CELEX: 61989CJ0058
Manglende gennemførelseaf Rådets direktiver 75/440/EØF og 79/869/EØF
overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand
underretningspligt

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 28. februar 1989, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke har sat alle de administrative eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft, der er noedvendige for at gennemfoere Raadets direktiv 75/440/EOEF af 16. juni 1975 om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT L 194, s. 34), og Raadets direktiv 79/869/EOEF af 9. oktober 1979 om maalemetoder og hyppighed for proeveudtagning og analyse af overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT L 271, s. 44), og ikke fuldt ud har overholdt sin underretningspligt i henhold til artikel 4, stk. 2, sammenholdt med artikel 10 i direktiv 75/440, og til artikel 8 i direktiv 79/869.
2 Artikel 10 i direktiv 75/440 og artikel 13 i direktiv 79/869 bestemmer, at medlemsstaterne skal saette de noedvendige administrative eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme disse direktiver senest to aar efter deres meddelelse, og at de omgaaende skal underrette Kommissionen herom. For sagsoegtes vedkommende udloeb de naevnte frister henholdsvis den 18. juni 1977 og den 9. oktober 1981.
3 Med hensyn til sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
Forpligtelsen til at foretage en opdeling af vandforekomsterne, jf. artikel 2 i direktiv 75/440
4 Kommissionen har gjort gaeldende, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har udstedt en formel retsakt, hvori det for hvert udtagningspunkt er angivet, i hvilken kategori vandforekomsten er blevet klassificeret.
5 Hertil bemaerkes foerst, at artikel 2 i direktiv 75/440 bestemmer, at "overfladevand [opdeles] i tre grupper af graensevaerdier, A1, A2 og A3, der svarer til de hensigtsmaessige typebehandlinger, som er angivet i bilag I. Disse grupper svarer til tre forskellige kvaliteter af overfladevand, hvis fysiske, kemiske og mikrobiologiske kendetegn er gengivet i skemaet i bilag II".
6 En saadan opdeling af vandforekomsterne er et noedvendigt led i medlemsstaternes gennemfoerelse af de naevnte direktiver. Dette gaelder navnlig med henblik paa den i artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/440 foreskrevne fastsaettelse for alle proeveudtagningspunkter eller for hvert proeveudtagningspunkt af de vaerdier, der skal gaelde for overfladevand for alle de i bilag II angivne parametre, paa udarbejdelsen af en sammenhaengende aktionsplan, der omfatter en tidsplan for forbedring af overfladevandets kvalitet i henhold til samme direktivs artikel 4, stk. 2, og paa de i artikel 6 i bilag II til direktiv 79/869 omhandlede proeveudtagninger og analyser, hvor hyppigheden og metoderne afhaenger af vandets kvalitet.
7 I oevrigt er den i artikel 2 i direktiv 75/440 fastsatte opdeling af vandforekomsterne ogsaa afgoerende for, hvilken type behandling, medlemsstaterne i henhold til bilag I til direktivet skal fastlaegge med henblik paa omdannelse af overfladevand af kategorierne A1, A2 og A3 til drikkevand.
8 Heraf foelger imidlertid ikke, at forpligtelsen til at opdele vandforekomsterne er en saerskilt forpligtelse, som er paalagt medlemsstaterne i henhold til ovennaevnte artikel 2, og som skal gennemfoeres ved en formel retsakt, som for hvert enkelt proeveudtagningspunkt angiver, i hvilken kategori vandet er klassificeret. Kommissionen findes i oevrigt ikke at have foert bevis for, at der bestaar en saadan forpligtelse.
9 Klagepunktet vedroerende den manglende gennemfoerelse af artikel 2 i direktiv 75/440 kan saaledes ikke tiltraedes.
Forpligtelsen til at fastsaette de vaerdier, der skal gaelde for overfladevand, jf. artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/440, og forpligtelsen til at overholde disse vaerdier, jf. samme direktivs artikel 4, stk. 1
10 Kommissionen har foerst gjort gaeldende, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke ved bindende og paa passende maade offentliggjorte retsakter har fastsat de vaerdier, der skal gaelde for overfladevand for alle proeveudtagningspunkter eller for hvert proeveudtagningspunkt, jf. artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/440.
11 Forbundsrepublikken Tyskland har heroverfor anfoert, at de beroerte delstater sikrer, at den paagaeldende forpligtelse overholdes, dels via ministerielle cirkulaerer og bekendtgoerelser, som offentliggoeres i officielle publikationer, og hvorved de lokale myndigheder underrettes om direktivets krav og paa grundlag heraf foretager opdelingen af vandforekomsterne i form af beslutninger eller anordninger, dels i form af individuelle afgoerelser, som er rettet til dem, der indvinder overfladevand, og hvori der er fastsat de naermere betingelser for udoevelsen af den paagaeldende virksomhed, herunder at de paagaeldende vaerdier skal overholdes.
