CELEX: 61996CJ0027
Sveriges anslutning
Jordbruk
Socker
Nationell lageravgift på socker

Domskäl
1 Länsrätten i Jönköpings län har genom beslut av den 26 januari 1996, som inkom till domstolens kansli den 30 januari samma år, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget ställt två frågor om tolkningen av artiklarna 137.2, 145.2 och 149.1 i Akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 1994, s. 21, nedan kallad anslutningsakten), artiklarna 39 och 40 i EG-fördraget, rådets förordning (EEG) nr 1785/81 av den 30 juni 1981 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (EGT L 177, s. 4) och kommissionens förordning (EG) nr 3300/94 av den 21 december 1994 om övergångsåtgärder för socker till följd av Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning (EGT L 341, s. 39).
2 Frågorna har uppkommit i en tvist mellan Danisco Sugar AB (nedan kallat Danisco Sugar) och Allmänna ombudet, som företräder Statens jordbruksverk inför rätta (nedan kallat Jordbruksverket), avseende betalning av en nationell lageravgift på socker som beslutades av riksdagen den 20 december 1994 och trädde i kraft den 31 december 1994, det vill säga en dag före Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och som togs ut på socker som den nämnda dagen fanns i lager i Sverige.
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Anslutningsakten
3 I artikel 137.2 andra strecksatsen i anslutningsakten stadgas att om något annat inte föreskrivs skall "de rättigheter och skyldigheter som följer av den gemensamma jordbrukspolitiken ... fullt ut gälla de nya medlemsstaterna".
4 I artikel 145.2 regleras situationen för jordbruksprodukter som fanns i lager vid tiden för anslutningen.
"Varje sådant lager av varor i fri omsättning på de nya medlemsstaternas territorier den 1 januari 1995 som är större än vad som kan anses motsvara en normal lagring skall avvecklas av dessa medlemsstater på deras bekostnad genom det gemenskapsförfarande och inom den tid som bestäms enligt förfarandet i artikel 149.1. Begreppet normal lagring skall för varje varuslag definieras på grundval av de kriterier och mål som gäller för den gemensamma organisationen av marknaden för varan."
5 I artikel 149.1 föreskrivs följande:
"Om det behövs övergångsåtgärder för att underlätta övergången från den ordning som gäller i de nya medlemsstaterna till den som skall gälla vid en gemensam organisation av marknaden på de villkor som denna avdelning föreskriver, skall sådana åtgärder beslutas enligt det förfarande som anges i artikel 38 i förordning nr 136/66/EEG eller, allt efter omständigheterna, i motsvarande artiklar i andra förordningar om den gemensamma marknadsorganisationen för jordbruksprodukter. Dessa åtgärder kan beslutas under tiden fram till den 31 december 1997 och får inte tillämpas efter den dagen."
Den gemensamma organisationen av marknaden för socker
6 Den gemensamma organisationen av marknaden för socker regleras genom förordning nr 1785/81, som har ändrats ett flertal gånger och senast före händelserna i målet genom anslutningsakten. Enligt artiklarna 28 och 28a (denna artikel infördes genom rådets förordning (EEG) nr 1107/88 av den 25 april 1988, EGT L 110, s. 20) i denna förordning skall tillverkarna själva, genom produktionsavgifter och tilläggsavgifter, helt finansiera kostnaderna för att avsätta gemenskapens överskott som följer av förhållandet mellan gemenskapens produktion och dess konsumtion.
7 I tredje övervägandet i kommissionens förordning nr 3300/94 om övergångsåtgärder för socker till följd av de tre nya medlemsstaternas anslutning konstateras att för regleringsåret 1994/95 hade hela sockerproduktionen i Österrike, Finland och Sverige skett i enlighet med nationella ordningar och att en stor del av produktionen redan hade saluförts före den 1 januari 1995. Det fanns därför anledning "att inte tillämpa bestämmelserna om självfinansiering som fastställts i artiklarna 28 och 28a i förordning (EEG) nr 1785/81 på socker som producerats före den 1 juli 1995".
8 I artikel 5.1 i förordning nr 3300/94 fastställs det normala övergångslagret för Sverige den 1 januari 1995 kl. 0.00 för socker uttryckt som vitsocker till 304 792 ton. I förordningen föreskrivs även, i artikel 6, en skyldighet för de nya medlemsstaterna att utföra en inventering av lager med socker och isoglukos i fri omsättning den dagen och vid den tidpunkten och det erinras i artikel 7 om skyldigheten för de nya medlemsstaterna att utan gemenskapens intervention exportera de kvantiteter som överstiger det normala övergångslagret i enlighet med artikel 145.2 i anslutningsakten.
