CELEX: 62008TJ0494
Acces la documente
Regulamentul (CE) nr. 1049/2001
Documente referitoare la proceduri de control al ajutoarelor de stat
Respingere implicită a cererilor de acces
Respingere explicită a cererilor de acces
Excepția referitoare la protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit
Obligația de a efectua o examinare concretă și individuală

Istoricul cauzelor
Între 2002 și 2006, Comisia Comunităților Europene a primit mai multe plângeri referitoare la pretinse ajutoare de stat acordate
reclamantei, Ryanair Ltd, de operatorii aeroporturilor din Arhus (Danemarca), din Alghero (Italia), din Berlin‑Schönefeld
(Germania), din Frankfurt‑Hahn (Germania), din Lübeck‑Blankensee (Germania), din Tampere‑Pirkkala (Finlanda) și din Bratislava
(Slovacia).
În plus, la 26 ianuarie 2007, Comisia a primit o notificare din partea autorităților franceze cu privire la anumite contracte
încheiate de Camera de comerț și industrie din Pau‑Béarn (Franța) cu reclamanta și cu una dintre filialele sale.
În fiecare caz, Comisia a inițiat proceduri oficiale de investigare a ajutoarelor pretins acordate reclamantei. Un rezumat
al acestor decizii, prin care părțile interesate erau informate cu privire la posibilitatea de a prezenta observații, a fost
publicat în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
.
Prin scrisoarea din 20 iunie 2008 (cauza T‑509/08) și prin scrisorile din 25 iunie 2008 (cauzele T‑494/08‑T‑500/08), reclamanta
a solicitat Comisiei, în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai
2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție
specială, 01/vol. 3, p. 76), accesul la dosarele privind pretinsele ajutoare de stat care i‑ar fi fost acordate de operatorii
aeroporturilor din Arhus, din Alghero, din Berlin‑Schönefeld, din Frankfurt‑Hahn, din Lübeck‑Blankensee, din Tampere‑Pirkkala
și din Bratislava.
Reclamanta a solicitat în special accesul la plângerile și la notificarea primite de Comisie, la comentariile adresate de
terți, la schimbul de scrisori și de alte mesaje dintre Comisie, statele membre în cauză și operatorii aeroporturilor vizate,
la documentele furnizate Comisiei de statele membre și de operatorii aeroporturilor vizate și la toate celelalte documente
care figurează în dosarele Comisiei, inclusiv analizele Comisiei privind documentele primite, studiile, rapoartele, anchetele
și concluziile intermediare care au determinat Comisia să inițieze procedurile oficiale de investigare. Reclamanta a precizat
că, în cazul în care anumitor părți din documentele menționate în cererea sa le erau aplicabile excepțiile de la dreptul de
acces, solicita obținerea acelor părți a documentelor care nu făceau obiectul acestor excepții.
Prin scrisorile din 10 iulie 2008 (cauza T‑509/08), din 15 iulie 2008 (cauza T‑499/08), din 17 iulie 2008 (cauzele T‑496/08,
T‑498/08 și T‑500/08), din 22 iulie 2008 (cauzele T‑494/08 și T‑497/08) și din 24 iulie 2008 (cauza T‑495/08), Comisia a respins
cererile de acces la documentele respective, cu excepția deciziilor de deschidere a unei proceduri oficiale de investigare,
astfel cum fuseseră publicate în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
.
Prin cererile de confirmare înregistrate la 11 august 2008 (cauza T‑509/08) și la 25 august 2008 (cauzele T‑494/08‑T‑500/08),
reclamanta a solicitat Comisiei să reexamineze deciziile de respingere și să îi permită accesul la documentele menționate
în cererile inițiale.
Prin scrisorile din 2 septembrie 2008 (cauza T‑509/08) și din 15 septembrie 2008 (cauzele T‑494/08‑T‑500/08) (denumite în
continuare „primele scrisori de prelungire a termenului”), Comisia i‑a indicat reclamantei că nu a reușit să adune toate elementele
necesare pentru a analiza în mod corespunzător cererile de acces și că nu era în măsură să adopte decizii finale. În consecință,
Comisia a prelungit termenul de răspuns în fiecare cauză cu 15 zile lucrătoare.
Prin scrisorile din 23 septembrie 2008 (cauza T‑509/08) și din 6 octombrie 2008 (cauzele T‑494/08‑T‑500/08) (denumite în continuare
„scrisorile ulterioare de prelungire a termenului”), Comisia a informat reclamanta că, în pofida prelungirii termenului, nu
era în măsură să adopte decizii finale și că depunea toate eforturile pentru a‑i comunica răspunsurile finale cât mai rapid
posibil.
Prin scrisorile din 26 septembrie 2008 (cauza T‑509/08), din 8 octombrie 2008 (cauza T‑495/08), din 9 octombrie 2008 (cauza
T‑494/08), din 23 octombrie 2008 (cauza T‑499/08), din 31 octombrie 2008 (cauza T‑500/08), din 20 noiembrie 2008 (cauza T‑496/08),
din 6 ianuarie 2009 (cauza T‑498/08) și din 18 februarie 2009 (cauza T‑497/08) (denumite în continuare „deciziile explicite”),
Comisia i‑a precizat reclamantei că i‑a respins cererile de acces la documentele solicitate exceptând a) trei cereri de prelungire
a termenului depuse de autoritățile daneze (cauza T‑494/08); b) două e‑mailuri ale autorităților italiene prin care s‑a solicitat
prelungirea termenului și două scrisori ale Comisiei de acordare a unei prelungiri a termenului (cauza T‑495/08); c) trei
cereri de prelungire a termenului formulate de autoritățile germane și patru răspunsuri pozitive ale Comisiei (cauza T‑496/08);
d) un răspuns pozitiv al Comisiei la o cerere a autorităților germane de prelungire a unui termen (cauza T‑497/08); e) două
cereri de prelungire a termenului depuse de autoritățile germane și trei răspunsuri pozitive ale Comisiei (cauza T‑498/08);
f) o cerere a autorităților franceze de prelungire a termenului și o scrisoare a Comisiei de acordare a acesteia (cauza T‑499/08);
g) două cereri de prelungire a termenului formulate de autoritățile finlandeze și două scrisori ale Comisiei de acordare a
prelungirilor solicitate (cauza T‑500/08) și h) două cereri de prelungire a termenului formulate de autoritățile slovace (cauza
T‑509/08).
