CELEX: 61994CJ0304
Rifiuti
Nozione
Direttive del Consiglio 91/156/CEE e 91/689/CEE
Regolamento (CEE) del Consiglio n. 259/93

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanze 27 ottobre (procedimento C-304/94), 14 novembre (procedimento C-342/94), 23 novembre (procedimento C-330/94) e 15 dicembre 1994 (procedimento C-224/95), pervenute alla Corte il 17 novembre (procedimento C-304/94), il 12 (procedimento C-330/94) e il 30 dicembre 1994 (procedimento C-342/94) e il 27 giugno 1995 (procedimento C-224/95), le Preture circondariali di Terni (procedimenti C-304/94, C-330/94 e C-342/94) e di Pescara (procedimento C-224/95) hanno sottoposto alla Corte questioni relative all'interpretazione della direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, che modifica la direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti (GU L 78, pag. 32), della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/689/CEE, relativa ai rifiuti pericolosi (GU L 377, pag. 20), e del regolamento (CEE) del Consiglio 1_ febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (GU L 30, pag. 1).
2 Tali questioni sono sorte nell'ambito di procedimenti penali promossi contro i signori Euro e Adino Tombesi, Roberto Santella, Giovanni Muzi e altri e Anselmo Savini, imputati di aver trasportato, scaricato, eliminato o bruciato rifiuti urbani e speciali prodotti da terzi senza avere previamente ottenuto l'autorizzazione della regione competente.
La normativa comunitaria relativa ai rifiuti
3 La direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), mira ad armonizzare le normative nazionali per quanto riguarda l'eliminazione dei rifiuti. Le disposizioni di detta direttiva sono state modificate con la direttiva 91/156.
4 La direttiva 74/442, come modificata, definisce, all'art. 1, lett. a), i rifiuti come «qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell'allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi».
5 Nel suo terzo `considerando' la direttiva 91/156 precisa che sono necessarie una terminologia comune e una definizione dei rifiuti per rendere più efficace la loro gestione nell'ambito della Comunità.
6 Così, nella decisione 20 dicembre 1993, 94/3/CE, che istituisce un elenco di rifiuti conformemente all'art. 1, lett. a), della direttiva 75/442 (GU 1994, L 5, pag. 15), la Commissione ha stabilito un elenco armonizzato e non esaustivo di rifiuti.
7 Detto elenco, comunemente denominato «catalogo europeo dei rifiuti», si applica a tutti i rifiuti, siano essi destinati ad operazioni di smaltimento o di recupero. Tuttavia, il fatto che una materia vi figuri non significa che essa sia un rifiuto in ogni caso. L'iscrizione in detto elenco produce effetto soltanto se la materia corrisponde alla definizione dei rifiuti (v. i punti 2 e 3 della nota preliminare al catalogo europeo dei rifiuti).
8 La direttiva del Consiglio 20 marzo 1978, 78/319/CEE, relativa ai rifiuti tossici e nocivi (GU L 84, pag. 43), è stata abrogata, con effetto a partire dal 12 dicembre 1993, dalla direttiva 91/689. La direttiva del Consiglio 27 giugno 1994, 94/31/CE, che modifica la direttiva 91/689 (GU L 168, pag. 28), ha rinviato al 27 giugno 1995 l'abrogazione della direttiva 78/319.
9 Nel suo quinto `considerando' la direttiva 91/689 ricorda che è necessario usare definizioni precise ed uniformi dei rifiuti pericolosi, basate sull'esperienza, allo scopo di migliorare l'efficacia della gestione dei rifiuti pericolosi nella Comunità.
10 A questo scopo, la direttiva 91/689 rinvia, nel suo art. 1, n. 3, alla definizione dei rifiuti fornita dalla direttiva 75/442 e precisa, nel suo art. 1, n. 4, quella dei rifiuti pericolosi. La decisione del Consiglio 22 dicembre 1994, 94/904/CE, che stabilisce un elenco di rifiuti pericolosi a norma dell'art. 1, n. 4, della direttiva 91/689 (GU L 356, pag. 14), completa la direttiva 91/689 e fa anche riferimento nel suo allegato alla definizione di «rifiuto» di cui all'art. 1, lett. a), della direttiva 75/442.
