CELEX: 62005CJ0134
Incumplimiento de Estado
Libre prestación de servicios
Derecho de establecimiento
Cobro extrajudicial de créditos

Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República
Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 49 CE, al haber sometido el ejercicio
de la actividad de cobro extrajudicial de créditos a una serie de requisitos.

Marco jurídico
El texto único de las Leyes relativas a la seguridad pública (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), aprobado por
Real Decreto nº 773, de 18 de junio de 1931 (GURI nº 146, de 26 de junio de 1931; en lo sucesivo, «texto único»), establece
lo siguiente.
A tenor del artículo 115 del texto único:
«No está autorizado abrir o dirigir agencias de préstamos con fianza u otras agencias de negocios, sean cuales fueren su objeto
y duración, incluso en forma de agencias de venta, de exposiciones, de salones o de ferias comerciales o de otra índole, sin
contar con la licencia concedida por el questore [autoridad local de policía].
Es necesaria asimismo la licencia para el ejercicio de la profesión de corredor o de mediador.
Las agencias a que se refiere el presente artículo son, en particular, las agencias destinadas a la recogida de información
que deba ser difundida a través de boletines u otros medios similares.
La licencia es válida exclusivamente para los locales que en ella se indican.
Está autorizada la representación.»
Con arreglo al artículo 8 del texto único:
«Las licencias de policía son personales: no podrán en ningún caso ser transmitidas ni dar lugar a relaciones de representación,
salvo en los casos expresamente previstos por la ley.
En los casos en que la representación esté autorizada en el marco de una licencia de policía, el representante deberá poseer
la cualificación necesaria para obtener la licencia y recibir la aprobación de la autoridad de policía que concedió la licencia.»
El artículo 9 del texto único expone:
«Además de los requisitos establecidos por la ley, toda personas que haya obtenido una licencia de policía deberá observar
las consignas que la autoridad de seguridad pública considere oportuno imponerle en aras del interés general.»
El artículo 11 del texto único establece:
«Sin perjuicio de los requisitos particulares establecidos por la ley en cada caso, deberán denegarse las licencias de policía:
1.      a las personas que hayan sido condenadas a una pena privativa de libertad superior a tres años por un delito doloso y que
no hayan obtenido la rehabilitación;
2.      a las personas contra las que se haya dirigido una advertencia o una medida de seguridad, que hayan sido declaradas delincuentes
habituales o profesionales, o que tengan tendencias criminales.
Las licencias de policía podrán ser denegadas a las personas que hayan sido condenadas por delitos contra el Estado o contra
el orden público, o por delitos contra las personas cometidos con violencia, o incluso por robo, robo con agravantes, extorsión,
secuestro a personas con fines de robo o extorsión, o por violencia o resistencia a la autoridad así como a cualquier persona
que no pueda probar su buena conducta.
Las licencias deberán ser revocadas cuando dejen de concurrir total o parcialmente en la persona autorizada los requisitos
a los que estaban supeditadas, y podrán ser revocadas cuando acaezcan o aparezcan circunstancias que hubiesen exigido o permitido
la denegación de la autorización.»
El artículo 16 del texto único dispone:
«Los funcionarios y agentes de seguridad pública están facultados para acceder a cualquier hora a los locales destinados al
ejercicio de actividades sujetas a licencias de policía y para asegurarse del cumplimiento de las obligaciones impuestas por
la ley, los reglamentos o las autoridades.»
El artículo 120 del texto único es del siguiente tenor:
«Los comerciantes y las agencias públicas a que se refieren los artículos precedentes están obligados a llevar un registro
diario de transacciones en la forma que se establezca en el reglamento y a exponer de modo permanente y visible, en los locales
de la agencia, una lista de las operaciones a las que aquéllas se refieren, juntamente con la tarifa de los precios correspondientes.
Dichos comerciantes no podrán realizar operaciones distintas de las indicadas en la citada lista ni aplicar precios superiores
a los indicados en la tarifa […]»
La circular del Ministerio del Interior 559/C 22103.12015, de 2 de julio de 1996 (en lo sucesivo, «circular»), dirigida a
todos los questori del Estado italiano, completa e interpreta determinadas disposiciones del texto único.
Dicha circular señala, entre otras cosas, que es necesario fijar parámetros objetivos y homogéneos, para evitar que las tarifas
aplicadas en la misma provincia difieran en exceso.
Por lo que respecta a la compatibilidad del ejercicio de la actividad de cobro extrajudicial de créditos con el de otras actividades
sujetas a normas diferentes, la circular precisa que las agencias de cobro de créditos «no podrán efectuar las operaciones
financieras reguladas por el Decreto Legislativo nº 385/93 [relativo al texto único de las leyes en materia bancaria y crediticia
(Testo unico delle legi in materia bancaria e creditizia), de 1 de septiembre de 1993 (suplemento ordinario de la GURI nº 230,
de 30 de septiembre de 1993; en lo sucesivo, “Ley sobre las actividades bancarias y crediticias”)], que están reservadas exclusivamente
a los intermediarios financieros inscritos expresamente en el registro correspondiente del Ministerio de Hacienda».

