CELEX: 62003CJ0213
Úmluva o ochraně Středozemního moře před znečišťováním (Barcelonská úmluva)
Protokol o ochraně Středozemního moře před znečišťováním z pozemních zdrojů
Článek 6 odst. 3
Povolení k vypouštění
Přímý účinek

Rozsudkem ze dne 6. května 2003, došlým Soudnímu dvoru dne 19. května 2003, položil Cour de cassation (Francie) na základě
článku 234 ES dvě předběžné otázky týkající se výkladu čl. 6 odst. 3 Protokolu o ochraně Středozemního moře před znečišťováním
z pozemních zdrojů, podepsaného v Aténách dne 17. května 1980, schváleného rozhodnutím Rady 83/101/EHS ze dne 28. února 1983
(Úř. věst. L 67, s. 1, dále jen „protokol“), a čl. 6 odst. 1 téhož protokolu, ve znění změn přijatých na Konferenci zmocněnců
konané v Syrakusách ve dnech 7. a 8. března 1996, jež byly schváleny rozhodnutím Rady 1999/801/ES ze dne 22. října 1999 (Úř.
věst. L 322, s. 18, dále jen „pozměněný protokol“).
Tyto otázky byly vzneseny v rámci sporu mezi Syndicat professionnel coordination des pêcheurs de l´étang de Berre et de la
région (dále jen „Syndicat“) a Électricité de France (dále jen „EDF“) ohledně vypouštění z vodní elektrárny v Saint-Chamas
(Francie) do Étang de Berre.
Právní rámec
Úmluva o ochraně Středozemního moře před znečišťováním, podepsaná v Barceloně dne 16. února 1976 (Úř. věst. 1977 L 240, s.
3, dále jen „úmluva“) byla uzavřena Evropským hospodářským společenstvím rozhodnutím Rady 77/585/EHS ze dne 25. července 1977
(Úř. věst. L 240, s. 1).
Článek 2 písm. a) úmluvy definuje pojem „znečišťování“ následovně:
„[…] přímé nebo nepřímé zavádění látek nebo energie člověkem do mořského prostředí, které má  takové škodlivé účinky, jako
je poškozování biologických zdrojů, ohrožení lidského zdraví, zabraňování námořním činnostem včetně rybolovu, poškozování
kvality používané mořské vody a znehodnocování rekreačních příležitostí“.
Článek 4 odst. 1 úmluvy uvádí:
„Smluvní strany přijmou jednotlivě nebo společně všechna potřebná opatření v souladu s touto úmluvou a platnými protokoly,
jejichž jsou stranami, aby předešly, snížily a odstranily znečištování v oblasti Středozemního moře a  chránily a zlepšovaly
mořské prostředí v této oblasti“.
Článek 8 úmluvy stanoví:
„Smluvní strany přijmou veškerá potřebná opatření, aby zabránily, snížily a odstranily znečištování Středozemního moře, které
je způsobené vnosy z řek, z pobřežních zařízení nebo výpustí nebo které pochází z jakéhokoli jiného zdroje na jejich území“.
Podobně, článek 1 protokolu stanoví, že:
„Smluvní strany […] přijmou veškerá vhodná opatření pro předcházení, snížení, odstranění a regulaci znečištování v oblasti
Středozemního moře způsobeného vnosy z řek, pobřežních závodů nebo výpustí nebo způsobeného vyzařováním z jakýchkoliv pozemních
zdrojů na jejich území“.
Článek 3 písm. c) protokolu stanoví:
„Oblastí působnosti tohoto protokolu (dále jen ,oblast protokolu‛) je:
…
c)

slaná jezera spojená s mořem“.
Článek 4 odst. 1 písm. a) uvádí, že protokol se vztahuje na „znečišťující vypouštění z pozemních zdrojů umístěných na území
stran, která zasahují oblast protokolu, zejména
–
přímým vypouštěním do moře nebo vypouštěním z pobřežních skládek,
–
nepřímo, řekami, kanály nebo jinými vodními toky, včetně podzemních vod, nebo povrchovým odtokem“.