Svensk rätt
9 Enligt 1 § lag (1994:1704) om lageravgift på socker och ris (nedan kallad lageravgiftslagen), som beslutades av riksdagen den 20 december 1994 och trädde i kraft den 31 december 1994, skall den som den 31 december 1994 innehade socker eller ris i lager betala lageravgift till staten. Enligt 2 § lageravgiftslagen tas lageravgift ut endast för den del av lagret som i fråga om socker omfattar mer än 3 ton. I 3 § samma lag stadgas att lageravgift tas ut för vitsocker med 1,80 SKR per kilogram och för råsocker med 1,65 SKR per kilogram.
10 Av förarbetena till lageravgiftslagen (proposition 1994/95:43 av den 10 november 1994) framgår att det huvudsakliga syftet med lagen var att undvika att det byggdes upp lager som översteg vad som kunde anses motsvara ett normalt övergångslager enligt artikel 145.2 i anslutningsakten. Avgiften skulle, med stöd av artikel 145.2 i anslutningsakten, dessutom kompensera den kostnad som onormalt stora lager skulle kunna förorsaka svenska staten. Slutligen motiverades införandet av avgiften också av de vinster som skulle uppstå vid tillämpningen av gemenskapsbestämmelserna till följd av anslutningen, eftersom försäljningspriset på socker före anslutningen var ungefär 30 procent högre i gemenskapen än i Sverige. Målet var att införa en avgift som motsvarade den höjning av marknadspriset som skulle bli en följd av anslutningen.
11 Genom en ändring av lageravgiftslagen som beslutades av riksdagen den 30 mars 1995 (1995:329) och trädde i kraft den 1 april 1995 gjordes ett tillägg till 3 § i lagen. Enligt detta tillägg får från lageravgiften för socker, i den mån avgift betalas för lagret enligt artikel 8 i förordning nr 1785/81, avdrag göras i fråga om vitsocker med 15 öre per kilogram och i fråga om råsocker med ett belopp som bestäms efter omräkning till vitsocker. Syftet med denna bestämmelse var att undvika att lager av socker belades med dubbla avgifter.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
12 Danisco Sugar är den enda sockertillverkaren i Sverige.
13 Jordbruksverket beslutade den 28 juni 1995 i enlighet med bestämmelserna i lageravgiftslagen att påföra bolaget en lageravgift på socker om 434 891 586 SKR.
14 Danisco Sugar överklagade Jordbruksverkets beslut till länsrätten i Jönköpings län och yrkade därvid att länsrätten skulle undanröja beslutet. Som grund för yrkandet åberopades i huvudsak att beslutet att införa den nationella lageravgiften var en av Sverige ensidigt vidtagen otillåten övergångsåtgärd och att avgiften stred mot den gemensamma organisationen av marknaden för socker, vilket bland annat innebar konkurrenssnedvridning för företagen och diskriminering av betodlarna. Bolaget hade, enligt ett avtal som ingåtts med den svenska betodlarföreningen, åtagit sig att till betodlarna återbetala mer än hälften av den prisökning på socker som följde av anslutningen till Europeiska unionen.
15 Mot denna bakgrund beslutade länsrätten att vilandeförklara målet och att begära ett förhandsavgörande av domstolen beträffande följande frågor:
"1) Skall Anslutningsfördraget med Sverige, Finland och Österrike, särskilt artiklarna 137(2), 145(2) och 149(1), tolkas så att det skall anses som en otillåten övergångsåtgärd att på nationell nivå besluta om avgifter på det normala övergångslagret av socker i enlighet med vad som skett genom den svenska lageravgiftslagen med senare ändring?
Om svaret på fråga 1 är nekande.
2) Skall EG:s marknadsordning för socker, särskilt artiklarna 39-40 i Romfördraget, rådets förordning (EEG) nr 1785/81 och kommissionens förordning (EG) nr 3300/94, tolkas så att det skall anses som ett otillåtet ingripande i marknadsordningen att på nationell nivå besluta om avgifter på det normala övergångslagret av socker i enlighet med vad som skett genom den svenska lageravgiftslagen med senare ändring?"
De ställda frågorna
16 Länsrätten önskar genom sina frågor i huvudsak få klarhet i om det strider mot artiklarna 137.2, 145.2 och 149.1 i anslutningsakten, artiklarna 39 och 40 i EG-fördraget, förordning nr 1785/81 och förordning nr 3300/94 att en stat som ansluter sig till Europeiska unionen dagen före sin anslutning antar en lag om införande av en avgift på socker som den dagen fanns i lager i staten.
