CELEX: 61993TJ0513
Concorrenza
Spedizionieri doganali
Nozione di impresa e di associazione d'imprese
Decisione di associazione d'imprese
Fissazione delle tariffe
Disciplina statale
Applicabilità dell'art. 85, n. 1, del Trattato CE (divenuto art. 81 CE)

Motivazione della sentenza
Contesto giuridico
1 In Italia l'attività degli spedizionieri doganali indipendenti è disciplinata dalla legge 22 dicembre 1960, n. 1612, in materia di riconoscimento giuridico della professione di spedizioniere doganale ed istituzione degli albi e del fondo di previdenza a favore degli spedizionieri doganali (GURI 5 gennaio 1961, n. 4; in prosieguo: la «legge n. 1612/1960»), e da disposizioni di esecuzione, in particolare dal decreto del Ministro delle Finanze 10 marzo 1964, recante norme di applicazione della legge n. 1612/1960 (GURI, Supplemento ordinario, 26 aprile 1964, n. 102; in prosieguo: il «decreto 10 marzo 1964»).
2 Tale attività comprende, in particolare, l'espletamento delle formalità connesse alle operazioni di sdoganamento (art. 1 della legge n. 1612/1960). Il suo esercizio è subordinato al possesso di una patente e all'iscrizione all'albo nazionale degli spedizionieri doganali. Quest'ultimo è composto dall'insieme degli albi compartimentali tenuti dai consigli compartimentali istituiti in ogni compartimento doganale (artt. 2 e 4-12 della legge n. 1612/1960).
3 La vigilanza sull'attività degli spedizionieri doganali viene esercitata dai consigli compartimentali. I membri di questi ultimi sono eletti a scrutinio segreto dagli spedizionieri doganali iscritti all'albo delle rispettive direzioni compartimentali per un mandato di due anni rinnovabile; la presidenza è assunta da un ispettore generale, capo del compartimento doganale (art. 10 della legge n. 1612/1960).
4 I consigli compartimentali degli spedizionieri doganali sono controllati dal Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali (in prosieguo: il «CNSD»), ente di diritto pubblico, composto di nove membri eletti a scrutinio segreto tra i membri dei consigli compartimentali per un mandato di tre anni rinnovabile (art. 13, n. 2, della legge n. 1612/1960). Fino al 1992 il direttore generale delle dogane e delle imposte indirette era membro di diritto del CNSD e vi svolgeva funzione di presidente.
5 In forza dell'art. 32 del decreto legge 30 agosto 1992, n. 331, i presidenti dei consigli compartimentali e il presidente del CNSD sono membri di questi organismi eletti dagli altri membri.
6 Possono essere eletti membri dei consigli compartimentali o del CNSD soltanto gli spedizionieri doganali iscritti agli albi (artt. 8, secondo comma, e 22, secondo comma, del decreto 10 marzo 1964).
7 Ai sensi dell'art. 11 della legge n. 1612/1960:
«Ogni consiglio compartimentale delibera i corrispettivi per le prestazioni professionali degli spedizionieri doganali da proporre al [CNSD] per la redazione della tariffa.
Non è consentito che per le prestazioni degli spedizionieri doganali siano, comunque, praticati corrispettivi inferiori o superiori a quelli approvati dal [CNSD].
Le eventuali controversie attinenti all'applicazione della tariffa delle prestazioni professionali dovranno essere sottoposte al giudizio del consiglio compartimentale».
8 L'art. 14 della stessa legge così dispone:
«Il [CNSD]:
(...)
d) redige la tariffa per le prestazioni professionali degli spedizionieri doganali sulla base delle proposte dei consigli compartimentali».
9 In forza degli artt. 38-40 del decreto 10 marzo 1964, gli spedizionieri doganali che non si attengono alle tariffe fissate dal CNSD sono passibili di sanzioni disciplinari, che vanno dalla censura alla sospensione temporanea dall'albo in caso di recidiva, fino alla radiazione dall'albo in caso di sospensione disposta dal consiglio compartimentale per due volte in un quinquennio.
10 Nel corso della seduta del 21 marzo 1988, il CNSD ha fissato la tariffa per le prestazioni professionali effettuate dagli spedizionieri doganali (in prosieguo: la «tariffa controversa»), disponendo quanto segue:
«Articolo 1
La presente tariffa prevede i minimi ed i massimi dei corrispettivi che comunque devono esser praticati per l'esecuzione delle operazioni doganali e per le prestazioni attinenti la materia valutaria, merceologica e fiscale, ivi compreso il contenzioso tributario.
Per la concreta determinazione dei corrispettivi fra il minimo ed il massimo si ha riguardo alle caratteristiche, alla natura ed all'importanza dell'incarico.
Articolo 2
I corrispettivi stabiliti dalla presente tariffa debbono in ogni caso essere addebitati o ripresi separatamente da qualsiasi altra voce o spesa sostenuta per l'esecuzione del mandato.
(...)
Articolo 3
I corrispettivi stabiliti dalla presente tariffa si intendono computati in riferimento ad ogni singola operazione doganale o prestazione professionale.
Si intendono per operazioni doganali quelle idonee a dare destinazione doganale alle merci estere o nazionali, qualunque sia il documento con cui siano state formalizzate.
(...)
Articolo 5
La presente tariffa, in relazione a quanto indicato al precedente art. 1, è sempre inderogabile nei confronti del mandante e rende nullo ogni patto contrario anche quando, per ragioni operative, intervengono due o più soggetti, e ciò a termini degli artt. 1708 e 1709 del codice civile.
(...)
Articolo 6
Il [CNSD] può prevedere particolari e/o temporanee deroghe ai minimi previsti dalla presente tariffa.
Articolo 7
Il [CNSD] provvede ad aggiornare la presente tariffa, secondo gli indici Istat - settore industria - con decorrenza dalla data della relativa delibera».
