CELEX: 61996CJ0301
Auxílios de Estado
Decisão 96/666/CE
Compensação das desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha
Perturbação grave da economia de um Estado-Membro
Desenvolvimento económico regional

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça, em 16 de Setembro de 1996, a República Federal da Alemanha requereu, nos termos do artigo 173.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.° CE), a anulação parcial da Decisão 96/666/CE da Comissão, de 26 de Junho de 1996, relativa a um auxílio da Alemanha ao Grupo Volkswagen destinado às unidades fabris em Mosel e Chemnitz (JO L 308, p. 46, a seguir «decisão impugnada»).
Enquadramento jurídico
2 Por carta de 31 de Dezembro de 1988, a Comissão informou os Estados-Membros de que tinha aprovado as condições de aplicação de um enquadramento geral comunitário dos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis (a seguir «enquadramento comunitário»), baseado no artigo 93.° , n.° 1, do Tratado CEE (que passou a artigo 93.° , n.° 1, do Tratado CE, actual artigo 88.° , n.° 1, CE), reproduzidas no documento junto à carta, e pediu aos Estados-Membros que a informassem da aceitação deste enquadramento no prazo de um mês.
3 O enquadramento comunitário foi objecto da comunicação (89/C 123/03) (JO 1989, C 123, p. 3). O ponto 2.5 dispõe que entrará em vigor em 1 de Janeiro de 1989 e será aplicável durante um período de dois anos.
4 Nos termos do ponto 1, quarto parágrafo, o enquadramento comunitário tem designadamente por objectivo submeter a concessão de auxílios no sector automóvel a uma disciplina mais rigorosa no sentido de assegurar que a competitividade da indústria comunitária não seja distorcida por uma concorrência desleal. A Comissão sublinha que só poderá aplicar uma política eficaz se tiver a possibilidade de tomar posição sobre os casos individuais de auxílio antes de estes serem pagos.
5 Nos termos do ponto 2.2, primeiro parágrafo, do enquadramento comunitário:
«Todas as medidas de auxílios concedidos pelas autoridades públicas no âmbito de um regime de auxílios aprovado a (uma) empresa(s) que opere(m) no sector dos veículos automóveis, tal como acima definido, devem ser objecto de notificação prévia nos termos do n.° 3 do artigo 93.° , do Tratado CEE, se o custo do projecto a auxiliar exceder 12 milhões de ecus. No que respeita aos auxílios a conceder fora do âmbito de um regime de auxílios aprovado, todos os projectos, independentemente do seu custo e intensidade de auxílio, estão obviamente sujeitos, sem qualquer excepção, à obrigação de notificação nos termos do n.° 3 do artigo 93.° do Tratado CEE. Os Estados-Membros informarão a Comissão de qualquer projecto de concessão ou de alteração dos auxílios com antecedência suficiente para lhe permitir formular as suas observações.»
6 O ponto 3 do enquadramento comunitário, relativo às orientações para a apreciação dos casos de auxílio, especifica no terceiro parágrafo, segundo travessão:
«- Auxílios regionais
[...]
A Comissão reconhece a valiosa contribuição para o desenvolvimento regional susceptível de ser dada pela instalação de novas fábricas de veículos automóveis ou dos seus componentes e/ou a expansão das actividades existentes em regiões desfavorecidas. Esta a razão por que a Comissão tem tido geralmente uma atitude positiva em relação aos auxílios ao investimento concedidos com o objectivo de ultrapassar limitações estruturais em partes desfavorecidas da Comunidade.
Estes auxílios são geralmente concedidos de modo automático em condições previamente aprovadas pela Comissão. Ao exigir a notificação prévia destes auxílios no futuro, a Comissão passará a ter a possibilidade de determinar os benefícios regionais (por exemplo, a promoção de uma região atrasada em termos de desenvolvimento através da criação de postos de trabalho viáveis, ligações entre a economia local e comunitária) em contraposição com eventuais efeitos negativos no sector no seu conjunto (como a criação de importantes excessos de capacidade). Uma avaliação deste tipo não pretende negar a importância fulcral dos auxílios regionais na realização da coesão a nível da Comunidade, mas sim assegurar que outros aspectos de interesse comunitário, como o desenvolvimento da indústria comunitária, são também tidos em consideração.»