11 Il regolamento n. 259/93 ha abrogato, a decorrere dalla sua data d'applicazione, la direttiva del Consiglio 6 dicembre 1984, 84/631/CEE, che organizza la sorveglianza e il controllo nella Comunità delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti pericolosi (GU L 326, pag. 31). Ai sensi dell'art. 44 del regolamento n. 259/93, questo è entrato in vigore il terzo giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, vale a dire il 9 febbraio 1993. Esso è divenuto applicabile quindici mesi dopo la data della sua pubblicazione, vale a dire il 6 maggio 1994.
12 La decisione della Commissione 24 novembre 1994, 94/774/CE, relativa al documento di accompagnamento standard previsto dal regolamento n. 259/93 (GU L 310, pag. 70), ha istituito un documento di accompagnamento standard, composto da un modulo di notifica e da un modulo di movimento/accompagnamento, che è usato per la notifica e per l'accompagnamento delle spedizioni di rifiuti contemplate dal regolamento n. 259/93 e che funge da certificato di smaltimento e di recupero.
La normativa italiana
13 La direttiva 75/442 e la direttiva 78/319 sono state recepite nel diritto italiano con il decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982, n. 915 (GURI 15 dicembre 1982, n. 343, pag. 9071; in prosieguo: il «DPR n. 915/82»). L'art. 2, n. 1, di detto decreto definisce il «rifiuto» come «qualsiasi sostanza od oggetto derivante da attività umane o da cicli naturali, abbandonato o destinato all'abbandono». Il decreto distingue fra rifiuti urbani, speciali e tossici, che sono soggetti a norme diverse. Gli artt. 24 e seguenti stabiliscono varie sanzioni per le violazioni delle disposizioni del decreto.
14 Il decreto legge 9 settembre 1988, n. 397 (GURI 10 settembre 1988, n. 213, pag. 3), convertito in legge 9 novembre 1988, n. 475 (GURI 10 novembre 1988, n. 264, pag. 3), stabilisce norme speciali relative ai rifiuti industriali e prevede sanzioni per le violazioni (v. art. 9 octies). Questo decreto legge ha introdotto, per i residui derivanti da cicli di produzione suscettibili di essere riutilizzati come materie prime sostitutive («materie prime secondarie»), misure diverse da quelle applicabili ai rifiuti in generale.
15 Dalle ordinanze di rinvio emerge che la Corte suprema di cassazione ha interpretato detto decreto legge nel senso che esso stabilisce meramente un quadro normativo, cosicché il DPR n. 915/82 continua ad applicarsi fintantoché norme specifiche non siano state adottate. La Corte suprema di cassazione ha rilevato che detto decreto legge non considerava come categoria a parte le materie prime sostitutive.
16 Vari decreti legge intitolati «Disposizioni in materia di riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione o di consumo in un processo produttivo o in un processo di combustione, nonché in materia di smaltimento dei rifiuti» sono stati tuttavia adottati a partire dal novembre 1993 [decreto legge 9 novembre 1993, n. 443 (GURI 10 novembre 1993, n. 264)], al fine di completare detto ambito normativo.
17 La reiterazione continua di tali decreti legge è dovuta in particolare al fatto che, secondo la Costituzione italiana, un decreto legge, benché sia immediatamente efficace, perde retroattivamente ogni efficacia se il Parlamento non lo converte in legge entro 60 giorni dalla sua pubblicazione. Il Parlamento può tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti (art. 77, n. 3, della Costituzione italiana).
18 Nelle cause principali i decreti legge in vigore erano il decreto legge 7 settembre 1994, n. 530 (GURI 8 settembre 1994, n. 210; in prosieguo: il «DL n. 530/94»), nelle procedimenti C-304/94, C-330/94 e C-342/94, e il decreto legge 7 novembre 1994, n. 619 (GURI 8 novembre 1994, n. 261; in prosieguo: il «DL n. 619/94»), nella procedimento C-224/95. Al momento della fase orale dinanzi alla Corte, il decreto legge 3 maggio 1996, n. 246 (GURI 8 maggio 1996, n. 106; in prosieguo: il «DL n. 246/96»), era in vigore. In seguito sono stati adottati i decreti legge 8 luglio 1996, n. 352 (GURI 8 luglio 1996, n. 158), e 6 settembre 1996, n. 462 (GURI 7 settembre 1996, n. 210). Poiché nessuno di detti decreti legge era stato convertito in legge, i loro effetti sono stati convalidati con legge 11 novembre 1996, n. 575 (GURI 12 novembre 1996, n. 265).
