CELEX: 62002CJ0145
Frie varebevægelser
direktiv 70/524/EØF
artikel 28 EF og 30 EF
tilsætningsstoffer
harmonisering af nationale bestemmelser for så vidt angår indholdet af D-vitamin i foderstoffer
lovgivning i en medlemsstat, der forbyder indførsel af foderstoffer, der er lovligt fremstillet i en anden medlemsstat, og hvis indhold af vitamin D3 overstiger det i førstnævnte stat tilladte indhold

Anmodningen om en præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12 og 19 i Rådets direktiv 70/524/EØF af 23. november
1970 om tilsætningsstoffer til foderstoffer (EFT 1970 III, s. 743), som ændret ved Rådets direktiv 84/587/EØF af 29. november
1984 (EFT L 319, s. 13, herefter »direktiv 70/524«), samt af artikel 28 EF og 30 EF.
Anmodningen er indgivet under en sag mellem delstaten Nordrhein-Westfalen og det tyske selskab Denkavit Futtermittel GmbH
(herefter »Denkavit«) vedrørende sidstnævntes indførsel og markedsføring i Tyskland af en tilskudsfoderblanding til grise,
der er lovligt fremstillet i Nederlandene, og hvis indhold af vitamin D
overstiger det i Tyskland tilladte indhold.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
I artikel 2 i direktiv 70/524 defineres fuldfoderblandinger som »blandinger af foderstoffer, som alene på grund af deres sammensætning
fuldt ud dækker den daglige ration«. Tilskudsfoderblandinger defineres som »blandinger af foderstoffer, der har et stort indhold
af visse stoffer, og som på grund af deres sammensætning kun sammen med andre foderstoffer dækker den daglige ration«.
Artikel 12 i direktiv 70/524 har følgende ordlyd:
»1.

Medlemsstaterne foreskriver, at tilskudsfoderblandinger i den for deres anvendelse fastsatte fortynding ikke må indeholde
større andele af tilsætningsstoffer, der er nævnt i dette direktiv, end fastlagt for fuldfoderblandinger.
2.

Medlemsstaterne kan foreskrive, at indholdet af [...] D-vitamin [...] i tilskudsfoder må være større end det for fuldfoder
fastsatte størsteindhold i følgende tilfælde:
a)
for tilskudsfoder, som af en medlemsstat tillades udleveret til enhver bruger, såfremt indholdet af [...] D-vitamin [...]
ikke overstiger det femdobbelte af det fastsatte størsteindhold
b)
for det tilskudsfoder til visse dyrearter, for hvilke en medlemsstat kan tillade, at det på dens område udleveres til enhver
bruger, såfremt dette på grund af det særlige fodringssystem kan forsvares, og indholdet ikke overstiger følgende værdier:
–
[...]
–
for D-vitamin 200 000 IE [internationale enheder]/kg.
Medlemsstaterne foreskriver, at der i tilfælde af, at der ved fremstillingen af tilskudsfoder er gjort brug af muligheden
i stk. 1, litra b), ikke samtidig kan gøres brug af de i stk. 1, litra a), fastsatte bestemmelser.
3.

Såfremt stk. 2 finder anvendelse, foreskriver medlemsstaterne, at foderstoffet skal udvise en eller flere egenskaber i sammensætningen,
f.eks. indhold af protein eller af mineraler, som sikrer, at en overskridelse af de for fuldfoder fastsatte indhold af tilsætningsstoffer
eller et misbrug gennem anvendelse til andre dyrearter praktisk taget er udelukket.«
Ifølge artikel 19 i direktiv 70/524 skal medlemsstaterne drage omsorg for, at de tilsætningsstoffer, forblandinger og foderstoffer,
som er i overensstemmelse med bestemmelserne i direktivet, kun undergives de i direktivet fastsatte begrænsninger for omsætningen.
Hvad angår fuldfoder til svin er størsteindholdet af vitamin D
heri i bilag I til direktiv 70/524 fastsat til 2 000 IE pr. kilogram. For mælkeerstatningsfoder til grise finder et højere
størsteindhold anvendelse. Dette er ikke relevant under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder.