În esență, Comisia a considerat că toate celelalte documente menționate în cererile reclamantei făceau obiectul excepțiilor
prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 (excepția referitoare la protecția obiectivelor
activităților de inspecție, de anchetă și de audit) și la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001
(excepția referitoare la protecția procesului decizional înainte de luarea unei decizii). Mai mult, Comisia a apreciat că
anumite documente făceau de asemenea obiectul excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță (excepția referitoare
la protecția intereselor comerciale), la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf (excepția referitoare la protecția procesului
decizional după luarea unei decizii) și, în cauzele T‑494/08, T‑496/08, T‑497/08, T‑499/08 și T‑500/08, la articolul 4 alineatul
(2) a doua liniuță (excepția referitoare la protecția consultanței juridice) din Regulamentul nr. 1049/2001. Aceasta a mai
apreciat că nu exista niciun interes public superior care să justifice divulgarea conținutului documentelor și că accesul
parțial nu era posibil în măsura în care documentele făceau integral obiectul a cel puțin două excepții.

Procedura și concluziile părților
Prin cererile introductive depuse la grefa Tribunalului la 7 noiembrie 2008 (cauza T‑509/08) și la 14 noiembrie 2008 (cauzele
T‑494/08‑T‑500/08), reclamanta a introdus prezentele acțiuni.
Prin scrisorile din 22 decembrie 2008, din 9 ianuarie 2009 și din 20 februarie 2009, reclamanta a solicitat să i se permită
să își modifice capetele de cerere și, respectiv, motivele în cauzele T‑496/08, T‑498/08 și T‑497/08 ca urmare a notificării
deciziilor explicite adoptate de Comisie. Tribunalul a autorizat modificarea la 29 ianuarie 2009 și la 26 martie 2009.
Prin scrisoarea din 14 august 2009, reclamanta a solicitat conexarea cauzelor T‑494/08, T‑495/08, T‑496/08, T‑497/08, T‑498/08,
T‑499/08, T‑500/08 și T‑509/08, precum și luarea unor măsuri de organizare a procedurii.
Prin Ordonanța din 14 octombrie 2009, președintele Camerei a opta a Tribunalului a dispus conexarea cauzelor pentru buna desfășurare
a procedurii orale.
Prin Ordonanța din 25 noiembrie 2009, președintele Camerei a opta a Tribunalului a dispus, în temeiul articolului 65 litera
(b), a articolului 66 alineatul (1) și a articolului 67 alineatul (3) al treilea paragraf din Regulamentul de procedură al
Tribunalului, prezentarea de către Comisie a copiilor tuturor documentelor pentru care s‑au respins cererile de acces. Solicitarea
a fost îndeplinită.
Prin scrisoarea din 12 martie 2010, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 64 din Regulamentul
de procedură, Tribunalul a adresat întrebări în scris părților la care acestea au răspuns în termenele stabilite.
Întrucât a apreciat că respectivele cauze ridicau o problemă de interpretare identică cu cea din cauza C‑139/07 P, Comisia/Technische
Glaswerke Ilmenau, cu care a fost sesizată Curtea, președintele Camerei a opta a Tribunalului, după ascultarea părților, a
dispus suspendarea procedurii în prezentele cauze prin ordonanța din 12 aprilie 2010, în conformitate cu articolul 54 al treilea
paragraf din Statutul Curții de Justiție și cu articolul 77 litera (a) din Regulamentul de procedură, până la pronunțarea
hotărârii Curții.
La 29 iunie 2010, Curtea a pronunțat Hotărârea în cauza Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, nepublicată încă
în Repertoriu).
În ședința din 7 iulie 2010, părțile și‑au susținut pledoariile și au răspuns la întrebările adresate de Tribunal. În principal,
părțile și‑au prezentat observațiile cu privire la Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior, și la
consecințele acesteia asupra prezentelor cauze.
Tribunalul apreciază, după ascultarea în această privință a părților în ședință conform articolului 50 din Regulamentul de
procedură, că este necesară conexarea cauzelor T‑494/08‑T‑500/08 și T‑509/08 în vederea pronunțării hotărârii.
Reclamanta solicită Tribunalului:
–        pe de o parte, anularea deciziilor implicite și, pe de altă parte, declararea deciziilor explicite în cauzele T‑494/08, T‑495/08,
T‑496/08, T‑498/08, T‑499/08, T‑500/08 și T‑509/08 ca fiind inexistente, iar a deciziei explicite în cauza T‑497/08 ca neproducând
efecte juridice;
–        cu titlu subsidiar, anularea deciziilor explicite;
–        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
–        respingerea acțiunilor ca inadmisibile, în măsura în care se urmărește anularea deciziilor implicite invocate;
–        respingerea acțiunilor ca nefondate;
–        obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.

În drept
1.
Cu privire la primul capăt de cerere referitor, pe de o parte, la anularea deciziilor implicite și, pe de altă parte, la declararea
deciziilor explicite în cauzele T‑494/08, T‑495/08, T‑496/08, T‑498/08, T‑499/08, T‑500/08 și T‑509/08 ca fiind inexistente,
iar a deciziei explicite în cauza T‑497/08 ca neproducând efecte juridice

Argumentele părților
Reclamanta apreciază că primele scrisori de prelungire a termenului încalcă articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001
în măsura în care, în primul rând, au survenit în ultima zi a termenului prevăzut la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul
nr. 1049/2001 (denumit în continuare „termenul inițial”) și, în al doilea rând, nu cuprind o motivare amănunțită. Aceasta
apreciază, așadar, că respingerea implicită de către Comisie a cererii de acces la documente ar fi survenit după expirarea
termenului inițial.
