CELEX: 61999CJ0120
Den fælles landbrugspolitik
Fiskeri
Almindelig tun
Forordning (EF) nr. 49/1999
Begrundelse
Samlet tilladt fangstmængde (TAC)
Fordeling af TAC mellem medlemsstaterne
Princippet om relativ stabilitet
Fastlæggelse af de grundlæggende faktiske forhold
Kompliceret økonomisk situation
Skønsbeføjelse
Den internationale konvention om bevarelse af tunfiskebestanden i Atlanterhavet
Fællesskabets tiltrædelse
Betydning for fordelingen af TAC mellem medlemsstaterne
Princippet om forbud mod forskelsbehandling

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 10. april 1999 har Den Italienske Republik i medfør af EF-traktatens artikel 173, stk. 1 (efter ændring nu artikel 230, stk. 1, EF), nedlagt påstand om annullation af artikel 2 i Rådets forordning (EF) nr. 49/1999 af 18. december 1998 om fastsættelse for 1999 af de samlede tilladte fangstmængder for visse bestande af stærkt vandrende fiskearter, deres fordeling på kvoter til medlemsstaterne og visse betingelser for fiskeri af disse fangstmængder (EFT 1999 L 13, s. 54) samt af den tabel vedrørende almindelig tun, der er indeholdt i bilaget til forordningen.
2 Ved kendelser afsagt af Domstolens præsident den 14. september 1999 og den 24. november 1999 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, Kongeriget Spanien og Den Franske Republik fået tilladelse til at intervenere til støtte for Rådet for Den Europæiske Unions påstande.
Retsforskrifter
Internationale bestemmelser
3 Den internationale konvention om bevarelse af tunfiskebestanden i Atlanterhavet (herefter »konventionen«), der er undertegnet i Rio de Janeiro (Brasilien) den 14. maj 1966 og trådt i kraft den 21. marts 1969, har hovedsagelig til formål at bevare og optimere forvaltningen af ressourcerne af tunfisk og tunlignende fisk i Atlanterhavet og de tilstødende farvande. Dette formål skal opnås gennem et udvidet samarbejde mellem de kontraherende parter for at opretholde populationerne af tunfisk og tunlignende fisk på niveauer, som vil give mulighed for en maksimal vedvarende fangst til anvendelse som levnedsmidler mv.
4 Til dette formål er de kontraherende parter enige om at oprette og opretholde en kommission, som benævnes Den Internationale Kommission for Bevarelse af Tunfiskebestanden i Atlanterhavet (herefter »ICCAT«), der har til opgave at virkeliggøre konventionens mål. Ifølge konventionens artikel VIII, stk. 1, litra a), kan ICCAT bl.a. på basis af videnskabelige forskningsresultater »fremsætte henstillinger med henblik på at opretholde populationerne af tunfisk og tunlignende fisk, som må tages i konventionsområdet, på niveauer, som vil give mulighed for en maksimal vedvarende fangst«. Disse henstillinger gælder for de kontraherende parter på de betingelser, der er fastsat i konventionens artikel VIII, stk. 2 og 3.
5 Det bestemmes i konventionens artikel VIII, stk. 2, at ICCAT's henstillinger i princippet får virkning for alle de kontraherende parter »seks måneder efter den dato, på hvilken kommissionen har givet notifikation herom«, mens de nærmere betingelser for sådanne henstillingers ikrafttræden præciseres i bestemmelsens stk. 3, såfremt der er gjort indsigelse inden for denne frist på seks måneder af en eller flere af de kontraherende parter.
6 Konventionens artikel IX, stk. 1, bestemmer:
»De kontraherende parter er blevet enige om at træffe de nødvendige forholdsregler til sikring af anvendelsen af denne konvention. Hver kontraherende part fremsender til kommissionen hvert andet år, eller hver gang kommissionen anmoder herom, en redegørelse over de foranstaltninger, der er truffet med henblik herpå.«
7 Som følge af det overfiskeri af bestandene, der blev godtgjort ved flere videnskabelige undersøgelser, har ICCAT siden 1994 vedtaget flere henstillinger med henblik på at fastsætte en øvre grænse for fangsten af almindelig tun:
- henstilling nr. 94-11 om almindelig tun i det østlige Atlanterhav og Middelhavet, der blev vedtaget på ICCAT's niende ekstraordinære møde i Madrid (Spanien) i november og december 1994 og trådte i kraft den 2. oktober 1995, og som har til formål at begrænse fangsterne af almindelig tun i 1995 til det højeste niveau, som hver af de kontraherende parter opnåede i 1993 eller 1994, og fra 1996 at træffe de nødvendige foranstaltninger for at reducere deres fangster med 25% i forhold til dette fangstniveau, idet reduktionen skulle være gennemført inden udgangen af 1998 (herefter »henstilling nr. 94-11«)
- henstillingen om yderligere foranstaltninger om forvaltning af almindelig tun i det østlige Atlanterhav, der blev vedtaget på ICCAT's fjortende ordinære møde i Madrid i november 1995 og trådte i kraft den 22. juni 1996, og som for 1996, 1997 og 1998 fastsætter specifikke fiskekvoter for Den Franske Republik som følge af det exceptionelle fangstniveau, som det franske fiskeri nåede i 1994 (herefter »1995-henstillingen«)
- henstilling nr. 96-14 om anvendelse på fangstpladserne for almindelig tun i Atlanterhavet og sværdfisk i det nordlige Atlanterhav, der blev vedtaget på ICCAT's tiende ekstraordinære møde i San Sebastian (Spanien) i november 1996, officielt meddelt de kontraherende parter den 3. februar 1997, og trådte i kraft den 4. august 1997, og som bl.a. pålægger en reduktion af de årlige fangstkvoter for den følgende forvaltningsperiode, såfremt en kontraherende part i løbet af et givet år (fra 1997) overskrider sin fangstkvote (herefter »henstilling nr. 96-14«). Denne reduktion er 100% af overskridelsen af fangstkvoten og kan stige til 125%, hvis en kontraherende part overskrider sin fangstkvote i to på hinanden følgende forvaltningsperioder
- henstilling nr. 98-5 om begrænsning af fangsten af almindelig tun i det østlige Atlanterhav og i Middelhavet, der blev vedtaget på ICCAT's ellevte ekstraordinære møde i Santiago de Compostela (Spanien) i november 1998 og trådte i kraft den 20. august 1999, og som fastsætter den samlede tilladte fangstmængde (herefter »TAC«) for almindelig tun til 32 000 metriske tons for 1999 og 29 500 tons for 2000, idet Det Europæiske Fællesskab for disse år fik tildelt en kvote svarende til 20 165 henholdsvis 18 590 metriske tons (kvote beregnet på grundlag af ureviderede tal for fangster i 1993 og 1994, hvor der er taget hensyn til de højeste årlige tal) (herefter »henstilling nr. 98-5«), og
- supplerende henstilling nr. 98-13 om anvendelse på fangstpladserne for almindelig tun og sværdfisk i Atlanterhavet, der ligeledes blev vedtaget på ICCAT's ellevte ekstraordinære møde og trådte i kraft den 21. juni 1999, som bl.a. bestemmer, at de i 1997 fiskede mængder, der overskrider den disponible kvote for dette år, fratrækkes i fangstkvoterne for 1999 (herefter »henstilling nr. 98-13«).