Nationale bestemmelser
Direktiv 70/524 er i den tyske retsorden gennemført ved Futtermittelgesetz (lov om foderstoffer, herefter »FMG«) og ved Futtermittelverordning
(bekendtgørelse om foderstoffer, herefter »FMV«).
FMG’s § 14, i den version, der er offentliggjort den 25. august 2000 (BGBl. 2000 I, s. 1358), forbyder indførsel af foderstoffer,
der ikke er i overensstemmelse med de i Tyskland gældende bestemmelser om foderstoffer.
FMG’s § 4, stk. 1, nr. 4, indeholder hjemmel til, at indholdet af tilsætningsstoffer til foderstoffer fastsættes ved bekendtgørelse.
Ifølge FMG’s § 4, stk. 5, første punktum, nr. 2, litra b), er det forbudt at markedsføre foderstoffer, der ikke opfylder de
krav, der i medfør af § 4, stk. 1, nr. 4, er fastsat ved bekendtgørelse.
FMV’s § 17a i den version, der er offentliggjort den 23. november 2000 (BGBl. 2000 I, s. 1605), fastsætter det tilladte indhold
af tilsætningsstoffer i foderstoffer som følger:
»1.

Indholdet af tilsætningsstoffer må i foderblandinger for så vidt angår ublandede foderstoffer med et tørstofindhold på 88%
ikke være mindre end det mindsteindhold, der er fastsat i rubrikken »mindsteindhold« i bilaget til denne gennemførelsesbekendtgørelse,
eller overstige de størsteindhold, der er fastsat i rubrikken »størsteindhold«. Første punktum finder tilsvarende anvendelse
på de mindste- og størsteindhold, der er fastsat i bilag 3, kolonne 6. Ved beregningen af størsteindholdet af tilsætningsstoffer
skal der tages hensyn til det naturlige indhold i foderstofferne af stoffer, der er identiske med tilsætningsstofferne.
2.

Med forbehold af bestemmelserne i stk. 3 kan det fastsatte størsteindhold af tilsætningsstoffer overskrides, når størsteindholdet
af tilsætningsstoffer overholdes ved den forskriftsmæssige anvendelse af tilskudsfoderblandingen sammen med andre foderstoffer.
3.

Som en undtagelse til stk. 2, må
1.
indholdet af D-vitamin [...] andrage indtil det femdobbelte af det fastsatte størsteindhold, eller
2.
[…]
d)
indtil 200 000 IE pr. kilogram i tilskudsfoderblandinger til alle dyrearter eller dyregrupper til supplerende vitamintilførsel
for en kort tid
når foderstoffet fremviser en eller flere egenskaber i sammensætningen, særligt hvad angår indholdet af råprotein, laktose
eller mineralstoffer, der sikrer, at det fastsatte størsteindhold af tilsætningsstoffer ikke overskrides ved fodring, og at
et misbrug ved anvendelse til andre dyrearter i praksis er udelukket.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Denkavit forhandler i Tyskland en tilskudsfoderblanding til grise med navnet »Denkavit Kern Ferkel 125« (herefter »det omtvistede
foderstof«). Dette foderstof indeholder 16 000 IE vitamin D
pr. kilogram. Ifølge etiketten og brugsanvisningen er det alene bestemt til anvendelse til foder efter blanding i forholdet
1 til 7 med ublandede foderstoffer.
Det omtvistede foderstof fremstilles i Nederlandene af Denkavits søsterselskab. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at
det opfylder kravene i den nederlandske lovgivning om tilskudsfoderblandinger. Det er derimod ikke i overensstemmelse med
de tyske bestemmelser på området, navnlig FMV’s § 17a, stk. 3, nr. 1. Ifølge denne bestemmelse, som den fortolkes af de tyske
myndigheder, må indholdet af D-vitamin ikke overstige det femdobbelte af det størsteindhold, der med hensyn til foderstoffer
til de i hovedsagen omhandlede dyr er fastsat til 2 000 IE pr. kilogram, dvs. 10 000 IE pr. kilogram.