Reclamanta adaugă că, în orice caz, și în situația în care primele scrisori de prelungire a termenului ar fi considerate suficiente
pentru a prelungi termenul inițial, nu s‑a adoptat nicio decizie explicită înainte de expirarea termenului prelungit. Reclamanta
concluzionează, așadar, că, în lipsa unui răspuns explicit din partea Comisiei în termenele prevăzute la articolul 8 din Regulamentul
nr. 1049/2001, există decizii implicite de respingere a cererilor de acces la documente.
Reclamanta susține că are interesul de a obține anularea deciziilor implicite. Astfel, deciziile explicite ar fi inexistente
sau ar fi, cel mult, simple confirmări ale deciziilor implicite și, prin urmare, nu ar avea niciun alt efect juridic. În opinia
reclamantei, pentru ca deciziile explicite să nu constituie doar decizii de confirmare, ar fi trebuit să aibă un conținut
substanțial diferit de cel al unui răspuns negativ. Or, această situație nu se regăsește în speță.
Reclamanta afirmă că are interesul de a exercita acțiunea împotriva deciziilor implicite pentru a împiedica, pe viitor, o
nouă încălcare de către Comisie a obligației sale de a răspunde în termenele prevăzute și pentru a proteja securitatea juridică
a persoanelor care formulează cereri de acces la documente.
Comisia apreciază că explicația existentă în cuprinsul primelor scrisori de prelungire a termenului este suficient de amplă
încât să îi permită reclamantei să înțeleagă motivul pentru care aceasta nu era în măsură să îi răspundă până la expirarea
termenului inițial. Prin urmare, prelungirea termenului inițial nu ar constitui o încălcare a articolului 8 alineatul (2)
din Regulamentul nr. 1049/2001.
În continuare, Comisia admite că nu a putut oferi un răspuns definitiv până la expirarea termenului prelungit. Cu toate acestea,
Comisia apreciază că, date fiind cele opt cereri de acces la documente formulate simultan de reclamantă și pentru a concilia
interesele solicitantului cu principiul bunei administrări, ar trebui să aibă posibilitatea să prelungească termenele stricte
prevăzute la articolele 7 și 8 din Regulamentul nr. 1049/2001 și să examineze cererile într‑un termen rezonabil.
În speță, Comisia consideră că la adoptarea celor opt decizii explicite în perioada 8 octombrie 2008-18 februarie 2009 a ținut
în mod corect seama de interesul reclamantei. În consecință, aceasta apreciază că, la data introducerii acțiunii, nu a existat
nicio decizie implicită care să poată face obiectul unei acțiuni.
Presupunând că deciziile implicite există, Comisia apreciază că acțiunile formulate împotriva acestor acte sunt inadmisibile,
întrucât deciziile implicite au fost înlocuite prin decizii explicite. Reclamanta ar fi pierdut, așadar, orice interes de
a exercita acțiunea împotriva deciziilor implicite, întrucât anularea acestora nu i‑ar putea aduce niciun beneficiu. Astfel,
anularea deciziilor implicite nu ar face decât să o oblige să adopte decizii explicite cu privire la aceleași documente, ceea
ce s‑a întâmplat deja în speță.
Comisia susține că deciziile explicite nu sunt decizii de confirmare a deciziilor implicite în măsura în care prin acestea
se reexaminează situația reclamantei, se motivează respingerea cererilor de acces la unele documente solicitate și se permite
accesul la alte documente.

Aprecierea Tribunalului
Cu titlu prealabil, trebuie subliniat că articolul 8 din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede următoarele:
„(1)      Cererile de confirmare se soluționează cu promptitudine. În termen de 15 zile lucrătoare de la înregistrarea cererii, instituția
fie permite accesul la documentul solicitat și îl furnizează în același termen, în conformitate cu articolul 10, fie comunică,
în scris, motivele respingerii în tot sau în parte a cererii. În cazul unei respingeri în tot sau în parte a cererii, instituția
informează solicitantul cu privire la căile de atac de care dispune, și anume introducerea unei acțiuni în justiție împotriva
instituției și/sau formularea unei plângeri adresate Ombudsmanului, în conformitate cu condițiile prevăzute la articolele
230 [CE] și 195 [CE].
(2)      În mod excepțional, de exemplu, în cazul în care cererea se referă la un document foarte lung sau la un număr foarte mare
de documente, termenul prevăzut la alineatul (1) poate fi prelungit cu 15 zile lucrătoare, cu condiția informării prealabile
a solicitantului și a motivării amănunțite.
(3)      Lipsa unui răspuns din partea instituției în termenul stabilit se consideră răspuns negativ și dă dreptul solicitantului să
introducă o acțiune în justiție împotriva instituției și/sau să formuleze o plângere adresată Ombudsmanului, în conformitate
cu dispozițiile aplicabile din Tratatul CE.”
Mai întâi, în ceea ce privește legalitatea primei prelungiri a termenului de răspuns de către Comisie, în primul rând, trebuie
să se constate că sesizarea Comisiei s‑a făcut prin intermediul a opt cereri de acces la documente formulate aproape simultan,
reprezentând în total 377 de documente, care provin de la același solicitant și privesc cauze între care există o legătură.
Cererile se refereau, așadar, la un mare număr de documente.
În al doilea rând, trebuie subliniat că reclamantei i‑au fost transmise primele scrisori de prelungire a termenului de către
Comisie prin fax, în ultima zi a termenului inițial.
