de Commissie niet tot de
conclusie komen dat de maatregelen waarin de Spaanse wettelijke regeling voorzag (afzonderlijke executoriale procedures) om
te beletten dat de betrokken ondernemingen hun activiteiten voortzetten zonder aan hun fiscale en sociale verplichtingen te
voldoen, niet waren aangewend en dat de openbare schuldeisers aldus niet hadden gehandeld als particuliere schuldeisers die
trachten althans een klein gedeelte van hun schuldvorderingen te innen.
In hun antwoord op een verzoek om inlichtingen van de Commissie, dat deze op 5 juli 2001 heeft ontvangen, hebben de Spaanse
autoriteiten weliswaar enkel vermeld dat de sociale zekerheid beslag had gelegd op onroerende goederen van GEA en VANOSA,
zonder de datum daarvan te preciseren en zonder melding te maken van eventuele maatregelen van de belastingdienst. Op grond
daarvan heeft de Commissie in haar brief aan deze autoriteiten, waarin zij hun haar besluit meedeelt om de procedure van artikel
88, lid 2, EG in te leiden, erop gewezen dat zij niet hadden gepreciseerd of gebruik was gemaakt van bepaalde mogelijkheden
die hun nationale recht biedt, zoals de faillissementsprocedure of de afzonderlijke executoriale procedures om een einde te
maken aan de niet-nakoming door de ondernemingen van hun sociale en fiscale verplichtingen.
In hun opmerkingen over deze brief die de Commissie op 4 december 2001 heeft ontvangen, hebben de Spaanse autoriteiten verklaard
dat de belastingdienst de overeenkomsten van 14 april 1998 op 7 februari 2001 had opgezegd aangezien GEA en VANOSA deze niet
naleefden, en dat een aantal executoriale maatregelen waren hervat. In dit opzicht hebben zij melding gemaakt van beslaglegging
op schuldvorderingen op klanten, op handelsmerken, op aandelen van dochterondernemingen en op gebouwen. Zij hadden het tevens
over de vestiging van een hypotheek van eerste rang op een onroerend goed. Deze gegevens dienen aldus te worden uitgelegd
dat de vermelde executoriale procedures slechts zijn hervat na de in de bestreden beschikking bedoelde periode die eindigde
in januari 2001. Maar de Spaanse autoriteiten hebben ook naar een rapport en documenten van de sociale zekerheid verwezen
die zij als bijlage bij hun antwoord hadden gevoegd, waaronder meer bepaald een document betreffende beslaglegging op onroerende
goederen, bankrekeningen en schuldvorderingen van de twee ondernemingen op andere ondernemingen of op de schatkist. Blijkens
dit overzicht zijn verschillende procedures tot beslaglegging op gebouwen die tussen 1993 en 1996 waren ingeleid, tussen oktober
1997 en november 1998 hervat, werd op 1 februari 2001 beslag op een bankrekening van GEA ter kennis van de betrokken bank
gebracht, wat impliceert dat deze maatregel in de voorafgaande weken werd voorbereid, en werd op 9 april 2001 eveneens beslag
gelegd op een schuldvordering op de schatkist.
Gelet op deze informatie, kon de Commissie niet over het geheel genomen van oordeel zijn dat „het Koninkrijk Spanje niet de
door de Spaanse wetgeving vastgestelde maatregelen (afzonderlijke executoriale procedures) heeft ingezet om te beletten dat
de ondernemingen hun activiteiten voortzetten zonder aan hun fiscale en sociale verplichtingen te voldoen”, en daaruit afleiden
dat „het optreden van de staat hoegenaamd niet kan worden aangemerkt als dat van een particuliere schuldeiser die tracht althans
een klein gedeelte van de achterstallige belastingen en socialezekerheidsbijdragen te innen”.
Ongeacht of er in onderhavige zaak sprake is van staatssteun of niet, moet worden vastgesteld dat het besluit van de bestreden
beschikking dat „de aanhoudende niet-betaling van belastingen en socialezekerheidsbijdragen door [GEA en VANOSA], doordat
deze tussen november 1997 en januari 2001 in surseance van betaling verkeerden [een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare
steunmaatregel vormt]”, op een onjuiste feitelijke grondslag berust. Zonder dat de andere middelen of argumenten van de Spaanse
regering behoeven te worden onderzocht, moet de bestreden beschikking nietig worden verklaard.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
voorzover dit is gevorderd. Daar de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Spaanse
regering in de kosten te worden verwezen.
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:
1)
Beschikking 2002/935/EG van de Commissie van 14 mei 2002 betreffende staatssteun voor Grupo de Empresas Álvarez wordt nietig
verklaard.
2)
De Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
–
Procestaal: Spaans.