7 Tendo o Governo alemão indicado ter decidido não aplicar o enquadramento comunitário, a Comissão adoptou, em conformidade com o artigo 93.° , n.° 2, do Tratado, a Decisão 90/381/CEE, de 21 de Fevereiro de 1990, relativa aos regimes de auxílio alemães aplicáveis ao sector dos veículos automóveis (JO L 188, p. 55), cujo artigo 1.° dispõe:
«1. A partir de 1 de Maio de 1990, a República Federal da Alemanha notificará à Comissão, nos termos do n.° 3 do artigo 93.° do Tratado CEE, todos os auxílios a conceder a favor de projectos cujo custo ultrapassa 12 milhões de ecus no âmbito dos regimes de auxílio constantes do anexo à presente decisão, e destinados a serem concedidos a empresas que operam no sector dos veículos automóveis, tal como definidas no ponto 2.1 do enquadramento comunitário dos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis. Tais notificações serão efectuadas em conformidade com os requisitos estabelecidos nos pontos 2.2 e 2.3 daquele enquadramento. Para além disso, a República Federal da Alemanha deve apresentar relatórios anuais, tal como exigido pelo enquadramento.
2. Para além da lista dos regimes de auxílio constantes do anexo à presente decisão (lista não exaustiva), a República Federal da Alemanha observará também as obrigações decorrentes do n.° 1 do artigo 1.° em relação a todos os demais regimes de auxílio existentes não incluídos no anexo e susceptíveis de beneficiarem o sector a que respeita o enquadramento.
3. Os auxílios às empresas do sector dos veículos automóveis que operam em Berlim, concedidos no âmbito do Berlin Förderungsgesetz, estão excluídos da obrigação de notificação prévia prevista no enquadramento, mas serão incluídos nos relatórios anuais exigidos».
8 Por carta de 2 de Outubro de 1990, a Comissão aprovou o regime alemão de auxílios regionais previsto para o ano de 1991 no décimo nono programa-quadro elaborado com base na lei sobre a tarefa de interesse comum «Melhoria das estruturas económicas regionais» de 6 de Outubro de 1969 (a seguir «lei sobre a tarefa de interesse comum»), recordando a necessidade de ter em conta, aquando da aplicação das medidas consideradas, o enquadramento comunitário existente em determinados sectores da indústria. Este programa-quadro (a seguir «décimo nono programa-quadro») especifica na parte I, ponto 9.3 (p. 43) que a Comissão «[t]omou decisões que proíbem a aplicação de auxílios de Estado concedidos a determinados sectores mesmo se o foram no quadro de programas aprovados (auxílios regionais por exemplo), ou sujeitando-os à necessidade de autorização prévia para cada um dos projectos que dele podem beneficiar [...]
Tais regras existem nos seguintes domínios:
a) [...]
- no sector automóvel, na medida em que o custo da operação que dele beneficia ultrapasse 12 milhões de ecus.»
9 A reunificação política da Alemanha, proclamada em 3 de Outubro de 1990, implicou a integração na República Federal da Alemanha de cinco novos Länder da antiga República Democrática Alemã, entre os quais o Freistaat Sachsen.
10 Por carta de 31 de Dezembro de 1990, a Comissão informou os Estados-Membros de que considerava necessário prorrogar o enquadramento comunitário.
11 Esta decisão da Comissão foi igualmente objecto da comunicação 91/C81/05 (JO 1991, C 81, p. 4), que prevê no quarto e quinto parágrafos:
«[...] a Comissão considera necessário renovar o enquadramento dos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis [...]. A única alteração que a Comissão decidiu introduzir consiste em alargar a obrigação de notificação prévia da República Federal da Alemanha a Berlim (Oeste) e ao território da antiga República Democrática Alemã (o artigo 1.° , n.° 3, da Decisão [90/381] deixa de ter validade a partir de 1 de Janeiro de 1991).
Após dois anos, o enquadramento será revisto pela Comissão. Se forem necessárias alterações (ou a possível revogação do enquadramento), serão decididas pela Comissão após consulta aos Estados-Membros».
