CELEX: 62002CJ0385
Nesplnění povinnosti státem
Směrnice 93/37/EHS
Veřejné zakázky na stavební práce
Vyjednávací řízení bez předchozího zveřejnění vyhlášení zakázky

Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Italská republika tím, že Magistrato per
il Po di Parma, místní orgán ministerstva veřejných prací (nyní ministerstvo infrastruktury a dopravy), zadal zakázky na dokončení
stavby nádrže k zadržování povodní na vodním toku Parma v oblasti Marano (obec Parma), jakož i na práce na úpravu a dokončení
zadržovací nádrže na vodním toku Enza a regulaci povodní na vodním toku Terdoppio na jihozápad od Cerana, ve vyjednávacím
řízení bez předchozího zveřejnění vyhlášení zakázky, ačkoliv podmínky k tomu nezbytné nebyly splněny, nesplnila povinnosti,
které pro ni vyplývají ze směrnice Rady 93/37/EHS ze dne 14. června 1993 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek
na stavební práce (Úř. věst. L 199, s. 54; Zvl. vyd. 06/02, s. 163, dále jen „směrnice“), a zejména z čl. 7 odst. 3 této směrnice.
Právní rámec
Článek 7 odst. 3 písm. b), c) a e) směrnice stanoví:
„Zadavatelé mohou zadat veřejné zakázky na stavební práce ve vyjednávacím řízení bez předchozího zveřejnění vyhlášení zakázky
v těchto případech:
[…]
b)
pokud z technických či uměleckých důvodů nebo z důvodů souvisejících s ochranou výlučných práv mohou být práce provedeny pouze
určitým zhotovitelem;
c)
pokud je to skutečně nezbytné, pokud z důvodů krajní naléhavosti způsobené událostmi, které zadavatelé nemohli předvídat,
nemohou být dodrženy lhůty stanovené pro otevřené, omezené nebo vyjednávací řízení uvedené v odstavci 2. Okolnosti, které
opodstatňují krajní naléhavost, nesmí být v žádném případě způsobené zadavateli;
[…]
e)
pro nové stavební práce sestávající z opakování podobných stavebních prací, jimiž je pověřen zhotovitel, kterému stejní zadavatelé
zadali dřívější zakázku, za předpokladu, že tyto práce odpovídají základnímu projektu, na který byla zadána první zakázka
podle postupů uvedených v odstavci 4.
Již při vyhlášení soutěže na první projekt, musí být oznámeno, že tento postup může být použit a zadavatelé berou při uplatňování
ustanovení článku 6 v úvahu celkové odhadnuté náklady dalších prací. Tento postup lze použít pouze do tří let od zadání původní
zakázky.“
Článek 7 odst. 4 směrnice stanoví:
„Ve všech ostatních případech zadávají zadavatelé veřejné zakázky na stavební práce v otevřeném nebo omezeném řízení.“
Skutkové okolnosti
Nařízeními č. 11414 a 11416 ze dne 9. října 1997 a č. 11678 ze dne 15. října 1997 Magistrato per il Po di Parma schválil smlouvy
týkající se následujících stavebních prací:
–
dokončení stavby nádrže k zadržování povodní na vodním toku Parma v oblasti Marano (obec Parma),
–
úpravy a dokončení zadržovací nádrže na vodním toku Enza a
–
regulace povodní na vodním toku Terdoppio na jihozápad od Cerana.
Hodnota těchto stavebních prací dosáhla přibližně 37 v prvním, 21 v druhém a 19,5 miliard lir v třetím případě.
Původní zakázky týkající se uvedených stavebních prací byly zadány v následujících dnech:
–
dne 22. prosince 1988, pokud jde o vodní tok Parma,
–
dne 26. října 1982, pokud jde o vodní tok Enza, a
–
dne 20. května 1988, pokud jde o vodní tok Terdoppio.
Postup před zahájením soudního řízení
Dopisem ze dne 27. září 2000 Komise požádala italské úřady o informace o řízení použitém při zadání zakázek uvedených v bodě
[4] tohoto rozsudku (dále jen „dotčené zakázky“).
Dopisy ze dne 19. října 2000 a ze dne 26. března 2001 italské úřady odpověděly, uplatňujíce, že řízení, které použily, bylo
v souladu s požadavky čl. 7 odst. 3 písm. e) směrnice, neboť dotčené stavební práce sestávaly z opakování stavebních prací
podobných pracím, jimiž již Magistrato per il Po di Parma pověřil zhotovitele, kterým zadal původní zakázky, a tyto práce
odpovídaly základnímu projektu, na který byla zadána první zakázka podle postupů uvedených v čl. 7 odst. 4 směrnice. Mimoto
možnost investora použít vyjednávací řízení byla stanovena v původních vyhlášeních zakázek a ze strany Magistrato per il Po
di Parma byly při použití ustanovení Společenství vzaty v úvahu celkové odhadované náklady na realizaci každého díla. Konečně
k použití vyjednávacího řízení došlo do tří let od zadání původní zakázky.
