CELEX: 62001TJ0274
Aide d'État
Notion
Avantage
Prix de vente d'un terrain
Financement d'un parc de stationnement

Valmont Nederland BV (ci-après « Valmont ») est une société de droit néerlandais établie à Maarheeze (Pays-Bas), dans le Noord-Brabant
(Brabant septentrional). Elle a succédé à la société Nolte Mastenfabriek BV, rachetée en 1991 par sa société mère, Valmont
Industries Inc.
Le 1
er
juillet 1993, la commune de Maarheeze (ci-après « Maarheeze ») et Nolte Mastenfabriek BV ont signé un compromis ayant pour
objet la vente, par la première, et l’acquisition, par la seconde, d’un terrain non bâti à destination industrielle d’une
superficie de trois hectares environ. Ce compromis fixait un prix de vente hors TVA de 900 000 florins néerlandais (NLG),
soit environ 408 402 euros.
La transaction a été finalisée par acte authentique de vente signé le 8 février 1994. Le prix de vente hors TVA a été fixé
conformément aux stipulations du compromis de vente du 1
er
juillet 1993, sur la base d’un prix de 30 NLG/m
(environ 13,61 euros/m
).
Au printemps 1998, des articles parus dans la presse néerlandaise ont fait état de ce que certaines communes du Noord-Brabant
auraient indûment usé de subventions octroyées par les autorités provinciales pour attirer des entreprises sur leur territoire.
Maarheeze aurait perçu une telle subvention et utilisé celle-ci d’une manière lui permettant de vendre des terrains à un prix
inférieur à leur valeur vénale.
Par lettre du 1
er
avril 1998, la Commission a invité les autorités néerlandaises à lui fournir des renseignements à ce sujet.
Par lettre du 2 juillet 1998, les autorités néerlandaises ont informé la Commission de leur intention de lui transmettre un
rapport d’expertise déterminant le prix de certains des terrains en cause au moment de leur vente.
Par lettre du 19 janvier 1999, les autorités néerlandaises ont transmis à la Commission une copie d’un rapport du 4 décembre
1998, établi pour leur compte par un expert indépendant, M. Laureijssen, membre du cabinet d’experts Laureijssen & Brocken
(ci-après le « rapport Laureijssen »). Ce rapport, qui portait sur deux terrains vendus par des communes différentes à des
entreprises différentes, concluait, au sujet du terrain vendu à Valmont, que le prix du mètre carré devait être estimé à 42,50 NLG
(environ 19,29 euros) en 1993.
Par lettre du 7 novembre 2000, la Commission a notifié aux autorités néerlandaises sa décision d’ouvrir la procédure formelle
d’examen prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE. Elle a indiqué dans cette décision que la vente du terrain, d’une part,
et l’aménagement subséquent d’un parc de stationnement sur une partie du terrain, financé par Maarheeze à hauteur de 250 000
NLG (environ 113 445 euros), d’autre part, paraissaient receler des aides d’État. Elle a, en outre, douté que celles-ci remplissent
les conditions requises pour pouvoir être déclarées compatibles avec le marché commun.
Par lettre du 12 décembre 2000, les autorités néerlandaises ont transmis leurs observations à la Commission, accompagnées
des documents suivants :
–
un rapport du 4 octobre 1994, établi pour le compte de Valmont par un expert indépendant, M. Schekkerman, membre du cabinet
d’experts Troostwijk (ci-après le « rapport Troostwijk »), qui concluait que le prix de vente du terrain devait être estimé
à 1 050 000 NLG (environ 476 000 euros) en 1994 ;
–
une lettre du 28 novembre 2000 émanant de ce même expert et consacrée au caractère divergent des estimations retenues par
les rapports Laureijssen et Troostwijk (ci-après la « lettre Troostwijk ») ;
–
trois lettres des 6 et 7 octobre 2000 émanant d’entreprises autres que Valmont qui déclaraient faire usage, à divers titres
et sans contrepartie, du parc de stationnement appartenant à celle-ci.
Par la communication 2001/C 37/08 de la Commission, du 3 février 2001, portant invitation à présenter des observations en
application de l’article 88, paragraphe 2, CE (JO C 37, p. 44), la lettre du 7 novembre 2000 notifiant aux autorités néerlandaises
la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen a été portée à la connaissance des parties intéressées.
Par lettres des 20 février et 5 mars 2001, le conseil de Valmont a transmis les observations de celle-ci à la Commission.
Le 18 juillet 2001, la Commission a adopté la décision 2002/142/CE concernant l’aide accordée par les Pays-Bas à Valmont Nederland
BV (JO 2002, L 48, p. 20, ci-après la « Décision »).
Celle-ci dispose, en son article 1
er
, que la vente du terrain et l’aménagement du parc de stationnement contiennent des éléments d’aide d’État en faveur de Valmont
s’élevant respectivement à 375 000 NLG (environ 170 168 euros) et à 125 000 NLG (environ 56 723 euros).
Elle dispose également que ces éléments d’aide d’État sont incompatibles avec le marché commun (article 2) et enjoint aux
Pays-Bas, d’une part, de prendre toutes les mesures nécessaires pour les récupérer auprès de leur bénéficiaire (article 3)
et, d’autre part, d’informer la Commission desdites mesures (article 4).
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 octobre 2001, Valmont a introduit le présent recours.
L’affaire a été attribuée initialement à la première chambre élargie puis, le juge rapporteur ayant été affecté à la quatrième
chambre en raison de la modification de la composition des chambres du Tribunal à partir du 1
er
octobre 2003, à la quatrième chambre élargie.
Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre élargie) a décidé d’ouvrir la procédure orale. Il a également
invité les parties, au titre de l’article 64 de son règlement de procédure, à répondre à des questions écrites et à produire
des documents. Les parties ont répondu à ces demandes dans le délai imparti à cet effet.
Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales du Tribunal lors de l’audience
du 19 février 2004.
Valmont conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
annuler la Décision ;
–
condamner la Commission aux dépens.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter le recours ;
–
condamner Valmont aux dépens.
En droit
Au soutien de ses conclusions, Valmont invoque six moyens.
Le premier moyen est pris d’une violation de l’article 87, paragraphe 1, CE en ce que la vente du terrain ne contiendrait
pas d’avantage. Le deuxième moyen est pris d’une violation de l’article 87, paragraphe 1, CE en ce que la vente du terrain
et l’aménagement du parc de stationnement n’affecteraient pas les échanges et n’altéreraient pas la concurrence. Le troisième
moyen est pris, en substance, d’un déroulement irrégulier de la procédure administrative et d’une méconnaissance des droits
procéduraux de Valmont. Le quatrième moyen est pris, en substance, d’une violation de l’article 87, paragraphe 1, CE en ce
que la Commission aurait conclu que la vente du terrain contenait un avantage en se fondant sur un rapport d’expertise dépourvu
de valeur probante. Le cinquième moyen est pris, en substance, d’une violation de l’article 87, paragraphe 1, CE en ce que
l’aménagement du parc de stationnement ne contiendrait pas d’avantage. Le sixième moyen est pris, en substance, d’une violation
des règles applicables en matière de récupération des aides d’État et de prescription.
Les premier et quatrième moyens de Valmont constituent, en substance, un même moyen, pris d’une violation de l’article 87,
paragraphe 1, CE en ce que la vente du terrain ne contiendrait pas d’avantage, qu’il convient d’examiner en premier lieu.
Sera examiné en second lieu le cinquième moyen de Valmont, pris d’une violation de l’article 87, paragraphe 1, CE en ce que
l’aménagement du parc de stationnement ne contiendrait pas d’avantage.
Sur le moyen pris d’une violation de l’article 87, paragraphe 1, CE en ce que la vente du terrain ne contiendrait pas d’avantage
Selon Valmont, la Commission a fait une application erronée de la communication concernant les ventes de terrains, une utilisation
erronée du rapport Laureijssen et une appréciation manifestement erronée de la transaction.
Il y a lieu d’examiner d’emblée l’argumentation relative à l’utilisation par la Commission du rapport Laureijssen.
Arguments des parties
D’une part, Valmont avance que la Commission s’est fondée sur le rapport Laureijssen, établi à la demande des autorités néerlandaises
aux fins de la phase d’examen préliminaire, en 1998, alors que celui-ci était incohérent. Notamment, Valmont fait valoir que,
s’agissant du terrain en cause, ce rapport conclut sans argumentation rationnelle à un prix de marché de 42,50 NLG/m
et que la Commission a fait sienne cette conclusion sans examen sérieux.
D’autre part, la Commission aurait écarté le rapport Troostwijk, établi à la demande de Valmont aux fins de l’obtention d’un
prêt bancaire, en 1994, alors que celui-ci était pertinent. Elle aurait en outre péremptoirement écarté la lettre Troostwijk.