12 Por cartas de 5 de Dezembro de 1990 e de 11 de Abril de 1991 remetidas ao Governo alemão, a Comissão aprovou a aplicação da lei sobre a tarefa de interesse comum para os novos Länder, lembrando mais uma vez a necessidade de ter em conta, aquando da aplicação das medidas consideradas, o enquadramento comunitário existente em determinados sectores da indústria. Também, por carta de 9 de Janeiro de 1991, aprovou o alargamento dos regimes existentes de auxílios regionais aos novos Länder, especificando que as disposições do enquadramento comunitário deviam ser respeitadas.
13 Em 23 de Dezembro de 1992, a Comissão decidiu que o enquadramento comunitário não seria modificado e permaneceria válido até que se organizasse uma nova revisão. Esta decisão foi objecto da comunicação 93/C 36/06 (JO 1993, C 36, p. 17).
14 Pelo acórdão de 29 de Junho de 1995, Espanha/Comissão (C-135/93, Colect., p. I-1651, n.° 39), o Tribunal de Justiça declarou que a referida decisão devia ser interpretada como só tendo prorrogado o enquadramento até à sua próxima reapreciação, que, como as precedentes, devia efectuar-se no final de um novo período de aplicação de dois anos, que expirou em 31 de Dezembro de 1994.
15 Após a prolação desse acórdão, a Comissão, por carta de 6 de Julho de 1995, informou os Estados-Membros de que, no interesse comunitário, tinha decidido, em 5 de Julho de 1995, prorrogar a sua decisão de 23 de Dezembro de 1992, com efeito retroactivo a 1 de Janeiro de 1995, de modo que o enquadramento comunitário continuaria a aplicar-se sem interrupção. A Comissão especificava que esta prorrogação terminaria desde que o processo previsto no artigo 93.° , n.° 1, do Tratado, que tinha decidido iniciar simultaneamente, tivesse chegado a seu termo. Esta decisão, que foi objecto da comunicação 95/C 284/03 (JO 1995, C 284, p. 3), foi anulada pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Abril de 1997, Espanha/Comissão (C-292/95, Colect., p. I-1931).
16 Por uma segunda carta de 6 de Julho de 1995, além disso, a Comissão informou os Estados-Membros da sua decisão de 5 de Julho de 1995 de lhes propor, na sequência do acórdão Espanha/Comissão de 29 de Junho de 1995, já referido, restabelecer o enquadramento comunitário por um período de dois anos, introduzindo-lhe muito embora determinadas modificações e, designadamente, um aumento do limite de notificação para 17 milhões de ecus. O novo texto do enquadramento comunitário proposto previa, no ponto 2.5: «O enquadramento entrará em vigor quando os Estados-Membros tiverem comunicado a sua concordância ou o mais tardar em 1 de Janeiro de 1996. Todos os projectos de auxílio que até essa data ainda não tenham sido objecto de aprovação final por parte das autoridades públicas competentes ficam sujeitos à obrigação de notificação prévia».
17 O Governo alemão deu a sua concordância a este restabelecimento do enquadramento comunitário por carta de 15 de Agosto de 1995.
Factos na origem do litígio
18 Na sequência da entrada em vigor da união económica, monetária e social entre a República Federal da Alemanha e a República Democrática Alemã, em 1 de Julho de 1990, a procura e a produção de veículos Trabant no Saxe (Alemanha) diminuíram drasticamente. Com o objectivo de preservar a indústria automóvel desta região, a Volkswagen AG (a seguir «Volkswagen») entabulou negociações com o Treuhandanstalt (organismo de direito público encarregado de reestruturar as empresas na antiga República Democrática Alemã, a seguir «THA»), que terminaram num acordo de princípio em Outubro de 1990. Este acordo previa, designadamente:
- a criação em comum de uma sociedade encarregada de manter os postos de trabalho («Beschäftigungsgesellschaft»), a Sächsische Automobilbau GmbH (a seguir «SAB»), em que o THA detinha inicialmente 87,5% do capital, sendo 12,5% detidos pela Volkswagen;
- a retoma pela SAB das instalações de pintura (então em construção) e de montagem final existentes em Mosel (Alemanha) (a seguir «Mosel I»);
- a retoma pela Volkswagen Sachsen GmbH (a seguir «VW Sachsen»), filial, em propriedade exclusiva, da Volkswagen, de uma fábrica de produção de motores existente em Chemnitz (Alemanha) (a seguir «Chemnitz I»);
- a retoma pela VW Sachsen da produção de cabeças de motor em Eisenach (Alemanha);
- a realização pela VW Sachsen de uma nova fábrica de construção automóvel em Mosel, compreendendo as quatro actividades principais de fabrico, a saber, a prensagem, a carroçaria em bruto, a pintura e a montagem final (a seguir «Mosel II»), e uma nova fábrica de produção de motores em Chemnitz (a seguir «Chemnitz II»).