8 Den Italienske Republik tiltrådte konventionen den 6. august 1997. Den var allerede forinden medlem af en international organisation, der forfølger samme mål som ICCAT, nemlig Det Almindelige Råd for Fiskeriet i Middelhavet (herefter »GFCM«). I maj 1995 vedtog denne organisation henstilling nr. 95/1, hvis tredje punkt var affattet i næsten samme vendinger som henstilling nr. 94-11.
9 Ved Rådets afgørelse 86/238/EØF af 9. juni 1986 (EFT L 162, s. 33) godkendtes Fællesskabets tiltrædelse af konventionen, som ændret ved den protokol, der er knyttet som bilag til slutakten fra konferencen af befuldmægtigede for stater, der er parter i konventionen, undertegnet den 10. juli 1984 i Paris. Tiltrædelsen skete med virkning fra den 14. november 1997. I overensstemmelse med konventionens artikel XIV, stk. 6, som affattet ved nævnte protokol, indtræder Fællesskabet fra denne dato i de rettigheder og forpligtelser, som de medlemsstater har, der allerede var parter i konventionen. Fællesskabet har derfor afløst dem i ICCAT.
Fællesskabsbestemmelser
10 Rådets forordning (EØF) nr. 3760/92 af 20. december 1992 om en fællesskabsordning for fiskeri og akvakultur (EFT L 389, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1181/98 af 4. juni 1998 (EFT L 164, s. 1, herefter »forordning nr. 3760/92«), bestemmer i artikel 8, stk. 4:
»Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen:
i) skal for hvert fiskeri eller hver fiskerigruppe på grundlag af hvert enkelt tilfælde og, når det er relevant, på et flerårigt grundlag, fastsætte den samlede tilladte fangstmængde samt de tekniske betingelser i forbindelse med disse fangstbegrænsninger og/eller den samlede tilladte fiskeriindsats. Disse skal bygge på forvaltningsmålene og -strategierne, hvor sådanne er fastsat i henhold til stk. 3
ii) skal fordele fiskerimulighederne mellem medlemsstaterne på en sådan måde, at hver medlemsstat sikres relativ stabilitet i fiskeriaktiviteterne for hver af de pågældende bestande; efter anmodning fra de direkte berørte medlemsstater kan der dog tages hensyn til udviklingen i minikvoter og regelmæssige kvoteudvekslinger siden 1983 under passende hensyntagen til den samlede balance i andelene
iii) skal, når Fællesskabet indfører nye fiskerimuligheder inden for et fiskeri eller en fiskerigruppe, der ikke tidligere har været omfattet af den fælles fiskeripolitik, træffe afgørelse om tildelingsmetoden under hensyn til alle medlemsstaters interesse
iv) kan også i hvert enkelt tilfælde fastsætte betingelserne for justering af de disponible fangstmængder fra år til år
v) kan på grund af videnskabelige udtalelser træffe de nødvendige midlertidige tilpasninger af forvaltningsmålene og -strategierne
vi) skal fastsætte de fangstmuligheder, der skal tildeles tredjelande, og de specifikke betingelser, hvorpå fangsterne skal tages.«
11 I artikel 1, stk. 2 og 3, i Rådets forordning (EF) nr. 65/98 af 19. december 1997 om fastsættelse for 1998 af de samlede tilladte fangstmængder for visse bestande af stærkt vandrende fiskearter, deres fordeling på kvoter til medlemsstaterne og visse betingelser for fiskeri af disse fangstmængder (EFT L 12, s. 145), bestemmes:
»TAC, Fællesskabets andel, kvoterne og de særlige bestemmelser for fiskeriet fastsættes for 1998 som angivet i bilaget.
Kommissionen vil inden for ICCAT forhandle revisionen af tallene for medlemsstaternes fangster for at åbne mulighed for en senere tilpasning af disse medlemsstaters kvoter for almindelig tun. Når der er opnået enighed i ICCAT, vil Kommissionen straks tilpasse de pågældende kvoter i denne forordning.«
12 I bilaget til forordning nr. 65/98 bestemmes for 1998 for så vidt angår almindelig tun følgende:
- Fællesskabet har i Atlanterhavet, øst for 45° W, en samlet kvote på 4 452 tons, der er fordelt mellem medlemsstaterne som følger:
Grækenland: 3 tons
Spanien: 3 809 tons
Frankrig: 400 tons
Portugal: 180 tons
Øvrige medlemsstater (kun bifangst): 60 tons
- Fællesskabet har i Middelhavet en samlet kvote på 11 621 tons, der er fordelt mellem medlemsstaterne som følger:
Grækenland: 272 tons
Spanien: 2 033 tons
Frankrig: 4 850 tons
Italien: 4 145 tons
Portugal: 321 tons.
