CELEX: 62007CJ0335
Neizpolnitev obveznosti države
Okolje
Direktiva 91/271/EGS
Čiščenje komunalne odpadne vode
Nedoločitev strožjega postopka čiščenja dušika v vseh čistilnih napravah za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s populacijskim ekvivalentom večjim od 10.000

Komisija Evropskih skupnosti s tožbo predlaga, naj Sodišče ugotovi, da Republika Finska s tem, da ni določila zahteve po učinkovitejšem čiščenju vseh odpadnih voda, zbranih v aglomeracijah s populacijskim ekvivalentom (PE), večjim od 10.000, ni izpolnila obveznosti iz člena 5(2), (3) in (5) Direktive Sveta 91/271/EGS z dne 21. maja 1991 o čiščenju komunalne odpadne vode (
UL L 135, str. 40
), kakor je bila spremenjena z Direktivo Komisije 98/15/ES z dne (
UL L 67, str. 29
, v nadaljevanju: Direktiva 91/271).
Pravni okvir
Konvencija o varstvu morskega okolja območja Baltika
Evropska skupnost je poleg nekaterih držav članic in Ruske federacije pogodbenica Konvencije o varstvu morskega okolja območja Baltika (Helsinška konvencija, kakor je bila revidirana leta 1992,
UL 1994, L 73, str. 20
, v nadaljevanju: Konvencija o Baltiku), sprejete s Sklepom Sveta 94/157/ES z dne 21. februarja 1994 o sklenitvi Konvencije o varstvu morskega okolja območja Baltiškega morja (Helsinške konvencije, kakor je bila revidirana leta 1992) v imenu Skupnosti (
UL L 73, str. 19
).
Skupnostna ureditev
Člen 1 Direktive 91/271 določa, da ta direktiva ureja zbiranje, čiščenje in odvajanje komunalne odpadne vode ter čiščenje in odvajanje odpadne vode iz določenih industrijskih sektorjev in da je njen cilj varstvo okolja pred škodljivimi vplivi navedenega odvajanja odpadne vode.
Člen 2 te direktive določa:
„Za namene te direktive pomeni izraz:
1.
‚komunalna odpadna voda‘ odpadno vodo iz gospodinjstev ali mešanico odpadne vode iz gospodinjstev s tehnološko odpadno vodo in/ali s padavinsko vodo;
[…]
4.
‚aglomeracija‘ območje, kjer je poseljenost in/ali gospodarska aktivnost zgoščena v takšni meri, da je možno zbiranje odpadne vode in odvajanje v komunalno čistilno napravo ali končno mesto izpusta;
5.
‚kanalizacijski sistem‘ sistem kanalov, ki zbira in odvaja komunalno odpadno vodo;
6.
‚1 PE (populacijski ekvivalent)‘ organsko, biološko razgradljivo breme, ki ima petdnevno biokemijsko porabo kisika (BPK5) 60 g kisika na dan;
[…]
8.
‚sekundarno čiščenje‘ čiščenje komunalne odpadne vode po postopku, ki večinoma vključuje biološko čiščenje s sekundarnim posedanjem, ali drug postopek, v katerem se upoštevajo zahteve, določene v tabeli 1 Priloge I;
9.
‚primerno čiščenje‘ čiščenje komunalne odpadne vode po katerem koli postopku in/ali v sistemu odvajanja, ki po izpustu omogoča, da dosegajo vode, v katere se odpadne vode izlijejo, ustrezne cilje kakovosti in da so v skladu z določbami te in drugih direktiv Skupnosti;
[…]
11.
‚evtrofikacija‘ obogatitev vode s hranili, posebno spojinami dušika in/ali fosforja, kar povzroči pospešeno rast alg in višjih rastlinskih vrst, posledica česar je neželena motnja ravnotežja organizmov, prisotnih v vodi, ter kakovosti zadevne vode;
[…]
13.
‚obalne vode‘ vode zunaj črte oseke ali zunanjih meja estuarija.“
Splošna pravila, ki se uporabljajo za odpadno vodo, ki je predmet navedene direktive, vsebuje njen člen 4, ki v prvem odstavku določa:
„Države članice zagotovijo, da bo komunalna odpadna voda, ki vstopa v kanalizacijske sisteme, pred izpustom obdelana v sekundarnem postopku čiščenja ali primerljivem postopku […]“
Člen 5 Direktive 91/271 določa:
„1.   Za namene iz odstavka 2 države članice do 31. decembra 1993 opredelijo občutljiva območja v skladu z merili, določenimi v Prilogi II.
2.   Države članice zagotovijo, da bodo komunalne odpadne vode, ki se dovajajo v kanalizacijske sisteme, pred izpustom v občutljiva območja podvržene strožjemu postopku čiščenja, kot je tisti, opisan v členu 4, in sicer najkasneje do 31. decembra 1998 za vse aglomeracije s PE večjim od 10.000.
3.   Izpust iz komunalnih čistilnih naprav, opisanih v odstavku 2, mora izpolnjevati ustrezne zahteve iz Priloge I B. […]
4.   Zahtev za posamične čistilne naprave, določene v odstavku 2 in 3 zgoraj, pa ni treba izpolnjevati na občutljivih območjih, za katere se lahko izkaže, da znaša minimalni odstotek zmanjšanja celotne obremenitve komunalne odpadne vode, ki vstopa v vse čistilne naprave na tem območju, najmanj 75% celotnega fosforja in najmanj 75% celotnega dušika.
5.   Za izpuste iz komunalnih čistilnih naprav, postavljenih na zbiralnih področjih občutljivih območij, ki prispevajo k onesnaževanju teh območij, veljajo odstavki 2, 3 in 4.
[…]
8.   Državi članici za namene te direktive ni potrebno določiti občutljivih območij, če izvaja čiščenje po odstavkih 2, 3 in 4 na svojem celotnem ozemlju.“
Odstavka 2 in 3 Priloge I B k tej direktivi določata:
„2.