Procedimiento administrativo previo
Al considerar la Comisión que determinadas disposiciones del texto único, como las precisadas y completadas por la circular,
son incompatibles con los artículos 43 CE y 49 CE, envió el 21 de marzo de 2002 un escrito de requerimiento a la República
Italiana.
Las autoridades italianas, aun refutando la existencia de una infracción de los citados artículos del Tratado CE, respondieron
que habían constituido un grupo de trabajo encargado de estudiar la revisión de la normativa controvertida.
Tras haber solicitado a las referidas autoridades que le comunicaran los resultados de los trabajos de dicho grupo, la Comisión
recibió en mayo de 2004 un escrito que anunciaba la elaboración de un proyecto de ley que tenía por objeto la revisión de
la normativa en cuestión.
Sin embargo, dado que ni el texto ni el plazo previsto para la adopción de dicho proyecto se comunicaron a la Comisión, ésta
dirigió el 7 de julio de 2004 un dictamen motivado a la República Italiana en el que instaba al referido Estado miembro a
atenerse a este dictamen en un plazo de dos meses a partir de su recepción. Al considerar que la situación seguía siendo insatisfactoria,
la Comisión interpuso el presente recurso.

Sobre el recurso
En apoyo de su recurso, la Comisión invoca ocho motivos relativos a los requisitos y obligaciones impuestos por la normativa
en vigor en Italia para el ejercicio de la actividad de cobro extrajudicial de créditos en dicho Estado miembro.
Dichos motivos se basan, respectivamente en:
–        la incompatibilidad con el artículo 49 CE del requisito relativo a la obtención de una licencia expedida por el questore;
–        la incompatibilidad con los artículos 43 CE y 49 CE de la limitación territorial de la licencia;
–        la incompatibilidad con los artículos 43 CE y 49 CE de la obligación de disponer de locales en el territorio cubierto por
la licencia;
–        la incompatibilidad con los artículos 43 CE y 49 CE de la obligación de apoderar a un representante autorizado para el ejercicio
de la actividad de cobro extrajudicial de créditos en una provincia para la que el operador no dispone de autorización;
–        la incompatibilidad con el artículo 49 CE de la obligación de exponer en los locales cuáles son los servicios que pueden prestarse
a los clientes;
–        la incompatibilidad con los artículos 43 CE y 49 CE de la facultad atribuida al questore de imponer requisitos adicionales
destinados a garantizar la protección de la seguridad pública en aras del interés general;
–        la incompatibilidad con los artículos 43 CE y 49 CE de la limitación de la libertad de fijar las tarifas, y
–        la incompatibilidad con los artículos 43 CE y 49 CE de la prohibición de ejercer también las actividades contempladas en la
Ley sobre las actividades bancarias y crediticias.

Sobre el primer motivo, basado en la incompatibilidad con el artículo 49 CE del requisito relativo a la obtención de una licencia
expedida por el questore
Alegaciones de las partes
La Comisión alega que la normativa italiana, en la medida en que supedita el ejercicio de la actividad de cobro extrajudicial
de créditos a la obtención de una autorización expedida por el questore, constituye una restricción a la libre prestación
de servicios. Esta restricción no es, a su juicio, compatible con el artículo 49 CE, ya que se aplica a los operadores establecidos
en otro Estado miembro sin tomar en consideración el cumplimiento por parte de éstos de las obligaciones establecidas por
la normativa de su Estado miembro de origen a efectos de la protección del interés público.
A este respecto, la República Italiana afirma, en primer lugar, que la actividad de cobro extrajudicial de créditos es de
interés general superior. Ello justifica, en su opinión, que el artículo 115 del texto único exija, tanto a los nacionales
italianos como a los de los demás Estados miembros, que dispongan de una licencia para poder ejercer dicha actividad. Esta
licencia es expedida por el questore.
El citado Gobierno precisa, en segundo lugar, que la normativa nacional se aplica del mismo modo a los nacionales italianos
y a los nacionales residentes de otros Estados miembros, y no se basa en modo algunos en requisitos, como la residencia, que
puedan conducir a discriminar indirectamente a los nacionales de otros Estados miembros en relación con los nacionales italianos.
Por otra parte, insiste en que ni el artículo 115 del texto único ni la circular prevén, ni siquiera de manera implícita,
que no se tenga en cuenta la situación jurídica del interesado en su Estado miembro de origen en el marco del procedimiento
de concesión de la licencia.
