CELEX: 62001CJ0079
Libertad de establecimiento
Libre prestación de servicios
Actividad de elaboración e impresión de nóminas

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 29 de enero de 2001, recibida en el Tribunal de Justicia el 15 de febrero siguiente, la Corte d'appello di Milano planteó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 43 CE y 49 CE.
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un recurso contra la denegación por el Tribunale de Milano de la homologación de una modificación de los estatutos de la sociedad Payroll Data Services (Italy) Srl (en lo sucesivo, «Payroll»).
Marco jurídico nacional
3 El artículo 1, apartado 1, de la legge nº 12, de 11 de enero de 1979, titulada «Norme per l'ordinamento della professione di consulente del lavoro» (Ley de ordenación de la profesión de graduado social; GURI nº 20, de 20 de enero de 1979, p. 363; en lo sucesivo, «Ley nº 12/1979»), dispone:
«Todas las obligaciones en materia laboral y de seguridad social de los trabajadores por cuenta ajena, cuando no sean cumplimentadas por el empresario, directamente o a través de sus empleados, sólo podrán ser ejecutadas por profesionales miembros del colegio de graduados sociales [...] o del colegio de abogados, por auditores, contables y peritos mercantiles, que, en tal caso, estarán obligados a notificarlo a los inspectores de trabajo de las provincias en cuyo territorio tienen la intención de ejecutar las obligaciones mencionadas.»
4 El artículo 1, apartado 4, de la Ley nº 12/1979 prevé una excepción a dicha norma:
«Las empresas registradas como artesanales [...] y las demás pequeñas empresas, incluidas las que tienen el estatuto de cooperativa, podrán confiar la ejecución de las obligaciones citadas en el apartado 1 a servicios creados por las asociaciones profesionales correspondientes. Dichos servicios podrán organizarse con la ayuda de los graduados sociales, aun cuando sean empleados de las asociaciones mencionadas.»
5 El artículo 58, párrafo decimosexto, de la legge nº 144, de 17 de mayo de 1999, titulada «Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL, nonché disposizioni per il riordino degli enti previdenziali» (Ley sobre medidas en materia de inversiones, sobre la habilitación legislativa del Gobierno con el fin de reorganizar los incentivos laborales y la normativa que regula el INAIL, y sobre la reorganización de los organismos de seguridad social; suplemento ordinario a la GURI nº 118, de 22 de mayo de 1999, nuevamente publicada en la GURI nº 136, de 12 de junio de 1999, p. 5; en lo sucesivo, «Ley nº 144/1999»), añadió las disposiciones siguientes al final del artículo 1 de la Ley nº 12/1979:
«Para llevar a cabo las operaciones de cálculo y de impresión relativas a las obligaciones citadas en el apartado 1 y para la ejecución de las actividades instrumentales y accesorias, las empresas mencionadas en el apartado 4 podrán utilizar también los servicios de centros de procesamiento informatizado de datos, siempre que estén constituidos y compuestos exclusivamente por profesionales miembros de los colegios citados en la presente Ley [...] Las empresas de más de 250 empleados que no confíen la ejecución de las referidas operaciones a sus servicios internos podrán confiarlas a centros de procesamiento informatizado de datos externos o expresamente constituidos con tal fin y externalizados, que, en cualquier caso, deberán estar asistidos por una o varias de las personas citadas en el apartado 1 [...]».
El procedimiento principal y la cuestión prejudicial
6 Payroll es una sociedad italiana constituida el 29 de julio de 1999 por iniciativa de dos sociedades francesas, ADP Europe SA y ADP GSI SA, que poseen conjuntamente su capital social. Estas empresas ofrecen servicios informáticos de cálculo de salarios, así como de elaboración e impresión de nóminas.
7 Mediante decisión de 29 de diciembre de 1999, la junta general extraordinaria de Payroll modificó del siguiente modo el objeto social que figuraba en el artículo 4 de sus estatutos:
«La sociedad tiene por objeto las operaciones de cálculo e impresión de documentos para la ejecución de las obligaciones en materia laboral y de seguridad social de los trabajadores por cuenta ajena, a cargo de las empresas de menos de 250 empleados.»