Izpusti iz komunalnih čistilnih naprav, ki so podvrženi čiščenju v skladu s členoma 4 in 5, morajo izpolnjevati zahteve iz tabele 1.
3.
Izpusti iz komunalnih čistilnih naprav, ki se stekajo v tista občutljiva območja, ki so podvržena evtrofikaciji, kot je določeno v Prilogi II. A(a), morajo dodatno izpolnjevati zahteve iz tabele 2 te priloge.“
V tabeli 2 navedene Priloge I je določeno:
„Tabela 2: Zahteve glede izpustov iz komunalnih čistilnih naprav na občutljivih območjih, kjer se pojavlja evtrofikacija, kot je določeno v Prilogi II A(a). Eden ali oba parametra se lahko uporabita glede na lokalne razmere. Veljajo vrednosti za koncentracijo ali odstotek znižanja.“
V skladu z drugo vrstico te tabele mora biti koncentracija celotnega dušika 15 mg/l za aglomeracije s PE med 10.000 in 100.000 ter 10 mg/l za večje aglomeracije ali pa se mora celotni dušik znižati za vsaj od 70 do 80%.
Priloga II A(a), drugi odstavek, k Direktivi 91/271 določa:
„Pri odločanju, katero hranilo bi bilo potrebno zmanjšati z nadaljnjim čiščenjem, lahko upoštevamo naslednje elemente:
(i)
jezera in tokovi, ki se izlivajo v jezera/rezervoarje/zaprte zalive, ki imajo majhno vodno izmenjavo, s čimer lahko pride do kopičenja. V teh območjih je potrebno vključiti odstranjevanje fosforja, razen če je mogoče pokazati, da odstranjevanje fosforja ne bo vplivalo na stopnjo evtrofikacije. Kjer prihaja do izpustov iz velikih aglomeracij, je vredno premisliti tudi o odstranjevanju dušika;
(ii)
estuariji, zalivi in druge obalne vode, ki imajo majhno vodno izmenjavo ali ki prejmejo velike količine hranil. Izpusti iz majhnih aglomeracij v teh območjih večinoma niso zelo pomembni, v primeru velikih aglomeracij pa je potrebno vključiti odstranjevanje fosforja in/ali dušika, razen če je mogoče pokazati, da odstranjevanje ne bo vplivalo na stopnjo evtrofikacije.“
Nacionalna ureditev
Na podlagi člena 4 odločbe sveta ministrov št. 365/1994 z dne 19. maja 1994 o čiščenju odpadne vode, ki izhaja iz splošne kanalizacije ter nekaterih industrijskih sektorjev in je bila spuščena v vodo, ter o čiščenju tehnološke odpadne vode, ki se dovaja v splošno kanalizacijo, se celotno finsko vodno okolje šteje za občutljivo območje v smislu Direktive 91/271.
Iz opisa nacionalne ureditve, ki ga je v vlogah predložila Republika Finska, je razvidno, da mora imeti vsaka finska čistilna naprava za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 100, okoljsko dovoljenje, ki temelji na presoji posameznega primera. Pri tej presoji se vedno upoštevata stanje vode in vpliv, ki ga ima nanjo komunalna odpadna voda.
Organ, pristojen za okoljska dovoljenja, ima pri presoji čistilnih naprav za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 4000, na voljo izvedensko mnenje na področju prava varstva okolja ter znanstveno in tehnično izvedensko mnenje. Upoštevati mora informacije, ki jih prejme med postopkom za izdajo dovoljenja, vključno z mnenjem zadevnega ympäristökeskus (center za okolje).
Naloga slednjega je med drugim, da skrbi za splošni interes na področju varstva okolja. V mnenjih, ki jih pošlje organu, pristojnemu za okoljska dovoljenja, mora predlagati zmanjšanje obremenitve z dušikom, če je to z okoljskega vidika potrebno, ob upoštevanju lokalnih razmer in najnovejših znanstvenih dognanj. Zahtevek za zmanjšanje obremenitve z dušikom mora biti načeloma poslan vsem čistilnim napravam za odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, katerih izpusti se neposredno izlivajo na južna območja Kvarkna (Merenkurkku), ki je na meji med severnim delom Botnijskega zaliva (Perämeri) in njegovim južnim delom (Selkämeri), skupaj Botnijski zaliv (Pohjanlahti). Ta je rokav Baltskega morja.
Predhodni postopek
Komisija je menila, da je strožji postopek čiščenja v smislu člena 5(2), (3) in (5) Direktive 91/271 (v nadaljevanju: terciarno čiščenje) za dušik in fosfor obvezen v vseh finskih aglomeracijah s PE, večjim od 10.000, ki so na zbiralnih področjih, s katerih se vode stekajo v Baltsko morje, zato je z dopisom z dne 1. julija 2002 Republiki Finski poslala uradni opomin, naj se uskladi s členom 5 Direktive 91/271.
Republika Finska je v odgovoru z dne 27. avgusta 2002 trdila, da se je uskladila z Direktivo 91/271. Obremenitev z dušikom naj bi se namreč zmanjšala takrat, ko se ugotovi, da je to potrebno, pri čemer se vsakokrat upošteva stanje sprejemnih voda, kot naj bi se zahtevalo v navedeni direktivi.
Komisija je 1. aprila 2004 Republiki Finski na podlagi člena 226, prvi odstavek, ES poslala obrazloženo mnenje, v katerem je ugotovila, da Republika Finska s tem, da ni določila zahteve po učinkovitejšem čiščenju odpadnih voda, zbranih v vseh aglomeracijah s PE, večjim od 10.000, ni izpolnila obveznosti iz člena 5(2), (3) in (5) Direktive 91/271, in je to državo članico pozvala, naj v dveh mesecih od prejema obrazloženega mnenja sprejme v njem navedene ukrepe.
Ker Komisija ni bila zadovoljna z odgovorom finskih organov na svoje obrazloženo mnenje, je vložila to tožbo.