19 Inicialmente acordou-se que a retoma e a reestruturação da Mosel I e da Chemnitz I constituíam uma solução transitória, pretendendo evitar o não aproveitamento da mão-de-obra existente, na expectativa da entrada em serviço da Mosel II e da Chemnitz II, prevista para 1994.
20 Por carta de 19 de Setembro de 1990, a Comissão pediu ao Governo alemão para lhe comunicar, em conformidade com o enquadramento comunitário, os auxílios estatais a estes projectos de investimento. Por cartas de 14 de Dezembro de 1990 e 14 de Março de 1991, a Comissão insistiu em que estes auxílios não podiam ser aplicados sem lhe serem notificados e terem recebido a sua aprovação. Esta questão foi igualmente inscrita na ordem do dia das duas reuniões bilaterais em Bona (Alemanha), em 31 de Janeiro e 7 de Fevereiro de 1991.
Decretos de 22 de Março de 1991
21 Em 22 de Março de 1991, o Ministério da Economia e do Trabalho do Freistaat Sachsen adoptou, ao abrigo da lei sobre a tarefa de interesse comum, dois decretos que previam a concessão de determinados prémios ao investimento à VW Sachsen relacionados com a Mosel II e a Chemnitz II (a seguir «decretos de 1991»). O montante previsto destes prémios atingia no total 757 milhões de DEM para a Mosel II, com pagamentos escalonados de 1991 a 1994, e 147 milhões de DEM para a Chemnitz II, com pagamentos escalonados de 1991 a 1996.
22 Em 18 de Março de 1991, o Finanzamt Zwickau-Land proferiu, dirigida à VW Sachsen, uma decisão que previa a concessão de determinadas subvenções ao investimento, em conformidade com a Investitionszulagengesetz (lei alemã sobre subvenções ao investimento) de 1991.
23 O grupo Volkswagen solicitou igualmente a possibilidade de proceder a amortizações excepcionais, em conformidade com a Fördergebietsgesetz (lei alemã sobre zonas habilitadas a receber auxílios) de 1991.
24 Por carta de 25 de Março de 1991, as autoridades alemãs prestaram à Comissão determinadas informações relativas aos auxílios considerados nos n.os 21 a 23 do presente acórdão, indicando não disporem, no momento, de informações mais precisas, e que estava previsto concedê-los no âmbito dos regimes de auxílios aprovados pela Comissão para os novos Länder. Por carta de 17 de Abril de 1991, a Comissão indicou que a carta das autoridades alemãs de 25 de Março de 1991 constituía uma notificação nos termos do artigo 93.° , n.° 3, do Tratado, mas que eram necessárias informações complementares.
25 Por carta de 29 de Maio de 1991, as autoridades alemãs responderam, designadamente, que o enquadramento comunitário não era aplicável aos novos Länder entre 1 de Janeiro e 31 de Março de 1991, devido ao facto de só ter sido aplicável durante um período de dois anos que terminou em Dezembro de 1990 e a sua prorrogação apenas ter sido aceite em Abril de 1991. Tendo os auxílios controvertidos sido aprovados antes de 31 de Março de 1991, os diferentes processos a eles relativos só podiam, de acordo com essas autoridades, ser apreciados pela Comissão com base no regime dos auxílios regionais (v. n.° 8 do presente acórdão). A Comissão refutou os argumentos das autoridades alemãs numa reunião que decorreu em 10 de Julho de 1991 e pediu informações complementares detalhadas por carta de 16 de Julho de 1991. Na sequência da resposta do Governo alemão de 17 de Setembro de 1991, a Comissão colocou uma nova série de questões por carta de 27 de Novembro de 1991.