11 Nei successivi artt. 8-12, la tariffa controversa stabilisce il parametro da applicare in funzione del valore o del peso della merce da sdoganare e, per ciascuno scaglione, prevede vuoi un prezzo fisso vuoi, nella maggioranza dei casi, un ventaglio tra un prezzo minimo e uno massimo da pagare per l'esecuzione delle formalità doganali da parte dello spedizioniere doganale. La tariffa controversa istituisce un sostanziale aumento dei prezzi minimi stabiliti dalla tariffa precedente, che in alcuni casi raggiunge oltre il 400%.
12 La tariffa controversa è stata approvata dal Ministero delle Finanze italiano con decreto 6 luglio 1988 (GURI 19 luglio 1988, n. 168, pag. 19), di cui costituisce un allegato, e che reca come titolo «Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali. Corrispettivi per l'esecuzione delle operazioni doganali e per le prestazioni professionali relative alla materia valutaria, merceologica e fiscale, ivi compreso il contenzioso tributario».
13 Ai sensi del menzionato art. 6, il CNSD ha concesso un determinato numero di deroghe alla tariffa controversa, in particolare, con delibera 12 giugno 1990, a favore dell'Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (in prosieguo: l'«AICAI»), associazione di diritto italiano costituita da corrieri internazionali allo scopo di fornire rappresentanza e consulenza ai suoi membri relativamente alle problematiche connesse alla fornitura dei servizi internazionali di corriere.
Fatti all'origine della controversia
14 Il 21 luglio 1989 l'AICAI inoltrava una denuncia alla Commissione, in cui contestava la delibera del CNSD del 21 marzo 1988 con cui veniva fissata la tariffa controversa. Essa faceva valere che tale tariffa, in primo luogo, eliminava la graduale progressività della tariffa precedente per i valori più bassi, aumentando i prezzi in modo abnorme, in secondo luogo, imponeva la fatturazione separata di qualsiasi operazione doganale al fine di consentire il controllo della sua applicazione effettiva, il che sarebbe stato incompatibile con il sistema applicato su scala mondiale, e, in terzo luogo, prescriveva l'assoluta inderogabilità delle tariffe.
15 In data 1_ febbraio e 28 marzo 1990 la Commissione chiedeva al CNSD informazioni in merito alla struttura e al funzionamento di quest'ultimo e dei consigli compartimentali, ai sensi dell'art. 11 del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento di applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato (GU 1962, n. 13, pag. 204).
16 Il 30 giugno 1993 la Commissione adottava la decisione 93/438/CEE, relativa ad un procedimento di applicazione dell'articolo 85 del Trattato CEE (IV/33.407 - CNSD) (GU L 203, pag. 27; in prosieguo: la «decisione»), che forma oggetto del presente ricorso. Nella decisione si concludeva (punto 40 del preambolo) che «gli spedizionieri doganali sono imprese che esercitano un'attività economica», che il CNSD è «un'associazione di imprese» e (punto 41 del preambolo) che «le (...) decisioni [del CNSD] (...) sono decisioni di un'associazione di imprese, il cui scopo è disciplinare l'attività economica dei membri». Ai sensi del punto 45 del preambolo, le restrizioni della concorrenza derivanti dalla tariffa controversa sono le seguenti: «la fissazione di una tariffa minima e massima fissa, alla quale non si può derogare individualmente, per ogni prestazione professionale eseguita dagli spedizionieri doganali» nonché «l'imposizione di modalità obbligatorie per la fatturazione di tale tariffa, come la tariffa individuale». Secondo il punto 49 del preambolo, «[l]a tariffa fissata dal CNSD è suscettibile di pregiudicare il commercio fra gli Stati membri nella misura in cui fissa esattamente il prezzo di tutte le operazioni doganali, concernenti le importazioni in Italia e le esportazioni dall'Italia». Nell'art. 1 della decisione, la Commissione conclude che «[l]a tariffa per le prestazioni professionali degli spedizionieri doganali, adottata dal [CNSD] nella seduta del 21 marzo 1988 ed entrata in vigore il 20 luglio 1988, costituisce un'infrazione dell'articolo 85, paragrafo 1, del Trattato». Nell'art. 2, la Commissione ordina al CNSD di prendere tutte le misure necessarie ai fini della cessazione dell'infrazione di cui trattasi.
Procedimento e conclusioni delle parti
17 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 16 settembre 1993, il ricorrente ha proposto il presente ricorso.
18 Il 7 febbraio 1994 l'AICAI ha depositato un'istanza d'intervento a sostegno delle conclusioni della convenuta. Con ordinanza 17 ottobre 1994, il presidente della Quarta Sezione del Tribunale ha autorizzato l'AICAI ad intervenire.
19 Il 28 novembre 1994 l'AICAI ha presentato la propria memoria d'intervento. Il 16 gennaio 1995 il ricorrente ha presentato le proprie osservazioni in merito alla memoria d'intervento dell'AICAI.
20 Il 19 dicembre 1995 il Tribunale ha invitato le parti a rispondere ad alcuni quesiti. A tale invito hanno dato riscontro l'AICAI e il ricorrente, il 15 gennaio 1996, e la Commissione, il 17 gennaio 1996.
21 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 9 febbraio 1996, la Commissione ha proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), un ricorso diretto a far dichiarare che, avendo emanato e mantenendo in vigore una legge che, nel conferire il relativo potere deliberativo, impone al CNSD l'adozione di una decisione di associazione d'imprese in contrasto con l'art. 85 del Trattato CE (divenuto art. 81 CE), in quanto fissa una tariffa obbligatoria per tutti gli spedizionieri doganali, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa imposti dagli artt. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE) e 85 del medesimo Trattato (causa C-35/96).
22 L'8 marzo 1996 il ricorrente ha chiesto la sospensione del procedimento fino alla pronuncia della sentenza della Corte nella causa C-35/96. Il 29 marzo 1996 la Commissione ha comunicato di acconsentire a tale sospensione.
23 Con ordinanza 6 maggio 1996 della Quinta Sezione ampliata del Tribunale, il presente procedimento è stato sospeso fino alla pronuncia della sentenza della Corte nella causa C-35/96.