În al treilea rând, trebuie remarcat că, în primele scrisori de prelungire a termenului, Comisia a explicat că cererile erau
în curs de soluționare, dar că nu a fost în măsură să adune toate documentele necesare pentru a lua o decizie finală. Comisia
a mai amintit, în cauzele T‑494/08‑T‑500/08, că reclamanta a depus simultan șapte cereri de confirmare a accesului la documente.
În aceste condiții, reclamanta era în măsură să înțeleagă motivele speciale de prelungire a termenului în fiecare cauză. Motivarea
este, așadar, suficient de amănunțită.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se concluzioneze că primele scrisori de prelungire a termenului
respectă exigențele prevăzute la articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, prelungind în mod legal termenul
inițial cu 15 zile lucrătoare, astfel încât, la expirarea termenului inițial, nu a fost adoptată nicio decizie implicită.
Referitor la scrisorile ulterioare de prelungire a termenului, trebuie arătat că, potrivit articolului 8 din Regulamentul
nr. 1049/2001, Comisia putea prelungi termenul inițial numai o singură dată și că, la expirarea termenului prelungit, se consideră
că a fost adoptată o decizie implicită de respingere a cererii de acces.
În această privință, trebuie subliniat că termenul prevăzut la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001 este
imperativ (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 19 ianuarie 2010, Co‑Frutta/Comisia, T‑355/04 și T‑446/04,
Rep., p. II‑1, punctele 60 și 70) și nu poate fi prelungit în lipsa împrejurărilor menționate la articolul 8 alineatul (2)
din Regulamentul nr. 1049/2001 fără a lipsi acest articol de orice efect util, deoarece solicitantul nu ar mai ști exact de
la ce dată ar putea introduce acțiunea sau plângerea prevăzută la articolul 8 alineatul (3) din regulamentul amintit (a se
vedea, prin analogie, Hotărârea Curții din 21 aprilie 2005, Housieaux, C‑186/04, Rec., p. I‑3299, punctul 26).
Prin urmare, scrisorile ulterioare de prelungire a termenului nu pot prelungi termenele în mod legal. În fiecare cauză, lipsa
unui răspuns din partea Comisiei la expirarea termenului prelungit trebuie, așadar, considerată decizie implicită de respingere
a cererii de acces.
Cu toate acestea, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, o acțiune în anulare introdusă de o persoană
fizică sau juridică nu este admisibilă decât în măsura în care reclamantul are un interes să obțină anularea actului atacat
(a se vedea Hotărârea Co‑Frutta/Comisia, citată anterior, punctul 40 și jurisprudența citată).
În raport cu obiectul acțiunii, interesul reclamantului de a exercita acțiunea trebuie să existe la momentul introducerii
acesteia, sub sancțiunea inadmisibilității (Hotărârea Co‑Frutta/Comisia, citată anterior, punctul 41).
În plus, interesul de a exercita acțiunea trebuie să existe în continuare până la momentul pronunțării hotărârii judecătorești,
sub sancțiunea nepronunțării asupra fondului, ceea ce presupune ca acțiunea să fie susceptibilă, prin rezultatul său, să aducă
un beneficiu părții care a formulat‑o (a se vedea Hotărârea Co‑Frutta/Comisia, citată anterior, punctul 43 și jurisprudența
citată).
Dacă interesul reclamantului de a exercita acțiunea dispare în cursul procedurii, o hotărâre pe fond a Tribunalului nu îi
poate aduce niciun beneficiu (a se vedea Hotărârea Co‑Frutta/Comisia, citată anterior, punctul 44 și jurisprudența citată).
În speță, în ceea ce privește, în primul rând, cererea de anulare a deciziilor implicite care au luat naștere la expirarea
termenului prelungit, trebuie subliniat că, prin adoptarea deciziilor explicite, Comisia a procedat de fapt la retragerea
acestor decizii implicite (a se vedea în acest sens Hotărârea Co‑Frutta/Comisia, citată anterior, punctul 45).
Or, trebuie arătat că o eventuală anulare a deciziilor implicite pentru vicii de formă nu ar putea determina decât adoptarea
unor noi decizii, identice pe fond cu deciziile explicite. În plus, examinarea acțiunilor formulate împotriva deciziilor implicite
nu se poate justifica nici prin obiectivul de a evita repetarea nelegalității reproșate, în sensul punctului 50 din Hotărârea
Curții din 7 iunie 2007, Wunenburger/Comisia (C‑362/05 P, Rep., p. I‑4333), nici prin obiectivul de a facilita eventuale acțiuni
în despăgubire, întrucât aceste obiective pot fi atinse prin examinarea acțiunilor formulate împotriva deciziilor explicite
(a se vedea în acest sens Hotărârea Curții Co‑Frutta/Comisia, citată anterior, punctul 46 și jurisprudența citată).
Rezultă că acțiunile care fac obiectul cauzelor T‑494/08, T‑495/08, T‑499/08, T‑500/08 și T‑509/08 sunt inadmisibile, întrucât
sunt îndreptate împotriva deciziilor implicite în discuție, menționate la punctul 40 de mai sus, în măsura în care reclamanta
nu avea interesul de a exercita acțiunea împotriva respectivelor decizii din cauza adoptării, înainte de introducerea acțiunilor
amintite, a deciziilor explicite a căror anulare se solicită cu titlu subsidiar.
De asemenea, pronunțarea asupra fondului în cauzele T‑496/08, T‑497/08 și T‑498/08 nu mai este necesară, întrucât acțiunile
sunt îndreptate împotriva deciziilor implicite în discuție, în măsura în care reclamanta nu mai are interesul de a exercita
acțiunea împotriva respectivelor decizii din cauza adoptării, după introducerea acțiunilor, a deciziilor explicite a căror
anulare se solicită cu titlu subsidiar.
