CELEX: 61996CJ0353
Traktatbrud
Offentlige indkøb
Klageprocedurer
Begrebet ordregivende myndighed

Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 29. oktober 1996 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 77/62/EOEF af 21. december 1976 om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb (EFT 1977 L 13, s. 1), som aendret ved direktiv 88/295/EOEF (EFT L 127, s. 1), og navnlig ved ikke at offentliggoere udbuddet vedroerende indkoeb af goedningsstoffer for Irish Forestry Board (Coillte Teoranta) i De Europaeiske Faellesskabers Tidende samt i henhold til EF-traktaten.
Den relevante faellesskabslovgivning
2 Indtil 1994 var offentlige indkoeb inden for Faellesskabet reguleret af direktiv 77/62, navnlig som aendret ved direktiv 88/295.
3 I artikel 1 i direktiv 77/62 defineres begrebet ordregivende myndighed saaledes:
»I dette direktiv forstaas ved:
...
b)  'ordregivende myndigheder' staten, lokale organer og de i bilag I anfoerte offentligretlige juridiske personer, eller hvad der svarer hertil i de medlemsstater, der ikke kender dette begreb
...«
4 For saa vidt angaar Irland er det naermere bestemt i bilag I, punkt VI, at »hvad der svarer hertil« er »andre offentlige myndigheder, hvis offentlige indkoebsaftaler er undergivet statens kontrol«.
5 Raadets direktiv 93/36/EOEF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb (EFT L 199, s. 1) har ophaevet direktiv 77/62. Direktivet skulle gennemfoeres i national ret senest den 14. juni 1994, hvilket Irland ikke gjorde.
6 I artikel 1 i dette direktiv bestemmes:
»I dette direktiv forstaas ved:
...
b)  'ordregivende myndigheder', staten, regionale eller lokale myndigheder, offentligretlige organer og sammenslutninger af en/et eller flere af disse lokale myndigheder eller offentligretlige organer.
Ved 'offentligretligt organ' forstaas ethvert organ:
-  hvis opgave det er at imoedekomme almenhedens behov, dog ikke paa det industrielle eller forretningsmaessige omraade
-  som er en juridisk person, og
-  hvis drift enten for mere end halvdelens vedkommende finansieres af staten, regionale eller lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer eller er underlagt disses kontrol, eller hvortil staten, regionale eller lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer kan udpege mere end halvdelen af medlemmerne i administrations-, ledelses- eller tilsynsorganet.
...«
7 I artikel 3 i Raadets direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (EFT L 395, s. 33) bestemmes:
»1. Kommissionen kan paaberaabe sig den i denne artikel fastlagte procedure, naar den foer indgaaelsen af en kontrakt finder, at der er begaaet en klar og aabenbar overtraedelse af faellesskabsbestemmelserne vedroerende indgaaelse af offentlige kontrakter i forbindelse med en kontraktindgaaelsesprocedure, der er omfattet af anvendelsesomraadet for direktiv 71/305/EOEF og 77/62/EOEF.
2. Kommissionen meddeler den paagaeldende medlemsstat og den paagaeldende ordregivende myndighed grundene til, at den finder, at der er begaaet en klar og aabenbar overtraedelse, og anmoder om, at den bringes til ophoer.
3. Senest 21 dage efter modtagelsen af den i stk. 2 omhandlede meddelelse fremsender den paagaeldende medlemsstat til Kommissionen:
a)  en bekraeftelse af, at overtraedelsen er bragt til ophoer, eller
b)  en begrundet konklusion med redegoerelse for, hvorfor forholdet ikke er bragt i orden [i den danske version stk. 3, litra a), foerste led], eller
c)  en meddelelse om, at den paagaeldende procedure for indgaaelse af en kontrakt er blevet afbrudt, enten paa den ordregivende myndigheds eget initiativ eller som foelge af udoevelsen af de befoejelser, der er naevnt i artikel 2, stk. 1, litra a) [i den danske version stk. 3, litra a), andet led].
4. En begrundet konklusion i henhold til stk. 3, litra b), kan bl.a. vaere baseret paa det forhold, at den paastaaede overtraedelse allerede er genstand for appel eller er indbragt for en anden instans som omhandlet i artikel 2, stk. 8. I saa fald underretter medlemsstaten Kommissionen om resultatet af disse procedurer, saa snart det er kendt.
5. ...«
Sagens baggrund
8 Coillte Teoranta eller Irish Forestry Board (herefter »Skovkontoret«) er oprettet i form af et privatretligt selskab med hjemmel i section 9 i Irish Forestry Act 1988 (irsk lov om skovbrug fra 1988, herefter »loven«).
