CELEX: 62001CJ0198
Wettbewerbsrecht
Wettbewerbswidrige nationale Rechtsvorschriften
Befugnis der nationalen Wettbewerbskontrollbehörde, solche Rechtsvorschriften für unanwendbar zu erklären
Voraussetzungen dafür, wettbewerbswidrige Verhaltensweisen nicht den Unternehmen zuzurechnen

Entscheidungsgründe
1 Das Tribunale amministrativo regionale per il Lazio hat mit Beschluss vom 24. Januar 2001, beim Gerichtshof eingegangen am 11. Mai 2001, gemäß Artikel 234 EG zwei Fragen nach der Auslegung von Artikel 81 EG zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in Rahmen einer Klage, mit der das Consorzio Industrie Fiammiferi, das Konsortium der italienischen Zündholzhersteller (im Folgenden: CIF), die Entscheidung der Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, der italienischen Wettbewerbsbehörde (im Folgenden: Autorità), vom 13. Juli 2000 anficht, mit der diese feststellte, dass die Rechtsvorschriften, die das CIF begründen und seine Tätigkeit regeln, gegen die Artikel 10 EG und 81 EG verstießen und dass das CIF und seine Mitglieder Artikel 81 EG durch die Zuteilung von Erzeugungsquoten verletzt hätten, und mit der sie anordnete, die festgestellten Verstöße abzustellen.
Nationales Recht
3 Durch das Königliche Dekret Nr. 560 vom 11. März 1923 (im Folgenden: Königliches Dekret Nr. 560/1923) führte der italienische Gesetzgeber eine neue Regelung über die Herstellung und den Verkauf von Zündhölzern ein, mit der ein Konsortium der inländischen Zündholzhersteller geschaffen wurde, das CIF. Das Dekret verlieh dem CIF ein Handelsmonopol in Form des ausschließlichen Rechts, die für den Verbrauch auf dem italienischen Markt erforderlichen Zündhölzer herzustellen und zu verkaufen.
4 Dem CIF wurden außerdem besondere regierungsamtliche Marken für die Erhebung der mit demselben Dekret eingeführten Zündholzsteuer zugeteilt. Diese Marken waren unter den Mitgliedsunternehmen zu verteilen, damit diese sie auf den von ihnen hergestellten Zündholzschachteln anbrachten.
5 Das CIF ist also als geschlossenes Konsortium mit Zwangsmitgliedschaft nach italienischem Recht für die Herstellung und den Vertrieb der zur Deckung des Inlandsbedarfs erforderlichen Zündhölzer errichtet worden.
6 Die Tätigkeit des CIF wurde durch eine Vereinbarung zwischen diesem und dem italienischen Staat geregelt, die dem Königlichen Dekret im Anhang als Bestandteil beigefügt war. Durch diese Vereinbarung verpflichtete sich der italienische Staat, den Vertrieb von Erzeugnissen nicht dem CIF angehörender Unternehmen auf dem Inlandsmarkt zu untersagen, die Gründung neuer Herstellerunternehmen zu verhindern und durch Erlass des Finanzministeriums den Verkaufspreis der Zündhölzer festzusetzen. Das CIF seinerseits war im Wesentlichen dazu verpflichtet, die Steuer auf die Herstellung von Zündhölzern für den inländischen Verbrauch durch das Steuermarkensystem für alle Mitgliedsunternehmen zu entrichten.
7 Die Vereinbarung regelte ferner die interne Organisation des CIF im Einzelnen. Ihr Artikel 4 übertrug die Aufgabe der Kontingentierung und Aufteilung der Produktion von Zündhölzern unter den Mitgliedern des CIF einem Ad-hoc-Ausschuss (im Folgenden: Quotenaufteilungsausschuss). Dieser besteht aus einem Beamten der Amministrazione dei Monopoli di Stato (im Folgenden: staatliche Monopolbehörde) als Vorsitzendem sowie aus einem Vertreter des CIF und drei Vertretern der Mitgliedsunternehmen, die vom Verwaltungsrat des CIF ernannt werden, und trifft seine Entscheidungen mit einfacher Mehrheit. Seine Entscheidungen werden der staatlichen Monopolbehörde mitgeteilt und von dieser genehmigt. Außerdem müssen einige Entscheidungen, darunter diejenigen betreffend die Übertragung von Quoten, dem Finanzministerium mitgeteilt und von diesem genehmigt werden. Die Satzung des CIF sieht vor, dass Erzeugungsquoten unter Berücksichtigung der bestehenden prozentualen Anteile" zugeteilt werden müssen.
8 Die Einhaltung dieser Quoten wird von einem anderen Ausschuss überwacht, der in Artikel 23 Absatz 2 der Satzung des CIF vorgesehen ist (im Folgenden: Quotenüberwachungsausschuss), aus drei vom Verwaltungsrat des CIF bestellten Mitgliedern besteht und der Geschäftsführung des CIF zu Beginn jedes Jahres Vorschläge für den Plan der von den Mitgliedern des CIF zu liefernden Zündhölzer unterbreitet.
9 Das System blieb bis zum Urteil der Corte Costituzionale Nr. 78 vom 3. Juni 1970 nahezu unverändert, mit dem die Organisationsform des CIF wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Freiheit der privat-wirtschaftlichen Betätigung gemäß Artikel 41 Absatz 1 der italienischen Verfassung für rechtswidrig erklärt wurde, da sie den Beitritt neuer Unternehmen zum CIF ausschloss.
10 Mit Ministerialdekret vom 23. Dezember 1983, durch das eine neue Vereinbarung zwischen dem CIF und dem italienischen Staat gebilligt wurde, wurde neuen Unternehmen, die von der Finanzverwaltung eine Lizenz zur Herstellung von Zündhölzern erhalten hatten, der Beitritt zum CIF gestattet.
11 Die Mitgliedschaft im CIF blieb jedoch zumindest bis zur Aufhebung des Steuermonopols im Jahr 1993 obligatorisch (zu dieser Aufhebung siehe unten Randnr. 14).
