CELEX: 62003TJ0391
Accesso ai documenti
Regolamento (CE) n. 1049/2001
Indagini dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF)
Eurostat
Rifiuto di accesso
Attività ispettive e di indagine
Procedimenti giudiziari
Diritti della difesa

Contesto normativo
A norma dell’art. 255 CE:
«1.      Qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro
ha il diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, secondo i principi e alle
condizioni da definire a norma dei paragrafi 2 e 3.
2.      I principi generali e le limitazioni a tutela di interessi pubblici o privati applicabili al diritto di accesso ai documenti
sono stabiliti dal Consiglio, che delibera secondo la procedura di cui all’articolo 251 entro due anni dall’entrata in vigore
del trattato di Amsterdam.
(…)».
Il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 2001, n. 1049, relativo all’accesso del pubblico ai documenti
del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43), definisce i principi, le condizioni e le limitazioni
del diritto di accesso ai documenti di tali istituzioni sancito dall’art. 255 CE. Tale regolamento è applicabile dal 3 dicembre
2001.
L’art. 2, nn. 1 e 3, del regolamento n. 1049/2001 dispone:
«1.      Qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro
ha un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni, secondo i principi, le condizioni e le limitazioni definite nel presente
regolamento.
(…)
2.      Il presente regolamento riguarda tutti i documenti detenuti da un’istituzione, vale a dire i documenti formati o ricevuti
dalla medesima e che si trovino in suo possesso concernenti tutti i settori d’attività dell’Unione europea».
A norma dell’art. 4 del regolamento n. 1049/2001, relativo alle eccezioni al diritto di accesso di cui sopra:
«(…)
2.      Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue:
(…)
–        le procedure giurisdizionali e la consulenza legale,
–        gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile,
a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
(…)
6.      Se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una delle eccezioni, le parti restanti del documento sono
divulgate.
(…)».
L’art. 6, n. 1 del regolamento n. 1049/2001 prevede che «[i]l richiedente non è tenuto a motivare la domanda».
Ai sensi dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1049/2001:
«Le domande confermative sono trattate prontamente. Entro 15 giorni lavorativi dalla loro registrazione, l’istituzione concede
l’accesso al documento richiesto e gli fornisce l’accesso ai sensi dell’articolo 10 entro tale termine oppure, con risposta
scritta, motiva il rifiuto totale o parziale. In caso di rifiuto totale o parziale, l’istituzione è tenuta ad informare il
richiedente dei mezzi di cui questi dispone, vale a dire l’avvio di un ricorso giurisdizionale contro l’istituzione e/o la
presentazione di una denuncia presso il mediatore, a norma degli articoli 230 e 195 del Trattato CE».
La decisione della Commissione 5 dicembre 2001, 2001/937/CE, CECA Euratom, che modifica il suo regolamento interno (GU L 345,
pag. 94), ha abrogato la decisione 8 febbraio 1994, 94/90/CECA, CE, Euratom, sull’accesso del pubblico ai documenti della
Commissione (GU L 46, pag. 58), che assicurava l’attuazione per quanto riguarda la Commissione, del codice di condotta relativo
all’accesso del pubblico ai documenti del Consiglio e della Commissione (GU 1993, L 340, pag. 41; in prosieguo: il «codice
di condotta»), approvato dal Consiglio e dalla Commissione il 6 dicembre 1993.
L’art. 3 dell’allegato della decisione 2001/937 prevede:
«Esame delle domande iniziali
(…)
Il richiedente è informato del seguito riservato alla sua domanda o dal direttore generale o dal capo servizio interessato
dalla domanda o da un direttore designato a tal fine nell’ambito del Segretariato generale o da un direttore designato nell’ambito
dell’OLAF [Ufficio europeo per la lotta antifrode] in caso di domanda riguardante documenti relativi alle attività dell’OLAF
di cui all’articolo 2, paragrafi 1 e 2 della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom della Commissione che istituisce l’OLAF
o dal funzionario designato a tal fine.
Qualsiasi risposta, anche parzialmente negativa, dovrà informare il richiedente del suo diritto di presentare, entro quindici
giorni lavorativi dalla ricezione della risposta, una domanda di conferma presso il Segretario generale della Commissione
o presso il direttore dell’OLAF, quando la domanda di conferma riguarda documenti relativi alle attività dell’OLAF di cui
all’articolo 2, paragrafi 1 e 2 della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom».
Inoltre, quanto al trattamento delle domande di conferma, l’art. 4 dell’allegato della decisione 2001/937 dispone:
«Ai sensi dell’articolo 14 del regolamento interno della Commissione, il potere di prendere le decisioni riguardanti le domande
di conferma è delegato al Segretario generale. Tuttavia, quando la domanda di conferma riguarda documenti relativi alle attività
dell’OLAF di cui all’articolo 2, paragrafi 1 e 2 della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom, la decisione è delegata al direttore
dell’OLAF.
La direzione generale o il servizio assistono il Segretariato generale nella preparazione della decisione.
La decisione è presa dal Segretario generale o dal direttore dell’OLAF previo accordo del Servizio giuridico.
Al richiedente è comunicata per iscritto, eventualmente con mezzi elettronici, la decisione che lo informa del suo diritto
di inoltrare un ricorso dinanzi al Tribunale di primo grado o di depositare un reclamo presso il Mediatore europeo».
A norma dell’art. 8, n. 2, del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 25 maggio 1999, n. 1073, relativo alle
indagini svolte dall’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) (GU L 136, pag. 1):
«Riservatezza e tutela dei dati
(…)
2.      Le informazioni comunicate o ottenute in qualsiasi forma nell’ambito di indagini interne sono coperte dal segreto d’ufficio
e godono della tutela concessa dalla normativa vigente per le istituzioni delle Comunità europee.
In particolare, tali informazioni possono essere comunicate solo a coloro che, nelle istituzioni delle Comunità europee, ovvero
degli Stati membri, sono tenuti a conoscerle in virtù delle loro funzioni e non possono essere utilizzate per fini diversi
dalla lotta contro le frodi, contro la corruzione e contro ogni altra attività illecita».
L’art. 9 del regolamento n. 1073/1999 dispone:
«Relazione sulle indagini e provvedimenti conseguenti alle indagini
1.      Al termine di un’indagine, l’[OLAF] redige sotto l’autorità del direttore una relazione che contiene in particolare i fatti
accertati, l’eventuale indicazione del danno finanziario e le conclusioni dell’indagine, incluse le raccomandazioni del direttore
dell’[OLAF] sui provvedimenti da prendere.
2.      Queste relazioni sono redatte tenendo conto delle prescrizioni di procedura previste nella legislazione nazionale dello Stato
membro interessato. Le relazioni così elaborate costituiscono elementi di prova nei procedimenti amministrativi o giudiziari
dello Stato membro nel quale risulti necessario avvalersene al medesimo titolo e alle medesime condizioni delle relazioni
amministrative redatte dagli ispettori amministrativi nazionali. Le relazioni sono soggette alle medesime regole di valutazione
riguardanti le relazioni amministrative nazionali e hanno valore identico ad esse.
3.      La relazione redatta in seguito a un’indagine esterna ed ogni documento utile ad essa pertinente sono trasmessi alle autorità
competenti degli Stati membri interessati in base alla regolamentazione relativa alle indagini esterne.
4.      La relazione redatta in seguito a un’indagine interna ed ogni documento utile ad essa pertinente sono trasmessi all’istituzione,
all’organo o all’organismo interessato. Le istituzioni, gli organi e gli organismi danno alle indagini interne il seguito
richiesto dalle risultanze ottenute, in particolare sul piano disciplinare e giudiziario, e ne informano il direttore dell’[OLAF]
entro la scadenza fissata da quest’ultimo nelle conclusioni della sua relazione».
Ai sensi dell’art. 10 del regolamento n. 1073/1999:
«Trasmissione di informazioni da parte dell’[OLAF]
1.      Fatti salvi gli articoli 8, 9 e 11 del presente regolamento e le disposizioni del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96, l’[OLAF]
può trasmettere in qualsiasi momento alle autorità competenti degli Stati membri interessati le informazioni ottenute nel
corso delle indagini esterne.
2.      Fatti salvi gli articoli 8, 9 e 11 del presente regolamento, il direttore dell’[OLAF] trasmette alle autorità giudiziarie
dello Stato membro interessato le informazioni raccolte dall’[OLAF] in occasione di indagini interne su fatti penalmente perseguibili.
Fatte salve le esigenze di indagine, ne informa simultaneamente lo Stato membro interessato.
3.      Fatti salvi gli articoli 8 e 9 del presente regolamento, l’[OLAF] può trasmettere in qualsiasi momento all’istituzione, all’organo
o all’organismo interessato le informazioni ottenute nel corso delle indagini interne».