S sklepom predsednika Sodišča z dne 7. avgusta 2008 je bila Kraljevini Švedski dovoljena intervencija v podporo predlogom Republike Finske.
Tožba
Trditve strank
Komisija meni, da ker je celotno finsko vodno okolje občutljivo območje v smislu Direktive 91/271, velja na celotnem finskem ozemlju za vse izpuste iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, obveznost, da se zagotovi, da se za vse komunalne odpadne vode, ki se dovajajo v kanalizacijske sisteme, pred izpustom uporabi strožji postopek čiščenja od tistega, ki je določen v členu 4 navedene direktive.
V teh okoliščinah naj bi iz Direktive 91/271 izhajalo, da mora biti dušik predmet terciarnega čiščenja v vseh čistilnih napravah za komunalno odpadno vodo iz finskih aglomeracij s PE, večjim od 10.000, ki so na obalnih območjih in zbiralnih področjih Baltskega morja.
Komisija meni, da je treba za izpolnitev cilja Direktive 91/271 vse izpuste iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, ki se izlivajo v Baltsko morje, čistiti glede fosforja in tudi glede dušika. Tako čiščenje naj bi omejilo prenos dušika proti sredini Baltskega morja, Finskemu zalivu (Suomenlahti), Arhipelaškemu morju (Saaristomeri) in nekaterim delom južnega dela Botnijskega zaliva in s tem evtrofikacijo teh območij. Po mnenju Komisije finski organi niso dokazali, da odločitev, da se terciarnega čiščenja dušika ne izvaja v vseh zadevnih čistilnih napravah, ne vpliva na evtrofikacijo navedenih območij.
Republika Finska navaja, da se komunalna odpadna voda iz vseh finskih aglomeracij čisti v biokemičnih napravah in da morajo te čistilne naprave pridobiti okoljsko dovoljenje. Bistveni del postopka za izdajo tega dovoljenja je mnenje regionalnih centrov za okolje, ki so pristojni za to, da predlagajo zmanjšanje obremenitve z dušikom takrat, ko se izkaže, da je to potrebno za varstvo okolja. Poleg tega se pri rednem preizkusu, katerega predmet je vsako okoljsko dovoljenje, potreba po zmanjšanju obremenitve z dušikom v skladu z določbami Direktive 91/271 presoja ob upoštevanju lokalnih razmer.
Republika Finska trdi, da v večjem delu njenih notranjih voda, ki jih sestavljajo jezera in reke, dušik ne vpliva na evtrofikacijo, ker je hranilo, ki uravnava evtrofikacijo, fosfor. Republika Finska meni, da dušik tudi ni hranilo, ki uravnava evtrofikacijo na vseh finskih morskih območjih.
V teh okoliščinah Republika Finska izpodbija, da bi Direktiva 91/271 nalagala zmanjšanje obremenitve z dušikom v vseh odpadnih vodah iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000. V skladu z zahtevami iz tabele 2 Priloge I k navedeni direktivi se namreč potreba po zmanjšanju obremenitve z dušikom presoja „glede na lokalne razmere“. Komisija naj ne bi dokazala, da finski organi niso zahtevali zmanjšanja obremenitve z dušikom v vseh primerih, v katerih se to zahteva z Direktivo 91/271, in to v okviru presoje, ki se opravi za vsako čistilno napravo za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 100, zaradi podelitve ali podaljšanja okoljskega dovoljenja, ki ga določajo nacionalni predpisi.
Sicer pa Republika Finska zatrjuje, da se „lokalne razmere“, omenjene v tabeli 2 Priloge I k Direktivi 91/271, omejujejo na vodno območje, na katerem lahko emisije čistilnih naprav povzročijo škodo, o kateri se govori v navedeni direktivi. Poleg tega naj bi bila zahteva, da je treba obremenitev z dušikom v vseh primerih zmanjšati v skladu z vrednostmi, navedenimi v tej tabeli, ne glede na njegov vpliv na vodna okolja, v nasprotju z načelom sorazmernosti.
Poleg tega Republika Finska svojo prakso, da presoja potrebo po zmanjšanju obremenitve z dušikom od primera do primera za vsako čistilno napravo, za katero velja obveznost pridobitve okoljskega dovoljenja na podlagi nacionalnih predpisov, utemeljuje s tremi glavnimi razlogi. Prvič, ta država članica zatrjuje, da v nekaterih primerih zmanjšanje obremenitve z dušikom v komunalni odpadni vodi ne vpliva na evtrofikacijo Baltskega morja, ker dušik zadržijo jezera in reke. Drugič, v določenih okoliščinah naj ne bi bilo izključeno, da ima zmanjšanje obremenitve z dušikom škodljiv učinek na stanje voda, zlasti s povzročanjem cvetenja nekaterih škodljivih alg. Tretjič, Republika Finska poudarja, da prenosa majhnih količin dušika iz severnega dela Botnijskega zaliva – ki nima znakov evtrofikacije in v katerem dušik ni omejevalno hranilo – proti drugim morskim območjem na zadevnih območjih ni mogoče šteti za povzročitelja posega v smislu Direktive 91/271.
Presoja Sodišča
Iz člena 5(2) Direktive 91/271 izhaja, da bi moral za vso komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, ki se izliva na občutljivo območje, najpozneje 31. decembra 1998 veljati strožji postopek čiščenja od tistega, ki je določen v členu 4 navedene direktive.
V zvezi s tem je Sodišče že razsodilo, da gre za izpust v smislu člena 5(2) Direktive, ne glede na to, ali se odpadna voda neposredno ali posredno izliva na občutljivo območje (glej v tem smislu sodbo z dne 25. aprila 2002 v zadevi Komisija proti Italiji, C-396/00, Recueil, str. I-3949, točke od 29 do 32). Kot je poudarila generalna pravobranilka v točki 72 sklepnih predlogov, to ustreza tudi visoki ravni varstva okoljske politike Skupnosti v skladu s členom 174(2) ES.
