CELEX: 61994CJ0055
Директива 77/249/ЕИО
Свободно предоставяне на услуги

[…]
С
определение от 16 декември 1993 г., постъпило в Съда на
8 февруари 1994 г., Consiglio Nazionale Forense отправя въз
основа на член 177 от Договора за ЕО два преюдициални въпроса
относно тълкуването на Директива 77/249/ЕИО на Съвета от 22 март
1977 година относно улесняване на ефективното упражняване от адвокатите
на свободата на предоставяне на услуги (ОВ L 78, стр. 17;
Специално издание на български език, 2007 г., глава 6,
том 1, стр. 46).
Тези
въпроси са повдигнати в рамките на дисциплинарно производство,
образувано от Consiglio dell' Ordine degli Avvocati e Procuratori di
Milano (съвет на адвокатската колегия в Милано, наричан по-долу „Съвет
на колегията в Милано“) срещу г‑н Gebhard, който се упреква в
неизпълнение на задълженията си по Закон № 31 от 9 февруари
1982 г. относно свободното предоставяне на услуги от
адвокатите — граждани на държава — членка на Европейските
общности (GURI от 12 февруари 1982 г., № 42), тъй като е
упражнявал в Италия професионална дейност с постоянен характер в
кантора, създадена от него, и е използвал званието „avvocato“.
От
документите по делото и от информацията, предоставена в отговор на
писмените въпроси на Съда, следва, че г‑н Gebhard, немски гражданин, има
право да упражнява професията „Rechtsanwalt“ в Германия от
3 август 1977 г. Той е вписан в адвокатската колегия на
Щутгарт, където е „свободен сътрудник“ в една кантора
(„Bürogemeinschaft“) без обаче да притежава собствена кантора в тази
държава.
Г‑н
Gebhard пребивава в Италия от март 1978 г., където живее със
съпругата си, италианска гражданка, и трите си деца. Доходите на г‑н
Gebhard се облагат с данъци изцяло в Италия, където се намира
местожителството му.
Г‑н
Gebhard упражнява професионална дейност в Италия от 1 март
1978 г., отначало в качеството на сътрудник („con un rapporto di
libera collaborazione“) в адвокатско дружество в Милано, и впоследствие,
от 1 януари 1980 г. до началото на 1989 г. — в
качеството на съдружник („associato“) в същата кантора. Никога не му е
отправян какъвто и да е упрек относно дейността, която е упражнявал в
кантората.
На
30 юли 1989 г. г‑н Gebhard открива собствена кантора в
Милано, в която негови сътрудници са италиански „avvocati“ и
„procuratori“. В отговор на писмен въпрос на Съда г‑н Gebhard посочва,
че им е поверявал изолираните случаи на съдебни производства, свързани с
италиански клиенти в Италия.
Г‑н
Gebhard заявява, че в Италия упражнява основно извънсъдебна дейност,
свързана с предоставяне на помощ и представителство на немскоговорящи
лица (дейност, която съставлява 65 % от оборота му), както и
дейност, свързана с представителство на италианоговорящи лица в Германия
и Австрия (дейност, съставляваща 30 % от оборота му). Останалите
5 % са свързани с предоставяне на помощ на италиански юристи по
проблеми, свързани с немското право, при работата с клиентите им.
Няколко
италиански юристи, сред които италианските „avvocati“, чийто съдружник е
г‑н Gebhard до 1989 г., подават жалба до съвета на колегията в
Милано. Те го упрекват в това, че посочил званието „avvocatо“ в
професионалната си бланка за писма, че се явявал директно със званието
„avvocatо“ пред Pretura и Tribunale di Milano и че упражнявал
професионалната си дейност от „Studio legale Gebhard“.
След
като му забранява да използва званието „avvocatо“, Съветът на колегията
в Милано решава на 19 септември 1991 г. да образува
дисциплинарно производство срещу г‑н Gebhard, като го упреква в
неизпълнение на задълженията му по Закон № 31/82, тъй като
упражнявал в Италия постоянна професионална дейност от собствената си
кантора и използвал званието „avvocato“.
На
14 октомври 1991 г. г‑н Gebhard подава молба в Съвета на
колегията в Милано да бъде вписан в списъка на адвокатите. Тази молба се
основава на Директива 89/48 ЕИО на Съвета от 21 декември 1988
година относно обща система за признаване на дипломите за висше
образование, издадени след завършването на професионално образование и
обучение с минимална продължителност от три години (ОВ L 19,
1989 г., стр. 16; Специално издание на български език,
2007 г., глава 5, том 2, стр. 76), и на неговия над
десетгодишен професионален стаж в Италия. Няма данни Съветът на
колегията да е взел официално решение по тази молба.