8 Mediante resolución de 16 de octubre de 2000, el Tribunale di Milano denegó la homologación de la mencionada decisión de la junta general extraordinaria de Payroll. Motivó su resolución indicando que la modificación estatutaria del objeto social de Payroll podría infringir el artículo 1 de la Ley nº 12/1979, modificada por el artículo 58, párrafo decimosexto, de la Ley nº 144/1999 (en lo sucesivo, «disposición controvertida»).
9 Payroll, ADP Europe SA y ADP GSI SA (en lo sucesivo, conjuntamente, «Payroll y otros») solicitaron a la Corte d'appello di Milano que anulara esta resolución del Tribunale di Milano puesto que la disposición controvertida no podía ser aplicada por ser incompatible con los principios de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios que se desprenden de los artículos 43 CE y 49 CE. Según Payroll y otros, la disposición controvertida tiene como única función proteger de la competencia a los miembros de los colegios profesionales, lo cual no obedece a razones de interés general.
10 A este respecto, la Corte d'appello di Milano precisa que el problema suscitado ante ella se limita al examen de la contradicción apreciada entre, por un lado, las prestaciones descritas en la modificación estatutaria de Payroll, destinadas a las «empresas de menos de 250 empleados» y, por otro lado, la disposición controvertida que excluye que estas prestaciones puedan confiarse a centros externos de procesamiento informatizado de datos (en lo sucesivo, «CPD»), cuando la empresa destinataria cuente con un número de empleados inferior a 250. Insiste en esta limitación, porque aparentemente Payroll y otros criticaron de manera muy general las normas reguladoras de la actividad de los graduados sociales, lo que en su opinión no es pertinente en el marco del procedimiento de homologación de que conoce.
11 Por tanto, la Corte d'appello di Milano considera que debe examinar si la disposición controvertida prohíbe efectivamente la modificación de los estatutos de Payroll y, en caso afirmativo, si debe abstenerse de aplicar la referida disposición debido a una incompatibilidad con los principios derivados de los artículos 43 CE y 49 CE. En relación con el primer punto, observa que la disposición controvertida parece inequívoca al excluir a los CPD de la prestación de servicios a empresas artesanales, pequeñas empresas y empresas con menos de 250 empleados. En cuanto al segundo punto, la Corte d'appello di Milano no descarta que la disposición controvertida sea contraria al Derecho comunitario. En efecto, aunque el Tribunal de Justicia haya considerado que una restricción no discriminatoria de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios puede estar justificada bajo ciertas condiciones, la Corte d'appello di Milano se pregunta si tales condiciones se cumplen en el caso objeto del procedimiento principal.
12 Por considerar que la resolución del asunto de que conoce depende de la interpretación de normas comunitarias, la Corte d'appello di Milano planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se oponen los artículos 43 CE y 49 CE a la aplicación por el órgano jurisdiccional nacional del artículo 1 de la Ley nº 12, de 11 de enero de 1979, [...], en su versión modificada por el artículo 58, párrafo decimosexto, de la Ley nº 144, de 17 de mayo de 1999, en la medida en que prohíbe de modo absoluto que las empresas externas que ofrecen servicios de elaboración e impresión de nóminas presten sus servicios a empresas de menos de 250 empleados?»
Sobre la cuestión prejudicial
Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
13 Por lo que respecta a la libertad de establecimiento garantizada por el artículo 43 CE, Payroll y otros y la Comisión aducen que, según jurisprudencia reiterada, las medidas adoptadas por un Estado miembro que son aplicables indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros sólo pueden obstaculizar el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado CE si están justificadas por razones imperiosas de interés general, si son adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y si no van más allá de lo necesario para alcanzarlo.
14 A este respecto, Payroll y otros alegan que la disposición controvertida protege los intereses de los graduados sociales y que dichos intereses no pueden ser calificados de interés general de naturaleza no económica en el sentido al que se refiere el Tribunal de Justicia. Además, Payroll y otros estiman que la disposición controvertida no protege los intereses de los trabajadores habida cuenta de la segmentación del mercado que establece.
15 La Comisión, por su parte, sostiene que la disposición controvertida no parece adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue, puesto que la restricción que establece no se aplica a las prestaciones efectuadas por los CPD en beneficio de empresas con más de 250 empleados.
