CELEX: 61994TJ0020
Skadeståndstalan
Utomobligatoriskt skadestånd
Mjölk
Tilläggsavgift
Referenskvantitet
Producenter som skriftligen har åtagit sig vissa skyldigheter i fråga om avstående från saluförande eller omställning
Ersättning
Förordning nr 2187/93
Preskription

Domskäl
Bakgrund och tillämpliga bestämmelser
1 För att minska ett överskott av mjölkproduktion inom gemenskapen antog rådet förordning (EEG) nr 1078/77 av den 17 maj 1977 om införande av ett bidragssystem för avstående från saluförande av mjölk och mjölkprodukter och för omställning av mjölkkobesättningar (EGT L 131, s. 1). I denna förordning erbjöds producenter ett bidrag i utbyte mot ett skriftligt åtagande om avstående från saluförande av mjölk eller omställning av besättningarna under en period av fem år.
2 Sökanden, som är mjölkproducent i Tyskland, hade gjort ett sådant åtagande som löpte ut den 16 juli 1986.
3 För att komma till rätta med ett bestående produktionsöverskott antog rådet förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 (EGT L 90, s. 10) om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 148, s. 13). I den nya artikel 5c i denna förordning infördes en "tilläggsavgift" för de kvantiteter mjölk som levereras av producenter och som överstiger en "referenskvantitet".
4 I rådets förordning (EEG) nr 857/84 av den 31 mars 1984 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i rådets förordning (EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 13, nedan kallad förordning nr 857/84 [fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]) fastställdes en referenskvantitet för varje producent på grundval av den produktion som levererats under ett referensår, närmare bestämt kalenderåret 1981, med förbehåll för att medlemsstaterna även kunde välja kalenderåren 1982 eller 1983. Förordningen kompletterades med kommissionens förordning (EEG) nr 1371/84 av den 16 maj 1984 om tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 (EGT L 132, s. 11, nedan kallad förordning nr 1371/84 [fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]).
5 Sökandens åtagande täckte ifrågavarande referensår. Då han inte hade producerat någon mjölk det året kunde han inte tilldelas en referenskvantitet och följaktligen inte heller saluföra någon mjölkkvantitet som var befriad från tilläggsavgift.
6 I sina domar av den 28 april 1988 i mål 120/86, Mulder (Rec. 1988, s. 2321, nedan kallad domen i målet Mulder I) och i mål 170/86, Von Deetzen (Rec. 1988, s. 2355) ogiltigförklarade domstolen förordning nr 857/84, sådan den kompletterats genom förordning nr 1371/84, med anledning av att principen om skydd för berättigade förväntningar hade åsidosatts.
7 För att rätta sig efter dessa domar antog rådet förordning (EEG) nr 764/89 av den 20 mars 1989 om ändring av förordning (EEG) nr 857/84 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i rådets förordning (EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 84, s. 2, nedan kallad förordning nr 764/89 [fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]). Med tillämpning av denna ändringsförordning erhöll de producenter som åtagit sig vissa skyldigheter i fråga om avstående från saluförande eller omställning en "särskild" referenskvantitet ("kvot"). Dessa producenter kallas "SLOM I-producenter".
8 För att en särskild referenskvantitet skulle tilldelas krävdes att ett flertal krav skulle vara uppfyllda. Vissa av dessa krav ogiltigförklarades av domstolen genom domarna av den 11 december 1990 i mål C-189/89, Spagl (Rec. 1990, s. I-4539) och i mål C-217/89, Pastätter (Rec. 1990, s. I-4585).
9 Till följd av dessa domar antog rådet förordning (EEG) nr 1639/91 av den 13 juni 1991 om ändring av förordning (EEG) nr 857/84 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i rådets förordning (EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 150, s. 35, nedan kallad förordning nr 1639/91 [fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]). Genom denna förordning tilldelades de berörda producenterna en särskild referenskvantitet. Dessa producenter kallas "SLOM II-producenter".
10 En av de producenter som hade fört den talan som utmynnade i att förordning nr 857/84 ogiltigförklarades hade under tiden, tillsammans med andra producenter, väckt talan mot rådet och kommissionen för att erhålla ersättning för den skada som han hade åsamkats på grund av att han inte hade tilldelats en referenskvantitet med tillämpning av denna förordning.
11 Genom dom av den 19 maj 1992 i de förenade målen C-104/89 och C-37/90, Mulder m.fl. mot rådet och kommissionen (Rec. 1992, s. I-3061, nedan kallad domen i målet Mulder II) fastställde domstolen att gemenskapen var ansvarig för dessa skador och gav parterna en frist på ett år för att nå en överenskommelse om ersättningsbeloppet. Då parterna inte lyckades nå en överenskommelse återupptogs förfarandet för att domstolen vid avgörandet av målet skulle fastställa kriterierna för bedömningen av skadan.
12 Av domen i målet Mulder II följer att varje producent som uteslutande på grund av sitt åtagande i fråga om avstående från saluförande eller omställning hindras från att saluföra mjölk har rätt att erhålla en ersättning för sin skada.
13 Med anledning av det stora antalet berörda producenter och inför svårigheten att förhandla fram individuella lösningar publicerade rådet och kommissionen den 5 augusti 1992 meddelande 92/C 198/04 (EGT C 198, s. 4, nedan kallat meddelandet eller meddelandet av den 5 augusti [fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]). Efter att ha erinrat om konsekvenserna av domen i målet Mulder II och i syfte att ge denna full verkan, uttryckte institutionerna sin avsikt att anta tillämpningsföreskrifter för ersättning till de berörda producenterna. Institutionerna åtog sig att till dessa föreskrifter antogs gentemot varje ersättningsberättigad producent avstå från att åberopa den preskription som följer av artikel 43 i stadgan (EEG) för domstolen. Åtagandet var emellertid underordnat villkoret att rätten till ersättning ännu inte skulle vara preskriberad den dag då meddelandet publicerades eller den dag då producenten hade hänvänt sig till en av institutionerna. Institutionerna försäkrade slutligen producenterna att de inte skulle kunna åsamkas någon skada av att inte ge sig till känna från dagen för meddelandet och tills tillämpningsföreskrifterna för ersättning hade antagits.
14 Till följd av meddelandet av den 5 augusti antog rådet förordning (EEG) nr 2187/93 av den 22 juli 1993 om ett erbjudande om ersättning till vissa producenter av mjölk och mjölkprodukter som tillfälligt har varit förhindrade att utöva sin verksamhet (EGT L 196, s. 6, nedan kallad förordning nr 2187/93 [fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]). I förordningen föreskrivs ett erbjudande om en schablonmässig ersättning till de producenter som hade erhållit särskilda referenskvantiteter på de villkor som föreskrevs i förordningarna nr 764/89 och nr 1639/91.
15 I artikel 8 i förordning nr 2187/93 anges att ersättningen inte erbjuds annat än för den period då rätten till ersättning inte är preskriberad. Dagen för avbrott av den femåriga preskriptionstiden enligt artikel 43 i stadgan för domstolen är den dag då en framställning görs hos en av gemenskapens institutioner eller dagen då en talan som väcks vid domstolen registrerats eller senast den 5 augusti 1992, då ovannämnda meddelande publicerades (artikel 8.2 a). Ersättningsperioden börjar fem år före preskriptionsavbrottet och upphör då producenten erhållit en särskild referenskvantitet med tillämpning av förordningarna nr 764/89 och nr 1639/91.
16 Enligt artikel 14 fjärde stycket i förordning nr 2187/93 skall godkännande av ett erbjudande gälla som avkall från alla andra anspråk gentemot gemenskapens institutioner för den omtvistade skadan.
17 Genom skrivelse av den 30 april 1992, som mottogs den 4 maj 1992, begärde sökanden ersättning för sina skador hos rådet. I skrivelse av den 6 maj 1992 upplyste rådet - samtidigt som det förnekade att villkoren för gemenskapens ansvarighet gentemot sökanden var uppfyllda - denne om att det i syfte att undvika en rättegång avstod från att göra gällande preskription tills utgången av en frist på tre månader efter meddelandet av domen i målet Mulder II. Rådet klargjorde att avståendet uteslutande gällde de rättigheter som ännu inte var preskriberade vid tidpunkten för framställningen om ersättning.
18 Den 26 november 1993 mottog sökanden ett erbjudande om ersättning för den skada som han lidit från den behöriga tyska myndigheten i enlighet med förordning nr 2187/93. Enligt artikel 8.2 a och b i denna förordning omfattade erbjudandet inte perioden mellan den 17 juli 1986 och den 3 maj 1987.
19 Sökanden accepterade inte detta erbjudande i de former som föreskrivs i artikel 14 i förordning nr 2187/93.
Förfarandet och parternas yrkanden
20 I ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 22 januari 1994 har sökanden yrkat att institutionerna skall åläggas att utge ersättning, beräknad i enlighet med förordning nr 2187/93, för perioden från den 17 juli 1986, det datum då hans åtagande om avstående från saluföring löpte ut, till den 29 mars 1989, det datum då förordning nr 764/89 trädde i kraft.