La Commission répond que l’argumentation de Valmont méconnaît le fait que, lorsqu’elle examine une vente de terrain par une
entité publique au regard de l’article 87, paragraphe 1, CE, la Commission, qui n’est pas qualifiée pour estimer elle-même
le prix d’un tel bien, se fonde sur les critères objectifs énoncés par la communication concernant les ventes de terrains.
En particulier, dans le cadre de la procédure décrite au point II.2 de cette communication, c’est à un expert qu’il appartiendrait
de prendre en compte l’ensemble des circonstances économiques pertinentes. Dès lors que, d’une part, cet expert est qualifié
et indépendant au sens dudit point et que, d’autre part, aucune erreur méthodologique grave ne peut être décelée dans son
rapport, la Commission serait tenue de faire siennes les conclusions auxquelles celui-ci parvient.
En l’espèce, d’une part, la Commission aurait pu se fonder sur le rapport Laureijssen, postérieur à la transaction mais établi
aux fins de la procédure administrative. D’abord, l’expert aurait présenté les qualités de compétence et d’indépendance requises
par le point II.2, sous a), deuxième à quatrième alinéa, de la communication concernant les ventes de terrains. Ensuite, la
mission qui lui aurait été confiée d’estimer le prix du terrain à l’époque de la transaction aurait été conforme au point
II.2, sous a), cinquième alinéa, de la même communication. En outre, ses méthodes de travail auraient été adéquates dès lors,
notamment, qu’il s’était rendu sur les lieux. Enfin, un examen attentif du rapport Laureijssen ferait apparaître que l’expert
a apporté l’attention requise à l’ensemble des éléments pertinents et que, en définitive, le calcul du prix du mètre carré
du terrain intégrait correctement ces éléments.
D’autre part, la Commission aurait pu écarter le rapport Troostwijk et la lettre Troostwijk dès lors que l’estimation retenue
dans ces documents correspondait au terrain bâti que Valmont pouvait vendre et non au terrain non bâti qu’elle avait acquis.
Appréciation du Tribunal
La notion d’aide d’État revêtant un caractère juridique et s’interprétant au regard d’éléments objectifs, le juge communautaire
doit, en principe et compte tenu tant des éléments concrets du litige qui lui est soumis que du caractère technique ou complexe
des appréciations portées par la Commission, exercer un entier contrôle sur la question de savoir si une mesure entre dans
le champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE (arrêts de la Cour du 16 mai 2000, France/Ladbroke Racing et Commission,
C-83/98 P, Rec. p. I-3271, point 25, et du Tribunal du 17 octobre 2002, Linde/Commission, T-98/00, Rec. p. II-3961, point
40). Il est toutefois dérogé à ce principe lorsque sont en cause des appréciations économiques complexes, auquel cas le contrôle
juridictionnel est restreint (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 29 février 1996, Belgique/Commission, C-56/93, Rec. p. I-723,
point 11, et du 8 mai 2003, Italie et SIM 2 Multimedia/Commission, C-328/99 et C‑399/00, Rec. p. I-4035, point 39).
En outre, la légalité d’une décision de la Commission en matière d’aides d’État s’apprécie en fonction des éléments d’information
dont la Commission pouvait disposer au moment où elle a arrêté celle-ci (arrêts de la Cour du 10 juillet 1986, Belgique/Commission,
234/84, Rec. p. 2263, point 16, et du 11 septembre 2003, Belgique/Commission, C‑197/99 P, Rec. p. I-8461, point 86).
En l’espèce, l’article 1
er
de la Décision énonce que la vente du terrain contient un élément d’aide d’État s’élevant à 375 000 NLG (environ 170 168
euros), et les considérants 15 à 18 de la Décision font apparaître qu’est ainsi qualifiée d’aide d’État la différence entre
le prix de vente du terrain et le prix de marché du terrain déterminé par la Commission.
Pour parvenir à une telle conclusion, la Commission a d’abord relevé qu’il résultait du point II.2 de la communication concernant
les ventes de terrains qu’un État membre désireux de vendre un terrain avait la possibilité de le faire estimer au préalable
par un expert, l’estimation retenue par celui-ci constituant alors le prix de marché et le respect de ce dernier excluant
l’existence d’une aide d’État. Elle a constaté, en l’espèce, que les rapports d’expertise dont elle disposait étaient postérieurs
à la transaction (considérant 16 de la Décision).
Elle a ensuite considéré, d’une part, que le rapport Troostwijk n’était pas probant et, d’autre part, que le rapport Laureijssen
était probant (considérant 17 de la Décision).
Elle a enfin fait sien le prix de marché de 42,50 NLG/m
(environ 19,29 euros/m
) auquel conclut le rapport Laureijssen, comparé le prix de vente de 30 NLG/m
(environ 13,61 euros/m
) à celui-ci et déduit de cette comparaison l’existence d’une aide d’État (considérant 18 de la Décision).
Il y a donc lieu d’examiner si la Commission s’est exclusivement fondée sur un rapport dépourvu de valeur probante pour conclure
à l’existence d’une aide d’État dans le prix de vente du terrain. Cette question n’impliquant, en l’espèce, aucune appréciation
économique complexe, elle doit, comme telle, faire l’objet d’un entier contrôle.
Constituent des avantages au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE des interventions qui, sous des formes diverses, allègent
les charges grevant normalement le budget d’une entreprise et qui, par là, s’apparentent à une subvention (voir, en ce sens,
arrêts de la Cour du 23 février 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Haute Autorité, 30/59, Rec. p. 3, 39, et
Italie et SIM 2 Multimedia/Commission, point 37 supra, point 35), telles que, notamment, la fourniture de biens ou de services
à des conditions préférentielles (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 2 février 1988, Van der Kooy e.a./Commission, 67/85,
68/85 et 70/85, Rec. p. 219, points 28 et 29, et du 20 novembre 2003, GEMO, C‑126/01, non encore publié au Recueil, point
29).
Appliqué au cas d’une vente de terrain à une entreprise par une entité publique, ce principe a pour conséquence que doit être
déterminé si, notamment, le prix de vente n’aurait pas pu être obtenu par l’acquéreur dans des conditions normales de marché
(voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 6 mars 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commission, T-127/99, T-129/99 et T-148/99,
Rec. p. II-1275, point 73, non frappé de pourvoi sur ce point). Lorsque la Commission examine à cette fin des rapports d’expertise
établis postérieurement à l’opération en cause, il lui incombe de comparer le prix de vente effectivement payé aux prix avancés
par ces différents rapports et de déterminer s’il ne s’en écarte pas à ce point qu’il y aurait lieu de conclure à l’existence
d’un avantage (voir, en ce sens, arrêt Diputación Foral de Álava e.a./Commission, précité, point 85, non frappé de pourvoi
sur ce point). Cette méthode permet de tenir compte du caractère aléatoire que peut revêtir la détermination, par nature rétrospective,
de tels prix de marché.
En l’espèce, contrairement à ce qu’indique le considérant 18 de la Décision, la conclusion du rapport Laureijssen selon laquelle
le prix de vente hors TVA devait être estimé à 42,50 NLG/m
en 1993 ne repose ni sur un calcul, ni sur une comparaison avec les prix payés lors d’autres ventes de terrains par la municipalité
concernée et lors de ventes de terrains par d’autres propriétaires.
En premier lieu, ce chiffre ne repose sur aucune opération chiffrée explicite et vérifiable. En effet, après avoir indiqué,
en son point 3.4, neuvième et dixième alinéas, ce qui suit :
« [L]a commune de Cranendonck, anciennement Maarheeze, s’est également fondée sur un principe de prix coûtant. Aucun terrain
d’approximativement [trois hectares] et directement vendable n’était disponible. La parcelle vendue à Valmont International
BV était la propriété de la commune et comportait une surface boisée d’une valeur d’approximativement 2 NLG/m
.
