CELEX: 61985CJ0281
Política migratória
Competência da Comunidade

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimentos entregues na Secretaria do Tribunal respectivamente em
- 17 de Setembro de 1985, pela República Federal da Alemanha,
- 18 de Setembro de 1985, pela República Francesa,
- 20 de Setembro de 1985, pelo Reino dos Países Baixos,
- 23 de Setembro de 1985, pelo Reino da Dinamarca,
- 23 de Setembro de 1985, pelo Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte,
os Estados-membros acima indicados interpuseram, ao abrigo do primeiro parágrafo do artigo 173.° do Tratado CEE, um recurso de anulação da Decisão 85/381 da Comissão, de 8 de Julho de 1985, que institui um processo de notificação prévia e de concertação sobre as políticas migratórias em relação a países terceiros (JO L 217, p. 25; EE 05 F5 p. 12).
2 Esta decisão institui um processo de notificação prévia e de concertação sobre as políticas migratórias em relação a países terceiros. A decisão, no artigo 1.°, obriga os Estados-membros a informar a Comissão e os outros Estados-membros dos projectos de medidas nacionais ou de acordos relativos aos trabalhadores nacionais de países terceiros e aos membros da sua família nos domínios da entrada, residência e emprego, mesmo ilegais, da realização da igualdade de tratamento em matéria de condições de vida e de trabalho, de salários e direitos económicos, da promoção da integração profissional, social e cultural e do regresso voluntário ao país de origem. A este processo de notificação pode seguir-se, nos termos do artigo 2.°, um processo de concertação entre os Estados-membros e a Comissão, organizado por esta e cuja iniciativa cabe a um Estado-membro ou à Comissão. Nos termos do artigo 3.°, este processo visa designadamente facilitar a troca de informações e a identificação dos problemas de interesse comum, e, assim, a adopção pelos Estados-membros de uma posição comum; garantir a conformidade dos projectos, acordos e medidas com as políticas e acções comunitárias; examinar a oportunidade das medidas que possam ser tomadas, nomeadamente com vista a uma harmonização progressiva das legislações nacionais relativas aos estrangeiros e à inclusão nos acordos bilaterais do maior número de disposições comuns.
3 Para uma mais ampla exposição dos factos, da tramitação do processo, dos pedidos e fundamentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação do Tribunal.
Quanto à admissibilidade dos recursos
4 A Comissão suscitou a questão da admissibilidade do recurso interposto pelo Reino dos Países Baixos por, quando expirou o prazo de recurso, o original do requerimento não ter ainda sido entregue na Secretaria do Tribunal, tendo apenas havido nessa data uma transmissão via telex.
5 Sem que seja necessário tomar posição quanto à questão de saber se um requerimento transmitido por telex obedece aos requisitos de forma do n.° 1 do artigo 37.° do Regulamento Processual e se este tipo de transmissão é compatível com a existência do regime de dilação em razão de distância previsto no n.° 2 do artigo 81.° do mesmo regulamento, basta constatar que, na data de chegada do telex à Secretaria, os prazos para o recurso tinham já expirado. De facto, como o Tribunal declarou no acórdão de 15 de Janeiro de 1987 (Misset, 152/85, Recueil, p. 223, 234), quando o prazo de recurso é expresso em meses de calendário, expira no fim do dia que, no mês indicado no prazo, tem o mesmo número que o dia em que o prazo começou a correr, a saber, o dia da notificação. Tendo a decisão impugnada sido notificada à representação permanente dos Países Baixos em 11 de Julho de 1985, o prazo de dois meses para interpor recurso de anulação, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 173.° do Tratado CEE, expirou em 11 de Setembro de 1985 à meia-noite, e o prazo de recurso, tendo em conta a dilação de seis dias em razão da distância para os Países Baixos, prevista no anexo II do Regulamento Processual, expirou em 17 de Setembro de 1985 à meia-noite. Ora, mesmo o telex do Reino dos Países Baixos apenas foi recebido no Tribunal a 18 de Setembro de 1985.
6 O recurso interposto pelo Reino dos Países Baixos deve, pois, ser declarado inadmissível por extemporâneo.
7 Não resulta, pelo contrário, do processo discutido perante o Tribunal que o prazo de recurso não foi respeitado relativamente aos recursos interpostos pelos outros Estados recorrentes.