Podle článku 6 odst. 1 a 3 protokolu:
„1.

Strany se zavazují, že přísně omezí znečišťování oblasti protokolu z pozemních zdrojů látkami nebo zdroji uvedenými v příloze
II tohoto protokolu.
[…]
3.

Vypouštění přísně podléhají vydání povolení příslušnými vnitrostátními orgány, které vychází z ustanovení přílohy III tohoto
protokolu […]“.
Článek 7 odst. 1 písm. e) protokolu uvádí:
„Strany ve spolupráci s příslušnými mezinárodními organizacemi postupně vypracují a přijmou obecné zásady a případně normy
či společná kritéria týkající se zejména:
[…]
e)

zvláštních požadavků na vypouštěná množství látek vyjmenovaných v přílohách I a II, na jejich koncentraci v odpadních vodách
a na způsoby jejich vypouštění“.
Z bodů 11 a 13 oddílu A přílohy II protokolu vyplývá, že režim zavedený v čl. 6 protokolu zahrnuje „látky, které mají přímo
nebo nepřímo nepříznivý vliv na obsah kyslíku v mořském prostředí, zvláště ty, které mohou způsobit eutrofizaci“, a „látky,
které přestože nemají toxickou povahu, se mohou stát škodlivými pro mořské prostředí vzhledem k vypouštěnému množství nebo
mohou narušovat jiné oprávněné využívání moře“.
Oddíl B přílohy II uvádí:
„Kontrolu a přísné omezování vypouštění látek uvedených v oddílu A je nutno provádět v souladu s přílohou III“.
Příloha III protokolu stanoví faktory, které je nutno brát v potaz „při vydávání povolení pro vypouštění odpadů obsahujících
látky uvedené v příloze II [...]“. Smluvní strany proto musí vzít v potaz „vlastnosti a složení odpadu“, „vlastnosti složek
odpadu vzhledem k jejich škodlivosti“, „vlastnosti místa vypouštění a přijímacího mořského prostředí“, „dostupnost odpadových
technologií“ a konečně, „možný zásah do mořských ekosystémů a využívání mořské vody“.
Článek 3 písm. d) pozměněného protokolu, kterému odpovídá čl. 3 písm. c) protokolu, stanoví, že oblast, na kterou se protokol
vztahuje, zahrnuje:
„[...]
d) brakické vody, pobřežní slané vody, včetně jezer a pobřežních lagun, a podzemní vody spojené se Středozemním mořem“.
Článek 6 odst. 1 pozměněného protokolu stanoví:
„Vypouštění z bodových zdrojů znečištění v oblasti protokolu a vypouštění do vody nebo vzduchu, která zasahují a mohou ovlivnit
oblast Středozemního moře tak, jak jsou definována v čl. 3 písm. a), c) a d) tohoto protokolu, podléhají přísně povolení nebo
regulaci příslušnými orgány smluvních stran, s řádným přihlédnutím k ustanovením tohoto protokolu a jeho přílohy II, stejně
jako k příslušným rozhodnutím nebo doporučením schůzí smluvních stran.“
Příloha I C pozměněného protokolu stanoví „kategorie látek a zdrojů znečištění“, které „budou sloužit jako návod při přípravě
akčních plánů, programů a opatření“. Zejména bod 17 zmiňuje „netoxické látky mající nepříznivý vliv na obsah kyslíku v mořském
prostředí“.
Pozměněný protokol ruší původní přílohu II a přečíslovává, se změnami, původní přílohu III na přílohu II.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Étang de Berre je jezerem se slanou vodou na území Francie o rozloze 15 000 hektarů a přímo spojeným se Středozemním mořem.
Syndicat si několikrát stěžoval společnosti EDF na škody způsobené na vodním prostředí Étang de Berre, zejména na škody způsobené
v důsledku uměle vypouštěné sladké vody z řeky Durance do jezera, kdykoliv jsou turbíny vodní elektrárny v Saint-Chamas uvedeny
do provozu.