En la práctica, según el Gobierno italiano, la situación es la siguiente: toda persona que desee ejercer una actividad de
cobro extrajudicial de créditos, de venta en pública subasta, de relaciones públicas o de agencia matrimonial deberá presentar
ante un questore una solicitud de autorización con arreglo al artículo 115 del texto único. Dicha solicitud se realiza mediante
la presentación de un impreso, disponible en Internet, del que se aportó un ejemplar al Tribunal de Justicia en la vista de
5 de octubre de 2006, mediante el cual el interesado declara básicamente que no incurre en ninguna de las causas de impedimento
absolutas previstas en el artículo 11 del texto único.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley nº 241/90, por la que se establecen nuevas normas en materia de procedimiento
administrativo y de derecho de acceso a los documentos administrativos (nuove norme in materia di procedimento amministrativo
e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), de 7 de agosto de 1990 (GURI nº 192, de 18 de agosto de 1990, p. 7),
dicha declaración será examinada en un plazo de treinta días a partir de la presentación de la solicitud de licencia. Cuando
no exista ningún elemento que haga dudar al questore de la exactitud de la referida declaración, se expedirá la licencia.
En caso contrario, se realizarán las comprobaciones que se consideren oportunas. A tal fin, el questore se dirigirá, en su
caso, a las autoridades del Estado miembro de origen del solicitante. Las informaciones o documentos facilitados en ésta ocasión
por estas últimas serán tenidos en cuenta, sin reexaminarlos o ponerlos en duda de ninguna manera.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Hay que señalar, en primer lugar, que es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que una normativa nacional que
supedite el ejercicio de determinadas prestaciones de servicios en el territorio nacional, por parte de una empresa domiciliada
en otro Estado miembro, a la concesión de una autorización administrativa, constituye una restricción a la libre prestación
de servicios a efectos del artículo 49 CE (véanse, en particular, las sentencias de 7 de octubre de 2004, Comisión/Países,
C‑189/03, Rec. p. I‑9289, apartado 17, y de 21 de septiembre de 2006, Comisión/Austria, C‑168/04, Rec. p. I‑9041, apartado 40).
De ello se deduce que una legislación como la controvertida en el presente asunto es contraria, en principio, al artículo
49 CE y está prohibida, por tanto, por dicho artículo, a menos que esté justificada, en particular, por razones imperiosas
de interés general.
A este respecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado que, al excluir que se tengan en cuenta las obligaciones
a las que el prestador de servicios transfronterizo ya está sujeto en el Estado miembro en que se halla establecido, una normativa
nacional va más allá de lo que es necesario para alcanzar el objetivo que se persigue, que es garantizar un estricto control
de tales actividades (sentencias de 29 de abril de 2004, Comisión/Portugal, C‑171/02, Rec. p. I‑5645, apartado 60, y Comisión/Países
Bajos, antes citada, apartado 18).
Hay que señalar que la República Italiana expuso detalladamente en la vista cuál es la práctica seguida para la expedición
de licencias con arreglo al artículo 115 del texto único. Esta práctica, descrita en los apartados 21 y 22 de la presente
sentencia, se limita en realidad a solicitar al interesado que presente, mediante un impreso disponible en Internet, una mera
declaración de «buena conducta» en el sentido del artículo 11 del texto único, disponiendo la autoridad competente de un plazo
de treinta días para comprobar el contenido de dicha declaración.
La existencia de la práctica así descrita no fue puesta en duda por la Comisión en la vista y el Tribunal de Justicia no dispone
de ningún elemento que permita dudar de la realidad de esa práctica.
Dado que el impreso de que se trata está disponible también en Internet, puede considerarse que el sistema de concesión de
licencias para el ejercicio de la actividad de cobro extrajudicial de créditos goza de publicidad adecuada.
Pues bien, la exigencia de una declaración de «buena conducta» en el sentido del artículo 11 del texto único está muy por
debajo de la de facilitar documentos a la autoridad competente. En la medida en que incumbe al prestador de servicios declarar
que no se encuentra en ninguna de las situaciones mencionadas en el citado artículo, sin distinguir entre la situación de
una persona establecida en Italia y la de una persona establecida en otros Estados miembros, no cabe sostener que el referido
procedimiento no tiene en cuenta el cumplimiento por dicho prestador de servicios de obligaciones establecidas por la normativa
de su Estado de origen.
Por tanto, no puede considerarse que la práctica italiana va más allá de lo que es necesario para alcanzar el objetivo que
se persigue, que es garantizar un estricto control de las actividades de cobro extrajudicial de créditos. En consecuencia,
dicha práctica es conforme con el principio de proporcionalidad.
De las consideraciones anteriores se desprende que el requisito relativo a la obtención previa de una licencia establecido
para el ejercicio de la actividad de cobro extrajudicial de créditos, tal como se recoge en la normativa italiana y puesto
en práctica, está justificado por razones vinculadas al interés general.
En estas circunstancias, carece de fundamento el primer motivo formulado por la Comisión.