Fatti all’origine della controversia
I ricorrenti, i sigg. Yves Franchet e Daniel Byk, sono, rispettivamente, l’ex direttore generale e l’ex direttore di Eurostat
(Ufficio statistico delle Comunità europee).
Numerose revisioni contabili interne ad Eurostat hanno evidenziato eventuali irregolarità nella gestione finanziaria. Di conseguenza
l’OLAF ha avviato numerose indagini concernenti, in particolare, i contratti conclusi da Eurostat con le società Eurocost,
Eurogramme e Datashop – Planistat e le sovvenzioni accordate a queste ultime.
Il 4 luglio 2002 l’OLAF ha comunicato alle autorità giudiziarie lussemburghesi, conformemente all’art. 10 del regolamento
n. 1073/1999, un fascicolo relativo all’indagine interna concernente Eurocost in cui era chiamato in causa il signor Franchet,
nonché un altro fascicolo relativo all’indagine esterna concernente Eurogramme. Il 19 marzo 2003 l’OLAF ha del pari comunicato
alle autorità giudiziarie francesi un fascicolo relativo alla pratica Datashop – Plamistat in cui i due ricorrenti venivano
chiamati in causa.
Il 21 maggio 2003 i ricorrenti sono stati oggetto di un trasferimento interno su loro propria domanda.
L’11 giugno 2003 la Commissione ha conferito al servizio di revisione contabile interna (service d’audit interne, SAI) il
mandato di esaminare contratti conclusi e sovvenzioni accordate da Eurostat nel contesto delle misure conseguenti al procedimento
di scarico. Il SAI ha redatto tre relazioni, la prima datata 7 luglio, la seconda 24 settembre e la terza (in prosieguo: la
«relazione finale del SAI») 22 ottobre 2003.
Il 9 luglio 2003 la Commissione ha deciso di avviare un procedimento disciplinare nei confronti dei ricorrenti. Tale procedimento
è stato immediatamente sospeso essendo ancora in corso l’inchiesta dell’OLAF. La Commissione ha istituito anche una task-force
pluridisciplinare.
Con ordinanza 25 luglio 2003 i ricorrenti hanno chiesto, facendo valere il principio generale di trasparenza e il diritto
fondamentale di accesso ai documenti consacrato dall’art. 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea proclamata
il 7 dicembre 2000 a Nizza (GU C 364, pag. 1) nonché le disposizioni del regolamento n. 1049/2001 e la decisione 2001/937,
l’accesso ai seguenti documenti:
«–      la corrispondenza inviata dall’OLAF alle autorità giudiziarie lussemburghesi per le pratiche Eurocost ed Eurogramme con i
suoi allegati ed il relativo elenco;
–      la corrispondenza inviata dall’OLAF alle autorità giudiziarie francesi nella pratica Datashop – Planistat con i suoi allegati
ed il relativo elenco. È in particolare oggetto della domanda una lettera datata verosimilmente 19 marzo 2003 (n. 003441)
con (…) riferimento CMS n. IO/2002/510 – Eurostat/Datashop/Planistat;
–      la comunicazione effettuata dall’OLAF alla Commissione e citata in un comunicato stampa datato 19 maggio 2003 (19/03[709]);
–      qualsiasi altra comunicazione dell’OLAF alla Commissione».
L’accesso è stato rifiutato con lettera dell’OLAF 18 agosto 2003 (in prosieguo: la «decisione 18 agosto 2003»). Secondo tale
lettera:
«(…)
Le eccezioni applicabili ai documenti da Loro richiesti nella prima e nella seconda istanza sono quelle relative alla tutela
dei procedimenti giudiziari e degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile. La corrispondenza
sollecitata nelle due istanze costituisce una parte essenziale del fascicolo inviato dall’OLAF alle autorità giudiziarie degli
Stati membri ai fini dei procedimenti giudiziari nazionali e riguarda materie ancora soggette a indagine. Essa è quindi tutelata
dalle eccezioni summenzionate.
Quanto alla terza istanza la comunicazione cui si chiede l’accesso è stata effettuata dall’OLAF alla Commissione sul fondamento
dell’art. 10, n. 3, del regolamento 25 maggio 1999, n. 1073, che autorizza l’OLAF ad informare l’istituzione nell’ambito della
sua missione di indagine. Trattandosi di un documento trasmesso dall’OLAF nell’ambito della sua indagine, esso è coperto dall’eccezione
relativa alla tutela delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile.
Per quanto riguarda la quarta istanza, la Loro domanda manca di precisazioni. Purtroppo non siamo stati in grado di individuare
il o i documenti in questione. Sarei quindi Loro grato se potessero fornire informazioni complementari al fine di precisare
la Loro domanda iniziale.
(…)».
L’8 settembre 2003 i ricorrenti hanno presentato una domanda di conferma.
La domanda di conferma dei ricorrenti è stata respinta con lettera 1° ottobre 2003 dell’OLAF (in prosieguo: la «prima decisione
impugnata»). Vi si espone quanto segue:
«(…)
In seguito ad un esame approfondito della Loro domanda e della risposta iniziale Loro trasmessa dall’OLAF, confermo con la
presente che l’OLAF non può comunicare in tale fase i documenti.
1.      Loro affermano che i documenti individuati nell’ambito della prima e della seconda istanza sono stati, irregolarmente, resi
pubblici. In effetti tali documenti non sono mai stati legalmente resi pubblici.
Loro affermano che “i signori Franchet e Byk sono direttamente chiamati in causa in tali pratiche e quindi in prima persona
interessati ad avere accesso a tali documenti”. Il diritto del pubblico di accedere ai documenti sul fondamento del regolamento
n. 1049/2001 va distinto dal diritto di accesso al fascicolo per una persona interessata. Il primo è un diritto garantito
a qualsiasi persona fisica o giuridica ed è applicabile a tutti i documenti conservati da un’istituzione. Tale normativa non
esige che il ricorrente dimostri l’interesse ad essere autorizzato ad accedere a tali documenti. L’accesso ai documenti va
accordato a meno che questi ultimi siano coperti da una tra le eccezioni elencate all’art. 4 del regolamento. Nel presente
caso l’OLAF è del parere che per i motivi più sopra esposti, ai sensi del regolamento n. 1049/2001, non può divulgarsi alcuno
dei documenti oggetto della Loro domanda di accesso.
Invece una persona interessata da procedimenti giudiziari nazionali e/o disciplinari comunitari ha il diritto di accedere
al fascicolo che la riguarda conformemente alla normativa appropriata.
Nei limiti in cui indagini giudiziarie sono in corso in Francia ed in Lussemburgo, l’accesso al fascicolo è disciplinato delle
norme processuali applicabili in tali due paesi. È Loro possibile entrare in contatto con le competenti autorità francesi
e/o lussemburghesi al fine di chiedere alle medesime il diritto di accedere al fascicolo ad esse trasmesso. Spetta a loro
decidere al riguardo e l’OLAF non si opporrà alla loro decisione.
Loro asseriscono che esiste un interesse pubblico superiore alla messa a disposizione dei signori Byk e Franchet dei documenti
relativi alla prima ed alla seconda istanza. Consideriamo tuttavia i diritti della difesa dei signori Franchet e Byk come
interessi privati piuttosto che quali interessi pubblici prevalenti. Come scritto più sopra, essi avranno il diritto di accedere
all’integralità del fascicolo in tempo utile nell’ambito di eventuali procedimenti disciplinari o giudiziari.
2.      Loro asseriscono che è inesatto sostenere che qualsiasi documento inviato dall’OLAF nel contesto di un’inchiesta sarebbe ipso
facto coperto dall’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile
prevista dall’art. 4 del regolamento. Ciò non è tuttavia quanto sostenuto dall’OLAF.
Si è invece fatta valere tale eccezione relativamente agli specifici documenti da Loro sollecitati, più precisamente: le lettere
indirizzate alle autorità francesi e lussemburghesi nonché alla Commissione. Tale corrispondenza diretta alle autorità giudiziarie
nazionali contiene un riassunto dei risultati di indagini dell’OLAF. Se l’OLAF mettesse a disposizione una corrispondenza
siffatta, ciò arrecherebbe pregiudizio ai procedimenti giudiziari nazionali nei limiti in cui essa è parte integrante dei
fascicoli giudiziari e quindi non può essere comunicata prima del momento previsto nell’ambito dei procedimenti nazionali.
La comunicazione alla Commissione contiene anche un riassunto dei risultati di indagini che l’OLAF ha ritenuto importanti
per quest’ultima affinché possa prendere tutte le misure necessarie alla tutela dei suoi interessi. Di conseguenza le ragioni
per cui l’OLAF ha rifiutato la divulgazione dei documenti sono specifiche ai documenti richiesti e non costituiscono un argomento
di carattere generale come Loro hanno suggerito.