9 Ifoelge loven har Skovkontoret til formaal at drive skovbrug og dertil knyttet virksomhed paa erhvervsmaessig basis og, i overensstemmelse med praksis paa dette omraade, at oprette og vedligeholde en skovbrugsindustri samt at deltage i skovbrugsaktiviteter, der er forenelige med disse formaal, sammen med andre.
10 Som ejer af tolv nationalparker, hvortil der er gratis adgang, hoerer det ligeledes til Skovkontorets formaal at indrette installationer med et rekreativt, sportsligt, uddannelsesmaessigt, videnskabeligt og kulturelt sigte.
11 Den irske regering har overfoert skov, jord og ejendom til en vaerdi af ca. 700 mio. IEP til Skovkontoret. Som modydelse har Skovkontoret udstedt aktier til finansministeren, som saaledes er hovedaktionaer.
12 For saa vidt angaar Skovkontorets struktur fremgaar det af loven samt af kontorets vedtaegter, at det er oprettet af energiministeren (herefter »ministeren«), at vedtaegterne og enhver aendring heraf skal tiltraedes af ministeren (section 11 og 15), at »the chairman« (formanden) og andre direktoerer udnaevnes og deres loenninger fastsaettes af ministeren (section 15(2)(b) og (d)), at »the first Chief Executive« (den oeverste generaldirektoer) udnaevnes af ministeren og udfoerer sine funktioner i henhold til retningslinjer fastsat af denne (section 35), at udnaevnelsen af Skovkontorets revisorer skal tiltraedes af ministeren (section 15(2)(e)), og at Skovkontoret skal foelge statens retningslinjer og de ministerielle cirkulaerer vedroerende loenninger, tillaeg og de ansattes arbejdsbetingelser (section 36). Visse af ministerens beslutninger skal godkendes af finansministeren.
13 I sin forretningsfoerelse skal Skovkontoret respektere foelgende forpligtelser: Ministeren kan tilstille det skriftlige instrukser for at forpligte det til at respektere hovedlinjerne i statens politik for skovbrugsvirksomhed, til at oprette og vedligeholde bestemte tjenesteydelser eller installationer, eller til at opretholde eller benytte bestemte arealer til naermere bestemte formaal (lovens section 38). Skovkontoret skal konsultere ministeren vedroerende skovbrugsvirksomhed i visse omraader af videnskabelig interesse (section 13). Hvert aar skal Skovkontoret forelaegge ministeren en plan for koeb og salg af arealer (section 14). Oprettelse og erhvervelse af filialer skal tiltraedes af ministeren (section 15(2)(g)), en generalforsamling skal organiseres, naar to ministre foreslaar det (vedtaegtens punkt 15), og Skovkontorets aarsrapport og reviderede regnskab skal forelaegges det irske parlament (lovens section 30 og 31).
14 Med hensyn til finansieringen fremgaar det af de herfor gaeldende bestemmelser, at Skovkontorets aktiekapital skal godkendes af finansministeren (lovens section 10). Skovkontoret kan ikke optage laan uden ministerens samtykke (section 24), hvorimod ministeren kan kautionere for ethvert laant beloeb (section 25). Skovkontoret kan investere et beloeb, der ikke overstiger 250 000 IEP, i kontrollen med andre selskaber. Denne sum kan forhoejes med tilladelse fra ministeren efter forhandling med finansministeren (section 15(2)(h)). Sidstnaevnte kan i oevrigt stille visse beloeb til raadighed for Skovkontoret paa naermere bestemte vilkaar og til naermere bestemte formaal.
15 Den 10. marts 1994 offentliggjorde Skovkontoret et udbud vedroerende indkoeb af goedningsstoffer til en vaerdi af over 200 000 ECU for perioden fra den 1. april 1994 til den 31. marts 1995. Det har ikke offentliggjort licitationsbekendtgoerelsen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende. Den 30. maj 1994 tildelte Skovkontoret kontrakten. Den 21. juni 1994 anlagde Connemara Machine Turf Co. Ltd, en virksomhed hvis tilbud ikke blev antaget, sag ved High Court med krav om annullation af tildelingen af kontrakten.
16 Foer tildelingen af kontrakten, nemlig den 18. maj 1994, modtog Kommissionen en klage vedroerende fremgangsmaaden ved udbudet. I medfoer af artikel 3, stk. 1, i direktiv 89/665 fremsendte Kommissionen den 30. juni 1994 en skrivelse til den irske regering. Heri udtrykte Kommissionen sin tvivl med hensyn til kontrakttildelingens overensstemmelse med faellesskabsreglerne vedroerende offentlige indkoeb og angav ligeledes, at denne skrivelse skulle anses for en henstilling i henhold til traktatens artikel 169. I det vaesentlige gjorde Kommissionen gaeldende, at Skovkontoret som en ordregivende myndighed ikke havde offentliggjort udbuddet i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, jf. bestemmelserne i direktiv 77/62, navnlig artikel 9.