Opredelitev občutljivih območij lahko v skladu s Prilogo II A k Direktivi 91/271 temelji na evtrofikaciji, zajemu pitne vode ali zahtevah drugih direktiv.
V obravnavanem primeru ni sporno, da je Republika Finska v letu 1994 vse svoje vode opredelila kot območja, občutljiva za evtrofikacijo, in da se izpusti vseh čistilnih naprav te države članice neposredno ali posredno izlivajo na ta območja.
Poleg tega člen 5(3) Direktive 91/271 določa, katero pravilo velja za terciarno čiščenje izpustov na takih občutljivih območjih. Iz te določbe, brane v povezavi z določbami, na katere napotuje, je razvidno, da morajo izpusti iz komunalnih čistilnih naprav na občutljiva območja, na katerih se pojavlja evtrofikacija, izpolnjevati zahteve, navedene v tabeli 2 Priloge I k tej direktivi.
Sodišče je že ugotovilo, da se te zahteve uporabljajo ob upoštevanju Priloge II A(a), drugi odstavek, k Direktivi 91/271 (sodba z dne 23. septembra 2004 v zadevi Komisija proti Franciji, C-280/02, ZOdl., str. I-8573, točki 104 in 105). Točka (ii) te določbe tako glede obalnih voda, ki imajo majhno vodno izmenjavo ali prejmejo velike količine hranil, določa, da je treba pri velikih aglomeracijah vključiti odstranjevanje fosforja in/ali dušika, razen če je mogoče dokazati, da odstranjevanje ne bo vplivalo na stopnjo evtrofikacije.
Tabela 2 Priloge I k tej direktivi se nanaša na zmanjšanje fosforja in dušika v komunalni odpadni vodi. Kot izhaja iz naslova te tabele, je določeno, da se glede na lokalne razmere uporabi samo en parameter ali oba. Glede na lokalne razmere je treba namreč zmanjšati dušik ali fosfor, ali pa oba. Država članica se lahko torej odloči za uporabo vrednosti koncentracije ali odstotka zmanjšanja.
Treba je navesti, da se Komisija in Republika Finska strinjata glede tega, da je evtrofikacija Baltskega morja velik okoljski problem ter da ta pojav povzroča povečana koncentracija dušika in fosforja, ki sta snovi, ki sta vseeno nujno potrebni za morsko življenje.
Kot je zatrdila Komisija, se mehanizem omejevanja evtrofikacije z dušikom in/ali s fosforjem zelo razlikuje med različnimi morskimi območji Baltskega morja in celo na istem območju. Za celotno Baltsko morje torej ni enotne rešitve za problem evtrofikacije.
Iz stališč, ki sta jih predložili stranki, izhaja, da je večinoma ena od hranljivih snovi, ali fosfor ali dušik, prisotna v manjši količini od druge in da ta razlika omejuje rast alg. Ta snov se tako imenuje „omejevalni dejavnik“. Vode na nekem območju so lahko občutljive za eno ali drugo od teh snovi oziroma celo za obe. Zmanjševanje fosforja in/ali dušika, odvisno od občutljivosti navedenih voda, torej omogoča omejitev rasti alg.
V takih okoliščinah v različnih delih Baltskega morja ni treba sprejeti istih ukrepov za zmanjšanje evtrofikacije. Direktiva 91/271 glede tega določa, da države članice na podlagi lokalnih razmer presodijo, katera snov – fosfor in/ali dušik – prispeva k evtrofikaciji in v skladu s to presojo sprejmejo ustrezne ukrepe za čiščenje.
Kot je navedla Republika Finska, Direktiva 91/271 torej avtomatično ne predpisuje zmanjšanja obremenitve z dušikom, tudi če se izpusti iz komunalnih čistilnih naprav izlivajo v sprejemne vode na občutljivih območjih. Ali je treba zmanjšati dušik in/ali fosfor, je odvisno od občutljivosti teh sprejemnih voda, pri čemer se preučijo še lokalne razmere.
Zato ni mogoče sprejeti razlage, ki jo zagovarja Komisija, da že okoliščina, da se izpusti iz komunalnih čistilnih naprav na koncu izlijejo na občutljivo območje, omogoča ugotovitev, da Direktiva 91/271 zahteva terciarno čiščenje dušika. V skladu s členom 5(5) navedene direktive je obveznost zmanjšanja obremenitve z dušikom odvisna od tega, koliko izpusti iz komunalnih čistilnih naprav, postavljenih na zbiralnih področjih občutljivih območij, prispevajo k njihovemu onesnaževanju.
Ker opredelitev omejevalnega dejavnika ni izključno povezana z občutljivostjo sprejemnih voda, ampak tudi z obstojem onesnaževalnega učinka izpustov nanje, ni mogoče trditi, kakor v bistvu zatrjuje Komisija, da je zato, ker se v Baltskem morju pojavlja močna evtrofikacija tako zaradi dušika kot zaradi fosforja in ker se večina finskih notranjih voda izliva v to morje, treba šteti, da so tudi finska jezera in reke ter obalne vode občutljivi za ti snovi.
Iz teh ugotovitev izhaja, da v nasprotju z navedbami Komisije Direktiva 91/271 ne določa splošne obveznosti določitve terciarnega čiščenja dušika iz izpustov iz vsake čistilne naprave za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000.
Ker Direktiva 91/271 nalaga zmanjšanje fosforja in/ali dušika glede na lokalne razmere, to je glede na občutljivost sprejemnih voda za eno in/ali drugo od teh hranil in glede na obstoj onesnaževalnega učinka izpustov nanje, je mogoče zadevne čistilne naprave, katerih izpusti se izlivajo na isto zbiralno področje, preučiti skupaj.
