CELEX: 61991TJ0018
Beamte
Auslandszulage
Rückforderung zuviel gezahlter Beträge
Verzugszinsen

Sachverhalt
1 Die Klägerin, Nadia Costacurta Gelabert, die die italienische und die französische Staatsangehörigkeit besitzt, wurde 1962 in Thionville (Frankreich) geboren. Ihre Eltern ließen sich 1968 mit ihr in Luxemburg nieder, da ihr Vater Beamter der Kommission der Europäischen Gemeinschaften war. Sie lebte bis Oktober 1980 in Luxemburg. Anschließend studierte sie Rechtswissenschaft, zunächst von Oktober 1980 bis Juni 1984 in Straßburg und dann von Juli 1984 bis Mai 1987 in Paris.
2 Die Klägerin trat am 1. September 1987 als Hilfskraft in den Dienst der Kommission und wurde den Dienststellen der Kommission in Brüssel zugewiesen. Mit Wirkung vom 1. Dezember 1987 wurde sie zur Beamtin auf Probe ernannt. Am 16. Februar 1990 wurde sie zu den Dienststellen der Kommission in Luxemburg versetzt.
3 Während ihrer Tätigkeit in Brüssel erhielt die Klägerin die in Artikel 4 Absatz 1 des Anhangs VII des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften (im folgenden: Statut) vorgesehene Auslandszulage. Nach ihrer Versetzung nach Luxemburg wurde ihr die Zulage jedoch entzogen. Dies wurde der Klägerin mit Vermerk vom 23. Mai 1990 mitgeteilt. Anschließend behielt die Kommission im Juni 1990 einen Teil der Bezuege der Klägerin ein, um die zwischen dem 16. Februar 1990 und dem 31. Mai 1990 bereits gezahlten Beträge zurückzuerlangen. Der für den Zeitraum vom 16. Februar 1990 bis 1. März 1990 einbehaltene Betrag wurde der Klägerin mit Berichtigungsbescheid vom 13. Juli 1990 zurückgezahlt.
4 Der Vermerk vom 23. Mai 1990, der von der Personalverwaltung erstellt wurde und die Überschrift "Aktenvermerk" trägt, enthält in schematisierter Form verschiedene persönliche Angaben über die Klägerin sowie eine zusammenfassende Tabelle der im Statut vorgesehenen Ansprüche und Zulagen mit dem Zusatz "gewährt" oder "nicht gewährt".
5 Nach dem Erhalt dieses Vermerks richtete die Klägerin am 19. Juni 1990 folgendes Schreiben an die Personalabteilung der Kommission in Luxemburg:
"Schreiben zu Händen von Herrn D. Stefanidis, Leiter der Personalabteilung in Luxemburg
Betr.: Auslandszulage
Bezug: Aktenvermerk vom 23.05.1990 (Nr. 3657).
Mit dem im Bezug genannten Vermerk hat die Verwaltung mir mitgeteilt, daß ich keinen Anspruch mehr auf die Auslandszulage hätte, die mir vom 16.02.1990 bis 31.05.1990 gewährt und ausgezahlt wurde.
Anhand meiner Gehaltsabrechnung für den Monat Juni konnte ich feststellen, daß mir beim Junigehalt nicht nur die Zulage entzogen wurde, sondern daß diese Zulage ausserdem für den Zeitraum vom 16.02.1990 bis 31.05.1990 wieder eingezogen wurde.
In diesem Stadium und ohne der Sachentscheidung vorzugreifen muß ich Sie darauf hinweisen, daß an mich gemäß Artikel 25 des Statuts zwei mit hinreichenden Gründen versehene Entscheidungen hätten gerichtet werden müssen:
- Die erste Entscheidung betrifft die Weigerung, mir die Auslandszulage zu gewähren; dem Aktenvermerk, der mich insofern beschwert, als ich den Anspruch auf diese Zulage verliere, hätte eine mit Gründen versehene Entscheidung beigefügt sein müssen.
- Die zweite Entscheidung betrifft die Rückforderung der zuviel gezahlten Beträge; sie verstösst gegen Artikel 85 des Statuts. Ich kannte den Mangel des rechtlichen Grundes nicht, und er war nicht so offensichtlich, daß ich ihn hätte kennen müssen. Die Personalverwaltung in Luxemburg hat mir diese Zulage nämlich zunächst gewährt, und ich wurde in keiner Weise darauf hingewiesen, daß mir mein Gehalt und die damit zusammenhängenden Zulagen nur unter Vorbehalt gezahlt würden. Beweis dafür ist, daß die Abrechnungen nicht den Vermerk 'Gehaltsvorschuß' (zu ergänzen durch: 'bis zur endgültigen Festlegung der Ansprüche' ) tragen.
Folglich gehe ich davon aus, daß die Rückforderung der zuviel gezahlten Beträge in vollem Umfang rechtswidrig ist und daß diese Maßnahme jedenfalls eine mit Gründen versehene Entscheidung der Verwaltung voraussetzte.
Für den Zeitraum vom 16.02.1990 bis 28.02.1990 stand mir die Zulage in jedem Fall aufgrund des Statuts zu (Anhang VII, Artikel 16, der die Zahlung der Bezuege betrifft). Ich habe diesen Punkt gegenüber Herrn Llansò angesprochen, der mir mitgeteilt hat, daß dieser Fehler berichtigt werde.
In der Sache - Verweigerung der Auslandszulage - glaube ich aus mehreren Gründen Anspruch auf diese Zulage zu haben. Ich wurde in Frankreich geboren, mein Vater ist Italiener und meine Mutter Französin; ich hatte meinen 'ständigen Wohnsitz' im Sinne von Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts
- von Oktober 1962 bis September 1968 und von Oktober 1980 bis März 1987 in Frankreich,
- von September 1968 bis Oktober 1980 in Luxemburg und
- von März 1987 bis Februar 1990 in Belgien.