16 En cuanto a la libre prestación de servicios garantizada por el artículo 49 CE, Payroll y otros y la Comisión sostienen que la disposición controvertida limita igualmente su ejercicio, por los mismos motivos y de manera tan injustificada como por lo que respecta a la libertad de establecimiento.
17 En cambio, el Gobierno italiano afirma que la disposición controvertida no viola los principios de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios, en la medida en que los CPD de otros Estados miembros distintos de la República Italiana también pueden prestar sus servicios a las pequeñas y medianas empresas italianas, con el único requisito de que estén asistidas por un graduado social o asimilado. Sostiene que estas limitaciones se aplican de manera no discriminatoria tanto a los CPD italianos como a los de los demás Estados miembros.
18 Además, el Gobierno italiano señaló en sus observaciones escritas que, aun cuando, en el caso objeto del procedimiento principal, la disposición controvertida supusiera una restricción de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios, esta restricción estaría justificada por la necesidad de personalizar las prestaciones de las profesiones liberales y de asegurar una relación directa entre el profesional y el cliente. A su juicio, el cumplimiento de las obligaciones del empresario a las que se refiere la disposición controvertida no es una mera tarea de ejecución de las instrucciones recibidas de éste, sino que el profesional habilitado a tal efecto es directamente responsable de ellas.
19 No obstante, en la vista, el Gobierno italiano precisó que la disposición controvertida tiene por objetivo principal la protección de los derechos de los trabajadores, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce como una razón imperiosa de interés general. A este respecto, no cabe duda de que la protección de los derechos de los trabajadores implica asegurar el cumplimiento de las obligaciones relativas a las nóminas de los trabajadores por cuenta ajena y a los regímenes de la seguridad social. Además, este Gobierno adujo que la disposición controvertida se ajusta al principio de proporcionalidad por cuanto permite solicitar los servicios de CPD que únicamente están obligados a recurrir a graduados sociales.
Respuesta del Tribunal de Justicia
20 Con carácter preliminar, debe determinarse el contenido de la normativa nacional a la que se refiere la cuestión prejudicial. En efecto, por un lado, el Gobierno italiano afirmó que los CPD podían ofrecer sus servicios tanto a las empresas con menos de 250 empleados como a las que contaran con más de 250 empleados, con la única condición de estar asistidas por graduados sociales o asimilados. Por otro lado, según la resolución de remisión, para la primera clase de empresas esta posibilidad sólo existe respecto a los CPD constituidos y compuestos exclusivamente por graduados sociales o asimilados.
21 A este respecto, basta señalar que la disposición controvertida, citada por la resolución de remisión, únicamente permite a las empresas con menos de 250 empleados recurrir a CPD «siempre que estén constituidos y compuestos exclusivamente por profesionales miembros de los colegios citados». Puesto que la cuestión prejudicial se ha planteado en relación con esta disposición, el Tribunal de Justicia debe basarse en ella para formular su respuesta.
22 Por tanto, procede considerar que, mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende fundamentalmente saber si los artículos 43 CE y 49 CE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la legislación de un Estado miembro que obliga a las empresas con menos de 250 empleados, que deseen encargar la elaboración e impresión de sus nóminas a CPD, a recurrir solamente a los que estén constituidos y compuestos exclusivamente por personas pertenecientes a determinados colegios profesionales de dicho Estado miembro.
23 Dado que la cuestión planteada atañe tanto al artículo 43 CE como al artículo 49 CE, procede comenzar su examen desde la perspectiva del artículo 43 CE.
24 A este respecto, procede recordar que el derecho de establecimiento, previsto en los artículos 43 CE a 48 CE, se reconoce tanto a las personas físicas nacionales de un Estado miembro como a las personas jurídicas en el sentido del artículo 48 CE. Comprende, sin perjuicio de las excepciones y requisitos previstos, el acceso en el territorio de cualquier otro Estado miembro a toda clase de actividades por cuenta propia y su ejercicio, así como la constitución y gestión de empresas y la apertura de agencias, sucursales o filiales (véanse, en particular, las sentencias de 30 de noviembre de 1995, Gebhard, C-55/94, Rec. p. I-4165, apartado 23, y de 11 de mayo de 1999, Pfeiffer, C-255/97, Rec. p. I-2835, apartado 18).