Sobre el sexto motivo, basado en la incompatibilidad con los artículos 43 CE y 49 CE de la facultad atribuida al questore
de imponer requisitos adicionales destinados a garantizar la protección de la seguridad pública en aras del interés general
Alegaciones de las partes
Según la Comisión, el hecho de que el questore pueda, en virtud del artículo 9 del texto único, imponer requisitos adicionales
a los previstos por la ley, no conocidos de antemano por los operadores afectados y destinados a garantizar la protección
de la seguridad pública en aras del interés general, vulnera lo dispuesto en los artículos 43 CE y 49 CE.
En relación con estos requisitos, mencionados en el epígrafe «Advertencias» del impreso a que se hace referencia en el apartado
21 de la presente sentencia, la República Italiana observa que, al estar claramente limitada por el artículo 11 del texto
único la facultad de apreciación de la administración, las consignas previstas en el artículo 9 del texto único son marginales
y residuales. Por ello, esas consignas no disuadirán realmente a los interesados de operar en Italia. Además, habida cuenta
de las circunstancias cambiantes e imprevisibles, es inevitable que la administración pueda verse en la necesidad de realizar
evaluaciones particulares, caso por caso. Por tanto, concluye la República Italiana, exigir a la ley que establezca rigurosamente
todos los criterios a los que ha de atenerse la administración sería excesivo.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Es indudable, como señala la República Italiana, que la autoridad nacional de la seguridad pública deberá poder disfrutar
de cierta facultad de apreciación caso por caso de las situaciones, y que puede verse obligada a imponer consignas a los titulares
de una licencia de policía sin que éstas puedan ser determinadas de antemano.
Como se desprende del propio tenor del artículo 9 del texto único, éste dispone que toda persona que haya obtenido una licencia
de policía deberá observar las consignas que la autoridad de seguridad pública estime que debe imponer en aras del interés
general.
Aun cuando dicha disposición no precise a qué requisitos puede sujetarse el ejercicio por parte de una persona de una actividad
de cobro extrajudicial de créditos en Italia, la Comisión no ha demostrado que exista una situación de incertidumbre jurídica
de tal naturaleza que resulte afectada por ella el acceso al mercado italiano de los servicios de cobro extrajudicial de créditos.
En efecto, la Comisión no proporciona ningún ejemplo de ejercicio de la referida facultad que sirva de base para sostener
que resultarían obstaculizados el establecimiento en Italia de empresas que deseasen ejercer actividades de cobro extrajudicial
de créditos y el ejercicio de esas actividades en dicho Estado miembro por parte de una empresa establecida en otro Estado
miembro.
Pues bien, no cabe deducir la existencia de un obstáculo a las libertades de circulación y de establecimiento del mero hecho
de que una autoridad nacional tenga la facultad de completar el marco jurídico regulador de una actividad económica en un
momento determinado, sometiendo más tarde dicha actividad a requisitos adicionales.
De lo anteriormente dicho se deduce que el sexto motivo formulado por la Comisión carece también de fundamento.

Sobre los motivos tercero (en parte) y quinto, basados en la incompatibilidad con el artículo 49 CE de las obligaciones de
disponer de locales en el territorio cubierto por la licencia y de exponer en estos cuáles son los servicios que pueden prestarse
a los clientes
Alegaciones de las partes
La Comisión señala que la obligación de disponer de un local en el territorio cubierto por la licencia, derivada del artículo
115, párrafo cuarto, del texto único, equivale a exigir que el operador se establezca allí, lo que sería, según jurisprudencia
consolidada del Tribunal de Justicia, radicalmente contrario al principio de libre prestación de servicios garantizado por
el artículo 49 CE. De ello se deduce, según la Comisión, que la obligación accesoria de exponer en dicho local la relación
de los servicios que pueden prestarse a los clientes, impuesta por el artículo 120 del texto único es, también, contraria
al artículo 49 CE.
La República Italiana considera que la obligación de disponer de un local en el territorio cubierto por la licencia está justificada
por la necesidad de permitir, en aras del interés general, a la autoridad de seguridad pública acceder, con fines de control,
a los documentos relativos a las operaciones realizadas en Italia. Por tanto, la obligación accesoria de que se exponga la
relación de los servicios que pueden prestarse a los clientes, prevista para todas las agencias públicas cuyas actividades
estén sujetas a la obtención de una licencia, es también compatible, a su juicio, con la libre prestación de servicios garantizada
por el Tratado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Procede recordar de entrada que es jurisprudencia reiterada que el requisito según el cual el prestador de servicios debe
tener su establecimiento de explotación en el Estado miembro en que se preste el servicios es totalmente contrario a la libre
prestación de servicios, ya que hace imposible, en dicho Estado, la prestación de servicios por las empresas establecidas
en otros Estados miembros (sentencia de 14 de diciembre de 2006, Comisión/Austria, C‑257/05, no publicada en la Recopilación,
apartado 21 y jurisprudencia citada). La República Italiana no discute, además, que la obligación de disponer de un local
en el territorio cubierto por la licencia constituye un obstáculo, en principio prohibido, a la libre prestación de servicios
garantizada por el artículo 49 CE.
