CELEX: 62005CJ0195
Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats
Umwelt
Richtlinien 75/442/EWG und 91/156/EWG
Abfallbegriff
Nahrungsabfälle, die aus der landwirtschaftlichen Nahrungsmittelerzeugung stammen und für die Herstellung von Futtermitteln bestimmt sind
Aus der Zubereitung von Speisen stammende Rückstände, die für Haustierasyleinrichtungen bestimmt sind

1       Mit ihrer Klage beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass die Italienische Republik dadurch,
dass sie
–       für ihr gesamtes Hoheitsgebiet gültige Durchführungsanweisungen erlassen hat, die insbesondere im Runderlass des Umweltministeriums
vom 28. Juni 1999 mit Auslegungshinweisen zur Definition des Begriffs „Abfall“ (im Folgenden: Runderlass vom Juni 1999) und
in der Mitteilung des Gesundheitsministeriums vom 22. Juli 2002 mit Leitlinien zu der Regelung über Gesundheit und Hygiene
betreffend die Verwendung von aus dem Produktions- und Wirtschaftskreislauf der landwirtschaftlichen Nahrungsmittelerzeugung
stammenden Materialien und Nebenprodukten für Futterzwecke (GURI Nr. 180 vom 2. August 2002, berichtigt in GURI Nr. 245 vom
18. Oktober 2002; im Folgenden: Mitteilung von 2002) ausführlich dargestellt sind, nach denen Nahrungsabfälle, die aus der
landwirtschaftlichen Nahrungsmittelerzeugung stammen und für die Herstellung von Futtermitteln bestimmt sind, von der Regelung
über Abfälle ausgenommen sind, und
–       durch Art. 23 des Gesetzes Nr. 179 vom 31. Juli 2002 betreffend umweltrechtliche Vorschriften (GURI Nr. 189 vom 13. August
2002; im Folgenden: Gesetz Nr. 179/2002) die aus der Zubereitung fester, gekochter oder roher Speisen aller Art stammenden
Rückstände, die nicht in den Vertrieb gelangt und die für Haustierasyleinrichtungen bestimmt sind, von der Regelung über Abfälle
ausgenommen hat,
gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (ABl. L 194,
S. 39) in der durch die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 (ABl. L 78, S. 32) geänderten Fassung (im Folgenden:
Richtlinie) verstoßen hat.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht
2       Nach Art. 1 Buchst. a und c der Richtlinie bedeutet im Sinne der Richtlinie:
„a)      ‚Abfall‘: alle Stoffe oder Gegenstände, die unter die in Anhang I aufgeführten Gruppen fallen und deren sich ihr Besitzer
entledigt, entledigen will oder entledigen muss.
Die Kommission erstellt nach dem Verfahren des Artikels 18 spätestens zum 1. April 1993 ein Verzeichnis der unter die Abfallgruppen
in Anhang I fallenden Abfälle. Dieses Verzeichnis wird regelmäßig überprüft und erforderlichenfalls nach demselben Verfahren
überarbeitet;
…
c)      ‚Besitzer‘: der Erzeuger der Abfälle oder die natürliche oder juristische Person, in deren Besitz sich die Abfälle befinden“.
3       In Art. 1 Buchst. e und f der Richtlinie sind die Begriffe „Beseitigung“ und „Verwertung“ jeweils definiert als alle in Anhang
II A bzw. Anhang II B der Richtlinie aufgeführten Verfahren.
4       Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie führt die Abfälle auf, für die die Richtlinie nicht gilt, „soweit für [sie] bereits
andere Rechtsvorschriften gelten“.
5       In Anhang I der Richtlinie 75/442 sind unter der Überschrift „Abfallgruppen“ als Gruppe Q 14 „Produkte, die vom Besitzer nicht
oder nicht mehr verwendet werden (z. B. in der Landwirtschaft, den Haushaltungen, Büros, Verkaufsstellen, Werkstätten usw.)“,
und als Gruppe Q 16 „Stoffe oder Produkte aller Art, die nicht einer der oben erwähnten Gruppen angehören“, aufgeführt.
6       Am 20. Dezember 1993 erließ die Kommission die Entscheidung 94/3/EG über ein Abfallverzeichnis gemäß Artikel 1 Buchstabe a
der Richtlinie 75/442 (ABl. 1994, L 5, S. 15). Dieses Verzeichnis wurde durch die Entscheidung 2000/532/EG der Kommission
vom 3. Mai 2000 zur Ersetzung der Entscheidung 94/3 und der Entscheidung 94/904/EG des Rates über ein Verzeichnis gefährlicher
Abfälle im Sinne von Artikel 1 Absatz 4 der Richtlinie 91/689/EWG über gefährliche Abfälle (ABl. L 226, S. 3) erneuert. Das
durch die Entscheidung 2000/532 aufgestellte Europäische Abfallverzeichnis wurde wiederholt geändert, zuletzt durch die Entscheidung
2001/573/EG des Rates vom 23. Juli 2001 (ABl. L 203, S. 18). In diesem Verzeichnis sind die Abfälle nach ihrer Herkunft eingeteilt.
Die Überschrift des Kapitels 2 lautet: „Abfälle aus Landwirtschaft, Gartenbau, Teichwirtschaft, Forstwirtschaft, Jagd und
Fischerei sowie der Herstellung und Verarbeitung von Nahrungsmitteln“.