13 Artikel 2 i forordning nr. 49/1999 bestemmer:
»1. Procentsatserne for fordelingen mellem medlemsstaterne af den andel, der er til Fællesskabets rådighed, af bestanden af almindelig tun i det østlige Atlanterhav og Middelhavet fastsættes således:
- Frankrig: 33,89%
- Grækenland: 1,77%
- Italien: 26,75%
- Portugal: 3,23%
- Spanien: 34,35%.
2. For 1999 gælder der dog de i bilaget fastsatte TAC, fællesskabsandele, kvoter og særlige bestemmelser for almindelig tun og sværdfisk.«
14 Bilaget sondrer for så vidt angår almindelig tun ikke mellem de fangster, der foretages i Atlanterhavet, øst for 45° W, og fangster, der foretages i Middelhavet. Ifølge bilaget tildeles Fællesskabet en disponibel andel på 16 136 tons (af en TAC på 32 000 tons), der er fordelt mellem medlemsstaterne som følger:
- Grækenland: 126 tons
- Spanien: 5 555 tons
- Frankrig: 6 413 tons
- Italien: 3 463 tons
- Portugal: 519 tons
- Øvrige medlemsstater (kun bifangst): 60 tons.
Faktiske omstændigheder
15 Tvisten i nærværende sag skyldes Fællesskabets gennemførelse af ICCAT's henstillinger og de følger, som det medfører for fordelingen mellem medlemsstaterne af fangstkvoterne for almindelig tun.
16 Efter Fællesskabets tiltrædelse af konventionen, som ændret ved den protokol, der er undertegnet den 10. juli 1984 i Paris, vedtog Rådet to forordninger, der havde til formål at gennemføre ICCAT's henstillinger i Fællesskabets retsorden, nemlig forordning nr. 65/98, der efterkom henstilling nr. 94-11 og 1995-henstillingen, og forordning nr. 49/1999, der efterkom henstilling nr. 96-14, nr. 98-5 og nr. 98-13.
17 Ved forordning nr. 65/98, der ikke anfægtes i denne sag, fastsatte Rådet for 1998 TAC for almindelig tun og sværdfisk og fordelte i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 8, stk. 4, nr. ii), i forordning nr. 3760/92 Fællesskabets andel mellem medlemsstaterne.
18 Forordning nr. 49/1999 gennemfører i det væsentlige den samme operation som forordning nr. 65/98; dens tidsmæssige anvendelse er imidlertid ikke begrænset til et enkelt år. I artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 49/1999 fastsættes generelt procentsatserne for fordelingen mellem medlemsstaterne af den andel, der er til Fællesskabets rådighed, af bestanden af almindelig tun i det østlige Atlanterhav og Middelhavet, mens artikel 2, stk. 2, fastsætter en ordning med ad hoc-fordeling af denne bestand, dog kun for 1999. Det er nødvendigt at henholde sig til bilaget til forordning nr. 49/1999 for at få kendskab til såvel TAC for almindelig tun for 1999 som den mængdemæssige fordeling mellem medlemsstaterne af Fællesskabets andel.
19 De procentsatser for fordelingen, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 49/1999, er fastsat efter den samme fordelingsnøgle, som ICCAT anvendte, således at fangstkvoterne er blevet tildelt på grundlag af ureviderede tal for de af de pågældende medlemsstater foretagne fangster i 1993 eller i 1994, hvor der for hver medlemsstat er taget hensyn til det højeste årlige tal.
20 Hvad angår fordelingen mellem medlemsstaterne af den andel almindelig tun, der var til Fællesskabets rådighed for 1999, fremgår det af punkt 12 i Rådets svarskrift, at den skete på følgende måde:
a) For at tage hensyn til bifangster fra andet fiskeri, trak Rådet fra Fællesskabets kvote på 20 165 tons først en mængde på 60 tons, der blev stillet til rådighed for alle medlemsstaterne, bortset fra dem, der fik tildelt en specifik kvote.
b) Rådet konverterede dernæst medlemsstaternes procentvise andele til absolutte tal, og udledte heraf, for så vidt angår de fem medlemsstater, der var mest berørt af fiskeri med hensyn til almindelig tun, nemlig Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Den Italienske Republik og Den Portugisiske Republik, at de mængder, som disse medlemsstater havde fisket i 1997, overskred de tilladte maksimale kvoter (4 029 tons, heraf 2 666 tons alene for Den Italienske Republiks vedkommende).
c) Endelig kompenserede Rådet de medlemsstater, for hvilke nedsættelsen af kvoten medførte det største tab; det besluttede således at indføre en solidaritetsmekanisme, hvorefter 850 tons almindelig tun blev fratrukket den kvote, som blev tildelt tre medlemsstater, nemlig Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Den Portugisiske Republik, for at blive omfordelt til Den Hellenske Republik og Den Italienske Republik med henholdsvis 100 og 750 tons.
21 Det er forordning nr. 49/1999, som Den Italienske Republik har anfægtet i nærværende sag. Den Italienske Republik har til støtte for sin påstand om delvis annullation af forordningen gjort gældende, at den har lidt tab både som følge af den permanente procentvise fordeling af TAC for almindelig tun i forordningens artikel 2, stk. 1, og som følge af den kvantitative fordeling for 1999, der er omhandlet i samme bestemmelses stk. 2.