17 Det skall inledningsvis erinras om att artikel 149.1 i anslutningsakten avser formerna för vidtagande av övergångsåtgärder av gemenskapen beträffande den gemensamma jordbrukspolitiken.
18 Eftersom den bestämmelsen inte åsyftar kompetensfördelningen mellan gemenskapen, medlemsstaterna och de stater som ansöker om anslutning, är den inte relevant i målet vid den nationella domstolen.
19 De övriga bestämmelserna som den nationella domstolen åsyftar berör samtliga frågan om vilken reglering som är tillämplig inom området för den gemensamma jordbrukspolitiken efter anslutningen. Därför finns inte skäl att göra någon åtskillnad beroende på om det är fråga om anslutningsakten, vilken avses i den första frågan, eller de bestämmelser som nämns i den andra frågan. De båda frågorna skall således behandlas tillsammans.
20 Såväl Danisco Sugar som den danska regeringen har hävdat att Sverige, genom att anta lageravgiftslagen efter undertecknandet av anslutningsakten, har åsidosatt den så kallade principen om tro och heder, enligt vilken en stat skall avhålla sig från handlingar som skulle omintetgöra en traktats ändamål och syfte och vilken uttrycks i artikel 18 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969. Danisco Sugar och den danska regeringen har i det avseendet åberopat Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts dom av den 22 januari 1997 i mål T-115/94, Opel Austria mot rådet (REG 1997, s. II-39). I nämnda dom fastslog förstainstansrätten att denna princip måste iakttas av gemenskapernas institutioner, och eftersom den är den folkrättsliga motsvarigheten till principen om skydd för berättigade förväntningar, som är en del av gemenskapens rättsordning, kan en enskild åberopa den vid förstainstansrätten inom ramen för en talan om granskning av lagenligheten av en av gemenskapsrättsakterna.
21 Danisco Sugar har vidare påpekat att lageravgiftslagen inverkar på de gemenskapsregler som är tillämpliga på socker, eftersom dess verkningar uteslutande har uppstått efter anslutningen. Den utgör ett otillåtet ingripande från Sveriges sida i den gemensamma organisationen av marknaden för socker, där gemenskapen i enlighet med artikel 28 i förordning nr 1785/81 har exklusiv behörighet.
22 Enligt den svenska regeringen reglerar lageravgiftslagen uteslutande förhållanden som rådde före Sveriges anslutning till Europeiska unionen, eftersom den gäller socker producerat av betor som odlats i enlighet med den nationella ordning som gällde före den 1 januari 1995. Det är således fråga om en nationell åtgärd som inte faller inom området för den gemensamma organisationen av marknaden för socker. Regeringen har för övrigt erinrat om att syftet med lageravgiftslagen är att hindra att det byggs upp överlager och att den således är förenlig med anslutningsakten.
23 Kommissionen har framhållit att den svenska lageravgiften på socker är en åtgärd som har vidtagits före Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Åtgärden avser sockerkvantiteter som i sin helhet tillverkats under tiden före anslutningen och i enlighet med den tillämpliga nationella marknadsordningen. Den kan, som alla andra nationella bestämmelser, endast anses vara oförenlig med fördragets bestämmelser om jordbruksprodukter och i synnerhet med bestämmelserna avseende den gemensamma organisationen av marknaden, om den strider mot målen för den gemensamma jordbrukspolitiken eller hindrar att de mekanismer som används för att uppnå dessa mål fungerar. I den mån bestämmelsens syfte är att undvika överlager, är den förenlig med anslutningsakten. Vad beträffar syftet att "skumma" den fördel som uppstod för sockertillverkarna till följd av anslutningen, strider det inte mot bestämmelserna avseende den gemensamma organisationen av marknaden för socker, som inte kan anses tillförsäkra svenska sockertillverkare eller betodlare någon särskild inkomstnivå för socker som tillverkats före anslutningen.
24 För att kontrollera om en sådan lag om införande av en lageravgift på socker som lageravgiftslagen strider mot gemenskapsbestämmelserna om en gemensam organisation av marknaden för socker, bör det prövas om den rör ett område som regleras på ett uttömmande sätt av gemenskapsregleringen eller om den hindrar att de mekanismer som föreskrivs i den gemensamma organisationen av marknaden fungerar på ett tillfredsställande sätt, särskilt genom sin inverkan på prisbildningen eller jordbruksföretagens struktur (se dom av den 13 december 1983 i mål 222/82, Apple and Pear Development Council, Rec. 1983, s. 4083, punkterna 23 och 31, och av den 25 november 1986 i mål 218/85, Cerafel, Rec. 1986, s. 3513, punkt 13).