Les coûts de viabilisation avaient été estimés par la commune à 30 NLG/m
hors TVA (ce qui est également le chiffre constaté pour ‘Den Engelsman’). Le plan d’aménagement a été établi après la vente
à Valmont, à savoir le 24 août 1994 […] », le rapport Laureijssen conclut immédiatement, en son point 4 :
« [S]ur la base des appréciations précitées et de comparaisons avec des biens vendus et loués, le bien immobilier en cause
doit être estimé sur la base :
a)
de l’indice des prix de 1993 ;
b)

d’un état libre de bail ;
c)

d’une absence de droits éventuels de tiers […] ;
d)

d’un état libre d’hypothèque et de saisie ;
e)
d’une absence d’inconvénients sur le plan de l’environnement, tels une pollution du sol ou de l’air, des matériaux transformés
et gênants, qui peuvent influencer négativement, à court ou à long terme, la valeur du bien estimé ;
f)
en tenant compte toutefois des économies de coûts justifiées pour chaque bien, telles que déclarées par la commune,
à :
valeur en vente de gré à gré libre de bail et d’usage :
[…]
42,50 NLG/m
hors TVA. »
D’une part, le passage cité ci-dessus fait apparaître que, pour fixer le prix de vente, Maarheeze s’est fondée sur un prix
coûtant de 32 NLG/m
obtenu en additionnant la valeur du sol dans son état boisé initial (2 NLG/m
) et les coûts de viabilisation du terrain (30 NLG/m
). Ce prix coûtant constitue donc l’addition, explicite et vérifiable, d’éléments chiffrés objectifs. En outre, il apparaît
que les coûts de viabilisation de 30 NLG/m
, qui constituent la composante essentielle de ce prix coûtant, correspondent à ceux constatés pour l’ensemble de la zone
Den Engelsman, dans laquelle est situé le terrain vendu à Valmont, et peuvent donc être considérés comme ayant été estimés
à leur juste valeur. Enfin, il apparaît que ce prix coûtant justifie un prix de vente de 30 NLG/m
, ainsi que l’indique l’expert au point 3.4, premier à troisième alinéa, de son rapport :
« Lors des visites que nous avons rendues aux communes d’Helmond et Cranendonck [anciennement Maarheeze], nous avons reçu
certaines informations concernant la fixation du prix de vente appliqué dans les opérations en cause avec E.P.M. et Valmont
Nederland BV.
Les communes expliquent comme suit les réductions de prix fonciers accordées.
Par souci de complétude de notre compte rendu, nous ne souhaitons pas vous priver de cette réponse. Nous sommes d’avis que
les explications données sont de nature à justifier les prix de vente appliqués. »
D’autre part, il apparaît que les éléments énumérés par la suite dans le rapport Laureijssen, tout comme le prix de marché
de 42,50 NLG/m
supposé résulter de leur combinaison, sont insusceptibles de faire l’objet d’une vérification objective.
En effet, d’abord, les éléments figurant respectivement au point 4, sous b) à e), de ce rapport avaient déjà été pris en compte
par le compromis de vente du 1
er
juillet 1993 et par l’acte authentique de vente du 8 février 1994. Le premier de ces documents indique ainsi, en son point
1, que « [l]a commune a diligenté une enquête relative à l’éventuelle pollution du sol du terrain vendu » et que « cette enquête
montre que l’état du sol est considéré comme approprié pour la construction et pour son utilisation conformément à l’affectation
du terrain ». Le second d’entre eux réitère cette conclusion, en son point C.6, et stipule itérativement, en ses points C.2.1,
C.2.3 et C.5, que le terrain est libre de bail, de droits de tiers, de saisie et d’hypothèque. En l’absence de toute explicitation
dans le rapport Laureijssen, il est arbitraire de considérer que ce dernier document apprécie l’incidence de ces éléments
sur le prix de vente plus justement que cela n’a été fait lors de la transaction.
Ensuite, s’agissant de la référence faite au point 4, sous f), du rapport Laureijssen, à la prise en compte d’« économies
de coût justifiées pour chaque bien », il convient de constater que, si ce rapport décrit effectivement une économie de coût
justifiée s’agissant du second terrain, vendu par une commune autre que Maarheeze, à une entreprise autre que Valmont, qu’il
avait pour objet d’estimer (voir point 13 ci-dessus), il ne fait au contraire pas mention d’un tel élément s’agissant du terrain
vendu par Maarheeze à Valmont.
Lors de l’audience, la Commission a expliqué qu’elle avait demandé des précisions à ce sujet aux autorités néerlandaises pendant
la procédure administrative, que celles-ci étaient restées en défaut de les lui fournir et que le passage en question renverrait
sans doute à des déclarations faites à l’expert par des fonctionnaires de Maarheeze, mais non consignées dans le rapport Laureijssen.
Il résulte de la jurisprudence citée au point 38 ci-dessus que c’est en fonction des éléments d’information dont la Commission
pouvait disposer au moment où elle a arrêté une décision en matière d’aides d’État que s’apprécie la légalité de celle-ci.
En l’espèce, il s’ensuit que, s’il est vrai que la Commission n’a pas obtenu les informations supplémentaires sollicitées,
elle disposait en revanche bel et bien du rapport Laureijssen contenant la référence en cause et n’était pas dispensée d’apprécier
la valeur probante de celle-ci. Le Tribunal peut dès lors contrôler la légalité de la Décision sur ce point. Or, il est constant
entre les parties que le rapport Laureijssen n’explique pas quelle serait l’« économie de coût justifiée » relative au terrain
acheté par Valmont et le Tribunal estime qu’une mention non étayée ne peut raisonnablement être considérée comme probante
et pertinente pour expliquer l’écart de 10,5 NLG/m
constaté entre le prix coûtant de 32 NLG/m
sur lequel Maarheeze s’est fondée et le prix de vente de 42,5 NLG/m
auquel conclut le rapport Laureijssen. L’argument selon lequel cette référence pourrait être considérée comme renvoyant à
des déclarations faites à l’expert par des fonctionnaires de Maarheeze qui n’auraient pas été consignées dans le rapport Laureijssen
revêt un caractère trop spéculatif pour pouvoir modifier cette appréciation.
Toutefois, dans la mesure où il se déduit des arguments de la Commission que l’erreur commise par elle à ce sujet serait liée
au caractère incomplet des informations dont elle pouvait disposer, il convient encore de vérifier si la Commission peut se
prévaloir de cette circonstance.
Il résulte de la jurisprudence que, lorsqu’elle considère que des aides ont été accordées sans lui avoir été notifiées et
sont, dès lors, illégales, la Commission a notamment le pouvoir d’enjoindre à l’État membre concerné de lui fournir toutes
les informations nécessaires à son examen ; c’est seulement lorsque l’État membre concerné omet, nonobstant l’injonction qui
lui est adressée, de fournir les informations sollicitées que la Commission a le pouvoir de fonder sa décision sur les éléments
dont elle dispose (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 14 février 1990, France/Commission, C-301/87, Rec. p. I-307, points
19 et 22, et du 13 avril 1994, Allemagne et Pleuger Worthington/Commission, C-324/90 et C-342/90, Rec. p. I-1173, point 26).
Le pouvoir conféré à la Commission d’enjoindre à l’État membre concerné de lui fournir des informations est à présent prévu
par le règlement (CE) nº 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [88 CE] (JO L 83,
p. 1). Ce dernier est entré en vigueur le 16 avril 1999. Dans la mesure où il prévoit des règles de procédure, il s’applique
à toute procédure administrative pendante devant la Commission lors de son entrée en vigueur, réserve faite de celles de ses
dispositions qui contiennent un régime spécifique à ce sujet (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 10 avril 2003, Département
du Loiret/Commission, T-369/00, Rec. p. II-1795, points 50 et 51). La phase préliminaire d’examen ayant été déclenchée par
lettre du 1
er
avril 1998 et la procédure formelle d’examen ayant été ouverte par décision de la Commission notifiée aux autorités néerlandaises
par lettre du 7 novembre 2000 (voir points 11 et 14 ci-dessus), ce règlement s’applique en l’espèce.
Il résulte du libellé même de l’article 10 du règlement nº 659/1999 que le pouvoir conféré à la Commission d’adresser à l’État
membre concerné, successivement, une demande de renseignements (article 10, paragraphe 2, et, par renvoi, article 5, paragraphe
1, dudit règlement) puis, le cas échéant, un rappel (article 10, paragraphe 2, et, par renvoi, article 5, paragraphe 2, du
même règlement) et, enfin, une injonction de fournir des informations (article 10, paragraphe 3, du même règlement) repose
initialement sur une simple faculté dans le chef de la Commission. Par ailleurs, l’article 10, paragraphe 3, du règlement
nº 659/1999 dispose notamment que, en cas d’adoption d’une décision portant injonction de fournir des informations, celle-ci
« précise la nature des informations requises ».
Il s’ensuit que la Commission peut adopter une décision finale lorsqu’elle estime disposer de toutes les informations nécessaires
et que c’est seulement lorsqu’elle estime que tel n’est pas le cas qu’elle enjoint à l’État membre concerné de lui fournir
celles-ci (voir, en ce sens, arrêt Allemagne et Pleuger Worthington/Commission, point 55 supra, point 26, et arrêt de la Cour
du 22 mars 2001, France/Commission, C-17/99, Rec. p. I-2481, point 28), de la manière décrite au point précédent.