Den Italienske Republiks anbringender til støtte for påstanden om annullation af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 49/1999
22 Den Italienske Republik har anført tre anbringender til støtte for påstanden om annullation af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 49/1999. Anbringenderne vedrører den manglende begrundelse, som bestemmelsen er behæftet med, den samtidige tilsidesættelse af EF-traktatens artikel 43 (efter ændring nu artikel 37 EF), af de almindelige principper om retskildernes rangfølge og af artikel 8, stk. 4, nr. ii), i forordning nr. 3760/92, samt at det er åbenbart, at de kriterier, der er vedtaget for at gennemføre princippet om »relativ stabilitet«, ikke er blevet tilpasset.
Det første anbringende
23 Med sit første anbringende har Den Italienske Republik principalt gjort gældende, at den eneste begrundelse for artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 49/1999 ligger i fjerde betragtning til forordningen, hvorefter »det er nødvendigt at fastsætte den procentdel af fangstmængderne, som hver medlemsstat tildeles vedrørende bestanden af almindelig tun i det østlige Atlanterhav og Middelhavet«. Det drejer sig ifølge Den Italienske Republik kun om en ren skinbegrundelse, eftersom det er klart, at den TAC, som skal udnyttes af medlemsstaterne, skal opdeles i nationale kvoter.
24 Den italienske regering har gjort gældende - idet den har påberåbt sig den regel, der kan udledes af retspraksis, og hvorefter nødvendigheden af en begrundelse, og hvorvidt den er fyldestgørende, afhænger af den pågældende bestemmelse - at en specifik begrundelse er nødvendig for så vidt angår de nærmere bestemmelser for fordeling af TAC mellem medlemsstaterne. Denne begrundelse foreligger ikke i dette tilfælde, hvorfor den anfægtede bestemmelse bør annulleres på grund af formelle mangler.
25 Rådet har, støttet af samtlige intervenienter på dette punkt, bestridt, at der ikke foreligger en begrundelse.
26 For det første udgør fjerde betragtning til forordning nr. 49/1999 kun en del af begrundelsen for forordningens artikel 2, stk. 1, som er en retsakt, der i sin helhed skal betragtes i forbindelse med Fællesskabets videre internationale forpligtelser på området for bevarelse og forvaltning af havets levende ressourcer, og navnlig i lyset af De Forenede Nationers havretskonvention og ICCAT's henstillinger, der nævnes i første og anden betragtning til forordning nr. 49/1999.
27 For det andet fremgår det af Domstolens faste praksis, herunder navnlig af dom af 9. november 1995 (sag C-466/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl. (II), Sml. I, s. 3799) og af 17. juli 1997 (sag C-183/95, Affish, Sml. I, s. 4315), at den begrundelse, der kræves i henhold til EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF), ikke indebærer, at den fællesskabsmyndighed, der er ophavsmand til den anfægtede retsakt, angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter. Det er tilstrækkeligt, at det mål, der forfølges af myndigheden, i det væsentlige fremgår af den anfægtede retsakt, hvilket er tilfældet i denne sag.
28 Det bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal den begrundelse, som kræves i henhold til traktatens artikel 190, tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der er ophavsmand, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret (jf. navnlig dom af 5.10.2000, sag C-288/96, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 8237, præmis 82, og af 19.10.2000, forenede sager C-15/98 og C-105/99, Italien og Sardegna Lines mod Kommissionen, Sml. I, s. 8855, præmis 65).
29 Domstolen præciserede i samme forbindelse rækkevidden af denne forpligtelse og udtalte, at det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, karakteren af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dommen i sagen Italien og Sardegna Lines mod Kommissionen, præmis 65). Dette gælder så meget desto mere, når medlemsstaterne har været dybt inddraget i udarbejdelsen af den omtvistede retsakt og således kender de begrundelser, som ligger til grund for retsakten (jf. dom af 17.10.1995, sag C-478/93, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 3081, præmis 50).
30 Den Italienske Republik har i den foreliggende sag ikke godtgjort, at Rådet har undladt at overholde dette begrundelseskrav.
31 Rådet har for det første klart angivet den sammenhæng, inden for hvilken der er sket fordeling mellem medlemsstaterne af den andel, der er til Fællesskabets rådighed, af bestanden af almindelig tun i det østlige Atlanterhav og Middelhavet, da de tre første betragtninger til forordning nr. 49/1999 udtrykkeligt indeholder en henvisning til De Forenede Nationers havretskonvention og til ICCAT's bindende henstillinger og til artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92.
32 For det andet fremgår det af de for Domstolen fremlagte sagsakter, og herunder navnlig af en rapport af 9. december 1998 fra De Faste Repræsentanters Komité, der er vedlagt som bilag til Den Italienske Republiks stævning, at Den Italienske Republik har været dybt inddraget i forberedelsen af ICCAT's ellevte ekstraordinære møde, hvorunder henstilling nr. 98-5 og nr. 98-13 blev vedtaget, og i de drøftelser, der førte til vedtagelsen af forordning nr. 49/1999.
33 Den Italienske Republik har under disse omstændigheder ikke kunnet være uvidende om grundlaget for fordelingen af TAC vedrørende almindelig tun mellem medlemsstaterne, da Rådet ganske enkelt har gennemført ICCAT's kriterier i Fællesskabets retsorden.
34 Det første anbringende om manglende begrundelse af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 49/1999 kan derfor ikke lægges til grund.
Det andet anbringende
35 Den Italienske Republik har subsidiært gjort et andet anbringende gældende om, at artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 49/1999 er ulovlig. Anbringendet støttes på, at Rådet har handlet i strid med princippet om relativ stabilitet i hver medlemsstats fiskeriaktiviteter.