25 De los autos se desprende que Payroll es una sociedad italiana de responsabilidad limitada, constituida el 29 de julio de 1999 por dos empresas francesas, ADP Europe SA y ADP GSI SA, que poseen conjuntamente su capital social. Como filial de estas dos empresas, Payroll forma parte de un grupo de sociedades, establecidas en distintos Estados miembros, que ofrecen servicios informáticos de elaboración e impresión de nóminas. Por tanto, la situación jurídica de una sociedad como Payroll está regulada por el Derecho comunitario en virtud de las disposiciones del artículo 43 CE (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de febrero de 2001, Mac Quen y otros, C-108/96, Rec. p. I-837, apartado 16).
26 Cabe asimismo recordar que el artículo 43 CE exige la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios y que deben considerarse como tales restricciones todas las medidas que prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de dichas libertades (véase, en particular, la sentencia de 15 de enero de 2002, Comisión/Italia, C-439/99, Rec. p. I-305, apartado 22).
27 En este caso, aunque la prohibición de que los CPD, que no estén constituidos y compuestos únicamente por graduados sociales o asimilados, ofrezcan prestaciones de elaboración e impresión de nóminas a empresas de menos de 250 empleados no sea directamente discriminatoria, constituye para el agente económico establecido en un Estado miembro distinto de la República Italiana un obstáculo para el ejercicio de sus actividades por medio de un establecimiento en este último Estado miembro, lo cual constituye una restricción en el sentido del artículo 43 CE.
28 No obstante, conforme a reiterada jurisprudencia, cuando tales medidas se aplican a cualquier persona o empresa que ejerza una actividad en el territorio del Estado miembro de acogida, pueden estar justificadas si responden a razones imperiosas de interés general, siempre que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo (véanse las sentencias de 31 de marzo de 1993, Kraus, C-19/92, Rec. p. I-1663, apartado 32; Gebhard, antes citada, apartado 37; de 9 de marzo de 1999, Centros, C-212/97, Rec. p. I-1459, apartado 34; Pfeiffer, antes citada, apartado 19; de 4 de julio de 2000, Haim, C-424/97, Rec. p. I-5123, apartado 57; Mac Quen y otros, antes citada, apartado 26, y Comisión/Italia, antes citada, apartado 23).
29 Si bien en el marco del reparto de competencias entre los tribunales comunitarios y los nacionales corresponde, en principio, al órgano jurisdiccional nacional comprobar si en el asunto pendiente ante él concurren los indicados requisitos, el Tribunal de Justicia, al pronunciarse sobre la cuestión prejudicial, puede aportar, en su caso, precisiones destinadas a orientar al órgano jurisdiccional nacional en su interpretación (véase, en particular, la sentencia Haim, antes citada, apartado 58).
30 A este respecto, cabe señalar que, en la vista, el Gobierno italiano invocó la protección de los derechos de los trabajadores para justificar la restricción de la libertad de establecimiento derivada de la disposición controvertida.
31 Ciertamente, la protección de los trabajadores figura entre las razones imperiosas de interés general reconocidas por el Tribunal de Justicia para justificar una restricción a una libertad fundamental garantizada por el Tratado (véanse las sentencias de 17 de diciembre de 1981, Webb, 279/80, Rec. p. 3305, apartado 19; de 3 de febrero de 1982, Seco y Desquenne & Giral, asuntos acumulados 62/81 y 63/81, Rec. p. 223, apartado 14; de 27 de marzo de 1990, Rush Portuguesa, C-113/89, Rec. p. I-1417, apartado 18; de 23 de noviembre de 1999, Arblade y otros, asuntos acumulados C-369/96 y C-376/96, Rec. p. I-8453, apartado 36; de 15 de marzo de 2001, Mazzoleni e ISA, C-165/98, Rec. p. I-2189, apartado 27; de 25 de octubre de 2001, Finalarte y otros, asuntos acumulados C-49/98, C-50/98, C-52/98 a C-54/98 y C-68/98 a C-71/98, Rec. p. I-7831, apartado 33, y de 24 de enero de 2002, Portugaia Construções, C-164/99, Rec. p. I-787, apartado 20).