3.      Per quanto riguarda la quarta istanza, abbiamo individuato 35 comunicazioni dell’OLAF al segretario generale della Commissione
relative alle indagini concernenti Eurostat, trasmesse tra il 23 settembre 1999 e il 25 settembre 2003. Tutte codeste comunicazioni
contengono risultati di indagini la cui divulgazione arrecherebbe pregiudizio ai procedimenti giudiziari in corso in Francia
ed in Lussemburgo. Esse sono conseguentemente coperte dall’eccezione relativa alle attività ispettive, di indagine e di revisione
contabile nonché dall’eccezione relativa ai procedimenti giudiziari.
(…)».
La relazione finale concernente Eurogramme è stata redatta nel luglio 2002.
Il 25 settembre 2003 l’OLAF ha redatto le relazioni finali di indagine, ai sensi dell’art. 9 del regolamento n. 1073/1999,
nelle pratiche Eurocost e Datashop – Planistat. Il 10 ottobre 2003 i ricorrenti hanno ricevuto copia di tali relazioni. Alla
medesima data essi hanno inoltre ricevuto copia della relazione intermedia del SAI 7 luglio 2003, ma senza i relativi allegati.
Con lettera 21 ottobre 2003 i ricorrenti hanno proposto una nuova domanda di accesso ai diversi documenti, segnatamente la
relazione finale SAI. Il 29 ottobre 2003 essi hanno presentato una domanda complementare concernente gli allegati della relazione
SAI 7 luglio 2003, relazione loro comunicata con lettera 10 ottobre 2003.
Poiché tali domande non hanno avuto risposta, i ricorrenti hanno presentato una domanda di conferma il 2 dicembre 2003 (in
prosieguo: la «seconda decisione impugnata»).
Tale domanda di conferma è stata respinta con decisione 19 dicembre 2003 della Commissione (in prosieguo: la «seconda decisione
impugnata»). Il rifiuto è motivato come segue:
«(…)
Mi rincresce dover Loro confermare che tali documenti non possono essere comunicati. In effetti la loro divulgazione arrecherebbe
pregiudizio all’obiettivo di tale indagine nel senso che perturberebbe l’attuazione delle azioni necessarie al fine di prendere
i provvedimenti appropriati. Pertanto, conformemente al disposto dell’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento (…) n. 1049/2001,
va rifiutato l’accesso a tali documenti. Tenuto conto del carattere sensibile della materia in questione e della struttura
dei documenti, si rivela impossibile un accesso parziale come quello previsto all’art. 4, n. 6, del citato regolamento. Non
dispongo peraltro di alcun elemento che mi permetta di concludere che, in tale caso specifico, l’interesse pubblico alla divulgazione
delle informazioni contenute nei documenti sollecitati prevarrebbe sulla necessità di tutelare l’obiettivo dell’indagine.

Procedimento
Con ricorso depositato nella cancelleria del Tribunale il 27 novembre 2003 i ricorrenti hanno proposto il ricorso T‑391/03
avverso la decisione 18 agosto 2003 nonché avverso la prima decisione impugnata.
Con atto separato depositato lo stesso giorno essi hanno chiesto che su tale ricorso venga statuito mediante un procedimento
accelerato conformemente all’art. 76 bis del regolamento di procedura del Tribunale.
La Quarta Sezione del Tribunale, cui all’epoca la causa era stata attribuita, ha respinto la domanda di procedimento accelerato
con decisione dotata 17 dicembre 2003, notificata ai ricorrenti il 22 dicembre 2003.
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 19 febbraio 2004 i ricorrenti hanno proposto il ricorso
T‑70/04 avverso la decisione implicita della Commissione che rigetta le loro domande di accesso a documenti diversi presentate
il 21 e il 29 ottobre 2003 nonché avverso la seconda decisione impugnata.
Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata a decorrere dal nuovo anno giudiziario, il giudice relatore
è stato destinato alla Terza Sezione, cui di conseguenza è stata attribuita la presente causa.
Con ordinanza 13 luglio 2005 del presidente della Terza Sezione del Tribunale, le cause T‑391/03 e T‑70/04 sono state riunite
ai fini della fase orale e della sentenza, conformemente all’art. 50 del regolamento di procedura.
Su relazione del giudice relatore il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di passare alla fase orale e, nell’ambito delle misure
di organizzazione del procedimento di cui all’art. 64 del regolamento di procedura, ha posto per iscritto quesiti ai ricorrenti
e alla Commissione. Le parti vi hanno dato seguito nei termini impartiti.
Le parti sono state sentite nelle loro difese e risposte ai quesiti orali posti dal Tribunale all’udienza del 15 settembre
2005.
Con ordinanza 26 settembre 2005, conformemente all’art. 65, lett. b), all’art. 66, n. 1, e all’art. 67, n. 3, terzo comma
del regolamento di procedura, il Tribunale ha ingiunto alla convenuta di produrre i documenti controversi, pur disponendo
che tali documenti non sarebbero stati comunicati ai ricorrenti nell’ambito del presente procedimento. Tale domanda è stata
soddisfatta.
La fase orale è stata chiusa con decisione 8 novembre 2005 del presidente della Terza Sezione del Tribunale.

Conclusioni delle parti
Nell’ambito del ricorso T‑391/03 i ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
–      annullare la decisione 18 agosto 2003 nonché la prima decisione impugnata;
–      condannare la Commissione all’integralità delle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–      dichiarare irricevibili le conclusioni del ricorso nella parte in cui sono dirette ad ottenere l’annullamento della decisione
18 agosto 2003;
–      respingere le conclusioni ai fini dell’annullamento della prima decisione impugnata in quanto infondate;
–      condannare i ricorrenti alle spese.
Nell’ambito del ricorso T‑70/04 i ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
–      annullare la decisione implicita della Commissione che respinge le loro domande di accesso a documenti diversi presentate
il 21 ed il 29 ottobre 2003 nonché la seconda decisione impugnata;
–      condannare la Commissione all’integralità delle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–      dichiarare irricevibili le conclusioni del ricorso nella parte in cui sono dirette ad ottenere l’annullamento della decisione
implicita di rigetto;
–      respingere le conclusioni ai fini dell’annullamento della seconda decisione impugnata in quanto infondate;
–      condannare i ricorrenti alle spese.

In diritto

Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
Nell’ambito del ricorso T‑391/03 la Commissione considera che la decisione 18 agosto 2003 non è un atto definitivo e non può
quindi essere oggetto di un ricorso di annullamento.
Quanto al ricorso T‑70/04, la Commissione sostiene che il ricorso avverso la decisione implicita di rigetto delle domande
21 e 29 ottobre 2003 è irricevibile dato che non si tratta di un atto definitivo.
I ricorrenti ritengono che, sulla falsariga del procedimento precontenzioso del pubblico impiego, potrebbe ritenersi che la
motivazione della prima decisione impugnata completi la motivazione della decisione 18 agosto 2003 e che quest’ultima costituisca
l’atto impugnabile. Il medesimo argomento sarebbe applicabile alla decisione implicita di rigetto delle domande 21 e 29 ottobre
2003.
Tuttavia i ricorrenti, interrogati all’udienza su tale questione, si sono rimessi alla saggezza del Tribunale.
Giudizio del Tribunale
Risulta dalla giurisprudenza consolidata che solo i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici obbligatori idonei
a incidere sugli interessi di chi li impugna, modificandone in misura rilevante la situazione giuridica, costituiscono atti
impugnabili con ricorso di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE. Quando si tratta di atti o decisioni la cui elaborazione
ha luogo in varie fasi, in particolare al termine di un procedimento interno, costituiscono in via di principio atti impugnabili
con ricorso di annullamento solamente quei provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione dell’istituzione
al termine di tale procedimento, ad esclusione dei provvedimenti provvisori destinati a preparare la decisione definitiva
(sentenza della Corte 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione, Racc. pag. 2639, punto 10, e sentenza del Tribunale
22 maggio 1996, causa T‑277/94, AITEC/Commissione, Racc. pag. II‑351, punto 51).
Risulta chiaramente dall’applicazione combinata degli artt. 3 e 4 dell’allegato alla decisione 2001/937 nonché dell’art. 8
del regolamento n. 1049/2001 che la risposta alla domanda iniziale costituisce solo una prima presa di posizione, che attribuisce
ai ricorrenti la possibilità di invitare il segretario generale della Commissione o il direttore dell’OLAF a riesaminare la
posizione di cui trattasi.
Di conseguenza solo il provvedimento adottato dal segretario generale della Commissione, o dal direttore dell’OLAF, avente
la natura di decisione e interamente sostitutivo della presa di posizione precedente, può produrre effetti giuridici tali
da incidere sugli interessi della ricorrente e, pertanto, essere impugnato con ricorso di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE
(sentenza del Tribunale 16 ottobre 2003, causa T‑47/01, Co‑Frutta/Commissione, Racc. pag. II‑4441, punto 31).
