CELEX: 61992CJ0353
Recurso de anulación
Reglemento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos
Obligación de respetar una fecha límite para sembrar la simiente y para presentar la solicitud del pago compensatorio

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de septiembre de 1992, la República Helénica solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, la anulación del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 181, p. 12; en lo sucesivo, "Reglamento de base").
2 Este Reglamento de base establece un régimen de pagos compensatorios en favor de los productores en el sector de los cereales, los proteaginosos y los oleaginosos, en el que se incluyen las semillas de soja.
3 El apartado 5 del artículo 2 de dicho Reglamento dispone lo siguiente: "El pago compensatorio se concederá: a) según un 'sistema general' abierto a todos los productores; o b) según un 'sistema simplificado' abierto a los pequeños productores". Estos últimos, que se definen en el apartado 2 del artículo 8, pueden elegir entre el sistema general y el sistema simplificado.
4 A tenor del apartado 5 del artículo 2, los productores que soliciten un pago compensatorio con arreglo al sistema general estarán sujetos a la obligación de retirar de la producción parte de la tierra de sus explotaciones y percibirán una compensación por esta obligación. A tenor del apartado 3 del artículo 8, en el sistema simplificado no se impone la retirada de tierras, pero el pago compensatorio se abonará en la proporción aplicable a los cereales, con independencia de los cultivos efectivamente realizados. Según resulta de los artículos 4 y 5, el tipo aplicable a los cereales es netamente inferior al aplicable a las semillas oleaginosas.
5 Por otra parte, según el considerando decimoséptimo del Reglamento de base del Consejo, los pagos compensatorios tan sólo podrán realizarse una vez por año para una determinada superficie.
6 Los apartados 1 y 2 del artículo 10 del Reglamento de base del Consejo fijan los requisitos para efectuar los pagos compensatorios en los términos siguientes:
"1. Los pagos compensatorios por cereales y proteaginosos, así como la compensación por la obligación de retirar las tierras, serán abonados entre el 16 de octubre y el 31 de diciembre siguientes a la cosecha.
2. Para poder beneficiarse del pago compensatorio, un productor deberá, a más tardar el 15 de mayo anterior a la cosecha en cuestión:
° haber sembrado la simiente,
° haber presentado una solicitud.
[...]."
Esta última disposición es la que está en el centro del litigio.
7 Por último, el séptimo guión del párrafo primero del artículo 12 indica el procedimiento para adoptar las normas de desarrollo del Reglamento de base y, en particular, las relativas a "la modificación de las fechas contempladas en el apartado 2 del artículo 10 [...] que permitan variar en algunas zonas en que las condiciones climáticas excepcionales hagan inaplicables las fechas normales".
8 El Reglamento (CEE) nº 2294/92 de la Comisión, de 31 de julio de 1992, por el que se establecen disposiciones de aplicación del régimen de apoyo a los productores de semillas oleaginosas a las que se refiere el Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo (DO L 221, p. 22; en lo sucesivo, "Reglamento de aplicación"), aplicable a partir de la campaña de comercialización 1993/1994, dispone, en el apartado 1 de su artículo 2, lo siguiente:
"1. El pago compensatorio previsto en el apartado 1 y en el párrafo primero del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 1765/92 únicamente se concederá por las superficies dedicadas a oleaginosas:
[...]
b) que entren dentro del régimen general contemplado en la letra a) del apartado 5 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1765/92 del Consejo;
c) por las que se presente a la autoridad competente una solicitud que incluya un plan de cultivo en la fecha fijada por el Estado miembro para esa variedad de semilla y esa región, fecha que no podrá sobrepasar la indicada en el Anexo I;
d) que, a más tardar, para esa misma fecha, se encuentren sembradas en su totalidad con colza, nabina, girasol o soja [...]
[...]
2. En aquellos casos en que las circunstancias climáticas impidan sembrar las oleaginosas antes de la fecha contemplada en el Anexo I, las tierras que reúnan los requisitos establecidos en el apartado 1 no podrán optar a los pagos compensatorios hasta que se presente a la autoridad competente una confirmación de siembra. Las zonas en las que deba aplicarse esta disposición y las fechas límites de presentación de la confirmación de siembra se fijarán con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 38 del Reglamento nº 136/66/CEE del Consejo (DO 1966, 172, p. 3025; EE 03/01, p. 214)."