12 Forbundsrepublikken Tyskland har videre anfoert, at den bindende virkning af saadanne retsakter fremgaar af vandforsyningslovens (Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts, Bundesgesetzblatt, I, 1986, s. 1530, herefter benaevnt "WHG") § 7 og § 36 b), stk. 2, nr. 2, som bestemmer, at udoevelsen af den paagaeldende virksomhed er betinget af en tilladelse, og at der skal udarbejdes planer for udnyttelsen af overfladevand eller dele heraf, saafremt dette er noedvendigt, bl.a. med henblik paa gennemfoerelse af bindende beslutninger fra De Europaeiske Faellesskaber.
13 Hertil bemaerkes, at ifoelge Domstolens faste praksis (jf. bl.a. dom af 28.2.1991, sag C-131/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 825, praemis 6) forudsaetter gennemfoerelsen i national ret af et direktiv ikke noedvendigvis, at direktivets bestemmelser gengives ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specialbestemmelser, men alt efter direktivets indhold er det tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med bestemthed og klarhed, saaledes at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve disse rettigheder ved en national domstol.
14 I den forbindelse bemaerkes videre, at som det fremgaar af den anden betragtning til direktiv 75/440, har dette direktiv og foelgelig ogsaa direktiv 79/869, som supplerer det, til formaal at beskytte den offentlige sundhed og at sikre, at der med henblik herpaa oeves kontrol med overfladevand til udvinding af drikkevand og med dets rensning. Dette betyder, at i alle de tilfaelde, hvor den omstaendighed, at der ikke traeffes de foranstaltninger, der kraeves i henhold til de naevnte direktiver, kan bringe menneskers sundhed i fare, skal de beroerte personer have mulighed for at paaberaabe sig bindende retsforskrifter for at kunne haandhaeve deres rettigheder. I oevrigt skal de vaerdier, der skal overholdes, fastsaettes i en retsforskrift, hvis bindende karakter ikke kan anfaegtes, saaledes at de virksomheder, der indvinder overfladevand, fuldt ud er bekendt med de forpligtelser, de er omfattet af.
15 Forbundsrepublikken Tyskland findes ikke at have bevist, at de cirkulaerer og bekendtgoerelser, den har henvist til, har direkte virkning for tredjemand. De bestemmelser i WHG, sagsoegte har henvist til, kan ikke hjemle en saadan retsvirkning, da det heri kun er fastsat, dels at udoevelse af virksomhed med indvinding af overfladevand er betinget af en tilladelse, dels at der skal udarbejdes udnyttelsesplaner, hvis bindende virkning ikke er naermere angivet.
16 I oevrigt findes sagsoegte ikke at have godtgjort, at meddelelser som f.eks. det bayerske Indenrigsministeriums meddelelse af 12. juli 1977 til Landratsamt Hof - hvori ministeriet blot henleder de lokale myndigheders opmaerksomhed paa bestemmelserne i direktiv 75/440, anmoder dem om bestemte oplysninger og oplyser, at de vil modtage yderligere instrukser - har bindende virkning, selv over for forvaltningen.
17 Hertil kommer, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har fremlagt naermere angivne retsakter, som den har angivet som bevismidler, og at de instrukser, ministeren for natur- og miljoeforhold i Schleswig-Holstein ved skrivelser af 14. december 1988 og 5. januar 1989 meddelte vandloebsmyndighederne i Luebeck og Kreis Stormarn, er meddelt efter udloebet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist.
18 Forbundsrepublikken Tyskland findes herefter ikke at have godtgjort, at gennemfoerelsen af artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/440 er sket i form af bestemmelser, hvis bindende virkning ikke kan anfaegtes, og heller ikke paa den specielle, bestemte og klare maade, som retssikkerhedshensyn ifoelge Domstolens praksis tilsiger, og under alle omstaendigheder er visse af de paaberaabte foranstaltninger ikke dokumenteret eller er foerst blevet truffet efter udloebet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist.
19 Klagepunktet vedroerende den manglende gennemfoerelse af artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/440 er saaledes begrundet.
20 Kommissionen for det andet gjort gaeldende, at Forbundsrepublikken Tyskland i visse tilfaelde ikke har overholdt de i henhold til artikel 3 fastsatte graensevaerdier og saaledes har tilsidesat bestemmelsen i direktivets artikel 4, stk. 1, hvorefter de paagaeldende vaerdier skal overholdes.
21 Hertil bemaerkes, at dette klagepunkt hverken er omtalt i aabningsskrivelsen eller i den begrundede udtalelse, og at Domstolen derfor ikke kan tage stilling til det.