19 Benché le loro disposizioni siano diverse sotto alcuni profili, il contenuto dei summenzionati decreti legge, nella parte in cui esso riguarda le cause a quibus, è fondamentalmente lo stesso.
20 I decreti legge distinguono fra «rifiuti» e «residui» e prevedono procedure agevolate per la raccolta, il trasporto, il trattamento e la riutilizzazione dei residui, come definiti con decreti del ministro dell'Ambiente. Ad esempio, il DL n. 246/96 si applica, in forza dell'art. 1, alle «attività dirette al riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione o di consumo». L'art. 2, n. 1, lett. b), del decreto legge definisce come residuo la «sostanza o materiale residuale derivante da un processo di produzione o di consumo suscettibile di essere avviato a riutilizzo».
21 L'art. 5 del DL n. 246/96 prescrive procedure semplificate per il trattamento, l'ammasso e il riutilizzo dei residui elencati negli allegati 2 e 3 del decreto del ministro dell'Ambiente 5 settembre 1994 (GURI 10 settembre 1994, n. 212, Supplemento ordinario n. 126; in prosieguo: il «DM 5 settembre 1994»), e del decreto del ministro dell'Ambiente 16 gennaio 1995 (GURI 30 gennaio 1995, n. 24, Supplemento ordinario).
22 I precitati decreti legge escludono dalla loro sfera d'applicazione «le sostanze che posseggano una qualificazione merceologica riconosciuta ufficialmente da borse merci, listini o mercuriali ufficiali delle camere di commercio, dell'industria, dell'artigianato e dell'agricoltura (...) figuranti all'allegato I del decreto ministeriale del ministro dell'Ambiente 5 settembre 1994» (v. art. 3, n. 3, del DL n. 246/96). L'allegato I del DM 5 settembre 1994 elenca i residui considerati come materie prime sostitutive.
23 In forza dell'art. 8 del DL n. 246/96, le operazioni di trattamento, di stoccaggio e di riutilizzo di residui derivanti da cicli di produzione o di consumo, non considerati nell'art. 5, rimangono soggetti al regime di autorizzazione stabilito con il DPR n. 915/82.
24 L'art. 12 del DL n. 246/96 sostituisce le sanzioni penali imposte con il DPR n. 915/82 con sanzioni adattate alle norme modificate. In particolare, l'art. 12, ai nn. 4 e 6, è formulato come segue:
«4. Non è punibile chiunque, fino al 7 gennaio 1995, ha commesso un fatto previsto come reato dal decreto del Presidente della Repubblica n. 915 (...) nell'esercizio di attività qualificate come operazioni di raccolta e trasporto, stoccaggio, trattamento e pretrattamento, ricupero o riutilizzo di residui nei modi e nei casi previsti ed in conformità alle disposizioni del decreto del ministro dell'Ambiente in data 26 gennaio 1990, pubblicato nella Gazzetta ufficiale 6 febbraio 1990, n. 30, ovvero di norme regionali;
(...)
6. Le disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica n. 915 (...) non si applicano nella parte in cui disciplinano, anche agli effetti sanzionatori, le attività che il presente decreto disciplina e qualifica come attinenti al riutilizzo dei residui. Si applicano le sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica n. 915 (...) qualora i residui non siano destinati in modo effettivo ed oggettivo al riutilizzo».
I procedimenti C-304/94, C-330/94 e C-342/94
25 Nel procedimento C-304/94, i signori Euro Tombesi e Adino Tombesi sono imputati, in violazione fra l'altro dell'art. 25, n. 11, del DPR n. 915/82, di aver realizzato senza autorizzazione una discarica costituita da detriti e ritagli di marmo provenienti dalla lavorazione del marmo effettuata dalla società Sotema, di cui essi sono i proprietari e i legali rappresentanti. E' loro del pari addebitato di non aver tenuto il prescritto registro relativo al carico e allo scarico di rifiuti e di aver emesso false dichiarazioni.
26 Nel procedimento C-330/94, il signor Roberto Santella è imputato di aver prodotto, senza autorizzazione e in violazione degli artt. 16 e 26 del DPR n. 915/82, rifiuti tossici e pericolosi, costituiti da pece proveniente dalle emissioni prodotte dagli elettrofiltri di forni di cottura, destinati ad essere eliminati mediante incenerimento.