Dicho obstáculo a la libre prestación de servicios no puede estar justificado por el objetivo invocado por la República Italiana.
En efecto, es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que las medidas restrictivas de la libre prestación de servicios
sólo pueden estar justificadas por razones imperiosas de interés general si son necesarias para la protección de los intereses
que pretenden garantizar y si dichos objetivos no pueden alcanzarse con medidas menos restrictivas (véase, en ese sentido,
la sentencia de 14 de diciembre de 2006, Comisión/Austria, antes citada, apartado 23 y jurisprudencia citada).
Pues bien, el control de las actividades de las empresas de cobro extrajudicial de créditos y de sus documentos relativos
a las operaciones realizadas en Italia no está condicionado en modo alguno por la existencia de un local del que deban disponer
las referidas empresas en dicho Estado miembro. Del mismo modo, puede ponerse en conocimiento de los clientes cuáles son los
servicios que pueden prestar estas últimas por medios más sencillos que el anuncio en locales creados, entre otros, con este
fin, como la publicación en un diario local o una publicidad adecuada.
Procede, pues, declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 CE,
al obligar a las personas que deseen ejercer actividades de cobro extrajudicial de créditos a disponer de locales en el territorio
cubierto por la licencia y a exponer en dichos locales cuáles son los servicios que pueden prestarse a los clientes.

Sobre los motivos segundo y cuarto, basados en la incompatibilidad con los artículo 43 CE y 49 CE de la limitación territorial
de la licencia para el ejercicio de la actividad de cobro extrajudicial de créditos y de la obligación de apoderar a un representante
autorizado para el ejercicio de dicha actividad en una provincia para la que el operador no dispone de licencia, así como
sobre el tercer motivo, en la medida en que éste se basa en la incompatibilidad con el artículo 43 CE de la obligación de
disponer de un local en cada provincia
Alegaciones de las partes
La Comisión estima que el hecho de que la licencia expedida por el questore sea válida únicamente en la provincia en que ejerce
su autoridad constituye una restricción tanto a la libertad de establecimiento como a la libre prestación de servicios. Al
estar dividido el territorio italiano en 103 provincias, el número de licencias que deben obtenerse para poder ejercer la
actividad de cobro extrajudicial de créditos en todo ese territorio constituye un obstáculo casi insuperable para un operador
económico de otro Estado miembro.
Según la Comisión, dicha restricción, que lleva aparejadas una serie de consecuencias tanto por lo que se refiere a la representación
como a los locales de que debe disponer el operador en cada provincia, no está justificada por imperativos vinculados a la
seguridad pública, en particular, por el de lograr una mayor eficacia en el control de las actividades de que se trata.
En efecto, la Comisión sostiene que ese control puede organizarse a nivel nacional, realizando eventualmente determinados
controles a nivel local, pero sin que sea necesario imponer a los operadores que dispongan de una licencia para cada provincia
en la que ejerzan sus actividades. Por otra parte, dicho control puede ejercerse de manera eficaz gracias a los intercambios
de información entre las autoridades de seguridad pública de las diferentes provincias en las que los operadores pretendan
ejercer sus actividades.
Por lo demás, la Comisión cuestiona la idoneidad del régimen italiano para alcanzar el objetivo perseguido, dado que el número
de organismos administrativos que intervienen, habida cuenta del conjunto de licencias necesarias, y el número de locales
de un mismo operador que han de controlarse, pueden resultar contraproducentes para un control eficaz.
La República Italiana rebate la opinión de la Comisión. En efecto, dada su naturaleza específica, la actividad de que se trata
está ligada a las condiciones económicas locales. Por tanto, es indispensable que el questore evalúe, con anterioridad a la
concesión de una licencia, la situación en el territorio de su competencia. Si las licencias tuvieran un ámbito geográfico
de validez más amplio que el territorio de la provincia para la que se solicitan, tal evaluación no podría tener lugar en
otra provincial, pese a que la situación en ésta podría ser diferente.
La República Italiana añade que, dado que se admite que la actividad en cuestión puede ser controlada por una autoridad de
seguridad pública, extremo que no discute la Comisión, no corresponde a ésta ni al Tribunal de Justicia establecer los criterios
técnicos concretos con arreglo a los cuales debe realizarse tal control.
Por lo que respecta al número de organismos que intervienen en dicho control, la República Italiana no considera que este
dato pueda influir en la apreciación de la idoneidad de un sistema de control para alcanzar su objetivo.