Nationale Regelung
7       Art. 6 Abs. 1 Buchst. a des Decreto legislativo Nr. 22 vom 5. Februar 1997 zur Umsetzung der Richtlinie 91/156/EWG über Abfälle,
der Richtlinie 91/689/EWG über gefährliche Abfälle und der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle (Supplemento
ordinario zu GURI Nr. 38 vom 15. Februar 1997, im Folgenden: DL Nr. 22/97) bestimmt:
„Im Sinne dieses Dekrets bedeutet:
a)      ‚Abfall‘: alle Stoffe oder Gegenstände, die unter die in Anhang A aufgeführten Gruppen fallen und deren sich ihr Besitzer
entledigt, entledigen will oder entledigen muss;
…“
8       Nach Art. 8 Abs. 1 des DL Nr. 22/97 sind bestimmte Stoffe und Materialien vom Anwendungsbereich des Dekrets ausgenommen, sofern
für sie besondere Rechtsvorschriften gelten; hierzu gehören nach Buchst. c „Tierkörper und folgende Abfälle aus der Landwirtschaft:
Fäkalien und sonstige ungefährliche, natürliche Stoffe, die innerhalb der Landwirtschaft verwendet werden“.
9       Durch Art. 23 Abs. 1 Buchst. b des Gesetzes Nr. 179/2002 wurde in Art. 8 Abs. 1 des DL Nr. 22/97 ein Punkt c-a eingefügt.
Danach sind vom Anwendungsbereich des Dekrets ausgeschlossen „die aus der Zubereitung fester, gekochter oder roher Speisen
aller Art stammenden Rückstände und Überschüsse, die nicht in den Vertrieb gelangt und die in Einklang mit den geltenden Rechtsvorschriften
für Haustierasyleinrichtungen im Sinne des Gesetzes Nr. 281 vom 14. August 1991 in der geänderten Fassung bestimmt sind“.
10     Im Runderlass vom Juni 1999 wird die Definition des in Art. 6 des DL Nr. 22/97 verwendeten Begriffs „Abfall“ präzisiert; in
Buchst. b Abs. 3 heißt es:
„Die bei Herstellungs- oder Vorverbrauchszyklen anfallenden Materialien, Stoffe und Gegenstände, deren sich ihr Besitzer nicht
entledigt, nicht entledigen muss und nicht entledigen will und die von ihrem Besitzer daher nicht zum Zwecke der Verwertung
oder Beseitigung der Abfalleinsammlung, der Abfallbeförderung oder der Abfallbewirtschaftung zugeführt werden, unterliegen
den Vorschriften über Rohstoffe und nicht den Abfallregelungen, wenn sie die Eigenschaften sekundärer Rohstoffe im Sinne des
ministeriellen Dekrets vom 5. Februar 1998 [über die Bestimmung von ungefährlichen Abfällen, die dem vereinfachten Verwertungsverfahren
im Sinne der Art. 31 und 33 des DL Nr. 22/97 (Supplemento ordinario zu GURI Nr. 88 vom 16. April 1998)] aufweisen sowie objektiv
und tatsächlich unmittelbar zur Verwendung in einem Herstellungszyklus bestimmt sind.“
11     Die Mitteilung von 2002 bestimmt:
„…
Vorbehaltlich der Einhaltung der Gesundheits- und Hygienevorschriften sind Materialien und Nebenprodukte, die bei Bearbeitungsvorgängen
in der landwirtschaftlichen Nahrungsmittelerzeugung anfallen, ‚Rohstoffe für Futtermittel‘, wenn der Erzeuger sie im tierzüchterischen
Nahrungsmittelzyklus verwenden will.
In derartigen Fällen unterliegen diese Materialien nicht den abfallrechtlichen Vorschriften, sondern den Bestimmungen über
die Erzeugung und Vermarktung von Futtermitteln sowie, falls es sich um Erzeugnisse tierischen Ursprungs oder Erzeugnisse
mit Inhaltsstoffen tierischen Ursprungs handelt, den geltenden einschlägigen Hygienevorschriften.
…
Liegen die genannten schriftlichen Nachweise über den tatsächlichen Verwendungszweck als Futtermittel nicht vor, müssen die
im Produktions- und Wirtschaftskreislauf der landwirtschaftlichen Nahrungsmittelerzeugung anfallenden Materialien und Nebenprodukte
den abfallrechtlichen Vorschriften unterworfen werden. …
…“

Vorverfahren
12     Mit Schreiben vom 11. und 19. Juni, 28. August und 6. November 2001 sowie 10. April 2002 beantworteten die italienischen Behörden
ein Mahnschreiben der Kommission an Italien vom 22. Oktober 1999 und eine erste mit Gründen versehene Stellungnahme vom 11.
April 2001, in denen die Kommission die Auffassung vertreten hatte, die Italienische Republik habe dadurch gegen ihre Verpflichtungen
aus der Richtlinie verstoßen, dass sie verbindliche Durchführungsanweisungen über die Anwendung der italienischen Rechtsvorschriften
über Abfall erlassen habe, nach denen bestimmte Nahrungsrückstände und ‑überschüsse, die aus der landwirtschaftlichen Nahrungsmittelerzeugung,
aus Kantinen und Restaurants stammten und für die Verwendung als Futtermittel bestimmt seien, von der Regelung über Abfälle
ausgenommen seien.