Or, en l’espèce, la Commission a expliqué qu’elle avait demandé aux autorités néerlandaises de lui fournir des précisions
quant à la référence faite, dans le rapport Laureijssen, à une « économie de coût justifiée » relative au terrain acheté par
Valmont. En d’autres termes, la Commission a estimé que les informations en sa possession n’étaient pas suffisantes. Cependant,
elle n’a pas obtenu d’informations complémentaires et a finalement fondé la Décision sur les seules informations alors en
sa possession. En atteste, d’ailleurs, le fait que la Commission a déclaré dans la Décision que, « sur la base des informations
dont elle dispos[ait], [elle pouvait] se fier [au] rapport » Laureijssen (considérant 18 de la Décision).
Toutefois, il ne ressort ni de la Décision ni du dossier, et la Commission ne prétend d’ailleurs pas, qu’il ait jamais été
enjoint aux autorités néerlandaises, par voie de décision portant injonction de fournir des informations arrêtée en vertu
de l’article 10, paragraphe 3, du règlement nº 659/1999, de fournir les informations en cause. Dans la mesure où la Commission
n’a pas fait usage des pouvoirs lui permettant d’amener l’État membre concerné à les lui fournir, elle ne saurait invoquer
le caractère fragmentaire des informations en sa possession pour justifier la Décision (voir, en ce sens, arrêt Allemagne
et Pleuger Worthington/Commission, point 55 supra, points 28 et 29).
Enfin, quant à la référence faite, au point 4, sous a), du rapport Laureijssen, à l’indice des prix de 1993, elle ne démontre
pas que le prix de vente aurait dû être fixé à 42,50 NLG/m
, mais seulement qu’il aurait pu être fixé en théorie, et en d’autres circonstances, à 50 NLG/m
. Ce dernier chiffre ne doit s’entendre, ainsi que la Commission l’a expliqué lors de l’audience, que comme étant « plutôt
un prix artificiel ».
En effet, la lecture du tableau intitulé « Prix de cession du sol hors TVA par m
», figurant au point 3.2 du rapport Laureijssen, permet certes de constater qu’un prix de 50 NLG/m
était le prix théorique de cession applicable en 1993 à Maarheeze. Les appréciations qui précèdent ce tableau précisent que
les prix de vente effectivement convenus au cas par cas sont « fortement déterminés et/ou influencés » par ce prix théorique
de cession, et les « [c]ommentaires » qui suivent indiquent que, de l’avis de l’expert, ce prix est applicable indépendamment
de la superficie réelle du terrain concerné, dès lors que « [Maarheeze] n’opère pas de distinction entre petits et grands
lots ».
Cependant, la lecture du point 3.2 du rapport Laureijssen permet également de constater que, en 1993, « l’économie était clairement
en récession […] dans le [Noord-]Brabant central et oriental », que, certes, « les prix fonciers n’ont généralement pas été
revus à la baisse », mais aussi que, « [d]ans de telles circonstances, il existe évidemment une diminution de valeur ». L’expert
poursuit, en des termes non équivoques, en indiquant :
« L’application d’un prix de vente inférieur dans des circonstances économiques défavorables, surtout en cas de vente de grands
volumes de terrains industriels, est en tout cas explicable. En effet, un retour plus rapide sur investissement et la prévention
de la perte d’intérêts futurs constituent des raisons suffisantes d’un point de vue économique. Par ailleurs, dans les circonstances
décrites, cela pourra se répercuter sur le prix lorsqu’on a affaire à des opérateurs de marché agissant de manière rationnelle. »
La lecture du rapport Laureijssen fait donc apparaître, premièrement, qu’un prix de vente inférieur au prix théorique de 50 NLG/m
était explicable « en tout cas » et « surtout en cas de vente de grands volumes », et même rationnel dans le contexte économique
de l’année 1993 pour une transaction telle que celle en cause en l’espèce ; deuxièmement, que le prix coûtant de 32 NLG/m
reposait sur des critères objectifs et vérifiables et pouvait constituer un prix de marché ; troisièmement, que le prétendu
prix de marché de 42,50 NLG/m
retenu par ce rapport ne repose pas sur l’addition d’éléments vérifiables.
En second lieu, ce chiffre de 42,50 NLG/m
ne repose pas davantage sur une comparaison avec les prix payés lors d’autres ventes de terrains par la municipalité concernée
et lors de ventes de terrains par d’autres propriétaires.
Au contraire, la lecture du rapport Laureijssen permet de constater que l’expert s’est enquis de l’existence d’opérations
similaires et contemporaines auxquelles comparer la transaction, ainsi que cela ressort du point 3.1, deuxième et troisième
alinéas, de ce rapport, et qu’il a recensé les opérations réalisées par Maarheeze entre 1991 et 1995 et examiné des opérations
effectuées par d’autres propriétaires, publics ou privés, mais qu’il a ensuite considéré qu’il était impossible d’effectuer
une telle comparaison.
Ainsi, la lecture du tableau intitulé « Ventes foncières totales par année », figurant au point 3.2 du rapport Laureijssen,
conduit à relever que, outre le terrain de trois hectares vendu à Valmont, les opérations de vente de terrains à destination
industrielle effectuées par Maarheeze et recensées par l’expert ont porté sur des terrains d’une superficie totale de 0,18
hectare en 1991, de 0,56 hectare en 1993, de 0,04 hectare en 1994 et de 3,52 hectares en 1995, sans qu’il soit d’ailleurs
possible de déterminer si ce dernier chiffre correspond à une opération unique ou à plusieurs opérations, puisqu’il s’agit
d’un total annuel. En outre, aucune vente n’est indiquée pour l’année 1992.
De même, au point 3.2, deuxième à sixième alinéa et seizième à dix-neuvième alinéa, puis de nouveau au point 3.3, premier
et troisième alinéas, du rapport Laureijssen, l’expert a constaté qu’il n’existait presque pas d’opérations comparables effectuées
par d’autres propriétaires, aussi bien publics que privés. En effet, d’une part, les communes du Noord-Brabant disposeraient
d’un monopole en matière de vente de terrains viabilisés à destination industrielle. D’autre part, ces communes pratiqueraient
des prix de vente différents pour des terrains de superficie comparable, ainsi que le montre le tableau intitulé « Prix de
cession du sol hors TVA par m
», figurant sous le point 3.2 dudit rapport, et la lecture du commentaire qui le suit.
En conséquence, ainsi que cela ressort du point 3.2, neuvième alinéa, du rapport Laureijssen, l’expert s’est livré à une « estimation
[…] plutôt [fondée] sur des arguments théoriques », sans, d’ailleurs, que son rapport fasse ressortir clairement les éléments
à partir desquels cette estimation a été effectuée, puisqu’il y est successivement indiqué qu’« [i]l a été tenu compte des
opérations de ventes, à une partie déterminée, d’une parcelle d’une taille minimum de [quatre hectares] » (point 3.1, quatrième
alinéa, du rapport Laureijssen), qu’« [i]l n’y a pas eu d’opérations de ventes foncières comparables de plus de [quatre hectares]
dans la commune de [Maarheeze] au cours de la période de 1991 à 1995 à un adjudicataire déterminé » (point 3.3, premier alinéa,
du rapport Laureijssen) et que l’aperçu des chiffres figurant dans le tableau intitulé « Prix de cession du sol hors TVA par
m
» « reprend une moyenne pour les terrains d’approximativement 90 000 m
», soit neuf hectares (point 3.2 du rapport Laureijssen).
Invitée à s’exprimer sur la valeur probante du rapport Laureijssen, la Commission a exposé plusieurs arguments en vue de justifier
le prix de marché de 42,50 NLG/m
auquel ce document conclut et d’écarter le prix de marché de 32 NLG/m
dont il fait mention. Toutefois, aucun de ces arguments ne convainc.
Premièrement, la Commission a indiqué dans ses réponses aux questions écrites du Tribunal qu’il serait normal qu’un rapport
d’expertise s’en tienne, comme en l’espèce, à une estimation globale. Il n’en demeure pas moins qu’un rapport d’expertise
ne peut être considéré comme probant, tant par la Commission que par le juge, qu’à raison de son contenu objectif et qu’une
simple affirmation non étayée figurant dans un tel document ne permet pas de conclure à l’existence d’une aide d’État. C’est
au demeurant le raisonnement qu’a adopté la Commission lors de l’audience à propos du rapport Troostwijk. Elle a en effet
fait valoir que, à supposer que soit jugée acceptable la méthode de détermination du prix du terrain retenue par le rapport
Troostwijk, qui déduit le montant des frais de construction de la valeur du terrain en état bâti (considérant 17 de la Décision),
il n’en resterait pas moins qu’« aucun calcul précis » desdits frais n’a été effectué en l’espèce et que le chiffre de 35 NLG/m
auquel ce rapport aboutit est donc insatisfaisant en tout état de cause.