21 Förutom ersättningsyrkandet, avsåg talan även ogiltigförklaring av artikel 8.2 a och b i förordning nr 2187/93 i den utsträckning som dessa föreskrifter uteslöt utbetalning av ersättning till sökanden från den 17 juli 1986. Genom skrivelse som inkom till kansliet den 21 februari 1994 återkallade sökanden emellertid sitt yrkande om ogiltigförklaring.
22 Sökanden har vidare den 22 januari 1994 framställt ett yrkande om interimistiska åtgärder avseende upphävande av artikel 14 i förordning nr 2187/93. Genom beslut av den 25 januari 1994 i mål T-20/94 R (inte publicerat i Recueil, nedan kallat beslutet av den 25 januari) har förstainstansrättens ordförande bestämt att upphävandet av den frist som fastställs i artikel 14 tredje stycket i ifrågavarande förordning, som bestämts genom beslut om interimistiska åtgärder av den 12 januari 1994 i mål T-554/93 R, Abbott Trust m.fl. mot rådet och kommissionen (Rec. 1994, s. II-1) hade verkningar för sökanden. Han klargjorde att fristen i sökandens fall inte skulle löpa ut förrän två veckor efter det slutliga beslutet i ett annat förfarande om interimistiska åtgärder, vilket avslutades den 1 februari 1994 (beslut av förstainstansrättens ordförande i mål T-278/93 R, T-555/93 R, T-280/93 R och T-541/93 R, Jones m.fl., Rec. 1994, s. II-11).
23 Med beaktande av referentens rapport har förstainstansrätten (första avdelningen i utökad sammansättning) beslutat att inleda det muntliga förfarandet utan att vidta föregående åtgärder för bevisupptagning. Parterna har utvecklat sin talan vid förhandlingen den 21 maj 1996.
24 Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
- förplikta svarandena att i enlighet med förordning nr 2187/93 solidariskt utge ett belopp om 31 976,899 ecu till honom i skadestånd jämte årlig ränta på detta belopp med 8 procent från den 19 maj 1992,
- ogiltigförklara artikel 8.2 i förordning nr 2187/93 i den utsträckning denna föreskrift begränsar den period för vilken sökanden kan få ersättning,
- förplikta svarandena att solidariskt ersätta rättegångskostnaderna.
25 Efter att ha återkallat sitt yrkande om ogiltigförklaring har sökanden vidhållit yrkandet om skadestånd utan att hänvisa till förordning nr 2187/93.
26 Rådet, som är svarande, har yrkat att förstainstansrätten skall
- avvisa talan och, i andra hand, ogilla den,
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
27 Kommissionen, som är svarande, har yrkat att förstainstansrätten skall
- avvisa talan och, i andra hand, ogilla den,
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive de kostnader som hänför sig till förfarandet beträffande interimistiska åtgärder och, i andra hand, de kostnader som avser det återkallade yrkandet om ogiltigförklaring.
Upptagande till sakprövning
Parternas argument
28 Rådet och kommissionen har gjort gällande att talan inte kan prövas, då artikel 44 i rättegångsreglerna har åsidosatts.
29 Enligt rådet saknas det konkreta uppgifter om den påstådda skadan i ansökan. Sökanden har begränsat sig till att hänvisa till det erbjudande om ersättning som denne med tillämpning av förordning nr 2187/93 mottagit för att visa på sin skada. Även vissa uppgifter rörande sökandens alternativa ekonomiska verksamheter under den period då han var förhindrad att producera mjölk saknas. De uppgifter som har lämnats på replikstadiet, i synnerhet ett sakkunnigutlåtande, grundas inte uteslutande på uppgifter avseende sökanden, utan också på statistik rörande samtliga mjölkproducenter. Dessutom bestrider rådet att sakkunnigutlåtandet är riktigt i sak. Då bevisningen inte är relevant kan enligt rådet talan inte prövas.
30 Kommissionen har gjort gällande att de uppgifter som sökanden har lämnat i ansökan inte är tillräckligt preciserade för att uppfylla de krav som ställs i artikel 44 i rättegångsreglerna. Enligt domen i målet Mulder II (punkt 26-34) ankommer det på sökanden att styrka hur stor den uteblivna vinsten är. Denna motsvarar i princip skillnaden mellan den inkomst som den berörde skulle ha haft om mjölkproduktionen hade fortsatt och den inkomst som hänför sig till en eventuell ersättningsverksamhet. Ansökan innehåller emellertid inte några sådana uppgifter. Kommissionen har dessutom tillagt att även om det i ansökan hänvisas till artikel 178 och artikel 215 andra stycket i EG-fördraget, som i förevarande fall är det enda återstående sättet att erhålla ersättning, så skulle den inte kunna prövas. I ett sådant fall skulle domstolens rättspraxis (dom av den 28 mars 1979 i mål 90/78, Granaria mot rådet och kommissionen, Rec. 1979, s. 1081, punkt 5) hindra att talan tas upp till prövning. Enligt denna måste nämligen en skadeståndstalan som grundas på artiklarna 178 och 215 i fördraget ange skadans omfattning för att uppfylla de krav som ställs i rättegångsreglerna.
31 Till följd av att sökanden i sin replik har åberopat artikel 215 andra stycket i fördraget som grund för sin talan, har kommissionen hävdat att förordning nr 2187/93 och artikel 215 i fördraget skiljer sig åt såväl beträffande sina rekvisit som sina rättsföljder. Skyldigheten att visa skadan regleras på olika sätt i de båda fallen och den schablonmässiga beräkningen som föreskrivs i förordningen kan för det fall förordningen inte är tillämplig inte ersätta den mer utförliga presentation som krävs enligt artikel 215 i fördraget. De omständigheter som sökanden har åberopat i sin replik kan inte beaktas, eftersom de utgör en ny grund enligt artikel 48.2 första stycket i rättegångsreglerna.
32 Kommissionen har tillbakavisat sökandens argument vad gäller tolkningen av bestämmelserna i artikel 44.1 c och 44.6 i rättegångsreglerna. I artikel 44.6 föreskrivs endast att ansökan skall rättas vid brister beträffande punkt 3-5, men däremot inte vad gäller punkt 1. Av rättspraxis (domstolens dom av den 14 december 1966 i mål 3/66, Alfieri mot parlamentet, Rec. 1966, s. 633, s. 649) framgår att en skadeståndstalan där det inte anges hur ersättningsbeloppet för den påstådda skadan har beräknats inte kan prövas.
33 Sökanden har hävdat att invändningen om rättegångshinder grundas på en felaktig tolkning av artikel 44 i rättegångsreglerna. Åsidosättandet av artikel 44.1 får inte de följder som anges i artikel 44.6. Det föreligger således inga skäl till varför regeln om att talan inte kan prövas i artikel 44.6 skulle utsträckas till att omfatta åsidosättanden av artikel 44.1.
34 I alla händelser går det enligt sökanden att identifiera föremålet för talan och grunderna för denna med hjälp av ansökan. Enligt domstolens rättspraxis (dom av den 9 december 1965 i målen 29/63, 31/63, 36/63, 39/63-47/63, 50/63 och 51/63, Laminoirs, hauts fourneaux, forges, fonderies et usines de la Providence m.fl. mot Höga myndigheten, Rec. 1965, s. 1123, och den ovan nämnda domen i målet Granaria mot rådet och kommissionen) är det inom ramen för en skadeståndstalan inte nödvändigt att ange beloppet på den ersättning som yrkas när denna talan inledningsvis är inriktad på de ansvarsgrundande omständigheterna.
Förstainstansrättens bedömning
35 Det är nödvändigt att inledningsvis ta ställning till den rättsliga grund för ansökan enligt vilken gemenskapen skulle vara ansvarig gentemot sökanden. På denna punkt anser förstainstansrätten, i motsats till vad kommissionen har hävdat, att sökanden genom att väcka talan om ersättning för den skada han lidit, på grund av att han såsom mjölkproducent inte har erhållit någon mjölkkvot med tillämpning av förordning nr 857/84 har handlat inom ramen av gemenskapens ansvarighet, vilken bekräftades genom domen i målet Mulder II, och till vilken det hänvisas i det andra övervägandet i förordning nr 2187/93. Sökandens talan faller alltså inom ramen för vad som föreskrivs i artiklarna 178 och 215 i fördraget. Sökanden har också i sin replik kompletterat innehållet i ansökan genom att åberopa dessa bestämmelser i fördraget för det fall att han inte skulle tillerkännas den schablonersättning som införts genom förordning nr 2187/93. Institutionerna har för övrigt redan i svaromålet förespråkat denna inställning. Vid detta förhållande ingick påståendet om en rätt till skadestånd grundad på artiklarna 178 och 215 i fördraget underförstått redan i ansökan.
36 Det finns därefter anledning att erinra om att ansökan enligt artikel 44.1 c i rättegångsreglerna skall innehålla uppgifter om föremålet för talan samt en kortfattad framställning av grunderna för denna.