25 I det avseendet skall det först påpekas att lageravgiftslagen avsåg en objektiv faktisk situation som förelåg före anslutningen till Europeiska unionen. Det var nämligen den omständigheten att en person hade lager av socker den 31 december 1994 som gjorde denna person skyldig att erlägga lageravgift till svenska staten. Det är endast i den mån som denna avgift kunde påverka situationen för jordbruksprodukter i lager den 1 januari 1995 som det skall prövas om den är förenlig med de gemenskapsbestämmelser som är tillämpliga för socker.
26 Vad beträffar det socker som var en del av det normala övergångslagret föreskrivs i förordning nr 3300/94 att bestämmelserna i förordning nr 1785/81 om självfinansieringssystemet inom sektorn eller systemet för exportbidrag inte är tillämpliga på de kvantiteter socker som producerats före den 1 juli 1995 i de nya medlemsstaterna, eftersom hela sockerproduktionen i dessa stater har skett i enlighet med nationella ordningar och en stor del av produktionen redan hade saluförts före den 1 januari 1995.
27 Vad beträffar prissystemet har lageravgiften för socker inte på något sätt kunnat påverka situationen för sockertillverkarna, vilkas lagerkostnader inklusive avgifter utan tvekan har ökat på grund av avgiften, men vilkas försäljningspris för produkten har ökat i samma grad på grund av anslutningen, så att det har anpassat sig till det högre försäljningspriset för socker i gemenskapen. Avgiftens verkan är således neutral för dem.
28 Tvärtom skulle den omständigheten att det inte togs ut någon avgift på det socker som fanns i lager vid tidpunkten för anslutningen ha ställt de svenska sockerproducenterna i ett bättre läge än sockerproducenterna inom gemenskapen, eftersom de kunnat dra nytta av ett högre försäljningspris inom gemenskapen men utan att ha deltagit i självfinansieringssystemet inom sektorn. Det är av den anledningen som såväl anslutningsakten som förordning nr 3300/94 innehåller bestämmelser avsedda att hindra att det byggs upp lager i spekulationssyfte. Det var med beaktande av att en stor del av det socker som producerats under regleringsåret 1994/95 redan hade saluförts före den 1 januari 1995 (tredje övervägandet i förordning nr 3300/94) som det beslutades att tillämpa gemenskapens försäljningspris på detta utan kompensation genom självfinansieringssystemet.
29 En sådan fördragsamhet från gemenskapens sida, avseende en kvantitet socker som anses marginell på gemenskapsnivå, innebär emellertid inte att det enligt gemenskapsbestämmelserna skulle vara förbjudet att anta en lag vars effekt var att före anslutningen eliminera den vinst som de svenska sockertillverkarna väntade sig på grund av anslutningen och den skillnad i försäljningspris som var en följd av denna, eftersom en sådan lag som lageravgiftslagen inte hindrade mekanismerna för den gemensamma organisationen av marknaden för socker från att fungera.
30 Den senare ändringen av lageravgiftslagen, vilken enbart hade till syfte att sänka avgiftens nivå, gör inte denna slutsats mindre giltig.
31 Det finns mot denna bakgrund inte skäl att gå in på Danisco Sugars samt den danska regeringens argument att Sverige, genom att anta lageravgiftslagen efter undertecknandet av anslutningsakten, har åsidosatt principen om tro och heder, enligt vilken en stat skall avhålla sig från handlingar som skulle omintetgöra en traktats ändamål och syfte och vilken uttrycks i artikel 18 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969.
32 Frågan skall således besvaras så, att det inte strider mot artiklarna 137.2 och 145.2 i anslutningsakten samt artiklarna 39 och 40 i EG-fördraget, förordning nr 1785/81 och förordning nr 3300/94 att en stat som ansluter sig till Europeiska unionen dagen före sin anslutning antar en lag om införande av en avgift på socker som den dagen fanns i lager i staten.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
33 De kostnader som har förorsakats den svenska och den danska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 26 januari 1996 har ställts av Länsrätten i Jönköpings län - följande dom:
Det strider inte mot artiklarna 137.2 och 145.2 i Akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen, artiklarna 39 och 40 i EG-fördraget, rådets förordning (EEG) nr 1785/81 av den 30 juni 1981 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker och kommissionens förordning (EG) nr 3300/94 av den 21 december 1994 om övergångsåtgärder för socker till följd av Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning, att en stat som ansluter sig till Europeiska unionen dagen före sin anslutning antar en lag om införande av en avgift på socker som den dagen fanns i lager i staten.