36 Den Italienske Republik har gjort gældende - idet den har fremhævet, at betragtningerne til forordning nr. 49/1999 i modsætning til betragtningerne til forordning nr. 65/98 ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til artikel 8, stk. 4, nr. ii), i forordning nr. 3760/92 - at Rådet har villet fordele fiskerimulighederne mellem medlemsstaterne uden at lægge dette grundlæggende princip i den fælles fiskeripolitik til grund. Det følger af en sådan konstatering, at der foreligger en grovere mangel på begrundelse end den, der er anført i det første anbringende, for så vidt som Rådet ikke i betragtningerne til forordning nr. 49/1999 har angivet grundene til, at det har valgt en sådan undtagelse. Desuden er der sket tilsidesættelse af en trinhøjere almengyldig retsakt, for så vidt som Rådet har fraveget princippet om relativ stabilitet uden at henvise til samme retsgrundlag som det, der er anvendt for forordning nr. 3760/92, nemlig traktatens artikel 43.
37 I denne forbindelse bør argumentet om, at Rådet ved at vedtage den anfægtede bestemmelse har villet fravige princippet om relativ stabilitet, umiddelbart afvises.
38 For det første er det ubestridt, at når der henvises til en bestemmelse i en retsakt, omfatter denne henvisning alle dele af den pågældende bestemmelse, således at en henvisning til artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92 nødvendigvis indebærer en henvisning til alle de punkter, dette stykke består af, medmindre andet udtrykkeligt er bestemt. Da der ikke findes en sådan udtrykkelig bestemmelse i det foreliggende tilfælde, omfatter henvisningen til artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92 nødvendigvis en henvisning til nr. ii) i stk. 4, der fastsætter princippet om, at »hver medlemsstat sikres relativ stabilitet i fiskeriaktiviteterne for hver af de pågældende bestande«.
39 På det andet fremgår det af sagens retlige og faktiske omstændigheder, således som det er blevet anført bl.a. i denne doms præmis 16-20, at Rådet i den foreliggende sag på ingen måde har haft til hensigt at fravige princippet om relativ stabilitet, eftersom det fastsatte procentsatser for fordeling af Fællesskabets andel vedrørende almindelig tun, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 49/1999, ved at anvende den samme fordelingsnøgle som den ICCAT anvendte, således at fangstkvoterne er blevet tildelt på grundlag af ureviderede tal for de af de pågældende medlemsstater foretagne fangster i 1993 eller i 1994, hvor der for hver medlemsstat er taget hensyn til det højeste årlige tal.
40 Det andet anbringende om annullation af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 49/1999 kan derfor heller ikke lægges til grund.
Det tredje anbringende
41 Mere subsidiært har Den Italienske Republik påberåbt sig, at de kriterier, der er vedtaget for at gennemføre princippet om relativ stabilitet, er klart uhensigtsmæssige. Den italienske regering bebrejder Rådet, at det har fastsat procentsatserne for fordeling af TAC på grundlag af fangsterne for et enkelt år, der i øvrigt ligger nogle år tilbage, og ikke på grundlag af fangster for flere år, hvilket vil være mere fordelagtigt for nævnte medlemsstat.
42 Det skal i denne forbindelse for det første konstateres, at det aldrig, hverken i fællesskabslovgivningen eller i Domstolens praksis, er blevet fastslået, at anvendelsen af princippet om relativ stabilitet vedrørende en fiskebestand, for hvilken der tidligere hverken er fastsat en TAC eller en fiskekvote, under alle omstændigheder kræver, at fangstkvoterne snarere skal fastsættes på grundlag af et bestemt antal år end på grundlag af et enkelt år. Fleksibiliteten med hensyn til referenceperioden er særlig vigtig, når denne bestand forvaltes af en international fiskeriorganisation, og når procentsatserne for fordeling inden for Fællesskabet sædvanligvis følger af de afgørelser, der træffes inden for rammerne af en sådan organisation.
43 Det bemærkes endvidere, at det er urigtigt at påstå, at Rådet i den foreliggende sag har støttet sig på fangsterne for et enkelt år, eftersom det tilstrækkeligt klart fremgår af sagen, at to år er blevet lagt til grund ved fastsættelsen af procentsatserne for fordelingen af TAC mellem medlemsstaterne, nemlig 1993 og 1994, idet Rådet for hver medlemsstat har lagt det højeste årlige tal til grund.
44 Endelig følger det af fast retspraksis, at fællesskabslovgiver har en vid skønsbeføjelse i tilfælde, hvor det er nødvendigt at vurdere en kompliceret økonomisk situation, som f.eks. på områderne for den fælles landbrugspolitik og den fælles fiskeripolitik. Denne beføjelse omfatter ikke udelukkende indholdet og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men også i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold. Ved domstolskontrollen med en sådan kompetence må den efterprøvende ret derfor begrænse sig til at undersøge, om myndighedens afgørelse er behæftet med en åbenlys vildfarelse eller magtfordrejning, eller om myndigheden klart har overskredet grænserne for sit frie skøn (jf. i denne retning dom af 27.6.1989, sag 113/88, Leukhardt, Sml. s. 1991, præmis 20, af 19.2.1998, sag C-4/96, NIFPO og Northern Ireland Fishermen's Federation, Sml. I, s. 681, præmis 41 og 42, og af 5.10.1999, sag C-179/95, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 6475, præmis 29).
45 I den foreliggende sag har Den Italienske Republik på ingen måde godtgjort, at Rådet under udøvelsen af sit skøn har handlet åbenbart urigtigt.
46 Rådet har støttet sig til oplysninger, som det modtog fra ICCAT, og til de henstillinger, denne organisation havde vedtaget, og som var bindende for Fællesskabet.
47 Endvidere forekommer valget af 1993 og 1994 som referenceår for fastsættelsen af procentsatserne for den interne fordeling af Fællesskabets kvote vedrørende almindelig tun ikke at være urimelig, da både ICCAT, efter ikrafttrædelsen af henstilling nr. 94-11, og GFCM, som Den Italienske Republik var medlem af, fra 1995 har fastsat endog identiske grænser for fangster af tunfisk og tunlignende fisk. Som Kommissionen med rette har anført, ville det have været mere ufordelagtigt for de medlemsstater, der har efterkommet ICCAT's henstillinger vedrørende fangstbegrænsningerne, hvis Rådet havde valgt senere år som reference.