El Anexo I del Reglamento de aplicación, al que remite la citada disposición, establece que la fecha límite para la presentación de solicitudes y para la siembra será el "15 de mayo anterior a la campaña de comercialización".
9 Consta en autos que los productores griegos de semillas de soja son "pequeños productores" a efectos del Reglamento de base y que, por consiguiente, en virtud del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento de base, pueden optar, para el cobro de los pagos compensatorios, entre el régimen general y el régimen simplificado.
10 Consta asimismo en autos que las semillas de soja pueden ser objeto de dos cultivos: un cultivo denominado principal y/o un cultivo denominado secundario, que precede o sigue al principal.
11 El Gobierno demandante expone que, en la República Helénica, el mejor período para el cultivo de semillas de soja es el comprendido entre el 20 de abril y el 15 de julio, y que los pequeños productores generalmente siembran esas semillas como cultivo secundario tan sólo después del 15 de mayo. En la medida en que fija la fecha límite para la siembra en dicha fecha, el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento de base tiene prácticamente como efecto excluir a esos pequeños productores de los pagos compensatorios previstos para los cultivos secundarios.
12 Por esa razón, el Gobierno helénico solicita al Tribunal de Justicia que anule el Reglamento de base. Para fundamentar su recurso, invoca cinco motivos, basados, respectivamente, en el incumplimiento del deber de motivación, la violación del principio de no discriminación, la infracción del artículo 39 del Tratado, la violación del principio de protección de la confianza legítima y la violación del principio de preferencia comunitaria.
Sobre la admisibilidad
13 El Consejo, apoyado por la Comisión, considera que debe declararse la inadmisibilidad del recurso, habida cuenta de que el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento de base no se aplica a los pagos compensatorios relativos a los cultivos de soja, únicos sobre los que trata el caso de autos. En efecto, añade, el referido apartado 2 debe interpretarse en relación con el apartado 1, el cual, según su tenor literal, se refiere únicamente a los pagos compensatorios por cereales o proteaginosos. Por su parte, los pagos relativos a las oleaginosas y, por ende, a la soja, están regulados en el Reglamento de aplicación, al que no se refiere el presente recurso.
14 A este respecto, basta con hacer constar que, a tenor de la letra b) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento de aplicación, el pago compensatorio únicamente se acordará por las superficies dedicadas a oleaginosas que entren dentro del régimen general. En cambio, tal como expuso el Abogado General en el punto 21 de sus conclusiones, los pagos compensadores en favor de los pequeños productores de soja que hayan optado por el régimen simplificado seguirán rigiéndose por el Reglamento de base, cuya anulación se solicita en el caso de autos.
15 Por consiguiente, la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo debe ser desestimada.
Sobre el fondo
Sobre el motivo basado en la falta de motivación
16 Para fundamentar este motivo, el Gobierno helénico invoca, en primer lugar, el segundo considerando del Reglamento de base, que indica que el nuevo régimen de apoyo, aplicable a partir de la campaña de comercialización 1993/1994, fue creado con el fin de asegurar un mayor equilibrio del mercado, y que el mejor modo de alcanzar dicho objetivo es aproximar los precios comunitarios de determinados cultivos herbáceos a los del mercado mundial y compensar las pérdidas de ingresos causadas por la reducción de los precios institucionales mediante un pago compensatorio a los productores que siembren tales productos.
17 El Gobierno helénico alega, en segundo lugar, que, en contra de dicho objetivo fundamental del Reglamento, los productores de soja que siembran después del 15 de mayo, que es el caso sobre todo de los productores griegos que practican el cultivo secundario, quedan excluidos de los pagos compensatorios, siendo así que, bajo la normativa anterior, eran beneficiarios de una ayuda económica. Ahora bien, continúa, el Reglamento de base no contiene ninguna motivación específica para justificar tal exclusión. Por consiguiente, concluye, el Reglamento de base debería declararse inválido por falta de motivación.
18 Este motivo debe ser desestimado. Tal como acertadamente ha afirmado el Consejo, el Reglamento de base está suficientemente motivado en todos sus elementos.