Deuxièmement, la Commission a avancé dans ses réponses aux questions écrites du Tribunal, puis lors de l’audience, que, bien
qu’imprécise, l’énumération des facteurs déterminant le prix de marché figurant au point 4 du rapport Laureijssen serait adéquate
dès lors qu’elle émane, comme en l’espèce, d’un expert indépendant et qualifié. Cependant, si la Commission peut, sans d’ailleurs
y être tenue, s’adjoindre le concours d’experts extérieurs (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 27 février 1997, FFSA
e.a./Commission, T-106/95, Rec. p. II-229, point 102, et du 16 mars 2000, Astilleros Zamacona/Commission, T-72/98, Rec. p. II-1683,
point 55), elle ne s’en trouve pas pour autant dispensée d’apprécier leurs travaux. En effet, la responsabilité centrale et
exclusive d’assurer, sous le contrôle du juge communautaire, le respect de l’article 87 CE et la mise en œuvre de l’article
88 CE incombe à la Commission (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 22 mars 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, Rec. p. 595,
point 9 ; du 21 novembre 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e.a., C-354/90, Rec. p. I-5505,
point 14, et du 9 août 1994, Namur-Les assurances du crédit, C-44/93, Rec. p. I-3829, point 17), et non auxdits experts.
Troisièmement, la Commission a affirmé dans ses réponses aux questions écrites du Tribunal que le rapport Laureijssen ferait
état par ailleurs d’éléments contribuant à expliciter la conclusion à laquelle il parvient. La Commission aurait tenu compte
de ces éléments dans son analyse de façon implicite.
D’une part, il conviendrait, selon la Commission, de noter que le terrain, situé à proximité immédiate d’une route nationale,
est aisément accessible et pourvu d’équipements modernes, ainsi que cela résulte de la description figurant au point 2 du
rapport Laureijssen. Cependant, le Tribunal considère que, du fait de son caractère général et approximatif, cet argument
n’apparaît pas en l’espèce susceptible d’expliquer à lui seul la conclusion à laquelle parvient le rapport Laureijssen. Au
demeurant, bien que l’expert fasse mention de ces éléments dans son rapport, il n’en tire aucune conséquence explicite dans
son appréciation et dans sa conclusion relative à la valeur du terrain.
D’autre part, il devrait, de l’avis de la Commission, être tenu compte de l’indication figurant au point 3.2, premier alinéa,
du rapport Laureijssen, selon laquelle, « [e]n règle générale, l’établissement des prix des terrains résulte de l’addition
de la valeur d’achat ou d’apport, des coûts de viabilisation, des travaux d’infrastructure, de modifications d’affectation,
du bénéfice, des risques, etc. ». Cependant, le Tribunal relève qu’il ressort du dossier que les coûts de viabilisation sont
effectivement pris en compte au point 3 du compromis de vente du 1
er
juillet 1993 et au point C.6 de l’acte authentique de vente du 8 février 1994, et rappelle que le rapport Laureijssen considère
sans équivoque qu’ils sont, tout comme la valeur d’apport du terrain, déjà intégrés au prix coûtant sur lequel s’est fondée
Maarheeze pour vendre le terrain à Valmont (voir points 47 et 48 ci-dessus). Quant aux autres éléments, il suffit de constater
que, pas davantage que la Décision, le rapport Laureijssen ne les examine.
Quatrièmement, la Commission a tiré argument dans ses réponses aux questions écrites du Tribunal, puis lors de l’audience,
d’un document produit de sa propre initiative, intitulé « Proposition du conseil [municipal de Maarheeze] du 17 juin 1980 »
et ayant pour objet, notamment, de fixer des conditions générales de vente et un prix de vente des terrains à destination
industrielle.
À supposer que ce document, dont la Commission ne disposait pas lorsqu’elle a arrêté la Décision, puisque sa réponse aux questions
écrites du Tribunal fait apparaître qu’il lui a été communiqué par une lettre des autorités néerlandaises du 15 janvier 2004,
puisse être pris en compte, il n’emporte pas l’adhésion.
Certes, il est question dans ce document de la réalisation, en 1980, d’une extension de la zone industrielle Den Engelsman,
sur laquelle Valmont s’est installée en 1994. Il y est précisé, au sujet de cette extension, que « [l]a superficie brute est
de +/- 2,85 hectares, et la surface nette à rendre disponible s’élève à +/- [1,74 hectares] », de sorte qu’« il conviendrait
de fixer le prix de vente à 45 NLG/m
hors TVA ». Cependant, sans même qu’il soit besoin d’examiner la pertinence en l’espèce d’une proposition relative à un terrain
aménagé quatorze années avant la transaction en cause pour répondre à « [d]ifférentes entreprises établies dans [la] commune
[ayant] demandé à entrer en ligne de compte pour l’achat de terrain industriel », dont la superficie brute est, du reste,
inférieure à celle du terrain vendu à Valmont, il suffit de relever qu’il ne ressort pas du dossier que la proposition en
question ait jamais été adoptée par Maarheeze.
Au contraire, la décision du conseil municipal de Maarheeze du 26 juin 1980 portant conditions générales de vente de terrains
à destination industrielle, à laquelle l’acte authentique de vente du 8 février 1994 renvoie et qui a également été produite
aux débats, ne contient, quant à elle, aucune référence à un quelconque prix de vente.
De surcroît, la lecture de la proposition du 17 juin 1980 sur laquelle la Commission s’appuie conduit à relever qu’il y était
prévu de fixer un prix de vente de 45 NLG/m
sur la base d’un prix coûtant de 44,10 NLG/m
et, donc, de limiter le bénéfice pécuniaire immédiat tiré par Maarheeze de la vente du terrain en cause à 0,90 NLG/m
. Ce document n’est donc pas de nature à établir le caractère raisonnable de la conclusion à laquelle parvient le rapport
Laureijssen, qui retient un prix coûtant de 32 NLG/m
et un prix de marché de 42,50 NLG/m
, alors qu’un écart de 10,50 NLG/m
, soit plus de dix fois supérieur à celui figurant dans le document en question, sépare ces deux chiffres.
Cinquièmement, la Commission a soutenu dans ses réponses aux questions écrites du Tribunal que le prix de marché de 42,50 NLG/m
serait corroboré par un rapport du ministère du Logement social, de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement néerlandais,
intitulé « Enquête 1993 relative aux terrains industriels et aux localisations de bureaux de réserve » et joint en annexe
25 à son mémoire en défense. S’agissant du terrain acquis par Valmont, celui-ci mentionnerait un prix de 47 NLG/m
. Cependant, force est de constater que, tel qu’il a été produit par la Commission en annexe à ses écritures, ce document
consiste en une synthèse de caractère général et d’une longueur d’une page, dans laquelle il n’est à aucun moment fait mention
de l’information en cause.
Sixièmement, la Commission a fait valoir lors de l’audience que le rapport Laureijssen était, parmi les rapports d’expertise
à sa disposition, le seul document pertinent dès lors qu’il avait pour objet d’estimer le prix du terrain en vente de gré
à gré, libre de bail et dans l’état qui était le sien lors de la vente. En revanche, ainsi qu’exposé au considérant 17 de
la Décision, elle n’aurait pu s’en remettre au rapport Troostwijk dès lors que celui-ci évaluait l’intégralité de la zone
industrielle, y compris les bâtiments, et non le terrain tel qu’il a été vendu par Maarheeze, c’est-à-dire non bâti.
Cependant, si la Commission a certes pu relever que l’objet du rapport Troostwijk était d’estimer le terrain en état bâti,
considérer que cela était inadéquat et se référer au rapport Laureijssen, dont l’objet lui paraissait correspondre au libellé
du point II 2, sous a), cinquième alinéa, de la communication concernant les ventes de terrains, il convenait encore que ce
dernier s’avère probant.
Il y a encore lieu de relever que, au considérant 18 de la Décision, la Commission a écarté la lettre Troostwijk, qui indiquait
notamment que le rapport Laureijssen ne tenait pas compte du fait que le terrain n’était pas totalement accessible depuis
la voie publique et, donc, surévaluait le prix de celui-ci, au motif que « [c]ette affirmation n’est […] étayée par aucun
élément de preuve » et que « [l]e [rapport Laureijssen] indique explicitement que les experts se sont rendus sur place ».
Or, s’il est vrai que les mentions figurant au point 3.1, premier alinéa, du rapport Laureijssen font apparaître que l’expert
s’est effectivement rendu sur les lieux, tel est également le cas de l’auteur du rapport Troostwijk, ainsi que cela résulte
du premier alinéa de la section intitulée « Réponse » de son rapport. La Commission l’a d’ailleurs reconnu lors de l’audience.