48 Rådet har følgelig ikke overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse, og anbringendet om, at princippet om relativ stabilitet er blevet anvendt forkert, kan derfor ikke lægges til grund.
49 Det følger af ovenstående, at påstanden om annullation af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 49/1999 bør forkastes i det hele.
Den Italienske Republiks anbringender til støtte for påstanden om annullation af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 49/1999 og tabellen vedrørende almindelig tun, der er indeholdt i bilaget til forordningen
50 Ligesom med hensyn til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 49/1999 har Den Italienske Republik principalt gjort gældende, at forordningens artikel 2, stk. 2, og tabellen vedrørende fordelingen mellem medlemsstaterne af Fællesskabets andel af almindelig tun for 1999, som er indeholdt i bilaget til forordningen, ikke er begrundede. Subsidiært har Den Italienske Republik i det væsentlige gjort gældende, at artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92, forskellige almindelige retsprincipper og grundlæggende garantier på området for sanktioner er tilsidesat, samt at der foreligger en åbenbart urigtig anvendelse af konventionen.
Det første anbringende
51 Med sit første anbringende har Den Italienske Republik principalt gjort gældende, at den eneste begrundelse med hensyn til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 49/1999 er indeholdt i femte betragtning til forordningen, hvorefter »det er hensigtsmæssigt at foretage en ad hoc-fordeling for 1999 mellem medlemsstaterne på grund af de særlige omstændigheder, der er en følge af Fællesskabets tiltrædelse af ICCAT«. Ifølge Den Italienske Republik er der atter tale om en skinbegrundelse, der ikke gør rede for de faktiske grunde til den undtagelsesvise fordeling, der er fastsat i den tabel vedrørende almindelig tun, som er indeholdt i bilaget til forordningen, nemlig i det væsentlige Rådets ønske om at pålægge Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien og Den Italienske Republik de reduktioner, som blev fastsat af ICCAT som følge af en overskridelse af kvoterne i 1997.
52 Efter Rådets opfattelse er begrundelsen fyldestgørende, idet artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 49/1999, ligesom bestemmelsens stk. 1, skal ses i sammenhæng med Fællesskabets videre internationale forpligtelser på området for bevarelse og forvaltning af havets levende ressourcer, og nærmere i forlængelse af henstilling nr. 98-5, hvis punkt 4 indeholder en udtrykkelig bestemmelse om reduktion af overfiskeri. Det er derfor ikke nødvendigt at indsætte en specifik erklæring, hvori betingelserne for hver beregning, der foretages med henblik på at fastslå hver medlemsstats endelige andel, præciseres, idet det overordnede mål, som Rådet forfølger, fremgår af forordningen, og herunder navnlig af første, anden og femte betragtning hertil. Ifølge Rådet er en sådan erklæring så meget desto mere unødvendig som den fordeling, der er omhandlet i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 49/1999, i dette tilfælde har ad hoc-karakter, og udelukkende gælder for 1999.
53 I denne forbindelse skal det argument, der indirekte fremgår af Rådets svarskrift - hvorefter begrundelsen af en retsakt eller en del af en retsakt kan være mere summarisk som følge af sin punktuelle karakter, eller fordi den i forhold til en bestemt regel har karakter af undtagelse - umiddelbart forkastes. Tværtimod forstærker den omstændighed, at retsakten afviger fra en mere generel regel, normalt kravet til begrundelse, for så vidt adressaterne for retsakten selv skal være i stand til at bedømme grundene til, at den pågældende institution har fraveget den omhandlede regel, samt betydningen og rækkevidden af undtagelsen hertil. Dette krav er så meget desto større, når undtagelsen gennemfører en ændring af den gældende retsstilling, som kan krænke adressaternes interesser.
54 Den Italienske Republik har i den foreliggende sag imidlertid ikke godtgjort, at artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 49/1999 er utilstrækkeligt begrundet.
55 Forordningen henviser udtrykkeligt til Fællesskabets internationale forpligtelser på området for bevarelse og forvaltning af havets levende ressourcer, herunder navnlig til ICCAT's bindende henstillinger, idet ottende betragtning til forordningen navnlig præciserer, at ICCAT har fastlagt en ordning for fradrag af overfiskede mængder, »der afviger fra ordningen i Rådets forordning (EF) nr. 847/96 af 6. maj 1996 om supplerende betingelser for forvaltningen af TAC og kvoter fra år til år« (EFT L 115, s. 3).
56 Som det allerede er anført i denne doms præmis 32, har Den Italienske Republik været dybt inddraget i forberedelsen af ICCAT's ellevte ekstraordinære møde og i de forhandlinger, der førte til vedtagelsen af forordning nr. 49/1999.
57 Den Italienske Republik har under disse omstændigheder ikke kunnet være uvidende om grundlaget for fordelingen af Fællesskabets kvote vedrørende almindelig tun for 1999 mellem medlemsstaterne, da Rådet i overensstemmelse med ordlyden af henstilling nr. 98-13 fratrak medlemsstaternes overfiskede mængder i 1997 i denne kvote og indførte en solidaritetsmekanisme for at afbøde virkningerne af reduktionen for Den Hellenske Republik og Den Italienske Republik.
58 Følgelig kan Den Italienske Republiks anbringende om manglende begrundelse af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 49/1999 ikke lægges til grund.
De subsidiære anbringender
59 Den Italienske Republik har subsidiært gjort to yderligere anbringender gældende.
60 Den har anført, at der ikke er nogen anden objektiv begrundelse for den afvigende fordeling af Fællesskabets kvote vedrørende almindelig tun for 1999 end et ønske om at forskelsbehandle medlemsstaterne, hvilket ikke har hjemmel i fællesskabsrettens principper og regler, som navnlig artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92, indgår i.