Syndicat podal dne 1. září 1999 návrh na vydání předběžných opatření proti EDF k Tribunal de grande instance de Marseille
(Francie), dovolávaje se protiprávního jednání a uzavření vodní elektrárny v Saint-Chamas pod sankcí penále. Syndicat zejména
uplatňoval, že společnost EDF vypouští vodu z elektrárny bez předem uděleného povolení podle čl. 6 odst. 3 protokolu.
Soudce určený pro účely rozhodování o předběžném opatření v prvním stupni zamítl návrh na předběžné opatření usnesením ze
dne 25. října 1999. Přestože uznal obtěžování způsobené provozem turbín vodní elektrárny,  domníval se, že:
„pokud se týká použití práva Společenství, zejména Barcelonské úmluvy a Aténského protokolu […], otázka jejich přímého účinku
vůči procesním subjektům vyvolává také sporné otázky, které nespadají do pravomoci soudce ve věci samé.
Jelikož otázka, zda provozování vodní elektrárny v Saint-Chamas představuje zjevně neoprávněné obtěžování, tj. protiprávní
jednání ve smyslu judikatury, vyvolává příliš závažné sporné otázky, aby bylo možné žádat v rámci soudního řízení nařízení
předběžných opatření k zásahu a ukončení třicetiletého provozu, kteréžto rozhodnutí je značného významu, jelikož by mělo extrémně
vážné důsledky m.j. pro výrobu a bezpečnost elektrického systému v kraji [...]“
Syndicat podal odvolání proti tomuto rozhodnutí ke Cour d‘appel v Aix-en-Provence (Francie), který odvolání zamítl svým rozsudkem
ze dne 21. září 2000. Cour d‘appel se zejména domníval, že „různé články [protokolu] spolu navzájem souvisí“ a že čl. 6 odst.
3 „nelze číst odděleně, a tak není možné na základě protokolu platně a užitečně vydat povolení k vypouštění pro společnost
EDF do té doby, dokud Francie nedefinuje použitelná technická kritéria, neboť by nemohla být dána žádná odpověd“.
Syndicat podal proti tomuto rozsudku kasační stížnost, dovolávaje se zejména porušení čl. 6 odst. 3 protokolu ze strany EDF,
jehož použití bylo nesprávně vyloučeno Cour d‘appel.
Za těchto okolností se rozhodl Cour de Cassation přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru dvě následující předběžné otázky:
„1.
Musí být čl. 6 odst. 3 protokolu […], který se stal čl. 6 odst. 1 pozměněné verze, považován za článek mající přímý účinek,
takže se ho jakákoli dotčená osoba může dovolávat před vnitrostátními soudy na podporu žaloby na ukončení vypouštění vody
bez příslušného povolení v souladu s postupem a kritérii, které tento článek stanoví?
2.
Musí být totéž ustanovení vykládáno v tom smyslu, že zakazuje vypouštění takových látek do jezer se slanou vodou spojených
se Středozemním mořem, které i přes svou netoxičnost nepříznivě ovlivňují obsah kyslíku v mořském prostředí, bez povolení
vydaného příslušnými orgány členských států a při vzetí v potaz ustanovení výše uvedeného protokolu a jeho přílohy III C (nyní
přílohy II)?“
K relevantnosti pozměněného protokolu pro vyřešení sporu v původním řízení
EDF a francouzská vláda zaujímají stanovisko, že je třeba vykládat výlučně protokol, neboť pozměněný protokol dosud nevstoupil
v platnost.
V tomto ohledu vyplývá z ustálené judikatury, že řízení zavedené článkem 234 ES je nástrojem spolupráce mezi Soudním dvorem
a vnitrostátními soudci (viz zejména rozsudky ze dne 16. července 1992, Lourenço Dias, C-343/90, Recueil, s. I-4673, bod 14,
a ze dne 18. března 2004, Siemens a ARGE Telekom, C-314/01, dosud nezveřejněno ve Sbírce rozhodnutí, bod 33 a uvedená judikatura).