Dès lors, ayant constaté l’existence d’une divergence entre les rapports Laureijssen et Troostwijk quant à un élément factuel
ayant une incidence sur le prix du terrain et ne disposant pas d’éléments permettant de considérer que le rapport Laureijssen
était exact à ce sujet et que le rapport Troostwijk ne l’était pas, la Commission, qui avait considéré que ce dernier n’employait
pas une méthode de calcul satisfaisante et n’était pas adapté sur ce point particulier, ne pouvait globaliser ce jugement
et se contenter d’écarter comme non probante la lettre Troostwijk. Au surplus, s’il est vrai que la méthode consistant à calculer
la valeur du terrain non bâti à partir de celle du terrain bâti pouvait paraître imparfaite, il n’est guère contestable qu’elle
présentait toutefois l’intérêt d’être exempte de tout caractère spéculatif, ainsi que Valmont l’a relevé lors de l’audience
sans être contestée sur ce point.
Septièmement, la Commission a avancé que, à supposer même que le prix coûtant de 32 NLG/m
ait constitué un prix de marché auquel il lui incombait de comparer le prix de vente de 30 NLG/m
, il n’en restait pas moins qu’un écart de 2 NLG/m
existait entre ces prix et que, partant, Maarheeze ne retirait aucun bénéfice pécuniaire de la transaction.
Cependant, cette constatation n’est pas pertinente, puisqu’il résulte de la jurisprudence citée au point 45 ci-dessus qu’il
convenait encore de déterminer si le prix de vente de 30 NLG/m
, qui aboutit à un prix d’ensemble de 900 000 NLG, s’écartait du prix de marché de 32 NLG/m
, dont se déduit un prix d’ensemble de 960 000 NLG, à ce point qu’il puisse être qualifié d’aide d’État. En d’autres termes,
il revenait à la Commission d’apprécier l’écart de 6,25 % existant entre ces chiffres au regard de l’article 87, paragraphe
1, CE et, sur cette base, de conclure à l’existence, ou à l’absence, d’une aide d’État.
Il résulte de ce qui précède que l’argumentation de Valmont apparaît fondée. Le rapport Laureijssen ne soutient pas la conclusion
de la Commission selon laquelle le prix de vente est inférieur au prix de marché et, partant, recèle un élément d’aide d’État.
Dès lors, la Commission a fait une application erronée de l’article 87, paragraphe 1, CE en considérant, sur la base d’un
rapport d’expertise dépourvu sur ce point de force probante, que la vente du terrain contenait un élément d’aide d’État.
Doit donc être annulé, sans qu’il soit besoin d’examiner ni le surplus du présent moyen ni les autres moyens invoqués à cet
égard, l’article 1
er
de la Décision en ce qu’il déclare que la vente du terrain contient une aide d’État. Doivent également être annulés, par
voie de conséquence, les articles 2, 3 et 4 de la Décision en ce qu’ils visent la vente du terrain.
Sur le moyen pris d’une violation de l’article 87, paragraphe 1, CE en ce que l’aménagement du parc de stationnement ne contiendrait
pas d’avantage
Arguments des parties
Valmont fait valoir, en premier lieu, que les informations communiquées à la Commission pendant la procédure administrative
établissent que le parc de stationnement aménagé sur le terrain qu’elle a acquis à Maarheeze est utilisé sans contrepartie
par des entreprises tierces. Au nombre de ces informations figurerait selon elle, outre les lettres émanant d’entreprises
examinées par la Commission aux considérants 20 et 21 de la Décision (voir point 15 ci-dessus), une lettre du 6 octobre 2000
que lui aurait adressée Maarheeze et qu’elle produit en annexe 6 d à sa requête introductive d’instance.
En deuxième lieu, Valmont convient que la Commission a pu la considérer à juste titre, au considérant 20 de la Décision, comme
étant le principal bénéficiaire du parc de stationnement, mais conteste la pertinence de certains des éléments factuels dont
la Commission a fait état à l’appui de cette appréciation.
En troisième lieu, Valmont soutient que, dans les circonstances de l’espèce, la Commission a, d’une part, méconnu le caractère
déterminant que revêtait l’existence de possibilités ou de droits conférés à des tiers de faire usage de son propre parc de
stationnement et, d’autre part,  omis d’en tenir compte dans son raisonnement.
En quatrième et dernier lieu, elle conteste l’approche de la Commission consistant à qualifier une infrastructure telle que
le parc de stationnement de semi-publique et à en déduire arbitrairement que la moitié du financement octroyé par une entité
publique pour l’aménager doit être considérée comme un avantage.
À ces arguments, la Commission répond que, compte tenu des informations à sa disposition, au nombre desquelles n’aurait pas
figuré la lettre produite par Valmont en annexe 6 d à sa requête introductive d’instance, elle pouvait considérer que la moitié
du financement octroyé par Maarheeze en vue de l’aménagement du parc de stationnement s’analysait comme un avantage.
En premier lieu, la Commission n’aurait pas erronément apprécié les faits en considérant que le parc de stationnement constituait
une infrastructure semi-publique. Certes, il serait apparu que cette infrastructure n’était pas publique, c’est-à-dire librement
accessible à tous, à tout moment, aux mêmes conditions et sans autorisation préalable, et que Valmont pouvait être considérée
comme son principal bénéficiaire. Cependant, il serait également apparu que des entreprises autres que Valmont pouvaient faire
usage de cette infrastructure en vertu d’un « gentlemen’s agreement » conclu entre Valmont et Maarheeze, et que Valmont ne
pouvait légitimement être considéré comme le bénéficiaire exclusif de celle-ci.
En deuxième lieu, en l’absence de règle de droit lui imposant de qualifier une infrastructure telle que celle visée en l’espèce
de purement publique ou privée et en présence d’éléments attestant de sa nature hybride, la Commission aurait été en droit
de qualifier celle-ci de semi-publique. Cette approche aurait été d’autant plus légitime que la Commission se devait de déterminer
précisément l’avantage contenu dans le financement octroyé à Valmont et que, en l’occurrence, une telle opération dépendait
directement de l’usage qui était fait de cette infrastructure.
En troisième lieu, pour écarter une telle qualification, Valmont aurait dû démontrer qu’elle n’utilisait pas l’infrastructure
en question davantage qu’elle n’utiliserait un parc de stationnement public, démonstration qui n’aurait pas été effectuée,
puisque Valmont était le propriétaire du terrain sur lequel celui-ci a été aménagé.
En quatrième et dernier lieu, la qualification d’infrastructure semi-publique aurait pour conséquence logique que la moitié
du financement octroyé pour l’aménager constitue une aide d’État. Au demeurant, Valmont n’expliquerait pas pour quels motifs
la Commission aurait dû qualifier d’avantage une portion inférieure de ce financement.
Appréciation du Tribunal
Doit, préalablement à l’examen du moyen, être écartée des débats la lettre jointe en annexe 6 d à la requête introductive
d’instance. Cette lettre, adressée par Maarheeze à Valmont, a été classée par cette dernière au nombre des documents qui auraient
été annexés par les autorités néerlandaises aux observations qu’elles ont présentées à la Commission pendant la procédure
formelle d’examen, le 12 décembre 2000.
En effet, ainsi qu’il a été rappelé au point 38 ci-dessus, la légalité d’une décision de la Commission en matière d’aides
d’État s’apprécie en fonction des éléments d’information dont la Commission pouvait disposer lorsqu’elle l’a arrêtée. Ainsi
que la Commission l’a relevé à bon droit, ce principe a pour conséquence que, si rien n’empêche une partie requérante de développer,
au soutien d’un recours en annulation d’une telle décision, un moyen juridique qu’elle n’aurait pas soulevé, en tant que partie
intéressée, pendant la procédure formelle d’examen, elle est en revanche irrecevable à se prévaloir d’arguments factuels inconnus
de la Commission et qu’elle ne lui aurait pas signalés au cours de cette procédure (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du
6 octobre 1999, Kneissl Dachstein/Commission, T-110/97, Rec. p. II-2881, point 102, et Salomon/Commission, T-123/97, Rec.
p. II-2925, point 55).
En l’espèce, la Commission a soutenu dans son mémoire en défense que la lettre en question n’avait pas été produite pendant
la procédure administrative et Valmont a répliqué, d’une part, qu’elle était en droit d’invoquer en justice tout élément de
fait, même inconnu de la Commission et qu’elle n’aurait pas signalé à celle-ci, et, d’autre part, que ce document ne contenait
en tout état de cause aucune information qui ne soit pas déjà relatée dans les lettres d’entreprises mentionnées au point
15 ci-dessus.