27 Infine, nel procedimento C-342/94, i signori Giovanni Muzi e altri sono in particolare imputati di aver violato il combinato disposto dell'art. 25, n. 1, e dell'art. 6 del DPR n. 915/82, relativo ai rifiuti speciali denominati «panelli di sansa» (residui di olio d'oliva).
28 Dinanzi alla Pretura circondariale di Terni gli imputati nella causa a qua hanno fatto valere che le sostanze e gli oggetti di cui trattasi non erano più considerati come rifiuti in base ad una disciplina introdotta da un atto normativo successivo, che faceva così venir meno la previsione legale del reato contestato.
29 La Pretura circondariale di Terni considera che l'adozione d'urgenza delle disposizioni del DL n. 530/94 è in contrasto con le direttive comunitarie vigenti, in quanto esse prevedono una disciplina che tende a sottrarre un'intera categoria di rifiuti alla sfera di applicazione del DPR n. 915/82 e della normativa comunitaria.
30 La Pretura circondariale di Terni ha sospeso pertanto il procedimento per sottoporre alla Corte le seguenti questioni:
«1) Se il concetto di "rifiuti" e di "rifiuti destinati al recupero" impostato con le direttive 91/156/CEE e 91/689/CEE e con il regolamento (CEE) n. 259/93 debba continuare ad essere inteso e interpretato a tutt'oggi alla luce delle pregresse sentenze in materia della Corte stessa e se nel contempo in questi due concetti possano essere considerati ricompresi in ogni caso tutti i materiali comunque residuali derivanti da cicli di produzione o di consumo in un processo produttivo o in un processo di combustione e dunque, in caso positivo, se anche detti ultimi materiali debbano essere considerati a livello di disciplina CEE soggetti alla disciplina delle direttive citate.
2) Se un processo di inertizzazione finalizzato alla semplice innocuizzazione del rifiuto possa essere compreso fra le attività destinate a rendere riutilizzabile un residuo e quindi come tali ad essere sottratte al regime previsto dalla normativa CEE sui rifiuti.
3) Se le attività di discarica di rifiuti in depressione o in rilevato possano essere considerate attività di recupero di rifiuti tali da farli classificare residui non assoggettandoli alla normativa CEE in materia di rifiuti.
4) Se le attività di incenerimento di rifiuti possano essere comprese tra quelle di recupero di materiale semplicemente perché da queste si determinano dei residui commerciabili e quindi possano essere sottratte al regime previsto dalla normativa CEE sui rifiuti e in particolare alle regole sull'incenerimento.
5) Se è possibile che un rifiuto sia classificabile come residuo riutilizzabile senza che per esso siano precisate le caratteristiche ed il destino e venga così sottratto al regime previsto dalla normativa CEE sui rifiuti.
6) Se è possibile che un rifiuto, senza che subisca alcuna modifica delle sue caratteristiche, solo perché sottoposto a triturazione divenga di fatto un residuo non soggetto alla normativa CEE sui rifiuti senza che di tale residuo triturato venga stabilito il futuro riutilizzo».
Il procedimento C-224/95
31 Nel procedimento C-224/95 il signor Savini è imputato di aver trasportato, fino al 1_ ottobre 1991 e in violazione dell'art. 25, n. 1, del DPR n. 915/82, senza disporre dell'autorizzazione della Regione Abruzzo, rifiuti speciali prodotti dalla Elios Srl (in prosieguo: la «Elios») e venduti alla SIA Srl (in prosieguo: la «SIA»), società autorizzata dalla Regione Marche a raccogliere e a trasportare siffatti materiali. La Elios, che produce insiemi elettromeccanici e macchine elettriche, vendeva infatti alla SIA i suoi rifiuti costituiti di rame privo di rivestimento proveniente dalla produzione di bobine elettriche, di pezzi di cavo, di materiali ferrosi, di rottami ferrosi e di rottami misti.
32 Dinanzi al Pretore di Pescara il signor Savini ha fatto valere che detti fatti non erano più perseguibili dopo l'adozione del DL n. 619/94, il quale avrebbe escluso le sostanze che hanno costituito oggetto del trasporto dalla sfera d'applicazione del DPR n. 915/82.
33 Il Pretore di Pescara considera che il combinato disposto del DL n. 619/94 e del DM 5 settembre 1994 sottrae alla sfera d'applicazione della normativa italiana sui rifiuti tutte le operazioni relative alle sostanze da esso elencate.