Дисциплинарното
производство, образувано на 19 септември 1991 г., приключва с
решение от 30 ноември 1992 г., с което Съветът на колегията в
Милано лишава г‑н Gebhard от право да упражнява професионална дейност
за срок от шест месеца („sospensione dell' esercizio dell' attività
professionale“).
Г‑н
Gebhard подава жалба срещу това решение в Consiglio Nazionale Forense, в
която уточнява, че оспорва и мълчаливия отказ по молбата му за вписване
в списъка на адвокатите. В тази жалба той посочва по-специално, че
Директива 77/249 му дава право да упражнява професионалната си дейност
от собствената си кантора в Милано.
Директива
77/249 се прилага за адвокатската дейност, упражнявана под формата на
предоставяне на услуги. Тя предвижда, че адвокатът, който предоставя
услугите, приема професионалното звание, което се използва в държавата
членка, от която идва, изразено на езика или на един от езиците на тази
държава, с указание за професионалната организация, която му е признала
правото да упражнява професията, или съда, пред който има право да се
явява съобразно законите на тази държава (член 3).
Тази
директива прави разграничение между дейностите, свързани с
представителството на клиент в съдебно производство или пред публични
органи, от една страна, и всички останали дейности, от друга страна.
При
упражняването на дейностите по представителство адвокатът зачита
правилата на професионално поведение на приемащата държава членка,
доколкото не противоречат на задълженията му в държавата членка, от
която идва ( член 4 параграф 2). При упражняването на всички
останали дейности адвокатът се подчинява на условията и правилата на
професионално поведение на държавата членка, от която идва, без да се
засягат правилата, независимо от техния източник, които уреждат
професията в приемащата държава членка, в частност тези, свързани с
несъвместимостта на упражняването на адвокатска дейност с други дейности
в тази държава, с професионалната тайна, с отношенията с други
адвокати, със забраната адвокатът да представлява по едно и също дело
страни с противоречиви интереси и с рекламата ( член 4,
параграф 4).
Член 4,
параграф 1 от Директива 77/249 постановява, че: „Дейностите,
свързани с представителство на клиент в съдебно производство или пред
публични органи, се упражняват във всяка приемаща държава членка при
условията, определени за адвокатите, установени в тази държава, с
изключение на условията, които изискват пребиваване или вписване в
професионална организация в тази държава“.
Директива
77/249 е транспонирана в Италия със Закон № 31/82, чийто
член 2 постановява:
„[На гражданите на
държавите членки, които в държавата членка, от която идват, имат право
да упражняват адвокатска дейност] се разрешава упражняването на
професионална адвокатска дейност пред съд и извън него с временен
характер [„con carattere di temporaneità“] и съгласно условията,
определени в настоящия раздел.
За
упражняването на посочената в предходната алинея професионална дейност
не се разрешава установяването на територията на Републиката нито на
кантора, нито на основно или второстепенно седалище.“
При
тези условия Consiglio Nazionale Forense спира производството и се
обръща към Съда с искане да постанови преюдициално заключение:
„а)      по
въпроса дали член 2 от Закон № 31 от 9 февруари
1982 г. относно свободното предоставяне на услуги от адвокатите,
имащи качеството на граждани на държава — членка на Европейските
общности (закон, осигуряващ прилагането на Директива ЕИО от 22 март
1977 г.), разпоредба, по силата на която „не се разрешава
установяването на територията на Републиката нито на кантора, нито на
основно или второстепенно седалище“, е съвместим с правните норми,
съдържащи се в гореспоменатата директива, като се вземе предвид, че в
последната не се посочва, че отварянето на кантора би могло да се
тълкува като признак за желанието на съответния адвокат да упражнява
дейност с постоянен, а не с временен или инцидентен характер;
б)      относно
критериите — основани върху продължителността или честотата на
извършване на услугите, предоставяни от адвоката, действащ по реда,
определен от горепосочената директива, — които трябва да се
прилагат с оглед оценката на временния характер на тази дейност.“
Предвид
формулировката на преюдициалния въпрос следва да се напомни, че
съгласно постоянната съдебна практика Съдът не е компетентен да се
произнася по въпроса за съответствието на национални мерки с общностното
право. Той обаче е компетентен да предостави на националната юрисдикция
всички насоки за тълкуване на общностното право, които могат да ѝ
позволят да прецени това съответствие при решаване на делото, с което тя
е сезирана (вж. по-специално Решение от 11 август 1995 г. по
дело Belgapom, C‑63/94, Recueil, стр. I‑2467, точка 7).