Quanto ao mérito
8 Os Estados-membros recorrentes invocaram dois fundamentos de anulação da decisão impugnada: incompetência da Comissão para adoptar a decisão em litígio e violação de formalidades essenciais, traduzindo-se em falta de consulta prévia do Comité Económico e Social e insuficiência de fundamentação da decisão.
Quanto à competência da Comissão
9 Os Estados-membros recorrentes argumentam que nem o artigo 118.° nem qualquer outra disposição do Tratado autorizam a Comissão a adoptar uma decisão obrigatória num domínio que é da sua competência exclusiva. A República Francesa esclareceu que as questões relativas às condições de entrada, residência e emprego dos nacionais de países terceiros se prendem com a segurança dos Estados-membros e excedem largamente o domínio social referido no artigo 118.°
10 A este propósito, convém lembrar que o artigo 118.° do Tratado CEE, no primeiro parágrafo, incumbe a Comissão, de "promover uma colaboração estreita entre os Estados-membros no domínio social". O segundo parágrafo prevê que, para o efeito, a Comissão actuará em estreito contacto com os Estados-membros, através de estudos e pareceres e mediante a organização de consultas.
11 O primeiro fundamento suscita duas questões diversas: por um lado, a de saber se a colaboração entre os Estados-membros no domínio social, prevista no primeiro parágrafo do artigo 118.°, abrange as políticas migratórias relativas a países terceiros e, por outro lado, a de saber se a organização de consultas, de que o segundo parágrafo da mesma disposição incumbe a Comissão, permite a esta instituição adoptar normas com carácter vinculativo. Convém examinar sucessivamente estas duas questões.
12 O artigo 117.° do Tratado CEE, que consta do capítulo I, dedicado às disposições sociais do título III relativo à política social da Comunidade, impõe, no primeiro parágrafo, a necessidade de os Estados-membros promoverem a melhoria das condições de vida e de trabalho dos trabalhadores, de modo a permitir a sua igualização no progresso. Nos termos do segundo parágrafo, esta evolução resultará não só do funcionamento do mercado comum, que favorece a harmonização dos sistemas sociais, mas também dos procedimentos previstos no Tratado e da aproximação das disposições nacionais.
13 É com vista a esta aproximação que o artigo 118.° incumbe a Comissão de promover uma colaboração estreita entre os Estados-membros no domínio social, designadamente nas matérias relativas ao emprego e às condições de trabalho.
14 Daqui resulta que, embora o artigo 118.° do Tratado respeite a competência dos Estados-membros no domínio social, desde que este não esteja incluído nos domínios regulados por outras disposições do Tratado tais como, por exemplo, as relativas à livre circulação de trabalhadores, à política agrícola comum ou à política comum de transportes, a mesma disposição especifica, todavia, que essa competência deve ser exercida no âmbito de uma cooperação entre Estados-membros, cuja organização a Comissão assegura.
15 As teses defendidas pelos Estados recorrentes reconduzem-se a dizer que a política migratória relativamente a países terceiros não se insere no domínio social na acepção do artigo 118.° ou, a título subsidiário, que essa política migratória pertence apenas parcialmente ao domínio social.
16 No que diz respeito à tese principal, deve constatar-se que a situação do emprego e, em termos mais genéricos, a melhoria das condições de vida e de trabalho no interior da Comunidade, são susceptíveis de ser afectadas pela política praticada pelos Estados-membros em relação aos trabalhadores provenientes de países terceiros. Nos considerandos da decisão em litígio, a Comissão entende justificadamente que importa garantir que as políticas migratórias dos Estados-membros relativamente aos países terceiros tenham em conta as políticas comuns e acções prosseguidas a nível da Comunidade, em especial no quadro de uma política comunitária do mercado de trabalho, por forma a não comprometer os seus resultados.