32 No obstante, aún queda por examinar si la disposición controvertida es adecuada para garantizar la realización del objetivo de protección de los trabajadores.
33 Payroll y otros y el Gobierno italiano discrepan acerca de la naturaleza de las actividades de los CPD que ofrecen servicios de elaboración e impresión de nóminas. Dicho Gobierno sostiene que la prestación de tales servicios no implica simplemente la ejecución de las instrucciones recibidas del empresario, sino que requiere previamente un trabajo intelectual que consiste en determinar, basándose en la legislación pertinente, el salario neto de cada trabajador. Payroll y otros, por el contrario, alegan que sus actividades son únicamente de naturaleza informática y administrativa.
34 A este respecto, es preciso señalar que corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar la naturaleza de las actividades de los CPD. Pues bien, si este último llegara a la conclusión de que los servicios de elaboración e impresión de nóminas que ofrece Payroll implican esencialmente tareas de ejecución y no requieren cualificación profesional específica, la disposición controvertida no resultaría adecuada para proteger los derechos de los trabajadores (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de julio de 1991, Säger, C-76/90, Rec. p. I-4221, apartado 18).
35 En efecto, en la medida en que las actividades de Payroll sean esencialmente de naturaleza administrativa, la responsabilidad final por los datos que figuran en las nóminas, incluidas las deducciones aplicadas a los salarios en virtud de los distintos regímenes de seguridad social, corresponderá a los empresarios. Así, no parece necesario que tales actividades sean ejercidas únicamente por CPD constituidos y compuestos exclusivamente por graduados sociales o asimilados.
36 De todas formas, cualquiera que sea la apreciación que se efectúe acerca de las actividades de los CPD, cabe recordar que la disposición controvertida no puede ir más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de protección de los derechos de los trabajadores.
37 A este respecto, es preciso señalar que, en virtud de la legislación italiana, los CPD que no estén constituidos y compuestos únicamente por graduados sociales o asimilados pueden ofrecer servicios de elaboración e impresión de nóminas a empresas de más de 250 empleados, los cuales no parece que deban gozar a este respecto de una protección menor que los que trabajan para empresas con menos empleados. Puesto que las actividades de que se trata no pueden ser menos complejas cuando aumenta el número de trabajadores por cuenta ajena, la disposición controvertida va, en cualquier caso, más allá de lo necesario para alcanzar su objetivo de protección.
38 En la medida en que la cuestión prejudicial atañe al artículo 49 CE, no procede darle respuesta. En efecto, dado que el procedimiento principal se refiere a la homologación de un proyecto de modificación de los estatutos de una sociedad que se beneficia del régimen del Tratado relativo al derecho de establecimiento, como ya se ha señalado en el apartado 25 de la presente sentencia, el artículo 49 CE relativo a la libre prestación de servicios no es pertinente en el marco de este procedimiento.
39 Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a la cuestión prejudicial que el artículo 43 CE debe interpretarse en el sentido de que se opone a la legislación de un Estado miembro que obliga a las empresas con menos de 250 empleados, que deseen encargar la elaboración e impresión de sus nóminas a CPD, a recurrir solamente a los que estén constituidos y compuestos exclusivamente por personas pertenecientes a determinados colegios profesionales de dicho Estado miembro cuando, en virtud de la mencionada legislación, las empresas de más de 250 empleados pueden encargar tales actividades a los CPD con la única condición de que éstos estén asistidos por una o varias de dichas personas.
Decisión sobre las costas
Costas
40 Los gastos efectuados por el Gobierno italiano y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por la Corte d'appello di Milano mediante resolución de 29 de enero de 2001, declara:
El artículo 43 CE debe interpretarse en el sentido de que se opone a la legislación de un Estado miembro que obliga a las empresas con menos de 250 empleados, que deseen encargar la elaboración e impresión de sus nóminas a centros externos de procesamiento informatizado de datos, a recurrir solamente a los que estén constituidos y compuestos exclusivamente por personas pertenecientes a determinados colegios profesionales de dicho Estado miembro cuando, en virtud de la mencionada legislación, las empresas de más de 250 empleados pueden encargar tales actividades a los centros externos de procesamiento informatizado de datos con la única condición de que éstos estén asistidos por una o varias de dichas personas.