24 Il 18 giugno 1998 la Corte ha pronunciato la sua sentenza nella causa C-35/96, Commissione/Italia (Racc. pag. I-3851; in prosieguo: la «sentenza 18 giugno 1998»), nella quale ha dichiarato che «adottando e mantenendo in vigore una legge che, nel conferire il relativo potere deliberativo, impone al [CNSD] l'adozione di una decisione di associazione d'imprese in contrasto con l'art. 85 del Trattato CE, consistente nel fissare una tariffa obbligatoria per tutti gli spedizionieri doganali, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi impostile dagli artt. 5 e 85 dello stesso Trattato».
25 Il 2 luglio 1998 il Tribunale ha invitato le parti, a titolo di misure d'organizzazione del procedimento ex art. 64 del regolamento di procedura, a comunicargli la loro posizione circa le conseguenze da trarre dalla sentenza 18 giugno 1998 ai fini del presente procedimento.
26 A tale invito hanno dato riscontro l'AICAI, il 21 luglio, e il ricorrente e la Commissione, il 22 luglio 1998.
27 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha disposto l'apertura della fase orale.
28 Le parti sono state sentite nelle loro difese e nelle loro risposte ai quesiti del Tribunale all'udienza del 17 giugno 1999.
29 Il ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
- dichiarare la nullità della decisione;
- condannare la Commissione alle spese.
30 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare il ricorrente alle spese.
31 La parte interveniente conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare il ricorrente alle spese.
Nel merito
32 Il ricorrente deduce un unico motivo, relativo al fatto che la Commissione avrebbe violato l'art. 85 del Trattato in quanto, nella decisione, non avrebbe rispettato i presupposti per l'applicazione di questa disposizione. Tale motivo può essere suddiviso in tre parti. Nella prima parte, il ricorrente sostiene, da un lato, che gli spedizionieri doganali non sono imprese ai sensi dell'art. 85 del Trattato e, dall'altro, che l'ordine professionale degli spedizionieri doganali, ossia il CNSD, non costituisce un'associazione d'imprese ai sensi del medesimo articolo. Nella seconda parte, esso fa valere che le decisioni del CNSD sono state a torto considerate decisioni di associazioni d'imprese e che la tariffa controversa non contiene alcun elemento che possa restringere la concorrenza ai sensi dell'art. 85 del Trattato. Infine, nella terza parte, esso argomenta che la tariffa controversa non è idonea a pregiudicare il commercio intracomunitario.
Prima parte: sulla considerazione degli spedizionieri doganali alla stregua di imprese e del CNSD alla stregua di associazione di imprese ai sensi dell'art. 85 del Trattato
Argomenti delle parti
33 Il ricorrente sostiene che i membri di una professione liberale e, in particolare, gli spedizionieri doganali non sono imprese ai sensi dell'art. 85 del Trattato in quanto, da un lato, essendo la loro attività di carattere intellettuale, essi non operano nell'ambito di una struttura produttiva organizzata e, dall'altro, non esercitano un'attività economica fondata sul rischio d'impresa. L'esercizio dell'attività di spedizioniere doganale sarebbe peraltro assoggettato ad una disciplina che impone requisiti di accesso alla professione.
34 Esso conclude che, non essendo gli spedizionieri doganali imprese, gli ordini professionali ai quali appartengono non sono associazioni di imprese. Peraltro, siffatti ordini professionali sarebbero persone giuridiche di diritto pubblico dotate di poteri normativi in materia di organizzazione e di controllo e non potrebbero quindi essere considerate come associazioni di imprese ai sensi dell'art. 85 del Trattato.
35 La Commissione ribatte che, in conformità della giurisprudenza, la natura economica dell'attività esercitata è l'unico criterio che consente di definire un'impresa.
Giudizio del Tribunale
36 Secondo una giurisprudenza costante, la nozione d'impresa abbraccia qualsiasi entità che eserciti un'attività economica, a prescindere dallo status giuridico della detta entità e dalle sue modalità di finanziamento (sentenze della Corte 23 aprile 1991, causa C-41/90, Höfner e Elser, Racc. pag. I-1979, punto 21; 16 novembre 1995, causa C-244/94, Fédération française des sociétés d'assurance e a., Racc. pag. I-4013, punto 14, e 11 dicembre 1997, causa C-55/96, Job Centre, Racc. pag. I-7119, punto 21), e che costituisce un'attività economica qualsiasi attività che consista nell'offrire beni o servizi su un determinato mercato (sentenza 18 giugno 1998, punto 36).
37 Orbene, come la Corte ha statuito nella sentenza 18 giugno 1998 (punto 37), l'attività degli spedizionieri doganali presenta natura economica. Infatti, questi offrono, contro retribuzione, servizi che consistono nell'espletare formalità doganali, concernenti soprattutto l'importazione, l'esportazione e il transito di merci, nonché altri servizi complementari, quali i servizi appartenenti ai settori monetario, commerciale e tributario. Inoltre, essi assumono a proprio carico i rischi finanziari connessi all'esercizio di tale attività (sentenza della Corte 16 dicembre 1975, cause riunite 40/73-48/73, 50/73, 54/73-56/73, 111/73, 113/73 e 114/73, Suiker Unie e a./Commissione, Racc. pag. 1663, punto 541). In caso di squilibrio fra uscite ed entrate, lo spedizioniere doganale deve sopportare direttamente i disavanzi.
38 La Corte ha parimenti ritenuto, nella sentenza 18 giugno 1998 (punto 38), che «[d]i conseguenza, il fatto che l'attività di spedizioniere doganale sia intellettuale, richieda un'autorizzazione e possa essere svolta senza la combinazione di elementi materiali, immateriali e umani non è tale da escluderla dalla sfera di applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato CE».