Sono pertanto irricevibili il ricorso T‑391/03, per quanto riguarda la decisione 18 agosto 2003, ed il ricorso T‑70/04, circa
la decisione implicita di rigetto delle domande dei ricorrenti 21 e 29 ottobre 2003.

Sul merito
Argomenti delle parti
A sostegno del loro ricorso i ricorrenti sollevano un unico motivo fondato sulla violazione degli artt. 2 e 4 del regolamento
n. 1049/2001, sulla violazione del «diritto fondamentale di accesso ai documenti», su un errore manifesto di valutazione,
sulla violazione del principio di proporzionalità nonché sul carattere erroneo e contraddittorio della motivazione delle decisioni
impugnate.
Essi fanno valere che l’OLAF ha attribuito una portata estensiva alle eccezioni al diritto di accesso ai documenti dirette
alla tutela di procedimenti giudiziari ed a quella relativa agli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione
contabile. Essi ricordano che le eccezioni al diritto di accesso ai documenti vanno interpretate restrittivamente in modo
da non vanificare l’applicazione del principio generale consistente nell’attribuire al pubblico il più ampio accesso possibile
ai documenti.
I ricorrenti ritengono che l’interpretazione della Commissione conduca ad un risultato secondo cui i documenti rientranti
nelle attività dell’OLAF sarebbero di per sé esclusi dal diritto di accesso. Orbene, un approccio siffatto porrebbe in non
cale l’interpretazione restrittiva che va riservata alle eccezioni, soprattutto quando si tratta di eccezioni ad un diritto
fondamentale.
In proposito i ricorrenti sostengono che la Commissione ha avuto torto a ritenere che l’OLAF fruisse di un regime particolare,
addirittura derogatorio rispetto alle norme concernenti l’accesso ai documenti. Una deroga siffatta non troverebbe alcun fondamento
né nel regolamento n. 1049/2001 né nella normativa organica dell’OLAF. I ricorrenti ritengono che né l’esigenza di confidenzialità
delle indagini né l’indipendenza dell’OLAF possono avere per conseguenza che venga rifiutata qualsiasi domanda di accesso
ai documenti.
Per quanto concerne l’eccezione fondata sulla tutela dei procedimenti giudiziari, i ricorrenti ritengono, riferendosi alla
sentenza del Tribunale 7 dicembre 1999, causa T‑92/98, Interporc/Commissione (Racc. pag. II‑3521; in prosieguo: la «sentenza
Interporc II»), che l’eccezione in parola non si applichi nella presente causa. In effetti tale eccezione concernerebbe soltanto
documenti redatti nell’ambito di un procedimento giudiziario in corso. Tuttavia le comunicazioni dell’OLAF sarebbe unicamente
dirette ad informare le autorità giudiziarie o le istituzioni in merito a fatti perseguibili penalmente o sul piano disciplinare.
Così avrebbero luogo al di fuori di procedimenti giudiziari in corso. I ricorrenti ricordano in proposito che l’OLAF è un
servizio amministrativo della Commissione che costituisce fascicoli amministrativi e redige relazioni amministrative. Le istituzioni
e le autorità nazionali prenderebbero invece i provvedimenti, segnatamente disciplinari e giudiziari, richiesti dai risultati
delle indagini.
I ricorrenti fanno valere che l’OLAF non può sottrarsi agli obblighi della normativa relativa al diritto di accesso del pubblico
ai documenti, neppure considerando che l’accesso ai suoi documenti dev’essere valutato sulla base delle norme nazionali o
di quelle facenti capo al procedimento disciplinare.
Per quanto attiene ai documenti comunicati dall’OLAF alle autorità francesi e lussemburghesi, i ricorrenti considerano anche
che l’OLAF ha commesso, sotto un duplice profilo, un errore manifesto di valutazione ponendo in non cale il suo obbligo di
consultare le autorità nazionali sul punto se esse si opponessero alla divulgazione dei documenti in questione. Poggiando
sulla sentenza Interporc II e sulla sentenza della Corte 11 gennaio 2000, cause riunite C‑174/98 P e C‑189/98 P, Paesi Bassi
e van der Wal/Commissione (Racc. pag. I‑1; in prosieguo: la «sentenza van der Wal»), essi ritengono che la Commissione avrebbe
dovuto consultare le autorità giudiziarie nazionali da essa adite per valutare non soltanto se una divulgazione siffatta fosse
pregiudizievole ma anche se costituisse un’infrazione al diritto nazionale.
Quanto ai documenti comunicati dall’OLAF alla Commissione, i ricorrenti ritengono che il rifiuto di accesso a tali documenti
non fosse neppure giustificato. Essi fanno osservare come non spettasse all’OLAF valutare gli interessi della Commissione
ed il loro grado di eventuale tutela, ma soltanto interrogare la Commissione al riguardo, come indicato nella sentenza van
der Wal.
Per quanto concerne l’eccezione fondata sulla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione
contabile, i ricorrenti contestano che tale eccezione fosse applicabile nel caso di specie, poiché la Commissione non ha fornito
alcun elemento su tale base per giustificare il diniego di divulgazione.
I ricorrenti fanno valere che l’OLAF avrebbe dovuto indicare le specifiche ragioni per cui le eccezioni fossero applicabili
nel caso di specie ed esaminare per ciascun documento sollecitato se il suo contenuto ne impedisse la divulgazione. I ricorrenti
sostengono che, secondo la giurisprudenza, l’eccezione non può essere applicata, anche se il documento contiene informazioni
relative a un’indagine, se la divulgazione non arreca pregiudizio a quest’ultima. Orbene, l’OLAF non avrebbe esaminato per
ciascun documento richiesto se il contenuto ostasse alla sua divulgazione, ma avrebbe giustificato il rifiuto di accesso in
modo generale. Peraltro non sarebbe certo che vi siano tuttora indagini in corso.
I ricorrenti sostengono che l’OLAF non ha verificato, contrariamente alle esigenze del principio di proporzionalità, se fosse
possibile una divulgazione parziale dei documenti. Essi si riferiscono alla sentenza della Corte 22 gennaio 2004, causa C‑353/01 P,
Mattila/Consiglio e Commissione (Racc. pag. I‑1073), e fanno valere come la decisione di rifiuto dell’accesso ai documenti
vada annullata se la Commissione ha omesso di esaminare la possibilità di un accesso parziale ai documenti.
I ricorrenti affermano anche che la motivazione della decisione 18 agosto 2003 e della prima decisione impugnata è contraddittoria.
Quanto ai documenti comunicati dall’OLAF alle autorità giudiziarie lussemburghesi e francesi, l’OLAF avrebbe giustificato
il rifiuto di accesso indicando che i documenti richiesti contenevano un riassunto dei risultati di indagini dell’OLAF. Tuttavia
il 3 agosto 2003, cioè a una data successiva alla comunicazione dei documenti alle autorità nazionali, l’OLAF avrebbe informato
il segretario generale che le indagini erano tuttora in corso. I ricorrenti sottolineano in proposito che solo il 25 settembre
2003 l’OLAF avrebbe presentato le sue relazioni finali di indagine.
I ricorrenti considerano inoltre che il riferimento della Commissione all’ordinanza del Tribunale 18 dicembre 2003, causa
T‑215/02, Gómez‑Reino/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A-345 e II‑1685), non è pertinente nel caso di specie. Essi fanno valere
che la soluzione accolta in tale ordinanza rende in realtà inefficace e privo di effetto utile il diritto fondamentale al
rispetto dei diritti della difesa. In effetti, secondo i ricorrenti, da tale ordinanza emerge che gli atti adottati dall’OLAF
nell’ambito delle sue attività non costituiscono atti che arrecano pregiudizio ma semplicemente atti preparatori, poiché solo
la decisione finale eventualmente adottata dall’istituzione è tale da presentare le caratteristiche dell’atto che arreca pregiudizio.
Ne deriverebbe che l’insieme dell’attività dell’OLAF sfuggirebbe al controllo giudiziario.
Per quanto concerne la relazione finale del SAI nonché gli allegati della relazione 7 luglio 2003 del SAI, i ricorrenti aggiungono
che la motivazione della seconda decisione impugnata è troppo generale non contenendo alcun elemento d’informazione proprio
della fattispecie e non spiegando le ragioni per cui la divulgazione dei documenti richiesti unicamente ai richiedenti sarebbe
stata pregiudizievole. La motivazione sarebbe insufficiente anche relativamente alla questione se fosse possibile l’accesso
parziale. Inoltre la motivazione non sarebbe plausibile dato che le tre relazioni del SAI sono state oggetto di una vasta
diffusione. I ricorrenti sottolineano che la Commissione ha loro permesso di accedere alle prime due relazioni del SAI senza
chiarire le ragioni per cui dovesse trattarsi diversamente l’accesso alla relazione finale del SAI e agli allegati della relazione
7 luglio 2003 del SAI.