26 Em Outubro e Dezembro de 1991, o grupo Volkswagen recebeu, relacionados com a Mosel II e a Chemnitz II, prémios ao investimento no montante de 360,8 milhões de DEM e subvenções ao investimento no montante de 10,6 milhões de DEM.
27 Por decisão de 18 de Dezembro de 1991, que foi objecto da comunicação 92/C 68/04 (JO 1992, C 68, p. 14) e foi notificada ao Governo alemão em 14 de Janeiro de 1992, a Comissão iniciou o processo de exame, nos termos do artigo 93.° , n.° 2, do Tratado, da compatibilidade com o mercado comum dos diversos auxílios destinados a financiar os investimentos nas Mosel I e II, nas Chemnitz I e II e na fábrica de Eisenach.
28 Nesta decisão, a Comissão concluiu, designadamente:
«[...] os auxílios propostos pelas autoridades alemãs suscitam problemas pelos seguintes motivos:
- não foram devidamente notificados à Comissão nos termos do n.° 3 do artigo 93.° do Tratado CEE,
- a elevada intensidade do auxílio proposto para um projecto que envolve um aumento significativo de capacidade no mercado europeu de automóveis poderá provocar uma distorção da concorrência,
- até agora não foram apresentadas [à Comissão] provas suficientes para justificar a intensidade relativamente elevada do auxílio regional, a concessão de um auxílio indirecto ao investimento pelo THA, a concessão de um auxílio temporário ao funcionamento também pelo THA, atendendo apenas às desvantagens estruturais que [o grupo Volkswagen] enfrenta inquestionavelmente nos novos Länder; pelo contrário, a intensidade global do auxílio poder-se-ia considerar exageradamente elevada e incompatível com os critérios do enquadramento comunitário dos auxílios estatais no sector».
29 Por carta de 29 de Janeiro de 1992, o Governo alemão declarou-se disposto a suspender todos os pagamentos de auxílios até à conclusão do seu processo de exame.
30 Por carta de 24 de Abril de 1992, a Comissão requereu às autoridades alemãs, ao THA e à Volkswagen que lhe prestassem informações complementares. Na sequência de uma reunião de 28 de Abril de 1992 e das cartas da Comissão de 14 de Maio, 5 de Junho, 21 de Agosto e 17 de Novembro de 1992, as autoridades alemãs forneceram informações suplementares por cartas de 20 de Maio, 3 e 12 de Junho, 20 e 29 de Julho, 8 e 25 de Setembro, 16 e 21 de Outubro, 4 e 25 de Novembro de 1992, bem como a Volkswagen, por cartas de 15 de Junho e 30 de Outubro de 1992, 12 e 20 de Junho de 1993. As partes reuniram-se igualmente em 16 de Junho, 9 de Setembro, 12 e 16 de Outubro e 3 de Dezembro de 1992, 8 e 11 de Junho de 1993.
31 Em 13 de Janeiro de 1993, a Volkswagen decidiu adiar uma grande parte dos investimentos inicialmente previstos nas fábricas de Mosel e Chemnitz. Previa, futuramente, que a secção de pintura e a cadeia de montagem final da Mosel II só seriam operacionais em 1997 e que a unidade de produção de motores de Chemnitz II apenas entraria em funcionamento em 1996. A Comissão deu o seu acordo para rever a sua apreciação com base nos novos projectos de investimento da Volkswagen.
Decretos de 30 de Março de 1993
32 Em 30 de Março de 1993, o Ministério da Economia e do Trabalho do Freistaat Sachsen aprovou dois decretos que alteraram os decretos de 1991 (a seguir «decretos de 1993»). O montante total dos prémios ao investimento futuro previsto atingiria 708 milhões de DEM para a Mosel II, com pagamentos escalonados de 1991 a 1997, e 195 milhões de DEM para a Chemnitz II, com pagamentos escalonados de 1992 a 1997.
33 Alguns pormenores dos novos projectos de investimento da Volkswagen foram apresentados à Comissão numa entrevista, em 5 de Maio de 1993. Por carta de 6 de Junho de 1993, o Governo alemão comunicou igualmente algumas informações sobre esses projectos, que a Volkswagen completou por cartas de 24 de Junho e 6 de Julho de 1993, bem como por fax de 10 de Novembro de 1993. Estes novos dados foram, além disso, examinados no decurso de entrevistas em 18 de Maio, 10 de Junho, 2 e 22 de Julho de 1993. Novas informações quanto às capacidades de produção previstas pela Volkswagen foram prestadas por carta do Governo alemão de 15 de Fevereiro de 1994 e por fax de 25 de Fevereiro de 1994.