În ceea ce privește, în al doilea rând, pretinsa inexistență a deciziilor explicite, trebuie amintit că posibilitatea de a
califica un act ca fiind inexistent trebuie să fie rezervată doar actelor afectate de vicii deosebit de grave și de evidente
(Hotărârea Curții din 26 februarie 1987, Consorzio Cooperative d’Abruzzo/Comisia, 15/85, Rec., p. 1005, punctul 10). Gravitatea
consecințelor legate de constatarea inexistenței unui act al instituțiilor impune ca, pentru motive de securitate juridică,
această constatare să se limiteze la ipoteze extreme (Hotărârea Curții din 15 iunie 1994, Comisia/BASF și alții, C‑137/92 P,
Rec., p. I‑2555, punctul 50, și Hotărârea Curții din 8 iulie 1999, Hüls/Comisia, C‑199/92 P, Rec., p. I‑4287, punctul 86).
Or, în speță, simplul fapt că deciziile explicite atacate au fost adoptate după expirarea termenului prevăzut la articolul
8 din Regulamentul nr. 1049/2001 nu are ca efect privarea Comisiei de competența de a adopta o decizie (a se vedea în acest
sens Hotărârea Co‑Frutta/Comisia, citată anterior, punctele 56-59). În plus, din cuprinsul punctelor 53-103 din prezenta hotărâre
rezultă că deciziile explicite nu sunt afectate de niciun viciu.
Prin urmare, concluziile prin care se solicită constatarea inexistenței deciziilor explicite trebuie respinse. De asemenea,
din cuprinsul punctelor 45-50 din prezenta hotărâre rezultă că concluziile prin care se solicită să se constate că decizia
explicită din cauza T‑497/08 este lipsită de efecte juridice trebuie să fie respinse.
Rezultă din tot ceea ce precedă că primul capăt de cerere trebuie înlăturat.
2.
Cu privire la al doilea capăt de cerere prin care se solicită anularea deciziilor explicite
Cu titlu subsidiar, reclamanta solicită anularea deciziilor explicite invocând două motive întemeiate, primul, pe încălcarea
articolului 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 și, al doilea, pe încălcarea obligației de motivare.

Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 din Regulamentul nr. 1049/2001
În susținerea acestui motiv, reclamanta arată că, la aplicarea excepțiilor invocate, Comisia nu a efectuat o examinare individuală
și concretă a documentelor, că aceasta nu a demonstrat că divulgarea conținutului lor ar aduce în mod efectiv atingere intereselor
protejate prin excepțiile respective și că nu a ținut cont de interesul public superior care justifica divulgarea lor. În
plus, aceasta reproșează Comisiei că nu i‑a permis accesul parțial la respectivele documente.
În această privință, Tribunalul apreciază că este oportun să se pronunțe de la început asupra aplicării de către Comisie a
excepției privind protecția obiectivelor activităților de anchetă.
Cu privire la excepția privind protecția obiectivelor activităților de anchetă prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia
liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
–       Argumentele părților
Reclamanta apreciază că dreptul de acces prevăzut de Regulamentul nr. 1049/2001 constituie regula și că excepțiile de la această
regulă trebuie să fie de strictă interpretare. Aceasta consideră că dreptul de acces trebuie să permită divulgarea conținutului
unui dosar de anchetă în materie de ajutoare de stat, chiar dacă solicitantul este beneficiarul ajutorului invocat.
Reclamanta susține că o cerere de acces și, în special, eventuala aplicare a excepțiilor prevăzute la articolul 4 din Regulamentul
nr. 1049/2001 trebuie să facă obiectul unei examinări individuale și concrete, cu excepția cazului în care, datorită împrejurărilor
speciale din speță, este evident că accesul la documente trebuie refuzat sau, dimpotrivă, acordat. Aceasta ar fi situația
în special dacă anumite documente ar fi făcut, în mod vădit, obiectul unei excepții de la dreptul de acces în integralitatea
lor sau, dimpotrivă, ar fi fost în mod evident accesibile în integralitatea lor ori ar fi făcut deja obiectul unei aprecieri
concrete și individuale din partea Comisiei în împrejurări similare.
În opinia reclamantei, Comisia a săvârșit o eroare de drept pentru că nu a efectuat o examinare individuală și concretă a
documentelor menționate în cererile sale în condițiile în care nu exista nicio împrejurare specială care să justifice neefectuarea
unei astfel de examinări. Astfel, nici aplicarea normelor privind concurența, nici existența unei anchete în curs de desfășurare
nu pot, în opinia reclamantei, să fie considerate împrejurări speciale care să permită o examinare generală.
Reclamanta consideră că Comisia s‑a limitat la o examinare abstractă și generală a dosarelor administrative, fără să facă
referire la documente speciale și la conținutul lor pentru a justifica aplicarea excepțiilor de la dreptul de acces.
În ceea ce privește mai ales excepția referitoare la protecția obiectivelor activităților de anchetă prevăzută la articolul
4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, reclamanta consideră că explicațiile Comisiei pentru a justifica
aplicarea acestei excepții la aproape toate documentele solicitate sunt vagi, repetitive, generale și s‑ar putea aplica oricărui
dosar de anchetă, fie în materia ajutoarelor de stat, fie în alte domenii.
În plus, argumentele Comisiei s‑ar întemeia pe o interpretare eronată a obiectivelor activităților de anchetă în sensul articolului
4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Divulgarea conținutului documentelor solicitate ar răspunde
acestor obiective prin faptul că permite terților să ia în considerare informațiile de care dispune Comisia pentru a‑și prezenta
observațiile.
Pe de altă parte, reclamanta apreciază că, față de argumentele prezentate de Comisie, riscul ca accesul la documente să aducă
atingere obiectivelor anchetei este pur ipotetic și nu este previzibil în mod rațional.
În particular, reclamanta consideră că anumite documente i‑ar putea fi comunicate fără a deteriora încrederea statelor membre
sau a operatorilor de aeroporturi în cooperarea lor cu Comisia.