Essi contestano inoltre l’applicazione alla relazione finale del SAI dell’eccezione fondata sulla tutela degli obiettivi delle
attività ispettive, di indagine e di revisione contabile facendo valere che, al momento dell’adozione della seconda decisione
impugnata, le attività di revisione contabile del SAI erano terminate. Così la Commissione potrebbe opporsi indefinitamente
a una domanda di accesso omettendo di stabilire i provvedimenti cui dar corso in seguito a un’indagine.
Infine i ricorrenti sostengono che i diritti della difesa costituiscono un interesse pubblico prevalente di cui all’art. 4,
n. 2, del regolamento n. 1049/2001 e fanno valere che, pur se i diritti della difesa tutelano in primo luogo un interesse
privato, si tratta anche di diritti superiori costituenti il fondamento dello Stato di diritto e della democrazia. In particolare
sarebbe in questione l’accesso al giudice e ad un’effettiva tutela giurisdizionale. Essi aggiungono che la Commissione ha
omesso di contemperare gli interessi di cui trattasi.
La Commissione rileva come il ricorso sia diretto all’annullamento del rifiuto di accesso a documenti richiesti esclusivamente
sul fondamento della normativa relativa al diritto di accesso del pubblico ai documenti. Conseguentemente la domanda dei ricorrenti
dovrebbe essere trattata quale domanda di accesso proveniente da qualsiasi rappresentante del pubblico.
Essa sottolinea che la particolarità delle funzioni dell’OLAF dev’essere presa in considerazione nell’esame della domanda
di accesso ai documenti in questione pur ricordando che l’OLAF non fruisce, in quanto tale, di un regime particolare o derogatorio
rispetto alle norme concernenti l’accesso ai documenti. Essa ritiene che risulta dal complessivo disposto del regolamento
n. 1073/1999 che le funzioni dell’OLAF non possono essere ridotte a quelle di un servizio meramente amministrativo, il quale
costituisce fascicoli o redige documenti amministrativi come quelli richiamati nella sentenza Interporc II o redatti da qualsiasi
altra direzione generale nell’ambito delle funzioni abituali della Commissione. Essa fa valere che le indagini condotte dall’OLAF
sono passibili di implicazioni disciplinari o penali. In quanto tali esse esigerebbero un alto grado di confidenzialità, come
risulta dall’art. 8, n. 2, e dall’art. 12, n. 3, del regolamento n. 1073/1999 e rientrerebbero per la loro stessa natura nell’eccezione
diretta alla tutela delle indagini. Essa considera anche che, nei limiti in cui indagini in corso, o anche terminate, possono
avere nessi con procedimenti giudiziari avviati o che devono esserlo, l’eccezione diretta alla tutela dei procedimenti giudiziari
si aggiunge inevitabilmente a quella relativa alle attività di indagine.
La Commissione ricorda che, nel caso di specie, i fascicoli sottoposti alle autorità lussemburghesi sono attualmente oggetto
di istruzione e che quelli sottoposti alle autorità francesi sono stati trasmessi ad un giudice.
Essa ritiene che le due eccezioni in parola coprano obbligatoriamente non solo i documenti costituenti i fascicoli dell’OLAF
o quelli trasmessi alle autorità giudiziarie, ma anche le comunicazioni scambiate al riguardo tra l’OLAF e le istituzioni.
Essa sostiene che l’esigenza di confidenzialità vieta di prevedere l’accesso del pubblico a qualsiasi documento che copra
la parte essenziale di un’indagine dell’OLAF, anche quando quest’ultima è conclusa, almeno fintantoché non siano state adottate
una decisione definitiva delle autorità giudiziarie adite o una decisione definitiva dell’autorità che ha il potere di nomina
(in prosieguo: l’«APN»). Essa poggia sull’interpretazione per analogia della sentenza del Tribunale 11 dicembre 2001, causa
T‑191/99, Petrie e a./Commissione (Racc. pag. II‑3677). Essa considera che l’esigenza di confidenzialità è tanto più giustificata
in quanto le indagini dell’OLAF possono condurre alla chiamata in causa di persone sul piano penale o disciplinare e che,
nell’ipotesi in cui sia avviato un procedimento giudiziario o disciplinare, tali persone hanno diritto al rispetto della presunzione
di innocenza.
Essa fa valere che, nel caso di specie, l’accesso ai documenti richiesti è stato negato per il motivo che, segnatamente, questi
ultimi coprivano una parte essenziale delle indagini dell’OLAF e che queste ultime non avevano dato luogo ad alcuna decisione
definitiva né da parte delle autorità giudiziarie adite né da parte dell’APN. Se così fosse stato, l’esame della Commissione
avrebbe potuto essere diverso. In effetti i documenti in parola avrebbero potuto essere comunicati ai sensi del regolamento
n. 1049/2001, omettendo se del caso il nome delle persone fisiche o giuridiche menzionate.
La Commissione aggiunge che, nella citata ordinanza Gómez‑Reino/Commissione, il Tribunale ha dichiarato che l’OLAF non era
obbligata ad accordare a un dipendente comunitario assertivamente interessato da un’indagine interna, prima dell’adozione
di una decisione finale dell’APN che gli arrechi pregiudizio, l’accesso ai documenti oggetto di un’indagine siffatta o a quelli
redatti dall’OLAF. Secondo la Commissione, se tale accesso può essere negato nei confronti di un dipendente interessato, va
ammesso il rifiuto relativo ad una domanda di accesso a documenti di indagine formulata a norma del regolamento n. 1049/2001.
La Commissione ritiene che non sussista incoerenza o contraddizione nella motivazione delle decisioni e che i ricorrenti confondano
le indagini esterne ed interne condotte dall’OLAF. Tuttavia i diversi termini impiegati nelle decisioni impugnate risulterebbero
dal fatto che le autorità giudiziarie nazionali sono state adite nel luglio 2002 e nel marzo 2003 con i risultati di indagini
esterne che sono indipendenti dal proseguimento delle indagini interne condotte dall’OLAF. Inoltre, il 18 agosto 2003, le
indagini interne dell’OLAF sarebbe state ancora in corso. Viceversa, il 1° ottobre 2003, tali indagini sarebbero state concluse,
il che spiegherebbe i termini diversi della prima decisione impugnata.
Quanto alla sufficienza della motivazione, la Commissione sostiene che occorre prendere in considerazione sia la motivazione
della decisione 18 agosto 2003 sia quella della prima decisione impugnata nonché le altre informazioni a disposizione dei
ricorrenti. Essa ricorda che, secondo la sentenza del Tribunale 5 marzo 1997, causa T‑105/95, WWF UK/Commissione (Racc. pag. II‑313),
la Commissione non sempre ha la possibilità di indicare le ragioni che giustifichino la segretezza di un documento senza divulgare
il contenuto di quest’ultimo e, pertanto, privare l’eccezione della sua finalità essenziale.
La Commissione considera che non è stato violato neppure il principio di proporzionalità. Essa ritiene che, per garantire
la tutela delle investigazioni e delle indagini nonché quella dei procedimenti giudiziari, non si poteva accordare al pubblico
nemmeno un accesso parziale ai diversi documenti senza privare le eccezioni in parola del loro effetto utile.
Quanto ai documenti oggetto del ricorso T‑70/04, la Commissione fa valere che ha applicato correttamente l’eccezione fondata
sull’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 dato che, pur se le attività di revisione contabile del SAI
erano terminate, l’indagine e l’esame di quest’ultima da parte della Commissione erano sempre in corso e tali relazioni potevano
sempre essere utilizzate dall’OLAF nell’ambito delle proprie indagini.
La Commissione ricorda che i documenti comunicati ai ricorrenti dal segretario generale della Commissione in allegato alla
sua risposta 10 ottobre 2003 sono stati trasmessi quale informazione generale concernente un procedimento disciplinare avviato
nei loro confronti e subito sospeso e non quale risposta ad una domanda di accesso a norma del regolamento n. 1049/2001 e
che è stato loro negato l’accesso a tali documenti, richiesto a norma del regolamento medesimo.
La Commissione sottolinea che proprio in seguito a due risoluzioni del Parlamento europeo la Commissione ha incaricato il
SAI, con decisione 11 giugno 2003, di esaminare la legittimità e la regolarità dei contratti conclusi e delle sovvenzioni
accordate da Eurostat o da un’altra direzione generale su domanda di Eurostat, allo scopo di rispondere alla domanda del Parlamento,
ma anche di scoprire eventuali irregolarità o eventuali carenze di funzionamento e di trarne le conseguenze. Le relazioni
elaborate dal SAI in tale contesto sarebbero quindi documenti di carattere sensibile, al contempo per il loro oggetto ed il
loro contenuto. La Commissione contesta che tali documenti avessero conosciuto un’ampia diffusione. Al contrario essi sarebbero
stati oggetto di diffusione particolarmente ristretta. Il pubblico non avrebbe mai avuto accesso a tali documenti.