Poleg tega, ne glede na to, ali so izpusti iz komunalnih čistilnih naprav, postavljenih na istem zbiralnem področju občutljivega območja, neposredni ali posredni, zanje na podlagi člena 5(5) Direktive 91/271 veljajo zahteve za občutljiva območja samo, če ti izpusti prispevajo k onesnaževanju tega območja. Tako mora biti podana vzročna zveza med navedenimi izpusti in onesnaženjem občutljivih območij.
Glede na te ugotovitve je treba presoditi, ali je Komisija dokazala obstoj take vzročne zveze.
Spomniti je namreč treba, da mora v skladu z ustaljeno sodno prakso Komisija v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti. Predložiti mora vse dokaze, ki jih Sodišče potrebuje za preizkus, ali je ta neizpolnitev podana, pri čemer se ne more sklicevati na nikakršno domnevo (glej zlasti sodbi z dne 25. maja 1982 v zadevi Komisija proti Nizozemski, 96/81, Recueil, str. 1791, točka 6, in z dne v zadevi Komisija proti Italiji, C-135/05, ZOdl., str. I-3475, točka 26).
Poleg tega, kadar Komisija predloži dovolj dokazov, ki razkrivajo dogodke na ozemlju tožene države članice, mora ta vsebinsko in podrobno izpodbijati predložene podatke ter njihove posledice (glej v tem smislu sodbi z dne 22. septembra 1988 v zadevi Komisija proti Grčiji, 272/86, Recueil, str. 4875, točka 21, in z dne v zadevi Komisija proti Italiji, C-365/97, Recueil, str. I-7773, točki 84 in 86).
Glede tega je treba ugotoviti, da so, kot izhaja iz spisa, finske čistilne naprave razporejene po zbiralnih področjih, katerih sprejemne vode so, prvič, Botnijski zaliv, ki se deli na dve morski območji, ki sta na eni strani severni del Botnijskega zaliva in na drugi strani njegov južni del; drugič, Baltsko morje, in tretjič, Finski zaliv.
V teh okoliščinah je treba preučiti, ali je Komisija dokazala, da izpusti dušika iz čistilnih naprav za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, ki so postavljene na zbiralnih področjih zgoraj omenjenih morskih območij, prispevajo k evtrofikaciji teh območij.
Čistilne naprave, katerih izpusti se izlivajo v Botnijski zaliv
Med komunalnimi čistilnimi napravami, katerih izpusti se izlivajo v Botnijski zaliv, se iz nekaterih izpusti neposredno ali posredno izlivajo v severni del Botnijskega zaliva, iz drugih pa neposredno ali posredno v njegov južni del. Zadevne čistilne naprave, katerih izpusti se izlivajo na isto zbiralno področje, je torej mogoče preučiti skupaj.
– Čistilne naprave, katerih izpusti se izlivajo ali neposredno v severni del Botnijskega zaliva ali v njegovo zbiralno področje
Stranki se strinjata z ugotovitvijo, da je severni del Botnijskega zaliva edini večji del Baltskega morja, v katerem se evtrofikacija večinoma ne pojavlja. Poleg tega Komisija priznava, da je fosfor omejevalni dejavnik v severnem delu Botnijskega zaliva. Sicer pa Republika Finska zatrjuje, da se, če organ, pristojen za okoljska dovoljenja, meni, da lokalne razmere to zahtevajo, komunalnim čistilnim napravam, postavljenim ob severnem delu Botnijskega zaliva, naloži tudi odstranjevanje dušika.
V teh okoliščinah Komisija ni dokazala, da bi Republika Finska zaradi razmer v severnem delu Botnijskega zaliva morala določiti terciarno čiščenje dušika za vsako čistilno napravo za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, katere izpusti se izlivajo v severni del Botnijskega zaliva.
– Čistilne naprave, katerih izpusti se izlivajo ali neposredno v južni del Botnijskega zaliva ali na njegovo zbiralno področje
Stranki ne soglašata glede obstoja evtrofikacije ter opredelitve omejevalnega dejavnika v južnem delu Botnijskega zaliva ter glede obstoja in morebitnih učinkov prenosa dušika iz Botnijskega zaliva proti Baltskemu morju.
Obstoj evtrofikacije in opredelitev omejevalnega dejavnika v južnem delu Botnijskega zaliva
Na podlagi izsledkov raziskav, ki jih je v spis predložila Republika Finska, je Botnijski zaliv, in sicer tudi njegov južni del, edini del Baltskega morja, v katerem se ne kažejo očitni znaki evtrofikacije.
Komisija utemeljuje trditev, da je dušik pomemben omejevalni dejavnik evtrofikacije južnega dela Botnijskega zaliva, s poročilom o prenosu Direktive 91/271 na Finskem, ki ga je na njeno zahtevo v letu 2004 pripravil Water Research Center (v nadaljevanju: poročilo iz leta 2004).
Vendar je iz tega poročila razvidno, da se evtrofikacija na splošno ne šteje za problem južnega dela Botnijskega zaliva, še posebej ne v odprtih vodah Botnijskega zaliva. Poleg tega je v tem poročilu navedeno, da je Arhipelaško morje prehodno območje evtrofikacije med Finskim in Botnijskim zalivom. Tamkajšnja kakovost vode je bila v večini primerov opisana kot zadovoljiva.
Iz navedenega izhaja, da Komisija ni dokazala, da bi bil dušik pomemben omejevalni dejavnik evtrofikacije v odprtih vodah južnega dela Botnijskega zaliva.
Glede obalnih voda je v poročilu iz leta 2004 navedeno, da se v njih pojavlja evtrofikacija zaradi majhnega mešanja vode in visokih obremenitev s hranili v teh vodah. Poleg tega je v tem poročilu navedeno, da je v finskih obalnih vodah dušik omejevalni dejavnik.
Glede tega je treba upoštevati točko (ii) Priloge II A(a), drugi odstavek, k Direktivi 91/271, na podlagi katere na obalnih območjih izpusti iz majhnih aglomeracij večinoma niso preveč pomembni, pri velikih aglomeracijah pa je treba vključiti odstranjevanje fosforja in/ali dušika, razen če je mogoče dokazati, da odstranjevanje ne bo vplivalo na stopnjo evtrofikacije.