Eu égard à la jurisprudence constante citée aux points 38 et 102 ci-dessus, la première de ces objections est manifestement
dépourvue de tout fondement en droit. Quant à la seconde d’entre elles, le Tribunal relève que, si la lettre en cause fait
certes état d’informations factuelles signalées à la Commission par les autorités néerlandaises, elle contient, en outre,
des informations factuelles nouvelles, ainsi, du reste, que la Commission l’a relevé en réponse à une question écrite du Tribunal
sans être contestée sur ce point. Il convient donc d’écarter cette lettre comme ne remplissant pas les conditions pour être
invoquée dans le cadre du contrôle juridictionnel.
Quant au fond, l’article 1
er
de la Décision énonce que l’aménagement du parc de stationnement contient un élément d’aide d’État s’élevant à 125 000 NLG
(56 723 euros), et les considérants 20 à 22 de la Décision font apparaître qu’est ainsi qualifiée d’aide d’État la moitié
du financement octroyé à cette fin.
La Commission a tenu, à cet égard, un raisonnement en trois temps.
D’abord, elle a estimé que le parc de stationnement ne pouvait être considéré comme public étant donné que Valmont en était
le principal bénéficiaire, ainsi que cela ressortait d’un faisceau d’indices constitué par sa qualité juridique de propriétaire
du parc de stationnement, par le fait qu’elle était selon toute probabilité le principal utilisateur de celui-ci, par le fait
qu’il lui serait en tout état de cause revenu d’engager les frais d’aménagement nécessaires à l’exercice de son activité commerciale
et, de surcroît, par le fait que le grillage dont était ceint le parc de stationnement ne donnait pas au passant l’impression
qu’il s’agirait d’une infrastructure publique (considérant 20 de la Décision). La Commission a ajouté, notamment, que le « gentlemen’s
agreement » conclu, selon les autorités néerlandaises et Valmont, par cette dernière et Maarheeze aux fins d’une utilisation
publique du parc de stationnement ne suffisait pas pour établir le caractère public de cette infrastructure.
Ensuite, la Commission a estimé que le parc de stationnement devait être considéré comme semi-public au motif, premièrement,
qu’il était effectivement utilisé par des entreprises tierces de manière régulière et à titre gratuit, ainsi que cela ressortait
des lettres d’entreprises mentionnées au point 15 ci-dessus, deuxièmement, qu’il était potentiellement accessible à d’autres
entreprises et, troisièmement, que la pérennité de cette situation, qui était le fruit du « gentlemen’s agreement » conclu
entre Valmont et Maarheeze, se trouvait garantie par les compétences détenues par Maarheeze au titre du plan d’affectation
municipal (considérant 21 de la Décision).
Enfin, eu égard à ces éléments, la Commission a indiqué qu’elle considérait la moitié des coûts d’aménagement du parc de stationnement
comme des frais d’exploitation normaux, que, comme Maarheeze avait financé l’intégralité des coûts d’aménagement, elle avait
favorisé Valmont, et qu’il convenait de retenir un avantage égal, en substance, à la moitié du financement en question (considérant
22 de la Décision).
Ainsi que le soutient Valmont, le raisonnement suivi par la Commission pour qualifier la moitié du financement en cause d’aide
d’État est erroné.
Compte tenu des arguments par lesquels la Commission est revenue, à l’audience, sur certaines des considérations figurant
dans sa propre décision, il convient de déterminer, d’abord, l’appréciation portée par la Commission, dans la Décision, sur
les faits de l’espèce tels qu’ils ressortaient des éléments d’information disponibles et, ensuite, d’examiner les conséquences
tirées de cette appréciation par la Commission, dans la Décision, quant à la qualification juridique de ces faits.
– Sur l’appréciation des faits
Il appartient au Tribunal, saisi d’un recours en annulation d’un acte communautaire, d’interpréter lui-même cet acte, notamment
lorsque, comme en l’espèce, l’institution qui en est l’auteur avance des explications sur la manière dont il conviendrait
de comprendre les considérations figurant dans cet acte (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 2 octobre 2003, Thyssen Stahl/Commission,
C‑194/99 P, non encore publié au Recueil, points 55 et 56, confirmant, sur pourvoi, arrêt du Tribunal du 11 mars 1999, Thyssen
Stahl/Commission, T‑141/94, Rec. p. II-347, point 392).
En l’occurrence, le Tribunal relève que la Commission a constaté au considérant 21 de la Décision que des entreprises autres
que Valmont avaient accès, pour les unes, ou pouvaient avoir accès, pour les autres, au parc de stationnement de manière permanente
et à titre gratuit. Elle a également accepté les explications avancées par les autorités néerlandaises, relatées au considérant
13 de la Décision, au sujet d’un « gentlemen’s agreement » conclu entre Maarheeze et Valmont, en considérant que Maarheeze
« est en mesure de veiller au respect scrupuleux de son [‘gentlemen’s agreement’] avec Valmont et de garantir l’utilisation
permanente [du] terrain comme parc de stationnement de par les compétences que lui confère le plan d’affectation municipal ».
L’examen du dossier, en particulier des pièces sur lesquelles la Commission a indiqué s’être fondée en réponse aux questions
posées à l’audience, conduit à estimer que ces considérations ne sont pas erronées.
En effet, la lecture des lettres d’entreprises citées au point 15 ci-dessus, sur lesquelles la Commission s’est appuyée, conduit
à confirmer que l’accès au parc de stationnement, loin d’être réservé au bénéfice exclusif de Valmont, était ouvert à des
entreprises tierces en vertu d’arrangements conclus avec celles-ci. Premièrement, il en ressort ainsi que Valmont autorise
certaines entreprises actives dans les secteurs de l’expédition et du transport à faire usage de cette infrastructure. Deuxièmement,
cette autorisation se poursuit sans interruption depuis 1994, année d’installation de Valmont sur son terrain. Troisièmement,
ladite autorisation peut être tenue pour permanente, puisqu’elle s’étend aux soirées et aux fins de semaine. Quatrièmement,
elle assure aux entreprises intéressées des avantages qui ne se limitent pas au droit d’utiliser des emplacements de stationnement,
mais qui englobent également des droits de nature variée incluant celui d’effectuer des opérations de chargement et de déchargement,
celui d’entreposer du matériel et celui d’accéder plus aisément aux terrains enclavés appartenant à ces entreprises. Elle
concourt en outre à protéger ces entreprises contre certains risques, tels que le cambriolage du matériel et l’enlisement
des véhicules lourds qu’elles utilisent. Cinquièmement, elle pallie l’absence d’infrastructure publique adaptée au stationnement
de semi-remorques et permet, ainsi que cela a été relevé par la Commission, d’éviter de stationner ceux-ci dans les rues de
Maarheeze. Sixièmement, les avantages consentis aux entreprises en question par Valmont sont gratuits.
De même, le texte de la lettre du 14 mai 2001 figurant en annexe 25 au mémoire en défense, sur laquelle la Commission a expliqué
lors de l’audience qu’étaient fondées ses considérations relatives au « gentlemen’s agreement », conduit à confirmer que les
arrangements décrits au point précédent se rattachent à un accord directement conclu entre Valmont et Maarheeze. Il en ressort
ainsi, premièrement, que ces dernières ont conclu et observent un « gentlemen’s agreement » ayant pour objet d’assurer l’usage
public du parc de stationnement. Il en ressort, deuxièmement, que la permanence et la pérennité de cet accord sont, par ailleurs,
garanties par une interdiction réglementaire de modifier l’affectation du terrain à usage de parc de stationnement.
Dès lors, il n’y a pas lieu d’accorder foi à l’argumentation par laquelle la Commission, cherchant à modifier des considérations
figurant dans la Décision, a allégué que, en réalité, seules quelques entreprises feraient parfois usage du parc de stationnement
lorsque Valmont n’y voit pas d’inconvénient et que, dès lors, l’appréciation finale figurant dans la Décision serait fort
peu sévère.
Il demeure en effet que la Commission a elle-même constaté au considérant 21 de la Décision que « d’autres entreprises peuvent
également […] faire usage » de cette infrastructure en vertu d’un « gentlemen’s agreement » conclu entre Valmont et Maarheeze ;
ainsi que cela a été constaté précédemment, il ressort du dossier et des explications orales des parties que ces considérations
n’apparaissent pas erronées.
De même, doit être rejeté l’argument par lequel la Commission est revenue sur le « gentlemen’s agreement » examiné aux considérants
20 et 21 de la Décision en soutenant qu’il ressortait tout au plus de la lettre du 14 mai 2001, citée au point 116 ci-dessus,
que Maarheeze exerçait, au moyen des compétences qui lui ont été conférées par le plan d’affectation municipal, un « certain
contrôle » sur l’utilisation faite par Valmont du parc de stationnement.
En effet, ce document atteste non seulement que Maarheeze est en mesure de garantir la pérennité et la permanence des diverses
possibilités d’usage du parc de stationnement concédées à des entreprises tierces, mais également que celles-ci trouvent leur
source dans un accord préexistant, ainsi que la Commission l’a elle-même relevé au considérant 21 de la décision.