Следва
най-напред да се отбележи, че положението на гражданин на Общността,
който се премества в друга държава — членка на Общността, за да
упражнява в нея икономическа дейност, попада или в рамките на главата от
Договора относно свободното движение на работниците, или на тази
относно правото на установяване, или на тази относно услугите, които
взаимно се изключват.
Тъй
като главата относно работниците не е релевантна в конкретния случай,
тя може веднага да се изключи от разглеждането на поставените въпроси,
които засягат най-вече понятията „установяване“ и „извършване на
услуги“.
На
следващо място трябва да се посочи, че разпоредбите в главата относно
услугите са субсидиарни по отношение на тези в главата относно правото
на установяване, доколкото, на първо място, текстът на член 59,
първа алинея предполага, че лицето, което предоставя услугата, и нейният
получател са „установени“ в две различни държави членки, и на второ
място, член 60, първа алинея уточнява, че разпоредбите относно
услугите намират приложение само ако разпоредбите относно правото на
установяване не се прилагат. Следователно трябва да се разгледа
приложното поле на понятието „установяване“.
Правото
на установяване, предвидено в членове 52—58 от Договора, се признава
както на юридическите лица по смисъла на член 58, така и на
физическите лица, граждани на държава — членка на Общността. То
обхваща — при спазване на предвидените изключения и условия —
започването на територията на всяка друга държава членка на всички
видове дейности като самостоятелно заето лице и тяхното упражняване,
както и създаването и управлението на предприятия, създаването на
търговски представителства, клонове или дъщерни дружества.
От
това следва, че едно лице може да бъде установено по смисъла на
Договора в повече от една държава членка, по-специално когато става дума
за дружества — чрез създаване на търговски представителства, на
клонове или на дъщерни дружества (член 52), и както Съдът е
постановил в случая с лицата, упражняващи свободни професии — чрез
създаването на втори професионален адрес (вж. Решение от 12 юли
1984 г. по дело Klopp, 107/83, Recueil, стр. 2971,
точка 19).
Следователно
понятието установяване по смисъла на Договора е много широко понятие,
което включва възможността за гражданин на Общността да участва трайно и
продължително в икономическия живот на държава членка, различна от
държавата членка по произхода му, и да извлича полза от това и което
допринася по този начин за взаимното икономическо и социално обвързване в
рамките на Общността в областта на дейностите, осъществявани от
самостоятелно заети лица (вж. Решение от 21 юни 1974 г. по
дело Reyners, 2/74, Recueil, стр. 631, точка 21).
В
замяна на това, когато лицето, което предоставя дадена услуга, се
премества в друга държава членка, разпоредбите в главата за услугите, и
по-специално член 60, трета алинея от Договора, предвиждат, че той
упражнява дейността си там временно.
Както
подчертава генералният адвокат, временният характер на разглежданите
дейности трябва да се преценява не само в зависимост от
продължителността на извършването на услугите, но и в зависимост от
честотата, периодичността или непрекъснатостта им. Временният характер
на извършването на услугата не изключва възможността лицето, което я
предоставя, по смисъла на Договора, да се снабди с известна
инфраструктура в приемащата държава членка (включително офис, кантора
или кабинет), доколкото тази инфраструктура е необходима за целите на
извършването на разглежданата услуга.
Това
положение обаче трябва да се разграничи от положението на г‑н Gebhard,
който като гражданин на държава членка упражнява трайно и продължително
професионална дейност в друга държава членка, където от професионалния
си адрес той се обръща, между другото, към гражданите на тази държава.
Спрямо този гражданин се прилагат разпоредбите на главата за правото на
установяване, а не на тази за услугите.
Съветът
на колегията в Милано посочва, че лице като г‑н Gebhard може да бъде
считано като „установено“ в една държава членка по смисъла на Договора, в
случая Италия, само ако е член на професионалната организация в тази
държава или най-малкото ако упражнява дейността си в сътрудничество или в
съдружие с лица, които са нейни членове.