12 Durch Dekret des Finanzministeriums vom 5. August 1992 (im Folgenden: Dekret vom 5. August 1992) wurde die letzte Fassung der Vereinbarung zwischen dem CIF und dem italienischen Staat gebilligt, die am 31. Dezember 2001 außer Kraft treten sollte (im Folgenden: Vereinbarung von 1992).
13 Nach Artikel 4 dieser Vereinbarung, die die Tätigkeit des CIF regelt, werden den Mitgliedsunternehmen immer noch Erzeugungsquoten durch den Quotenaufteilungsausschuss zugeteilt. Die Überwachung der Einhaltung der Quoten wiederum bleibt weiter Aufgabe des Quotenüberwachungsausschusses.
14 Mit dem Gesetzesdekret Nr. 331 vom 30. August 1993 (im Folgenden: Gesetzesdekret Nr. 331/1993) erließ der italienische Gesetzgeber neue Regeln über Verbrauchsteuern und andere indirekte Steuern. Artikel 29 dieses Gesetzesdekrets sieht vor, dass der Hersteller und der Importeur unmittelbare Schuldner der Herstellungsabgabe sind. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts hob diese Regelung das Steuermonopol des CIF auf.
15 Es bestehen unterschiedliche Ansichten über die obligatorische oder freiwillige Natur der Mitgliedschaft im CIF nach diesem Zeitpunkt hinsichtlich derjenigen Zündholzhersteller, die schon Mitglieder waren, bevor das Steuermonopol endete.
16 Vor 1986 war die Autorità nur für die Anwendung des italienischen Wettbewerbsrechts, nicht aber für die des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft zuständig. Seit dem Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 52 vom 6. Februar 1996 (im Folgenden: Gesetz Nr. 52/1996) ist sie jedoch auch dafür zuständig, die Artikel 81 Absatz 1 EG und 82 EG anzuwenden.
Der Ausgangsrechtsstreit
17 Aufgrund der Beschwerde eines deutschen Zündholzherstellers, der behauptete, Schwierigkeiten beim Absatz seiner Erzeugnisse auf dem italienischen Markt zu haben, eröffnete die Autorità im November 1998 ein Untersuchungsverfahren gegen das CIF, dessen Mitglieder und das Consorzio Nazionale Attività Economico-Distributiva Integrata (im Folgenden: Conaedi), einen Zusammenschluss fast aller Betreiber von Magazzini di Generi di Monopolio (Lager für Monopolwaren; im Folgenden: MGM), die als Großhändler des Erzeugnisses auftreten, um dem Verdacht etwaiger Verstöße gegen die Artikel 85 und 86 EG-Vertrag (jetzt Artikel 81 EG und 82 EG) nachzugehen und festzustellen, ob der Gründungsakt des CIF und die späteren Vereinbarungen zwischen dem CIF und dem italienischen Staat gegen Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag verstießen.
18 Der Gegenstand der Untersuchung wurde bald auf eine Absprache zwischen dem CIF und einem der wichtigsten europäischen Zündholzhersteller, der schweizerischen Swedish Match SA (im Folgenden: Swedish Match), ausgedehnt, durch die sich das CIF angeblich verpflichtet hatte, von dieser eine Zündholzmenge zu erwerben, die einem vorher festgesetzten Anteil des italienischen Inlandsverbrauchs entsprach.
19 Am 13. Juli 2000 stellte die Autorità in ihrer endgültigen Entscheidung fest, dass das Verhalten der Teilnehmer am italienischen Markt für Zündhölzer sich zwar mehr oder weniger direkt aus dem rechtlichen Rahmen ergeben habe, der diesen Bereich seit dem Königlichen Dekret Nr. 560/1923 geregelt habe, teilweise aber auch das Ergebnis selbständig getroffener Geschäftsentscheidungen gewesen sei.
20 Die Autorità unterschied bei den Handlungen des CIF drei Arten von Verhaltensweisen: solche, die ihm durch Rechtsvorschriften auferlegt waren, solche, die durch Rechtsvorschriften lediglich begünstigt wurden, und solche, die auf freie Entscheidungen des CIF zurückgingen. Sie unterschied hierbei ferner zwischen zwei Zeiträumen.
21 Erstens führte sie, was die Zeit vor dem Inkrafttreten des Gesetzesdekrets Nr. 331/1993 angeht, sowohl die Errichtung des CIF als auch den Umstand, dass ihm die Aufsicht über die Produktion und den Vertrieb der Zündhölzer übertragen worden war, ausschließlich auf die vorgenannten nationalen Rechtsvorschriften zurück.
22 Sie vertrat daher die Auffassung, der zu dieser Zeit geltende rechtliche Rahmen habe, soweit er die Mitgliedschaft im CIF vorgeschrieben habe, um Zündhölzer in Italien herstellen und verkaufen zu dürfen, einen rechtlichen Schutzschild" (copertura legale") für sonst verbotene Verhaltensweisen des CIF und seiner Mitglieder dargestellt; ferner dürfe dieser rechtliche Rahmen von keinem Richter und keiner Behörde angewendet werden", weil er gegen die Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe g EG, 10 EG und 81 Absatz 1 EG verstoßen habe, und schließlich würde" diese Nichtanwendung den Wegfall des rechtlichen Schutzschildes" bedeuten" (implicherebbe").
23 Außerdem seien die Handlungen der Marktteilnehmer in Ausübung der Befugnis zur Aufteilung der Produktionsquoten, die nach Artikel 4 der Vereinbarung einem mehrheitlich aus Vertretern der italienischen Zündholzhersteller bestehenden Ausschuss eingeräumt sei, als Verhalten eines Unternehmens im Sinne von Artikel 81 EG anzusehen.
24 In diesem Zusammenhang gelangte die Autorità zu dem Ergebnis, dass das konkrete Vorgehen bei der Aufteilung der Produktion den Wettbewerb tatsächlich und stärker eingeschränkt habe, als sich dies bereits durch den rechtlichen Rahmen ergeben habe. Sie verwies hierzu darauf, dass der Quotenaufteilungsausschuss für die Aufteilung einen Schlüssel verwandt habe, der die herkömmlichen Anteile eines jeden Unternehmens widergespiegelt habe, und dass die Produktionsquoten oder die Fertigung häufig von einem Mitgliedsunternehmen auf ein anderes übertragen worden seien.