39 Con riguardo al fatto che il ricorrente è stato considerato alla stregua di un'associazione di imprese ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato, essendo l'attività degli spedizionieri doganali un'attività economica ed essendo quindi gli spedizionieri considerati imprese ai sensi del menzionato art. 85, se ne deve concludere che il CNSD è un'associazione d'imprese ai sensi di questo articolo. La Corte ha inoltre statuito, nella sentenza 18 giugno 1998 (punto 40), che lo status di diritto pubblico di un organismo nazionale quale il CNSD non osta all'applicazione dell'art. 85 del Trattato. Questo articolo, stando alla sua lettera, si applica agli accordi fra imprese e alle decisioni di associazioni di imprese. Pertanto, l'ambito giuridico entro il quale ha luogo la conclusione dei detti accordi e sono adottate le dette decisioni nonché la definizione giuridica di tale ambito data dai vari ordinamenti giuridici nazionali sono irrilevanti ai fini dell'applicazione delle regole comunitarie di concorrenza e in particolare dell'art. 85 del Trattato (sentenza della Corte 30 gennaio 1985, causa 123/83, BNIC, Racc. pag. 391, punto 17).
40 Ne consegue che la prima parte del motivo unico dev'essere respinta.
Seconda parte: sulla considerazione delle decisioni del CNSD alla stregua di decisioni di associazioni d'imprese e sul carattere restrittivo della concorrenza della tariffa controversa, ai sensi dell'art. 85 del Trattato
Argomenti delle parti
41 Il ricorrente fa valere, in primo luogo, che la natura del CNSD è quella di un ente pubblico dotato di poteri normativi. Conseguentemente, le delibere del CNSD, come quella relativa all'adozione della tariffa controversa, costituirebbero provvedimenti statali per mezzo dei quali questo ente assolverebbe pubbliche funzioni. A sostegno di tale assunto, il ricorrente fa rilevare come le deliberazioni del CNSD abbiano natura regolamentare a norma del diritto italiano e come l'affiliazione al CNSD sia obbligatoria. Infine, il ricorrente afferma che la fissazione della tariffa controversa costituisce di per se stessa un provvedimento statale, indipendentemente dal decreto ministeriale recante approvazione della detta tariffa, e che essa non potrebbe essere disgiunta dalle altre sue pubbliche funzioni.
42 In secondo luogo, il ricorrente ricorda come, secondo la giurisprudenza, le regole comunitarie della concorrenza non si applichino ai comportamenti delle imprese qualora tali comportamenti siano imputabili alle autorità nazionali ovvero imposti da queste ultime (sentenze della Corte 13 dicembre 1991, causa C-18/88, GB-Inno-BM, Racc. pag. I-5941, punto 20, e 19 maggio 1993, causa C-320/91, Corbeau, Racc. pag. I-2533, punto 10). Esso aggiunge che, ai termini della sentenza della Corte 11 novembre 1997, cause riunite C-359/95 P e C-379/95 P, Commissione e Francia/Ladbroke Racing (Racc. pag. I-6265, punto 33), «[s]e un comportamento anticoncorrenziale viene imposto alle imprese da una normativa nazionale o se quest'ultima crea un contesto giuridico che di per sé elimina ogni possibilità di comportamento concorrenziale da parte loro, gli artt. 85 e 86 [del Trattato] non trovano applicazione. In una situazione del genere, la restrizione alla concorrenza non trova origine, come queste norme implicano, in comportamenti autonomi delle imprese».
43 Al riguardo, il ricorrente fa valere che, nel caso di specie, il comportamento anticoncorrenziale che gli viene addebitato gli è stato imposto dalla sua disciplina nazionale. La Corte stessa avrebbe riconosciuto questa circostanza nella sentenza 18 giugno 1998, laddove si legge che una legge emanata dallo Stato italiano, «nel conferire il relativo potere deliberativo, [imponeva] al CNSD l'adozione di una decisione di associazione di imprese in contrasto con l'art. 85 del Trattato, consistente nel fissare una tariffa obbligatoria per tutti gli spedizionieri doganali», senza lasciargli la minima autonomia decisionale. Il ricorrente ne desume che, in quella sentenza, la Corte ha correttamente individuato la responsabilità dello Stato italiano, escludendo qualsiasi responsabilità da parte sua.
44 Il ricorrente rileva come la Commissione stessa sembri condividere la sua posizione riguardo a questa importante questione, nella misura in cui ha riconosciuto, nel corso dell'udienza, che nessun margine di manovra gli era attribuito per quanto riguarda l'applicazione della legge n. 1612/1960 e che il suo comportamento era imposto dallo Stato italiano.
45 Infine, il ricorrente assume che, in ogni caso, la fissazione di una tariffa minima ad opera di un ordine professionale non può considerarsi restrizione della concorrenza ai sensi dell'art. 85 del Trattato. Infatti, la pretesa della Commissione di dispensare gli spedizionieri doganali dall'applicare tale tariffa sarebbe incompatibile con gli obiettivi perseguiti dalla regolamentazione di una professione liberale. Esisterebbe una differenza tra la nozione di concorrenza tra imprese e la nozione di concorrenza tra membri di una professione liberale, in quanto la seconda si baserebbe sulle qualità intellettuali e professionali dei prestatori del servizio considerato. Ove la fissazione di una tariffa minima degli spedizionieri doganali dovesse considerarsi restrizione della concorrenza ai sensi dell'art. 85 del Trattato, tale conclusione sarebbe applicabile in tutte le ipotesi in cui gli ordini professionali fissano prezzi minimi e massimi.
46 La Commissione fa valere che la natura del CNSD e delle funzioni da esso svolte è irrilevante ai fini dell'applicabilità dell'art. 85 del Trattato. Essa argomenta che la decisione che ha fissato la tariffa controversa reca gli elementi essenziali di un'intesa tra imprese, poiché si presenta nella forma specifica di una decisione di associazione d'imprese cui va successivamente ad aggiungersi un atto dello Stato membro.
47 La Commissione sottolinea come la Corte stessa, nella sentenza 18 giugno 1998 (punto 51), nell'affermare che «il CNSD ha violato l'art. 85, n. 1, del Trattato», ha risolto la questione dell'applicazione di questa disposizione al comportamento del ricorrente. Tale affermazione, secondo la Commissione, sarebbe incompatibile con l'inapplicabilità dell'art. 85 del Trattato e, di conseguenza, impedirebbe nel caso di specie l'applicazione della giurisprudenza enunciata nella citata sentenza Commissione e Francia/Ladbroke Racing (punto 33).