17 Den irske regering tog ved skrivelse af 22. juli 1994 til genmaele mod de af Kommissionen paaberaabte argumenter. Den gjorde gaeldende, at den i artikel 3, stk. 1 og 2, i direktiv 89/665 omhandlede procedure var uanvendelig, da kontrakten var indgaaet inden modtagelsen af Kommissionens skrivelse, at den anfoerte overtraedelse allerede var genstand for en sag for en irsk domstol, jf. artikel 3, stk. 4, at Skovkontoret under alle omstaendigheder ikke var en ordregivende myndighed hverken i henhold til direktiv 93/36 eller til direktiv 77/62, at Irland havde gennemfoert direktiverne korrekt i national ret, og at en procedure i henhold til traktatens artikel 169 ikke var hensigtsmaessig, selv i det tilfaelde hvor der forekom en overtraedelse af faellesskabsretlige regler vedroerende offentlige indkoeb, da der fandtes en anden klageadgang i medfoer af bestemmelserne i direktiv 89/665.
18 Da svaret ikke var tilfredsstillende, tilstillede Kommissionen den 23. februar 1996 Irland en begrundet udtalelse i henhold til traktatens artikel 169, foerste afsnit, som Irland besvarede ved skrivelse af 7. juni 1996, hvori den fastholdte sin stilling, som anfoert i forrige skrivelse.
19 Det er under disse omstaendigheder, at Kommissionen har anlagt naervaerende traktatbrudssag.
Formaliteten
20 Uden formelt at paastaa sagen afvist har den irske regering rejst spoergsmaalet, om en procedure i henhold til traktatens artikel 169 kan ivaerksaettes, naar der findes andre midler til at afhjaelpe en overtraedelse paa, saasom de der er fastsat i artikel 3 i direktiv 89/665.
21 Da der er anlagt sag ved High Court den 21. juni 1994, er det artikel 3, stk. 4, i dette direktiv, der skal finde anvendelse i naervaerende sag. Det er inden for rammerne af denne sag, at en eventuel overtraedelse af bestemmelserne vedroerende offentlige indkoeb skal vurderes. En saadan overtraedelse ville i oevrigt ikke vaere begaaet af Irland, men af Skovkontoret, hvis dette blev anset for en ordregivende myndighed.
22 I den henseende bemaerkes, at den saerlige procedure paa grundlag af direktiv 89/665 udgoer en forebyggende foranstaltning, der ikke kan begrunde undtagelser fra eller erstatte Kommissionens virksomhed paa grundlag af traktatens artikel 169. Efter denne sidste bestemmelse er der tillagt Kommissionen kompetence til efter et frit skoen at anlaegge sag ved Domstolen, naar den finder, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, der paahviler den i henhold til traktaten, og den paagaeldende medlemsstat ikke efterkommer Kommissionens begrundede udtalelse (dom af 24.1.1995, sag C-359/93, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 157, praemis 13).
23 For saa vidt angaar spoergsmaalet, om Irland kan holdes ansvarlig for Skovkontorets handlinger i sin egenskab af ordregivende myndighed, bemaerkes, at direktiverne vedroerende offentlige indkoeb ville miste deres effektive virkning, hvis en ordregivende myndigheds handlinger ikke kunne tilskrives den paagaeldende medlemsstat.
24 Det foelger heraf, at spoergsmaalet kan besvares.
Faktiske omstaendigheder
25 Kommissionen har gjort gaeldende, at kun direktiv 77/62 er anvendeligt. Den mener, at Skovkontoret som foelge af den samlede virkning af de forskellige bestemmelser, der regulerer Skovkontorets retsstilling, skal anses for at hoere til staten i den betydning, som Domstolen har tillagt dette udtryk i dom af 20. september 1988 (sag 31/87, Beentjes, Sml. s. 4635).
26 I denne dom har Domstolen anlagt en formaalsbestemt fortolkning af begrebet stat i Raadets direktiv 71/305/EOEF af 26. juli 1971 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter (EFT 1971 II, s. 613), der indeholder den samme definition af ordregivende myndighed, som direktiv 77/62. Ifoelge denne fortolkning skal et organ, hvis sammensaetning og funktioner er fastsat ved lov, og som i vidt omfang er afhaengigt af myndighederne, anses for hoerende til staten, selv om det ikke formelt er en del heraf.
27 Desuden er Kommissionen af den opfattelse, at Skovkontoret ligeledes kan anses for vaerende en anden offentlig myndighed, hvis offentlige indkoeb er undergivet statens kontrol, jf. bilag I, punkt VI, til direktiv 77/62.
28 Ifoelge den irske regering kan Skovkontoret ikke anses for vaerende en ordregivende myndighed hverken i henhold til direktiv 77/62 eller direktiv 93/36.