Astfel, reclamanta apreciază că următoarele documente i‑ar putea fi comunicate integral: în cauza T‑494/08, cele trei scrisori
ale Comisiei ca răspuns la scrisorile anexate la decizia explicită; în cauza T‑495/08, cererea de prelungire a termenelor
autorităților italiene din 30 iulie 2004 și documentele care au făcut obiectul unui schimb între partea care a formulat plângerea
și Comisie, menționate deja în Hotărârea Tribunalului din 10 mai 2006, Air One/Comisia (T‑395/04, Rec., p. II‑1343); în cauza
T‑496/08, cererea autorităților germane corelativă scrisorii de prelungire a termenului din 22 aprilie 2008; în cauza T‑497/08,
cererea de prelungire a termenului provenind de la autoritățile germane corelativă scrisorii anexate la decizia explicită
din 18 februarie 2009; în cauza T‑498/08, cererea autorităților germane corelativă scrisorii de prelungire a termenului din
21 noiembrie 2007; în cauza T‑499/08, corespondența referitoare la organizarea unei întrevederi între directorul Camerei de
comerț și industrie din Pau‑Béarn și Comisie; în cauza T‑500/08, e‑mailul trimis de [A.] la 24 martie 2003 unui anumit număr
de companii aeriene și, în cauza T‑509/08, corespondența referitoare la suprimarea informațiilor confidențiale în decizia
de deschidere a procedurii oficiale de investigare. Reclamanta bănuiește că există și alte documente similare în dosarele
administrative la care ar trebui să i se permită accesul.
Reclamanta adaugă că, în fiecare cauză, observațiile operatorilor de aeroporturi sau ale altor terți ar trebui să poată fi
comunicate cel puțin parțial, fără a avea efecte negative asupra anchetei.
În ședință, reclamanta a indicat că, având în vedere elementele pe care le‑a furnizat cu privire la documentele enumerate
la punctul 64 de mai sus, a demonstrat că documentele solicitate nu făceau obiectul unei prezumții generale potrivit căreia
divulgarea conținutului lor ar aduce, în principiu, atingere obiectivelor activităților de anchetă. Aceasta a mai afirmat
că, în opinia sa, o astfel de prezumție nu este aplicabilă documentelor interne ale Comisiei.
Aceasta a adăugat că este dificil să se demonstreze că un document nu face obiectul prezumției menționate la punctul 63 de
mai sus în măsura în care, prin definiție, solicitantul nu are acces la conținutul dosarelor administrative ale Comisiei.
În consecință, aceasta a solicitat Tribunalului să verifice dacă există și alte documente similare celor evocate la punctul
64 de mai sus în dosarele administrative la care a solicitat accesul.
În sfârșit, reclamanta consideră că existau două motive de interes public superior pentru a i se permite accesul la documente.
Aceasta invocă, pe de o parte, dreptul fundamental la apărare și, mai general, accesul la proceduri administrative echitabile
și, pe de altă parte, principiile deschiderii și transparenței consacrate de tratat, precum și obiectivul proclamat al Regulamentului
nr. 1049/2001 care vizează „conferirea celui mai mare efect posibil dreptului de acces public la documente”. Aceasta adaugă
că acțiunea sa ar servi intereselor consumatorilor în materie de transport aerian, ceea ce ar reprezenta un interes public.
Reclamanta mai remarcă faptul că, în jurisprudență, nu există vreun indiciu în sensul că principiile deschiderii și transparenței
sunt aplicabile numai în procedurile în care instituțiile acționează în calitate de legiuitor.
Comisia solicită respingerea tuturor acestor obiecții.
–       Aprecierea Tribunalului
La interpretarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, trebuie
să se țină seama de împrejurarea că celelalte părți interesate în afara statului membru în cauză în cadrul procedurilor de
control al ajutoarelor de stat nu dispun de dreptul de a consulta documentele din dosarul administrativ al Comisiei și, în
consecință, să se recunoască existența unei prezumții generale potrivit căreia divulgarea documentelor din dosarul administrativ
ar putea, în principiu, să aducă atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă (Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke
Ilmenau, citată anterior, punctul 61).
Astfel, Comisia are posibilitatea, în temeiul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001,
să refuze accesul la toate documentele aferente procedurii de control al ajutoarelor de stat și aceasta fără a efectua în
prealabil o examinare concretă și individuală a documentelor menționate (Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată
anterior, punctul 67).
Prezumția generală menționată la punctul 70 de mai sus (denumită în continuare „prezumția generală”) nu exclude dreptul respectivelor
părți interesate de a dovedi că un anumit document a cărui divulgare este solicitată nu face obiectul prezumției menționate
sau că există un interes public superior care justifică divulgarea documentului în cauză, în temeiul articolului 4 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1049/2001 (Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior, punctul 62).
În speță, în primul rând, trebuie arătat că, deși anumite documente sunt identificate sau repartizate pe categorii, cererile
formulate de reclamantă privesc în realitate toate dosarele administrative legate de procedurile de control al pretinselor
ajutoare de stat acordate de mai mulți operatori de aeroporturi. Prin urmare, documentele solicitate fac, în principiu, obiectul
prezumției generale.
Referitor la argumentul reclamantei potrivit căruia documentele interne ale Comisiei nu ar face obiectul prezumției generale,
trebuie subliniat că, în Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior, Curtea a aplicat prezumția generală
în cazul unor dosare administrative care cuprindeau documente interne ale Comisiei. Argumentul reclamantei trebuie, așadar,
respins.
În al doilea rând, trebuie arătat că, în ceea ce privește documentele identificate în mod expres și individual în cererile
de confirmare, și anume plângerile și notificarea autorităților franceze (cauza T‑499/08), reclamanta nu invocă niciun argument
care să demonstreze că, în cazul acestora, prezumția generală nu este aplicabilă.