La Commissione osserva che dar ragione ai ricorrenti renderebbe i documenti accessibili a tutti.
La Commissione ritiene infine che, alla luce della particolarità della presente causa, nessun interesse pubblico prevalente
possa giustificare la divulgazione al pubblico dei documenti relativi alle indagini dell’OLAF. Essa sottolinea che il regolamento
n. 1049/2001 non è diretto a disciplinare l’accesso ai fascicoli delle persone eventualmente interessate da un’indagine dell’OLAF
al fine di permetterne la garanzia della difesa.
Giudizio del Tribunale
–       Osservazioni preliminari
Va preliminarmente osservato che occorre esaminare le presenti cause con riguardo al regolamento n. 1049/2001. In effetti
è certo che le decisioni impugnate sono state adottate sul fondamento di tale regolamento.
È necessario ricordare che, a norma dell’art. 6, n. 1, del regolamento n. 1049/2001, il richiedente l’accesso non è tenuto
a motivare la domanda e non deve quindi dimostrare qualsivoglia interesse per avere accesso ai documenti richiesti (v., per
quanto riguarda l’applicazione della decisione 94/90, sentenze del Tribunale 6 febbraio 1998, causa T‑124/96, Interporc/Commissione,
Racc. pag. II‑231, punto 48, e Interporc II, punto 44). Ne consegue che la domanda dei ricorrenti va esaminata allo stesso
modo di una domanda proveniente da qualsiasi altra persona.
Occorre anche ricordare che l’accesso ai documenti delle istituzioni costituisce il principio e che una decisione di rifiuto
è valida solo se si fonda su una delle eccezioni previste all’art. 4 del regolamento n. 1049/2001.
Secondo una giurisprudenza costante tali eccezioni devono essere interpretate ed applicate restrittivamente, al fine di non
privare di efficacia concreta l’applicazione del principio generale sancito da tale regolamento (v. sentenza van der Wal,
punto 27, e sentenza del Tribunale 7 febbraio 2002, causa T‑211/00, Kuijer/Consiglio, Racc. pag. II‑485, punto 55 e giurisprudenza
ivi citata).
Nell’ambito del ricorso T‑391/03 la Commissione considera che la divulgazione dei documenti litigiosi non deve avvenire per
due motivi, cioè, da un lato, perché si tratta di documenti connessi ad attività di indagine, ispettive e di revisione contabile
e, dall’altro, perché si tratta, in pari tempo, di documenti redatti ai fini di un procedimento giudiziario. Così la Commissione
invoca, nella prima decisione impugnata, le eccezioni di cui all’art. 4, n. 2, secondo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001
per negare ai ricorrenti l’accesso ai documenti sollecitati.
Nell’ambito del ricorso T‑70/04 i ricorrenti chiedono di avere accesso alla relazione finale del SAI ed agli allegati della
relazione intermedia del SAI 7 luglio 2003. La Commissione solleva in proposito unicamente l’eccezione fondata sulla tutela
degli obiettivi delle attività di indagine, ispettive e di revisione contabile di cui all’art. 4, n. 2, terzo trattino, del
regolamento n. 1049/2001.
Occorre quindi esaminare, alla luce della giurisprudenza citata al punto 84, l’applicazione operata dalla Commissione dell’art. 4,
n. 2, secondo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
–       Sull’eccezione fondata sulla tutela dei procedimenti giudiziari
I termini «procedimenti giudiziari» sono stati interpretati dal Tribunale, nell’ambito dell’applicazione della decisione 94/90,
nel senso che la protezione dell’interesse pubblico osta alla divulgazione del contenuto dei documenti redatti dalla Commissione
ai soli fini di un procedimento giudiziario particolare (sentenza Interporc II, punto 40).
Poiché la nozione di «procedimenti giudiziari» è già stata così interpretata, relativamente al diritto di accesso del pubblico
ai documenti delle istituzioni, va considerato che tale definizione è pertinente anche nel contesto del regolamento n. 1049/2001.
Parimenti il Tribunale ha già dichiarato che per «documenti redatti ai soli fini di un procedimento giudiziario particolare»
occorreva intendere le memorie o gli atti depositati, i documenti interni riguardanti l’istruzione della causa in corso, le
comunicazioni relative alla causa scambiate tra la direzione generale interessata e il servizio giuridico o uno studio legale.
Questa delimitazione dell’ambito di applicazione dell’eccezione ha lo scopo di garantire, da un lato, la protezione del lavoro
interno della Commissione e, dall’altro, la riservatezza e la salvaguardia del principio del segreto professionale degli avvocati
(sentenza Interporc II, punto 41).
Per contro il Tribunale ha dichiarato che l’eccezione relativa alla protezione dell’interesse pubblico (procedimenti giudiziari)
contenuta nel codice di condotta non può consentire alla Commissione di sottrarsi all’obbligo di comunicare documenti che
sono stati redatti nell’ambito di una pratica puramente amministrativa. Tale principio deve essere osservato anche se la produzione
di tali documenti in un procedimento dinanzi al giudice comunitario potrebbe arrecare pregiudizio alla Commissione. Il fatto
che contro la decisione adottata in esito al procedimento amministrativo sia stato proposto un ricorso di annullamento è irrilevante
in proposito (sentenza Interporc II, punto 42).
Occorre esaminare, alla luce di tale giurisprudenza, se i documenti comunicati dall’OLAF alle autorità lussemburghesi e francesi
e i documenti comunicati dall’OLAF alla Commissione costituiscano documenti che sono stati redatti ai soli fini di un procedimento
giudiziario particolare.
Emerge dal primo ‘considerando’ del regolamento n. 1073/1999 che le indagini dell’OLAF hanno per obiettivo la tutela degli
interessi finanziari della Comunità e la lotta contro la frode e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari
comunitari. A tenore del quinto ‘considerando’ di tale regolamento la responsabilità dell’OLAF riguarda, oltre alla tutela
degli interessi finanziari, tutte le attività connesse alla tutela di interessi comunitari contro comportamenti irregolari
perseguibili in sede amministrativa o penale. Pertanto l’OLAF, proprio per conseguire codesti obiettivi, effettua indagini
interne ed esterne i cui risultati sono presentati in una relazione di indagine a norma dell’art. 9 del regolamento n. 1073/1999
e trasmette informazioni alle autorità nazionali ed alle istituzioni, conformemente all’art. 10 del regolamento n. 1073/1999.
Conformemente all’art. 9, n. 2, del regolamento n. 1073/1999, le relazioni dell’OLAF costituiscono, allo stesso titolo e alle
stesse condizioni delle relazioni amministrative redatte dai controllori amministrativi nazionali, elementi di prova ammissibili
nei procedimenti amministrativi o giudiziari dello Stato membro nel quale risulti necessario avvalersene.
Il seguito che le autorità nazionali competenti o le istituzioni riservano alle relazioni ed informazioni trasmesse dall’OLAF
ricade tuttavia esclusivamente e interamente sotto la responsabilità di tali autorità [ordinanza del presidente della Corte
19 aprile 2005, causa C‑521/04 P(R), Tillack/Commissione, Racc. pag. I‑3103, punto 32].
È così possibile che una comunicazione da parte dell’OLAF alle autorità nazionali, ai sensi dell’art. 10, nn. 1 e 2, del regolamento
n. 1073/1999, o a un’istituzione, a norma dell’art. 10, n. 3, del medesimo regolamento, non conduca all’apertura di un procedimento
giudiziario a livello nazionale o di un procedimento disciplinare o amministrativo a livello comunitario.
Presupporre in tali circostanze che i diversi documenti comunicati dall’OLAF siano stati redatti all’unico fine di un procedimento
giudiziario non corrisponde all’interpretazione di tale eccezione ad opera della giurisprudenza e contrasta con l’obbligo
di interpretare ed applicare restrittivamente le eccezioni (v. punto 84 supra).
Peraltro l’osservanza delle norme processuali nazionali è sufficientemente garantita se la Commissione si assicura che la
divulgazione dei documenti non costituisca violazione del diritto nazionale. In caso di dubbio l’OLAF avrebbe dovuto consultare
il giudice nazionale e negare l’accesso solo se questo giudice si fosse opposto alla divulgazione dei predetti documenti (sentenza
van der Wal, punto 28).
Tuttavia risulta chiaramente dagli atti di causa che non ha avuto luogo una consultazione siffatta, il che è stato peraltro
ammesso dalla Commissione all’udienza in risposta ad un quesito posto dal Tribunale.
In effetti la prima decisione impugnata asserisce soltanto al riguardo:
«Nei limiti in cui indagini giudiziarie sono in corso in Francia ed in Lussemburgo, l’accesso al fascicolo è disciplinato
dalla norme processuali applicabili in codesti due paesi. È Loro consentito rivolgersi alle competenti autorità francesi e/o
lussemburghesi al fine di chiedere il diritto di accesso al fascicolo loro trasferito. Spetta a loro decidere in proposito
e l’OLAF non solleverà obiezione alcuna alla loro decisione».