37 I det förevarande fallet bör frågan om ansökan uppfyller villkoren i denna föreskrift bedömas mot den särskilda bakgrund som tvisterna rörande mjölkkvoter utgör.
38 Sökanden mottog den 26 november 1993 ett erbjudande från den behöriga tyska myndigheten, på rådets och kommissionens vägnar och för deras räkning om ersättning grundat på förordning nr 2187/93 som syftar till att ge sådana producenter ersättning som rättsstridigt har vägrats ersättning med tillämpning av förordning nr 857/94 (se ovan, punkt 14). Utan att i detta skede gå in på bedömningen om förordning nr 2187/93 är tillämplig, vilket är en fråga som hör till bedömningen av själva saken, finns det skäl att konstatera att institutionerna genom sitt erbjudande, såsom sökanden i huvudsak har gjort gällande, har erkänt att det föreligger sådana förutsättningar som framgår av förordningen, det vill säga en skada som har uppkommit till följd av att gemenskapen rättsstridigt har hindrat vederbörande från att leverera mjölk.
39 Mot denna bakgrund är påståendet i ansökan om att det föreligger en skada som har uppkommit till följd av en rättsakt från institutionerna tillräckligt för att uppfylla kraven i rättegångsreglerna, i den mån som det är en följd av det nämnda erbjudandet om ersättning. För övrigt har ansökans kortfattade avfattning inte hindrat rådet och kommissionen från att på ett effektivt sätt försvara sina intressen.
40 Vidare avser ansökan, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, en beloppsmässigt bestämd skada. Frågan om denna skada har beräknats med ledning av uppgifterna i domen i målet Mulder II beträffande ersättningsinkomsten, vilket kommissionen har ifrågasatt, hör emellertid till bedömningen av om talan är välgrundad i sak och skall därför inte diskuteras i det skede som avser om denna kan tas upp till prövning.
41 När det gäller den rättsliga grunden för talan, räcker det med en kortfattad framställning, förutsatt att sökanden, såsom har skett i förevarande fall genom ett sakkunnigutlåtande (se nedan punkt 141), tillräckligt noggrant klargör sin ståndpunkt under förfarandet (domstolens dom av den 14 maj 1975 i mål 74/74, CNTA mot kommissionen, Rec. 1975, s. 533, punkt 4).
42 Vid detta förhållande utgör det påstående om rätt till ersättning som underförstått ingick i ansökan (se ovan punkt 35), den uttryckliga hänvisningen till artikel 215 andra stycket i fördraget på replikstadiet och lämnandet av uppgifter, på samma stadium, i syfte att styrka skadan inte några nya grunder i den mening som avses i artikel 48.2 i rättegångsreglerna. Kommissionens argument kan därför inte godtas.
43 Av vad som anförts ovan framgår att ansökan innehåller tillräckliga uppgifter för att uppfylla de krav som ställs i rättegångsreglerna.
44 Följaktligen skall talan tas upp till prövning.
Gemenskapens ansvar
45 Till stöd för sin talan har sökanden i första hand åberopat tillämpningen av förordning nr 2187/93 och i andra hand att det föreligger en rätt till ersättning med stöd av artikel 215 i fördraget.
Tillämpningen av förordning nr 2187/93
Parternas argument
46 Sökanden stöder sin talan på förordning nr 2187/93, vilken han anser vara tillämplig på hans situation.
47 Han har gjort gällande att fristen för accept av det erbjudande som han mottagit ännu inte hade löpt ut den 22 januari 1994, det datum då han ingav sin ansökan. Genom beslutet av den 25 januari upphävdes denna frist till den tidpunkt när ett beslut skulle komma att meddelas, dock utan att det fastställdes när fristen skulle löpa ut. Vad som fastställdes var följaktligen endast en minsta tidsrymd.
48 Vidare påstår sig sökanden ha accepterat erbjudandet i sin ansökan. Han erinrar om att han har förklarat sig godta de villkor för erbjudandet som uppställts av rådet, utom vad beträffar längden på ersättningsperioden.
49 Sökanden anser att svarandenas argument om att sökanden inte har accepterat erbjudandet i de former som föreskrivs i förordningen strider mot principen om berättigade förväntningar. Enligt sökanden är det förfarande om interimistiska åtgärder i mål T-20/94 R som denne inlett nära knutet till förfarandena i mål T-278/93 R, T-554/93 R och T-555/93 R. I beslutet av den 25 januari har förstainstansrättens ordförande emellertid hänvisat till motiveringen till det ovan nämnda beslutet i mål T-554/93 R, Abbott Trust m.fl. mot rådet och kommissionen, i dess helhet, i vilket rådet och kommissionen har tillerkänt producenter som uppfyller de villkor som krävs för att komma i åtnjutande av den schablonersättning som föreskrivs i förordning nr 2187/93 en odiskutabel rätt att få sina skador ersatta. Att hävda att den ifrågavarande förordningen inte är tillämplig på sökanden på grund av att denne inte har accepterat erbjudandet, strider mot den ståndpunkt som svarandena tidigare har intagit. Om sökanden inte hade litat på dessa deklarationer, som denne uppfattat på så sätt att de innebar att producenterna tillerkändes rätten till det ersättningsbelopp som de erbjudits, så skulle denne ha accepterat erbjudandet i de för detta ändamål föreskrivna formerna.
50 Rådet har först och främst hävdat att det inte går att åberopa beslutet angående interimistiska åtgärder av den 25 januari 1994 till stöd för att en frist för att acceptera ett erbjudande om ersättning inte skulle ha löpt ut. Av beslutet framgår tvärtom att denna frist löpte ut den 15 februari 1994.
51 Rådet anser att det inte går att stödja sig på de deklarationer som rådet gjort inom ramen för förfarandet om interimistiska åtgärder i målen T-278/93 R, T-555/93 R, T-280/93 R och T-541/93 R och som sökanden har åberopat. De uttalanden som denne har anfört har ryckts loss från sitt sammanhang. Av rådets och kommissionens deklarationer i detta andra fall framgår i själva verket att en producent som uppfyller villkoren enligt förordning nr 2187/93 har rätt till en ersättning, men - bortsett från erbjudandet om schablonersättning som föreskrivs i denna akt och i synnerhet för det fall förstainstansrätten skulle ogiltigförklara förordningen - endast för de skador som producenten verkligen har bevisat vara ersättningsgilla.
52 Kommissionen anser att sökanden inte kan grunda sitt yrkande på förordning nr 2187/93. Denna förordning kan inte tillämpas på det förevarande fallet, eftersom sökanden inte i tid accepterade det erbjudande som han erhöll. Fristen för att acceptera erbjudandet löpte ut den 15 februari 1994, i enlighet med det beslut som ordföranden för förstainstansrätten meddelade den 25 januari 1994. Sökandens tolkning, som innebär att en accept av erbjudandet mer än ett år efter beslutet skulle vara tillåten, är utesluten på grund av rättssäkerhetsprincipen.
53 I alla händelser har sökanden inte accepterat erbjudandet genom att väcka talan. Det framgår av ansökan att han inte var införstådd med de huvudsakliga villkoren för erbjudandet. Under alla omständigheter har de formkrav som föreskrivs i artikel 14 i förordning nr 2187/93 inte iakttagits.
54 Kommissionen anser att sökandens åberopande av principen om skydd för berättigade förväntningar utgör en ny grund i förhållande till ansökan och att denna grund i enlighet med artikel 48.2 i rättegångsreglerna inte kan beaktas.
55 Kommissionen har vidare gjort gällande, att även för det fall att grunden skulle kunna prövas, så skulle den visa sig sakna innehåll.
56 Inom ramen för denna grund skall först hänsyn tas till felciteringar. I beslutet i mål T-20/94 R kan det nämligen endast vara fråga om en analogi mellan detta mål och mål T-554/93 R och inte med mål T-555/93 R.
57 Sökanden har vidare inte visat att han fått kännedom om rådets ståndpunkt innan fristen för accept hade löpt ut. Det hade endast varit i det fallet som han skulle kunnat stödja sig på denna ståndpunkt.
58 Slutligen skulle det förmenta åsidosättandet av principen om skydd för berättigade förväntningar inte kunna ge upphov till någon skyldighet för svarandena att behandla sökanden som om han hade accepterat erbjudandet om ersättning.
Förstainstansrättens bedömning
59 I förordning nr 2187/93 finns noggranna föreskrifter rörande accept av erbjudandet om ersättning. I artikel 14 i förordningen föreskrivs att accepten skall uttryckas genom att den kvittens som medföljer erbjudandet om ersättning skall returneras till den behöriga nationella myndigheten inom två månader från mottagandet av detta erbjudande.
60 I det förevarande fallet mottog sökanden erbjudandet om ersättning den 26 november 1993 och fristen för accept löpte ut den 26 januari 1994.