Pe de altă parte, referitor la trimiterile cu caracter general făcute de reclamantă, în cuprinsul cererilor sale de confirmare,
la documentele citate în deciziile de deschidere a procedurilor oficiale de investigare publicate în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
, trebuie remarcat că documentele respective sunt evocate în mod global, cu titlu exemplificativ, pentru a‑și susține argumentul
potrivit căruia este de neconceput ca excepția referitoare la protecția obiectivelor activităților de anchetă să fie aplicabilă
tuturor documentelor din dosar în integralitatea lor.
Astfel, presupunând că trimiterea la documentele respective poate fi considerată o cerere de divulgare a conținutului unui
anumit document în sensul punctului 72 de mai sus, afirmațiile reclamantei sunt prea vagi și prea generale pentru a demonstra
că documentele nu intră în domeniul de aplicare al prezumției generale.
Prin urmare, este necesar să se aprecieze că reclamanta nu a prezentat niciun element în cererile sale de confirmare care
să permită înlăturarea prezumției generale.
Faptul că reclamanta a identificat, la momentul formulării cererii introductive sau al modificării capetelor de cerere, documentele
a căror divulgare se solicită, întrucât au un conținut pur administrativ, nu poate repune în discuție această apreciere.
Astfel, documentele respective nu au fost identificate în mod expres și individual în cererile de confirmare, ci după adoptarea
deciziilor explicite. În lipsa cererilor privind cu precădere aceste documente în cererile de confirmare, trebuie să se constate
că nu era obligatoriu pentru Comisie să efectueze, în deciziile explicite, o examinare individuală și concretă a acestora
și putea să le aplice prezumția generală potrivit căreia divulgarea conținutului lor ar aduce atingere obiectivelor activităților
de anchetă.
În al treilea rând, se impune constatarea faptului că argumentul reclamantei, potrivit căruia dreptul la apărare ar justifica
divulgarea conținutului documentelor, trebuie înlăturat. Astfel, din jurisprudență rezultă că procedura în materia ajutoarelor
de stat este o procedură deschisă față de un stat membru și că beneficiarul ajutorului nu poate, așadar, să se prevaleze de
dreptul la apărare în cursul procedurii de examinare (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții 24 septembrie 2002, Falck
și Acciaierie di Bolzano/Comisia, C‑74/00 P și C‑75/00 P, Rec., p. I‑7869, punctele 81 și 82, și Hotărârea Tribunalului din
30 aprilie 2002, Government of Gibraltar/Comisia, T‑195/01 și T‑207/01, Rec., p. II‑2309, punctul 144).
Pe de altă parte, reclamanta nu a demonstrat de ce principiile deschiderii și transparenței, precum și interesul consumatorilor
în materie de transport aerian ar avea prioritate în fața interesului general privind protecția obiectivelor activităților
de anchetă prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
Prin urmare, Comisia a putut să concluzioneze în mod întemeiat că nu exista un interes public superior care să justifice divulgarea
conținutului documentelor.
Din ansamblul considerațiilor de mai sus rezultă că nu constituie o eroare de drept invocarea de către Comisie a excepției
prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 pentru a refuza accesul la documentele
menționate în cererile reclamantei, întrucât aceasta din urmă nu a demonstrat inaplicabilitatea prezumției generale în cazul
anumitor documente și nici existența unui interes public superior care să justifice divulgarea conținutului documentelor menționate
în cererile sale. Întrucât excepția invocată se aplică tuturor documentelor la care nu s‑a permis accesul, nu mai este necesar
să se examineze argumentele reclamantei în legătură cu celelalte excepții menționate în deciziile explicite.
Cu privire la respingerea cererii de acces parțial la documentele menționate în cererea reclamantei
–       Argumentele părților
Reclamanta consideră că explicația furnizată de Comisie pentru a respinge cererea de acces parțial la documente, potrivit
căreia „accesul parțial nu este posibil, întrucât documentele pentru care s‑a respins cererea de acces fac în totalitate obiectul
a cel puțin două excepții invocate”, este tautologică și generală. Această afirmație nu ar respecta exigențele unei examinări
concrete și individuale, întrucât nu indică, pentru fiecare document, motivele aplicabile în mod precis. Reclamanta apreciază
în plus că respingerea cererii de acces parțial la documente încalcă principiul proporționalității.
Comisia solicită respingerea obiecției.
–       Aprecierea Tribunalului
Astfel cum s‑a amintit la punctul 70 de mai sus, există o prezumție generală potrivit căreia divulgarea documentelor din dosarul
administrativ al Comisiei referitor la o procedură de control al ajutoarelor de stat ar putea, în principiu, să aducă atingere
protecției obiectivelor activităților de anchetă.
Or, în cererile de confirmare, reclamanta se limitează să afirme, pentru unele categorii de documente, că acestea conțin în
mod necesar pasaje ce ar putea fi divulgate fără să se aducă atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă.
Prin urmare, reclamanta nu demonstrează că, pentru anumite documente, o parte din acestea nu făceau obiectul prezumției generale
(a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior, punctul 70).
Reiese că documentele fac, în integralitatea lor, obiectul prezumției generale și că, în consecință, argumentul întemeiat
pe încălcarea principiului proporționalității este inoperant.
Rezultă din toate considerațiile care precedă că în mod întemeiat Comisia a putut să refuze acordarea unui acces parțial la
documentele solicitate.

Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea obligației de motivare
Argumentele părților
Reclamanta apreciază că explicațiile furnizate de Comisie pentru a justifica respingerea cererii de acces la documente nu
constituie o motivare adecvată, întrucât este contradictorie și insuficientă. Astfel, reclamanta consideră că analiza globală
și abstractă realizată de Comisie în cadrul deciziilor explicite nu permite să se stabilească faptul că fiecare document face
obiectul excepției invocate și că necesitatea protecției este reală.