25 Zweitens unterstrich die Autorità - nach der Feststellung, dass das Dekret das Gesetzesdekret Nr. 331/1993 zusammen mit der Vereinbarung von 1992 das Steuer- und das Handelsmonopol des CIF de facto aufgehoben habe - , dass die Mitgliedschaft im CIF von 1994 an für die Produktion und den Vertrieb von Zündhölzern in Italien nicht mehr obligatorisch gewesen sei.
26 Sie entnahm daraus ferner, dass das Decreto-legge Nr. 331/1993 zwar nicht die Vereinbarung von 1992 aufgehoben, wohl aber die rechtliche Regelung der Mitgliedschaft der Unternehmen im CIF geändert und sie auf eine freiwillige Basis gestellt habe, so dass sich für das einzelne Mitgliedsunternehmen die Möglichkeit des Austritts vor Ende der Laufzeit ergeben habe.
27 Die Verhaltensweisen der Mitgliedsunternehmen seien daher von 1994 an als das Ergebnis autonomer unternehmerischer Entscheidungen anzusehen, für die sie verantwortlich gemacht werden könnten.
28 Die Autorità erachtete ferner zwei vom CIF getroffene Vereinbarungen als wettbewerbsbeschränkend. Die mit Swedish Match, dem größten europäischen Konkurrenten von CIF, getroffene Vereinbarung habe diese daran gehindert, ihre Zündhölzer selbst direkt auf dem italienischen Markt zu vertreiben. Die mit dem Conaedi getroffene zweite Vereinbarung habe es CIF erlaubt, sich das ausschließliche Recht am Vertriebsnetz der Magazzini di Generi di Monopolio zu sichern.
29 Aus diesen Gründen gelangte die Autorità u. a. zu folgendem Ergebnis:
- Das Bestehen und die Tätigkeit des CIF gemäß dem Königlichen Dekret Nr. 560 und der im Anhang beigefügten Vereinbarung, zuletzt geändert durch das Dekret vom 5. August 1992, verstoßen gegen die Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe g EG, 10 EG und 81 Absatz 1 EG, da die betreffende Regelung unter Verstoß gegen Artikel 81 Absatz 1 EG dem CIF und dessen Mitgliedern bis 1994 wettbewerbswidrige Verhaltensweisen vorgeschrieben bzw. nach diesem Zeitpunkt erlaubt und erleichtert hat;
- jedenfalls haben das CIF und die Mitgliedsunternehmen Konsortialbeschlüsse gefasst und Vereinbarungen getroffen, die dazu dienten, die Modalitäten und Verfahren zur Aufteilung der Produktion der vom CIF zu vertreibenden Zündhölzer unter diesen in einer Weise festzulegen, die den Wettbewerb stärker als in der einschlägigen Regelung vorgesehen beschränkt hat, und sich dadurch unter Verstoß gegen Artikel 81 Absatz 1 EG wettbewerbswidrig verhalten;
- CIF und Swedish Match haben eine Vereinbarung zur Aufteilung der Produktion und zum gemeinsamen Vertrieb von Zündhölzern durch das CIF geschlossen, was den Tatbestand einer gegen Artikel 81 Absatz 1 EG verstoßenden wettbewerbswidrigen Handlung erfuellt;
- das CIF, die Mitgliedsunternehmen und Swedish Match haben die festgestellten Verstöße einzustellen und müssen sich für die Zukunft jeder Absprache enthalten, deren Gegenstand oder Wirkung denen der festgestellten Absprache vergleichbar ist;
- das Conaedi und die Magazzini di Generi di Monopolio dürfen in Zukunft keine Absprachen treffen, deren Gegenstand oder Wirkung mit denen der festgestellten Absprachen vergleichbar ist.
Das Ausgangsverfahren
30 Das CIF hat am 14. November beim Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Klage gegen die Entscheidung der Autorità erhoben.
31 Es wendet sich gegen die Tatsachenwürdigung und die Auslegung der rechtlichen Gesichtspunkte durch die Autorità und trägt vor, diese sei nicht befugt, die Gültigkeit und Wirksamkeit der nationalen Rechtsvorschriften zu überprüfen, da diese Befugnis ihr weder durch das Gesetz Nr 52/1996 übertragen worden sei noch sich aus dem Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts ergebe. Letzterer könne nämlich nur für eine inzidente Nichtanwendung von Rechtsvorschriften herangezogen werden, nicht aber um hierüber direkt im Rahmen einer autonomen Entscheidung zu befinden.
32 Auch wenn das vorliegende Gericht von dieser Unterscheidung nicht überzeugt ist, hat es doch aus einem anderen Grund Zweifel an der Befugnis der Autorità, die italienischen Rechtsvorschriften im vorliegenden Fall für unanwendbar zu erklären.
33 Ihm erscheint nämlich die Gemeinschaftsrechtsprechung zu der Frage, ob gegen die Artikel 81 EG und 82 EG verstoßende staatliche Rechtsakte auch unter den Umständen, unter denen die Autorità gehandelt hat, für unanwendbar erklärt werden können, weniger gesichert.
34 Zweifel gegenüber einer solchen Möglichkeit wecke nicht nur die Frage, ob einem Marktteilnehmer wirklich ein wettbewerbswidriges Verhalten vorzuwerfen sei, wenn er jedenfalls auf einer innerstaatlichen Rechtsgrundlage handele oder gehandelt habe und daher sein guter Glaube zu vermuten sei.
35 Auch der Rückgriff eines mit Strafgewalt ausgestatteten Organs auf die Rechtsfigur der Nichtanwendung nationaler Rechtsvorschriften in malam partem (d. h. die Nichtanwendung von für die betroffenen privaten Wirtschaftsteilnehmer günstigen nationalen Rechtsvorschriften, die die Auferlegung von Verpflichtungen zu deren Lasten bedeute) sei von der Warte des hohen Rechtsguts der Rechtssicherheit aus, die zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehöre, problematisch.