V rámci této spolupráce je vnitrostátní soudce, kterému je předložen spor, který jediný má přímou znalost skutkového základu
původní věci a který nese odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, v nejlepší pozici, aby posoudil s ohledem na
zvláštnosti případu, jak nezbytnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce proto, aby byl schopen vydat svůj rozsudek, tak
relevantnost otázek, které klade Soudnímu dvoru (viz zejména výše uvedený rozsudek Lourenço Dias, bod 15; ze dne 22. ledna
2002, Canal Satélite Digital, C-390/99, Recueil, s. I-607, bod 18; a výše uvedený Siemens a ARGE Telekom, bod 34).
V projednávaném případě není zdaleka zjevné, že výklad čl. 6 odst. 1 pozměněného protokolu není užitečný pro vyřešení sporu
v původním řízení. Jak Komise správně podotkla, nelze vyloučit, že za předpokladu, že rozsudek Cour d‘appel v Aix-en-Provence
bude zrušen Cour de cassation, pozměněný protokol bude již platný v okamžiku, kdy bude třeba znovu rozhodnout ve věci samé
sporu v původním řízení.
Pozměněný protokol by měl být proto také vzat v potaz pro účel poskytnutí odpovědí na předběžné otázky.
K přímému účinku čl. 6 odst. 3 protokolu a čl. 6 odst. 1 pozměněného protokolu
Vyjádření účastníků řízení
EDF zastává názor, že jednotlivá ustanovení protokolu spolu vzájemně souvisejí, což znemožňuje přiznat čl. 6 odst. 3 přímý
účinek, přestože obsahuje jasná a přesná ustanovení.
Článek 6 odst. 1 protokolu stanoví cíl „přísně snížit“ znečištění látkami nebo ze zdrojů uvedených v příloze II (včetně látek
majících nepříznivý účinek na obsah kyslíku). Článek 6 odst. 2 navíc požaduje, aby strany „společně nebo jednotlivě“, podle
potřeby, zavedly „vhodné programy a opatření“. Konečně čl. 6 odst. 3 požaduje, aby vypouštění podléhala „povolení, s řádným
přihlédnutím k ustanovením přílohy III“. Povinnost „řádně přihlédnout“ je velmi neurčitého charakteru a mohla by v případě
neupřesnění vést k tomu, že všechna vypouštění budou podléhat povolení toliko proto, že zahrnují jednu z látek vyjmenovaných
v příloze II protokolu. Takový požadavek by však byl zcela nepřiměřený z hlediska cíle sledovaného protokolem.
EDF se také dovolává čl. 7 odst. 1 protokolu týkajícího se „společných norem nebo kritérií“, které budou formulovány před
zavedením povolovacího systému. Tyto normy a kritéria však ještě nebyly pro dané vypouštění definovány.
Kromě toho, jelikož je Společenství stranou úmluvy a protokolu, normy, které mají být přijaty k jejich použití, mohou být
v zásadě stanoveny na úrovni Společenství. Dosud však neexistuje směrnice týkající se vypouštění sladké vody a kalů do jezer
se slanou vodou.
Syndicat, francouzská vláda a Komise hájí tezi přímého účinku čl. 6 odst. 3 protokolu, opírajíce se o judikaturu Soudního
dvora (viz zejména rozsudek ze dne 30. září 1987, Demirel, 12/86, Recueil, s. 3719, bod 14).
Článek 6 odst. 3 protokolu obsahuje z hlediska svého znění, cíle a povahy, jasnou, přesnou a bezpodmínečnou povinnost podmínit
vypouštění látek uvedených v příloze II protokolu předchozím povolením příslušnými vnitrostátními orgány. Přísný zákaz vypouštění
bez takového povolení nepodléhá, co se týče jeho výkonu nebo účinků, žádným výhradám nebo přijímání jakýchkoliv následných
opatření. Navíc, příloha III protokolu, na kterou čl. 6 odst. 3 odkazuje, podrobně vyjmenovává všechny faktory, ke kterým
musí být přihlédnuto při vydávání povolení.