Bei Aufnahme meiner Tätigkeit als Hilfskraft im September 1987 habe ich der Verwaltung Unterlagen zur Verfügung gestellt, die bestätigen, daß ich von Oktober 1980 bis März 1987 meinen ständigen Wohnsitz in Frankreich hatte. (Diese Unterlagen wurden mir zurückgegeben, weil sie für die Festlegung meines Herkunftsorts nicht von Nutzen waren; ich kann sie Ihnen aber auf Anforderung zur Verfügung stellen.)
Aufgrund von Erkundigungen, die ich in den letzten Tagen über neuere, meinem vergleichbare Fälle (Kind oder Ehegatte eines Beamten) eingezogen habe, scheint es mir, daß die mir gegenüber getroffene Entscheidung gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Gleichbehandlung verstösst.
Ich möchte insoweit zwei Fälle anführen, die mir bedeutsam erscheinen: ... (eingestellt 1986) und ... (eingestellt 1987). Diese Personen haben wie ich die Europäische Schule besucht, sie haben in Luxemburg sogar eine berufliche Tätigkeit ausgeuebt (was bei mir nicht der Fall ist) und sie hatten Anspruch auf die Auslandszulage. Meines Wissens wurden das Statut und/oder seine Durchführungsbestimmungen zwischen ihrer und meiner Einstellung nicht geändert.
Ich bitte Sie folglich zum einen, meinen Fall unter Berücksichtigung des Vorstehenden zu überprüfen und die Beträge, die Gegenstand der Rückforderung waren, zurückzuzahlen, und zum anderen für den Fall, daß Sie die Verweigerung der Zulage und die Rückforderung der zuviel gezahlten Beträge aufrechterhalten sollten, mir zwei gemäß Artikel 25 des Statuts mit hinreichenden Gründen versehene Entscheidungen zukommen zu lassen.
Ich stehe Ihnen für jede ergänzende Auskunft, die Sie für notwendig erachten, zur Verfügung.
Kopie: M. Llansò."
6 Da dieses Schreiben ohne schriftliche Antwort blieb, legte die Klägerin am 22. August 1990 gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Statuts Beschwerde ein. In dieser Beschwerde, die am 23. August 1990 beim Generalsekretariat der Kommission einging, machte die Klägerin eine Verletzung der Artikel 25 und 85 des Statuts sowie von Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts geltend. Da sie auf diese Beschwerde innerhalb der vorgeschriebenen Fristen keine Antwort erhielt, hat die Klägerin am 22. März 1991 beim Gericht die vorliegende Klage erhoben.
Anträge der Parteien
7 Die Klägerin beantragt,
- die vorliegende Klage für zulässig zu erklären;
- sie für begründet zu erklären;
- festzustellen, daß die Kommission der Europäischen Gemeinschaften durch die Maßnahmen ihrer Verwaltung in zweifacher Hinsicht gegen Artikel 25 des Statuts sowie gegen Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII und gegen die Artikel 26 und 85 des Statuts verstossen hat;
- festzustellen, daß die Verwaltung ausserdem den Grundsatz des Vertrauensschutzes und den Grundsatz der Gleichbehandlung verletzt hat;
und folglich
- den Aktenvermerk Nr. 03657 vom 23. Mai 1990 aufzuheben;
- die Kommission der Europäischen Gemeinschaften zu verurteilen, ihr mit Wirkung vom 16. Februar 1990 die Auslandszulage zu gewähren und ihr diese Zulage, zuzueglich der gesetzlichen Zinsen vom 15. Juni 1990 bis zum Tag der Zahlung, zu zahlen;
- die Beklagte unabhängig von der Sachentscheidung des Gerichts über die Anerkennung des Anspruchs der Klägerin auf die Auslandszulage zur Erstattung des am 15. Juni 1990 einbehaltenen Betrags, zuzueglich der gesetzlichen Zinsen vom 15. Juni 1990 bis zum Tag der Zahlung, zu verurteilen;
- der Beklagten sämtliche Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
- die Klage als unzulässig oder zumindest als unbegründet abzuweisen;
- über die Kosten nach Rechtslage zu entscheiden.
Zulässigkeit
Vorbringen der Parteien
8 Die Beklagte macht geltend, die Klage sei unzulässig, weil sie entgegen Artikel 91 Absatz 2 des Statuts nicht innerhalb einer Frist von drei Monaten nach der stillschweigenden Zurückweisung der Beschwerde erhoben worden sei. Sie geht nämlich davon aus, daß das Schreiben der Klägerin vom 19. Juni 1990, das bei ihr am 20. Juni 1990 eingegangen sei, eine Beschwerde im Sinne des Statuts darstelle. Diese Beschwerde gelte nach Ablauf der in Artikel 90 Absatz 2 vorgesehenen Beantwortungsfrist von vier Monaten als stillschweigend zurückgewiesen. Folglich hätte die Klage vor dem 21. Januar 1991 erhoben werden müssen.
9 Die Beschwerde vom 22. August 1990, die beim Generalsekretariat der Kommission am 23. August 1990 eingegangen sei, stelle eine zweite Beschwerde dar, die ebenfalls mit Ablauf der Beantwortungsfrist von vier Monaten als zurückgewiesen gelte. Diese Entscheidung über die Zurückweisung sei jedoch keine Maßnahme, gegen die Klage erhoben werden könne, da sie die vorhergehende stillschweigende Entscheidung vom 21. Oktober 1990 nur bestätige und damit nach ständiger Rechtsprechung keine Beschwerde enthalten könne.
10 Eine Beschwerde im Sinne von Artikel 90 Absatz 2 des Statuts liege vor, wenn der Beamte eindeutig gegen die ihm gegenüber getroffene Maßnahme protestiere oder klar seinen Willen zum Ausdruck bringe, diese Entscheidung anzufechten. Im vorliegenden Fall habe die Klägerin in ihrem Schreiben vom 19. Juni 1990 ihren Willen zum Ausdruck gebracht, nicht nur den Entzug der Auslandszulage anzufechten, sondern auch die erfolgte Wiedereinziehung der für den Zeitraum vom 16. Februar 1990 bis 31. Mai 1990 als Auslandszulage gezahlten Beträge. Die Klägerin habe ihrem Schreiben in der Klageschrift selbst einen solchen Inhalt gegeben, indem sie ausgeführt habe, sie habe mit diesem Schreiben zum Ausdruck gebracht, daß sie den Standpunkt der Verwaltung sowohl in der Form als auch in der Sache nicht teile.