36 Das vorlegende Gericht hat ferner Zweifel daran, ob die italienischen Rechtsvorschriften vor wie nach 1994 die Möglichkeit eines Wettbewerbs bestehen ließen und lassen, der durch selbständige Verhaltensweisen der Unternehmen verhindert, eingeschränkt oder verfälscht werden kann. Sie erlaubten es den Mitgliedsunternehmen nämlich nicht, bei den Preisen, deren Festsetzung in die ministerielle Zuständigkeit falle, in Wettbewerb miteinander zu treten, und unterwürfen diese Unternehmen außerdem einer Kontingentierungsregelung bei der Produktion.
37 Der bei ihm anhängige Rechtsstreit betreffe einen Markt, der dadurch gekennzeichnet sei, dass für die Festlegung der Produktpreise (für die Zündhölzer) gemäß Artikel 6 der Vereinbarung der Finanzminister zuständig gewesen sei. Zugleich bestehe eine (wenn auch in ihren schädlichen Auswirkungen durch die Aufhebung des Handelsmonopols des CIF gemilderte) Kontingentierungsregelung, wobei die Befugnis zur Aufteilung der Produktion zur Deckung des inländischen Verbrauchs unter den Mitgliedsunternehmen einem Ad-hoc-Ausschuss übertragen sei, der im Wesentlichen aus Vertretern dieser Unternehmen bestehe (Artikel 4 der Vereinbarung).
38 Unter diesen Umständen sei der Hinweis des CIF nicht von der Hand zu weisen, dass die Rechtsvorschriften zur Regelung der Wirtschaftstätigkeit in diesem Wirtschaftszweig den freien Wettbewerb bereits im Keim erstickten und einen spürbaren Wettbewerb zwischen den Unternehmen nicht zuließen. Unter dem Gesichtspunkt des Wettbewerbsschutzes könne nämlich die Zuordnung einer einzelnen Quote zu dem einen oder dem anderen Unternehmen oder ihre Übertragung auf einen dritten Wirtschaftsteilnehmer durchaus bedeutungslos sein, da es sich dabei jedenfalls um Vorgänge im Rahmen einer Regelung handele, die einen Wettbewerb zwischen den Unternehmen verhindere.
39 Das Tribunale amministrativo regionale per il Lazio hat daher beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Wenn eine Absprache zwischen Unternehmen ungünstige Auswirkungen auf den Handel in der Gemeinschaft hat und wenn diese Absprache durch nationale Rechtsvorschriften, die diese Wirkungen rechtfertigen oder verstärken, vorgeschrieben oder erleichtert wird, besonders im Hinblick auf die Festlegung von Preisen oder auf Marktaufteilungsvereinbarungen, schreibt Artikel 81 EG dann der nationalen Wettbewerbsbehörde vor oder erlaubt er ihr, diese Vorschriften nicht anzuwenden und das wettbewerbswidrige Verhalten der Unternehmen zu bestrafen oder es jedenfalls für die Zukunft zu verbieten, und wenn ja, mit welchen Folgen?
2. Können nationale Rechtsvorschriften, nach denen die Kompetenz zur Festlegung der Wiederverkaufspreise eines Erzeugnisses bei einem Ministerium und die Befugnis zur Verteilung der Erzeugung auf die Unternehmen bei einem Konsortium mit Zwangsmitgliedschaft der Erzeuger liegen, im Sinne von Artikel 81 Absatz 1 EG so verstanden werden, dass sie Spielraum für Wettbewerb lassen, der durch selbständige Verhaltensweisen dieser Unternehmen verhindert, eingeschränkt oder verfälscht werden kann?
Zur ersten Frage
40 Das CIF trägt vor, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes gälten die Artikel 81 EG und 82 EG nur für wettbewerbswidrige Verhaltensweisen, die die Unternehmen aus eigener Initiative an den Tag legten. Werde den Unternehmen ein wettbewerbswidriges Verhalten durch nationale Rechtsvorschriften vorgeschrieben oder bildeten diese einen rechtlichen Rahmen, der selbst jede Möglichkeit für ein Wettbewerbsverhalten ihrerseits ausschließe, so seien die Artikel 81 EG und 82 EG nicht anwendbar. In einem solchen Fall finde die Wettbewerbsbeschränkung nicht, wie diese Bestimmungen voraussetzten, in selbständigen Verhaltensweisen der Unternehmen ihre Ursache. Dagegen seien die Artikel 81 EG und 82 EG anwendbar, wenn sich herausstelle, dass die nationalen Rechtsvorschriften die Möglichkeit eines Wettbewerbs bestehen ließen, der durch selbständige Verhaltensweisen der Unternehmen verhindert, eingeschränkt oder verfälscht werden könne (vgl. Urteil vom 11. November 1997 in den Rechtssachen C-359/95 P und C-379/95 P, Kommission und Frankreich/Ladbroke Racing, Slg. 1997, I-6265, Randnrn. 33 und 34).
41 Im Rahmen einer von der Kommission vorgenommenen Prüfung der Anwendbarkeit der Artikel 81 EG und 82 EG auf die Verhaltensweisen der Unternehmen beziehe sich die vorherige Bewertung nationaler Rechtsvorschriften, die Auswirkungen auf diese Verhaltensweisen hätten, daher nur auf die Frage, ob diese Bestimmungen die Möglichkeit eines Wettbewerbs bestehen ließen, der durch selbständige Verhaltensweisen der Unternehmen verhindert, eingeschränkt oder verfälscht werden könne (Urteil Kommission und Frankreich/Ladbroke Racing, Randnr. 35).
42 Das CIF folgert hieraus, dass die Autorità im Rahmen ihrer Untersuchungen vorab lediglich feststellen müsse, ob die italienischen Rechtsvorschriften den betroffenen Unternehmen bei ihrem Verhalten einen gewissen Freiraum einräumten oder nicht. Nur wenn dies bejaht werde, könnten die Artikel 81 EG und 82 EG auf diese Unternehmen Anwendung finden. Implizit folge daraus, dass bei Vorliegen zwingender nationaler Vorschriften keine Rede von einer Pflicht zur Nichtanwendung der italienischen Rechtsvorschriften im Zusammenhang mit den Unternehmen sein könne.