61 Den bestrider endvidere, at den reduktion, der er sket af fangstkvoterne i 1999 efter ICCAT's henstillinger, er lovlig. Dette anbringende indeholder fire led. Den Italienske Republik har for det første anført, at de »sanktioner«, som ICCAT havde til hensigt at anvende over for medlemsstaterne, indebar et individuelt ansvar for hver kontraherende part, og at sanktionerne derfor ikke kunne være genstand for de forhandlinger, der er omhandlet i forordning nr. 65/98, der henviser til de egentlige kvoter, som fast tildeles de kontraherende parter i ICCAT. Den har for det andet anført, at forhandlingen om de sanktioner, som ICCAT pålægger en medlemsstat, i modsat fald ikke under nogen omstændigheder kunne sikre medlemsstaten en mulighed for at varetage sine interesser, hvilket ikke har været tilfældet i nærværende sag. Den Italienske Republik har for det tredje gjort gældende, at den først i august 1997, nogle dage efter, at henstilling nr. 96-14 trådte i kraft, blev kontraherende part i ICCAT, hvilket rejser spørgsmålet om, hvorvidt ICCAT's sanktioner kan anvendes over for Den Italienske Republik for så vidt angår 1997. For det fjerde har Den Italienske Republik gjort gældende, at henstillingen udelukkende fastsætter, at der skal iværksættes en udligningssanktion i løbet af året, der følger efter det år, hvori fangstkvoten er overskredet. Ifølge Den Italienske Republik er det derfor i 1998 og ikke i 1999, at reduktionen af fangstkvoterne skulle være sket.
Lovligheden af reduktionen af fangstkvoterne
62 Med de to første led af sit andet subsidiære anbringende, der behandles først, har Den Italienske Republik i det væsentlige gjort gældende, at de forhandlinger, som Fællesskabet har haft i ICCAT, og som der henvises til i artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 65/98, ikke har kunnet omfatte reduktionerne af visse medlemsstaters overfiskeri i 1997, og at de pågældende medlemsstater under alle omstændigheder burde være givet mulighed for at varetage deres interesser inden for rammerne af sådanne drøftelser.
63 Indledningsvis bemærkes i denne forbindelse, at Fællesskabet ved sin tiltrædelse af konventionen, som ændret ved protokollen undertegnet i Paris den 10. juli 1984, i overensstemmelse med konventionens artikel XIV, stk. 6, indtrådte i de rettigheder og forpligtelser, som de medlemsstater, der allerede var part i konventionen, havde. Fællesskabet var derfor som det eneste kompetente organ fuldt ud bemyndiget til, som led i de forhandlinger vedrørende Fællesskabets kvote, der fandt sted i ICCAT, at drøfte alle relevante forhold, herunder følgerne af visse medlemsstaters overfiskeri før Fællesskabets tiltrædelse af ICCAT. Fællesskabet var derfor bundet af ICCAT's tidligere henstillinger, herunder navnlig henstilling nr. 96-14, hvori der fastsættes et princip om, at fiskekvoterne reduceres, såfremt en kontraherende part i løbet af en given forvaltningsperiode overskrider sin fangstkvote. Det var således Fællesskabet, der blev pålagt at fratrække reduktionen for overfiskeri i 1997 i sin disponible kvote for 1999.
64 Under disse omstændigheder kan Den Italienske Republik derfor ikke kræve at have en selvstændig rolle under forhandlingerne i ICCAT med hensyn til den måde, hvorpå der skal tages hensyn til overfiskeriet, da forhandlingerne vedrørende dette spørgsmål fuldt ud føres af Fællesskabet.
65 Den Italienske Republik kan i denne sammenhæng heller ikke gøre en selvstændig ret til forsvar gældende. Det er kun gennem varetagelsen af Fællesskabets interesser, som alene henhører under Fællesskabets og dets institutioners kompetence, at Den Italienske Republiks såvel som de øvrige medlemsstaters interesser kan varetages.
66 Endelig bemærkes, at Den Italienske Republik var dybt inddraget i de forhandlinger, der blev ført i ICCAT, eftersom den som medlem af Rådet deltog i de diskussioner, der vedrørte disse forhandlinger. Den har derfor i virkeligheden haft alle muligheder for at fremsætte sine bemærkninger og gøre eventuelle indsigelser gældende.
67 Af disse grunde kan de to første led af det andet subsidiære anbringende ikke lægges til grund.
68 Med det tredje led af dette anbringende har Den Italienske Republik bestridt, at Rådet ved fordelingen af Fællesskabets kvote vedrørende almindelig tun for 1999 kunne tage hensyn til de fangstoverskridelser, som Italien foretog i løbet af 1997, da nævnte medlemsstat først tiltrådte konventionen to dage efter, at henstilling nr. 96-14 trådte i kraft.
69 Som det allerede er anført i denne doms præmis 63, er det ikke de berørte medlemsstater, men Fællesskabet som af ICCAT er blevet pålagt ved fastlæggelsen af Fællesskabets kvote for 1999 at foretage en reduktion som følge af overfiskeriet i 1997. Dette led af det andet subsidiære anbringende rejser derfor spørgsmålet om, hvorvidt fællesskabslovgiver ved tildelingen af denne reducerede kvote til de berørte medlemsstater, for så vidt angår Den Italienske Republik har kunnet tage hensyn til denne medlemsstats overfiskeri i 1997 og reducere medlemsstatens kvoteandel, i overensstemmelse med den procentsats, der er fastsat i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 49/1999, med den overfiskede mængde, og samtidig i øvrigt afbøde virkningerne af denne reduktion ved en EF-solidaritetsmekanisme.