34 A Comissão também recolheu novas informações quanto a estes projectos na visita aos locais em inícios de Abril de 1994 e no decurso de entrevistas em 11 de Maio, 2, 7 e 24 de Junho de 1994. Além disso, foram-lhe entregues documentos por ocasião dessas entrevistas e outros lhe foram transmitidos pelas autoridades alemãs e pela Volkswagen em 10 de Maio, 30 de Junho, 4 e 12 de Julho de 1994.
Decretos de 24 de Maio de 1994
35 Em 24 de Maio de 1994, o Ministério de Economia e de Trabalho do Freistaat Sachsen aprovou dois decretos que alteraram os decretos de 1991 e de 1993 (a seguir «decretos de 1994»). O montante total dos prémios ao investimento previsto atingiria futuramente 648 milhões de DEM para a Mosel II, com pagamentos escalonados de 1991 a 1997, e 167 milhões de DEM, para a Chemnitz II, com pagamentos escalonados de 1992 a 1997.
36 Por acordo de 21 de Junho de 1994, completado por um aditamento de 1 de Novembro de 1994, a Volkswagen adquiriu ao THA 87,5% do capital social da SAB que este ainda detinha.
Decisão 94/1068/CE da Comissão
37 Em 27 de Julho de 1994, a Comissão adoptou a Decisão 94/1068/CE, relativa a auxílios concedidos ao grupo Volkswagen para investimentos nos novos Länder alemães (JO L 385, p. 1, a seguir «decisão Mosel I»). No ponto IV, quarto parágrafo, dos considerandos desta decisão, a Comissão concluiu:
«Ao dar início ao procedimento, a Comissão considerara como um todo os planos de investimento da Volkswagen em Sachsen e pretendia tomar uma decisão global sobre a totalidade dos elementos de auxílio. Mesmo depois de, em 1993, ter adiado os investimentos na nova fábrica, a Volkswagen argumentou que tal não afectava nem a tecnologia de produção, nem os inputs em termos de trabalho nem outras variáveis importantes. No entanto, uma visita efectuada ao local este ano tornou claro que esta opinião não podia continuar a ser defendida, o que foi confirmado por peritos. A Volkswagen também admitiu perante a Comissão que os planos anteriores se encontravam entretanto ultrapassados, estando a ser estudados novos planos. Os planos para as novas fábricas de automóveis e de motores Mosel II e Chemnitz II estão estreitamente relacionados com o desenvolvimento do Golf A4 que deverá começar a ser produzido na mesma altura em que a Mosel II estará operacional, isto é, em 1997. A versão definitiva dos novos planos só estará disponível em finais de 1994. Tanto quanto se sabe, esses planos contêm alterações fundamentais em matéria de tecnologia e estrutura de produção. Nestas circunstâncias, é evidente que a anterior relação entre os investimentos nas antigas fábricas da Treuhand e os novos projectos deixou de existir. A Comissão decidiu, consequentemente, começar por tratar exclusivamente os auxílios à reestruturação das fábricas existentes - dado que sobre esta matéria possui informações suficientes para poder formular um parecer - e deixar a decisão relativa aos novos projectos para uma fase em que a Volkswagen e a Alemanha possam apresentar projectos definitivos de investimento e auxílio. [...]»
38 Resulta da decisão Mosel I que as secções de pintura e de montagem final da Mosel I foram modernizadas e transformadas em conformidade com o acordo celebrado com o THA (v. n.° 18 do presente acórdão). Num período inicial que decorreu até 1992, a Mosel I foi utilizada para montagem final dos modelos VW Polo e Golf A2, cujos elementos eram fabricados por outras unidades fabris do grupo Volkswagen e entregues à Mosel em peças separadas. A partir de Julho de 1992, a utilização conjugada das secções de pintura e montagem final da Mosel I, cuja transformação tinha terminado, e da nova unidade de carroçaria da Mosel II, que tinha entrado em serviço, permitiu o arranque da produção dos modelos Golf A3 em Mosel, fazendo-se as operações de prensagem no exterior. Depois, a logística foi transferida de Wolfsburg (Alemanha) para a Mosel I em Janeiro de 1993, e novas empresas em regime de fornecedores de componentes, com capacidade para fornecer as peças necessárias à Mosel I e à Chemnitz I, implantaram-se nas proximidades. A nova secção de prensagem da Mosel II começou a funcionar em Março de 1994, perto da Mosel I.