Podle Komise neparalyzuje neexistence společně schválených opatření, programů a pokynů provádění protokolu ani nebrání vydávání
povolení k vypouštění, ale zvyšuje posuzovací pravomoc členských států při vydávání povolení, jejíž výkon je soudně přezkoumatelný.
Syndicat a Komise dodávají, že verze čl. 6, která vyplývá z pozměněného protokolu a dalších doplňků příloh, nemění předchozí
posouzení.
Závěry Soudního dvora
Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí být ustanovení smlouvy uzavřené Společenstvím s třetí zemí považováno za bezprostředně
použitelné, pokud, s ohledem na jeho znění, jakož i účel a povahu smlouvy, obsahuje jasnou a přesnou povinnost, která nepodléhá,
co se týče jejího splnění nebo účinků, přijetí jakéhokoli následného aktu (viz zejména výše uvedený rozsudek Demirel, bod
14, a ze dne 8. května 2003, Wählergruppe Gemeinsam, C-171/01, Recueil, s. I-4301, bod 54).
K určení, zda čl. 6 odst. 3 protokolu splňuje tato kritéria, je třeba nejdříve přezkoumat jeho znění.
V tomto ohledu je namístě konstatovat, že toto ustanovení stanoví jasně, přesně a bezpodmínečně povinnost členských států
podmínit vypouštění látek uvedených v příloze II protokolu povolením vydaným příslušnými vnitrostátními orgány s přihlédnutím
k ustanovením přílohy III.
Jak Komise správně zdůraznila, okolnost, že vnitrostátní orgány mají posuzovací pravomoc při vydávání povolení podle kritérií
stanovených v příloze III, nijak nesnižuje jasnou, přesnou a bezpodmínečnou povahu zákazu vypouštění bez předchozího povolení
vyplývajícího z čl. 6 odst. 3 protokolu.
Toto zjištění potvrzuje účel a povaha protokolu.
Z článků 1 a 4 protokolu totiž vyplývá, že jeho účelem je předejít, snížit, odstranit a regulovat znečištění oblasti Středozemního
moře způsobené vnosy z řek, pobřežních zařízení nebo výpustí nebo pocházející z jakýchkoliv jiných pozemních zdrojů v rámci
jejich území. K tomu účelu, opakuje závazky vyplývající z článků 4 a 8 úmluvy, článek 1 protokolu ukládá smluvním stranám
povinnost přijmout „všechna vhodná opatření“.
Zavedením režimu předchozích povolení vydávaných příslušnými vnitrostátními orgány pro vypouštění látek uvedených v příloze
II protokolu, čl. 6 odst. 3 přispívá k regulaci znečištění členskými státy z pozemních zdrojů v oblasti vymezené protokolem.
Uznání přímého účinku daného ustanovení může pouze posloužit účelu protokolu, jak je připomenut výše, a odpovídat povaze nástroje
zamýšleného zejména k zabránění znečištění způsobeného nečinností orgánů veřejné správy.
Předchozí úvahy platí také pro výklad čl. 6. odst. 1 pozměněného protokolu. Odkaz v něm učiněný na „významná rozhodnutí nebo
doporučení z jednání smluvních stran“, která musejí vzít příslušné vnitrostátní orgány v potaz, nemůže zpochybnit jasnost,
přesnost a bezpodmínečnost povahy zákazu vypouštění bez povolení. Navíc, změny schválené rozhodnutím 1999/801 nijak nezměnily
účel nebo povahu protokolu.
S ohledem na výše uvedené je třeba odpovědět na první otázku tak, že jak čl. 6 odst. 3 protokolu, tak čl. 6 odst. 1 pozměněného
protokolu po jeho vstupu v platnost mají přímý účinek, takže jakákoliv dotčená osoba je oprávněna se těchto ustanovení dovolávat
před vnitrostátními soudy.