Този довод не може да бъде приет.
Разпоредбите
относно правото на установяване се отнасят до започването на дейностите
и тяхното упражняване (вж. Решението по дело Reyners, цитирано по-горе,
точки 46 и 47). Всъщност принадлежността към дадена професионална
организация е свързана с условията, приложими към започването на
дейностите и тяхното упражняване, и поради това не може да се счита за
съставен елемент на това установяване.
От
това следва, че възможността за даден гражданин на държава членка да
упражни правото си на установяване и условията за неговото упражняване
трябва да се преценяват в зависимост от дейностите, които той
възнамерява да упражнява на територията на приемащата държава членка.
Съгласно
член 52, втора алинея свободата на установяване се упражнява при
условията, определени от правото на държавата, където се извършва
установяването, за нейните собствени граждани.
В
случай че разглежданите специфични дейности не са подчинени на никаква
правна уредба в приемащата държава, така че от гражданин на тази държава
членка не се изисква никаква специална квалификация, за да ги
упражнява, гражданинът на всяка друга държава членка има право да се
установи на територията на първата държава и да упражнява в нея същите
тези дейности.
При
все това започването и упражняването на някои дейности като
самостоятелно заето лице могат да бъдат подчинени на спазването на някои
законови, подзаконови или административни разпоредби, обосновани с
оглед на общия интерес, като норми, свързани с организацията,
квалификацията, деонтологията, контрола и отговорността (вж. Решение от
28 април 1977 г. по дело Thieffry, 71/76, Recueil,
стр. 765, точка 12). Тези разпоредби могат по-специално да
предвиждат, че упражняването на дадена специфична дейност е запазено,
според случая, за лицата, притежаващи диплома, удостоверение или други
доказателства за официални квалификации, за лицата, принадлежащи към
дадена професионална организация, или за лицата, подчинени на определена
дисциплина или контрол. Те могат да определят и условията за използване
на професионалните звания като „avvocato“.
Когато
започването на дадена специфична дейност или нейното упражняване е
подчинено на такива условия в приемащата държава членка, гражданинът на
друга държава членка, който възнамерява да упражнява тази дейност,
трябва по принцип да отговаря на тях. Ето защо член 57 предвижда,
че Съветът приема директиви като посочената по-горе Директива 89/48,
които имат за цел взаимното признаване на дипломи, удостоверения и други
доказателства за официални квалификации, от една страна, и
координирането на националните разпоредби, отнасящи се до започването и
упражняването на дейности като самостоятелно заето лице, от друга
страна.
Съгласно
практиката на Съда обаче националните мерки, които биха могли да
затруднят или да възпрепятстват упражняването на основните свободи,
гарантирани от Договора, трябва да отговарят на четири условия: да се
прилагат по недискриминационен начин, да са обосновани с императивни
съображения от общ интерес, да са в състояние да гарантират
осъществяването на преследваната с тях цел и да не надхвърлят
необходимото за постигането ѝ (вж. Решение от 31 март 1993 г.
по дело Kraus, С‑19/92, Recueil, стр. І‑1663, точка 32).
Също
така при прилагането на своите национални разпоредби държавите членки
не могат да пренебрегнат знанията и квалификациите, които
заинтересованото лице вече е придобило в друга държава членка (вж.
Решение от 7 май 1991 г. по дело Vlassopoulou, С‑340/89,
Recueil, стр. І‑2357, точка 15). Следователно те са длъжни да
вземат предвид приравняването на дипломите (вж. Решение по дело
Thieffry, посочено по-горе, точки 19 и 27) и евентуално да направят
проверка за сравнение на знанията и квалификациите, които се изискват
съгласно техните национални разпоредби, с тези на заинтересованото лице
(вж. Решение по дело Vlassopoulou, посочено по-горе, точка 16).