Komise zaslala dne 23. dubna 2001 Italské republice dopis, kterým ji vyzvala k podání jejích vyjádření.
Italské úřady odpověděly dopisy ze dne 8. června a 17. prosince 2001, uplatňujíce, že lhůta tří let od zadání původní zakázky
uvedená v čl. 7 odst. 3 písm. e) směrnice běží ode dne převzetí stavebních prací, jichž se týká původní zakázka, neboť tento
den značí konec smlouvy.
Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s touto odpovědí spokojena, zaslala dne 21. prosince 2001 Italské republice odůvodněné stanovisko,
kterým ji vyzvala k přijetí opatření nezbytných k dosažení souladu s tímto stanoviskem ve lhůtě dvou měsíců od jeho oznámení.
Vzhledem k tomu, že Italská republika na toto stanovisko neodpověděla, podala Komise tuto žalobu.
Návrhy
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
určil, že Italská republika tím, že Magistrato per il Po di Parma zadal zakázky na dokončení stavby nádrže k zadržování povodní
na vodním toku Parma v oblasti Marano (obec Parma), jakož i na práce na úpravu a dokončení zadržovací nádrže na vodním toku
Enza a regulaci povodní na vodním toku Terdoppio na jihozápad od Cerana, ve vyjednávacím řízení bez předchozího zveřejnění
vyhlášení zakázky, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice, a zejména z čl. 7 odst. 3 této směrnice,
–
uložil Italské republice náhradu nákladů řízení.
Italská republika navrhuje, aby Soudní dvůr, aniž by byl dotčen výklad čl. 7 odst. 3 směrnice z hlediska hospodářské soutěže,
konstatoval, že se italská vláda dopustila omluvitelného nesprávného posouzení ve vztahu k výkladu ustanovení na základě znění
většiny jazykových verzí z důvodu italské verze tohoto ustanovení.
K nesplnění povinnosti
Je nesporné, že na dotčené zakázky se vztahuje směrnice a že byly zadány ve vyjednávacím řízení bez předchozího zveřejnění
vyhlášení zakázky. Toto řízení je umožněno pouze v případech taxativně vyjmenovaných v čl. 7 odst. 3 směrnice. Ve své žalobní
odpovědi uplatňuje italská vláda tři důvody směřující k prokázání, že dotčené zakázky náležejí k jednomu z těchto případů.
Zaprvé italská vláda uplatňuje to, že Magistrato per il Po di Parma mezi lety 1981 a 1990 zahájil řízení směřující k provedení
zásahů určených k zabezpečení území a oblastí dotčených povodněmi na řece Pád a jejích přítocích před povodněmi zakázkami
týkajícími se vypracování celkového projektu a provedení stavebních prací po položkách podle dostupných prostředků. Zakázky
týkající se vypracování projektu a první položky stavebních prací byly zadány v návaznosti na řízení v souladu s právem Společenství.
Příslušná vyhlášení zakázky obsahovala doložku umožňující zadávajícímu úřadu zadat stejnému podniku provedení položek následných
stavebních prací.
S ohledem na složitost a náročnost stavebních prací vrchní rada pro veřejné práce v technickém posudku upřesnila, že tyto
práce musí být provedeny jediným kvalifikovaným úspěšným uchazečem a že pokud budou prováděny po položkách, musí být zajištěna
jejich návaznost. V doložce obsažené ve vyhlášení zakázky, jakož i ve smlouvách na vypracování projektu a na první položku
stavebních prací, byl tento technický návrh proveden. Použití vyjednávacího řízení bez předchozího zveřejnění vyhlášení zakázky
k zadání dotčených zakázek představovalo splnění smluvní povinnosti.
Podle italské vlády zadavatel chtěl vyhovět technickým požadavkům týkajícím se provedení veškerých stavebních prací jediným
úspěšným uchazečem. Provádění stavebních prací po jednotlivých položkách vede často k problémům se slučitelností provedení,
a tedy v případě zničení nebo zhoršení prací k obtížím při určení odpovědnosti za škody, které z toho vzniknou.
Tento první důvod uplatňovaný žalovanou v rámci své obrany je třeba chápat jako vycházející z čl. 7 odst. 3 písm. b) směrnice,
jelikož toto ustanovení umožňuje použití vyjednávacího řízení bez předchozího zveřejnění vyhlášení zakázky pro stavební práce,
které mohou být z technických důvodů provedeny pouze určitým zhotovitelem.