19 Según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado CEE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate. Ha de reflejar clara e inequívocamente el razonamiento de la Institución de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control. De esa jurisprudencia se desprende asimismo que no se puede exigir que la motivación de un acto especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, cuando dicho acto se inscriba en el marco sistemático del conjunto del que forme parte (véase la sentencia de 13 de octubre de 1992, Portugal y España/Consejo, asuntos acumulados C-63/90 y C-67/90, Rec. p. I-5073, apartado 16).
20 En el caso de autos, el decimoctavo considerando del Reglamento de base se refiere expresamente a la necesidad de "determinar algunas condiciones de solicitud de los pagos compensatorios y especificar cuándo se pagará a los productores". Por consiguiente, no está excluida la fijación de una fecha límite para la siembra y la presentación de la solicitud.
21 Por lo demás, el Reglamento impugnado no hace sino reproducir el concepto de fecha límite, ya previsto, para la campaña de comercialización 1992/1993, por el Reglamento (CEE) nº 3766/91 del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, por el que se establece un régimen de apoyo para los productores de semillas de soja, de colza y nabina y de girasol (DO L 356, p. 17; en lo sucesivo, "Reglamento nº 3766/91"). El hecho de que esta fecha límite (15 de mayo) sea diferente de la anterior (30 de mayo) no requería una motivación específica, como ha observado el Abogado General en sus conclusiones (punto 44).
22 Por último, la fecha que contempla el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento impugnado no es inmutable, puesto que el séptimo guión del párrafo primero del artículo 12 de dicho Reglamento determina el procedimiento que debe seguirse para modificarla en algunas zonas en que las condiciones climáticas excepcionales la hagan inaplicable.
23 A la vista de cuanto antecede, por consiguiente, ha de considerarse que el Reglamento de base, en la parte en que supedita la concesión de pagos compensatorios al requisito de que se haya efectuado la siembra y se haya presentado una solicitud antes del 15 de mayo, está suficientemente motivado con respecto al artículo 190 del Tratado, tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia. Por consiguiente, debe desestimarse el motivo basado en la falta de motivación.
Sobre el motivo basado en la violación del principio de no discriminación
24 Según el Gobierno helénico, los pequeños productores griegos son discriminados con respecto a los pequeños productores de los restantes Estados miembros. En efecto, añade, los pequeños productores griegos llevan a cabo la siembra de las semillas de soja como cultivo secundario con posterioridad al 15 de mayo, puesto que, habida cuenta de las condiciones de suelo y clima que existen en la República Helénica, el período más adecuado para la siembra de semillas de soja es el comprendido entre el 20 de abril y el 15 de julio. En los demás Estados miembros, el período de siembra es menos extenso y la siembra de la simiente se hace generalmente mucho antes del 15 de mayo. El Gobierno helénico concluye que, habida cuenta de que la fecha impugnada se impone indistintamente a productores que se encuentran en situaciones objetivamente muy diversas, ha sido vulnerado el principio de igualdad que recoge el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE.
25 A este respecto, ha de recordarse que la política agraria exige la adopción de normas comunes que pueden afectar a los productores de modo diferente según la orientación individual de su producción o las condiciones locales, pero que, sin embargo, no pueden considerarse como una discriminación prohibida por el apartado 3 del artículo 40 del Tratado, siempre que las mismas se basen en criterios objetivos, adaptados a las necesidades del funcionamiento global de la organización común (véase, en particular, la sentencia de 9 de julio de 1985, Bozzetti, 179/84, Rec. p. 2301).
26 El apartado 2 del artículo 10 del Reglamento de base forma parte de esta categoría de normas.
27 En efecto, según el decimosexto considerando, "los productores que soliciten ese sistema [el simplificado] deben aceptar determinados procedimientos que faciliten los controles". De este considerando, en relación con el decimoctavo considerando, antes citado, se desprende que la obligación de respetar una fecha límite para la siembra y la presentación de la solicitud del pago compensatorio tiene su razón de ser en el interés por garantizar tanto el control como la eficacia de este régimen de pagos.
28 Debe considerarse, pues, que la fijación de la fecha objeto de litigio se adapta a las necesidades del funcionamiento global de la organización común.