13     Aufgrund der von den italienischen Behörden übermittelten Informationen gelangte die Kommission zu der Ansicht, dass es zur
Anpassung der italienischen Vorschriften an die Anforderungen dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme Änderungen des materiellen
Rechts bedürfe. Sie übersandte deshalb am 19. Dezember 2002 ein weiteres Mahnschreiben, zu dem sich die italienischen Behörden
mit Schreiben vom 13. Februar 2003 äußerten.
14     Die Kommission gab daraufhin am 11. Juli 2003 eine weitere mit Gründen versehene Stellungnahme ab und setzte der Italienischen
Republik eine Frist von zwei Monaten ab Eingang dieser Stellungnahme, um ihren Verpflichtungen nachzukommen.
15     Da die italienischen Behörden mit Schreiben vom 4. November 2003 die Argumentation der Kommission weiterhin anzweifelten,
hat diese beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.

Zur Klage

Vorbringen der Parteien
16     Die Kommission macht mit ihrer Klage im Wesentlichen geltend, die streitige nationale Regelung gehe über die Vorgaben hinaus,
die der Rechtsprechung für die Fälle zu entnehmen seien, in denen ein Material, das bei einem nicht hauptsächlich zu seiner
Gewinnung bestimmten Herstellungsprozess entstehe, nicht als Abfall anzusehen sei.
Nahrungsabfälle, die aus der landwirtschaftlichen Nahrungsmittelerzeugung stammen und für die Herstellung von Futtermitteln
bestimmt sind
17     Die Kommission trägt vor, die Durchführungsanweisungen im Runderlass von Juni 1999 und in der Mitteilung von 2002 liefen darauf
hinaus, dass zur Herstellung von Futtermitteln verwendete Nahrungsabfälle bei Beachtung spezifischer Gesundheits- und Hygienevorschriften
von der nationalen Abfallregelung ausgenommen seien. Nach diesen Anweisungen sei für den dauerhaften Ausschluss eines Rückstands
der landwirtschaftlichen Nahrungsmittelerzeugung von der Abfallregelung lediglich erforderlich, dass er ausweislich der offenkundigen
Absicht des Besitzers für die Herstellung von Futtermitteln bestimmt sei.
18     Dass ein Produktionsrückstand ohne Erfordernis einer vorherigen Behandlung wiederverwendbar sei, könne nicht der entscheidende
Gesichtspunkt sein, um auszuschließen, dass sich der Besitzer dieses Rückstands im Sinne der Richtlinie entledige, entledigen
wolle oder entledigen müsse.
19     Zwar habe der Gerichtshof – nur für Nebenprodukte – anerkannt, dass, wenn diese für den Besitzer einen wirtschaftlichen Vorteil
böten, gefolgert werden könne, dass er sich ihrer nicht im Sinne von Art. 1 Buchst. a der Richtlinie „entledigen“ werde. Doch
sei in Anbetracht der Verpflichtung, den Begriff „Abfall“ weit auszulegen, die Ausnahme vom Geltungsbereich der Richtlinie
nur zulässig, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt seien, die zu der Annahme berechtigten, dass die Wiederverwendung nicht
nur möglich, sondern ohne vorherige Bearbeitung in Fortsetzung des Gewinnungsverfahrens gewiss sei.
20     Zudem müsse die Wahrscheinlichkeit, dass ein Material wiederverwendet werde, sowie vor allem die Frage beurteilt werden, ob
die Wiederverwendung im gleichen Gewinnungsverfahren erfolgen solle. Anders als von der Italienischen Republik vorgetragen,
könne, wenn Nahrungsabfälle tatsächlich für die Verwendung als Futtermittel bestimmt seien, von einem einheitlichen Gewinnungsverfahren
keine Rede sein. Bereits die Übergabe dieser Abfälle von dem Gewerbetreibenden, der sie hergestellt habe, an den, der sie
verwenden werde, bringe nämlich eine Reihe von Vorgängen (Lagerung, Bearbeitung, Beförderung) mit sich, deren Regelung die
Richtlinie gerade bezwecke.
21     Die italienische Regierung macht geltend, die bei Gewinnungsverfahren in der landwirtschaftlichen Nahrungsmittelerzeugung
anfallenden Materialien und Nebenprodukte seien vorbehaltlich der Einhaltung bestimmter Gesundheits- und Hygienevorschriften
„Rohstoffe für Futtermittel“ im Sinne der Mitteilung von 2002, wenn der Erzeuger sie im tierzüchterischen Nahrungsmittelzyklus
verwenden wolle. Eine derartige Absicht in Kombination mit der Gewissheit, dass diese Nebenprodukte wiederverwendet würden,
sei hinreichender Beweis dafür, dass der Besitzer sich des fraglichen Materials nicht im Sinne von Art. 1 Buchst. a der Richtlinie
„entledigen“ wolle.
22     Nach Ansicht der italienischen Regierung würden mit der Ausnahme nach den Durchführungsanweisungen aus der landwirtschaftlichen
Nahrungsmittelerzeugung stammende Nahrungsabfälle keinesfalls von vornherein von der nationalen Abfallregelung ausgeschlossen,
da dieser Ausnahmetatbestand vielmehr an Voraussetzungen geknüpft sei; Vorbedingung sei nicht nur die offenkundige Absicht
des Besitzers der fraglichen Abfälle, sie im Futtermittelproduktionskreislauf zu verwenden, sondern auch die Gewissheit ihrer
Wiederverwendung.