11 Schließlich sei es ohne Bedeutung, daß die Beschwerde weder auf dem Dienstweg noch mit Hilfe des hierfür erforderlichen Formulars eingelegt, sondern unmittelbar an die zuständige Dienststelle gerichtet worden sei. Gleiches gelte für die Tatsache, daß das Schreiben weder im Generalsekretariat der Kommission registriert noch der Abteilung "Statut und Disziplinarfragen" der GD IX zur Prüfung zugeleitet worden sei. Es komme in der Praxis nämlich häufig vor, daß eine Beschwerde ohne besondere Formalitäten unmittelbar bei der betroffenen Dienststelle oder sogar beim Dienstvorgesetzten eingelegt werde.
12 Die Klägerin wendet gegen diese Argumentation ein, sie habe mit ihrem Schreiben vom 19. Juni 1990 lediglich eine Überprüfung ihres Falles verlangt, um eine gütliche Regelung der Meinungsverschiedenheit zu ermöglichen. Sie habe dabei nicht die Absicht gehabt, das in Artikel 90 des Statuts vorgesehene Verfahren in Anspruch zu nehmen. Sie habe sich darauf beschränkt, für den Fall einer Bestätigung der Streichung der Auslandszulage und der Rückforderung der zu Unrecht gezahlten Beträge "zwei gemäß Artikel 25 des Statuts mit Gründen versehene Entscheidungen" zu verlangen.
13 Daß sie nicht die Absicht gehabt habe, eine Beschwerde im Sinne von Artikel 90 des Statuts einzulegen, ergebe sich auch aus folgenden formalen Aspekten des Schreibens vom 19. Juni 1990:
- Das Schreiben sei nicht auf dem Dienstweg eingereicht worden.
- Es sei nicht an die Kommission als die für Beschwerden zuständige Stelle gerichtet worden.
- Die Klägerin habe nicht das von der Kommission für die Einlegung von Beschwerden vorgeschriebene Formular verwendet.
- Sie habe das Schreiben per Hauspost und nicht per Einschreiben übersandt.
14 Die Verwaltung habe das Schreiben vom 19. Juni 1990 auch eindeutig nicht als Beschwerde im Sinne von Artikel 90 Absatz 2 des Statuts behandelt. Das hierfür vorgesehene Verfahren sei nicht eingehalten worden, denn
- das Schreiben sei nicht in das Register des Generalsekretariats der Kommission eingetragen worden;
- die Abteilung "Statut und Disziplinarfragen" sei nicht mit der Sache befasst worden und es sei kein Beamter zur Vorbereitung der Ermittlung des Sachverhalts bestimmt worden;
- die interdirektionale Sitzung habe nicht stattgefunden.
Darüber hinaus sei der Klägerin der Zeitpunkt, zu dem die Personalverwaltung das Schreiben vom 19. Juni 1990 erhalten habe, niemals mitgeteilt worden. Bei der Einlegung ihrer Beschwerde vom 22. August 1990 sei dieses Verfahren dagegen in vollem Umfang eingehalten worden.
Rechtliche Würdigung
15 Zunächst ist festzustellen, daß es sich bei den die Klägerin beschwerenden Maßnahmen zum einen, was den Entzug der Auslandszulage betrifft, um den Vermerk vom 23. Mai 1990 mit der Überschrift "Aktenvermerk" handelt und zum anderen, soweit es um die Rückforderung der für die vorhergehenden Monate bereits gezahlten Zulagen geht, um die Gehaltsabrechnung für Juni 1990. In diesen Dokumenten ist nämlich die Entscheidung der Verwaltung zum Ausdruck gekommen, der Klägerin die Auslandszulage an ihrem neuen Dienstort nicht zu gewähren und die Beträge, die nach Ansicht der Verwaltung zu Unrecht gezahlt worden waren, zurückzufordern.
16 Nach dem durch Artikel 90 des Statuts geschaffenen System muß ein Beamter sich gegen eine ihn beschwerende Maßnahme mit einer Beschwerde an die Anstellungsbehörde wenden. Im vorliegenden Fall hat die Klägerin ihre Beschwerde gegen die genannten Entscheidungen am 22. August 1990 und damit innerhalb der in Artikel 90 vorgeschriebenen Frist von drei Monaten eingelegt.
17 Vor der Einlegung dieser Beschwerde hatte die Klägerin jedoch an die Verwaltung das Schreiben vom 19. Juni 1990 gerichtet, das von der Kommission als Beschwerde im Sinne des Statuts eingestuft wird. Das Gericht hat daher zu prüfen, ob das fragliche Schreiben nach seinem Inhalt und unter Berücksichtigung der Umstände, unter denen es an die Verwaltung gerichtet wurde, als Beschwerde oder als blosses Ersuchen um Auskünfte oder Überprüfung der Situation der Klägerin anzusehen ist (vgl. zuletzt Beschluß des Gerichts vom 7. Juni 1991 in der Rechtssache T-14/91, Weyrich/Kommission, Slg. 1991, II-235).