29 Por otra parte, la referida fecha no puede considerarse discriminatoria. En efecto, teniendo en cuenta que, según las propias autoridades griegas, el período más idóneo para sembrar las semillas de soja comienza el 20 de abril, los pequeños productores griegos tienen la posibilidad, al igual que los pequeños productores de los restantes Estados miembros, de efectuar la siembra y presentar la solicitud para obtener un pago compensatorio antes del 15 de mayo.
30 Por último, es preciso recordar que, como ha señalado el Consejo, la fecha límite del 15 de mayo no es inmutable y, con arreglo al séptimo guión del párrafo primero del artículo 12 del Reglamento de base, puede variar en algunas zonas en función de las condiciones climáticas.
31 De cuanto antecede se deduce que el motivo basado en la violación del principio de igualdad carece de fundamento.
Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 39 del Tratado
32 El Gobierno helénico mantiene, en primer lugar, que el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento de base hace peligrar dos objetivos de la política agraria común.
33 Por una parte, considera que a los productores de soja que llevan a cabo la siembra con posterioridad al 15 de mayo no se les garantiza el nivel de vida equitativo que propugna la letra b) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado CEE. Al estar excluido ese cultivo de los pagos compensatorios por efecto del apartado 2 del artículo 10, los ingresos de dichos productores han disminuido.
34 Por otra parte, continúa dicho Gobierno, se disuade a los productores de cultivar soja después del 15 de mayo, de manera que deja de garantizarse la seguridad de los abastecimientos de la Comunidad que propugna la letra d) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado.
35 A continuación, el Gobierno helénico invoca el apartado 2 del artículo 39, el cual exige que, en la elaboración de la política agraria común, se tengan en cuenta "las características especiales de la actividad agrícola, que resultan de la estructura social de la agricultura". Sería conveniente, pues, según el Gobierno helénico, que en este sector la política social estuviera orientada a reducir las desigualdades entre grandes y pequeños productores. Ahora bien, continúa, en el caso de autos los productores que siembran semillas de soja como cultivo secundario después del 15 de mayo son sobre todo pequeños productores, ya que las grandes explotaciones se limitan a un solo cultivo principal. El Gobierno helénico considera que, como el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento de base impide que los primeros obtengan pagos compensatorios, se han acentuado las diferencias entre pequeños y grandes productores.
36 A este respecto, procede recordar en primer lugar que, según jurisprudencia reiterada, en la consecución de los objetivos de la política agraria común, las Instituciones comunitarias deben garantizar la conciliación permanente que puedan exigir posibles contradicciones entre los diferentes objetivos fijados por el artículo 39 del Tratado, considerados separadamente, y, en caso necesario, atribuir a uno de ellos la preeminencia temporal que impongan los hechos o las circunstancias económicas en virtud de las cuales adopten sus decisiones (véase, principalmente, la sentencia de 20 de septiembre de 1988, España/Consejo, 203/86, Rec. p. 4563, apartado 10).
37 Ahora bien, según el segundo considerando, antes citado, del Reglamento de base, el nuevo régimen de apoyo se estableció con el fin de asegurar un mayor equilibrio del mercado, mediante la aproximación de los precios comunitarios de determinados cultivos herbáceos a los del mercado mundial y para compensar las pérdidas de ingresos causadas por la reducción de los precios institucionales mediante un pago compensatorio a los productores que siembren tales productos.
38 Como acertadamente mantiene el Consejo, este mismo objetivo contribuye a estabilizar los mercados y a garantizar la seguridad de los abastecimientos, según propugnan las letras c) y d) del apartado 1 del artículo 39, aunque ello tenga como efecto reducir la producción comunitaria y los ingresos de ciertos productores.
39 Esas reducciones no pueden afectar a la legalidad del Reglamento de base. En efecto, las pérdidas de ingresos son contrarrestadas por los pagos compensatorios que pueden obtener los pequeños productores de soja griegos. A este respecto, es importante destacar que ningún elemento de los autos indica que exista una imposibilidad absoluta de que dichos productores terminen la siembra en la fecha del 15 de mayo. Además, consta que las autoridades helénicas no iniciaron ninguna gestión ante las instancias comunitarias a fin de modificar la fecha prevista en el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento de base, como permite, en ciertas condiciones, el séptimo guión del párrafo primero del artículo 12.