61 Innan utgången av denna frist ingav sökanden en ansökan om interimistiska åtgärder (mål T-20/94 R) i syfte att få till stånd ett beslut om uppskov med verkställigheten av artikel 14 i förordning nr 2187/93. I det ovan nämnda beslutet om interimistiska åtgärder av den 25 januari 1994 biföll förstainstansrättens ordförande denna begäran och förordnade om uppskov med artikeln i förhållande till sökanden till slutet av en frist på två veckor räknat från meddelandet av det slutliga beslutet i förfarandet om interimistiska åtgärder i mål T-555/93 R, Jones m.fl. mot rådet och kommissionen, vilket också rörde en begäran om uppskov av verkställigheten av samma artikel.
62 I det senare målet meddelades beslutet om interimistiska åtgärder den 1 februari 1994. Fristen för accept av det erbjudande som skickats till sökanden löpte ut den 15 februari samma år.
63 Sökanden hade emellertid inte accepterat erbjudandet på de villkor som föreskrivs i artikel 14 i förordning nr 2187/93 till det sistnämnda datumet.
64 Sökanden kan på denna punkt inte hävda att han har accepterat erbjudandet i sin ansökan som inkom den 22 januari 1994.
65 Å ena sidan innehåller förordning nr 2187/93 närmare bestämmelser och särskilda villkor för accept av ett erbjudande. En accept i en form som inte är föreskriven i förordningen är därför inte tillåten.
66 Å andra sidan har sökanden i sin ansökan förklarat sig vara införstådd med erbjudandet, utom vad beträffar tillämpningen av preskriptionsbestämmelserna i artikel 8.2 i förordningen. Av ordalydelsen av förordning nr 2187/93 och den förlikningskaraktär som erbjudandet uppvisar (se särskilt artikel 14) framgår emellertid att en accept av detta måste vara ovillkorlig.
67 Sökanden kan inte heller hävda att svarandenas ifrågasättande av hans accept av erbjudandet strider mot principen om skydd för berättigade förväntningar. Utan att gå in på frågan i vilken utsträckning som sökanden kan åberopa sig på ett uttalande som har gjorts i ett mål i vilket denne inte var part, räcker det här med att konstatera att en sådan deklaration som svarandena har gjort varken har den betydelse eller den verkan som sökanden har gjort gällande. Genom att hävda att de producenter som uppfyller villkoren för ersättning enligt förordning nr 2187/93 har rätt till skadestånd även om de tillbakavisar erbjudandet, har institutionerna begränsat sig till att bekräfta de producenträttigheter som följer av domen i målet Mulder II och till att konstatera möjligheten att göra gällande dessa vid sidan av denna rättsakt.
68 Av vad som anförts ovan framgår att sökanden inte har accepterat det erbjudande som han fått med tillämpning av förordning nr 2187/93. Följaktligen kan han inte härleda någon rättighet från denna förordning.
Frågan om det föreligger en rätt till skadestånd med stöd av artikel 215 i fördraget
69 Sökanden har åberopat den skada han har lidit under hela den period som han har varit förhindrad att producera mjölk till följd av tillämpningen av förordning nr 857/84.
70 Svarandena har ifrågasatt om den åberopade skadan verkligen har uppkommit.
71 Beträffande skadeståndsyrkandet konstaterar förstainstansrätten att det följer av domen i målet Mulder II att gemenskapens ansvar omfattar varje producent som har lidit en ersättningsbar skada på grund av att han har varit förhindrad att leverera mjölk till följd av tillämpningen av förordning nr 857/84 samt att institutionerna har bekräftat detta i sitt meddelande av den 5 augusti (punkterna 1 och 3).
72 Handlingar som har ingetts i målet, och vilka inte har ifrågasatts av svarandena, visar att sökanden befinner sig i en sådan situation som de producenter som avses i meddelandet. Genom att skriftligen ha åtagit sig att avstå från saluförande inom ramen för förordning nr 1078/77 har han till följd av tillämpningen av förordning nr 857/84 varit förhindrad att återuppta försäljningen av mjölk när dessa åtaganden löpte ut.
73 Vidare har den behöriga tyska myndigheten den 23 november 1993 på rådets och kommissionens vägnar och för deras räkning samt med tillämpning av förordning nr 2187/93 tillställt sökanden ett erbjudande om ersättning för den skada som han har lidit.
74 Under dessa förhållanden har sökanden rätt till ersättning av svarandena för sin skada.
75 Fastställandet av ersättningsbeloppet förutsätter emellertid att omfattningen av rätten till skadestånd bestäms, det vill säga i synnerhet den period för vilken en ersättning skall utgå. Det är därför nödvändigt att först undersöka i vilken utsträckning som sökandens anspråk träffas av preskription.
Preskriptionen
Parternas argument
76 Beträffande perioden mellan den 17 juli 1986 (det datum från vilket saluföringen av mjölk inte fick återupptas efter det att åtagandet om avstående från saluföring hade löpt ut) och den 3 maj 1987 (dagen före utgången av den femårsfrist som föregick mottagandet av skrivelsen genom vilken ersättning begärdes av institutionerna) har sökanden gjort gällande att preskriptionsfristen enligt artikel 43 i stadgan för domstolen inte började löpa förrän den 28 april 1988 (datumet för domen i målet Mulder I) och att hans rättigheter följaktligen inte är preskriberade. Beträffande perioden från den 4 maj 1987 till den 29 mars 1989 (datumet för ikraftträdande av förordning nr 764/89, genom vilken hindret för återupptagande av saluföring av mjölk undanröjdes) har sökanden hävdat att hans anspråk inte heller här är preskriberade, även om datumet för domen i målet Mulder I inte utgör dies a quo (det datum från vilket preskriptionen skall räknas). Institutionerna anser å andra sidan att preskriptionsfristen inte har kunnat börja löpa senare än den 17 juli 1986.
- Perioden från den 17 juli 1986 till den 3 maj 1987
77 Sökanden har hävdat att preskriptionen inte har fullbordats beträffande perioden mellan den 17 juli 1986 och den 3 maj 1987, eftersom preskriptionsfristen inte började löpa förrän det datum då domen i målet Mulder I meddelades. Den omständigheten att den av domstolen fastslagna ogiltigheten av förordning nr 857/84 får effekt från och med det datum då denna förordning trädde i kraft, det vill säga den 2 april 1984, har inga som helst konsekvenser för preskriptionsfrågan. Enligt domstolens praxis (domstolens domar av den 27 januari 1982 i de förenade målen 256/80, 257/80, 265/80, 267/80 och 5/81, Birra Wührer m.fl. mot rådet och kommissionen, Rec. 1982, s. 85, och i mål 51/81, De Franceschi mot rådet och kommissionen, Rec. 1982, s. 117, nedan kallade domarna i målen Birra Wührer och De Franceschi) börjar den i artikel 43 i stadgan föreskrivna fristen inte att löpa förrän samtliga ansvarsgrundande förutsättningar föreligger. Av rättspraxis (domstolens dom av den 7 november 1985 i mål 145/83, Adams mot kommissionen, Rec. 1985, s. 3539, punkt 50, nedan kallat målet Adams eller domen i målet Adams) följer även att om den omständigheten som gett upphov till skadan inte har kommit till den drabbades kännedom förrän sent, så kan fristen inte börja löpa innan denne fått kännedom därom.
78 Sökanden befinner sig med hänsyn till den starka presumtionen för att förordningarna är rättsenliga till och med i en mindre gynnsam situation än Adams, som var föremål för ett individuellt beslut. Presumtionen för att förordningarna är rättsenliga förstärks genom de villkor som har uppställts i domstolens rättspraxis för kontrollen av om förordningarna överensstämmer med fördraget. Vidare är villkoren för en talan av en enskild med stöd av artikel 173 i fördraget inte uppfyllda i det förevarande fallet. För det fall en sådan talan upptages till prövning, skulle den ändå inte ha någon uppskjutande verkan. Rättsakten skulle förbli i kraft till dess att den ogiltigförklarades, vilket skulle innebära att preskriptionsfristen skulle fortsätta att löpa gentemot alla som förlitade sig på att förordningen var lagenlig.
79 Enligt sökanden kan gemenskapen endast bli ansvarig om den rättsakt som gett upphov till skadan är rättsstridig och om denna rättsstridighet framstår som en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel av högre dignitet som skyddar enskilda (domstolens dom av den 2 december 1971 i mål 5/71, Zuckerfabrik Schöppenstedt mot rådet, Rec. 1971, s. 975). Följaktligen kan den omständigheten att en normgivningsakt, såsom en förordning, är rättsstridig inte automatiskt medföra att gemenskapen blir ansvarig. Man kan därför inte hävda att det ankommer på sökandena att väcka frågan om förordning nr 857/84 är rättsstridig, eftersom ansvarighet på grund av lagstiftningsverksamhet är okänt i de flesta av medlemsstaternas rättsordningar. Ett sådant tillvägagångssätt skulle för övrigt föranleda en systematisk undersökning av varje förordning i gemenskapen där det råder tveksamheter om rättsenligheten.