Landesamt für Ernährungswirtschaft und Jagd Nordrhein-Westfalen (delstatsmyndighed for ernæringsvirksomhed og jagt) påtalte
ved en kontrol foretaget i maj 1991 det omtvistede foderstof som følge af dets indhold af vitamin D
. Overdoseringen på 6 000 IE af dette vitamin pr. kilogram medfører i henhold til FMG’s § 4, stk. 5, første punktum, nr. 2,
litra b), et forbud mod salg og anvendelse til foder.
Den 23. marts 1993 anlagde Denkavit sag ved Verwaltungsgericht Düsseldorf (Tyskland) med påstand om anerkendelse af, at selskabet
i medfør af artikel 28 EF og 30 EF var berettiget til at indføre og markedsføre det omtvistede foderstof.
Da sagsøgte ved dom af 21. maj 1996 blev frifundet, iværksatte Denkavit appel for Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
(Tyskland). Denne gav ved dom af 13. december 2000 Denkavit medhold.
Delstaten Nordrhein-Westfalen påankede denne afgørelse til Bundesverwaltungsgericht. Da Bundesverwaltungsgericht fandt, at
spørgsmålet vedrørte fællesskabsretlige forhold, udsatte den sagen og forelagde Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)

Skal nationale foderstofbestemmelser, der forbyder indførsel af foderstoffer, der er lovligt fremstillet i en anden medlemsstat,
men som på grund af deres indhold af vitamin D
ikke er i overensstemmelse med indførselslandets ret, umiddelbart bedømmes i forhold til artikel 28 EF og 30 EF?
2)

Skal artikel 19 i direktiv 70/524 [...] fortolkes således, at den tillader et forbud mod indførsel af tilskudsfoderblandinger,
der er lovligt fremstillet i en anden medlemsstat, men som overskrider det i indførselsmedlemsstaterne tilladte indhold af
vitamin D
?
3)

Afhænger svaret på spørgsmål 2 af, om forskellen mellem reglerne i fremstillings- og indførselsmedlemsstaterne beror på en
forskellig udnyttelse af reguleringsmulighederne i artikel 12, stk. 2, første afsnit, litra b), i direktiv 70/524?«
Indledende bemærkninger
Den forelæggende ret ønsker med sine tre spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 28 EF og 30 EF eller bestemmelserne
i direktiv 70/524 er til hinder for en foranstaltning, hvorved en medlemsstat forbyder markedsføring på sit område af en tilskudsfoderblanding,
der er lovligt fremstillet i en anden medlemsstat, og hvis indhold af vitamin D
ikke er i overensstemmelse med de i førstnævnte medlemsstat gældende bestemmelser.
Det bemærkes for det første, at det fremgår af sagen, at den omstændighed, at det omtvistede foderstof ikke er i overensstemmelse
med de i indførselsstaten, i dette tilfælde Forbundsrepublikken Tyskland, gældende bestemmelser, skyldes en forskel mellem
de gældende bestemmelser i på den ene side denne stat og på den anden side den stat, hvori foderstoffet er fremstillet, i
dette tilfælde Kongeriget Nederlandene, idet Forbundsrepublikken Tyskland har udnyttet reguleringsmuligheden i artikel 12,
stk. 2, første afsnit, litra a) og b), i direktiv 70/524. Den nederlandske regering har som svar på et spørgsmål fra Domstolen
anført, at det omtvistede foderstof er bragt i handelen i Nederlandene i henhold til den generelle bestemmelse i direktivets
artikel 12, stk. 1.
Det fremgår under hensyn til det ovenfor anførte, at fortolkningen af artikel 12, stk. 1 og 2, i direktiv 70/524 samt forholdet
mellem disse to bestemmelser udgør nøglen til afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Denne artikel er snævert forbundet med direktivets
artikel 19, der bestemmer, at medlemsstaterne skal drage omsorg for, at de foderstoffer, som er i overensstemmelse med bestemmelserne
i direktivet, kun undergives de i direktivet fastsatte begrænsninger for omsætningen. Det spørgsmål, der opstår, er således,
om direktivets artikel 12, stk. 2, første afsnit, udgør en begrænsning for omsætningen i den forstand, hvori udtrykket er
anvendt i direktivets artikel 19.