23     In diesem Fall unterlägen die fraglichen Abfälle nicht den abfallrechtlichen Vorschriften, sondern den Bestimmungen über die
Erzeugung und Vermarktung von Futtermitteln, insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung
der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31,
S. 1) und, falls es sich um Nebenprodukte tierischen Ursprungs handelt, der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 3. Oktober 2002 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische
Nebenprodukte (ABl. L 273, S. 1).
24     Außerdem kämen die Vorschriften über die sogenannte HACCP (hazard analysis and critical control points, Gefahrenanalyse und
Bestimmung der kritischen Kontrollpunkte) zur Anwendung, die vorgesehen seien in
–       den Verordnungen (EG) Nr. 852/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über Lebensmittelhygiene (ABl.
L 139, S. 1), Nr. 853/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 mit spezifischen Hygienevorschriften
für Lebensmittel tierischen Ursprungs (ABl. L 139, S. 55) und Nr. 854/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.
April 2004 mit besonderen Verfahrensvorschriften für die amtliche Überwachung von zum menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen
tierischen Ursprungs (ABl. L 139, S. 206);
–       der Verordnung (EG) Nr. 183/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Januar 2005 mit Vorschriften für die Futtermittelhygiene
(ABl. L 35, S. 1) sowie
–       der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur
Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz
(ABl. L 165, S. 1).
25     Diese Verordnungen über Nahrungsmittel dienten ebenso wie die Richtlinie zur Regelung der Lagerungs-, Bearbeitungs- und Beförderungsvorgänge
und seien, indem sie angemessenen Gesundheitsschutz gewährleisteten, ebenfalls dazu geeignet, die Umwelt zu schützen.
26     Angesichts der Art der Kontrollen, die innerhalb der Nahrungsmittelkette durchgeführt würden, um insbesondere die Verfolgbarkeit
der Erzeugnisse und Rohstoffe für Futtermittel ab der erzeugenden Einheit sicherzustellen, müsse diese Kette als ein einheitlicher
Herstellungsprozess betrachtet werden. Ferner seien in Italien die Tätigkeiten in den Sektoren der landwirtschaftlichen Nahrungsmittel
und der Futtermittel genehmigungspflichtig; zur Erteilung der Genehmigung müsse anhand geeigneter Unterlagen nachgewiesen
sein, dass sowohl die Antragsteller als auch die Einrichtungen und Beförderungsmittel die vorgeschriebenen Voraussetzungen
erfüllten.
27     Die Kommission wolle der abfallrechtlichen Regelung, die allgemein gelte, aber Auffangfunktion habe, Vorrang vor den materiell-rechtlichen
und spezifischen Vorschriften für Nahrungsmittel einräumen.
28     Im Übrigen führe der Ansatz der Kommission zu dem Ergebnis, dass die Verwendung von Nahrungsnebenerzeugnissen in der Futtermittelherstellung
verhindert werde, weil sie nämlich nach den italienischen Vorschriften für Nahrungsmittel den Futtermittelherstellern nicht
angeliefert werden könnten, da sie als Abfall einzustufen und folglich in dafür zugelassenen Fahrzeugen zu transportieren
seien. Die Auslegung der Kommission hätte daher eine vermehrte Erzeugung und Beseitigung von Nahrungsabfällen zur Folge, weil
deren Wiederverwendung als Futtermittel verhindert würde.
Aus der Zubereitung von Speisen stammende Rückstände und Überschüsse, die für Haustierasyleinrichtungen bestimmt sind
29     Die Kommission trägt vor, Art. 23 des Gesetzes Nr. 179/2002 habe zur Folge, dass „die aus der Zubereitung fester, gekochter
oder roher Speisen aller Art stammenden Rückstände und Überschüsse, die nicht in den Vertrieb gelangt und die für Haustierasyleinrichtungen
bestimmt sind“, vom Anwendungsbereich des DL Nr. 22/97 ausgenommen seien. Für solche Abfälle sei unbestreitbar, dass sich
der Besitzer ihrer zu entledigen suche, was im Übrigen dadurch bestätigt werde, dass sie in Art. 8 des DL Nr. 22/97 genannt
seien.
30     Nach Auffassung der Italienischen Republik muss der Besitzer auch im Kontext der von der Kommission im zweiten Teil ihrer
Klage beanstandeten Regelung nachweisen, dass er sich der Nahrungsrückstände und ‑überschüsse nicht entledigen wolle, sondern
dass sie tatsächlich für nach der nationalen Regelung zulässige Haustierasyleinrichtungen bestimmt seien. Im Übrigen gehe
es bei dem Ausschluss von der Regelung über Abfälle tatsächlich wiederum um Nahrungsüberschüsse und nicht um „Rückstände“
aus der Herstellung. Eine Rechtsvorschrift, die dies klarstelle, sei in Vorbereitung.

Würdigung durch den Gerichtshof
31     Es ist unstreitig, dass die mit der Klage angefochtene italienische Regelung zum einen Nahrungsabfälle, die aus der landwirtschaftlichen
Nahrungsmittelerzeugung stammen, und zum anderen aus der Zubereitung von Speisen stammende Rückstände und Überschüsse, die
nicht in den Vertrieb gelangt sind (alles zusammen im Folgenden: fragliche Materialien), von der nationalen Regelung zur Umsetzung
der Richtlinie ausnimmt, sofern diese Materialien für die Herstellung von Futtermitteln oder unmittelbar zur Fütterung in
Haustierasyleinrichtungen bestimmt sind.