80 Sammanfattningsvis påstår sökanden att han på grund av förordningarnas särskilda natur inte har kännedom om vilken rättsakt som har gett upphov till skadorna, i den mening som avses i domstolens rättspraxis, förrän vid den tidpunkt då det konstaterats att den är rättsstridig. Preskriptionsfristen för att väcka talan om ersättning kan således inte börja löpa förrän domstolen har slagit fast att rättsakten är rättsstridig.
81 Sökanden har vidare hävdat att SLOM-producenternas rättsliga ställning är särskilt oklar och vag. Det fanns därför inte anledning att vänta sig att han skulle väcka talan om ersättning innan ett klargörande av den rättsliga ställningen kommit till stånd. De tyska överrätterna har på denna punkt slagit fast att den skadelidande i en rättslig situation som är särskilt oklar och tvetydig inte kan anses ha kännedom om orsaken till skadan och kan vänta till dess denna situation klargörs. Preskriptionsfristen börjar följaktligen inte löpa, när det på grund av en situation av detta slag föreligger stora oklarheter på det rättsliga planet som gör det omöjligt att få kännedom om skadan eller vilken institution som är skyldig att ersätta denna. Då det ännu inte finns några avgöranden från domstolen eller förstainstansrätten beträffande en sådan fråga, kan den lösning som föreligger i tysk rätt tillämpas på det förevarande fallet, särskilt som förutsättningarna för detta är uppfyllda. Rådets argument att sökanden skulle ha sparat in kostnaderna för och riskerna med en rättegång är således helt grundlösa. En implicit konsekvens av en sådan argumentation skulle bli att de nationella domstolarna och gemenskapsdomstolarna överhopades med arbete. Även processekonomiska skäl talar för den lösning som sökanden förespråkar.
82 Sökanden har motsatt sig kommissionens påpekande om att denne skulle ha väckt talan omedelbart efter domen i målet Mulder I för att undvika alla preskriptionsproblem. Enligt sökanden kan problemet med preskriptionen inte regleras utifrån ett enskilt fall. Det är tvärtom nödvändigt att generellt bestämma från vilket datum preskriptionsfristen skall börja löpa. Sökanden har gjort gällande att när det mer än fem år efter det datum då alla andra förutsättningar för gemenskapens ansvar förelåg i en dom fastställs att en förordning är rättsstridig, skulle enligt kommissionens uppfattning de rättigheter som tillkommer alla dem som inte har väckt talan vara preskriberade. I ett sådant fall skulle rätten till ersättning för de skadelidande som inte väckt talan således bero på den slumpmässigt betingade tidslängden det tar att behandla ett mål. Risken skulle till och med förvärras för det fall ogiltigheten av en rättsakt skulle behöva fastslås inom ramen för en begäran om förhandsavgörande. Om ett förfarande slutligen skulle komma att sträcka sig över mer än fem år, skulle fristen i artikel 43 i stadgan för domstolen enligt kommissionens tolkning vara för kort för att det skulle vara möjligt för de skadelidande att försvara sina rättigheter.
83 Sökanden anser att den mest uppenbara lösningen för en producent i hans situation hade varit att vända sig till en nationell domstol, eftersom producenterna trodde att de nationella myndigheterna av misstag hade förbisett att tilldela dem en referenskvantitet. För övrigt har rådet och kommissionen i målet Mulder I pekat på att Förbundsrepubliken Tyskland inom ramen för förordning nr 857/84 kunde hjälpa producenterna. Rätten till ersättning kunde ändå inte åberopas gentemot gemenskapen förrän domstolen hade slagit fast att förordningen var ogiltig.
84 Slutligen har sökanden hävdat att fastställelsen av att rättsakten är rättsstridig utgör en förutsättning för skadeståndsskyldighet och att enligt domstolens rättspraxis samtliga dessa förutsättningar måste föreligga för att preskriptionen skall börja löpa. Sökanden har understrukit, att även om fastställelsen av att förordningen är rättsstridig hade räckt för att fristen skulle börja löpa, skulle utgången av en skadeståndstalan fortfarande ha varit mycket osäker, eftersom gemenskapens ansvarighet gentemot SLOM I-producenterna inte hade erkänts slutligt förrän år 1992.
85 Sammanfattningsvis anser sökanden att de förutsättningar för när preskriptionsfristen skall börja löpa som fastställdes i domarna i målen Birra Wührer och De Franceschi inte var uppfyllda förrän den 28 april 1988, det datum då domen i målet Mulder I meddelades.
86 Rådet har vidgått att sökanden har avbrutit preskriptionen genom sin skrivelse som kom rådet till handa den 4 maj 1992. I sitt svar av den 6 maj 1992 har rådet avstått från att åberopa preskription till domen meddelades i målet Mulder II. Preskriptionsperioden är följaktligen den period som sträcker sig mellan den 17 juli 1986, det datum då åtagandet om avstående från saluförande löpte ut, och den 4 maj 1987, det datum som ligger fem år före preskriptionsavbrottet. Dessutom hade sökanden, eftersom han sedan den 28 april 1988 kände till att förordning nr 857/84 var ogiltig, kunnat väcka talan från och med detta datum, vilket ju sökandena i målet Mulder II hade gjort. I alla händelser är det fast praxis att en dom genom vilken en förordning förklaras som ogiltig, såsom den dom som inom ramen för en begäran om förhandsavgörande meddelades i målet Mulder I, får retroaktiv verkan från det datum då ifrågavarande rättsakt trädde i kraft.
87 Den rättspraxis som följer av domarna i målen Birra Wührer och De Franceschi är enligt rådet mycket klar. För att fastställa dies a quo (det datum från vilket preskriptionen skall räknas) är det inte nödvändigt att känna till ogiltigheten av den akt som har orsakat skadan. I målen som resulterade i de ovan nämnda domarna hade en del av sökandena för övrigt träffats av preskription just på grund av att de med fullständig kännedom om orsaken, innan de själva väckte talan, hade väntat på att andra sökande skulle lyckas erhålla ersättning. Sökandens tolkning strider enligt rådet mot de krav som följer av rättssäkerheten, nämligen att preskriptionsfrister skall kunna fastställas och att en skada som har orsakats av en normgivningsakt endast kan ersättas för en begränsad period. Enligt rättspraxis skall den ansvarighet som en sådan akt ger upphov till tolkas restriktivt (domstolens dom av den 25 maj 1978 i de förenade målen 83/76 och 94/76, 4/77, 15/77 och 40/77, HNL m.fl. mot rådet och kommissionen, Rec. 1978, s. 1209).
88 Rådet har slutligen hävdat att en restriktiv tolkning inte är oskälig. Ett exempel på detta är sökanden, som har avbrutit preskriptionen genom sin skrivelse som mottagits den 4 maj 1992, vilket visar att det är möjligt för producenterna att i tid säkra större delen av sina anspråk.
89 Rådet, som har ifrågasatt de argument som sökanden hämtat från tysk rättspraxis, har hävdat att en lösning i nationell rätt inte kan styra tolkningen av föreskrifter rörande gemenskapens ansvarighet.
90 Vad gäller den dom i målet Adams som har åberopats av sökanden har rådet vidgått att domstolen i det målet har erkänt att en person som inte känner till orsaken till en skada är skyddad mot preskription. Däremot har domstolen inte uttalat att man måste ha kännedom om att den akt som orsakat skadan är rättsstridig för att preskriptionen skall börja löpa. I förevarande fall hade sökanden kännedom om orsaken till skadan, det vill säga tillämpningen av förordning nr 857/84, sedan slutet av perioden för avstående från saluförande. Från denna tidpunkt hade producenterna kunnat ta kontakt med institutionerna och avbryta preskriptionen i enlighet med artikel 43 i stadgan för domstolen. Institutionerna hade i ett sådant fall kunnat avstå från att åberopa preskription tills domen meddelades i målet Mulder II.
91 Rådet anser sammanfattningsvis att talan skall ogillas.
92 Även kommissionen anser att de yrkanden som sökanden stöder på artikel 215 i fördraget är preskriberade i den utsträckning som de avser rättigheter som har uppkommit mellan den 17 juli 1986 och den 3 maj 1987. Kommissionen har åberopat tre argument som grundas på att den preskriptionsfrist som föreskrivs i artikel 43 i stadgan för domstolen har börjat löpa senast den 17 juli 1986, att sökanden anser sig ha avbrutit preskriptionen den 4 maj 1992 respektive att åberopandet av preskriptionen inte strider mot god tro.
93 Beträffande tillämpningen av artikel 43 i stadgan för domstolen har kommissionen i enlighet med domstolens rättspraxis (punkterna 10 i domarna i målen Birra Wührer och De Franseschi) hävdat att preskriptionsfristen börjar löpa när alla förutsättningar för skadeståndsskyldighet föreligger, och särskilt när den skada som skall ersättas har konkretiserats. I det förevarande fallet började preskriptionsfristen således löpa vid slutet av den period under vilken sökanden avstod från saluförande, det vill säga den 17 juli 1986.