18 Entgegen der Ansicht der Kommission handelt es sich bei diesem Schreiben nicht um eine Beschwerde im Sinne des Statuts. Zum einen wird in dem Schreiben, was seine Form angeht, das Wort Beschwerde oder ein ähnlicher Ausdruck nicht erwähnt und in keiner Weise auf Artikel 90 des Statuts Bezug genommen. Zum anderen ist es zwar, was seinen Inhalt angeht, richtig, daß die Klägerin in diesem Schreiben zum Ausdruck bringt, daß sie mit den von der Verwaltung ergriffenen Maßnahmen nicht einverstanden ist. Fest steht aber auch, daß die Darlegung des Sachverhalts in diesem Schreiben mit den Worten beginnt: "In diesem Stadium und ohne der Sachentscheidung vorzugreifen". Hinzu kommt, daß die Klägerin in dem Schreiben, gestützt auf Artikel 25 des Statuts, für den Fall, daß die Verwaltung nach der "Überprüfung" ihres Falles "die Verweigerung der Zulage und die Rückforderung der zuviel gezahlten Beträge" aufrechterhalten sollte, ausdrücklich verlangt, daß "zwei ... mit hinreichenden Gründen versehene Entscheidungen" an sie gerichtet werden. Schließlich ist, was das Verfahren angeht, darauf hinzuweisen, daß das Schreiben der Verwaltung nicht auf dem Dienstweg und in der Form übermittelt wurde, die in der internen Regelung der Kommission über das Beschwerdeverfahren vorgesehen ist, und daß es auch von der Verwaltung nicht als Beschwerde im Sinne des Statuts behandelt wurde. Nach Ansicht des Gerichts stellt das fragliche Schreiben unter den Umständen des vorliegenden Falles in Wahrheit ein blosses Ersuchen der Klägerin um Auskunft über ihre statutarischen Rechte dar.
19 Diese Auslegung des Schreibens wird dadurch bestätigt, daß die Klägerin vor Ablauf der in Artikel 90 genannten Frist am 22. August 1990 tatsächlich eine vorschriftsmässige, der geltenden internen Regelung der Kommission entsprechende Beschwerde eingelegt hat.
20 Da die Beschwerde vom 22. August 1990 innerhalb der vorgeschriebenen Frist eingelegt wurde, ist die Klage zulässig.
Begründetheit
21 Die Klägerin stützt ihre Klage auf fünf Gründe. Erstens sei Artikel 25 des Statuts in zweifacher Hinsicht verletzt worden, da der Vermerk vom 23. Mai 1990 nicht ausreichend begründet gewesen sei und da die Wiedereinziehung der bereits gezahlten Zulagen ohne vorherige Entscheidung und damit ohne Begründung vorgenommen worden sei. Zweitens sei Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts über die Voraussetzungen für die Gewährung der Auslandszulage verletzt worden. Drittens habe die Kommission gegen Artikel 85 des Statuts verstossen, da die Klägerin den Mangel des rechtlichen Grundes der fraglichen Zahlung nicht gekannt habe und da ein etwaiger Mangel nicht so offensichtlich gewesen sei, daß sie ihn hätte kennen müssen. Viertens sei Artikel 26 des Statuts verletzt worden, da die Mitteilung des Vermerks vom 23. Mai 1990 nicht durch ihre Unterschrift nachgewiesen oder andernfalls durch Einschreibebrief bewirkt worden sei. Fünftens beruft sich die Klägerin auf eine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und des Grundsatzes der Gleichbehandlung, da Kollegen, die sich in derselben Lage wie sie befänden, die fragliche Zulage erhielten.
22 Zunächst ist der Klagegrund einer Verletzung von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts zu prüfen.
Der Klagegrund der Verletzung von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts
23 Diese Bestimmung lautet:
"Eine Auslandszulage ... wird gewährt, ... Beamten, die
- die Staatsangehörigkeit des Staates, in dessen Hoheitsgebiet sie ihre Tätigkeit ausüben, nicht besitzen und nicht besessen haben und
- während eines sechs Monate vor ihrem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von fünf Jahren in dem europäischen Hoheitsgebiet des genannten Staates weder ihre ständige hauptberufliche Tätigkeit ausgeuebt noch ihren ständigen Wohnsitz gehabt haben ..."
Vorbringen der Parteien
24 Die Klägerin weist darauf hin, daß sie niemals die luxemburgische Staatsangehörigkeit besessen habe. Da sie am 1. September 1987 in Brüssel von der Kommission eingestellt worden sei, sei bei der Prüfung ihres Anspruchs auf Auslandszulage gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts der Zeitraum von März 1982 bis März 1987 heranzuziehen. Hierzu hat sie verschiedene Bescheinigungen der Universitäten von Straßburg und Paris vorgelegt, aus denen hervorgeht, daß sie die Kurse und Vorlesungen im Rahmen der zur Erlangung verschiedener Hochschuldiplome durchgeführten ständigen Wissenskontrolle regelmässig besucht hat und daß sie in Straßburg bzw. Paris wohnhaft war. Sie hebt ausserdem hervor, daß sie während des fraglichen Zeitraums im Hoheitsgebiet des Großherzogtums Luxemburg keine hauptberufliche Tätigkeit ausgeuebt habe.
25 Die Prüfung der Rechtsprechung des Gerichtshofes zeige, daß die Auslandszulage einem Beamten nur in den Fällen verweigert worden sei, in denen der Betroffene die in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts aufgezählten objektiven Voraussetzungen nicht erfuellt habe. In keinem Urteil des Gerichtshofes sei die Versagung der Auslandszulage für den Fall gebilligt worden, daß der Betroffene während des Bezugszeitraums im Hoheitsgebiet des Staates, in dem er tätig gewesen sei, weder seine ständige hauptberufliche Tätigkeit ausgeuebt noch seinen ständigen Wohnsitz gehabt habe. Die Klägerin verweist in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Gerichtshofes vom 31. Mai 1988 in der Rechtssache 211/87 (Nuñes/Kommission, Slg. 1988, 2791). Wenn sich die Verfasser des Statuts dafür entschieden hätten, zur Ermittlung der Voraussetzungen für die Gewährung der Auslandszulage einfache und objektive Kriterien aufzustellen, sei anzunehmen, daß sie dies getan hätten, damit diese Kriterien als solche beachtet und angewendet würden. Wenn sie sich dagegen dafür entschieden hätten, die Gewährung dieser Zulage davon abhängig zu machen, wie die Verwaltung die Belastungen und Nachteile, die der Dienstantritt für den Betroffenen mit sich bringe, und das Maß seiner Integration in das Dienstland beurteile, hätten sie dies ausdrücklich angegeben. Die in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII enthaltene Vorschrift gewähre den Personen, die die dort festgelegten Voraussetzungen erfuellten, bestimmte Ansprüche. Eine derartige Vorschrift könne und dürfe nicht eng ausgelegt werden. Insoweit sei es aufschlußreich, daß der Gerichtshof sie niemals in dieser Weise ausgelegt habe. Er habe sie im Gegenteil mitunter weit ausgelegt, indem er geprüft habe, ob die Belastungen und Nachteile, die der Dienstantritt mit sich bringe, zur Gewährung der Zulage führen könnten, obwohl der Betroffene die in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a aufgeführten Voraussetzungen nicht erfuellt habe.