32     Mit beiden Teilen ihrer Klage, die gemeinsam zu prüfen sind, macht die Kommission im Wesentlichen geltend, dass die genannte
Regelung insofern gegen den in Art. 1 Buchst. a der Richtlinie definierten Begriff „Abfall“ verstoße, als im nationalen Abfallrecht
eine zu allgemeine Abweichung eingeführt werde, die dazu führe, dass die fraglichen Materialien stets und zu Unrecht von den
Bestimmungen über die Abfallbewirtschaftung, wie sie sich aus der Richtlinie ergäben, ausgenommen seien.
33     Die Italienische Republik entgegnet im Wesentlichen, dass die fraglichen Materialien, wenn die Voraussetzungen für die Anwendung
der mit der Klage angefochtenen Regelung erfüllt seien, nicht unter den Begriff „Abfall“ im Sinne der Richtlinie, wie er vom
Gerichtshof ausgelegt werde, fielen.
34     Hierzu ist festzustellen, dass „Abfall“ nach Art. 1 Buchst. a Abs. 1 der Richtlinie bedeutet: „alle Stoffe oder Gegenstände,
die unter die in Anhang I aufgeführten Gruppen fallen und deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen
muss“. Der genannte Anhang erläutert und verdeutlicht diese Definition durch die Aufstellung eines Verzeichnisses von Stoffen
und Gegenständen, die als Abfälle eingestuft werden können. Dieses Verzeichnis hat jedoch nur Hinweischarakter, da sich die
Einstufung als Abfall vor allem aus dem Verhalten des Besitzers und der Bedeutung des Ausdrucks „sich entledigen“ ergibt (vgl.
in diesem Sinne Urteile vom 18. Dezember 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Slg. 1997, I‑7411, Randnr. 26, vom
7. September 2004, Van de Walle u. a., C‑1/03, Slg. 2004, I‑7613, Randnr. 42, und vom 10. Mai 2007, Thames Water Utilities,
C‑252/05, Slg. 2007, I‑3883, Randnr. 24).
35     Der genannte Ausdruck „sich entledigen“ ist nicht nur im Licht der Hauptzielsetzung der Richtlinie, die nach ihrem dritten
Erwägungsgrund im „Schutz der menschlichen Gesundheit sowie der Umwelt gegen nachteilige Auswirkungen der Sammlung, Beförderung,
Behandlung, Lagerung und Ablagerung von Abfällen“ besteht, sondern auch im Licht von Art. 174 Abs. 2 EG auszulegen. Dieser
bestimmt: „Die Umweltpolitik der Gemeinschaft zielt unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen
Regionen der Gemeinschaft auf ein hohes Schutzniveau ab. Sie beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung …“ Daher
kann der Ausdruck „sich entledigen“ und damit der Begriff „Abfall“ im Sinne von Art. 1 Buchst. a der Richtlinie nicht eng
ausgelegt werden (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 15. Juni 2000, ARCO Chemie Nederland u. a., C‑418/97 und C‑419/97,
Slg. 2000, I‑4475, Randnrn. 36 bis 40, sowie Thames Water Utilities, Randnr. 27).
36     Bestimmte Umstände können Anhaltspunkte dafür darstellen, dass der Besitzer sich eines Stoffes oder eines Gegenstands im Sinne
von Art. 1 Buchst. a der Richtlinie entledigt, entledigen will oder entledigen muss (Urteil ARCO Chemie Nederland u. a., Randnr. 83).
Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der verwendete Stoff ein Produktions- oder Verbrauchsrückstand ist, d. h. ein Erzeugnis,
das nicht als solches angestrebt wurde (vgl. in diesem Sinne Urteile ARCO Chemie Nederland u. a., Randnr. 84, sowie vom 11.
November 2004, Niselli, C‑457/02, Slg. 2004, I‑10853, Randnr. 43).
37     Im Übrigen ist die Methode der Behandlung oder die Art der Verwendung eines Stoffes nicht entscheidend dafür, ob dieser Stoff
als Abfall einzustufen ist (vgl. Urteile ARCO Chemie Nederland u. a., Randnr. 64, und vom 1. März 2007, KVZ retec, C‑176/05,
Slg. 2007, I‑1721, Randnr. 52).
38     So hat der Gerichtshof zum einen festgestellt, dass die Durchführung eines der in Anhang II A oder Anhang II B der Richtlinie
aufgeführten Verfahren der Beseitigung oder der Verwertung für sich allein nicht erlaubt, einen Stoff oder einen Gegenstand,
der einem solchen Verfahren unterzogen wird, als Abfall einzustufen (vgl. in diesem Sinne insbesondere Urteil Niselli, Randnrn.
36 und 37), und zum anderen, dass Stoffe und Gegenstände, die zur wirtschaftlichen Wiederverwendung geeignet sind, nicht vom
Abfallbegriff ausgenommen sind (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteil vom 25. Juni 1997, Tombesi u. a., C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94
und C‑224/95, Slg. 1997, I‑3561, Randnrn. 47 und 48). Das durch die Richtlinie 75/442 eingeführte System der Überwachung und
Bewirtschaftung soll nämlich alle Gegenstände und Stoffe erfassen, deren sich ihr Besitzer entledigt, auch wenn sie einen
Handelswert haben und gewerbsmäßig zum Zweck der Verwertung, Rückgewinnung oder Wiederverwendung eingesammelt werden (vgl.
u. a. Urteil vom 18. April 2002, Palin Granit und Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, Slg. 2002,
I‑3533, im Folgenden: Urteil Palin Granit, Randnr. 29).