43 Zwar räume das Gesetz Nr. 52/1996 der Autorità die Befugnis ein, Artikel 81 EG anzuwenden, um wettbewerbswidrige Absprachen zwischen Unternehmen festzustellen und zu sanktionieren, doch verleihe es ihr nicht die Befugnis, die Gültigkeit nationaler Gesetzgebungsakte im Hinblick auf Artikel 3 EG in Verbindung mit den Artikeln 10 EG und 82 EG zu prüfen.
44 Verhaltensweisen von Unternehmen wie diejenigen des CIF könnten daher nur in den Anwendungsbereich des Artikels 81 EG fallen, wenn die Autorità zuvor - inzident - die Autonomie dieser Unternehmen gegenüber den Bestimmungen des nationalen Rechts prüfe und feststelle.
45 Insoweit ist erstens daran zu erinnern, dass die Artikel 81 EG und 82 EG zwar an sich nur das Verhalten von Unternehmen und nicht durch Gesetz oder Verordnung getroffene Maßnahmen der Mitgliedstaaten betreffen; in Verbindung mit Artikel 10 EG, der eine Pflicht zur Zusammenarbeit begründet, verbieten sie es jedoch den Mitgliedstaaten, Maßnahmen, auch in Form von Gesetzen oder Verordnungen, zu treffen oder beizubehalten, die die praktische Wirksamkeit der für die Unternehmen geltenden Wettbewerbsregeln aufheben könnten (vgl. Urteile vom 16. November 1977 in der Rechtssache 13/77, GB-Inno-BM, Slg. 1977, 2115, Randnr. 31, vom 21. September 1988 in der Rechtssache 267/86, Van Eycke, Slg. 1988, 4769, Randnr. 16, vom 17. November 1993 in der Rechtssache C-185/91, Reiff, Slg. 1993, I-5801, Randnr. 14, vom 9. Juni 1994 in der Rechtssache C-153/93, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, Slg. 1994, I-2517, Randnr. 14, vom 5. Oktober 1995 in der Rechtssache C-96/94, Centro Servizi Spediporto, Slg. 1995, I-2883, Randnr. 20, und vom 19. Februar 2002 in der Rechtssache C-35/99, Arduino, Slg. 2002, I-1529, Randnr. 34).
46 Wie der Gerichtshof insbesondere entschieden hat, liegt eine Verletzung der Artikel 10 EG und 81 EG vor, wenn ein Mitgliedstaat gegen Artikel 81 EG verstoßende Kartellabsprachen vorschreibt oder erleichtert oder die Auswirkungen solcher Absprachen verstärkt oder wenn er seiner eigenen Regelung dadurch ihren staatlichen Charakter nimmt, dass er die Verantwortung für in die Wirtschaft eingreifende Entscheidungen privaten Wirtschaftsteilnehmern überträgt (vgl. Urteile Van Eycke, Randnr. 16, Reiff, Randnr. 14, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, Randnr. 14, Centro Servizi Spediporto, Randnr. 21, und Arduino, Randnr. 35).
47 Im Übrigen sieht der EG-Vertrag seit Inkrafttreten des Vertrages von Maastricht ausdrücklich vor, dass die Tätigkeit der Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Wirtschaftspolitik dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet ist (vgl. Artikel 3a Absatz 1 und 102a EG-Vertrag [jetzt Artikel 4 Absatz 1 EG und 98 EG]).
48 Zweitens ist daran zu erinnern, dass der Vorrang des Gemeinschaftsrechts nach ständiger Rechtsprechung verlangt, dass jede nationale Rechtsvorschrift, die einer Gemeinschaftsvorschrift entgegensteht, unangewendet bleibt, unabhängig davon, ob sie älter oder jünger ist als diese.
49 Diese Pflicht, eine dem Gemeinschaftsrecht entgegenstehende nationale Rechtsvorschrift unangewendet zu lassen, obliegt nicht nur den nationalen Gerichten, sondern allen staatlichen Organen einschließlich der Verwaltungsbehörden (vgl. in diesem Sinn Urteil vom 22. Juni 1989 in der Rechtssache 103/88, Fratelli Costanzo, Slg. 1989, 1839, Randnr. 31), woraus sich gegebenenfalls die Verpflichtung ergibt, alle Bestimmungen zu erlassen, um die volle Geltung des Gemeinschaftsrechts zu erleichtern (vgl. Urteil vom 13. Juli 1972 in der Rechtssache 48/71, Kommission/Italien, Slg. 1972, 529, Randnr. 7).
50 Hat eine nationale Wettbewerbsbehörde wie die Autorità die Aufgabe, unter anderem über die Einhaltung von Artikel 81 EG zu wachen, und erlegt diese Vorschrift in Verbindung mit Artikel 10 EG den Mitgliedstaaten eine Pflicht zur Zurückhaltung auf, würde die praktische Wirksamkeit der Wettbewerbsvorschriften der Gemeinschaft geschmälert, wenn diese Behörde im Rahmen einer Untersuchung über das Verhalten von Unternehmen im Rahmen von Artikel 81 EG nicht feststellen könnte, dass eine nationale Maßnahme gegen Artikel 10 EG in Verbindung mit Artikel 81 EG verstößt, und sie daher nicht unangewendet lassen könnte.
51 In diesem Zusammenhang ist es ohne Bedeutung, dass den Unternehmen, wenn ihnen durch nationale Rechtsvorschriften ein wettbewerbswidriges Verhalten vorgeschrieben wird, nicht auch ein Verstoß gegen die Artikel 81 EG und 82 EG vorgeworfen werden kann (vgl. in diesem Sinn Urteil Kommission und Frankreich/Ladbroke Racing, Randnr. 33). Die den Mitgliedstaaten auf Grund der Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe g EG, 10 EG, 81 EG und 82 EG obliegenden Verpflichtungen, die sich von denen der Unternehmen aus den Artikeln 81 EG und 82 EG unterscheiden, bleiben nämlich bestehen, so dass die nationale Wettbewerbsbehörde verpflichtet bleibt, die streitige nationale Maßnahme nicht anzuwenden.
52 Im Zusammenhang mit den Sanktionen, die gegenüber dem betreffenden Unternehmen verhängt werden können, ist demgegenüber in zweifacher Hinsicht danach zu unterscheiden, ob die nationalen Rechtsvorschriften die Möglichkeit eines Wettbewerbs, der durch selbständige Verhaltensweisen der Unternehmen noch verhindert, eingeschränkt oder verfälscht werden kann, bestehen lassen oder nicht und ob - im ersten Fall - der streitige Sachverhalt sich vor oder nach der Erklärung der nationalen Wettbewerbsbehörde, diese nationalen Rechtsvorschriften nicht anzuwenden, ereignet hat.
53 Im ersten Fall - wenn ein nationales Gesetz die Möglichkeit eines Wettbewerbs, der durch selbständige Verhaltensweisen der Unternehmen verhindert, eingeschränkt oder verfälscht werden kann, ausschließt - ist festzustellen, dass die Verpflichtung der nationalen Wettbewerbsbehörden, ein solches wettbewerbswidriges Gesetz nicht anzuwenden, die betroffenen Unternehmen keinen strafrechtlichen oder administrativen Sanktionen für ein in der Vergangenheit liegendes Verhalten aussetzen darf, wenn dieses Verhalten durch das besagte Gesetz vorgeschrieben war; anderenfalls läge ein Verstoß gegen den allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Rechtssicherheit vor.
54 Die Entscheidung, das betreffende Gesetz nicht anzuwenden, ändert nämlich nichts daran, dass es das Verhalten der Unternehmen in der Vergangenheit bestimmt hat. Dieses Gesetz bleibt damit für die Zeit vor der Entscheidung, es nicht anzuwenden, weiter ein Rechtfertigungsgrund, der die betroffenen Unternehmen allen Folgen des Verstoßes gegen die Artikel 81 EG und 82 EG entzieht, und zwar sowohl gegenüber den Behörden als auch gegenüber anderen Wirtschaftsteilnehmern.
55 Zur Sanktion für zukünftige Verhaltensweisen von Unternehmen, die bisher durch ein nationales Gesetz gezwungen waren, sich wettbewerbswidrig zu verhalten, ist darauf hinzuweisen, dass die Entscheidung der nationalen Wettbewerbsbehörde, die den Verstoß gegen Artikel 81 EG feststellt und ein solches wettbewerbswidriges Gesetz unangewendet lässt, ab dem Zeitpunkt, zu dem sie ihnen gegenüber Bestandskraft erlangt hat, für die betroffenen Unternehmen verbindlich ist. Ab diesem Zeitpunkt können die Unternehmen nicht mehr geltend machen, sie seien durch dieses Gesetz gezwungen, gegen die Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft zu verstoßen. Ihr zukünftiges Verhalten kann daher Sanktionen unterworfen werden.
56 Im zweiten Fall - wenn ein nationales Gesetz sich darauf beschränkt, selbstständige wettbewerbswidrige Verhaltensweisen der Unternehmen zu veranlassen oder zu erleichtern - bleiben diese den Artikeln 81 EG und 82 EG unterworfen und können mit Sanktionen belegt werden, und zwar auch für Verhaltensweisen aus der Zeit vor der Entscheidung, dieses Gesetz unangewendet zu lassen.
57 Dieser Umstand rechtfertigt zwar keine Praktiken, die geeignet sind, die Beeinträchtigung des Wettbewerbs noch zu vermehren, muss jedoch dazu führen, das Verhalten der betroffenen Unternehmen bei der Bemessung der Sanktion im Licht des mildernden Umstands zu beurteilen, den der nationale rechtliche Rahmen bildet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Dezember 1975 in den verbundenen Rechtssachen 40/73 bis 48/73, 50/73, 54/73 bis 56/73, 111/73, 113/73 und 114/73, Suiker Unie u. a./Kommission, Slg. 1975, 1663, Randnr. 620).
58 Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass im Fall von Verhaltensweisen von Unternehmen, die gegen Artikel 81 Absatz 1 EG verstoßen und die durch nationale Rechtsvorschriften, die deren Wirkungen rechtfertigen oder verstärken, vorgeschrieben oder erleichtert werden, besonders im Hinblick auf die Festlegung von Preisen oder auf Marktaufteilungsvereinbarungen, eine nationale Wettbewerbsbehörde, die die Aufgabe hat, unter anderem über die Einhaltung von Artikel 81 EG zu wachen,
- diese nationalen Rechtsvorschriften nicht anwenden darf,
- gegen die betroffenen Unternehmen keine Sanktionen für in der Vergangenheit liegende Verhaltensweisen verhängen darf, wenn diese Verhaltensweisen ihnen durch diese nationalen Rechtsvorschriften vorgeschrieben waren,
- gegen die betroffenen Unternehmen Sanktionen für ihr Verhalten nach der Entscheidung, diese nationalen Rechtsvorschriften nicht anzuwenden, verhängen darf, sobald diese Entscheidung ihnen gegenüber Bestandskraft erlangt hat,
- gegen die betroffenen Unternehmen Sanktionen für in der Vergangenheit liegende Verhaltensweisen verhängen darf, wenn diese durch diese nationalen Rechtsvorschriften erleichtert oder begünstigt wurden, allerdings unter Berücksichtigung der Besonderheiten des rechtlichen Rahmens, innerhalb dessen die Unternehmen gehandelt haben.
Zur zweiten Frage
59 Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, ob nationale Rechtsvorschriften, nach denen die Kompetenz zur Festlegung der Wiederverkaufspreise eines Erzeugnisses bei einem Ministerium und die Befugnis zur Verteilung der Erzeugung auf die Unternehmen bei einem Konsortium mit Zwangsmitgliedschaft der Erzeuger liegen, im Sinne von Artikel 81 Absatz 1 EG so verstanden werden können, dass sie Spielraum für Wettbewerb lassen, der durch selbständige Verhaltensweisen dieser Unternehmen verhindert, eingeschränkt oder verfälscht werden kann.
60 Vorab ist zum einen darauf hinzuweisen, dass das CIF der Autorità zufolge nur bis 1994 ein Konsortium mit Zwangsmitgliedschaft der Erzeuger" war. Das Decreto-legge Nr. 331/1993 hat die Mitgliedschaft der Unternehmen im CIF nämlich anscheinend auf eine freiwillige Grundlage gestellt.
61 Unter diesen Umständen ist es Sache des vorlegenden Gerichts, festzustellen, ob seine zweite Frage sich nur auf den Zeitraum vor dem Inkrafttreten des Decreto-legge oder auch auf den Zeitraum danach bezieht.
62 Zum anderen ist daran zu erinnern, dass der Gerichtshof im Rahmen eines Verfahrens nach Artikel 234 EG, der auf einer klaren Trennung der Aufgaben zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof beruht, nur befugt ist, sich auf der Grundlage des ihm vom nationalen Gericht unterbreiteten Sachverhalts zur Auslegung oder zur Gültigkeit einer Gemeinschaftsvorschrift zu äußern (vgl. Urteil vom 2. Juni 1994 in der Rechtssache C-30/93, AC-ATEL Electronics, Slg. 1994, I-2305, Randnr. 16). Er ist weder befugt, das Gemeinschaftsrecht auf den Ausgangsrechtsstreit anzuwenden (vgl. Urteil vom 10. Juli 1980 in den verbundenen Rechtssachen 253/78 und 1/79 bis 3/79, Giry und Guerlain u. a., Slg. 1980, 2327, Randnr. 6), noch den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens zu würdigen.
63 Das CIF macht geltend, der italienische Gesetzgeber habe es den Mitgliedsunternehmen dadurch, dass er dem CIF die Verpflichtung auferlegt habe, die Quoten unter ihnen aufzuteilen - unabhängig von den Modalitäten und den Kriterien für die Festlegung der Quoten - von Anfang an unmöglich gemacht, miteinander in Wettbewerb zu treten, um größere Marktanteile zu erringen.
64 Artikel 4 der Vereinbarung von 1992 habe die Aufteilung der Produktion von Zündhölzern unter den Mitgliedsunternehmen durch einen Ad-hoc-Ausschuss, den Quotenverteilungsausschuss, vorgeschrieben, der aus Vertretern der Industrie unter dem Vorsitz eines vom Finanzminister ernannten Beamten der Amministrazione dei Monopoli di Stato bestanden habe.
65 Das vom Gesetzgeber gewollte Aufteilungssystem habe somit - unabhängig von der dem einzelnen Unternehmen tatsächlich zugeteilten Quote - von vornherein den Wettbewerb zwischen den Mitgliedsunternehmen beseitigt, da diese in jedem Fall den zugebilligten Produktionsumfang einhalten müssten. Folglich sei jede Wettbewerbsbemühung zwecks Steigerung dieser Produktion nutzlos.
66 Zur Beantwortung der zweiten Frage muss zunächst geprüft werden, ob nationale Rechtsvorschriften wie diejenigen des Ausgangsverfahrens die Möglichkeit eines Wettbewerbs bestehen lassen, der noch durch selbständige Verhaltensweisen der Unternehmen verhindert, eingeschränkt oder verfälscht werden kann; bejahendenfalls muss sodann festgestellt werden, ob die etwaigen zusätzlichen Einschränkungen, die den Unternehmen zur Last gelegt werden, nicht in Wirklichkeit dem betreffenden Mitgliedstaat zuzurechnen sind.
67 Erstens ist daran zu erinnern, dass die Möglichkeit, eine bestimmte wettbewerbswidrige Verhaltensweise vom Anwendungsbereich des Artikels 81 Absatz 1 EG deswegen auszuschließen, weil sie den betreffenden Unternehmen durch bestehende nationale Rechtsvorschriften vorbeschrieben wurde oder weil diese jegliches Wettbewerbsverhalten von ihrer Seite ausschlossen, vom Gerichtshof nur eingeschränkt anerkannt worden ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 29. Oktober 1980 in den verbundenen Rechtssachen 209/78 bis 215/78 und 218/78, Van Landewyck u. a./Kommission, Slg. 1980, 3125, Randnrn. 130 bis 134, vom 20. März 1985 in der Rechtssache 41/83, Italien/Kommission, Slg. 1985, 873, Randnr. 19, und vom 10. Dezember 1985 in den verbundenen Rechtssachen 240/82 bis 242/82, 261/82, 262/82, 268/82 und 269/82, Stichting Sigarettenindustrie u. a./Kommission, Slg. 1985, 3831, Randnrn. 27 bis 29).
68 Zweitens ist daran zu erinnern, dass der Preiswettbewerb nicht die einzige wirksame Form des Wettbewerbs und auch nicht diejenige Form ist, die unter allen Umständen absoluten Vorrang erhalten müsste (vgl. Urteil vom 25. Oktober 1977 in der Rechtssache 26/76, Metro/Kommission, Slg. 1977, 1875, Randnr. 21).
69 Folglich schließt die vorherige Festsetzung des Verkaufspreises für Zündhölzer durch den italienischen Staat als solche nicht jede Möglichkeit eines Wettbewerbsverhaltens aus. Der Wettbewerb kann - wenn auch eingeschränkt - über anderen Faktoren erfolgen.
70 Drittens ist darauf hinzuweisen, dass die im Ausgangsverfahren streitigen italienischen Rechtsvorschriften zwar dem CIF, einem Konsortium mit Zwangsmitgliedschaft der Erzeuger, die Befugnis zur Verteilung der Erzeugung auf die Mitgliedsunternehmen gewähren, jedoch weder die Kriterien noch die Modalitäten, nach denen die Verteilung erfolgen soll, festlegen. Wie im Übrigen der Generalanwalt in Nummer 7 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, scheint das Handelsmonopol des CIF bereits 1993 aufgehoben worden zu sein, als das an Nichtmitglieder des Konsortiums gerichtete Verbot der Herstellung und des Verkaufs von Zündhölzern in Italien beseitigt wurde.
71 Unter diesen Umständen kann der verbleibende Wettbewerb zwischen den Mitgliedsunternehmen über das sich aus der gesetzlichen Verpflichtung selbst ergebende Maß hinaus verfälscht werden.
72 Insoweit hat die von der Autorità durchgeführte Untersuchung anscheinend ein System dauerhafter und vorübergehender Übertragungen von Produktionsquoten sowie Vereinbarungen über die zwischen den Unternehmen erfolgten Übertragungen der Fertigung, d. h. Vereinbarungen, die im Gesetz nicht vorgesehen seien, aufgedeckt.
73 Die Kommission hat überdies auf eine den Einfuhren vorbehaltene dauerhafte" Quote von ungefähr 15 % verwiesen. Diese Quote sei nicht durch die nationalen Rechtsvorschriften festgelegt, so dass das CIF insoweit frei entschieden habe.
74 Die Vereinbarung zwischen CIF und Swedish Match, aufgrund deren letztere erhebliche Mengen von Zündhölzern zur Vermarktung in Italien durch das CIF habe liefern können, nachdem sie sich verpflichtet habe, nicht unmittelbar auf dem italienischen Markt tätig zu werden, sei Ausdruck des freien unternehmerischen Willens des CIF.
75 Es ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob dieses Vorbringen begründet ist.
76 Viertens und letztens ergibt sich aus den Akten nicht, dass die Entscheidungen des CIF, wie die in den Randnummern 70 bis 74 des vorliegenden Urteils angeführten, infolge des Handelns einer Behörde der Anwendung des Artikels 81 Absatz 1 EG entzogen wären.
77 Zum einen sind 45 Mitglieder des Quotenaufteilungsausschusses Vertreter der Hersteller, die durch die einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften in keiner Weise daran gehindert werden, im ausschließlichen Interesse der Hersteller tätig zu werden. Dieser Ausschuss, der mit einfacher Mehrheit entscheidet, kann Beschlüsse gegen die Stimme seines Vorsitzenden - der einzigen Person, die eine im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe wahrnimmt - fassen, so dass er den Wünschen der Mitgliedsunternehmen nachkommen kann.
78 Überdies haben die Behörden offenbar keine effektive Möglichkeit zur Kontrolle der Entscheidungen des Quotenaufteilungsausschusses.
79 Zum anderen hat die von der Autorità durchgeführte Untersuchung anscheinend erwiesen, dass die Aufgabe der Verteilung der Produktion zwischen den Mitgliedsunternehmen in Wirklichkeit nicht vom Quotenaufteilungsausschuss, sondern vom Quotenüberwachungsausschuss, der ausschließlich aus Mitgliedern des CIF besteht, auf der Grundlage von Vereinbarungen zwischen den Mitgliedsunternehmen wahrgenommen wird.
80 Auf die zweite Frage ist daher zu antworten, dass es Sache des vorlegenden Gerichts ist, zu beurteilen, ob nationale Rechtsvorschriften, nach denen die Kompetenz zur Festlegung der Wiederverkaufspreise eines Erzeugnisses bei einem Ministerium und die Befugnis zur Verteilung der Erzeugung auf die Unternehmen bei einem Konsortium mit Zwangsmitgliedschaft der Erzeuger liegen, im Sinne von Artikel 81 Absatz 1 EG so verstanden werden können, dass sie Spielraum für Wettbewerb lassen, der durch selbständige Verhaltensweisen dieser Unternehmen verhindert, eingeschränkt oder verfälscht werden kann.
Kostenentscheidung
Kosten
81 Die Auslagen der Kommission, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom Tribunale amministrativo regionale per il Lazio mit Beschluss vom 24. Januar 2001 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1. Im Fall von Verhaltensweisen von Unternehmen, die gegen Artikel 81 Absatz 1 EG verstoßen und die durch nationale Rechtsvorschriften, die deren Wirkungen rechtfertigen oder verstärken, vorgeschrieben oder erleichtert werden, besonders im Hinblick auf die Festlegung von Preisen oder auf Marktaufteilungsvereinbarungen, darf eine nationale Wettbewerbsbehörde, die die Aufgabe hat, unter anderem über die Einhaltung von Artikel 81 EG zu wachen,
- diese nationalen Rechtsvorschriften nicht anwenden,
- gegen die betroffenen Unternehmen keine Sanktionen für in der Vergangenheit liegende Verhaltensweisen verhängen, wenn diese Verhaltensweisen ihnen durch diese nationalen Rechtsvorschriften vorgeschrieben waren,
- gegen die betroffenen Unternehmen Sanktionen für ihr Verhalten nach der Entscheidung, diese nationalen Rechtsvorschriften nicht anzuwenden, verhängen, sobald diese Entscheidung ihnen gegenüber Bestandskraft erlangt hat, und
- gegen die betroffenen Unternehmen Sanktionen für in der Vergangenheit liegende Verhaltensweisen verhängen, wenn diese durch diese nationalen Rechtsvorschriften erleichtert oder begünstigt wurden, allerdings unter Berücksichtigung der Besonderheiten des rechtlichen Rahmens, innerhalb dessen die Unternehmen gehandelt haben.
2. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob nationale Rechtsvorschriften, nach denen die Kompetenz zur Festlegung der Wiederverkaufspreise eines Erzeugnisses bei einem Ministerium und die Befugnis zur Verteilung der Erzeugung auf die Unternehmen bei einem Konsortium mit Zwangsmitgliedschaft der Erzeuger liegen, im Sinne von Artikel 81 Absatz 1 EG so verstanden werden können, dass sie Spielraum für Wettbewerb lassen, der durch selbständige Verhaltensweisen dieser Unternehmen verhindert, eingeschränkt oder verfälscht werden kann.