26 Das Statut berechtige die Kommission nicht, die Gewährung der Auslandszulage von Erwägungen über das Maß der Integration des Beamten abhängig zu machen, wenn dieser die in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a vorgesehenen Voraussetzungen erfuelle. Im vorliegenden Fall habe die Beklagte nicht geltend gemacht und erst recht nicht nachgewiesen, daß die Klägerin während des Bezugszeitraums in Luxemburg ihre ständige hauptberufliche Tätigkeit ausgeuebt oder ihren ständigen Wohnsitz gehabt habe.
27 Zu den von der Kommission zum Nachweis eines hohen Integrationsgrads der Klägerin im Großherzogtum vorgetragenen Gesichtspunkten führt diese aus, daraus ergebe sich nur, daß ihre Eltern in Luxemburg wohnten und daß sie aus praktischen Gründen mehrmals deren Adresse angegeben habe, daß sie sie während der Semesterferien besucht habe und daß sie die Besuche zur Durchführung von Praktika genutzt habe. Daß in ihrem französischen Personalausweis "Luxemburg" als ihr Wohnsitz angegeben sei, liege daran, daß dieser Ausweis vor dem Bezugszeitraum ausgestellt worden sei und daß das französische Recht den Inhaber eines Personalausweises nicht verpflichte, während des Gültigkeitszeitraums von zehn Jahren Änderungen seiner Adresse anzugeben. Zu dem Umstand, daß sie niemals einen Umzug durchgeführt hat, hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung erklärt, sie habe in Frankreich und in Belgien stets in möblierten Appartements gewohnt und habe aus diesem Grund niemals Mobiliar mitnehmen müssen.
28 Darüber hinaus gebe es andere, in ihrer Person liegende Tatsachen, die hätten berücksichtigt werden müssen:
- Bis zu ihrer Einstellung im Alter von 25 Jahren habe sie dreizehneinhalb Jahre lang in Frankreich gewohnt. Während des gesamten Zeitraums, in dem sie in Luxemburg gewohnt habe, sei sie minderjährig gewesen. Nach Erreichen der Volljährigkeit habe sie in Frankreich und in Brüssel gelebt.
- Ihr Vater sei italienischer Staatsangehöriger und ihre Mutter französische Staatsangehörige.
- Sie habe ihre Schulzeit in der französischen Abteilung der Europäischen Schule in Luxemburg verbracht.
- Sie spreche und verstehe kein Luxemburgisch.
- Ein grosser Teil ihrer Familie lebe in Frankreich.
- Sie übe ihre staatsbürgerlichen Rechte in Frankreich aus.
Es sei offensichtlich, daß ihre Versetzung nach Luxemburg Belastungen und Nachteile mit sich gebracht habe, da sie dort während der letzten neuneinhalb Jahre vor ihrem Dienstantritt nicht gewohnt habe.
29 Gegen das Vorbringen der Kommission, der Grund für ihren Aufenthalt in Frankreich habe im wesentlichen in der Durchführung ihres Studiums bestanden, wendet die Klägerin ein, die Auffassung, daß der Studienort keinen entscheidenden Einfluß auf den Begriff des ständigen Wohnsitzes im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 des Anhangs VII des Statuts haben dürfe, sei falsch. Aus einer ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ergebe sich, daß derjenige Ort heranzuziehen sei, an dem der Betroffene ständig und tatsächlich gelebt habe, d. h. der Ort, an dem er sich physisch befinde. Der von der Kommission in der vorliegenden Rechtssache eingenommene Standpunkt stehe im Gegensatz zu der von ihr in der Rechtssache Atala (Urteil des Gerichtshofes vom 10. Oktober 1989 in der Rechtssache 201/88, Slg. 1989, 3109) vertretenen Ansicht und auch zur Entscheidung des Gerichtshofes in dieser Rechtssache, wonach "die Tatsache, daß sich die Klägerin während des ersten Teils des Bezugszeitraums nur als Studentin in Belgien aufhielt, nicht [genügt], um auszuschließen, daß sie ständig in diesem Land wohnte".
30 Schließlich weist die Klägerin darauf hin, daß eine Ausnahme, wie sie in den allgemeinen Durchführungsbestimmungen zu Artikel 7 Absatz 3 des Anhangs VII des Statuts über den Herkunftsort vorgesehen sei (wonach die Aufenthalte zu Studienzwecken bei der Feststellung des Herkunftsorts nicht zu berücksichtigen seien), in Zusammenhang mit der Gewährung der Auslandszulage nicht bestehe.
31 Zusammenfassend stellt die Klägerin fest, daß sie die in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts vorgesehenen Voraussetzungen erfuelle. Falls eine Prüfung der sich aus ihrer Versetzung nach Luxemburg ergebenden Belastungen und Nachteile sowie des Grades ihrer Integration in diesem Land erforderlich sein sollte, ist sie der Auffassung, daß solche Belastungen und Nachteile sehr wohl bestuenden, da sie seit ihrem 18. Lebensjahr nicht mehr in Luxemburg gewohnt habe und der Grad ihrer Integration in diesem Land gleich Null sei. Die Tatsache, daß ihre Eltern dort wohnten, bedeute nicht, daß sie in diesem Land integriert sei.