Ustanovení čl. 7 odst. 3 směrnice, která povolují výjimky z pravidel směřujících k zajištění efektivity práv zaručených Smlouvou
o ES v odvětví veřejných zakázek, musí být vykládána restriktivně a důkazní břemeno ohledně existence výjimečných podmínek
odůvodňujících výjimku nese ten, kdo se jich dovolává (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 18. května 1995, Komise v. Itálie,
C-57/94, Recueil, s. I‑1249, bod 23, a ze dne 28. března 1996, Komise v. Německo, C‑318/94, Recueil, s. I-1949, bod 13).
Z toho plyne, že italské orgány musí prokázat, že z technických důvodů bylo nezbytné zadat dotčené zakázky zhotoviteli, s nímž
byla uzavřena původní smlouva (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, bod 24).
Cíl zajištění návaznosti prací týkajících se složitých projektů a směřujících k zabezpečení oblasti před povodněmi je zajisté
technický důvod, jemuž je třeba přiznat důležitost. Nicméně pouhé tvrzení o složitosti a náročnosti veškerých prací nepostačuje
k prokázání, že stavební práce mohou být provedeny pouze týmž zhotovitelem, zejména pokud jsou rozděleny do položek, jejichž
realizace má být rozvržena do více let.
Avšak v projednávané věci se italská vláda spokojila s tím, že odkázala obecně na smysl posudku Vrchní rady pro veřejné práce
bez podrobného vysvětlení, které by umožnilo prokázat nezbytnost využití jediného zhotovitele.
Pokud jde o argument, i za předpokladu, že by byl relevantní, předložený italskou vládou, že použití vyjednávacího řízení
bez předchozího zveřejnění vyhlášení zakázky při zadání dotčených zakázek představuje splnění smluvní povinnosti, je třeba
konstatovat, že uvedená vláda existenci takové povinnosti neprokázala. Naopak podle údajů předložených Soudnímu dvoru  Magistrato
per il Po di Parma nebyl povinen zadat úspěšným uchazečům o první položky stavebních prací následné položky, ale měl pouze
možnost tak učinit.
Z toho vyplývá, že důvod uplatňovaný žalovanou v rámci své obrany, vycházející z čl. 7 odst. 3 písm. b) směrnice, není opodstatněný,
a musí být zamítnut.
Zadruhé podle italské vlády bylo v projednávaném případě naléhavé stavební práce dokončit, aby nedošlo k tomu, že jejich neúplný
charakter zvýší nebezpečí povodní.
Tento druhý důvod uplatňovaný žalovanou v rámci své obrany je třeba chápat jako vycházející z čl. 7 odst. 3 písm. c) směrnice,
který umožňuje použití vyjednávacího řízení bez předchozího zveřejnění vyhlášení zakázky, pokud z důvodů krajní naléhavosti
způsobené událostmi, které zadavatelé nemohli předvídat, nemohou být dodrženy lhůty stanovené pro normální řízení. Druhá věta
tohoto ustanovení upřesňuje, že okolnosti, které opodstatňují krajní naléhavost, nesmí být v žádném případě způsobené zadavateli.
Avšak v projednávané věci byly původní zakázky týkající se stavebních prací na ochranu před povodněmi zadány v osmdesátých
letech. Mimoto na počátku bylo stanoveno, že provádění stavebních prací bude probíhat po položkách podle dostupných prostředků.
Tyto údaje neprokazují žádnou krajní naléhavost. Vztahují se naopak k organizaci provedené zadavatelem.
Z toho plyne, že druhý důvod uplatňovaný žalovanou v rámci své obrany, vycházející z čl. 7 odst. 3 písm. c) směrnice, tedy
není opodstatněný, a musí být zamítnut.
Zatřetí italská vláda se dovolává čl. 7 odst. 3 písm. e) směrnice, který za jistých podmínek umožňuje použití vyjednávacího
řízení bez předchozího zveřejnění vyhlášení zakázky pro nové stavební práce sestávající z opakování podobných stavebních prací,
jimiž je pověřen zhotovitel, kterému stejní zadavatelé zadali dřívější zakázku.
Podle poslední věty tohoto ustanovení lze tuto možnost použít pouze do tří let od zadání původní zakázky. Italská vláda uplatňuje,
že tato lhůta běží od ukončení stavebních prací, jichž se týká původní zakázka, nikoliv od zadání této zakázky.
Podpůrně italská vláda navrhuje, aby Soudní dvůr konstatoval, že se dopustila omluvitelného nesprávného posouzení z důvodu
italské verze čl. 7 odst. 3 směrnice.