34 Dubitando della compatibilità col diritto comunitario di tale esclusione, il Pretore di Pescara ha deciso di sospendere il procedimento per sottoporre alla Corte le seguenti questioni:
«1) Se la normativa comunitaria preveda l'esclusione dalla definizione di rifiuto e dalla relativa disciplina di tutela della salute e dell'ambiente delle sostanze e degli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica.
2) Se il concetto di rifiuto come derivante dalle direttive 91/156/CEE e 91/689/CEE e dal regolamento (CEE) n. 259/93 ricomprenda ogni sostanza di cui il destinatario si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi, indipendentemente dal fatto che la sostanza da riutilizzare possa essere oggetto di un negozio giuridico, ovvero di una quotazione in listini commerciali pubblici o privati».
35 Con ordinanza del presidente della Corte 26 gennaio 1995, i procedimenti C-304/94, C-330/94, C-342/94 sono stati riuniti ai fini della fase scritta e orale nonché della sentenza. Con ordinanza 7 febbraio 1996 detti procedimenti e il procedimento C-224/95 sono stati riuniti ai fini della fase orale e della sentenza.
Sulla ricevibilità delle questioni pregiudiziali
36 In limine, occorre rilevare che, anche se la Corte non può, ai sensi dell'art. 177 del Trattato, statuire sulla validità di una norma di diritto interno con riguardo al diritto comunitario, come le sarebbe consentito fare nell'ambito di un ricorso ex art. 169 del Trattato CE (v., ad esempio, sentenza 15 luglio 1964, causa 6/64, Costa, Racc. pag. 1127), essa è tuttavia competente a fornire al giudice nazionale tutti gli elementi di interpretazione, che rientrano nel diritto comunitario, atti a consentirgli di pronunciarsi su tale compatibilità per la definizione della causa per la quale è adito (v., ad esempio, sentenza 12 luglio 1979, causa 223/78, Grosoli, Racc. pag. 2621, punto 3).
37 Nella specie, la Commissione eccepisce l'irricevibilità delle ultime cinque questioni sollevate dal Pretore di Terni nei procedimenti C-304/94, C-330/94 e C-342/94 in quanto le ordinanze di rinvio non spiegano la loro connessione con l'oggetto della lite.
38 Si deve ricordare, al riguardo, che, secondo costante giurisprudenza, spetta unicamente ai giudici nazionali aditi, che debbono assumere la responsabilità della decisione giudiziaria, valutare, tenuto conto delle peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale per essere posti in grado di statuire nel merito sia la pertinenza delle questioni sottoposte alla Corte. Il rigetto di una domanda presentata da un giudice nazionale è possibile laddove appaia in modo manifesto che l'interpretazione del diritto comunitario o l'esame della validità di una norma comunitaria, chiesti dal detto giudice, non abbiano alcuna relazione con l'effettività o l'oggetto della controversia della causa principale (v., in particolare, sentenze 16 luglio 1992, causa C-67/91, Asociación Española de Banca Privada e a., Racc. pag. I-4785, punti 25 e 26; 3 marzo 1994, cause riunite C-332/92, C-333/92 e C-335/92, Eurico Italia e a., Racc. pag. I-711, punto 17, e 6 luglio 1995, causa C-62/93, BP Soupergaz, Racc. pag. I-1883, punto 10).
39 Ciò non vale tuttavia nel caso di specie, in quanto dal fascicolo emerge che le dette questioni hanno una connessione diretta con la prima questione e con l'oggetto delle liti pendenti dinanzi alla Pretura circondariale di Terni.
40 Inoltre, anche se risulta che alcuni fatti delle cause principali sono precedenti alle date in cui le direttive 91/156 e 91/689 nonché il regolamento n. 259/93 sono divenuti applicabili, va constatato che le ordinanze di rinvio contengono un'esposizione di detti fatti e che i giudici nazionali si riferiscono espressamente con le loro questioni pregiudiziali a detti testi normativi comunitari. Si devono esaminare pertanto tutte le questioni sottoposte alla Corte.
Nel merito
41 Con le loro questioni, che occorre esaminare congiuntamente, le Preture circondariali di Terni e di Pescara chiedono in sostanza se la nozione di «rifiuti» cui si riferiscono le norme comunitarie debba essere intesa nel senso che essa esclude sostanze od oggetti suscettibili di riutilizzazione economica.