70 I denne forbindelse bemærkes for det første, at Den Italienske Republik, som medlem af GFCM, havde fuldt kendskab til de foranstaltninger med henblik på begrænsning af fangsterne af almindelig tun, som ICCAT havde vedtaget fra 1995, eftersom den kvote, der blev fastsat for denne medlemsstat ved henstilling nr. 94-11, på et tidspunkt, hvor den endnu ikke var medlem af ICCAT, blev bekræftet ved GFCM's henstilling nr. 95/1, der blev vedtaget på et møde i Alicante (Spanien) den 22.-26. maj 1995. I denne henseende svækker den omstændighed, at denne henstilling ikke var bindende, på ingen måde konstateringen af, at Den Italienske Republik havde kendskab til indholdet af henstilling nr. 94-11.
71 For det andet bemærkes, at Den Italienske Republik under forberedelsen af sin tiltrædelse af ICCAT har kunnet skaffe sig fuldt kendskab til disse foranstaltninger, og herunder til henstilling nr. 96-14 om fastsættelse af ordningen for reduktion i tilfælde af overfiskeri, der blev vedtaget i november 1996, dvs. mere end otte måneder før medlemsstatens faktiske tiltrædelse af konventionen.
72 Det bemærkes for det tredje, som det også under retsmødet er blevet bekræftet af den italienske regerings befuldmægtigede, at Den Italienske Republik ikke har modsat sig anvendelsen af de omhandlede foranstaltninger til begrænsning af fangsterne i tilfælde af en tiltrædelse, hverken under forberedelsen heraf, under den procedure, der udmundede i medlemsstatens faktiske tiltrædelse af konventionen den 6. august 1997, eller ved at tage forbehold.
73 Under disse omstændigheder har Rådet - stillet over for nødvendigheden af at foretage reduktioner i forhold til de berørte medlemsstater for det overfiskeri, som de havde foretaget i 1997, men som blev pålagt Fællesskabet direkte af ICCAT - med rette, og uden på nogen måde at overskride grænserne for sin skønsbeføjelse, for så vidt angår Den Italienske Republik kunnet lade denne stat bære følgerne af sit overfiskeri i 1997, idet disse dog blev afbødet ved en EF-solidaritetsmekanisme.
74 Hvad nærmere angår Den Italienske Republiks argument, hvorefter reduktionen af dens kvote som følge af overfiskeriet i 1997 svarer til, i strid med et almindeligt retsprincip, at pålægge sanktion med tilbagevirkende kraft - eftersom henstilling nr. 96-14, der indførte denne sanktionsordning, trådte i kraft kun to dage inden tidspunktet for denne stats tiltrædelse af konventionen, og eftersom overfiskeriet var sket inden dette tidspunkt - bemærkes blot, at Den Italienske Republik fra sin tiltrædelse af konventionen skulle overholde ICCAT's henstillinger, som den havde fuldt kendskab til og ikke havde taget forbehold overfor.
75 Endvidere, og uden det er nødvendigt at besvare spørgsmålet om, hvorvidt reduktionsforanstaltningen for overfiskeri i 1997 i den foreliggende sag faktisk skete med tilbagevirkende kraft, bemærkes, at en foranstaltning, der har til formål at undgå, at en medlemsstat fremover drager fordel af et tidligere overfiskeri, ikke er en straffesanktion.
76 Følgelig kan det af Den Italienske Republik i denne forbindelse rejste klagepunkt ikke lægges til grund.
77 Endelig hvad angår fjerde led af Den Italienske Republiks andet subsidiære anbringende, hvorefter en reduktion for overfiskeri ifølge ordlyden af henstilling nr. 96-14 ikke kan iværksættes i løbet af året, der følger efter det år, hvori fangstkvoten er overskredet, bemærkes, at henstilling nr. 98-13 udtrykkeligt har fraveget denne regel, idet den fastsætter, at reduktionen for en tidligere forvaltningsperiode kan overføres til den periode, der følger umiddelbart efter den periode, hvori overfiskeriet har fundet sted, når alle oplysninger vedrørende fangsterne i denne periode ikke er til rådighed på tidspunktet for fastsættelsen af kvoterne. I overensstemmelse med henstillingens ordlyd kan det i 1997 foretagne overfiskeri derfor fratrækkes i 1999.
78 Af ovenstående grunde skal det andet subsidiære anbringende derfor forkastes i det hele.
Tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling
79 For så vidt angår det første subsidiære anbringende om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling bemærkes, at Den Italienske Republik ikke har ført bevis for en sådan tilsidesættelse.
80 Ifølge fast retspraksis kan en forskelsbehandling kun bestå i, at der på sammenlignelige situationer anvendes forskellige bestemmelser, eller at den samme bestemmelse anvendes på forskellige situationer (jf. bl.a. dom af 23.2.1983, sag 8/82, Wagner, Sml. s. 371, præmis 18, af 13.11.1984, sag 283/83, Racke, Sml. s. 3791, præmis 7, og af 29.4.1999, sag C-311/97, Royal Bank of Scotland, Sml. I, s. 2651, præmis 26).
81 I den foreliggende sag har Rådet imidlertid fuldt ud taget hensyn til de forskelle, der findes mellem de berørte medlemsstater, eftersom fordelingen af Fællesskabets kvote vedrørende almindelig tun for 1999 både tager hensyn til princippet om relativ stabilitet i de omhandlede medlemsstaters fiskeriaktiviteter og de eventuelle overskridelser, som de har foretaget i løbet af 1997. Rådet har derfor ikke tilsidesat princippet om forbud mod forskelsbehandling.
82 Herefter kan Den Italienske Republiks første subsidiære anbringende ikke lægges til grund.
83 Henset til ovenstående betragtninger bør påstanden om annullation af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 49/1999, og tabellen vedrørende almindelig tun, som er indeholdt i bilaget til forordningen, forkastes.
84 Følgelig bør Rådet for Den Europæiske Union frifindes i det hele.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
85 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges Den Italienske Republik at betale sagens omkostninger. I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 4, bærer Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Kommissionen, som har interveneret i sagen, deres egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.
3) Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler deres egne omkostninger.