48 La Commissione ritiene che, nel caso in esame, l'intesa costituisca un comportamento autonomo delle imprese interessate. Ricordando come l'approvazione con decreto non sia obbligatoria, essa argomenta che la fissazione della tariffa controversa non è un provvedimento della pubblica autorità, bensì una decisione adottata dal CNSD nell'ambito del suo potere autonomo, come sarebbe confermato dal fatto che la deroga concessa all'AICAI non ha costituito oggetto di alcun atto di controllo da parte della pubblica autorità.
49 Nel corso dell'udienza, la Commissione ha fatto rilevare che, se anche il CNSD fosse stato obbligato dalla normativa nazionale ad adottare la tariffa controversa, ciò non toglie che l'art. 85 del Trattato è applicabile e che questa tariffa costituisce una violazione di tale disposizione. Sul punto, la Commissione osserva che sostenere che l'esistenza della legge nazionale impedisce l'applicabilità dell'art. 85 si risolverebbe nell'invertire il rapporto tra gli ordinamenti giuridici comunitario e nazionale e nell'affermare la prevalenza del diritto nazionale su quello comunitario. Le infrazioni commesse dalle imprese all'art. 85 del Trattato, sia pure in presenza di un obbligo legislativo, sarebbero conseguenza della supremazia del diritto comunitario sul diritto nazionale. Altro problema sarebbe quello di accertare se l'esistenza della legge nazionale possa attenuare la responsabilità del CNSD.
50 Infine, la Commissione osserva che gli effetti manifestamente restrittivi della concorrenza prodotti dalla tariffa controversa derivano dalla fissazione, in tale tariffa, da un lato, di una soglia di prezzo minima e, dall'altro, di modalità di fatturazione obbligatorie. Con riguardo a queste ultime, la Commissione puntualizza che l'obbligo imposto dall'art. 3 della tariffa controversa, secondo cui le somme da corrispondere agli spedizionieri doganali devono essere calcolate per ogni operazione doganale e per ciascuna prestazione professionale individuale, è contrario all'art. 85 del Trattato in quanto preclude l'applicazione di una tariffa forfettaria.
51 L'AICAI sostiene che la responsabilità che la sentenza 18 giugno 1998 ha individuato a carico della Repubblica italiana non esclude la responsabilità in solido del ricorrente. Sul punto essa fa valere che, secondo la giurisprudenza, l'adozione di un atto della pubblica autorità, destinato a rendere obbligatorio un accordo per tutti gli operatori economici interessati, non può avere l'effetto di sottrarre quest'ultimo all'applicazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato (sentenza BNIC, citata, punto 23).
52 L'AICAI aggiunge che, dopo l'adozione della decisione della Commissione, il CNSD ha continuato ad applicare la tariffa controversa. Infatti, con nota 15 settembre 1997 all'indirizzo di tutti i consigli compartimentali degli spedizionieri doganali, il CNSD avrebbe ribadito che la detta tariffa era pienamente in vigore. Ritenendo che le premesse che avevano portato alla decisione fossero mutate, il CNSD avrebbe richiesto alla Commissione una deroga all'applicazione dell'art. 85 del Trattato. Non avendo ricevuto risposta, il CNSD avrebbe concluso che la tariffa controversa rimaneva applicabile. L'AICAI avrebbe perciò inoltrato una nuova denuncia alla Commissione il 1_ agosto 1997.
Giudizio del Tribunale
53 Gli argomenti addotti dal ricorrente relativi all'asserito status di diritto pubblico del CNSD e delle sue decisioni non possono essere accolti. Infatti, come si è già rilevato nell'ambito dell'esame della prima parte del motivo (v. supra, punto 39), la Corte ha statuito, nella sentenza 18 giugno 1998 (punto 40), che lo status di diritto pubblico di un organismo nazionale quale il CNSD non osta all'applicazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato.
54 Su tale punto occorre aggiungere, come ha rilevato la Corte nella sentenza 18 giugno 1998 (punti 41-43), che i membri del CNSD sono rappresentanti degli spedizionieri professionisti e che nessuna disposizione della normativa nazionale considerata impedisce loro di agire nell'esclusivo interesse della professione. Da un lato, i membri del CNSD possono essere soltanto spedizionieri doganali iscritti agli albi (artt. 13 della legge n. 1612/1960, e 8, secondo comma, e 22, secondo comma, del decreto 10 marzo 1964). Al riguardo, occorre sottolineare che, a partire dalla modifica operata dal decreto legge 30 agosto 1992, n. 331, il direttore generale delle dogane non partecipa più al CNSD in qualità di presidente. Inoltre, il Ministro italiano delle Finanze, che è incaricato della vigilanza sull'organizzazione professionale considerata, non può intervenire nella designazione dei membri dei consigli compartimentali e del CNSD. Dall'altro, il CNSD ha il compito di stabilire la tariffa delle prestazioni professionali degli spedizionieri doganali in base alle proposte dei consigli compartimentali [art. 14, lett. d), della legge n. 1612/1960] e nessuna norma della legislazione nazionale di cui trattasi obbliga e neppure induce i membri, tanto del CNSD quanto dei consigli compartimentali, a tener conto di criteri di interesse pubblico.
55 Ne consegue che i membri del CNSD non possono essere qualificati come esperti indipendenti (v., in tal senso, sentenze della Corte 17 novembre 1993, causa C-185/91, Reiff, Racc. pag. I-5801, punti 17 e 19; 9 giugno 1994, causa C-153/93, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, Racc. pag. I-2517, punti 16 e 18, e 17 ottobre 1995, cause riunite da C-140/94 a C-142/94, DIP e a., Racc. pag. I-3257, punti 18 e 19) e che essi non sono tenuti dalla legge a fissare le tariffe prendendo in considerazione, oltre agli interessi delle imprese o delle associazioni di imprese del settore che li hanno designati, l'interesse generale e gli interessi delle imprese degli altri settori o degli utenti dei servizi di cui trattasi (sentenze Reiff, citata, punti 18 e 24; Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, citata, punto 17, DIP e a., punto 18, e 18 giugno 1998, punto 44).