39     Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs geht jedoch hervor, dass in bestimmten Situationen ein Gegenstand, ein Material oder
ein Rohstoff, die bei einem nicht hauptsächlich zu ihrer Gewinnung bestimmten Abbau oder Herstellungsverfahren entstehen,
möglicherweise keine Rückstände, sondern Nebenerzeugnisse darstellen, deren sich der Besitzer nicht im Sinne von Art. 1 Buchst. a
der Richtlinie „entledigen“ will, sondern die er unter Umständen, die für ihn vorteilhaft sind, in einem späteren Vorgang
nutzen oder vermarkten will – einschließlich gegebenenfalls für Zwecke anderer Wirtschaftsteilnehmer als des Erzeugers des
fraglichen Gegenstands, Materials oder Rohstoffs –, vorausgesetzt, diese Wiederverwendung ist gewiss, erfordert keine vorherige
Bearbeitung und erfolgt in Fortsetzung des Gewinnungsverfahrens (vgl. in diesem Sinne Urteile Palin Granit, Randnrn. 34 bis
36, vom 11. September 2003, AvestaPolarit Chrome, C‑114/01, Slg. 2003, I‑8725, Randnrn. 33 bis 38, Niselli, Randnr. 47, sowie
vom 8. September 2005, Kommission/Spanien, C‑416/02, Slg. 2005, I‑7487, Randnrn. 87 und 90, und Kommission/Spanien, C‑121/03,
Slg. 2005, I‑7569, Randnrn. 58 und 61).
40     Daher ist neben dem Kriterium, ob ein Stoff ein Produktionsrückstand ist, der Grad der Wahrscheinlichkeit der Wiederverwendung
dieses Stoffes ohne vorherige Bearbeitung ein maßgebliches Kriterium für die Beurteilung der Frage, ob es sich um Abfall im
Sinne der Richtlinie handelt. Ist die Wiederverwendung des Stoffes nicht nur möglich, sondern darüber hinaus für den Besitzer
wirtschaftlich vorteilhaft, so ist die Wahrscheinlichkeit einer solchen Wiederverwendung hoch. In diesem Fall kann der betreffende
Stoff nicht mehr als Last betrachtet werden, deren sich der Besitzer „zu entledigen“ sucht, sondern hat als echtes Erzeugnis
zu gelten (vgl. Urteile Palin Granit, Randnr. 37, und Niselli, Randnr. 46).
41     Erfordert eine solche Wiederverwendung jedoch Lagerungstätigkeiten, die dauerhaft sein und damit eine Belastung für den Besitzer
darstellen und möglicherweise Umweltschäden verursachen können, die die Richtlinie gerade begrenzen soll, so kann sie nicht
als gewiss eingestuft werden und ist nur mehr oder weniger langfristig vorstellbar, so dass der fragliche Stoff grundsätzlich
als Abfall anzusehen ist (vgl. in diesem Sinne Urteile Palin Granit, Randnr. 38, und AvestaPolarit Chrome, Randnr. 39).
42     Ob es sich tatsächlich um „Abfall“ im Sinne der Richtlinie handelt, ist somit anhand sämtlicher Umstände zu prüfen; dabei
ist die Zielsetzung der Richtlinie zu berücksichtigen und darauf zu achten, dass ihre Wirksamkeit nicht beeinträchtigt wird
(vgl. Urteile ARCO Chemie Nederland u. a., Randnr. 88, und KVZ retec, Randnr. 63, sowie Beschluss vom 15. Januar 2004, Saetti
und Frediani, C‑235/02, Slg. 2004, I‑1005, Randnr. 40).
43     Da die Richtlinie kein Kriterium festlegt, aus dem sich der Wille des Besitzers, sich eines bestimmten Stoffes oder Gegenstands
zu entledigen, ergibt, können die Mitgliedstaaten in Ermangelung einer gemeinschaftlichen Regelung frei wählen, in welcher
Form der Beweis für das Vorliegen der verschiedenen Tatbestandsmerkmale, die in den von ihnen umgesetzten Richtlinien aufgestellt
werden, zu erbringen ist, soweit dies die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts nicht beeinträchtigt (vgl. Urteile ARCO Chemie
Nederland u. a., Randnr. 41, sowie Niselli, Randnr. 34). So können die Mitgliedstaaten z. B. verschiedene Abfallgruppen festlegen,
insbesondere um die Organisation und die Kontrolle der Abfallbewirtschaftung zu erleichtern, vorausgesetzt, die Verpflichtungen
aus der Richtlinie oder anderen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts über Abfälle werden eingehalten und der etwaige Ausschluss
einzelner Gruppen vom Anwendungsbereich der Vorschriften zur Umsetzung der Verpflichtungen aus der Richtlinie entspricht deren
Art. 2 Abs. 1 (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Dezember 2004, Kommission/Vereinigtes Königreich, C‑62/03, nicht in der
amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 12).
44     In der vorliegenden Rechtssache meint die Italienische Republik im Wesentlichen, die oben in den Randnrn. 39 und 40 angeführte
Rechtsprechung sei anwendbar, weil die nach der mit der Klage angefochtenen Regelung geltenden Ausnahmen nicht nur die offenkundige
Absicht des Besitzers der fraglichen Materialien, sie für die Verwendung als Futtermittel vorzusehen, sondern auch die Gewissheit
ihrer Wiederverwendung voraussetzten, so dass diese Materialien nicht als Produktionsrückstände, sondern als Nebenerzeugnisse
eingestuft werden könnten, deren sich der Besitzer aufgrund seiner offenkundigen Wiederverwendungsabsicht nicht im Sinne von
Art. 1 Buchst. a der Richtlinie „entledigen“ wolle. Im Übrigen kämen in solchen Fällen andere Regelungen, insbesondere jene
über die Sicherheit von Nahrungsmitteln zur Anwendung. Auch diese Regelungen beträfen die Kontrolle der Lagerung, die Bearbeitung
und den Transport der fraglichen Materialien und seien geeignet, durch die Förderung des Gesundheitsschutzes die Umwelt entsprechend
der Richtlinie zu schützen.