Det bemærkes, at den forelæggende ret med sit andet og tredje spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 12, sammenholdt
med artikel 19 i direktiv 70/524, er til hinder for et indførselsforbud som det i den tyske lovgivning fastsatte. For at give
den forelæggende ret et brugbart svar må de to spørgsmål imidlertid undersøges samlet og forstås som havende til formål at
fastslå, om direktivets artikel 19 tillader en medlemsstat, der har lovgivet i overensstemmelse med direktivets artikel 12,
stk. 2, første afsnit, at forbyde indførsel af en tilskudsfoderblanding, der i overensstemmelse med direktivets artikel 12,
stk. 1, er bragt i handelen i en anden medlemsstat, fordi tilskudsfoderblandingens indhold af vitamin D
overstiger det i den førstnævnte stat tilladte indhold.
For det andet bemærkes, som generaladvokaten med rette har gjort gældende i punkt 23 i forslaget til afgørelse, at det kun
er nødvendigt at besvare det første spørgsmål, der vedrører fortolkningen af artikel 28 EF og 30 EF, såfremt det fastslås,
at bestemmelserne i direktiv 70/524 ikke er til hinder for et indførselsforbud som det i hovedsagen omhandlede.
Spørgsmålenes rækkefølge bør derfor under disse omstændigheder ændres, og først bør det andet og tredje spørgsmål, således
som de er blevet omformuleret, undersøges samlet og derefter i givet fald det første spørgsmål.
Om det andet og tredje spørgsmål
Den forelæggende ret ønsker med sit andet og tredje spørgsmål, således som de er blevet omformuleret, oplyst, om artikel 19
i direktiv 70/524 tillader en medlemsstat, der har lovgivet i overensstemmelse med direktivets artikel 12, stk. 2, første
afsnit, at forbyde indførsel af en tilskudsfoderblanding, der er bragt i handelen i en anden medlemsstat i overensstemmelse
med direktivets artikel 12, stk. 1, fordi tilskudsfoderblandingens indhold af vitamin D
overstiger det i den førstnævnte stat tilladte indhold.
Den tyske regering har gjort gældende, at bestemmelserne i artikel 19 og artikel 12, stk. 2, første afsnit, i direktiv 70/524
giver den mulighed for at forbyde indførsel af det omtvistede foderstof. Den reguleringsmulighed, der ved sidstnævnte bestemmelse
står åben for medlemsstaterne, udgør således en ved direktivet fastsat begrænsning for omsætningen og er derfor begrundet
ved direktivets artikel 19. Indførsel til en medlemsstats nationale område af et foderstof, der i medfør af den generelle
regel i direktivets artikel 12, stk. 1, er tilladt af en anden medlemsstat, kan følgelig forbydes af indførselsstaten på grundlag
af nationale bestemmelser, der er vedtaget i medfør af artiklens stk. 2.
Denkavit og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har gjort det modsatte gældende. De har desuden udtrykt tvivl om,
hvorvidt de foranstaltninger, som den tyske regering har truffet for at gennemføre artikel 12 i direktiv 70/524 i den nationale
retsorden, er forenelige med fællesskabsretten.
Med henblik på at fastslå, om den omstændighed, at en medlemsstat har anvendt reguleringsmuligheden i artikel 12, stk. 2,
første afsnit, i direktiv 70/524, giver staten mulighed for at forbyde indførsel af et produkt, der er i overensstemmelse
med bestemmelserne i artiklens stk. 1, skal rækkevidden og indholdet af direktivets artikel 12, stk. 1 og 2, og artikel 19
samt forholdet mellem disse bestemmelser undersøges.