32 Die Kommission entgegnet, unter Berücksichtigung insbesondere des Zwecks der Auslandszulage, wie er in der Rechtsprechung des Gerichtshofes herausgearbeitet worden sei, erfuelle die Klägerin im vorliegenden Fall eine der in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII vorgesehenen Voraussetzungen nicht, da sie trotz des in Frankreich durchgeführten Studiums während des maßgeblichen Zeitraums, von Oktober 1980 bis März 1987, ihren "ständigen Wohnsitz" im Sinne dieser Bestimmung in Luxemburg beibehalten habe. Die Frage sei allein, ob die Klägerin während des Bezugszeitraums ihren ständigen Wohnsitz in Luxemburg gehabt habe. Bei der Prüfung dieser Frage könne die Kommission den Zweck der Auslandszulage nicht ausser acht lassen, der nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes darin bestehe, die besonderen Belastungen und Nachteile auszugleichen, die der Dienstantritt bei den Gemeinschaften für die Beamten mit sich bringe, die hierdurch gezwungen seien, von ihrem Wohnland in das Dienstland umzuziehen und sich in eine neue Umgebung zu integrieren.
33 Sie wolle die Gewährung der Auslandszulage nicht von Erwägungen über das Maß der Integration des Beamten abhängig machen, sondern sie habe sich auf die Prüfung beschränkt, ob die Betroffene die in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts genannte Voraussetzung erfuellt habe, d. h. ob sie ihren ständigen Wohnsitz während des Bezugszeitraums nicht in Luxemburg gehabt habe, so daß ihre Rückkehr nach Luxemburg für sie besondere Belastungen und Nachteile mit sich gebracht habe, die die Auslandszulage ausgleichen solle.
34 Die Klägerin habe insoweit keinen entscheidenden Gesichtspunkt vorgetragen, der die Schlußfolgerung der Verwaltung entkräften und insbesondere zu der Feststellung führen könnte, daß ihr Aufenthalt in Frankreich so geartet gewesen sei, daß er bei ihrer Versetzung nach Luxemburg im Februar 1990 zu besonderen Belastungen und Nachteilen geführt habe.
35 Aus der Personalakte der Klägerin ergäben sich vielmehr verschiedene Anhaltspunkte, die trotz der Durchführung eines Hochschulstudiums in Frankreich den Schluß auf einen hohen Grad an Integration im derzeitigen Dienstland zuließen. Es handele sich um folgende Anhaltspunkte:
- die Tatsache, daß die 1962 geborene Klägerin sich 1968 mit ihren Eltern im Großherzogtum Luxemburg niedergelassen und dort zumindest bis 1980 ihren ständigen Wohnsitz gehabt habe;
- die Nennung der Adresse ihrer Eltern in Luxemburg in ihrer Bewerbung vom 15. Oktober 1984 sowohl als ständigen Wohnsitz als auch als Korrespondenzanschrift, ein vom Gerichtshof in den Urteilen vom 24. Juni 1987 in der Rechtssache 61/85 (Von Neuhoff von der Ley/Kommission, Slg. 1987, 2853) und vom 13. November 1986 in der Rechtssache 330/85 (Richter/Kommission, Slg. 1986, 3439) als bedeutsam angesehener Umstand;
- die Angabe auf dem ihr am 8. April 1981 von der französischen Botschaft in Luxemburg ausgestellten Personalausweis, daß ihr Wohnsitz sich in Luxemburg befinde;
- die Nennung der Adresse ihrer Eltern in einem Schreiben der Klägerin vom 7. Januar 1987 an Herrn G. Junior, Leiter der Einstellungsabteilung, zum Zweck der Vervollständigung ihrer Akte im Hinblick auf eine etwaige Einstellung;
- die regelmässige Rückkehr der Klägerin in das Großherzogtum Luxemburg während der Jahre 1982 bis 1986, insbesondere während der Semesterferien;
- die während der Semesterferien von 1982 bis 1986 bei der Banca nazionale del lavoro in Luxemburg durchgeführten Praktika;
- umgekehrt das Fehlen eines zwingenden Anhaltspunkts für eine Unterbrechung der sozialen Bindungen der Klägerin an Luxemburg infolge ihres Weggangs zur Durchführung ihres Studiums.
36 Es sei unbestreitbar, daß die Ermittlung des Ortes, an dem der Betroffene "seinen ständigen Wohnsitz gehabt" habe, nicht allein anhand äusserlich feststellbarer Gegebenheiten wie der physischen Anwesenheit an einem bestimmten Ort während eines bestimmten Zeitraums erfolgen könne, sondern vor allem anhand subjektiver Gegebenheiten, die von dem Willen des Betroffenen zeugten, diesem Ort Beständigkeit zu verleihen.
37 Die Kommission ergänzt die oben genannten Anhaltspunkte durch die Tatsache, daß die Klägerin bei ihrem Dienstantritt in Brüssel keinen Umzug von Frankreich dorthin vorgenommen habe, dessen Kosten von ihren Dienststellen übernommen worden wären, sowie durch den Umstand, daß die Klägerin nach ihrer Versetzung nach Luxemburg zu ihren Eltern gezogen sei.
38 Die Kommission fährt fort: "Die Wahl Frankreichs erscheint angesichts der Herkunft der Klägerin natürlich. Es kommt im übrigen sehr häufig vor, daß sich die Kinder von Beamten zumindest aus sprachlichen und kulturellen Gründen in den Ursprungsstaat ihrer Eltern begeben, um dort ihr Studium durchzuführen. Aber diese Tatsache allein kann kein Grund für den Wegfall eines ständigen Wohnsitzes im Staat der Eltern sein. Eine derartige Auffassung würde zugunsten der Kinder von Beamten, die selbst von den Gemeinschaften eingestellt werden, in Anbetracht der Dauer des Hochschulstudiums und der Tatsache, daß die Einstellung in der Regel kurz nach der Beendigung des Studiums erfolgen wird, zu einem nahezu erblichen Anspruch auf die Auslandszulage führen."