Un approccio siffatto non è conforme a quanto dichiarato dalla Corte nella sentenza van der Wal (punto 29). Secondo la Corte
un procedimento in cui l’istituzione consulta il giudice nazionale in caso di dubbio evita che il richiedente debba rivolgersi
anzitutto al giudice nazionale competente e poi alla Commissione quando tale giudice considera che il diritto nazionale non
osta alla divulgazione dei documenti richiesti, ma ritiene che l’applicazione delle norme comunitarie possa portare a una
diversa soluzione. Essa corrisponde quindi anche alle esigenze di una buona amministrazione.
Va conseguentemente dichiarato che la prima decisione impugnata è inficiata da un errore nei limiti in cui vi si constata
che i documenti richiesti nell’ambito del ricorso T‑391/03 rientrano nell’eccezione fondata sulla tutela dei procedimenti
giudiziari ai sensi del regolamento n. 1049/2001.
Nondimeno, poiché l’OLAF ha sollevato anche un’altra eccezione per rifiutare l’accesso a tali documenti, occorre esaminare
se l’accesso potesse essere rifiutato sul fondamento dell’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
–       Sull’eccezione fondata sulla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile
Occorre di primo acchito constatare come sia pacifico tra le parti che tutti i documenti cui si richiede l’accesso attengono
effettivamente a tali attività.
Tuttavia la circostanza che il documento in questione riguardi un’attività ispettiva o di indagine non basta di per sé a giustificare
l’applicazione dell’eccezione invocata. Infatti, secondo la giurisprudenza, ogni eccezione al diritto di accesso ai documenti
della Commissione rientranti nella sfera di applicazione della decisione 94/90 dev’essere interpretata ed applicata in senso
restrittivo (sentenza del Tribunale 13 settembre 2000, causa T‑20/99, Denkavit Nederland/Commissione, Racc. pag. II‑3011,
punto 45).
Va ricordato in proposito che, per quanto riguarda i documenti presi in considerazione dal ricorso T‑391/03, le attività di
indagine dell’OLAF erano già terminate al momento dell’adozione della prima decisione impugnata, il 1° ottobre 2003. In effetti
la relazione finale di indagine nella pratica Eurogramme è stata redatta nel luglio 2002. Inoltre, il 25 settembre 2003, l’OLAF
ha redatto le relazioni finali di indagine ai sensi dell’art. 9 del regolamento n. 1073/1999 concernenti le pratiche Eurocost
e Datashop-Planistat. I ricorrenti hanno ricevuto, quali persone chiamate in causa in tali relazioni, copia di queste ultime
con lettera 10 ottobre 2003.
Inoltre, per quanto concerne il ricorso T‑70/04, l’indagine del SAI è terminata con la relazione finale 22 ottobre 2003.
Occorre quindi verificare nel caso di specie se i documenti relativi ad attività ispettive, di indagine o di revisione contabile
fossero coperti dall’eccezione di cui all’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, quando le particolari
ispezioni, le indagini o le revisioni contabili erano completate ed avevano già condotto alla redazione di relazioni finali,
mentre non era stato ancora fissato il seguito da dare a tali relazioni.
Secondo il Tribunale l’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 dev’essere interpretato in modo tale che
questa disposizione, intesa a tutelare «gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile», sia
applicabile solo se la divulgazione dei documenti di cui trattasi rischi di mettere in pericolo il completamento delle attività
ispettive, di indagine o di revisione contabile.
Certo, risulta dalla giurisprudenza che i diversi atti di indagine o di ispezione possono continuare a beneficiare dell’eccezione
fondata sulla tutela delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile finché proseguono le attività di indagine
o ispettive, anche se l’indagine o l’ispezione particolare che ha dato luogo al rapporto cui si chiede l’accesso è terminata
(v., in tal senso, sentenza Denkavit Nederland/Commissione, cit., punto 48).
Tuttavia, ammettere che ai diversi documenti relativi ad attività ispettive, di indagine o di revisione contabile si applica
l’eccezione fondata sull’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 finché non sia stabilito il seguito da
dare a tali procedimenti equivarrebbe a sottoporre l’accesso a tali documenti ad un evento aleatorio, futuro ed eventualmente
lontano, dipendente dalla celerità e dalla diligenza della varie autorità.
Una siffatta soluzione si scontrerebbe con l’obiettivo consistente nel garantire l’accesso del pubblico ai documenti relativi
ad eventuali irregolarità commesse nella gestione degli interessi finanziari, allo scopo di dare ai cittadini la possibilità
di controllare in maniera più effettiva la legittimità dell’esercizio del potere pubblico (v., in tal senso, sentenza del
Tribunale 12 ottobre 2000, causa T‑123/99, JT’s Corporation/Commissione, Racc. pag. II‑3269, punto 50).
È quindi opportuno verificare se, al momento dell’adozione delle decisioni impugnate, si svolgessero ancora attività ispettive
e di indagine che avrebbero potuto esser messe in pericolo dalla divulgazione dei documenti richiesti e se tali attività siano
state proseguite entro un termine ragionevole.
In proposito si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza consolidata, la legittimità di un singolo atto comunitario deve
essere valutata in base alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento in cui l’atto è stato adottato (sentenze
della Corte 7 febbraio 1979, cause riunite 15/76 e 16/76, Francia/Commissione, Racc. pag. 321, punto 7, e 17 maggio 2001,
causa C‑449/98 P, IECC/Commissione, Racc. pag. I‑3875, punto 87).
Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, l’esame necessario ai fini del trattamento di una domanda di accesso a documenti
deve rivestire carattere concreto. In effetti, da un lato, la mera circostanza che il documento in questione riguardi un interesse
tutelato da un’eccezione non basta di per sé a giustificarne l’applicazione (v., in tal senso, sentenza Denkavit Nederland/Commissione,
cit., punto 45). Dall’altro, il rischio di arrecare un pregiudizio ad un interesse tutelato deve essere ragionevolmente prevedibile
e non meramente ipotetico. Di conseguenza l’esame al quale deve procedere l’istituzione per applicare un’eccezione deve essere
effettuato in concreto e deve emergere dalla motivazione della decisione (sentenze del Tribunale 6 aprile 2000, causa T‑188/98,
Kuijer/Consiglio, Racc. pag. II‑1959, punto 38, e 13 aprile 2005, causa T‑2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissione,
Racc. pag. II‑1121; in prosieguo: la «sentenza VKI», punti 69 e 72).
Peraltro tale esame concreto deve essere effettuato per ogni documento oggetto della domanda. Infatti dal regolamento n. 1049/2001
risulta che tutte le eccezioni di cui ai nn. 1-3 del suo art. 4 devono essere applicate «a un documento» (sentenza VKI, punto
70).
Un esame specifico e concreto è parimenti necessario dal momento che, anche nel caso sia chiaro che una domanda di accesso
riguardi documenti cui si applica un’eccezione, solo un siffatto esame può consentire all’istituzione di valutare la possibilità
di accordare al richiedente un accesso parziale, ai sensi dell’art. 4, n. 6, del regolamento n. 1049/2001. Nell’ambito dell’applicazione
del codice di condotta, il Tribunale ha del resto già respinto in quanto insufficiente una valutazione di documenti effettuata
per categorie piuttosto che in relazione ai concreti elementi d’informazione contenuti in tali documenti, poiché l’esame da
effettuarsi da parte dell’istituzione deve permettere alla stessa di valutare in concreto se l’eccezione invocata si applichi
effettivamente a tutte le informazioni contenute in tali documenti (sentenze JT’s Corporation/Commissione, cit., punto 46,
e VKI, punto 73).
Spetta quindi all’istituzione esaminare, in primo luogo, se il documento richiesto rientri nell’ambito di una delle eccezioni
previste dall’art. 4 del regolamento n. 1049/2001, in secondo luogo ed in caso affermativo, se la necessità di tutela relativa
all’eccezione di cui trattasi sia reale e, in terzo luogo, se sia applicabile all’integralità del documento.
Il Tribunale deve quindi esaminare se le decisioni impugnate siano state adottate conformemente alle regole esposte supra.
Per quanto riguarda i documenti trasmessi alle autorità francesi e lussemburghesi, va ricordato che l’indagine effettuata
dall’OLAF era terminata e che è pacifico che, al momento dell’adozione della prima decisione impugnata, né le autorità lussemburghesi
né le autorità francesi avevano deciso in merito ai provvedimenti da adottare in seguito alle informazioni trasmesse dall’OLAF
ai sensi dell’art. 10 del regolamento n. 1073/1999.
Le informazioni trasmesse alle autorità nazionali avevano per oggetto di fornire a queste ultime gli elementi che l’OLAF considerava
dimostrassero diverse irregolarità e che, conformemente all’art. 9, n. 2, del regolamento n. 1073/1999, potevano costituire
elementi probatori ammissibili dinanzi alle stesse autorità.