56 Conseguentemente, le decisioni del CNSD non costituiscono decisioni statali per mezzo delle quali questo organismo svolge pubbliche funzioni, con la conseguenza che l'argomento del ricorrente relativo all'inapplicabilità dell'art. 85 del Trattato, in considerazione dello status di diritto pubblico del CNSD e delle decisioni di quest'ultimo, è infondato.
57 Resta nondimeno da accertare il punto se, come assume il ricorrente, l'art. 85, n. 1, del Trattato sia comunque stato erroneamente applicato nella decisione, in quanto, in assenza di autonomo comportamento da parte del CNSD e dei suoi membri, l'adozione della tariffa controversa non costituirebbe una decisione di associazione di imprese ai sensi del menzionato articolo. Tale questione non ha costituito oggetto di una specifica analisi della Corte nella sentenza 18 giugno 1998.
58 Emerge dalla giurisprudenza che gli artt. 85 del Trattato e 86 del Trattato (divenuto art. 82 CE) riguardano soltanto comportamenti anticoncorrenziali adottati dalle imprese di loro propria iniziativa (sentenze della Corte 20 marzo 1985, causa 41/83, Italia/Commissione, Racc. pag. 873, punti 18-20; 19 marzo 1991, causa C-202/88, Francia/Commissione, Racc. pag. I-1223, punto 55; GB-Inno-BM, citata, punto 20, e Commissione e Francia/Ladbroke Racing, citata, punto 33). Se un comportamento anticoncorrenziale viene imposto alle imprese da una normativa nazionale, o se quest'ultima crea un contesto giuridico che di per sé elimina ogni possibilità di comportamento concorrenziale da parte loro, gli artt. 85 e 86 non trovano applicazione. In una situazione del genere la restrizione alla concorrenza non trova origine, come queste norme implicano, in comportamenti autonomi delle imprese (sentenza Commissione e Francia/Ladbroke Racing, citata, punto 33, e sentenza del Tribunale 7 ottobre 1999, causa T-228/97, Irish Sugar/Commissione, Racc. pag. II-2969, punto 130).
59 Gli artt. 85 e 86 del Trattato si applicano invece nel caso in cui la normativa nazionale lasci sussistere la possibilità di una concorrenza che possa essere ostacolata, ristretta o falsata da comportamenti autonomi delle imprese (sentenze della Corte 29 ottobre 1980, cause riunite 209/78-215/78 e 218/78, Van Landewyck e a./Commissione, Racc. pag. 3125, punto 126, e Commissione e Francia/Ladbroke, citata, punto 34, e Irish Sugar/Commissione, citata, punto 130).
60 Va inoltre ricordato che la possibilità di escludere un determinato comportamento anticoncorrenziale dall'ambito di applicazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato, per via del fatto che esso è stato imposto alle imprese in questione dalla normativa nazionale esistente o che quest'ultima ha eliminato ogni possibilità di comportamento concorrenziale da parte loro, è stata applicata in modo restrittivo dai giudici comunitari (sentenze Van Landewyck e a./Commissione, citata, punti 130 e 133; Italia/Commissione, citata, punto 19; sentenza della Corte 10 dicembre 1985, cause riunite 240/82-242/82, 261/82, 262/82, 268/82, 269/82, Stichting Sigarettenindustrie e a./Commissione, Racc. pag. 3831, punti 27-29, e sentenza del Tribunale 18 settembre 1996, causa T-387/94, Asia Motor France e a./Commissione, Racc. pag. II-961, punti 60 e 65).
61 Si deve pertanto determinare se gli effetti restrittivi della concorrenza criticati dalla Commissione e accertati dalla Corte trovino origine unicamente nella legge nazionale oppure, quanto meno in parte, nel comportamento del ricorrente. Occorre quindi esaminare se il contesto giuridico applicabile nel caso di specie elimini qualsiasi possibilità di comportamento concorrenziale da parte del CNSD.
62 E' pacifico che l'art. 14 della legge n. 1612/1960 imponeva al CNSD l'adozione di una tariffa, come è stato riconosciuto dalla Corte nella sentenza 18 giugno 1998 (punto 60). Tuttavia, né la legge né le disposizioni di esecuzione prevedono livelli o massimali di prezzo determinati che il CNSD debba necessariamente prendere in considerazione in sede di fissazione della tariffa. La normativa nazionale non definisce nemmeno criteri in base ai quali il CNSD deve elaborare la tariffa.
63 Al riguardo, si deve prendere atto che, nell'adottare la tariffa controversa, il ricorrente ha istituito un sostanziale aumento dei prezzi minimi rispetto a quelli in vigore, che in alcuni casi toccava il 400%. Ne consegue che il CNSD godeva di un ampio potere decisionale con riguardo alla determinazione dei prezzi minimi. Per giunta, la conseguenza di tale aumento è stata, come lo stesso ricorrente riconosce nel suo atto introduttivo (pag. 22), che gli spedizionieri doganali, dall'entrata in vigore della tariffa controversa, hanno cominciato ad applicare i prezzi minimi, mentre, fino al 1988, essi avevano fatturato le loro prestazioni ai prezzi massimi. Ne consegue che il CNSD aveva fissato la precedente tariffa in maniera da lasciar sussistere la possibilità di una certa concorrenza, suscettibile di essere ostacolata, ristretta o falsata da comportamenti autonomi degli spedizionieri doganali. Pertanto, se con la tariffa precedente esisteva un certo grado di concorrenza, aumentando in tal modo i prezzi massimi il CNSD ha ulteriormente ristretto la concorrenza esistente contravvenendo all'art. 85 del Trattato.
64 E' altrettanto assodato che né la legge né le disposizioni di esecuzione mirano ad imporre agli spedizionieri doganali particolari modalità di fatturazione dei loro servizi ai loro clienti, né incaricano il CNSD di imporre tale obbligo nei loro confronti. In particolare, la legge non prevede la fatturazione obbligatoria di ogni prestazione professionale od operazione doganale individuale in modo separato.