Forpligtelsen til at udarbejde en sammenhaengende aktionsplan, jf. artikel 4, stk. 2, og forpligtelsen til at tilstille Kommissionen planen, jf. artikel 10 i direktiv 75/440
22 Kommissionen har anfoert, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har udarbejdet en sammenhaengende aktionsplan, der omfatter en tidsplan for forbedring af overfladevandets kvalitet, jf. artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440.
23 Heroverfor har Forbundsrepublikken Tyskland foerst anfoert, at en overskridelse af graensevaerdierne for kategori A1 ikke kan medfoere en forpligtelse til at foretage en forbedring; saafremt overskridelsen af en graensevaerdi skyldes jordbundsforhold, anvendes der under alle omstaendigheder den typebehandling, der er fastsat for den umiddelbart lavere kategori. Dette sker i Tyskland i alle de tilfaelde, hvor der ikke findes planer for forbedring af kvaliteten af vandforekomster i kategori A2.
24 Hertil bemaerkes, at artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440 bestemmer:
"Inden for rammerne af dette direktivs maalsaetninger traeffer medlemsstaterne alle noedvendige bestemmelser for at sikre en stadig forbedring af miljoeet. Med henblik herpaa udarbejder de en sammenhaengende aktionsplan, der omfatter en tidsplan for forbedring af overfladevandets kvalitet og navnlig vand af kategori A3. Paa dette punkt skal der inden for de nationale programmer i loebet af de naeste 10 aar gennemfoeres vaesentlige forbedringer.
Hvad angaar fastsaettelse af den i foerste afsnit omhandlede tidsplan, skal der tages hensyn dels til noedvendigheden af at forbedre miljoeets og navnlig vandets kvalitet, dels til de oekonomiske og tekniske begraensninger, som findes eller kan opstaa inden for Faellesskabets forskellige omraader.
Kommissionen foretager en grundig gennemgang af aktionsplanerne,herunder tidsplanerne,og fremsaetter i givet fald egnede forslag herom for Raadet."
25 Det fremgaar af bestemmelsens ordlyd, at hver enkelt medlemsstat skal udarbejde en sammenhaengende aktionsplan med henblik paa forbedring af kvaliteten af alle vandforekomster, hvor parametrene kan forbedres; planen skal ivaerksaettes gradvis, ud fra en vis prioritering og under hensyntagen til oekonomiske og tekniske begraensninger. I de medlemsstater, hvor de enkelte delstater eller regioner er kompetente inden for omraadet, forudsaetter planen i givet fald den fornoedne koordinering.
26 Planen skal ogsaa omfatte vandforekomster, hvor forureningen skyldes jordbundsforhold. I henhold til artikel 8, stk. 1, i direktiv 75/440 kan der nemlig kun fastsaettes undtagelser i de deri angivne tilfaelde, og saafremt den paagaeldende medlemsstat som angivet i samme artikels stk. 4 omgaaende underretter Kommissionens herom med angivelse af begrundelse og varighed.
27 Da Forbundsrepublikken Tyskland ikke har paaberaabt sig saadanne undtagelser, skulle ogsaa vandforekomster, hvor forureningen skyldes jordbundsforhold, medtages i aktionsplanen.
28 Forbundsrepublikken Tyskland har dernaest anfoert, at der er ivaerksat forbedringsplaner for Donau og Nordrhein-Westfalen, og at to vandloeb i Bayern af sikkerhedsgrunde er blevet klassificeret i kategori A3, uanset at kvaliteten svarer til kategori A1, hvor kvaliteten ikke skal forbedres.
29 I den forbindelse maa det foerst fastslaas, at af de foranstaltninger med hensyn til Nordrhein-Westfalen, som den tyske regering har henvist til - nemlig dels at der anvendes den behandlingsmetode, der er fastsat for vand i kategori A2, ved behandlingen af kategori A1-vandforekomsterne i de opstemmede soeer Perlenbach og Dreilaegerbach, hvor der er konstateret enkelte overskridelser af graensevaerdierne, dels, at der for saa vidt angaar den opstemmede soe ved Heilenbecke, hvor den oeverste graensevaerdi for nitrater overskrides paa grund af landbrugets intensive udnyttelse af afvandingsomraadet, omkring soeen er udlagt et omraade, som ikke maa udnyttes - er det kun sidstnaevnte foranstaltning, der er egnet til at forbedre vandets kvalitet som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440. Vandet i de opstemmede soeer Perlenbach og Dreilaegerbach burde have vaeret klassificeret i den kategori, der svarer til den anvendte typebehandling.