40 Por otra parte, debe precisarse que la letra d) del apartado 1 del artículo 39 tiene por objeto garantizar la seguridad de los abastecimientos en la Comunidad, pero, contrariamente a lo que mantiene el Gobierno helénico, no exige la autosuficiencia.
41 Por todo ello, no se puede considerar que el Consejo haya infringido el artículo 39 del Tratado al fijar como fecha límite el 15 de mayo.
42 Por consiguiente, debe desestimarse el motivo basado en la infracción de dicha disposición.
Sobre el motivo basado en la violación del principio de confianza legítima
43 El Gobierno helénico alega que ninguno de los numerosos Reglamentos comunitarios adoptados desde los años setenta con objeto de atribuir ayudas económicas a la producción de soja ha establecido como requisito para obtener la ayuda económica la fecha de la siembra de las tierras de que se trate. Y añade que el Reglamento de base vulnera la confianza legítima que los agentes económicos basaron en esa continuidad, en la medida en que impone el respeto de la fecha límite del 15 de mayo como requisito para obtener pagos compensatorios.
44 Constituye jurisprudencia reiterada que, si bien el principio del respeto de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las Instituciones comunitarias (véase la sentencia de 7 de mayo de 1992, Pesquerías de Bermeo y Naviera Laida/Comisión, asuntos acumulados C-258/90 y 259/90, Rec. p. I-2901, apartado 34). Esto ocurre especialmente en un ámbito como el de la política agraria común y las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión, C-350/88, Rec. p. I-395, apartado 33).
45 De lo anterior se deduce que los agentes económicos no pueden invocar un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja que para ellos resulte del establecimiento de la organización común de mercados y de la cual se beneficiaron en un momento determinado (véase la sentencia Delacre y otros/Comisión, antes citada, apartado 34).
46 En el caso de autos esta conclusión se impone tanto más cuanto que ya el Reglamento nº 3766/91, aplicable a las cosechas del año 1992, preveía en el apartado 7 de su artículo 4 una fecha límite, fijada al 30 de mayo, para presentar las solicitudes destinadas a obtener ayudas económicas en favor de las segundas cosechas de soja. Por ello, el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento de base no ha supuesto más innovación con respecto al Reglamento anterior que la de fijar como fecha límite el 15 de mayo, en lugar del 30 del mismo mes.
47 Debe indicarse, además, que el nuevo régimen establecido en 1992 por el Reglamento de base únicamente se aplica a partir de la campaña de comercialización 1993/1994. De ello se deduce que los productores de soja dispusieron de un plazo suficiente para adaptar su actividad de siembra como cultivo secundario a la nueva normativa, la cual se circunscribió a adelantar en 15 días la fecha límite fijada en el Reglamento anterior.
48 De las consideraciones precedentes resulta que debe desestimarse también el motivo basado en la violación del principio de confianza legítima.
Sobre el motivo basado en la violación del principio de preferencia comunitaria
49 Según el Gobierno helénico, al adoptar el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento de base, el Consejo vulneró el principio de preferencia comunitaria. En efecto, añade dicho Gobierno, los productores comunitarios, al no poder beneficiarse de pagos compensatorios para la soja procedente de tierras sembradas con posterioridad al 15 de mayo, se encuentran en una posición competidora desventajosa con respecto a los productores de terceros países, quienes pueden colocar sus productos en el mercado comunitario a precios más bajos.
50 A este respecto, basta con indicar que, si bien el principio de preferencia comunitaria constituye un elemento que las Instituciones comunitarias pueden tomar en consideración en el ámbito de la política agraria común, únicamente puede intervenir en su decisión después de haberse valorado todos los factores económicos que influyen en el comercio mundial. Como observó acertadamente el Abogado General en los puntos 78 a 82 de sus conclusiones, tal preferencia en ningún caso constituye una exigencia jurídica cuyo incumplimiento provoque la invalidez del acto de que se trate.
51 Por consiguiente, el Gobierno helénico no puede invocar con carácter fundado la vulneración del principio de preferencia comunitaria por el Consejo.
52 Al no haberse estimado ninguno de los motivos, procede desestimar el recurso de la República Helénica en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
53 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Helénica, procede condenarla en costas. Con arreglo al apartado 4 del artículo 69, la Comisión cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1. Desestimar el recurso.
2. Condenar en costas a la demandante. La Comisión cargará con sus propias costas.