39 Die von der Klägerin als Beleg dafür, daß sie ihren ständigen Wohnsitz während des Bezugszeitraums in Frankreich gehabt habe, angeführten Umstände griffen nicht durch, weil sie mehr an den Status der Klägerin als Ausländerin anknüpften als an die Lokalisierung ihres ständigen Wohnsitzes.
Rechtliche Würdigung
40 Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts legt eindeutig fest, daß eine Auslandszulage dem Beamten gewährt wird, der die Staatsangehörigkeit des Staates, in dessen Hoheitsgebiet er seine Tätigkeit ausübt, nicht besitzt und nicht besessen hat und während eines sechs Monate vor seinem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von fünf Jahren in dem europäischen Hoheitsgebiet des genannten Staates weder seine ständige hauptberufliche Tätigkeit ausgeuebt noch seinen ständigen Wohnsitz gehabt hat.
41 Durch die Festlegung einfacher und objektiver und zugleich klarer und nicht an Bedingungen geknüpfter Kriterien hat der Gemeinschaftsgesetzgeber somit einen sechs Monate vor dem Dienstantritt des Beamten ablaufenden Zeitraum von fünf Jahren als Bezugszeitraum gewählt, um den Regelfall der Beamten zu erfassen, die bei ihrem Dienstantritt gezwungen sind, ihren Wohnsitz zu wechseln und sich in die Umgebung ihres Dienstorts zu integrieren oder wieder zu integrieren. Wie sich aus dem Wortlaut dieser Bestimmung eindeutig ergibt, kann die Tatsache, daß ein Beamter vor dem Bezugszeitraum seinen ständigen Wohnsitz im Hoheitsgebiet des Staates hatte, in dem er seine Tätigkeit ausübt, bei der Frage, ob er Anspruch auf die fragliche Zulage hat, keine entscheidende Rolle spielen.
42 Insoweit geht nämlich aus der ständigen und umfangreichen Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. insbesondere das Urteil vom 31. Mai 1988 in der Rechtssache 211/87, Nuñes, a. a. O., Randnrn. 9 und 10) hervor, daß die Gewährung der Auslandszulage die besonderen Belastungen und Nachteile ausgleichen soll, die der Dienstantritt bei den Gemeinschaften für die Beamten mit sich bringt, die hierdurch gezwungen sind, von ihrem Wohnland in das Dienstland umzuziehen und sich in eine neue Umgebung zu integrieren. Nach dieser Rechtsprechung will die genannte Vorschrift, soweit sie für die Bestimmung der Fälle, in denen eine Auslandszulage gewährt wird, auf die Begriffe des ständigen Wohnsitzes und der hauptberuflichen Tätigkeit des Beamten in dem Hoheitsgebiet des Staates, in dem er seine Tätigkeit ausübt, während eines bestimmten Bezugszeitraums abstellt, einfache und objektive Kriterien aufstellen. Aus ihr ergibt sich ausserdem zum einen, daß die fragliche Vorschrift dahin auszulegen ist, daß der ständige Wohnsitz des Beamten vor seinem Dienstantritt das ausschlaggebende Kriterium für den Anspruch auf Gewährung der Auslandszulage darstellt (vgl. Urteile des Gerichtshofes vom 20. Februar 1975 in der Rechtssache 21/74, Airola/Kommission, Slg. 1975, 221, und in der Rechtssache 37/74, Van den Bröck/Kommission, Slg. 1975, 235), und zum anderen, daß das Vorliegen der Voraussetzungen für die Gewährung der Auslandszulage von der subjektiven Situation des Beamten abhängt, nämlich vom Grad seiner Integration in seine neue Umgebung, der sich beispielsweise aus seinem ständigen Wohnsitz oder der früheren Ausübung einer ständigen hauptberuflichen Tätigkeit ergeben kann (vgl. zuletzt Urteil des Gerichtshofes vom 10. Oktober 1989 in der Rechtssache 201/88, Atala, a. a. O.).
43 Zu der angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofes ist sodann festzustellen, daß dort verschiedene Fälle zu entscheiden waren, in denen die betreffenden Beamten die Anwendung der fraglichen Bestimmung erreichen wollten, obwohl sie aus unterschiedlichen Gründen die dort vorgesehenen objektiven Voraussetzungen im Hinblick auf ihren ständigen Wohnsitz während des Bezugszeitraums nicht erfuellten.
44 Die Prüfung sowohl des Wortlauts von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII als auch der Rechtsprechung des Gerichtshofes lässt den Schluß zu, daß die genannte Bestimmung dahin auszulegen ist, daß sie dem Beamten, der seinen ständigen Wohnsitz während des Bezugszeitraums ausserhalb des Staates hatte, in dessen Hoheitsgebiet er seine Tätigkeit ausübt, den Anspruch auf die Auslandszulage eröffnet, selbst wenn der Beamte seinen Wohnsitz vor dem genannten Zeitraum in diesem Staat hatte und ohne daß - in klaren und eindeutigen Fällen - zu prüfen wäre, ob der Betreffende bei der erneuten Integration in die Umgebung seines Dienstortes die gleichen Belastungen und Nachteile zu tragen hat wie ein Beamter, der niemals im Hoheitsgebiet dieses Staates gewohnt hat.
45 Im Fall der Klägerin steht fest, wie die Kommission eingeräumt hat, daß sie während des gesamten Bezugszeitraums ununterbrochen in Frankreich gewohnt und dort Rechtswissenschaft studiert hat. Die von ihr beibehaltenen Bindungen an Luxemburg beschränkten sich auf einen regelmässigen Kontakt mit ihren Eltern, gelegentliche Besuche dieses Landes und einige Praktika, die sie während der Semesterferien bei einer im Großherzogtum niedergelassenen Bank durchführte. Nach der Beendigung ihres Studiums wurde ihr eine Tätigkeit bei der Kommission mit Dienstort Brüssel angeboten. Erst später, im Februar 1990, wurde sie nach Luxemburg versetzt.