65 Orbene, il CNSD ha deciso di fissare modalità di fatturazione obbligatorie onde preservare l'effetto utile della tariffa controversa. Più esattamente, l'art. 3 della detta tariffa prevede che le somme da corrispondere agli spedizionieri doganali devono essere calcolate per ogni operazione doganale o prestazione professionale individuale, vietando così l'applicazione di una tariffa forfettaria. Siffatto obbligo limita la libertà degli spedizionieri doganali per quanto concerne la loro organizzazione interna, impedisce loro di ridurre i costi di fatturazione ed esclude l'eventuale applicazione di riduzioni tariffarie ai loro clienti. Questa disposizione costituisce quindi una restrizione della concorrenza ai sensi dell'art. 85 del Trattato.
66 Infine, sebbene la normativa nazionale non preveda espressamente la possibilità di stabilire deroghe alla tariffa, va ricordato che, nell'adottare la tariffa controversa, il CNSD si è attribuito la facoltà di accordare deroghe ai prezzi minimi in essa previsti (art. 6) e di creare in tal guisa una concorrenza dei prezzi nei settori considerati. Tale facoltà è stata concretamente utilizzata in varie occasioni.
67 Infatti, con deliberazione 16 dicembre 1988, in primo luogo, il CNSD ha accordato agli spedizionieri doganali la possibilità di conglobamento giornaliero, nell'applicazione della tariffa, per ciascuna importazione e sezione doganale, di tutte le bollette d'importazione con debito unico «ad valorem» secondo la sezione relativa, con un supplemento di ITL 15 000 per ogni bolletta successiva alla prima. In secondo luogo, il CNSD ha concesso alle imprese e ai gruppi industriali che nel corso dell'anno effettuano almeno 8 000 operazioni doganali relative a determinate merci una riduzione dei relativi corrispettivi minimi. In terzo luogo, esso ha concesso una riduzione del 50% su talune maggiorazioni previste per le prestazioni rese ad alcune navi. Infine, il CNSD ha eliminato i prezzi minimi previsti per le operazioni doganali riguardanti la stampa quotidiana e periodica.
68 Successivamente, con deliberazione 18 aprile 1989, il CNSD ha deciso, da un lato, di concedere agli spedizionieri doganali la possibilità di applicare una riduzione del 15% su tutti i loro corrispettivi allorché operano per conto di un mandante o su incarico di un intermediario, d'altro lato, ha previsto che tale riduzione ammontasse al 30% quando gli spedizionieri prestano determinati servizi ai raccomandatari marittimi e ai corrispondenti esteri e/o nazionali.
69 Con successiva deliberazione 11 luglio 1989, il CNSD ha escluso dal campo d'applicazione della tariffa controversa, senza limiti di tempo, talune categorie di prestazioni doganali, vale a dire l'assistenza alle navi militari, agli aliscafi e alle motobarche da pesca; i plichi, la corrispondenza, gli effetti personali e le masserizie, le banconote aventi corso legale, i francobolli e i valori bollati, la stampa quotidiana e periodica; i campioni di merce con valore ai fini doganali non superiore a ITL 350 000, escluse le spese di trasporto ed accessorie.
70 Infine, con deliberazione 12 giugno 1990, il CNSD ha concesso una deroga specifica alla tariffa controversa e alle modalità di fatturazione in essa previste all'AICAI, consentendo a quest'ultima di escludere dal campo di applicazione della detta tariffa le merci trasportate dai corrieri, di valore non superiore a ITL 350 000, escluse le spese di trasporto e accessorie, e di concedere una riduzione dei prezzi minimi fino al 70% per le operazioni relative a merci di valore non superiore a ITL 2 500 000. Peraltro, l'AICAI era esonerata dall'obbligo di fatturazione individuale, sia al mittente sia al destinatario, dell'importo dovuto per la dichiarazione in dogana.
71 La conclusione che occorre trarne è che, per alcune di queste deroghe, il CNSD ha soppresso la sostanza stessa della tariffa controversa, eliminando tali prezzi minimi e concedendo reali esenzioni o liberalizzazioni dei prezzi, di carattere generale o particolare, senza alcun limite di tempo. Tali circostanze dimostrano come il CNSD godesse di un margine discrezionale nell'esecuzione della normativa nazionale, con la conseguenza che la natura e l'ampiezza della concorrenza in tale settore di attività dipendevano, in pratica, dalle sue stesse decisioni.
72 Discende dalle considerazioni che precedono, da un lato, che la normativa italiana, pur comportando limiti considerevoli alla concorrenza e rendendo praticamente difficoltoso per gli spedizionieri doganali porre in essere una vera e propria concorrenza in termini di prezzi, non impediva di per se stessa il sussistere di una certa concorrenza, atta ad essere ostacolata, ristretta o falsata da comportamenti autonomi degli spedizionieri doganali e, dall'altro, che il CNSD godeva di un margine di manovra nell'assolvere gli obblighi che la menzionata normativa poneva a suo carico, margine in virtù del quale esso avrebbe potuto e dovuto operare in maniera tale da non restringere la concorrenza esistente. Pertanto, la Commissione ha correttamente accertato nella sua decisione che la tariffa controversa costituiva una decisione di un'associazione di imprese che comportava effetti restrittivi sulla concorrenza, adottata dal CNSD di sua propria iniziativa.
73 Tale conclusione non è contraddetta dal fatto che la Corte ha affermato, nella sentenza 18 giugno 1998 (punto 60), che la Repubblica italiana ha imposto al CNSD l'adozione di una decisione di associazione d'imprese contraria all'art. 85 del Trattato. E' sufficiente rilevare, sul punto, che la portata di questa affermazione è chiaramente delimitata dall'inciso «nel conferire il relativo potere deliberativo», il quale conferma che il CNSD godeva di un potere decisionale autonomo del quale, come si è constatato dianzi, avrebbe dovuto far uso per applicare la normativa italiana in modo da preservare nel contempo il grado di concorrenza che la pratica attuazione di quest'ultima poteva lasciar sussistere.