În plus, reclamanta susține că nu s‑a demonstrat de către Comisie existența unor împrejurări speciale care să facă inutilă
o examinare concretă a documentelor solicitate.
În sfârșit, reclamanta pretinde că motivarea furnizată de Comisie este incompletă în măsura în care aceasta pare să fi respins
cererea de acces la documente care nu prezintă niciun risc plauzibil de a aduce atingere intereselor protejate prin excepțiile
de la dreptul de acces la documente.
Comisia nu ia o poziție explicită cu privire la acest aspect.
Aprecierea Tribunalului
Potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea impusă de articolul 253 CE trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc
raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de
temeiurile măsurii luate și să își apere drepturile, iar instanței competente, să își exercite controlul. Nu este obligatoriu
ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente. Astfel, problema dacă motivarea unei decizii respectă
aceste condiții trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum
și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (a se vedea Hotărârea Co‑Frutta/Comisia, citată anterior,
punctele 99 și 100 și jurisprudența citată).
În plus, trebuie amintit că încălcarea obligației de motivare constituie un motiv întemeiat pe încălcarea normelor fundamentale
de procedură, distinct, ca atare, de motivul întemeiat pe inexactitatea motivelor din decizie, al cărui control ține de examinarea
temeiniciei acestei decizii (Hotărârea Curții din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France, C‑367/95 P, Rec., p. I‑1719,
punctul 67; a se vedea, în acest sens, și Hotărârea Tribunalului din 19 iunie 2009, Qualcomm/Comisia, T‑48/04, Rep., p. II‑2029,
punctul 179).
În speță, în deciziile explicite, Comisia a identificat documentele menționate în cererile reclamantei și le‑a repartizat
pe categorii.
Comisia i‑a permis reclamantei accesul la anumite documente și, pentru a justifica respingerea cererii de acces la celelalte
documente, a invocat în special faptul că acestea făceau obiectul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia
liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, întrucât erau legate de proceduri de control al ajutoarelor de stat. Comisia a precizat
că divulgarea conținutului documentelor ar risca să deterioreze climatul de încredere în raportul cu statele membre și cu
terții, punând astfel în pericol anchetele în curs de desfășurare.
Rezultă, așadar, din deciziile explicite că, în acest mod, Comisia, pe de o parte, i‑a explicat reclamantei care erau documentele
ce făceau obiectul excepției și motivul pentru care această excepție era aplicată în speță și, pe de altă parte, a permis
Tribunalului să își exercite controlul.
În plus, trebuie subliniat că argumentele reclamantei privind inexistența unei examinări individuale și concrete a documentelor
au legătură cu temeinicia deciziilor explicite și, prin urmare, au fost analizate în cadrul primului motiv privind anularea
acestor decizii.
Motivul întemeiat pe încălcarea obligației de motivare trebuie, așadar, respins fără a mai fi necesară pronunțarea asupra
argumentelor reclamantei privind motivarea celorlalte excepții invocate, în măsura în care excepția prevăzută la articolul
4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 se aplică tuturor documentelor a căror divulgare a fost refuzată
și este suficientă pentru a justifica refuzul.
Având în vedere considerațiile expuse mai sus, trebuie respinse acțiunile în măsura în care se urmărește anularea deciziilor
explicite.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere,
la plata cheltuielilor de judecată. Pe de altă parte, potrivit articolului 87 alineatul (6) din Regulamentul de procedură,
cheltuielile de judecată rămân la aprecierea Tribunalului în cazul în care acesta nu se pronunță asupra fondului cauzei.
Întrucât reclamanta a căzut în pretenții în cauzele T‑494/08, T‑495/08, T‑499/08, T‑500/08 și T‑509/08, se impune obligarea
acesteia la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a cheltuielilor de judecată efectuate de Comisie, conform
concluziilor acesteia.
În schimb, trebuie constatat că nepronunțarea asupra fondului în cauzele T‑496/08, T‑497/08 și T‑498/08, pentru că sunt îndreptate
împotriva deciziilor implicite, rezultă din faptul că Comisia a adoptat o decizie explicită după expirarea termenelor prevăzute
la articolul 8 din Regulamentul nr. 1049/2001 și după introducerea acțiunilor în cauzele respective. Din acest motiv și deși
reclamanta a căzut în pretenții în acțiunile formulate împotriva deciziilor explicite în discuție, trebuie să se dispună ca,
în speță, Comisia să suporte propriile cheltuieli, precum și pe cele efectuate de reclamantă în cauzele T‑496/08, T‑497/08
și T‑498/08.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a opta)
declară și hotărăște:
1)
Conexează cauzele T‑494/08, T‑495/08, T‑496/08, T‑497/08, T‑498/08, T‑499/08, T‑500/08 și T‑509/08 în vederea pronunțării
prezentei hotărâri.
2)
Respinge ca inadmisibile acțiunile în măsura în care sunt îndreptate împotriva deciziilor implicite de respingere a cererilor
de acces în cauzele T‑494/08, T‑495/08, T‑499/08, T‑500/08 și T‑509/08.
3)
Constată că nu mai este necesar să se pronunțe asupra fondului în acțiunile care fac obiectul cauzelor T‑496/08, T‑497/08
și T‑498/08, în măsura în care sunt îndreptate împotriva deciziilor implicite de respingere a cererilor de acces.
4)
Respinge acțiunile în rest.
5)
Obligă Ryanair Ltd la plata cheltuielilor de judecată efectuate în cauzele T‑494/08, T‑495/08, T‑499/08, T‑500/08 și T‑509/08.
6)
Comisia Europeană va suporta propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Ryanair Ltd
în cauzele T‑496/08, T‑497/08 și T‑498/08.
Papasavvas
Wahl
Dittrich
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 10 decembrie 2010.
Semnături
*
Limba de procedură: engleza.