42 In limine, va ricordato che, secondo costante giurisprudenza (v., in particolare, sentenza 26 settembre 1996, causa C-168/95, Arcaro, Racc. pag. I-4705, punto 36), una direttiva non trasposta non può creare obblighi a carico di un singolo e che una disposizione di una direttiva non può quindi essere fatta valere in quanto tale nei confronti dello stesso.
43 Peraltro, dalle ordinanze di rinvio emerge che, all'epoca in cui sono stati commessi, i fatti che costituiscono oggetto delle cause a quibus potevano essere puniti in base al diritto nazionale e che i decreti legge che li hanno sottratti all'applicazione delle sanzioni risultanti dal DPR n. 915/82 sono entrati in vigore soltanto successivamente. Pertanto, non vi è motivo di esaminare le conseguenze che potrebbero derivare dal principio della legalità delle pene per l'applicazione del regolamento n. 259/93.
44 Poste tali premesse, occorre ricordare che, sotto il titolo I (Campo d'applicazione e definizioni) del regolamento n. 259/93, l'art. 2, lett. a), prevede che, ai sensi del regolamento, si intendono per «rifiuti» le sostanze o gli oggetti definiti all'art. 1, lett. a), della direttiva 75/442.
45 Ai termini del suo art. 1, n. 1, il regolamento n. 259/93 si applica alle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità, nonché in entrata e in uscita dalla stessa. Sotto il titolo III (Spedizioni di rifiuti all'interno degli Stati membri), l'art. 13, n. 1, precisa che i titoli II (Spedizione di rifiuti all'interno della Comunità), VII (Disposizioni comuni) e VIII (Altre disposizioni) non si applicano alle spedizioni di rifiuti all'interno di uno Stato membro.
46 Si deve pertanto concludere che, al fine di garantire che i sistemi nazionali di sorveglianza e di controllo delle spedizioni di rifiuti rispettino criteri minimi, l'art. 2, lett. a), del regolamento n. 259/93, rinviando all'art. 1, lett. a), della direttiva 75/442, come modificata, ha istituito una definizione comune della nozione di rifiuti che si applica direttamente, anche alle spedizioni di rifiuti all'interno di qualsiasi Stato membro.
47 Quanto all'interpretazione della normativa comunitaria relativa ai rifiuti, va ricordato che, per giurisprudenza costante, la nozione di rifiuti, ai sensi degli artt. 1 della direttiva 75/442, nella sua versione originale, e della direttiva 78/319, non deve intendersi nel senso che essa esclude le sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica. Una normativa nazionale che adotti una definizione della nozione di rifiuti che esclude le sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica non è compatibile con la direttiva 75/442, nella sua versione originale, e con la direttiva 78/319 (sentenze 28 marzo 1990, causa C-359/88, Zanetti e a., Racc. pag. I-1509, punti 12 e 13, e 10 maggio 1995, causa C-422/92, Commissione/Germania, Racc. pag. I-1097, punto 22).
48 Tale interpretazione non è messa in discussione né dalla direttiva 91/156, che ha apportato modifiche alla prima delle due direttive, né dalla direttiva 91/689, che ha abrogato la seconda (v. la precitata sentenza Commissione/Germania, punto 23), né dal regolamento n. 259/93.
49 Così, in forza dell'art. 3, n. 1, della direttiva 75/442, come modificata, gli Stati membri adottano misure per promuovere, in primo luogo, la prevenzione o la riduzione della produzione e della nocività dei rifiuti e, in secondo luogo, il recupero dei rifiuti mediante riciclo, reimpiego, riutilizzo od ogni altra azione intesa ad ottenere materie prime secondarie o l'uso dei rifiuti come fonte di energia. Infatti, nel sesto `considerando' della direttiva 91/156 si osserva che è auspicabile promuovere il riciclo dei rifiuti e la loro riutilizzazione come materie prime e che può risultare necessario adottare apposite norme per i rifiuti riutilizzabili.
50 A questo scopo, il sistema di sorveglianza istituito dalla direttiva 75/442 è stato rafforzato dalla direttiva 91/156. In forza dell'art. 8 della direttiva 75/442, come modificata, gli Stati membri devono garantire che ogni detentore di rifiuti provveda egli stesso al recupero o allo smaltimento, conformandosi alle disposizioni della direttiva, o li riconsegni a un raccoglitore privato o pubblico o a un'impresa che effettua le operazioni previste negli allegati II A e II B. L'allegato II A riguarda le operazioni di smaltimento, mentre l'allegato II B si applica alle operazioni che comportano una possibilità di recupero ed elenca una serie di procedimenti, quali l'uso come combustibile o altro mezzo per produrre energia, il riciclo o il recupero delle materie e la valorizzazione dei prodotti.