La República Italiana concluye que el sistema de autorizaciones territoriales está justificado por razones imperiosas de interés
general y es proporcionado con relación al objetivo perseguido, aunque quepa pensar en otros sistemas.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En virtud de la normativa controvertida, una empresa únicamente puede ejercer actividades de cobro extrajudicial de créditos
en la provincia para la que se le haya concedido una licencia, salvo que apodere a un representante autorizado para el ejercicio
de estas actividades en otra provincia. Además, una empresa solamente puede obtener una licencia para el ejercicio de dichas
actividades en otras provincias si dispone en cada una de éstas de un local.
Aun cuando dichas normas se apliquen de manera idéntica a los operadores establecidos en una provincia italiana y que deseen
ampliar sus actividades en otras provincias a los operadores procedentes de otros Estados miembros que deseen ejercer sus
actividades en varias provincias italianas, constituyen no obstante, para cualquier operador no establecido en Italia, un
considerable obstáculo para el ejercicio de sus actividades en dicho Estado miembro, que afecta a su acceso al mercado.
En efecto, en la medida en que dichas normas exigen a un operador procedente de otro Estado miembro y que desee ejercer sus
actividades en varias provincias italianas que no se limite a una sola implantación en el territorio italiano sino que disponga,
por el contrario, de un local en cada una de esas provincias, salvo que apodere a un representante autorizado, le colocan
en situación de desventaja en relación con los operadores italianos implantados en Italia que tienen ya un local en una al
menos de dichas provincia y cuentan normalmente con más facilidades que los operadores extranjeros para establecer contactos
con operadores autorizados a ejercer en otras provincias al objeto de otorgar a favor de éstos, en su caso, un mandato de
representación (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de octubre de 2004, CaixaBank France, C‑442/02, Rec. p. I‑8961,
apartados 12 y 13).
En cuanto a las razones expuestas por la República Italiana para justificar dicho obstáculo a las libertades garantizadas
por los artículos 43 CE y 49 CE, es preciso señalar que ni la limitación territorial de la licencia, ni la obligación de disponer
de un local en la provincia para la que se haya concedido la licencia pueden ser calificadas, de entrada, como inadecuadas
para alcanzar el objetivo de eficacia del control de las actividades de que se trata que se les asigna.
No obstante, como señala la Comisión, las referidas normas van más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo en la
medida en que éste puede alcanzarse con medios menos restrictivos.
Como se señala en el apartado 27 de la presente sentencia, el sistema italiano prevé la concesión de una licencia territorial
sobre la base de una declaración de «buena conducta» en el sentido del artículo 11 del texto único. Si esta declaración ha
sido verificada por la autoridad competente en la provincia en que ha sido presentada y dicha autoridad ha expedido una licencia
al interesado, no tiene sentido presentar la misma declaración ante otras autoridades provinciales.
En efecto, una autorización expedida por el questore de una provincia debería ser suficiente para poder ejercer actividades
de cobro extrajudicial de créditos en todo el territorio italiano, a menos que la declaración que dio lugar a esa licencia
resulte ser inexacta, en cuyo caso el titular de esta última estará obligado a declararlo.
En la medida en que la República Italiana alega que el reconocimiento por parte de las autoridades competentes de una provincia
de una licencia expedida en otra provincia contrastaría con el hecho de que la concesión de dicha licencia depende, además,
de la evaluación de las condiciones económicas locales por el questore de cada provincia, basta recordar que, conforme a reiterada
jurisprudencia, todo régimen de autorización previa debe basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de
antemano por los interesados (sentencias de 13 de mayo de 2003, Comisión/España, C‑463/00, Rec. p. I‑4581, apartado 69 y jurisprudencia
citada, y de 16 de mayo de 2006, Watts, C‑372/04, Rec. p. I‑4325, apartado 116). Dado que tal evaluación carece de criterios
objetivos y conocidos de antemano por las empresas afectadas, este argumento no puede justificar el no reconocimiento por
parte del questore de una provincia de una licencia expedida por el questore de otra provincia.
Por tanto, procede declarar que, al obligar a una empresa de cobro extrajudicial de créditos que dispone de una licencia para
el ejercicio de dicha actividad expedida por el questore de una provincia a solicitar una nueva licencia en cada una de las
otras provincias en las que quiera desplegar sus actividades, salvo que apodere a un representante autorizado en esa otra
provincia, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumplen en virtud de los artículos 43 CE y 49 CE.
En cuanto a la obligación de que las empresas de cobro extrajudicial de créditos dispongan de un local en cada provincia en
que pretendan ejercer sus actividades, basta recordar que, como se ha señalado en el apartado 46 de la presente sentencia,
el control de las actividades de las referidas empresas y de sus documentos relativos a las actividades realizadas no está
condicionado en modo alguno por la existencia de un local del que deban disponer las citadas empresas en esa provincia.
Por consiguiente, al obligar a las empresas de cobro extrajudicial de créditos a disponer de un local en cada provincia en
que pretendan ejercer sus actividades, la República Italiana ha incumplido también las obligaciones que le incumben en virtud
del artículo 43 CE.