Republika Finska je navedla, da pri komunalnih čistilnih napravah ob Botnijskem zalivu dušika, ki ga vsebuje odpadna voda, običajno ni mogoče šteti za povzročitelja posega v smislu navedene direktive, in sicer zlasti zaradi pojava zadržanja dušika.
Sicer pa je Republika Finska zatrjevala – Komisija pa ni predložila nasprotnih dokazov –, da samo 0,3% vsega dušika, ki se vsako leto izlije v južni del Botnijskega zaliva, izhaja iz komunalne odpadne vode, ki se izliva iz njegovega severnega dela. Poleg tega ta država članica navaja, da je vpliv odstranjevanja dušika v Botnijskem zalivu na raven evtrofikacije Baltskega morja tako majhen, da ne more biti vključen v statistike.
V takih okoliščinah je treba ugotoviti, da Komisija ni dokazala, da bi Republika Finska zaradi razmer v južnem delu Botnijskega zaliva morala določiti terciarno čiščenje dušika v izpustih iz vsake čistilne naprave za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, ki se izlivajo v južni del Botnijskega zaliva.
Prenos dušika iz Botnijskega zaliva proti Baltskemu morju in njegovi morebitni učinki
Komisija trdi, da se v vsakem primeru velika količina hranil prenaša med različnimi morskimi kotlinami. Tako naj bi se 62% celotnega dušika, ki se neposredno ali posredno odvaja v severni del Botnijskega zaliva, pozneje preneslo v njegov južni del, ki naj bi bil morsko območje, na katerem je dušik pomemben omejevalni dejavnik.
Na eni strani je res, kot navajata Komisija in Republika Finska, da je treba presojati obveznost čiščenja dušika s splošnega vidika, in sicer ob upoštevanju občutljivosti notranjih in obalnih sprejemnih voda. Vendar je treba ugotoviti, da ima pojem zbiralno področje svoje meje. Glede tega je treba poudariti, da je Komisija na obravnavi priznala, da v nasprotju s tem, kar izhaja iz njene replike, ne zatrjuje, da je severni in južni del Botnijskega zaliva mogoče šteti za zbiralno področje Baltskega morja.
Na drugi strani je treba poudariti, da Republika Finska ne izpodbija, da dušik kroži med različnimi morskimi območji, vendar pa navaja, da iz tega ni mogoče sklepati, da lokalne razmere zahtevajo zmanjšanje dušika pri vseh čistilnih napravah za komunalne odpadne vode iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, ki so postavljene ob teh morskih območjih.
Poudariti je treba, da je Baltsko morje, kot izhaja iz spisa, ki je bil predložen Sodišču, plitko morje, kar ne pospešuje mešanja vode. Poleg tega je bilo v točki 77 sodbe z dne 6. oktobra 2009 v zadevi Komisija proti Švedski (
C-438/07, ZOdl., str. I-9517
), razglašena istega dne kot ta sodba, ugotovljeno, da mešanje vode iz severnega in južnega dela Botnijskega zaliva ovirajo naravne ovire na ravni severa arhipelaga Kvarken. Severni in južni del Botnijskega zaliva sta namreč povezana s plitvinami, v katerih je voda globoka največ 25 metrov.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Komisija ni dokazala, da ne obstajajo fizične ovire, ki bi ovirale prenos dušika med zadevnimi morskimi kotlinami.
Poleg tega, kot je navedla generalna pravobranilka v točki 93 sklepnih predlogov, lahko južni del Botnijskega zaliva učinkovito redči dušik.
Čeprav se torej dušik prenaša med Botnijskim zalivom in Baltskim morjem, pa Komisija ni dokazala, da vodni tok iz severnega in južnega dela Botnijskega zaliva proti Baltskemu morju prenese pomembno količino onesnaženja z dušikom iz severnih regij Finske.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da med strankami ni sporna okoliščina, da se približno 11% dušika, prisotnega v južnem delu Botnijskega zaliva, prenese v Baltsko morje.
Vendar kot je razvidno iz dokumentov v spisu in stališč, ki jih je na obravnavi predstavila Republika Finska, in kot ta država članica poudarja, je treba upoštevati tisti odstotek, ki pomeni količino dušika, ki je izpuščena iz čistilnih naprav za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, katerih izpusti se izlivajo v Botnijski zaliv, in ki se prenaša proti Baltskemu morju. Nasprotno pa skupnega toka dušika v obravnavanem primeru ni mogoče šteti za upošteven dejavnik pri ugotavljanju, ali je za dušik iz navedenih čistilnih naprav potrebno terciarno čiščenje.
Na podlagi dokumentov iz spisa je namreč mogoče sklepati, da hranila, med njimi tudi dušik, izvirajo iz različnih človekovih dejavnosti in prispejo nazadnje do morja, prvič, z emisijami v zrak in posledično nastalimi usedlinami, drugič, z izpusti iz točkovnih virov ob obali ali iz zbiralnih področij po rekah, in tretjič, z izpusti iz razpršenih virov.
V zvezi s tem se lahko na podlagi dokumentov v spisu sklepa, na eni strani, da velik del količine dušika, ki je prisoten v Botnijskem zalivu, izvira iz izpustov iz razpršenih virov. Na drugi strani je v okviru te kategorije kmetijstvo tista človekova dejavnost, ki povzroči največji del izpustov dušika.
Iz tega je razvidno, da količina dušika iz čistilnih naprav za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, ne ustreza količini dušika, ki jo je navedla Komisija.
V teh okoliščinah je težko razbrati, čemu ustreza stopnja prenosa 62%, ki jo je poudarila Komisija. Takšna stopnja nikakor ne more ustrezati količini dušika iz izpustov iz čistilnih naprav za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000.