С
оглед на гореизложеното на поставените от Consiglio Nazionale Forense
въпроси следва да се отговори, че:
–        предвиденият
в член 60, трета алинея от Договора за ЕО временен характер на
извършването на услуги трябва да се преценява в зависимост от неговата
продължителност, честота, периодичност и непрекъснатост,
–        лицето,
което предоставя услуги, по смисъла на Договора, може да се снабди в
приемащата държава членка с инфраструктурата, необходима за целите на
изпълнението на услугите,
–        спрямо
гражданин на държава членка, който трайно и продължително упражнява
професионална дейност в друга държава членка, където от служебния си
адрес се обръща, между другото, към гражданите на тази държава, се
прилагат разпоредбите на главата за правото на установяване, а не на
тази за услугите,
–        възможността
за гражданин на държава членка да упражни правото си на установяване и
условията за неговото упражняване трябва да се преценяват в зависимост
от дейностите, които той възнамерява да упражнява на територията на
приемащата държава членка,
–        когато
започването на дадена дейност не е подчинено на никаква правна уредба в
приемащата държава, гражданинът на всяка друга държава членка има право
да се установи на територията на първата държава и да упражнява в нея
тази дейност. За сметка на това, когато започването на дадена специфична
дейност или нейното упражняване е подчинено на такива условия в
приемащата държава членка, гражданинът на друга държава членка, който
възнамерява да упражнява тази дейност, трябва по принцип да отговаря на
тях,
–        националните
мерки, които биха могли да затруднят или да възпрепятстват
упражняването на основните свободи, гарантирани от Договора, трябва
обаче да отговарят на четири условия: да се прилагат по
недискриминационен начин, да са обосновани с императивни съображения от
общ интерес, да са в състояние да гарантират осъществяването на
преследваната с тях цел и да не надхвърлят необходимото за постигането
ѝ,
–        освен
това държавите членки са длъжни да вземат предвид приравняването на
дипломите и евентуално да направят проверка за сравнение на знанията и
квалификациите, които се изискват съгласно техните национални
разпоредби, с тези на заинтересованото лице.

По съдебните разноски
Съдебните
разноски, направени от италианското, гръцкото, испанското, френското
правителство и правителството на Обединеното кралство, както и от
Комисията на Европейските общности, които са представили становища пред
Съда, не могат да бъдат възстановени. Тъй като за страните по главното
производство процедурата представлява отклонение от обичайния ход на
производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се
произнесе по съдебните разноски.
По изложените съображения,
СЪДЪТ,
произнасяйки се по въпросите, поставени от Consiglio Nazionale Forense с определение от 16 декември 1993 г., реши:
1)
Предвиденият
в член 60, трета алинея от Договора за ЕО временен характер на
извършването на услуги трябва да се преценява в зависимост от неговата
продължителност, честота, периодичност и непрекъснатост.
2)
Лицето,
което предоставя услуги, по смисъла на Договора, може да се снабди в
приемащата държава членка с инфраструктурата, необходима за целите на
изпълнението на услугите.
3)
Спрямо
гражданин на държава членка, който трайно и продължително упражнява
професионална дейност в друга държава членка, където от служебния си
адрес се обръща, между другото, към гражданите на тази държава, се
прилагат разпоредбите на главата за правото на установяване, а не на
тази за услугите.
4)
Възможността
за гражданин на държава членка да упражни правото си на установяване и
условията за неговото упражняване трябва да се преценяват в зависимост
от дейностите, които той възнамерява да упражнява на територията на
приемащата държава членка.
5)
Когато
започването на дадена дейност не е подчинено на никаква правна уредба в
приемащата държава, гражданинът на всяка друга държава членка има право
да се установи на територията на първата държава и да упражнява в нея
тази дейност. За сметка на това, когато започването на дадена специфична
дейност или нейното упражняване е подчинено на такива условия в
приемащата държава членка, гражданинът на друга държава членка, който
възнамерява да упражнява тази дейност, трябва по принцип да отговаря на
тях.
6)
Националните
мерки, които биха могли да затруднят или да възпрепятстват
упражняването на основните свободи, гарантирани от Договора, трябва да
отговарят на четири условия: да се прилагат по недискриминационен начин,
да са обосновани с императивни съображения от общ интерес, да са в
състояние да гарантират осъществяването на преследваната с тях цел и да
не надхвърлят необходимото за постигането ѝ.
7)
Държавите
членки са длъжни да вземат предвид приравняването на дипломите и
евентуално да направят проверка за сравнение на знанията и
квалификациите, които се изискват съгласно техните национални
разпоредби, с тези на заинтересованото лице.
Rodríguez Iglesias
Kakouris      Edward
Hirsch
Mancini
Schockweiler
Moitinho de Almeida
Kapteyn
Gulmann
Murray
Jann
Ragnemalm
Sevón
Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 30 ноември 1995 година.
Секретар

Председател
R. Grass

G. C. Rodríguez Iglesias
*
Език на производството: италиански.