51 Ai sensi dell'art. 10 della direttiva 75/442, come modificata, gli stabilimenti o le  imprese che effettuano le operazioni elencate nell'allegato II B devono ottenere un'autorizzazione a tal fine. Inoltre, in forza dell'art. 12, gli stabilimenti o le imprese che provvedono alla raccolta o al trasporto di rifiuti a titolo professionale, o che provvedono allo smaltimento o al recupero di rifiuti per conto di terzi devono essere iscritti presso le competenti autorità qualora non siano soggetti ad autorizzazione. Infine, in forza dell'art. 13, essi devono essere sottoposti ad adeguati controlli periodici da parte delle autorità competenti.
52 Ne consegue che il sistema di sorveglianza e di gestione istituito dalla direttiva 75/442, come modificata, intende riferirsi a tutti gli oggetti e le sostanze di cui il proprietario si disfa, anche se essi hanno un valore commerciale e sono raccolti a titolo commerciale a fini di riciclo, di recupero o di riutilizzo.
53 Come ha rilevato l'avvocato generale ai paragrafi 60 e 61 delle sue conclusioni, un processo di inertizzazione dei rifiuti finalizzato alla loro semplice innocuizzazione, l'attività di scarico dei rifiuti in depressione o in rilevato e l'incenerimento dei rifiuti costituiscono operazioni di smaltimento o di recupero che rientrano nella sfera di applicazione delle norme comunitarie. Il fatto che una sostanza sia classificata nella categoria dei rifiuti riutilizzabili senza che le sue caratteristiche e la sua destinazione siano precisate è al riguardo irrilevante. Lo stesso vale per la triturazione di un rifiuto.
54 Si devono pertanto risolvere le questioni sollevate dichiarando che la nozione di «rifiuti» figurante all'art. 1 della direttiva 75/442, come modificata, cui rinviano l'art. 1, n. 3, della direttiva 91/689 e l'art. 2, lett. a), del regolamento n. 259/93, non deve essere intesa nel senso che essa esclude sostanze od oggetti suscettibili di riutilizzazione economica, neanche se i materiali di cui trattasi possono costituire oggetto di un negozio giuridico, ovvero di una quotazione in listini commerciali pubblici o privati. In particolare, un processo di inertizzazione dei rifiuti finalizzato alla loro semplice innocuizzazione, l'attività di discarica dei rifiuti in depressione o in rilevato e l'incenerimento dei rifiuti costituiscono operazioni di smaltimento o di recupero che rientrano nella sfera d'applicazione delle precitate norme comunitarie. Il fatto che una sostanza sia classificata nella categoria dei residui riutilizzabili senza che le sue caratteristiche e la sua destinazione siano precisate è al riguardo irrilevante. Lo stesso vale per la triturazione di un rifiuto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
55 Le spese sostenute dai governi italiano, danese, francese, olandese e del Regno Unito, nonché dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Sesta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dalle Preture circondariali di Terni e di Pescara con ordinanze 27 ottobre, 14 novembre, 23 novembre e 15 dicembre 1994, dichiara:
La nozione di «rifiuti» figurante all'art. 1 della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, cui rinviano l'art. 1, n. 3, della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/689/CEE, relativa ai rifiuti pericolosi, e l'art. 2, lett. a), del regolamento (CEE) del Consiglio 1_ febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio, non deve essere intesa nel senso che essa esclude sostanze od oggetti suscettibili di riutilizzazione economica, neanche se i materiali di cui trattasi possono costituire oggetto di un negozio giuridico, ovvero di una quotazione in listini commerciali pubblici o privati. In particolare, un processo di inertizzazione dei rifiuti finalizzato alla loro semplice innocuizzazione, l'attività di discarica dei rifiuti in depressione o in rilevato e l'incenerimento dei rifiuti costituiscono operazioni di smaltimento o di recupero che rientrano nella sfera d'applicazione delle precitate norme comunitarie. Il fatto che una sostanza sia classificata nella categoria dei rifiuti riutilizzabili senza che le sue caratteristiche e la sua destinazione siano precisate è al riguardo irrilevante. Lo stesso vale per la triturazione di un rifiuto.