94 I motsats till vad sökanden har hävdat, följer enligt kommissionen inte av domen i målet Adams att fristen börjar löpa först då domstolen fastställde att förordning nr 857/84 var rättsstridig. För att fristen skall börja löpa krävs enligt ifrågavarande dom (punkt 50) endast kännedom om orsaken till skadan, men inte kännedom om att den är rättsstridig. Orsaken till skadan i förevarande fall är emellertid förordning nr 857/84 vilken sökanden hade kännedom om senast vid den tidpunkt då han var förhindrad att leverera mjölk, det vill säga den 17 juli 1986.
95 Då det för rätt till ersättning enligt artikel 215 i fördraget inte krävs att domstolen dessförinnan fastställt att den rättsakt som har orsakat skadan är rättsstridig, skulle en sådan fastställelse beträffande förordning nr 857/84 inte ha haft någon betydelse för preskriptionsfristens utgångspunkt. Om denna frist beträffande skador som orsakats av en normgivningsakt inte skulle börja löpa förrän den dag då dess rättsstridighet fastställdes, skulle preskriptionen med hänsyn till förfarandets längd ha förlorat sin ändamålsenliga verkan, nämligen att så fort som möjligt skapa ett klart rättsläge. Ett sådant tillvägagångssätt skulle också strida mot den undantagskaraktär som domstolen har fastslagit skall gälla för gemenskapens ansvarighet för rättsstridiga handlingar som har företagits av gemenskapslagstiftaren (den ovan nämnda domen i målet HNL m.fl. mot rådet och kommissionen, punkterna 4 och 5).
96 Beträffande preskriptionsfristen, fastställelsen av rättsstridigheten och den uppskjutande verkan av talan finns det enligt kommissionen inte någon skillnad mellan den situation som adressaten för ett enskilt beslut befinner sig i och situationen för den som lidit skada på grund av en förordning. Den omständigheten att preskriptionsfristen fortsätter att löpa för dem som inte har väckt talan när det gäller talan mot en rättsakt med allmän giltighet utgör endast en normal risk som den löper som avstår från att tillgripa rättsliga medel.
97 Kommissionen har bestritt att sökandens argument rörande det påstått oklara rättsläget för SLOM-producenterna är riktigt. De tyska domstolarnas rättspraxis är inte tillämplig på det förevarande fallet, eftersom artikel 43 i stadgan för domstolen, i motsats till artikel 215 i fördraget, inte hänvisar till medlemsstaternas rättsordningar. Dessutom är möjligheten att myndigheter kan göras ansvariga för rättsstridiga handlingar som företagits av lagstiftaren okänd i tysk rätt. Bundesgerichtshof har därför aldrig heller behövt avgöra frågan om preskription av en sådan rättighet.
98 I alla händelser visar den omständigheten att andra producenter har väckt talan mot gemenskapen att även sökanden hade kunnat använda sig av samma tillvägagångssätt. Sökanden gjorde inte detta, eftersom han inte ville ta några risker. Han har sålunda väntat sex år efter domen i målet Mulder I innan han väckte talan. För övrigt företräds han av advokater som redan har varit verksamma i vissa mål om mjölkkvotstvister. Ingenting hade hindrat honom från att välja samma tillvägagångssätt.
99 Vad gäller preskriptionsavbrottet, har kommissionen gjort gällande att tillämpningen av de kriterier som uppställts i domarna i målen Birra Wührer och De Franceschi medför att anspråken som avser perioden före den 4 maj 1987 måste förklaras vara preskriberade. Även om sökanden hade avbrutit preskriptionen genom sin skrivelse som inkom den 4 maj 1992, skulle den period för vilken ersättning kan utgå börja fem år tidigare, det vill säga den 4 maj 1987. Alla skador före detta datum är alltså preskriberade. Ersättning kan således endast utgå för perioden mellan detta datum och det datum då sökanden på nytt kunde tilldelas en särskild referenskvantitet, det vill säga den 28 mars 1989.
100 Kommissionen har slutligen hävdat att åberopandet av preskriptionen i vart fall inte strider mot god tro beträffande perioden före den 4 maj 1987. Varken kommissionens svar på sökandens skrivelse av den 30 april 1992 eller meddelandet av den 5 augusti jämfört med det erbjudande som framgår av förordning nr 2187/93 utgör någon grund för slutsatsen att preskription inte skulle komma att åberopas. I den mån dessa akter skulle innehålla ett avstående från preskription, så har detta inte i något fall gällt anspråk som redan har preskriberats. Vid detta förhållande har svarandena rätt att åberopa att de anspråk som inte längre kunde uppfyllas den 4 maj 1992 är preskriberade.
- Perioden från den 4 maj 1987 till den 29 mars 1989
101 Beträffande perioden mellan den 4 maj 1987 och den 29 mars 1989 har sökanden gjort gällande att kommissionens påstående om att dennes samtliga anspråk skulle vara preskriberade sedan den 16 juli 1991 (fem år efter skadans uppkomst) beror på att denne har missförstått problemställningen. Då mjölk produceras dagligen har sökanden lidit en skada varje dag sedan den 17 juli 1986, dagen efter det att dennes åtagande att avstå från saluförande löpte ut, så länge som han inte tilldelades någon referenskvantitet. Effekterna av den skadegörande handlingen har följaktligen upphört först då mjölkproduktionen återupptogs. Eftersom skadan uppkommer fortlöpande, börjar en ny preskriptionsfrist löpa varje dag. Ett sådant beräkningssätt fanns även i det förslag som låg till grund för förordning nr 2187/93 (dokument KOM (93) slutlig av den 21 mars 1993, s. 6 [fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]) och i det förslag till ersättning som rådet tillställde sökanden. Inte i något fall har därför preskription inträtt för perioden mellan den 4 maj 1987 och den 29 mars 1989.
102 Kommissionens argument att meddelandet av den 5 augusti inte hindrade den från att göra gällande preskription gentemot sökanden är motsägelsefulla. Enligt meddelandet har kommissionen förbundit sig att inte göra gällande preskription för anspråk som ännu inte var preskriberade den 5 augusti 1992. Den omständigheten att skadan uppkommer på nytt varje dag hindrar kommissionen från att med stöd av meddelandet åberopa preskription för perioden från den 4 maj 1987 till den 29 mars 1989. För övrigt har kommissionen kommit fram till exakt samma slutsats i sitt svaromål vad beträffar de anspråk som grundar sig på förordning nr 2187/93. Kommissionen kan därför inte utan att motsäga sig själv förespråka ett annat beräkningssätt för preskriptionen av de anspråk som grundar sig på artikel 215 i fördraget. Ett sådant synsätt skulle innebära att ingen hänsyn tas till att det i förevarande fall rör sig om en skada som uppkommer på nytt varje dag och att förordning nr 2187/93 är grundad på artikel 215 i fördraget. Dessa sistnämnda överväganden är tillräckliga för att utesluta att beräkningen av preskriptionen kan ske på olika sätt i de båda fallen. Kommissionens tolkning är dessutom illojal gentemot sökanden, eftersom han redan har tillerkänts rätt till skadestånd.
103 Kommissionen har gjort gällande att förutsättningarna för att väcka talan om skadeståndsskyldighet var uppfyllda den 17 juli 1986, det datum då sökanden var förhindrad att återuppta mjölkförsäljningen. Preskriptionsfristen började följaktligen löpa från detta datum, vilket innebar att sökandens samtliga anspråk preskriberades den 17 juli 1991, det vill säga fem år efter fristens början. Dessutom är det inget som hindrar institutionerna från att åberopa preskription (se ovan, punkt 96). Kommissionen har erinrat om att förordning nr 2187/93 enligt dess uppfattning inte är tillämplig på det förevarande fallet. Det går därför inte att ta hänsyn till artikel 8 i förordningen vid en talan som grundas på artikel 215 i fördraget. Den omständigheten att kommissionen i det ifrågavarande förslaget till förordningen och vid beräkningen av erbjudandet om ersättning utgått från föreställningen om en rätt till ersättning som förnyas varje dag har inte de konsekvenser som sökanden har uppgett. Då sökanden endast kan grunda sina anspråk på artikel 215 i fördraget, kan preskriptionen i alla händelser endast regleras genom artikel 43 i stadgan för domstolen. För att tolka den senare föreskriften går det emellertid enligt kommissionen inte att åberopa artikel 8 i förordning nr 2187/93, vilken för övrigt utgör en norm med lägre dignitet.
104 I alla händelser och för det fall det i det förevarande fallet skulle röra sig om en upprepad skada, har kommissionen fäst förstainstansrättens uppmärksamhet på den omständigheten att sökanden, efter det att denne den 4 maj 1992 mottagit kommissionens skrivelse av den 30 april 1992, inte har väckt talan inom den frist som föreskrivs i artikel 43 tredje meningen i stadgan för domstolen. Kommissionen anser det därför vara tveksamt om sökanden kan åberopa preskriptionsavbrottet vid denna tidpunkt. Under dessa omständigheter har preskriptionsavbrottet inträtt först då talan väcktes, nämligen den 22 januari 1994. Sökandens anspråk är således preskriberade beträffande samtliga skador som uppkommit tidigare än fem år före detta senare datum, det vill säga före den 22 januari 1989.