46 In Anbetracht dieser tatsächlichen Umstände ist zum einen festzustellen, daß die Klägerin während des gesamten Bezugszeitraums in Frankreich gewohnt hat, und zum anderen, daß sie während dieses Zeitraums nur die üblichen familiären und gesellschaftlichen Bindungen an das Land beibehalten hat, in dem ihre Eltern wohnten und in dem sie während mehr als zehn Jahren vor der Erreichung der Volljährigkeit gewohnt hatte.
47 Die Belastungen und Nachteile, die sich für die Klägerin aus ihrem Dienstantritt in Luxemburg ergeben, entsprechen somit denjenigen, die regelmässig bei einer Person zu erwarten sind, die während eines sechs Monate vor ihrem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von mehr als fünf Jahren ihren ständigen Wohnsitz nicht im Hoheitsgebiet des fraglichen Staates hatte. Genau dieser Fall wird aber von dem oben behandelten Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts erfasst.
48 Zum Vorbringen der Kommission ist zum einen festzustellen, daß der Status der Klägerin als Studentin während des Bezugszeitraums nicht ausschließt, daß sie während dieses Zeitraums ihren ständigen Wohnsitz in Frankreich hatte, sofern sich aus den Akten ergibt, daß dies der Fall war (vgl. Urteil des Gerichtshofes vom 10. Oktober 1989 in der Rechtssache 201/88, Atala, a. a. O.). Zum anderen hat die Kommission keinen sachlichen oder rechtlichen Gesichtspunkt vorgetragen, der deutlich machen könnte, worin sich die Situation der Klägerin in bezug auf den Ort, an dem sie wohnte und ihre Tätigkeit ausübte, während dieses Zeitraums maßgeblich beispielsweise von der Situation einer Person unterschied, die unter vergleichbaren Bedingungen eine bezahlte Tätigkeit ausübte. Die Ansicht der Kommission würde folglich in Wahrheit darauf hinauslaufen, jeder Person, die vor dem Bezugszeitraum ihren Wohnsitz im Hoheitsgebiet des Landes ihrer späteren Tätigkeit hatte, den Anspruch auf die Auslandszulage zu nehmen, wenn die betreffende Person in diesem Land rein familiäre oder gesellschaftliche Kontakte aufrechterhält. Eine solche Auslegung geht daher fehl.
49 Zu den übrigen von der Kommission zur Stützung ihrer Ansicht vorgetragenen Anhaltspunkten (siehe oben, Randnrn. 35 und 37) ist festzustellen, daß die Klägerin diese Umstände im Laufe des Verfahrens hinreichend erläutert hat. Sie sind im übrigen für sich genommen nicht zum Nachweis dafür geeignet, daß die Klägerin ihren ständigen Wohnsitz während des Bezugszeitraums in Luxemburg hatte.
50 Aus alledem folgt, ohne daß über die übrigen Klagegründe entschieden werden müsste, daß die Kommission gegen Artikel 4 des Anhangs VII des Beamtenstatuts verstossen hat, indem sie der Klägerin die Auslandszulage mit Wirkung vom 1. März 1990 entzogen hat, und daß ihre insoweit getroffenen Entscheidungen deshalb aufgehoben werden müssen. Folglich ist die Kommission zu verurteilen, der Klägerin mit Wirkung ab diesem Zeitpunkt die der genannten Zulage entsprechenden Beträge zu zahlen.
51 Hinsichtlich des Zeitraums vom 16. bis 28. Februar 1990 ist unstreitig, daß die für diesen Zeitraum geschuldete Auslandszulage in Höhe von 7 928 BFR, die am 15. Juni 1990 wieder eingezogen worden war, der Klägerin am 13. Juli 1990 erstattet wurde. Unter diesen Umständen muß das Gericht feststellen, daß die Klage, soweit sie diesen Zeitraum betrifft, gegenstandslos und somit abzuweisen ist.
52 Um die Betroffene wieder in die ihr zustehende Lage zu versetzen, ist die Kommission darüber hinaus zu verurteilen, ihr Verzugszinsen zu zahlen, und zwar
- vom 15. Juni 1990 bis 13. Juli 1990 aus dem genannten Betrag von 7 928 BFR;
- vom 15. Juni 1990 bis zu ihrer tatsächlichen Zahlung aus den übrigen am 15. Juni 1990 wieder eingezogenen Beträgen;
- vom Zeitpunkt ihrer jeweiligen Fälligkeit bis zu ihrer tatsächlichen Zahlung aus den danach fällig gewordenen Beträgen.
Aufgrund einer Würdigung der Umstände des vorliegenden Falles setzt das Gericht den Zinssatz auf 8 % pro Jahr fest.
Kostenentscheidung
Kosten
53 Nach Artikel 87 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DAS GERICHT (Dritte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1) Die Entscheidungen, mit denen die Kommission Nadia Costacurta Gelabert mit Wirkung vom 1. März 1990 die Auslandszulage entzogen und die für die Monate März, April und Mai 1990 bereits gezahlten Beträge wieder eingezogen hat, werden aufgehoben.
2) Die Kommission wird verurteilt, der Klägerin mit Wirkung vom 1. März 1990 die der Auslandszulage entsprechenden Beträge zu zahlen.
3) Die Kommission wird verurteilt, der Klägerin Verzugszinsen von 8 % jährlich zu zahlen, und zwar
- vom 15. Juni 1990 bis 13. Juli 1990 aus dem Betrag von 7 928 BFR;
- vom 15. Juni 1990 bis zu ihrer tatsächlichen Zahlung aus den übrigen zu diesem Zeitpunkt wieder eingezogenen Beträgen;
- vom Zeitpunkt ihrer jeweiligen Fälligkeit bis zu ihrer tatsächlichen Zahlung aus den danach fällig gewordenen Beträgen.
4) Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
5) Die Kommission trägt die Kosten des Verfahrens.