Indledningsvis bemærkes, at artikel 12, stk. 1, i direktiv 70/524 bestemmer, at tilskudsfoderblandinger i den for deres anvendelse
fastsatte fortynding ikke må indeholde større andele af tilsætningsstoffer end fastlagt for fuldfoderblandinger. Hvad angår
indholdet af D-vitamin i fuldfoderblandinger til svin er det i bilag I til direktivet fastsat til 2 000 IE pr. kilogram. Som
det fremgår af indskuddet »i den [...] fastsatte fortynding« i nævnte stykke, henviser størsteindholdet til tilskudsfoderblandingen
i fortyndet form. Størsteindholdet vedrører med andre ord tilskudsfoderblandingen, efter at den i overensstemmelse med sin
forskriftsmæssige anvendelse og sin brugsanvisning er blevet blandet med et ublandet foderstof.
I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagen, at det omtvistede foderstof i sin ufortyndede form indeholder 16 000 IE
vitamin D
pr. kilogram, og at det, efter at det i overensstemmelse med sin brugsanvisning er blandet med ublandede foderstoffer i forholdet
1 til 7, har et indhold af dette vitamin svarende til 2 000 IE pr. kilogram. Det er derfor i overensstemmelse med den generelle
regel i artikel 12, stk. 1, i direktiv 70/524.
Medlemsstaterne skal imidlertid, således som direktivets artikel 19 bestemmer, drage omsorg for, at de foderstoffer, som er
i overensstemmelse med bestemmelserne i direktivet, kun undergives de i direktivet fastsatte begrænsninger for omsætningen.
Det må derfor undersøges, om direktivets artikel 12, stk. 2, første afsnit, udgør en begrænsning for omsætningen i den forstand,
hvori udtrykket er anvendt i førstnævnte bestemmelse, og om en medlemsstat, der har gjort brug af direktivets artikel 12,
stk. 2, første afsnit, har mulighed for at forbyde indførsel af en tilskudsfoderblanding, der i overensstemmelse med direktivets
artikel 12, stk. 1, er bragt i handelen i en anden medlemsstat.
Herved bemærkes, at artikel 12, stk. 2, i direktiv 70/524 giver medlemsstaterne mulighed for i visse tilfælde at tillade en
overskridelse af indholdet af D-vitamin i tilskudsfoderblandinger i forhold til de for fuldfoderblandinger fastsatte størsteindhold.
Ifølge tiende betragtning til direktiv 70/524, i den oprindelige affattelse, er disse fravigelser kun tilladt i det omfang,
hensynet til dyrs og menneskers sundhed tillader det.
Der står med henblik herpå to muligheder åbne for medlemsstaterne. For det første kan de i henhold til artikel 12, stk. 2,
første afsnit, litra a), i direktiv 70/524 foreskrive, at indholdet af D-vitaminer i tilskudsfoderblandinger, der kan udleveres
til enhver bruger, må være større end det for fuldfoder fastsatte størsteindhold, forudsat at det ikke overstiger det femdobbelte
af det fastsatte størsteindhold, det vil under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder sige 10 000 IE pr. kilogram. For
det andet kan medlemsstaterne i henhold til samme bestemmelses litra b) foreskrive, at indholdet af D-vitaminer med hensyn
til det tilskudsfoder til visse dyrearter, for hvilke en medlemsstat kan tillade, at det på dens område udleveres til enhver
bruger, såfremt dette på grund af det særlige fodringssystem kan forsvares, kan overstige de fastsatte grænser uden at overstige
200 000 IE pr. kilogram.
Det må fastslås, at hverken ordlyden af artikel 12, stk. 2, første afsnit, i direktiv 70/524 eller denne bestemmelses kontekst
eller formål giver mulighed for at fastslå, at en medlemsstats anvendelse af den deri fastsatte reguleringsmulighed tillader
medlemsstaten at forbyde indførsel af en tilskudsfoderblanding, der i overensstemmelse med samme artikels stk. 1 er bragt
i handelen i en anden medlemsstat.