105 Rådet har inte åberopat preskription av sökandens anspråk avseende perioden från den 4 maj 1987 till den 29 mars 1989.
Förstainstansrättens bedömning
106 För att kunna fastställa i vilken mån ansökningarna har preskriberats är det nödvändigt att först fastställa vid vilken tidpunkt skadan uppkom och sedan fastställa vid vilken tidpunkt ett preskriptionsavbrott skedde.
107 Preskriptionsfristen i artikel 43 i stadgan för domstolen kan inte börja löpa förrän samtliga förutsättningar för skadeståndsskyldigheten är uppfyllda och i synnerhet - i sådana fall då skadeståndsskyldigheten grundas på en normgivningsakt - inte innan de skadebringande verkningarna av denna akt har uppstått (punkterna 10 i domarna i målen Birra Wührer och De Franceschi). Dessa förutsättningar avser att det föreligger ett rättsstridigt förhållningssätt från gemenskapsinstitutionernas sida, att den påstådda skadan verkligen föreligger och att det finns ett orsakssamband mellan detta förhållningssätt och den skada som gjorts gällande (domstolens dom av den 28 april 1971 i mål 4/69, Lütticke mot kommissionen, Rec. 1971, s. 325, punkt 10, förstainstansrättens dom av den 18 maj 1995 i mål T-478/93, Wafer Zoo mot kommissionen, REG 1995, s. II-1479, punkt 47).
108 I det förevarande fallet har sökanden lidit skada från den dag då han, efter det att hans åtagande om avstående från saluförande hade löpt ut, hade kunnat återuppta sina mjölkleveranser om han inte hade förvägrats tilldelning av en referenskvantitet. Denna skada är en direkt följd av en normgivningsakt, förordning nr 857/84, som har ogiltigförklarats genom domen i målet Mulder I.
109 Mot bakgrund av de argument som parterna har framfört skall det nu undersökas om samtliga förutsättningar för gemenskapens skadeståndsskyldighet, som bestämmer utgångspunkten för när preskriptionsfristen skall börja löpa, har förelegat vid tidpunkten för skadans uppkomst - i enlighet med domarna i målen Birra Wührer och De Franceschi och vad svarandena har påstått - eller vid tidpunkten för domen i målet Mulder I, genom vilken fastställdes att förordning nr 857/84 var ogiltig - såsom sökanden har gjort gällande.
110 Beträffande det första argumentet, kan sökanden, i en situation som i det förevarande fallet, då de först vid en sen tidpunkt fick kännedom om att den omständighet som orsakade skadan var rättsstridig, inte med stöd av domen i målet Adams göra gällande att preskriptionsfristen skall börja löpa först vid denna tidpunkt.
111 Omständigheterna i målet Adams skilde sig från dem som föreligger i nu förevarande mål. Sökanden i målet Adams hade lidit en skada som till synes inte hade sin orsak i kommissionens förhållningssätt. Skadan hade uppkommit under sådana omständigheter att han inte hade anledning att misstänka att gemenskapen kunde vara ansvarig för denna. I ett sådant sammanhang skall det faktiskt tas hänsyn till den tidpunkt då sökanden fick kännedom om den omständighet som gav upphov till skadan. Domstolen fastslog följaktligen att preskriptionsfristen inte kan göras gällande mot en person som har lidit en skada och som har kunnat erhålla kännedom om dess orsak först vid en senare tidpunkt och som inte har förfogat över en rimlig frist för att handla (domen i målet Adams, punkt 50).
112 Som rådet och kommissionen har framfört följer det för övrigt inte av domen i målet Adams att preskriptionsfristen börjar löpa först från och med den tidpunkt då den person som har lidit skada får kännedom om att rättsakten är rättsstridig. Vad domstolen har betonat är att det inte är kännedom om att rättsakten är rättsstridig, utan om den omständighet som har orsakat skadan, som är av betydelse. I detta fall kunde sökanden då han förhindrades att leverera mjölk emellertid inte tveka över att denna situation var följden av tillämpningen av en normgivningsakt, nämligen förordning nr 857/84.
113 Vid detta förhållande kan det första argumentet inte godtas.
114 Beträffande det andra argumentet, kan sökanden inte med framgång åberopa sig på presumtionen att förordningar är rättsenliga.
115 Av fast rättspraxis följer att skadeståndstalan är oberoende av talan om ogiltigförklaring (domstolens beslut av den 21 juni 1993 i mål C-257/93, Van Parijs m.fl. mot rådet och kommissionen, Rec. 1993, s. I-3335, punkterna 14 och 15). Härav följer att det inte är nödvändigt att förordning nr 857/84 ogiltigförklaras för att en talan om ersättning skall kunna väckas. Ingenting i det förevarande fallet hindrade därför sökanden från att väcka talan om skadestånd från den tidpunkt då han led skada.
116 Vad sökanden anfört rörande de mycket stränga förutsättningar som uppställs i rättspraxis (den ovan nämnda domen i målet Zuckerfabrik Schöppenstedt mot rådet, punkt 11) för gemenskapens ansvar för normgivningsakter (se ovan, punkt 79) är inte relevant i detta avseende. Prövningen av dessa förutsättningar sker nämligen först när det i sak skall undersökas om det föreligger en ersättningsskyldighet. Sökanden har emellertid inte i rätt tid väckt talan om skadestånd. Enbart ingivandet av ansökan skulle ha lett till att preskriptionsfristen omedelbart hade avbrutits. De svårigheter som skulle kunna ha hindrat en sådan talans framgång är med hänsyn till detta inte relevanta.
117 Det åberopade argumentet kan inte rättfärdiga sökandens overksamhet. Sökanden har först fyra år efter det att domstolen ogiltigförklarat den handling som orsakat skadan vänt sig till institutionerna, medan andra producenter - sökandena i målet Mulder II - som befann sig i en liknande situation som denne, efter att i rätt tid ha väckt talan, erhöll ett avgörande genom vilket gemenskapens skadeståndsskyldighet fastställdes.
118 Det bör understrykas att för det fall att en talan om ogiltigförklaring väcks beträffande en förordning som orsakat en skada eller det - såsom beträffande sökandena i fallet Mulder I - föreligger en begäran om förhandsavgörande beträffande giltigheten av en sådan förordning, fortsätter preskriptionsfristen att löpa gentemot alla andra som lidit en skada, men som inte har vidtagit rättsliga åtgärder. Då var och en av dem har lidit en skada som har orsakats av den normgivningsakten, ankommer det på dem att begära ersättning från institutionerna eller i förekommande fall väcka talan mot dessa inom den frist som föreskrivs i artikel 43 i stadgan för domstolen. I annat fall förlorar de sin talerätt.
119 Det andra argumentet kan därför inte godtas.
120 Beträffande det tredje argumentet kan sökanden inte heller åberopa sig på SLOM-producenternas oklara och vaga ställning.
121 Såsom framgår av vad sökanden själv har anfört hängde denna ovisshet samman med att det, ända till dess domen i målet Mulder I meddelades, var oklart om medlemsstaterna eller gemenskapen var ansvariga för SLOM-producenternas ställning.
122 Då ovissheten var begränsad till dessa båda alternativ, ankom det på de skadelidande producenterna att avbryta preskriptionen i förhållande till såväl de nationella myndigheterna som gentemot gemenskapen.
123 Det kan i detta hänseende konstateras att sökanden inte har vänt sig direkt till institutionerna förrän genom sin skrivelse av den 30 april 1992, som inkom till rådet den 4 maj 1992, där han krävde ersättning. Det är vidare ostridigt att han inte väckt någon talan innan domen i målet Mulder II meddelades.
124 Det fanns emellertid inget som hindrade att en skadeståndstalan väcktes. En sådan talan hade enligt fast rättspraxis kunnat väckas utan att förordning nr 857/84 dessförinnan hade ogiltigförklarats.
125 Vid detta förhållande kan det tredje argumentet inte godtas.
126 Vad slutligen beträffar det fjärde argumentet kan sökanden inte göra gällande att fastställelsen av att den rättsakt som gett upphov till skadan är olaglig utgör en av förutsättningarna för skyldigheten att utge skadestånd, som enligt domarna i målen Birra Wührer och De Franceschi är uppfyllda och därmed utgör utgångspunkten för när preskriptionsfristen skall börja löpa.
127 Det bör erinras om att denna frist inte kan börja löpa förrän vid den tidpunkt då rätten att väcka talan kan utövas.
128 Sökandens uppfattning skulle således leda till att rätten att väcka skadeståndstalan vore beroende av en föregående ogiltigförklaring eller fastställelse av att den rättsakt som gett upphov till skadan inte är giltig. Följaktligen förnekas att talan om ansvarighet enligt artiklarna 178 och 215 i fördraget är oberoende av talan om ogiltigförklaring, det vill säga att en skadeståndstalan får väckas utan att behöva föregås av en talan om ogiltighetsförklaring och följaktligen tillförsäkrar medborgarna ett starkare rättsskydd.