V tomto ohledu je namístě uvést, že čl. 7 odst. 3 písm. e) směrnice umožňuje použít vyjednávací řízení bez předchozího zveřejnění
vyhlášení zakázky pro nové stavební práce sestávající z opakování podobných stavebních prací, jimiž je pověřen zhotovitel,
kterému byla zadána dřívější zakázka. Poslední věta tohoto ustanovení nicméně upřesňuje, že tento postup lze použít pouze
„do tří let od zadání původní zakázky“.
Ve světle srovnání jazykových verzí tohoto ustanovení je třeba chápat výraz „zadání původní zakázky“ ve smyslu uzavření původní
smlouvy, a nikoliv ve smyslu  dokončení stavebních prací, kterých se zakázka týká.
Zejména verze dánská „indgaaelsen af den orprindelige kontrakt“, anglická „the conclusion of the original contract“, španělská
„formalización del contrato inicial“ a portugalská „celebração do contrato inicial“ označují bez dvojznačnosti smlouvu, a
nemohou být chápány jako odkazující na práce, které jsou jejím předmětem.
Tento výklad je potvrzen účelem dotčeného ustanovení a jeho místem v systému směrnice.
Jednak, pokud se jedná o ustanovení o výjimce, které musí být vykládáno restriktivně, je třeba zvolit spíše výklad, který
omezí dobu, po kterou platí výjimka, než takový, který ji prodlouží. Tomuto cíli odpovídá výklad, který stanoví jako počátek
spíše den uzavření původní smlouvy než nutně pozdější den dokončení prací, které jsou jejím předmětem.
Kromě toho právní jistota, žádoucí v řízení o zadávání veřejných zakázek, vyžaduje, aby mohl být počátek dotčené lhůty definován
určitým a objektivním způsobem. Avšak jestliže je datum uzavření smlouvy určité, za data označující ukončení prací lze považovat
mnohá data, což vede k nejistotě. Mimoto, jestliže je datum uzavření smlouvy definitivně určeno na počátku, datum ukončení
prací, jakkoliv je definováno, může být měněno nahodilými a samovolnými faktory po celou dobu provádění zakázky.
Z toho plyne, že v projednávané věci běžela lhůta tří let stanovená v poslední větě čl. 7 odst. 3 písm. e) směrnice od uzavření
původních smluv v letech 1982 a 1988. Vzhledem k tomu, že dotčené zakázky byly zadány v roce 1997, výjimka stanovená uvedeným
ustanovením nebyla tedy použitelná.
Co se týče návrhu italské vlády, aby bylo uznáno, že se dopustila omluvitelného nesprávného posouzení, je třeba připomenout,
že řízení o nesplnění povinnosti státu umožňuje určit přesný rozsah povinností členských států, zejména v případě různosti
výkladu a je založeno na objektivním zjištění nedodržování povinností, které členskému státu ukládá Smlouva nebo akt sekundárního
práva (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 18. ledna 2001, Komise v. Španělsko, C-83/99, Recueil, s. I-445, bod 23). Pojem
omluvitelné nesprávné posouzení tedy nemůže být dovoláván členským státem k odůvodnění nesplnění povinností, které pro něj
vyplývají ze směrnice.
Z toho vyplývá, že třetí důvod uplatňovaný žalovanou v rámci její obrany, vycházející z čl. 7 odst. 3 písm. e) směrnice, musí
být zamítnut jako neopodstatněný.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že Italská republika tím, že Magistrato per il Po di Parma zadal zakázky
na dokončení stavby nádrže k zadržování povodní na vodním toku Parma v oblasti Marano (obec Parma), jakož i na práce na úpravu
a dokončení zadržovací nádrže na vodním toku Enza a regulaci povodní na vodním toku Terdoppio na jihozápad od Cerana, ve vyjednávacím
řízení bez předchozího zveřejnění vyhlášení zakázky, ačkoliv podmínky k tomu nezbytné nebyly splněny, nesplnila povinnosti,
které pro ni vyplývají ze směrnice.
K nákladům řízení
Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud
účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu
nákladů řízení ve svém návrhu a Italská republika byla ve sporu neúspěšná, je namístě jí uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1)
Italská republika tím, že Magistrato per il Po di Parma, místní orgán ministerstva veřejných prací (nyní ministerstvo infrastruktury
a dopravy), zadal zakázky na dokončení stavby nádrže k zadržování povodní na vodním toku Parma v oblasti Marano (obec Parma),
jakož i na práce na úpravu a dokončení zadržovací nádrže na vodním toku Enza a regulaci povodní na vodním toku Terdoppio na
jihozápad od Cerana, ve vyjednávacím řízení bez předchozího zveřejnění vyhlášení zakázky, ačkoliv podmínky k tomu nezbytné
nebyly splněny, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice Rady 93/37/EHS ze dne 14. června 1993 o koordinaci
postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce.
2)
Italské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
–
Jednací jazyk: italština.