Sobre el séptimo motivo, basado en la incompatibilidad con los artículos 43 CE y 49 CE de la limitación de la libertad de
fijar las tarifas
Alegaciones de las partes
La Comisión sostiene que las disposiciones de la circular dirigida a los questori que indican que es necesario fijar criterios
objetivos y homogéneos para evitar que existan tarifas demasiado divergentes en la misma provincia carecen de transparencia
y previsibilidad. Esas disposiciones constituyen, a su juicio, un obstáculo a las libertades consagradas en los artículos
43 CE y 49 CE, al afectar más a los operadores extranjeros que a los italianos.
Además, la Comisión alega que dichas disposiciones no responden a un objetivo de protección de la seguridad pública y recuerda
a este respecto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, las razones justificativas que pueden ser invocadas
por un Estado miembro deben ir acompañadas de un análisis de la oportunidad y la proporcionalidad de la medida restrictiva
de que se trate. Pues bien, la República Italiana no ha invocado, a su juicio, argumentos convincentes a este respecto.
Dicho Estado miembro alega, por el contrario, que no se priva a los operadores interesados de la libertad de fijar las tarifas,
ya que la circular contiene tan sólo una recomendación dirigida a los questori, instándoles a que indiquen a dichos operadores
listas de tarifas basadas en elementos objetivos como los costes o la relación entre la oferta y la demanda del servicio en
cuestión. Considera que estas indicaciones tienen por objetivo evitar que se establezca una competencia incontrolada sobre
los precios de las prestaciones, que sea fuente de posibles alteraciones del orden público en este sector de actividad.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Por lo que respecta al artículo 49 CE, es jurisprudencia reiterada que este artículo se opone a la aplicación de toda normativa
nacional que dificulte más la prestación de servicios entre Estados miembros que la puramente interna en un Estado miembro
(véase la sentencia de 8 de septiembre de 2005, Mobistar y Belgacom Mobile, C‑544/03 y C‑545/03, Rec. p. I‑7723, apartado
30 y la jurisprudencia citada).
Así, por lo que se refiere a las tarifas mínimas obligatorias, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que una normativa que
prohíbe tajantemente apartarse contractualmente de los honorarios mínimos fijados por un baremo de honorarios para abogados,
para prestaciones que, por un lado, tienen carácter judicial, y, por otro, están reservadas a los abogados, constituye una
restricción a la libre prestación de servicios a efectos del artículo 49 CE (sentencia de 5 de diciembre de 2006, Cipolla
y otros, C‑94/04 y C‑202/04, Rec. p. I‑11421, apartado 70).
En efecto, una prohibición de esta naturaleza priva a los operadores económicos establecidos en otro Estado miembro de la
posibilidad de competir más eficazmente, aplicando tarifas inferiores a las fijadas por el baremo impuesto, con los operadores
económicos instalados de forma estable en el Estado miembro de que se trate y que dispone por tanto de mayores facilidades
que los operadores económicos establecidos en el extranjero para captar clientela (véase, en este sentido, la sentencia Cipolla
y otros, antes citada, apartado 59; véase igualmente, por analogía, la sentencia CaixaBank France, antes citada, apartado 13).
Del mismo modo, tal prohibición limita la elección de los destinatarios de los servicios en cuestión en el Estado miembro
de que se trate, ya que estos últimos no pueden recurrir a los servicios de operadores económicos extranjeros que ofrecerían
en dicho Estado miembro sus servicios a un precio inferior al resultante de los precios mínimos fijados en el referido baremo
(véase, en este sentido, la sentencia Cipolla y otros, antes citada, apartado 60).
No obstante, es preciso señalar que, en la sentencia Cipolla y otros, antes citada, la prohibición calificada de obstáculo
al artículo 49 CE procedía de una normativa en vigor que prohibía precisa y tajantemente apartarse contractualmente del baremo
obligatorio, mientras que en el presente asunto se trata tan sólo de una mera indicación contenida en una circular, dirigida
a los questori y calificada de «recomendación» por la República Italiana, que se limita a pedir que se fijen determinados
«criterios objetivos y homogéneos».
Debe observarse asimismo que, como señala la propia Comisión en su demanda, las autoridades italianas no han facilitado detalles
sobre las medidas adoptadas con arreglo a dicha indicación de la circular, que data del año 1996. Así pues, no hay ninguna
certeza de que existan listas de tarifas destinadas a las empresas de cobro extrajudicial de créditos.
De lo antedicho se desprende que la Comisión no ha demostrado la existencia de una restricción a la libre prestación de servicios
garantizada por el artículo 49 CE.
Lo mismo puede decirse con respecto al presente motivo de la Comisión en la medida en que se basa en la incompatibilidad con
el artículo 43 CE de la limitación de la libertad de fijar las tarifas.
En estas circunstancias, procede declarar que el séptimo motivo formulado por la Comisión carece de fundamento en su totalidad.