K rozsahu působnosti čl. 6 odst. 3 protokolu a čl. 6 odst. 1 pozměněného protokolu
Jak správně poznamenaly Syndicat, francouzská vláda a Komise, příloha III protokolu, na kterou je odkazováno v čl. 6 odst.
3 protokolu, vyjmenovávající faktory, které je nutno vzít v potaz v rámci vydávání povolení pro vypouštění odpadů, samotná
odkazuje na přílohu II, která stanoví látky obsažené v daném odpadu. Tyto látky zahrnují v bodě 11 „látky, které mají přímo
nebo nepřímo nepříznivý účinek na obsah kyslíku v mořském prostředí, zejména ty, které mohou způsobit eutrofizaci“, a v bodě
13 „látky, které se přes svou netoxickou povahu mohou stát škodlivými pro mořské prostředí nebo mohou zasáhnout do oprávněného
využívání moře pro množství, v němž jsou vypouštěny“.
Je nutné konstatovat, že body 11 a 13 zjevně nepožadují předchozí povolení k vypouštění látek, jejichž toxičnost je podmíněna.
Stejný závěr platí ohledně rozsahu působnosti čl. 6 odst. 1 pozměněného protokolu.
Na základě tohoto ustanovení jsou to totiž veškeré „bodové zdroje vypouštění v oblasti protokolu  [která zahrnuje podle čl.
3 písm. d) pozměněného protokolu slaná jezera spojená se Středozemním mořem] a vypouštění do vody nebo vzduchu zasahující
obast Středozemního moře nebo které mohou tuto oblast ovlivnit“, a ne již jen vypouštění látek uvedených v příloze II protokolu,
které budou od nynějška „přísně podléhat povolování nebo regulaci příslušnými orgány“, které budou brát v potaz zejména ustanovení
pozměněného protokolu a jeho přílohy II.
Vzhledem k výše uvedenému je třeba odpovědět na druhou otázku tak, že jak čl. 6 odst. 3 protokolu, tak čl. 6 odst. 1 pozměněného
protokolu musejí být vykládány v tom smyslu, že zakazují vypouštění látek, které přes svou netoxickou povahu mají nepříznivý
účinek na obsah kyslíku v mořském prostředí, do jezer se slanou vodou spojených se Středozemním mořem, bez povolení vydaného
příslušnými vnitrostátními orgány.
K nákladům řízení
Náklady vzniklé francouzské vládě a Komisi, které předložily svá vyjádření Soudnímu dvoru, se nenahrazují. Vzhledem k tomu,
že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve sporu probíhajícím před postupujícím soudem,
k rozhodnutí o nákladech řízení je příslušný uvedený soud.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát)
o otázkách, které mu byly předloženy rozsudkem Cour de cassation ze dne 6. května 2003, rozhodl takto:
1)
Článek 6 odst. 3 Protokolu o ochraně Středozemního moře před znečišťováním z pozemních zdrojů, podepsaného v Aténách dne 17. května
1980, schváleného rozhodnutím Rady 83/101/EHS ze dne 28. února 1983, a čl. 6 odst. 1. téhož protokolu, ve znění změn přijatých
na Konferenci zmocněnců konané v Syrakusách ve dnech 7. a 8. března 1996, jež byly schváleny rozhodnutím Rady 1999/801/ES
ze dne 22. října 1999, mají přímý účinek, takže jakákoliv dotčená osoba je oprávněna se těchto ustanovení dovolávat před vnitrostátními
soudy.
2)
Tatáž ustanovení musejí být vykládána v tom smyslu, že zakazují vypouštění látek, které přes svou netoxickou povahu mají nepříznivý
účinek na obsah kyslíku v mořském prostředí, do jezer se slanou vodou spojených se Středozemním mořem, bez povolení vydaného
příslušnými vnitrostátními orgány.
Timmermans
Gulmann
Puissochet
Cunha Rodrigues
Schintgen
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 15. července 2004.
Vedoucí soudní kanceláře
Předseda druhého senátu
R. Grass
C. W. A. Timmermans
–
Jednací jazyk: francouzština.