17 O facto de as políticas migratórias prosseguidas pelos Estados-membros interessarem a política social da Comunidade, designadamente tendo em conta a influência que elas exercem sobre o mercado de trabalho comunitário e sobre as condições de trabalho dos trabalhadores comunitários, fora já reconhecido pelo Conselho na resolução de 21 de Janeiro de 1974 relativa a um programa de acção social (JO C 13, p. 1; EE 05 F2 p. 20) em que reconheceu a necessidade e a vontade política de promover uma concertação das políticas migratórias em relação a países terceiros. Reiterou estas considerações na resolução de 9 de Fevereiro de 1976 relativa a um programa de acção a favor dos trabalhadores migrantes e dos membros da sua família (JO C 34, p. 2; EE 05 F2 p. 66), na resolução de 27 de Junho de 1980 relativa às orientações para uma política comunitária do mercado de trabalho (JO C 168, p. 1; EE 05 F2 p. 211) referida na decisão da Comissão. A decisão faz igualmente referência à resolução relativa às orientações para uma política comunitária das migrações, já aprovada pelo Conselho e que este último iria adoptar formalmente em 16 de Julho de 1985 (JO C 186, p. 3; EE 05 F5 p. 10).
18 Portanto, é forçoso verificar que não pode merecer acolhimento a tese segundo a qual a política migratória em relação a países terceiros seria inteiramente alheia às matérias sociais para as quais o artigo 118.° prevê uma colaboração entre os Estados-membros.
19 Convém em seguida examinar a procedência da tese sustentada a título subsidiário pelos Estados recorrentes, isto é, a de que a decisão impugnada abrange assuntos que estão fora do domínio social, na acepção do artigo 118.° Os Estados recorrentes alegam a este propósito que a decisão teria como objecto instituir um processo de consultas no domínio cultural, visando designadamente "a integração cultural" dos trabalhadores nacionais de países terceiros.
20 Esta acusação diz respeito ao artigo 1.° da decisão impugnada, que inclui no processo de informação e de concertação o domínio da "promoção da integração profissional, social e cultural" dos trabalhadores nacionais de países terceiros e dos membros das suas famílias.
21 No que respeita à promoção da integração profissional de trabalhadores originários de países terceiros, deve constatar-se que ela se inclui no domínio social na acepção do artigo 118.°, uma vez que está intimamente ligada ao emprego. O mesmo se passa com a sua integração social, no quadro dos objectivos prosseguidos pela decisão impugnada, na medida em que estão em causa projectos que apresentam uma ligação com os problemas de emprego e condições de trabalho e não há qualquer razão para considerar que a decisão pretendeu dar a esta noção um sentido diferente.
22 Quanto à integração cultural das comunidades imigradas originárias de países terceiros, se é certo que pode ter uma certa relação com os efeitos de uma política migratória, ela visa essas comunidades em geral, sem distinção entre trabalhadores migrantes e outros estrangeiros, e a sua relação com os problemas de emprego e de condições de trabalho é, portanto, extremamente ténue.
23 Também a política migratória só pode inserir-se no domínio social, na acepção do artigo 118.°, na medida em que diga respeito à situação dos trabalhadores de países terceiros, tendo em conta a influência que eles exercem no mercado comunitário de trabalho e nas condições de trabalho.
24 Daqui decorre que a decisão impugnada, ao fixar a promoção da integração cultural, na sua globalidade, entre os assuntos de consulta, excedeu o domínio social em que o artigo 118.° atribui à Comissão a missão de promover uma colaboração entre os Estados.
25 Não pode ser acolhido o argumento da República Francesa segundo o qual o conjunto do domínio da política de estrangeiros estaria excluído do domínio social por se prender com questões de segurança pública que são da exclusiva responsabilidade dos Estados-membros. Se é certo que, no âmbito do seu regime de polícia de estrangeiros, os Estados-membros podem tomar medidas em relação aos trabalhadores nacionais de países terceiros, quer pela adopção de regras internas, quer pela negociação de instrumentos internacionais inspirados por considerações de ordem pública, de segurança e de saúde públicas, e que, por isso, são da sua exclusiva responsabilidade, nem por isso resulta daí que todo o domínio da política migratória em relação a países terceiros dependa necessariamente da segurança pública.
26 Deve igualmente ser rejeitado o argumento apresentado pela República Francesa e pela República Federal da Alemanha segundo o qual a obrigação de notificação pode comprometer eventuais exigências de segredo ou de confidencialidade, nomeadamente no caso de negociações com um país terceiro, uma vez que a comunicação dos projectos apenas é imperativamente exigida na altura em que são tornados públicos. Por outro lado, o artigo 4.° da decisão convida os Estados-membros a tomarem as precauções necessárias para preservar o segredo das informações trocadas, obrigação essa que deve ser extensiva às informações voluntariamente comunicadas antes de terem sido tornadas públicas.