Glede na stališča Republike Finske na obravnavi je stopnja prenosa dušika, ki obsega le izpuste tega hranila iz zadevnih čistilnih naprav, približno 1,2%.
V teh okoliščinah Komisija ni dokazala, da se lahko prenos dušika iz finskih čistilnih naprav za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, katerih izpusti se izlivajo v Botnijski zaliv proti Baltskemu morju, opredeli kot precejšen v smislu sodne prakse, v skladu s katero je mogoče tok dušika, ki ga povzročijo komunalne odpadne vode, ki se izlivajo v evtrofne vode, opredeliti kot precejšen, če pomeni 10% skupnega toka dušika (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Franciji, točka 77).
Poleg tega je komisija Helcom, ki deluje na podlagi Konvencije o varstvu morskega okolja območja Baltika, na srečanju ministrov v Krakovu 15. novembra 2007 sprejela akcijski načrt za Baltsko morje (Helcom Baltic Sea Action Plan). Ta načrt, ki je bil predmet razprave na obravnavi, določa zgornjo mejo za izpuste dušika in fosforja ter nujno zmanjšanje dušika in fosforja v različnih delih Baltskega morja. Iz njega je razvidno, da v severnem in južnem delu Botnijskega zaliva zmanjšanje stopnje dušika ni nujno.
Čeprav se z navedenim akcijskim načrtom hkrati spodbuja zmanjšanje dušika v Baltskem morju do 94.000 ton na leto, je treba poudariti, kot je na obravnavi navedla Republika Finska, da se ta zahteva ne nanaša nanjo. Nanaša pa se na države, ki so na zbiralnem področju Baltskega morja.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Komisija ni dokazala, da izpusti dušika iz notranjih vod in obalnih vod severnega dela Botnijskega zaliva prispevajo k evtrofikaciji njegovega južnega dela niti da je dušik glavni omejevalni dejavnik evtrofikacije južnega dela Botnijskega zaliva.
Iz navedenega izhaja, da Komisija ni dokazala, da količina dušika iz čistilnih naprav za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, katerih izpusti se izlivajo v Botnijski zaliv, prispeva k evtrofikaciji v Baltskem morju. Komisija torej ni dokazala, da bi morala Republika Finska določiti, da se opravi terciarno čiščenje dušika v vseh čistilnih napravah za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, katerih izpusti se izlivajo v Botnijski zaliv.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Komisija ni dokazala, da Republika Finska ni izpolnila obveznosti iz Direktive 91/271 glede vsake čistilne naprave za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, katerih izpusti se izlivajo v Botnijski zaliv.
Čistilne naprave, katerih izpusti se izlivajo ali neposredno v Baltsko morje ali na njegovo zbiralno področje
V zvezi z izpusti iz čistilnih naprav v notranjosti južnega dela Finske, ki čistijo komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE večjim od 10.000 na zbiralnem področju, s katerega voda teče proti vodam Baltskega morja, ki so občutljive za dušik, Republika Finska trdi, da terciarno čiščenje dušika ni nujno, ker pojav naravnega zadržanja omogoča zadostno odstranjevanje tega hranila.
V zvezi s tem je iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da je zadržanje naravni proces, ki poteka v jezerih in vodnih tokovih, ki prestrežejo večino izpuščenega dušika in ga pretvorijo v neškodljiv plin, kar tudi ustreza postopku, ki se uporablja med odstranjevanjem dušika v čistilnih napravah. Zadržanje poteka zlasti v kotlinah, v katerih se vodni tok upočasni in v katerih dušik običajno ostane več let. Ta pojav poteka tako, da se dušik ali odstrani z organskimi snovmi v usedlinah jezerskih kotlin ali po postopku nitrifikacije/denitrifikacije mikrobov uide kot plinasti dušik v zrak.
Komisija ne prereka, da je zadržanje kemični proces, ki poteka v vodi in zmanjša koncentracijo dušika, vendar pa trdi, da ta proces ne more nadomestiti odstranjevanja dušika v čistilnih napravah, določenega z Direktivo 91/271, ker to nasprotuje previdnostnemu načelu in sodni praksi. Komisija poleg tega meni, da proces zadržanja dušika ne omogoča njegovega trajnega odstranjevanja in da je odvisen od letnih časov.
Najprej je treba ugotoviti, da nobena določba Direktive 91/271 ne nasprotuje temu, da se lahko naravno zadržanje dušika šteje za metodo odstranjevanja dušika iz komunalne odpadne vode.
V zvezi s trditvijo Komisije, da proces zadržanja dušika ni dovolj zanesljiv, da bi ga bilo mogoče upoštevati, je treba poudariti, da je Republika Finska navedla, ne da bi Komisija temu nasprotovala, da se pri izračunih končnih vrednosti snovi na vodnih območjih, na katerih temeljijo analize o zadržanju, upoštevajo postopki odstranjevanja dušika iz vode in njegovo dodajanje vanjo. Torej naj bi se upoštevali denitrifikacija, zadržanje dušika v usedlinah, zadržanje dušika iz zraka, ki ga izvedejo modre alge, in sprostitev dušika v zrak iz usedlin. Republika Finska je dodala, da so izjemna leta povodja izključena iz izračunov zato, da se lahko predstavijo povprečni rezultati za večletno obdobje.
Nazadnje je treba opozoriti, kot je bilo navedeno v točki 44 te sodbe, da mora obstajati ustrezna vzročna zveza med izpusti in onesnaženjem občutljivih območij. Čeprav torej v Baltskem morju prihaja do evtrofikacije zlasti zaradi dušika, pa dokler Komisija ne dokaže, da izpusti dušika iz čistilnih naprav za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, ki se izlivajo v Baltsko morje, prispevajo k evtrofikaciji tega morja, ni mogoče zahtevati terciarnega čiščenja dušika v vsaki od teh čistilnih naprav.