De bemærkes for det første, at stk. 1 og 2 i artikel 12 i direktiv 70/524, skønt de regulerer det tilladte indhold af tilsætningsstoffer
i tilskudsfoderblandinger, ikke vedrører de samme tilfælde. Artiklens stk. 1, der indeholder den generelle regel, finder anvendelse
på tilskudsfoderblandinger i deres fortyndede form. Ved artiklens stk. 2 tillades derimod under visse betingelser, at indholdet
af visse tilsætningsstoffer overskrides i tilskudsfoderblandinger, men dette stykke finder anvendelse på tilskudsfoderblandingerne
i deres rene form. Det fremgår af ordlyden af artiklens stk. 2, at det drejer sig om en yderligere liberalisering i forhold
til den regel, der er fastsat i stk. 1, og på ingen måde en begrænsning heraf.
Dernæst bemærkes med hensyn til konteksten, at foderstoffets egenskaber og dets sammensætning, »såfremt stk. 2 finder anvendelse«
– som generaladvokaten med rette har gjort gældende i punkt 44 i forslaget til afgørelse – ifølge ordlyden af artikel 12,
stk. 3, i direktiv 70/524 skal sikre, at det for fuldfoder fastsatte størsteindhold under alle omstændigheder ikke overskrides.
Mens det er åbenbart, at en sådan forholdsregel ikke forekommer nødvendig med hensyn til tilskudsfoderblandinger, for hvilke
der er fastsat en regel om fortynding, idet en sådan regel i sig selv sikrer, at der opnås en passende koncentration, er den
derimod nødvendig, når en sådan fortynding ikke er foreskrevet. Dette bekræfter den fortolkning, hvorefter artiklens stk. 2
ikke kan anses for en begrænsning af den generelle regel i artiklens stk. 1.
Endelig bemærkes hvad angår det formål, der forfølges med artikel 12, stk. 1 og 2, i direktiv 70/524 og med direktivet i sig
selv, at fjerde og niende betragtning til direktivet fremhæver dels det indre markeds funktion, dels beskyttelsen af dyrs
og menneskers sundhed.
Som Kommissionen med rette har gjort gældende, risikerer det indre markeds funktion at blive bragt i alvorlig fare, hvis en
medlemsstat i henhold til nationale bestemmelser truffet i medfør af artikel 12, stk. 2, første afsnit, i direktiv 70/524,
kunne fastsætte yderligere betingelser ud over dem, der er nævnt i artiklens stk. 1, med hensyn til foderstoffer, for hvilke
der er fastsat et fortyndelsesforhold. Hvad angår beskyttelsen af dyrs og menneskers sundhed bemærkes, at det ikke kan være
mere risikabelt at tillade markedsføring af en tilskudsfoderblanding, der i sin ikke fortyndede form indeholder 16 000 IE
vitamin D
pr. kilogram, og som efter at være fortyndet har et indhold af dette vitamin svarende til 2 000 IE pr. kilogram, end af et
foderstof, der i medfør af direktivets artikel 12, stk. 2, første afsnit, litra b), kan indeholde op til 200 000 IE tilsætningsstoffer
pr. kilogram.
På grundlag af det ovenfor anførte skal det andet og tredje spørgsmål besvares med, at artikel 12, sammenholdt med artikel
19 i direktiv 70/524, skal fortolkes således, at de er til hinder for en foranstaltning, hvorved en medlemsstat forbyder markedsføring
på sit område af en tilskudsfoderblanding, der i overensstemmelse med direktivets artikel 12, stk. 1, er lovligt fremstillet
i en anden medlemsstat, som følge af tilskudsfoderblandingens indhold af D-vitamin.
Det er i betragtning af besvarelsen af det andet og tredje spørgsmål og af de grunde, der er anført i denne doms præmis 22,
ufornødent at besvare det første spørgsmål.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer
det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt
i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 12, sammenholdt med artikel 19 i Rådets direktiv 70/524/EØF af 23. november 1970 om tilsætningsstoffer til foderstoffer,
som ændret ved Rådets direktiv 84/587/EØF af 29. november 1984, skal fortolkes således, at den er til hinder for en foranstaltning,
hvorved en medlemsstat forbyder markedsføring på sit område af en tilskudsfoderblanding, der i overensstemmelse med direktivets
artikel 12, stk. 1, er lovligt fremstillet i en anden medlemsstat, som følge af tilskudsfoderblandingens indhold af D-vitamin.
Underskrifter
–
Processprog: tysk.