30 Det maa dernaest fastslaas, at der i Baden-Wuerttemberg er udarbejdet en plan for Donau. Selv om proeveudtagningspunktet er beliggende i Bayern, maa forbedringen - saaledes som den tyske regering har bemaerket og Kommissionen ikke bestridt - foretages oppe ad floden, dvs. i Baden-Wuerttemberg, da Donau i det omraade loeber fra vest mod oest.
31 Endelig maa det med hensyn til det vand, der indvindes i Bayern, og som er blevet klassificeret i kategori A3 paa grund af risikoen for forurening fra Tjekkoslovakiet, fastslaas, at der ikke er truffet foranstaltninger til forbedring af vandets kvalitet. Den omstaendighed, at forureningen skyldes udefra kommende forhold, bevirker ikke, at der ikke kan traeffes foranstaltninger til forbedring af kvaliteten; dette bevises af de foranstaltninger til forbedring af vandkvaliteten i Bodensoeen, sagsoegte har truffet i samarbejde med de tilgraensende stater, og som Kommissionen har accepteret som vaerende i overensstemmelse med kravene i artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440.
32 Det foelger af det anfoerte, at selv om der for visse vandforekomster er udarbejdet forbedringsplaner paa delstatsniveau, omfatter de paagaeldende planer ikke alle de vandforekomster, som er omfattet af direktivet, og under alle omstaendigheder har Forbundsrepublikken Tyskland ikke udarbejdet den sammenhaengende plan, der kraeves i henhold til direktivets artikel 4, stk. 2.
33 Klagepunktet vedroerende den manglende gennemfoerelse af artikel 4, stk. 2, i direktiv 75/440 er saaledes begrundet, og det er derfor ufornoedent at tage stilling til det klagepunkt, at den i ovennaevnte bestemmelse omhandlede plan ikke som fastsat i direktivets artikel 10 er fremsendt til Kommissionen.
Forpligtelsen til at meddele Kommissionen oplysninger vedroerende analysernes hyppighed, jf. artikel 8, stk. 1, i direktiv 79/869
34 Kommissionen har i den forbindelse gjort gaeldende, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke fuldt ud har efterkommet Kommissionens anmodning om oplysninger vedroerende analysernes hyppighed. Kommissionen har naermere anfoert, at Forbundsrepublikken kun har fremsendt en oversigt med angivelse af analysernes hyppighed med hensyn til indvindingsstederne i Niedersachsen, mens sagsoegte i oevrigt blot har anfoert, at hyppigheden er i overensstemmelse med kravene i direktiv 79/869. Kommissionen har tilfoejet, at oplysningerne vedroerende Niedersachsen var ufuldstaendige, idet det ikke var angivet, hvor stor en befolkning der forsynes fra hvert enkelt indvindingssted; saadanne oplysninger er imidlertid netop noedvendige ved afgoerelsen af, om analysernes hyppighed er i overensstemmelse med de i bilag II til direktivet indeholdte krav, der afhaenger af befolkningens stoerrelse.
35 Hertil bemaerkes, at i henhold til artikel 8, stk. 1, i direktiv 79/869 skal medlemsstaterne paa anmodning af Kommissionen meddele denne alle relevante oplysninger vedroerende de anvendte analysemetoder og analysernes hyppighed.
36 De generelle oplysninger, Forbundsrepublikken Tyskland har meddelt, findes hverken at opfylde de krav, der foelger af selve ordlyden af ovennaevnte artikel, eller det formaal, der forfoelges med bestemmelsen, nemlig at Kommissionen kan udarbejde en sammenfattende rapport vedroerende anvendelsen af direktivet.
37 Klagepunktet vedroerende den manglende overholdelse af underretningspligten, jf. artikel 8, stk. 1, i direktiv 79/869, er saaledes begrundet.
38 Sammenfattende maa det herefter fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke har sat alle de administrative eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft, der er noedvendige for at gennemfoere artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, i Raadets direktiv 75/440/EOEF af 16. juni 1975 om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne, og ikke fuldt ud har overholdt sin underretningspligt i henhold til artikel 8 i Raadets direktiv 79/869/EOEF af 9. oktober 1979 om maalemetoder og hyppighed for proeveudtagning og analyse af overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
39 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Forbundsrepublikken Tyskland har i det vaesentlige tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke har sat alle de administrative eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft, der er noedvendige for at gennemfoere artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, i Raadets direktiv 75/440/EOEF af 16. juni 1975 om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne, og ikke fuldt ud har overholdt sin underretningspligt i henhold til artikel 8 i Raadets direktiv 79/869/EOEF af 9. oktober 1979 om maalemetoder og hyppighed for proeveudtagning og analyse af overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne.
2) I oevrigt frifindes sagsoegte.
3) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.