Poleg tega, kot je poudarila generalna pravobranilka v točki 82 sklepnih predlogov, se v tabeli 2 Priloge I k Direktivi 91/271 v okviru terciarnega čiščenja ne zahteva popolnega čiščenja, ampak glede dušika zmanjšanje, ki omogoča ali doseganje vrednosti 15 mg/l za aglomeracije s PE med 10.000 in 100.000 ali zmanjšanja za vsaj od 70 do 80%. Neposreden izpust dušika v vodo, ki je občutljiva za dušik, povzroči torej nastanek obveznosti zmanjšanja dušika le, če v zvezi s čistilno napravo več kot 30% dušika iz komunalne odpadne vode doseže to občutljivo vodo.
Ugotoviti je torej treba, ali je Komisija dokazala, da izpusti iz vsake čistilne naprave za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, ki se izlivajo neposredno v Baltsko morje ali na njegovo zbiralno področje, ne izpolnjujejo teh zahtev.
Prvič, treba je navesti, kot je poudarila Republika Finska, da so na ozemlju te države članice številna jezera in reke. Republika Finska je tudi dodala, ne da bi Komisija temu nasprotovala, da sladke vode pogosto tvorijo rečne struge, prek katerih kratke reke povežejo več zaporednih jezer, preden voda odteče v obalne vode. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da se zdi, da naravne značilnosti finskega ozemlja pospešujejo zadržanje dušika.
Drugič, poudariti je treba, da Republika Finska zatrjuje, da v večini jezer in rek dušik ne vpliva na evtrofikacijo, ker je hranilo, ki uravnava evtrofikacijo, fosfor. Ugotoviti je treba, da Komisiji te trditve ni uspelo ovreči.
Tretjič, Republika Finska je trdila, ne da bi Komisija temu nasprotovala, da klasična čistilna naprava, opremljena za mehansko, biološko in kemično čiščenje, vedno do določene mere odstrani tudi dušik, čeprav za to ni posebej opremljena. Zmanjšanje dušika v takšni čistilni napravi naj bi bilo povprečno 30-odstotno.
Glede na navedeno ter ob upoštevanju tehničnih in znanstvenih podatkov, ki sta jih predložili stranki o izpustih iz čistilnih naprav, ki se neposredno ali posredno izlivajo v Baltsko morje, Komisija ni dokazala, da skupna učinka zmanjšanja količine dušika, izvedenega v čistilnih napravah, in naravnega zadržanja ne bi omogočala doseči najnižjo stopnjo odstranitve dušika, ki se zahteva z Direktivo 91/271.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Komisija ni predložila dokaza, da Republika Finska ni izpolnila obveznosti iz Direktive 91/271 v zvezi z izpusti iz vsake čistilne naprave za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, ki se neposredno ali posredno izlivajo v Baltsko morje.
Izpusti iz čistilnih naprav, ki se izlivajo ali neposredno v Finski zaliv ali na njegovo zbiralno območje
Glede izpustov iz čistilnih naprav, ki so postavljene v notranjosti južnega dela Finske in v katerih se čisti odpadna voda iz aglomeracij na zbiralnem področju, s katerega voda teče proti vodam Finskega zaliva, ki so občutljive za dušik, Republika Finska trdi, da terciarno čiščenje dušika ni nujno, ker pojav naravnega zadržanja omogoča zadostno odstranjevanje tega hranila.
Glede tega je treba poudariti, da ugotovitve v točkah od 84 do 94 te sodbe, ki se nanašajo na čistilne naprave, katerih izpusti se neposredno ali posredno izlivajo v Baltsko morje, veljajo
mutatis mutandis
tudi za čistilne naprave, katerih izpusti se neposredno ali posredno izlivajo v Finski zaliv.
Republika Finska zatrjuje, da se dušik, ki ga vsebuje voda, ki jo čistijo v čistilnih napravah, postavljenih ob jezerih in rekah, zaradi pojava zadržanja v večjem deležu ne izliva v vode Finskega zaliva, kjer bi lahko povzročil škodo. Ta država članica je zatrdila – ne da bi ji Komisija nasprotovala ali glede tega predložila nasprotne dokaze –, da finska jezera zadržijo od 19 do 82% dušika.
V akcijskem načrtu za Baltsko morje, omenjenem v točki 78 te sodbe, je bilo res določeno, da morajo države, stranke Konvencije o Baltiku, iz Finskega zaliva odstraniti 6000 ton dušika. Vendar pa znaša za celotno Baltsko morje delež zmanjšanja obremenitve z dušikom, za katerega je odgovorna Republika Finska, samo 1200 ton letno.
Republika Finska tudi poudarja, da je na Finskem pri skupni obremenitvi z dušikom človeškega izvora delež, ki odpade na komunalno odpadno vodo, približno 15-odstoten. Poudariti je treba, da to trditev podpirajo izsledki študij, ki so bile vložene v spis, v skladu s katerimi je za onesnaženje Finskega zaliva odgovorno predvsem kmetijstvo.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Komisija ni predložila dokaza, da izpusti dušika iz čistilnih naprav za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, ki se izlivajo ali neposredno v Finski zaliv ali na njegovo zbiralno področje, pomembno prispevajo k evtrofikaciji v Finskem zalivu. Vendar bi Komisija, kot je bilo opozorjeno v točki 46 te sodbe, v tem primeru tak dokaz morala predložiti.
Zato ni dokazano, da bi finski nacionalni organi morali določiti terciarno čiščenje dušika za vse čistilne naprave za komunalno odpadno vodo iz aglomeracij s PE, večjim od 10.000, katerih izpusti se izlivajo ali neposredno v Finski zaliv ali na njegovo zbiralno področje.
Glede na navedeno je treba tožbo Komisije zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Republika Finska je predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 69(4), prvi pododstavek, Kraljevina Švedska, ki se je kot intervenientka udeležila postopka, nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Komisiji Evropskih skupnosti se naloži plačilo stroškov.

3.
Kraljevina Švedska nosi svoje stroške.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: finščina.