129 Inte heller det fjärde argumentet kan därför godtas.
130 Vid detta förhållande kan det fastställas att preskriptionsfristen i det förevarande fallet började löpa den 17 juli 1986, som var det datum när förordning nr 857/84 började få skadeverkningar för sökanden genom att den hindrade honom från att återuppta mjölkförsäljningen.
131 Kommissionen kan inte göra gällande att sökandens skadeståndsanspråk var helt preskriberade fem år efter den 17 juli 1986, det vill säga den 17 juli 1991.
132 Den skada som gemenskapen måste ersätta uppkom nämligen inte plötsligt den 17 juli 1986. Denna skadan uppstod under en viss tid då sökanden inte kunde erhålla en referenskvantitet och således inte kunde leverera mjölk. Det är fråga om en fortlöpande skada, som upprepas varje dag. Rätten till ersättning avser således på varandra följande perioder som påbörjas varje dag då saluförande inte har varit möjligt. I förhållande till dagen för utfärdande av den rättsakt vilken innebär preskriptionsavbrott är följaktligen preskriptionen i artikel 43 i stadgan för domstolen tillämplig på perioden fem år före denna dag utan att detta påverkar de anspråk som har uppkommit under senare perioder.
133 Det framgår av ovanstående att det är nödvändigt att fastställa den dag då preskriptionsfristen avbröts för att kunna bestämma i vilken mån sökandens anspråk har preskriberats.
134 Vad gäller denna fråga framgår av handlingarna i målet att sökanden har avbrutit preskriptionen genom en till rådet ställd skrivelse vilken inkom dit den 4 maj 1992. Enligt artikel 43 i stadgan för domstolen hade talan om skadestånd måst väckas inom en frist på två månader beräknad från rådets svar.
135 Rådet har emellertid för att undvika att en skadeståndstalan väcks genom en skrivelse av den 6 maj 1992 avstått från att åberopa preskription gentemot sökanden vad beträffar de ännu inte preskriberade anspråken (det vill säga anspråken gällande femårsperioden före den 4 maj 1992, datumet för preskriptionsavbrottet) till utgången av en frist om tre månader beräknad från offentliggörandet av domen i målet Mulder II i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Genom skrivelsen av den 6 maj skulle sökanden förmås att inte väcka talan inom den i artikel 43 i stadgan för domstolen föreskrivna fristen på två månader. Av skrivelsen framgick följaktligen att rådet under de där nämnda förutsättningarna skulle avstå från att göra gällande att en sådan talan inte hade väckts.
136 I sitt meddelande av den 5 augusti, som följde efter det att domstolen hade tillerkänt producenterna rätt till ersättning (se ovan, punkt 13), förlängde rådet och kommissionen den period för vilken avståendet skulle gälla. Enligt punkterna 2 och 3 i meddelandet åtog sig institutionerna att inte göra gällande preskriptionen enligt artikel 43 i stadgan för domstolen till utgången av fristen för ingivande av begäran om ersättning för vilka tillämpningsföreskrifter skulle antas senare.
137 Dessa bestämmelser har antagits i förordning nr 2187/93. Den begränsning som institutionerna själva har ålagt sig i förhållande till rätten att åberopa preskription med tillämpning av artikel 10.2 andra stycket i denna förordning löpte ut den 30 september 1993 i förhållande till de producenter som inte har ingett en begäran om ersättning inom ramen för förordningen. Det följer av denna förordnings uppbyggnad att i de fall producenter har ingett ersättningsanspråk har denna begränsning löpt ut då fristen för att anta erbjudandet i anledning av detta anspråk löpte ut.
138 Efter begäran därom mottog sökanden den 26 november 1993 ett på rådets och kommissionens vägnar till honom ställt erbjudande om ersättning. Förevarande talan har väckts den 22 januari 1994, det vill säga inom den i artikel 14 i förordning nr 2187/93 föreskrivna fristen om två månader för accept av erbjudandet, och därmed inom den tidsrymd inom vilken institutionerna hade åtagit sig att inte åberopa preskription.
139 Förstainstansrätten konstaterar att sökanden med avseende på artikel 43 i stadgan för domstolen i laga ordning har avbrutit preskriptionen genom den skrivelse som han tillställde rådet den 30 april 1992 och som mottogs den 4 maj samma år, eftersom institutionerna på grund av sitt avstående inte kan åberopa perioden mellan denna tidpunkt och väckandet av talan. Preskriptionsavbrottet har således skett den 4 maj 1992.
140 Enligt rättspraxis (domstolens dom av den 13 november 1984 i de förenade målen 256/80, 257/80, 265/80, 267/80, 5/81, 51/81 och 282/82, Birra Wührer m.fl. mot rådet och kommissionen, Rec. 1984, s. 3693, punkt 16) utgör den period som kommer i fråga för ersättning de fem år före datumet för avbrottet. Denna period sträcker sig således från den 4 maj 1987 till den 28 mars 1989, dagen före ikraftträdandet av förordning nr 764/89, som innebar att SLOM I-producenter kunde tilldelas särskilda referenskvantiteter och därmed undanröjde den skada som sökanden led.
Ersättningsbeloppet
141 Sökanden har yrkat ersättning med 31 976,899 ecu. I repliken har sökanden åberopat uppgifter, bland annat ett sakkunnigutlåtande, enligt vilka den faktiska skadan för perioden från den 16 juli 1986 till den 29 mars 1989 skulle uppgå till 119 863,21 DM, jämte ränta på detta belopp från den 19 maj 1992, det datum då domen i målet Mulder II meddelades.
142 Svarandena har gjort gällande att sökanden inte har styrkt den individuella skada som han har lidit. Sakkunnigutlåtandet grundar sig enligt svarandena på statistiska data som rör samtliga mjölkproducenter. Kommissionen anser att sökanden i hög grad har övervärderat de inkomster han skulle ha haft av de hypotetiska mjölkleveranserna och undervärderat inkomsterna från ersättningsverksamheten. Sökanden har enligt svarandena i själva verket inte alls lidit någon förlust.
143 Det skall påpekas att parterna ännu inte haft möjlighet att uttala sig om det ersättningsbelopp som avser den period som förstainstansrätten har fastställt, det vill säga från den 4 maj 1987 till den 28 mars 1989.
144 Förstainstansrätten anser att möjligheterna att nå en överenskommelse om lösningen av tvisten utom rätta inte är uttömda. Svarandena har nämligen inom ramen för förordning nr 2187/93 och genom de behöriga nationella myndigheterna tillställt sökanden ett erbjudande om en schablonmässig ersättning som denne mottog den 26 november 1993. I sin ansökan har sökanden uppgett att han i princip var beredd att acceptera det i förordning nr 2187/93 fastställda ersättningsbeloppet, men att han inte godtog längden på ersättningsperioden (se ovan, punkt 48). Även om det har fastställts att sökanden inte accepterade erbjudandet på de villkor som föreskrivs i denna förordning (se ovan, punkt 59-68), anser förstainstansrätten att möjligheterna att nå en överenskommelse ännu inte är uttömda.
145 Förstainstansrätten uppmanar under dessa omständigheter parterna att mot bakgrund av förevarande dom inom en frist om tolv månader uppnå en överenskommelse om ersättningsbeloppet för hela den ersättningsbara skadan. Skulle en överenskommelse inte komma till stånd skall parterna inom denna frist inge uppgift till förstainstansrätten om sina beloppsmässiga yrkanden.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
146 Mot bakgrund av vad som har anförts ovan i punkt 145 skall beslut om rättegångskostnaderna meddelas senare.
Domslut
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(första avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
147 Svarandena skall ersätta sökandena för den skada som de har lidit till följd av tillämpning av rådets förordning (EEG) nr 857/84 av den 31 mars 1984 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, kompletterad genom kommissionens förordning (EEG) nr 1371/84 av den 16 maj 1984 om tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68, eftersom det i dessa förordningar inte föreskrivs om tilldelning av en referenskvantitet till de producenter som i enlighet med ett åtagande som har gjorts enligt rådets förordning (EEG) nr 1078/77 av den 17 maj 1977 om införande av ett bidragssystem för avstående från saluförande av mjölk och mjölkprodukter och för omställning av mjölkkobesättningar, inte har levererat mjölk under det referensår som den ifrågavarande medlemsstaten har valt.
148 Den period för vilken sökandena skall ersättas för den skada som har orsakats till följd av att förordning nr 857/84 har tillämpats inleds den 4 maj 1987 och avslutas den 28 mars 1989.
149 Parterna skall inom en frist om tolv månader från meddelandet av denna dom underrätta förstainstansrätten om vilka belopp som enligt en gemensam överenskommelse skall erläggas.
150 I avsaknad av en överenskommelse skall de inom samma frist underrätta förstainstansrätten om sina beloppsmässiga yrkanden.
151 Beslut om rättegångskostnaderna kommer att meddelas senare.