45     Hierzu ist zunächst daran zu erinnern, dass, wie das Verzeichnis der Abfallgruppen in Anhang I der Richtlinie und die in deren
Anhängen II A und II B aufgeführten Beseitigungs- und Verwertungsverfahren zeigen, der Abfallbegriff grundsätzlich keine Art
von Rückständen oder sonstigen aus Produktionsprozessen stammenden Stoffen ausschließt (vgl. Urteil Inter-Environnement Wallonie,
Randnr. 28).
46     Zudem ist in Anbetracht der oben in Randnr. 35 genannten Verpflichtung, den Abfallbegriff weit auszulegen, und der Anforderungen
der oben in den Randnrn. 36 bis 41 angeführten Rechtsprechung eine Argumentation, wie sie die italienische Regierung vorträgt,
die auf Nebenprodukte, deren sich der Besitzer nicht entledigen will, abhebt, auf die Sachverhalte zu begrenzen, bei denen
die Wiederverwendung eines Gegenstands, eines Materials oder eines Rohstoffs, einschließlich für Zwecke anderer Wirtschaftsteilnehmer
als des Erzeugers des fraglichen Gegenstands, Materials oder Rohstoffs, nicht nur möglich, sondern gewiss ist, keine vorherige
Bearbeitung erfordert und in Fortsetzung des Gewinnungs- oder Nutzungsverfahrens erfolgt.
47     Aus dem oben in Randnr. 21 dargestellten Vorbringen der Italienischen Republik geht jedoch hervor, dass die mit der Klage
angefochtene Regelung es zulässt, die fraglichen Materialien von den nationalen Vorschriften über Abfälle auch dann auszunehmen,
wenn sie den im geltenden Gemeinschafts- oder nationalen Recht vorgesehenen Bearbeitungsvorgängen unterzogen werden.
48     Im Übrigen ist, selbst wenn sich sicherstellen ließe, dass die fraglichen Materialien als Futtermittel tatsächlich wiederverwendet
werden – wobei aber die alleinige Absicht, solche Materialien für die Verwendung als Futtermittel vorzusehen, selbst wenn
sie vorher schriftlich bestätigt wird, nicht ihrer tatsächlichen Verwendung für diesen Zweck gleichgesetzt werden kann –,
wie aus den Randnrn. 36 und 37 des vorliegenden Urteils hervorgeht, die Art und Weise der Verwendung eines Stoffes nicht entscheidend
dafür, ob dieser Stoff als Abfall einzustufen ist. Folglich kann allein aus dem Umstand, dass die fraglichen Materialien wiederverwendet
werden, noch nicht abgeleitet werden, dass sie kein „Abfall“ im Sinne der Richtlinie sind.
49     Was in Zukunft mit einem Gegenstand oder einem Stoff geschieht, ist nämlich für sich allein nicht entscheidend für seine Abfalleigenschaft,
die gemäß Art. 1 Buchst. a der Richtlinie davon abhängt, ob sich der Besitzer des Gegenstands oder des Stoffes seiner entledigt,
entledigen will oder entledigen muss (vgl. in diesem Sinne Urteile ARCO Chemie Nederland u. a., Randnr. 64, sowie KVZ retec,
Randnr. 52).
50     Die mit der Klage angefochtene Regelung scheint daher in Wirklichkeit eine Vermutung aufzustellen, dass in den von ihr erfassten
Sachverhalten die fraglichen Materialien für ihren Besitzer aufgrund seiner Absicht, sie für eine Wiederverwendung vorzusehen,
einen wirtschaftlichen Wert oder Vorteil als Nebenprodukt darstellen und keine Last, deren er sich zu entledigen sucht.
51     Diese Annahme mag zwar in bestimmten Fällen der Wirklichkeit entsprechen, doch kann keine allgemeine Vermutung dafür bestehen,
dass ein Besitzer der fraglichen Materialien aus ihrer Bestimmung für eine Wiederverwendung einen Vorteil zieht, der in mehr
besteht als der bloßen Tatsache, dass er sich ihrer entledigen kann.
52     Folglich ist festzustellen, dass die genannte Regelung dazu führt, dass Rückstände nach italienischem Recht nicht als Abfall
eingestuft werden, obwohl sie der Definition in Art. 1 Buchst. a der Richtlinie entsprechen.
53     In dieser letztgenannten Bestimmung wird nicht nur der Begriff „Abfall“ im Sinne der Richtlinie definiert, sondern sie legt
außerdem in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie deren Geltungsbereich fest. In Art. 2 Abs. 1 wird nämlich angegeben,
welche Arten von Abfällen unter welchen Voraussetzungen von der Richtlinie ausgenommen sind oder ausgenommen werden können,
während grundsätzlich alle Abfälle, die der genannten Definition entsprechen, von der Richtlinie erfasst sind. Jede Bestimmung
des innerstaatlichen Rechts, die die Tragweite der Verpflichtungen aus der Richtlinie allgemein über das in deren Art. 2 Abs. 1
zugelassene Maß hinaus einschränkt, verkennt zwangsläufig den Geltungsbereich der Richtlinie (vgl. in diesem Sinne Urteil
Kommission/Vereinigtes Königreich, Randnr. 11) und beeinträchtigt damit die Wirksamkeit von Art. 174 EG (vgl. in diesem Sinne
Urteile ARCO Chemie Nederland u. a., Randnr. 42).