Accordare un accesso, anche parziale, a tali documenti poteva compromettere l’utilizzazione effettiva di tali elementi da
parte delle autorità nazionali dato che le persone coinvolte nelle supposte irregolarità avrebbero potuto agire in modo da
impedire il regolare svolgimento dei diversi procedimenti o indagini che tali autorità avessero eventualmente deciso di avviare.
In effetti i documenti trasmessi contenevano segnatamente relazioni di revisione contabile di imprese, rendiconti delle audizioni
dei dipendenti di Eurostat, relazioni di verifica di spese nonché relazioni di indagine la cui divulgazione poteva informare
le persone interessate sugli atti che avrebbero compiuto le autorità nazionali.
Inoltre, al momento dell’adozione della prima decisione impugnata, cioè il 1° ottobre 2003, non era ancora trascorso un termine
ragionevole per decidere sui provvedimenti da adottare in seguito alle informazioni trasmesse dall’OLAF, dato che la trasmissione
alle autorità lussemburghesi era avvenuta solo il 4 luglio 2002 e quella alle autorità francesi il 19 marzo 2003.
Ne consegue che la Commissione non ha commesso né errori di diritto né errori di valutazione considerando che, al momento
dell’adozione della prima decisione impugnata, l’accesso ai documenti trasmessi alle autorità francesi e lussemburghesi dovesse
essere negato per il motivo che la divulgazione di tali documenti avrebbe arrecato pregiudizio alla tutela degli obiettivi
della attività ispettive, di indagine e di revisione contabile.
Le medesime constatazioni sono applicabili alla relazione finale del SAI. Al momento dell’adozione della seconda decisione
impugnata, cioè il 29 dicembre 2003, l’indagine concernente Eurostat non era ancora terminata e la Commissione non aveva ancora
deciso in ordine alle conseguenze della relazione finale del SAI. Così la divulgazione della suddetta relazione, anche in
una versione resa anonima, avrebbe potuto dare alle persone interessate la possibilità di tentare di influenzare il risultato
delle successive indagini, ispezioni o revisioni contabili.
Per quanto concerne la comunicazione dell’OLAF alla Commissione di cui al comunicato stampa 19 maggio 2003, il Tribunale ha
potuto constatare che anch’essa contiene informazioni talmente precise sullo svolgimento delle diverse indagini concernenti
Eurostat che il rifiuto della sua divulgazione, per il motivo che avrebbe arrecato pregiudizio alla tutela degli obiettivi
delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile per le medesime ragioni testé esposte, era giustificato al
momento dell’adozione della prima decisione impugnata.
Circa le altre comunicazioni dell’OLAF alla Commissione, la prima decisione impugnata afferma che «tutte le menzionate comunicazioni
contengono risultati di indagine la cui divulgazione arrecherebbe pregiudizio ai procedimenti giudiziari in corso in Francia
ed in Lussemburgo».
Emerge da tali considerazioni vaghe e generali che l’OLAF si è pronunciata in abstracto sul rischio che la divulgazione dei
documenti in questione poteva arrecare alle misure considerate necessarie dalla Commissione ai fini della tutela dei suoi
interessi, o ai procedimenti giudiziari in corso in Francia ed in Lussemburgo senza dimostrare sufficientemente in diritto
che la divulgazione di tali documenti avrebbe concretamente arrecato pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività
ispettive, di indagine e di revisione contabile e che l’eccezione accolta sarebbe stata effettivamente applicabile all’insieme
delle informazioni contenute nei suddetti documenti.
Va quindi rilevato come non sia dimostrato che le attività di indagine o ispettive sarebbero state concretamente messe in
pericolo dalla divulgazione delle comunicazioni dell’OLAF alla Commissione diverse da quella di cui al comunicato stampa 19
maggio 2003.
Peraltro l’OLAF non ha indicato nella prima decisione impugnata se i rischi da esso descritto fossero realmente applicabili
all’insieme delle informazioni figuranti nei documenti in parola. Emerge dalla prima decisione impugnata che l’OLAF ha basato
le sue valutazioni sulla natura dei documenti richiesti invece che sugli elementi informativi realmente contenuti nei documenti
in questione. Orbene, trattasi di un errore di diritto che esige l’annullamento della decisione impugnata (sentenza della
Corte 6 dicembre 2001, causa C‑353/99 P, Consiglio/Hautala, Racc. pag. I‑9565, punto 31).
Non è stato quindi sufficientemente dimostrato in diritto che l’eccezione fondata sulla tutela degli obiettivi delle attività
ispettive e di indagine, quand’anche applicabile nel caso di specie, lo fosse in effetti all’insieme delle comunicazioni dell’OLAF
alla Commissione diverse da quella di cui al comunicato stampa 19 maggio 2003.
Il Tribunale ha potuto constatare che almeno una parte di tali documenti non sembrava affatto rientrare nell’eccezione fondata
sull’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Non spetta tuttavia al Tribunale sostituirsi alla Commissione e indicare i documenti cui si sarebbe dovuto accordare un accesso
totale o parziale, mentre l’istituzione è tenuta, in occasione dell’esecuzione della presente sentenza, a prendere in considerazione
i motivi esposti al riguardo in quest’ultima.
Le stesse constatazioni sono applicabili agli allegati della relazione SAI 7 luglio 2003 di cui la Commissione ha negato l’accesso
per l’unico motivo che l’indagine e la valutazione da parte sua onde trarne le conseguenze erano sempre in corso e che tali
relazioni avrebbero potuto continuare ad essere utilizzate dall’OLAF nell’ambito delle sue proprie indagini.
–       Sull’esistenza di un interesse pubblico prevalente
Va ancora esaminato se sussista un interesse pubblico prevalente che avrebbe dovuto giustificare la divulgazione dei documenti
trasmessi alle autorità francesi e lussemburghesi, della comunicazione dell’OLAF alla Commissione di cui al comunicato stampa
19 maggio 2003 nonché della relazione finale del SAI.
Occorre ricordare in proposito che, a norma dell’art. 2, n. 1, del regolamento n. 1049/2001, i beneficiari del diritto di
accesso ai documenti delle istituzioni sono «[q]ualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che
risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro». Ne risulta che tale regolamento è destinato a garantire l’accesso di
tutti ai documenti e non soltanto l’accesso del richiedente ai documenti che lo concernono.
Non si può quindi tenere conto dell’interesse particolare che un richiedente può far valere per l’accesso ad un documento
che lo riguarda personalmente.
L’interesse generale fatto valere dai ricorrenti consiste nei diritti della difesa. È certamente vero che l’esistenza dei
diritti della difesa presenta di per sé un interesse generale. Tuttavia il fatto che tali diritti si manifestino nel caso
di specie attraverso l’interesse soggettivo dei ricorrenti a difendersi implica che l’interesse di cui essi si avvalgono non
è un interesse generale, ma un interesse privato.
Conseguentemente la Commissione non ha commesso alcun errore di diritto considerando che i diritti della difesa fatti valere
dai ricorrenti come un interesse prevalente non costituivano un interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione
dei documenti richiesti.
Discende da tutto quanto precede che vanno annullate la prima decisione impugnata nella parte in cui vi si rifiuta l’accesso
all’insieme delle comunicazioni dell’OLAF alla Commissione diverse da quella di cui al comunicato stampa 19 maggio 2003 nonché
la seconda decisione impugnata nella parte in cui vi si rifiuta l’accesso agli allegati della relazione SAI 7 luglio 2003.

Sulle spese
A norma dell’art. 87, n. 3, del regolamento di procedura il Tribunale può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte
sopporti le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi. Date le circostanze del caso di specie,
va deciso che la Commissione sopporterà un terzo delle spese dei ricorrenti. Le parti sopporteranno il resto delle proprie
spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Le domande di annullamento della decisione 18 agosto 2003 nonché della decisione implicita di rigetto delle domande 21 e 29
ottobre 2003 dei ricorrenti sono dichiarate irricevibili.
2)
Sono annullate la decisione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) 1° ottobre 2003 nella parte in cui vi si rifiuta
l’accesso alle comunicazioni dell’OLAF alla Commissione diverse da quella di cui al comunicato stampa 19 maggio 2003 nonché
la decisione della Commissione 19 dicembre 2003 nella parte in cui vi si rifiuta l’accesso agli allegati della relazione 7
luglio 2003 del servizio di revisione contabile interna.
3)
I ricorsi sono dichiarati per il resto infondati.
4)
La Commissione sopporterà un terzo delle spese dei ricorrenti. Le parti sopporteranno il resto delle proprie spese.
Jaeger
Tiili
Czúcz
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 6 luglio 2006.
Il cancelliere

Il presidente
E. Coulon

M. Jaeger
*
Lingua processuale: il francese.