27 Uma vez verificado que a decisão impugnada apenas parcialmente sai do domínio social, na acepção do artigo 118.°, convém examinar em seguida se o segundo parágrafo do mesmo artigo, que prevê que a Comissão actuará, entre outras formas, mediante a organização de consultas, lhe dá poder para adoptar uma decisão obrigatória com vista à organização dessas consultas.
28 Cabe salientar a este propósito que, quando um artigo do Tratado CEE, neste caso o artigo 118.°, atribui à Comissão uma missão concreta, deve admitir-se, sob pena de se retirar todo o efeito útil a essa disposição, que ela lhe confere necessariamente os poderes indispensáveis para desempenhar essa missão. É nesse sentido que o segundo parágrafo do artigo 118.° deve ser interpretado como conferindo à Comissão todos os poderes necessários para organizar as consultas. Para o desempenho dessa função de organização de consultas, a Comissão deve necessariamente poder obrigar os Estados-membros a notificar as informações indispensáveis, primeiramente para identificar os problemas e em seguida para traçar as orientações possíveis de uma eventual acção comum futura dos Estados-membros, tal como deve poder obrigá-los a participar num processo de consulta.
29 De facto, a colaboração entre Estados, prevista no artigo 118.°, só pode ser instituída no quadro de consultas organizadas. Na falta de qualquer iniciativa nesse aspecto, haveria o risco de essa colaboração, apesar de pretendida pelo Tratado, permanecer letra morta. Como a Comissão tem precisamente por missão promover essa colaboração e organizar a sua execução, tem legitimidade para instituir processos de consulta no domínio social referido no artigo 118.°
30 Cabe lembrar que este poder da Comissão deve limitar-se à organização de um processo de notificação de informações e de consulta e que, no estado actual do direito comunitário, as matérias abrangidas na informação e na consulta são da competência dos Estados-membros. Convém, aliás, salientar que a Comissão apenas reivindica, com base no artigo 118.°, uma competência processual para criar esse mecanismo de informação e de consulta que deve levar à adopção de uma posição comum dos Estados-membros.
31 Fornecendo assim o artigo 118.° uma base específica para a decisão da Comissão, torna-se dispensável averiguar se o resultado pretendido pela decisão poderia ter sido obtido através de outras disposições de carácter geral do Tratado ou por outros processos que teriam exigido uma intervenção de outras instituições.
32 Após ter reconhecido que a Comissão tem competência, nos termos do artigo 118.°, para tomar relativamente aos Estados-membros uma decisão obrigatória que institui um processo de informação e de consulta, cabe analisar se, como os Estados recorrentes alegam, a decisão impugnada não ultrapassa o âmbito desse processo.
33 De facto, os Estados recorrentes sustentam que a decisão não se limita a organizar um processo de consulta, mas que, ao fixar um objectivo para essa consulta, pretende impor um resultado, excedendo assim os poderes de ordem processual da Comissão. De facto, no artigo 3.°, alínea b), a decisão impugnada dispõe que a consulta tem por objectivo garantir que os projectos, acordos e disposições comunicados estão em conformidade com as políticas comunitárias nos domínios visados pela decisão, inclusivamente com a política relativa ao auxílio ao desenvolvimento.
34 Tendo a Comissão unicamente um poder de natureza processual para instituir um processo de consulta, não poderia impor o resultado a atingir por essa consulta nem impedir os Estados-membros de aplicar projectos, acordos ou disposições que ela considerasse não conformes com a política e acções comunitárias.
35 Assim, a disposição do artigo 3.°, alínea b), na medida em que impõe uma obrigação concreta aos Estados-membros e pretende proibi-los de adoptar medidas nacionais ou de celebrar acordos que a Comissão considerasse não conformes com as políticas e acções comunitárias, deve ser considerada, como sustentaram justificadamente os Estados-membros recorrentes, como excedendo os poderes que a Comissão pode retirar do artigo 118.°
36 Resulta do que antecede que os Estados recorrentes têm fundamento para pedir a anulação da decisão impugnada uma vez que a Comissão não tinha competência:
- para alargar, no artigo 1.°, o objecto do processo de consulta às matérias relativas à integração cultural dos trabalhadores nacionais de países terceiros e dos membros das suas famílias;
- para, através do artigo 3.°, alínea b), impor à consulta o objectivo de garantir a conformidade dos projectos de medidas nacionais e de acordos com as políticas e acções comunitárias.