54     Zu den oben in den Randnrn. 23 bis 25 genannten gemeinschaftlichen und nationalen Rechtsvorschriften, auf die die Italienische
Republik ihr Vorbringen stützt, der gesamte Rahmen der gemeinschaftlichen und nationalen Rechtsvorschriften über die Anforderungen
der Sicherheit von Lebens- und Futtermitteln lasse es nicht zu, die fraglichen Materialien als Abfall einzustufen, genügt
der Hinweis, dass diese Materialien grundsätzlich nicht unter die in Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie genannten Stoffe und Gegenstände
fallen, so dass die in dieser Bestimmung vorgesehene Ausnahme von der Anwendung der Richtlinie sie nicht betreffen kann. Außerdem
ist daran zu erinnern, dass die Richtlinie keinen Hinweis darauf enthält, dass sie nicht die Beseitigungs- oder Verwertungsverfahren,
die Bestandteil eines industriellen Produktionsprozesses sind, betrifft, wenn diese keine Gefahr für die menschliche Gesundheit
oder die Umwelt darstellen (Urteil Inter-Environnement Wallonie, Randnr. 30).
55     Im Übrigen kann die Richtlinie entgegen der Auffassung der Italienischen Republik nicht als nachrangig gegenüber den gemeinschaftlichen
und nationalen Rechtsvorschriften über die Sicherheit von Nahrungsmitteln angesehen werden. Zwar können sich die Zielsetzungen
von Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet mit denen der Richtlinie teilweise überschneiden, doch bleiben sie deutlich verschieden.
Zudem enthält die Richtlinie abgesehen von den in Art. 2 Abs. 1 ausdrücklich genannten Fällen keinen Anhaltspunkt dafür, dass
sie nicht kumulativ mit anderen Rechtsvorschriften anzuwenden wäre.
56     Was schließlich die Argumentation der Italienischen Republik angeht, die Wiederverwendung von Nahrungsrückständen für Futtermittel
würde durch die Anwendung der Richtlinie verhindert, weil die Rückstände in für die Beförderung von Abfällen zugelassenen
Fahrzeugen transportiert werden müssten, die nicht den erforderlichen Hygieneanforderungen entsprächen, hat die Kommission
zu Recht darauf hingewiesen, dass diese Situation auf die italienischen Rechtsvorschriften und nicht auf die Bestimmungen
der Richtlinie zurückzuführen ist.
57     Unter diesen Umständen ist der Klage der Kommission stattzugeben.
58     Daher ist festzustellen, dass die Italienische Republik dadurch, dass sie
–       für ihr gesamtes Hoheitsgebiet gültige Durchführungsanweisungen erlassen hat, die insbesondere im Runderlass vom Juni 1999
und in der Mitteilung von 2002 ausführlich dargestellt sind, nach denen Nahrungsabfälle, die aus der landwirtschaftlichen
Nahrungsmittelerzeugung stammen und für die Herstellung von Futtermitteln bestimmt sind, von der Regelung über Abfälle ausgenommen
sind, und
–       durch Art. 23 des Gesetzes Nr. 179/2002 die aus der Zubereitung fester, gekochter oder roher Speisen aller Art stammenden
Rückstände, die nicht in den Vertrieb gelangt und die für Haustierasyleinrichtungen bestimmt sind, von der Regelung über Abfälle
ausgenommen hat,
gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 1 Buchst. a der Richtlinie verstoßen hat.

Kosten
59     Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die
Kommission die Verurteilung der Italienischen Republik beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr
die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Italienische Republik hat dadurch, dass sie
–
für ihr gesamtes Hoheitsgebiet gültige Durchführungsanweisungen erlassen hat, die insbesondere im Runderlass des Umweltministeriums
vom 28. Juni 1999 mit Auslegungshinweisen zur Definition des Begriffs „Abfall“ und in der Mitteilung des Gesundheitsministeriums
vom 22. Juli 2002 mit Leitlinien zu der Regelung über Gesundheit und Hygiene betreffend die Verwendung von aus dem Produktions-
und Wirtschaftskreislauf der landwirtschaftlichen Nahrungsmittelerzeugung stammenden Materialien und Nebenprodukten für Futterzwecke
ausführlich dargestellt sind, nach denen Nahrungsabfälle, die aus der landwirtschaftlichen Nahrungsmittelerzeugung stammen
und für die Herstellung von Futtermitteln bestimmt sind, von der Regelung über Abfälle ausgenommen sind, und
–
durch Art. 23 des Gesetzes Nr. 179 vom 31. Juli 2002 betreffend umweltrechtliche Vorschriften die aus der Zubereitung fester,
gekochter oder roher Speisen aller Art stammenden Rückstände, die nicht in den Vertrieb gelangt und die für Haustierasyleinrichtungen
bestimmt sind, von der Regelung über Abfälle ausgenommen hat,
gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle in der
durch die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 geänderten Fassung verstoßen.
2.
Die Italienische Republik trägt die Kosten.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Italienisch.