Sobre el octavo motivo, basado en la incompatibilidad con los artículos 43 CE y 49 CE de la prohibición de ejercer también
las actividades contempladas en la Ley sobre las actividades bancarias y crediticias
Alegaciones de las partes
La Comisión considera que la incompatibilidad del ejercicio de la actividad de cobro extrajudicial de créditos con el de otras
actividades, establecida por la circular, equivale, por lo que respecta a los operadores bancarios y de crédito de los demás
Estados miembros, a una prohibición, contraria a los artículos 43 CE y 49 CE, de ejercer en Italia dicha actividad de cobro.
A juicio de la referida institución, en el supuesto de que las autoridades italianas interpreten de otro modo la circular,
la disposición controvertida vulneraría, sin embargo, lo dispuesto en los citados artículos, debido a su formulación sumamente
equívoca. En efecto, dichos operadores no estarían en condiciones de apreciar de manera clara y precisa si están o no autorizados
para ejercer la actividad de cobro extrajudicial de créditos en Italia. Añade que es jurisprudencia del Tribunal de Justicia
que éste hecho es suficiente para constatar que se ha vulnerado el Derecho comunitario.
La República Italiana rechaza estas alegaciones. En su opinión, la circular se limitar a recordar que la actividad de cobro
extrajudicial de créditos no forma parte de las actividades de captación del ahorro y de crédito reguladas por la Ley sobre
las actividades bancarias y crediticias y que, por ello, la licencia para ejercer la primera actividad no puede implicar una
licencia para ejercer también la segunda.
Según dicho Estado miembro, aunque se considerase que el término «incompatibilidad» se utiliza en la circular de forma inadecuada,
no surgiría ninguna duda razonable respecto al hecho de que nada impide a una persona autorizada dedicarse simultáneamente
a los dos tipos de actividades.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Hay que señalar, por una parte, que la circular trata de las competencias de las empresas de cobro extrajudicial de créditos
por lo que respecta a las operaciones financieras reguladas por la Ley sobre las actividades bancarias y crediticias, y no
de la prohibición de que los operadores bancarios y de crédito ejerzan actividades de cobro extrajudicial de créditos en Italia.
Por otra parte, procede señalar que, como sostiene la República Italiana, del pasaje de la circular reproducido en el apartado
11
supra
se desprende que ésta se limita a confirmar que la licencia para ejercer la actividad de cobro extrajudicial de créditos no
implica automáticamente la licencia para ejercer las actividades reguladas por la Ley sobre las actividades bancarias y crediticias.
Al no existir incertidumbre jurídica derivada de la circular por lo que se refiere al ejercicio de la actividad de cobro extrajudicial
de créditos con respecto al de las actividades reguladas por la Ley sobre las actividades bancarias y crediticias, no existe
un obstáculo a la libertad garantizada por el artículo 49 CE por lo que atañe a los operadores extranjeros en relación con
el ejercicio de la actividad de cobro extrajudicial de créditos en Italia.
Por consiguiente, el octavo motivo formulado por la Comisión carece de fundamento.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que, al establecer en el marco del texto único la obligación
de toda empresa que ejerza la actividad de cobro extrajudicial de créditos
–        de solicitar, aunque la empresa disponga de una licencia expedida por el questore de una provincia, una nueva licencia en
cada una de las otras provincias en las que pretenda ejercer sus actividades, salvo que apodere a un representante autorizado
en esa otra provincia, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE
y 49 CE;
–        de disponer de locales en el territorio cubierto por la licencia y de anunciar en ellos cuáles son los servicios que pueden
prestarse a los clientes, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 CE;
–        de disponer de un local en cada provincia en la que pretenda ejercer sus actividades, la República Italiana ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 43 CE.
Procede desestimar el recurso en todo lo demás.

Costas
A tenor del artículo 69, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una
y otra parte, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas.
En el presente caso, al haberse desestimado parcialmente tanto las pretensiones de la Comisión como las de la República Italiana,
procede condenarlas a cargar con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1)
Declarar que, al establecer en el marco del texto único de las Leyes relativas a la seguridad pública (Testo unico delle leggi
di pubblica sicurezza), aprobado por Real Decreto nº 773, de 18 de junio de 1931, la obligación de toda empresa que ejerza
la actividad de cobro extrajudicial de créditos
–
de solicitar, aunque la empresa disponga de una licencia expedida por un questore de una provincia, una nueva licencia en
cada una de las otras provincias en las que pretenda ejercer sus actividades, salvo que apodere a un representante autorizado
en esa otra provincia, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE
y 49 CE;
–
de disponer de locales en el territorio cubierto por la licencia y de anunciar en ellos cuáles son los servicios que pueden
prestarse a los clientes, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 CE;
–
de disponer de un local en cada provincia en la que pretenda ejercer sus actividades, la República Italiana ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 43 CE.
2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)
La Comisión de las Comunidades Europeas y la República Italiana cargarán cada una con sus propias costas.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: italiano.