Quanto ao respeito das formalidades essenciais
- Quanto à inexistência de consulta do Comité Económico e Social
37 Os Estados argumentam que a decisão, admitindo que seja da competência da Comissão, devia ser anulada por ter sido adoptada sem consulta prévia do Comité Económico e Social. Esta formalidade seria imposta pelo terceiro parágrafo do artigo 118.° para os pareceres que a Comissão tem de adoptar, e mais ainda se imporia aquando da adopção de uma decisão, hipótese em que deveria ser considerada de natureza essencial.
38 A este respeito, cabe verificar que o Comité Económico e Social, constituído por representantes dos meios socioeconómicos, tem como função aconselhar o Conselho e a Comissão quanto às soluções a adoptar perante problemas concretos em matéria económica e social e dar pareceres baseados nas suas competências e conhecimentos específicos.
39 Nesta óptica, o terceiro parágrafo do artigo 118.° previu a consulta obrigatória do Comité Económico e Social não para os estudos e a organização de consultas, mas unicamente para os pareceres pelos quais a Comissão pode propor a implementação de medidas concretas a propósito das quais é útil conhecer a posição dos meios socioeconómicos. Não é esse o caso quando a Comissão decide recolher informações ou organizar uma reunião: trata-se então, de facto, de decisões de natureza meramente preparatória e processual, que, por definição, não tocam questões de fundo susceptíveis de requerer da parte do Comité Económico e Social uma apreciação de natureza socioeconómica.
40 Por conseguinte, o fundamento da falta de consulta do Comité Económico e Social deve ser rejeitado.
- Quanto à fundamentação
41 O fundamento de anulação baseado em fundamentação insuficiente por a decisão impugnada visar a resolução de 16 de Julho de 1985 que, sem carácter obrigatório, não poderia fornecer uma base jurídica válida, deve ser rejeitado, uma vez que a base da habilitação é constituída pelo artigo 118.° referido na decisão, não tendo, aliás, a resolução em causa sido ainda adoptada formalmente no momento da tomada da decisão.
42 Por conseguinte, a decisão impugnada deve ser anulada na medida em que a Comissão não tinha competência:
- para ampliar, através do artigo 1.°, o objecto do processo de notificação e de concertação às matérias relativas à integração cultural dos trabalhadores nacionais de países terceiros e dos membros das suas famílias, e
- para, através do artigo 3.°, alínea b), impor à concertação o objectivo de garantir a conformidade dos projectos de medidas nacionais e de acordos com as políticas e acções comunitárias.
43 Os recursos são indeferidos quanto ao restante.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
44 Nos termos do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Contudo, segundo o primeiro parágrafo do n.° 3 do mesmo artigo, se cada parte obtiver vencimento parcial, ou em caso de circunstâncias excepcionais, o Tribunal pode determinar que as partes suportem as respectivas despesas, no todo ou em parte. Uma vez que o recurso interposto pelo Reino dos Países Baixos foi julgado inadmissível, devem ficar a seu cargo as despesas respeitantes a esse recurso. Uma vez que apenas tiveram vencimento parcial os recursos interpostos pelos outros Estados recorrentes e as posições das partes intervenientes em seu apoio, não cabe condenar a Comissão na totalidade das despesas, devendo cada uma das partes, incluindo as intervenientes, suportar as respectivas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:
1) O recurso interposto no processo 284/85 pelo Reino dos Países Baixos é inadmissível por extemporâneo.
2) O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.
3) A Decisão 85/381 da Comissão, de 8 de Julho de 1985, que institui um processo de notificação prévia e de concertação sobre as políticas migratórias em relação a países terceiros, é anulada na medida em que a Comissão era incompetente:
- para ampliar, através do artigo 1.°, o objecto do processo de notificação e de concertação às matérias relativas à integração cultural dos trabalhadores nacionais de países terceiros e dos membros das suas famílias, e
- para, através do artigo 3.°, alínea b), impor à concertação o objectivo de garantir a conformidade dos projectos de medidas nacionais e de acordos com as políticas e acções comunitárias.
4) É negado provimento aos recursos quanto ao restante.
5) Nos processos 281, 283, 285 e 287/85, cada uma das partes suportará as suas próprias despesas, incluindo as partes intervenientes.