En outre, lors de l’audience, c’est sans être contestée sur ce point que Valmont a confirmé qu’elle n’était pas en droit de
dénoncer unilatéralement le « gentlemen’s agreement » conclu avec Maarheeze et appliqué sans discontinuer depuis lors.
Il résulte donc tant de la Décision que du dossier qu’a été conclu entre Valmont et Maarheeze, qu’est appliqué par celles-ci
et qu’est, en outre, garanti au moyen d’un texte à caractère réglementaire un arrangement global ayant pour conséquence que
le parc de stationnement appartenant à Valmont est une infrastructure utilisable effectivement par certaines entreprises tierces
et potentiellement par d’autres. Il en résulte également que cet arrangement répond à des problèmes concrets de stationnement,
d’entreposage, de chargement, de déchargement, d’accès et de sécurité, et cela tant dans l’intérêt des entreprises en question
que dans l’intérêt général. Ce dernier point a, d’ailleurs, été confirmé lors de l’audience par Valmont et n’a pas été contesté
par la Commission.
En revanche, il ne ressort ni de la Décision ni d’ailleurs du dossier que Valmont ait été assujettie par la législation néerlandaise
à une quelconque obligation de permettre à des entreprises tierces de faire usage, à divers titres, de son propre parc de
stationnement, et ce gratuitement et en permanence depuis la date d’acquisition du terrain sur lequel cette infrastructure
a été aménagée. Il n’en ressort pas davantage que ce terrain ait été grevé, lors de son acquisition, de quelconques droits
d’usage ou de servitudes d’usage au profit d’entreprises tierces.
Dans ces conditions, du fait de l’accord qu’elle a conclu avec Maarheeze pour l’utilisation d’un terrain dont elle est propriétaire,
Valmont supporte, dans l’intérêt général, une charge.
– Sur la qualification juridique des faits
Après avoir relevé, de la manière décrite ci-dessus, que le parc de stationnement n’était pas public (considérant 20 de la
Décision) et estimé qu’il était toutefois semi-public en vertu d’un accord conclu avec Maarheeze, aux termes duquel Valmont
permettait à des tiers d’en faire usage à titre régulier et gratuit (considérant 21 de la Décision), la Commission a considéré,
« eu égard à [ces éléments] », qu’une moitié du financement octroyé par Maarheeze pour aménager cette infrastructure constituait
des frais d’exploitation normaux (considérant 22 de la Décision). Par ce motif, la Commission a considéré que la moitié du
financement octroyé par Maarheeze qui bénéficiait de manière effective à Valmont correspondait à des frais d’exploitation
que celle-ci aurait normalement dû prendre à sa charge et l’avantageait ; corrélativement, la Commission a estimé, implicitement
mais nécessairement, que l’autre moitié de ce financement bénéficiait en réalité à des entreprises tierces et n’avantageait
pas Valmont.
Interrogée sur ce point à l’audience, la Commission a confirmé, en des termes clairs, que tel était bien le sens de la Décision.
Elle a ainsi expliqué que « l’aménagement du parc de stationnement signifie un avantage pour Valmont, mais aussi un avantage
pour d’autres entreprises, donc [la Commission] estim[e] que 50 % des frais d’aménagement constituent une aide d’État ».
Cette interprétation s’impose également au vu des écritures de la Commission. Celle-ci a ainsi expliqué que, « une fois [qu’elle]
avait constaté que certaines entreprises voisines pouvaient, en vertu du gentlemen’s agreement […], faire usage du [parc de
stationnement] concerné, elle ne pouvait plus légitimement considérer que Valmont était le bénéficiaire exclusif » de cette
infrastructure (point 55 du mémoire en duplique).
En conséquence, tout en concluant que la seconde moitié du financement en cause ne pouvait être qualifiée d’aide d’État, faute
d’avantager Valmont, la Commission a également conclu que la première moitié de ce financement, quant à elle, constituait
au contraire une aide d’État.
À cet égard, il y a lieu de relever que la Cour a dit pour droit que, dans la mesure où une intervention étatique doit être
considérée comme une compensation représentant la contrepartie des prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires
pour exécuter des obligations de service public, de sorte que ces entreprises ne profitent pas, en réalité, d’un avantage
financier et que ladite intervention n’a donc pas pour effet de les placer dans une position concurrentielle plus favorable
par rapport aux entreprises qui leur font concurrence, une telle intervention ne tombe pas sous le coup de l’article 87, paragraphe
1, CE (arrêts de la Cour du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Rec. p. I-7747, point
87, et du 27 novembre 2003, Enirisorse, C-34/01 à C-38/01, non encore publié au Recueil, point 31).
Pour que, dans un cas concret, une telle compensation puisse échapper à la qualification d’aide d’État, un certain nombre
de conditions doivent être réunies (arrêts Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg, point 129 supra, point 88, et Enirisorse,
point 129 supra, point 31).
Premièrement, l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et
ces obligations doivent être clairement définies. Deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation
doivent être préalablement établis de façon objective et transparente, afin d’éviter qu’elle comporte un avantage économique
susceptible de favoriser l’entreprise bénéficiaire par rapport à des entreprises concurrentes. Troisièmement, la compensation
ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations
de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations.
Quatrièmement, lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public, dans un cas concret,
n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé
sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée afin de pouvoir satisfaire
aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives
ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations (arrêt Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg,
point 129 supra, points 89 à 95).
Dans le cas d’espèce, ainsi qu’il a été relevé précédemment, il résulte des propres appréciations, non erronées, de la Commission
que Valmont supporte une charge en permettant à des tiers de faire usage de son parc de stationnement, à plusieurs titres
et de manière régulière et gratuite, en vertu d’un accord conclu, dans l’intérêt général tout autant que dans celui des tiers
concernés, avec une collectivité territoriale. Il résulte également de ces appréciations qu’une portion du financement octroyé
par la collectivité territoriale pour aménager ce parc de stationnement bénéficie effectivement à Valmont.
Dans ces conditions, la Commission ne pouvait estimer d’emblée que cette portion du financement avantageait nécessairement
Valmont, mais devait examiner au préalable, au vu des informations dont elle disposait, si cette portion du financement pouvait,
ou non, être considérée comme la contrepartie effective de la charge supportée par Valmont. Il lui appartenait, à cette fin,
de vérifier si les conditions visées aux points 130 et 131 ci-dessus étaient ou non réunies.
Pourtant, la Décision fait apparaître que la Commission s’est bornée à estimer que cette portion du financement avantageait
Valmont, et ne fait nullement ressortir que la Commission ait examiné la question de savoir si elle pouvait être considérée
comme la contrepartie de la charge supportée par Valmont.
Invitée lors de l’audience à s’exprimer à ce sujet, la Commission a allégué que la portion du financement qualifiée d’aide
d’État dans la Décision l’avait été à bon droit dès lors que son octroi n’avait pas été expressément conditionné à la réalisation
de prestations précises et impératives.
Cependant, pour autant que la Commission suggère ainsi que feraient défaut les conditions nécessaires pour que cette portion
du financement échappe à la qualification d’aide d’État, il doit être relevé qu’il n’appartient pas au juge communautaire
de se substituer à la Commission en effectuant à sa place un examen auquel elle n’a procédé à aucun moment et en supputant
les conclusions auxquelles elle serait parvenue au terme de celui-ci.
Il découle de ce qui précède que la Commission n’a pas, dans la Décision, ni d’ailleurs lors de l’audience, démontré à suffisance
de droit que la moitié du financement octroyé à Valmont pour qu’elle aménage un parc de stationnement sur son terrain devait
être qualifiée d’aide d’État en vertu de l’article 87, paragraphe 1, CE.
Doit donc être annulé, sans qu’il soit besoin d’examiner ni le surplus du présent moyen ni les autres moyens invoqués à cet
égard, l’article 1
er
de la Décision en ce qu’il déclare que l’aménagement du parc de stationnement contient un élément d’aide d’État. Doivent
également être annulés, par voie de conséquence, les articles 2, 3 et 4 de la Décision en ce qu’ils visent l’aménagement du
parc de stationnement.
Il s’ensuit que la Décision doit être annulée dans son ensemble.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il
est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions
de Valmont.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre élargie)
déclare et arrête :
1)	La décision 2002/142/CE de la Commission, du 18 juillet 2001, concernant l’aide accordée par les Pays-Bas à Valmont Nederland
BV, est annulée.
2)	La Commission est condamnée aux dépens.
Legal
Tiili
Meij
Vilaras
Forwood
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 16 septembre 2004.
Le greffier
Le président
H. Jung
H. Legal
–
Langue de procédure : le néerlandais.