74 Infine, l'applicazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato al comportamento del ricorrente non è posta in dubbio dalla posizione espressa dalla Commissione nel corso dell'udienza, secondo la quale il ricorrente non disponeva di alcun margine discrezionale per quanto riguarda l'esecuzione della legge n. 1612/1960 e il suo comportamento era imposto dallo Stato. E' sufficiente rilevare, nel caso di specie, come spetti al Tribunale il compito di sindacare la legittimità dell'atto impugnato e come tale sindacato debba tener conto della motivazione di tale atto ai sensi dell'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE). Orbene, ai termini della decisione (punto 42 del preambolo), è proprio in considerazione del fatto che il CNSD delibera autonomamente sulla tariffa, sul suo livello e sulle modalità d'applicazione che la Commissione ha ritenuto che il comportamento del ricorrente non costituisse un provvedimento statale, bensì una decisione di un'associazione di imprese suscettibile di rientrare nell'ambito di applicazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato. D'altra parte, e ad ogni buon conto, il punto se il CNSD disponesse o no di un margine discrezionale nell'applicazione della normativa italiana deve considerarsi, nel caso di specie, come questione di fatto, che compete solo al Tribunale valutare.
75 Ne consegue che la seconda parte del motivo unico dev'essere respinta.
Terza parte: sulla questione se il commercio tra Stati membri possa essere pregiudicato
Argomenti delle parti
76 Il ricorrente sostiene che, poiché il ricorso agli spedizionieri doganali non è obbligatorio, l'affermazione contenuta nella decisione, secondo la quale «la tariffa ostacola gli scambi tra il mercato italiano e gli altri mercati comunitari, in quanto rende più costose e complesse le operazioni doganali», è priva di ogni fondamento. Essa fa valere che, con la realizzazione del mercato interno, non esistono più operazioni doganali nell'ambito degli scambi tra Stati membri e, come risulta dal regolamento (CEE) del Consiglio 17 dicembre 1992, n. 3904, riguardante misure di adattamento della professione degli agenti e spedizionieri doganali al mercato interno (GU L 394, pag. 1), gli spedizionieri doganali non effettuano più alcuna operazione che dia luogo al pagamento di un corrispettivo in applicazione della tariffa professionale. Nessun pregiudizio verrebbe quindi causato al commercio fra Stati membri.
77 La Commissione ribatte che l'ostacolo agli scambi non è escluso dal carattere non obbligatorio del ricorso agli spedizionieri doganali, posto che il fatto che un operatore economico possa non avvalersi dei loro servizi non elimina il carattere restrittivo del comportamento atto ad ostacolare gli scambi.
Giudizio del Tribunale
78 Gli argomenti del ricorrente secondo i quali la tariffa controversa non è idonea a pregiudicare il commercio tra Stati membri non possono essere accolti.
79 Per quanto attiene al periodo antecedente alla realizzazione del mercato interno, ossia prima del 31 dicembre 1992, è sufficiente constatare che la tariffa controversa fissa il prezzo delle operazioni doganali relative alle importazioni in Italia e alle esportazioni dall'Italia, circostanza che necessariamente incide sul commercio fra Stati membri.
80 Con riguardo al periodo iniziatosi il 31 dicembre 1992, il CNSD fa valere che non esistono più operazioni doganali nell'ambito degli scambi tra Stati membri.
81 Al riguardo, come ha rilevato la Corte nella sentenza 18 giugno 1998 (punti 49 e 50), vari tipi di operazioni d'importazione o di esportazione di merci all'interno della Comunità nonché operazioni effettuate fra operatori comunitari richiedono l'espletamento di formalità doganali e possono, di conseguenza, rendere necessario l'intervento di uno spedizioniere doganale indipendente iscritto all'albo. Ciò vale per le cosiddette operazioni di «transito interno», che riguardano l'invio di merci dall'Italia verso uno Stato membro, vale a dire da un punto ad un altro del territorio doganale della Comunità, facendole transitare per un paese terzo (ad esempio, la Svizzera). Tale tipo di operazioni riveste particolare importanza per l'Italia, poiché gran parte delle merci spedite dalle regioni del nord-ovest del paese verso la Germania e i Paesi Bassi transita per la Svizzera.
82 Quanto all'argomento del ricorrente relativo all'assenza di obbligatorietà del ricorso agli spedizionieri doganali professionisti, occorre rilevare come il proprietario della merce possa effettuare direttamente la dichiarazione in dogana o farsi rappresentare vuoi da uno spedizioniere doganale indipendente vuoi da uno spedizioniere doganale dipendente. Ciononostante, per espletare le formalità connesse alle operazioni di sdoganamento e al controllo doganale, in tutti i casi in cui un operatore economico che importi in Italia o esporti dall'Italia decida di farsi rappresentare da uno spedizioniere doganale e non disponga di uno spedizioniere suo dipendente o quando lo spedizioniere doganale suo dipendente non sia autorizzato ad esercitare nel compartimento in cui deve essere effettuato lo sdoganamento, esso deve avvalersi delle prestazioni degli spedizionieri doganali professionisti, per i quali la tariffa controversa è vincolante. Ad ogni buon conto, come si evince dal punto 12 del preambolo della decisione, il mercato da prendere in considerazione ai fini dell'accertamento dell'esistenza di un'infrazione dell'art. 85 del Trattato è quello dei servizi prestati dagli spedizionieri doganali professionisti e, nell'ambito di tale mercato, l'esistenza di una tariffa obbligatoria costituisce una restrizione atta ad ostacolare gli scambi tra Stati membri.
83 Infine, occorre ricordare che la Corte ha accertato, nella sentenza 18 giugno 1998 (punto 45), che le decisioni con le quali il CNSD ha fissato una tariffa uniforme e vincolante per tutti gli spedizionieri doganali possono incidere sugli scambi intracomunitari.
84 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre respingere la terza parte del motivo unico.
85 Ne consegue che il ricorso dev'essere respinto in toto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
86 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il ricorrente è rimasto soccombente e la Commissione ha concluso in tal senso, esso va condannato alle spese sostenute dalla Commissione. Avendo la parte interveniente chiesto la condanna del ricorrente alle spese connesse al suo intervento, occorre condannare del pari il ricorrente, nelle circostanze del caso di specie, alle spese sostenute dalla detta parte.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE
(Quinta Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il ricorrente sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione e dalla parte interveniente Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali.