CELEX: 61996CJ0319
Belasting op het verbruik van tabaksfabrikaten
Richtlijn 79/32/EEG
Sigaretten
Rooktabak
Begrip
Niet-contractuele aansprakelijkheid van een lidstaat wegens schending van het gemeenschapsrecht

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 4 september 1996, ingekomen bij het Hof op 1 oktober daaraanvolgend, heeft het Østre Landsret het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag verscheidene prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 3, lid 1, en 4, sub 1, van de Tweede richtlijn (79/32/EEG) van de Raad van 18 december 1978 betreffende de belasting, andere dan omzetbelasting, op het verbruik van tabaksfabrikaten (PB 1979, L 10, blz. 8; hierna: "Tweede richtlijn"), en van het beginsel van de aansprakelijkheid van de staat voor door schending van het gemeenschapsrecht aan particulieren berokkende schade.
2 Die vragen zijn gerezen in een geding tussen Brinkmann Tabakfabriken GmbH (hierna: "Brinkmann"), een te Bremen (Duitsland) gevestigd producent van tabaksfabrikaten, en Skatteministeriet (het Deense Ministerie van de Schatkist) over de heffing van de belasting op tabaksfabrikaten over een door Brinkmann vervaardigd en onder de naam "Westpoint" verkocht tabaksproduct, en meer bepaald over de vraag of Westpoint moet worden belast als een sigaret of als rooktabak, hetgeen een lager tarief impliceert.
De gemeenschapsregeling
3 Bij richtlijn 72/464/EEG van de Raad van 19 december 1972 betreffende de belasting, andere dan omzetbelasting, op het verbruik van tabaksfabrikaten (PB L 303, blz. 1), werden algemene structurele beginselen vastgesteld voor een harmonisatie van de belastingen op tabak. De verschillende producten werden evenwel pas gedefinieerd in de Tweede richtlijn, waarvan artikel 3, lid 1, ten tijde van de feiten van het hoofdgeding luidde als volgt:
"1. Als sigaretten worden beschouwd tabaksrolletjes die geschikt zijn om als zodanig te worden gerookt en die geen sigaren of cigarillo's in de zin van artikel 2 zijn."
Artikel 4, sub 1, van de Tweede richtlijn luidde:
"Als rooktabak worden beschouwd:
1. gesneden of op andere wijze versnipperde, gesponnen of tot flakes geperste tabak die geschikt is om zonder verdere industriële verwerking te worden gerookt."
4 Krachtens artikel 9, lid 1, van de Tweede richtlijn moesten de lidstaten uiterlijk op 1 januari 1980 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om aan de richtlijn te voldoen.
5 Bij artikel 2, sub 3, van richtlijn 92/78/EEG van de Raad van 19 oktober 1992 tot wijziging van de richtlijnen 72/464 en 79/32 (PB L 316, blz. 5), is artikel 3, lid 1, van de Tweede richtlijn vervangen. Thans worden ook als sigaretten beschouwd tabaksrolletjes die door middel van een eenvoudige niet-industriële handeling in een huls van sigarettenpapier worden geschoven of met sigarettenpapier worden omhuld.
Het Deense recht
6 Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding gold in Denemarken de Lov om tobaksafgifter (wet inzake tabaksaccijnzen) (gecoördineerde wet nr. 614 van 1988, zoals laatstelijk gewijzigd bij wet nr. 825 van 19 december 1989; Lovt. 1989, blz. 3184). Artikel 1 van de wet bepaalde met name, welk tarief van toepassing was op sigaretten en rooktabak; rooktabak werd veel minder belast dan sigaretten. Op sigarettenpapier dat als omhulsel van een sigaret is bestemd, werd een bijzondere accijns geheven.
7 De Lov om tobaksafgifter gaf zelf geen definitie van de verschillende tabaksproducten, maar in artikel 33 werd de minister van de Schatkist gemachtigd, de noodzakelijke bepalingen ter uitvoering van de wet vast te stellen, waaronder de definities van tabaksproducten overeenkomstig het gemeenschapsrecht. Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding had de minister van de Schatkist nog geen bepalingen krachtens die bevoegdheid vastgesteld.
De feiten van het hoofdgeding
8 In 1988 verkreeg Brinkmann een uitsluitende licentie voor de vervaardiging en de verkoop van "Westpoint", een tabaksproduct waarvoor een Europees octrooi bestaat.
9 Westpoint bestaat uit een pakje dat eruitziet als een gewoon pakje sigaretten, dat 25 g rooktabak van fijne snede bevat, die is opgedeeld in dertig industrieel vervaardigde tabaksrolletjes met een poreus omhulsel van cellulose. Elk tabaksrolletje is 68,6 mm lang en weegt ongeveer 833 mg.
10 Om gerookt te kunnen worden, moeten de tabaksrolletjes met sigarettenpapier worden omhuld. Daartoe verkoopt Brinkmann apart hulzen van sigarettenpapier, waarin de tabaksrolletjes kunnen worden geschoven. De tabaksrolletjes kunnen ook in gewoon sigarettenpapier worden gerold.
11 In het Deense octrooischrift worden de voordelen van Westpoint samengevat als volgt:
"- Exacte dosering vooraf van de tabak dankzij industriële vervaardiging
- Altijd dezelfde smaak
- Altijd dezelfde rookcondities (rooktijd, trek)
- Dezelfde, vooraf bepaalde hoeveelheid schadelijke stoffen bij gebruik van een bepaalde huls van sigarettenpapier
- Uiterst eenvoudige vervaardiging van een sigaret, die rechtstreeks kan worden vergeleken met een industrieel vervaardigde sigaret
- Geen omhulsel tussen de tabaksrolletjes, dat moet worden weggegooid
- Een gunstiger belastingtarief in vergelijking met industrieel vervaardigde sigaretten."
12 Sinds april 1989 verkoopt Brinkmann Westpoint in Duitsland, waar het wordt belast als rooktabak.
13 In april 1990 bracht Brinkmann Westpoint uit op de Deense markt, nadat een regionaal douanekantoor haar had meegedeeld, dat Westpoint zou worden belast als rooktabak van fijne snede. Op verzoek van een concurrent van Brinkmann evenwel bepaalde Momsnævnet, de hoogste Deense administratieve instantie op belastinggebied, bij besluit van 14 mei 1990, bevestigd bij besluit van 23 oktober 1990, dat de Westpoint-tabaksrolletjes moesten worden belast volgens het tarief voor sigaretten. Brinkmanns verzoeken tot opschorting van de tenuitvoerlegging van het besluit werden eveneens afgewezen.
De prejudiciële vragen
14 Daarop stelde Brinkmann beroep in bij het Østre Landsret. Zij vorderde, dat Skatteministeriet zou worden gelast te erkennen, dat Westpoint moet worden belast als rooktabak, en de schade te vergoeden die zij had geleden door de besluiten van Momsnævnet, ten gevolge waarvan Westpoint van de Deense markt was verdwenen.
15 Onder die omstandigheden heeft het Østre Landsret de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
"1) Moeten de definities in de Tweede richtlijn (79/32/EEG) van de Raad van 18 december 1978 betreffende de belasting, andere dan omzetbelasting, op het verbruik van tabaksfabrikaten, zoals deze luidde op 14 mei 1990, aldus worden uitgelegd, dat een product met de volgende kenmerken moet worden ingedeeld in de categorie $sigaretten', dan wel aldus, dat het als $rooktabak' moet worden aangemerkt:
- het gaat om een pakje met 25 g rooktabak van fijne snede, die is opgedeeld in dertig tabaksrolletjes die industrieel zijn vervaardigd, elk dezelfde grootte en stevigheid hebben en ook overigens gelijk zijn;
- elk tabaksrolletje is 68,6 mm lang en bestaat uit ongeveer 833 mg rooktabak van fijne snede, gewikkeld in een omhulsel van tot een dun plakje geperst cellulose;
- het omhulsel is zo poreus, dat het tabaksrolletje niet geschikt is om als zodanig te worden gerookt, maar eerst moet worden aangebracht in een huls van sigarettenpapier of moet worden voorzien van gewoon sigarettenpapier, wat in beide gevallen zonder een werktuig mogelijk is.
Indien het antwoord op vraag 1 $rooktabak' luidt, wordt het Hof de volgende vraag voorgelegd:
2) Heeft een onderneming naar gemeenschapsrecht recht op vergoeding van alle schade die zij lijdt als gevolg van een schending van het gemeenschapsrecht door een lidstaat, welke schending hierin bestaat, dat een instantie die op administratief niveau het laatste woord heeft over de vraag, tot welke belastinggroep een tabaksproduct behoort, een besluit heeft genomen dat in strijd is met artikel 3, lid 1, van richtlijn 79/32/EEG, en zo ja, onder welke voorwaarden ontstaat aansprakelijkheid?
3 a) Is in een lidstaat correct uitvoering gegeven aan de in richtlijn 79/32/EEG gegeven definities van tabaksfabrikaten, indien de minister van de Schatkist bij wet gemachtigd is bepalingen met definities van tabaksproducten vast te stellen in overeenstemming met de door de Europese Gemeenschappen vastgestelde bepalingen, doch van die bevoegdheid geen gebruik heeft gemaakt?
Indien vraag 3 a) ontkennend wordt beantwoord, wordt het Hof de volgende vraag voorgelegd:
3 b) Is het voor het antwoord op vraag 2 van belang, dat in de lidstaat geen uitvoering is gegeven aan de definities van de tabaksrichtlijn, wanneer de nationale instantie in haar besluit naar die definities heeft verwezen en partijen in de zaak voor de verwijzende rechter het erover eens zijn, dat de in de richtlijn gegeven definities rechtstreeks toepasselijk zijn?
4) Is het voor het antwoord op vraag 2 van belang, dat de autoriteiten hebben geweigerd om, zoals verzoekster had gevraagd, de tenuitvoerlegging van het besluit van de bevoegde instantie op te schorten teneinde verzoeksters schade te beperken?"
De eerste vraag
16 Allereerst zij erop gewezen, dat de Tweede richtlijn, zoals die ten tijde van de feiten van het hoofdgeding luidde, reeds een duidelijke definitie van "sigaretten" bevatte, met de volgende drie onderscheidende elementen: a) tabaksrolletjes, die b) geschikt zijn om als zodanig te worden gerookt, en c) geen sigaren of cigarillo's zijn.
17 Vaststaat dat een product als Westpoint voldoet aan de eerste en de derde voorwaarde. Het voldoet evenwel niet aan de tweede, aangezien het Westpoint-tabaksrolletje niet als zodanig kan worden gerookt, maar in een huls van sigarettenpapier moet worden geschoven of met gewoon sigarettenpapier moet worden omhuld.
18 Een product als in het hoofdgeding valt dus binnen de werkingssfeer van artikel 4, sub 1, van de Tweede richtlijn, dat een definitie geeft van rooktabak. De in geding zijnde tabaksrolletjes bestaan immers uit gesneden tabak die geschikt is om zonder verdere industriële verwerking te worden gerookt.
19 Skatteministeriet en de Finse regering betwisten evenwel, dat Westpoint als rooktabak moet worden aangemerkt. Zij verwijzen naar de definitie van "sigaar" in artikel 2 van de Tweede richtlijn, volgens welke het eveneens moet gaan om tabaksrolletjes die als zodanig kunnen worden gerookt. Om gerookt te kunnen worden, moet van sommige sigaren door de consument echter de punt worden afgeknipt. Het staat buiten kijf, dat die sigaren desondanks sigaren blijven in de zin van artikel 2 van de Tweede richtlijn. Derhalve mag de uitdrukking "als zodanig" in de Tweede richtlijn niet al te letterlijk worden uitgelegd.
20 Dit betoog kan niet worden aanvaard. De woorden "tabaksrolletjes die geschikt zijn om als zodanig te worden gerookt" zien immers op een afgewerkt product. Ook een sigaar waarvan de punt moet worden afgeknipt alvorens zij kan worden gerookt, is een afgewerkt product. Dat is daarentegen niet het geval bij een tabaksrolletje dat, zoals in het hoofdgeding, met een ander product, namelijk een apart verkochte huls van sigarettenpapier, moet worden samengevoegd om een product te verkrijgen dat als zodanig kan worden gerookt.
21 Zoals de Finse regering en de Commissie hebben beklemtoond, blijkt weliswaar uit het in punt 11 van dit arrest aangehaalde octrooischrift, dat het hier in geding zijnde product de gunstige fiscale behandeling van rooktabak wil verbinden met de voordelen die sigaretten voor de consument hebben, doch dat rechtvaardigt niet, dat artikel 3, lid 1, van de Tweede richtlijn een ruimere strekking krijgt dan de tekst ervan toelaat en wordt uitgebreid tot tabaksrolletjes die geen afgewerkt product zijn.
22 Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat de artikelen 3, lid 1, en 4, sub 1, van de Tweede richtlijn, zoals die in mei 1990 luidde, aldus moeten worden uitgelegd, dat tabaksrolletjes in een poreus omhulsel van cellulose, die om gerookt te kunnen worden, in een huls van sigarettenpapier moeten worden geschoven, zijn aan te merken als rooktabak in de zin van artikel 4, sub 1, van die richtlijn.
De tweede, de derde en de vierde vraag
23 Met zijn tweede, derde en vierde vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst het Østre Landsret in wezen te vernemen, of een lidstaat wiens autoriteiten bij de uitlegging van de artikelen 3, lid 1, en 4, sub 1, van de Tweede richtlijn een product als het onderhavige ten onrechte als sigaret hebben aangemerkt en de tenuitvoerlegging van het desbetreffende besluit niet hebben opgeschort, krachtens het gemeenschapsrecht verplicht is de door dit verkeerde besluit aan de producent berokkende schade te vergoeden.
24 Allereerst zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het gemeenschapsrecht die hem kunnen worden toegerekend, inherent is aan het systeem van het Verdrag (zie, met name, arresten van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame, C-46/93 en C-48/93, Jurispr. blz. I-1029, punt 31; 8 oktober 1996, Dillenkofer e.a., C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 en C-190/94, Jurispr. blz. I-4845, punt 20, en 17 oktober 1996, Denkavit e.a., C-283/94, C-291/94 en C-292/94, Jurispr. blz. I-5063, punt 47).
25 In die arresten was het Hof, gelet op de omstandigheden van de zaak, van oordeel, dat het gemeenschapsrecht een recht op schadevergoeding toekent wanneer is voldaan aan drie voorwaarden, te weten dat de geschonden rechtsregel ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen, dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending, en ten slotte dat er een direct causaal verband bestaat tussen de schending van de op de staat rustende verplichting en de door de benadeelde personen geleden schade (zie de reeds aangehaalde arresten Brasserie du pêcheur en Factortame, punt 51; Dillenkofer e.a., punten 21 en 23, en Denkavit e.a., punt 48).
26 In beginsel staat het weliswaar aan de nationale rechter om na te gaan of is voldaan aan de voorwaarden voor de aansprakelijkheid van een staat ten gevolge van schending van het gemeenschapsrecht, doch in casu beschikt het Hof over alle elementen die nodig zijn om te beoordelen, of de feiten van de onderhavige zaak als een voldoende gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht moeten worden aangemerkt en, zo ja, of er een causaal verband bestaat tussen de schending van de op de staat rustende verplichting en de geleden schade.
27 In casu staat buiten kijf, dat de artikelen 3, lid 1, en 4, sub 1, van de Tweede richtlijn, die de definities bevatten van sigaretten en rooktabak, niet correct in nationaal recht waren omgezet, daar de minister die bij wet was gemachtigd de noodzakelijke bepalingen vast te stellen, geen enkele rechtsregel krachtens die wet heeft vastgesteld.
28 Het feit dat geen enkele uitvoeringsmaatregel ter verwezenlijking van het door een richtlijn voorgeschreven resultaat binnen de daartoe vastgestelde termijn is genomen, vormt op zich een gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht (zie arrest Dillenkofer e.a., reeds aangehaald, punt 29).
29 Niettemin moet erop worden gewezen, dat er in casu geen direct causaal verband bestaat tussen de schending van het gemeenschapsrecht en de schade die Brinkmann zou hebben geleden. De Deense autoriteiten hebben immers de relevante bepalingen van de Tweede richtlijn, met de precieze definities van tabaksproducten, onmiddellijk toegepast. Dat de definities van de Tweede richtlijn niet bij ministeriële besluiten zijn geïmplementeerd, volstaat op zich niet om de staat aansprakelijk te maken.
30 Onderzocht moet nog worden, of de Deense autoriteiten, gelet op de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de relevante bepalingen van de Tweede richtlijn, deze richtlijn op voldoende gekarakteriseerde wijze hebben geschonden.
31 Dat is hier niet het geval. Zoals de advocaat-generaal in punt 31 van zijn conclusie heeft beklemtoond, beantwoordt Westpoint immers niet volledig aan de ene dan wel de andere definitie in de richtlijn. Het gaat integendeel om een product dat bij de vaststelling van de Tweede richtlijn nog niet bestond en dat de consumenten de voordelen van een sigaret wil bieden tegelijk met het voordeel van de lagere belasting op rooktabak. De uitlegging die de Deense autoriteiten aan de betrokken definities hebben gegeven, was derhalve niet kennelijk in strijd met de Tweede richtlijn en met name niet met het hiermee beoogde doel. Dit geldt te meer, nu de Finse regering en de Commissie die uitlegging hebben verdedigd.
32 Zo gezien is het van weinig belang, dat de autoriteiten hebben geweigerd het besluit op te schorten, aangezien het gemeenschapsrecht in een geval als het onderhavige niet verlangt, dat de nationale autoriteiten de tenuitvoerlegging opschorten van een besluit dat genomen is ter uitvoering van een bepaling die op goed verdedigbare gronden verschillend kan worden uitgelegd.
33 Mitsdien moet op de tweede, de derde en de vierde vraag worden geantwoord, dat een lidstaat wiens autoriteiten bij de uitlegging van de artikelen 3, lid 1, en 4, sub 1, van de Tweede richtlijn een product als het onderhavige ten onrechte als sigaret hebben aangemerkt en de tenuitvoerlegging van het desbetreffende besluit niet hebben opgeschort, krachtens het gemeenschapsrecht niet verplicht is de door dit verkeerde besluit aan de producent berokkende schade te vergoeden.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
34 De kosten door de Finse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
uitspraak doende op de door het Østre Landsret bij beschikking van 4 september 1996 gestelde vragen, verklaart voor recht:
35 De artikelen 3, lid 1, en 4, sub 1, van de Tweede richtlijn (79/32/EEG) van de Raad van 18 december 1978 betreffende de belasting, andere dan omzetbelasting, op het verbruik van tabaksfabrikaten, zoals die in mei 1990 luidde, moeten aldus worden uitgelegd, dat tabaksrolletjes in een poreus omhulsel van cellulose, die om gerookt te kunnen worden, in een huls van sigarettenpapier moeten worden geschoven, zijn aan te merken als rooktabak in de zin van artikel 4, sub 1, van die richtlijn.
36 Een lidstaat wiens autoriteiten bij de uitlegging van de artikelen 3, lid 1, en 4, sub 1, van de Tweede richtlijn (79/32) een product als het onderhavige ten onrechte als sigaret hebben aangemerkt en de tenuitvoerlegging van het desbetreffende besluit niet hebben opgeschort, is krachtens het gemeenschapsrecht niet verplicht de door dit verkeerde besluit aan de producent berokkende schade te vergoeden.