29 Skovkontoret er ifoelge den irske regering en privat virksomhed, der er underlagt bestemmelserne i Companies Act (selskabslov). Det er foelgelig en erhvervsvirksomhed, der tilhoerer staten. Befoejelserne til at udnaevne og afskedige Skovkontorets ansvarlige og at bestemme dets generelle politik er ikke videre end de, der ville vaere fastsat i vedtaegterne for et privat selskab, der naesten ejes fuldstaendigt af en aktionaer. Den daglige ledelse foregaar til gengaeld uafhaengigt, og staten har ingen indflydelse paa indkoebene.
30 Irland bestrider ikke, at hvis Skovkontoret skulle kvalificeres som en ordregivende myndighed, skulle det have offentliggjort udbuddet vedroerende det paagaeldende indkoeb.
31 Indledningsvis bemaerkes, at sagens faktiske forhold kun kan henhoere under direktiv 77/62. Paa tidspunktet for udbuddets offentliggoerelse, og selv paa tidspunktet for kontraktens tildeling, var gennemfoerelsesfristen for direktiv 93/36 endnu ikke udloebet, og Irland havde heller ikke foretaget en saadan gennemfoerelse.
32 For saa vidt angaar spoergsmaalet, om Skovkontoret er en ordregivende myndighed i henhold til direktiv 77/62, bemaerkes, at Skovkontoret er en juridisk person i modsaetning til det beroerte organ i den foernaevnte Beentjes-dom. Det er i oevrigt ubestridt, at det ikke foretager offentlige indkoeb paa statens eller et lokalt organs regning.
33 Under disse omstaendigheder kan Skovkontoret ikke anses for at vaere staten eller et lokalt organ som omhandlet i artikel 1, litra b), i direktiv 77/62. Det boer dog undersoeges, om det svarer til en offentligretlig juridisk person, jf. bilag I til direktiv 77/62.
34 For saa vidt angaar Irland angiver bilaget andre offentlige myndigheder, hvis indkoeb er undergivet statens kontrol, som ordregivende myndighed.
35 Det bemaerkes, at samordningen paa faellesskabsniveau af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb har til formaal at fjerne hindringerne for varernes frie bevaegelighed.
36 For at give princippet om fri bevaegelighed fuld virkning skal begrebet ordregivende myndighed fortolkes formaalsbestemt (jf. i denne forbindelse dom af 10.11.1998, sag C-360/96, BFI Holding, Sml. I, s. 6821, praemis 62).
37 Det maa i den forbindelse understreges, at det er staten, der har oprettet Skovkontoret og har overladt det visse opgaver, der primaert bestaar i at opretholde statsskovene og en skovbrugsindustri, men ogsaa at indrette forskellige installationer i almenhedens interesse. Det er ogsaa staten, der har retten til at udnaevne Skovkontorets oeverste ledelse.
38 Ministerens adgang til at tilstille Skovkontoret instrukser, navnlig at forpligte det til at respektere hovedlinjerne i statens politik vedroerende skovdrift eller til at indrette naermere bestemte tjenesteydelser eller installationer, og de befoejelser, der er tillagt denne minister og finansministeren paa det oekonomiske omraade, giver desuden staten mulighed for at kontrollere Skovkontorets oekonomiske aktivitet.
39 Det fremgaar heraf, at selv om ingen bestemmelser udtrykkeligt fastsaetter, at den statslige kontrol specifikt omfatter Skovkontorets offentlige indkoeb, kan staten i det mindste indirekte udoeve en saadan kontrol.
40 Det foelger af det foranstaaende, at Skovkontoret skal anses for vaerende en »offentlig myndighed, hvis offentlige indkoebsaftaler er undergivet statens kontrol«, jf. bilag I, punkt VI, til direktiv 77/62.
41 Heraf foelger, at Skovkontoret er en ordregivende myndighed som omhandlet i direktiv 77/62. Foelgelig var det forpligtet til at offentliggoere en licitationsbekendtgoerelse i De Europaeiske Faellesskabers Tidende.
42 Det maa herefter fastslaas, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 77/62, som aendret ved direktiv 88/295, da Skovkontoret ikke har offentliggjort en licitationsbekendtgoerelse vedroerende indkoeb af goedningsstoffer i De Europaeiske Faellesskabers Tidende.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
43 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Irland har tabt sagen og doemmes til at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
1) Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 77/62/EOEF af 21. december 1976 om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb, som aendret ved Raadets direktiv 88/295/EOEF af 22. marts 1988, da Coillte Teoranta ikke har offentliggjort en licitationsbekendtgoerelse vedroerende indkoeb af goedningsstoffer i De Europaeiske Faellesskabers Tidende.
2) Irland betaler sagens omkostninger.