39 Foi nestas condições que, no artigo 1.° da decisão Mosel I, a Comissão considerou designadamente compatíveis com o mercado comum diferentes auxílios concedidos até finais de 1993, data na qual a reestruturação devia estar terminada, até ao montante de 487,3 milhões de DEM para a Mosel I e de 84,8 milhões de DEM para a Chemnitz I. Ao invés, determinados auxílios concedidos posteriormente foram considerados incompatíveis com o mercado comum e, designadamente, os qualificados de auxílios a investimentos de substituição e modernização que, de acordo com a decisão Mosel I, não poderiam ser autorizados nos termos do enquadramento comunitário (v. decisão Mosel I, pontos IX e X).
40 Posteriormente, o Governo alemão informou a Comissão, por várias vezes, de atrasos ocorridos na realização da Mosel II e da Chemnitz II. Numa carta de 12 de Abril de 1995, a Comissão lembrou às autoridades alemãs que estavam obrigadas a comunicar-lhe os projectos da Volkswagen para essas novas unidades fabris, de modo a poder proceder ao exame dos auxílios em causa. Esta carta ficou sem resposta. Por carta de 4 de Agosto de 1995, a Comissão solicitou que lhe fossem dadas as informações necessárias no mais curto espaço de tempo e anunciou que proferiria uma decisão provisória seguida de decisão definitiva, com base nas informações disponíveis, no caso de não satisfação deste pedido por parte da República Federal da Alemanha. Em resposta a esta carta, o Governo alemão informou a Comissão, por carta de 22 de Agosto de 1995, de que os planos de investimento da Volkswagen não estavam ainda terminados.
41 Em 31 de Outubro de 1995, a Comissão adoptou a Decisão 96/179/CE, que ordena ao Governo alemão a apresentação de toda a documentação, informações e dados relativos aos novos projectos de investimento do grupo Volkswagen nos novos Länder alemães e ao auxílio que lhes será concedido (JO 1996, L 53, p. 50).
42 Na sequência desta decisão, algumas informações relativas a estes projectos e à capacidade de produção foram comunicadas à Comissão no decurso de uma entrevista, em 20 de Novembro de 1995. Foram confirmadas por carta de 13 de Dezembro de 1995 e explicitadas numa visita dos locais, em 21 e 22 de Dezembro de 1995. Em 15 de Janeiro de 1996, a Comissão colocou outras questões às autoridades alemãs. Após uma entrevista, em 23 de Janeiro de 1996, a maioria das informações em falta foram-lhe comunicadas por cartas de 1 e 12 de Fevereiro de 1996.
Decretos de 21 de Fevereiro de 1996
43 Em 21 de Fevereiro de 1996, o Ministério da Economia e do Trabalho do Freistaat Sachsen adoptou dois decretos que alteraram os decretos de 1991, 1993 e 1994. O montante total de auxílios sob a forma de prémios ao investimento previsto atingiria, futuramente, os 499 milhões de DEM para a Mosel II, com pagamentos escalonados de 1991 a 1997, e 109 milhões de DEM para a Chemnitz II, com pagamentos escalonados de 1992 a 1997.
44 Por carta de 23 de Fevereiro de 1996, a Comissão lembrou às autoridades alemãs que ainda lhe faltavam algumas informações. Estas foram-lhe comunicadas numa entrevista de 25 de Março de 1996 e discutidas, em 2 e 11 de Abril de 1996. Nova entrevista teve lugar, em 29 de Maio de 1996.
Decisão impugnada
45 Em 26 de Junho de 1996 a Comissão adoptou a decisão impugnada, que prevê no seu dispositivo:
«Artigo 1.°
São compatíveis com o disposto no n.° 3, alínea c), do artigo 92.° do Tratado CE e com o n.° 3, alínea c), do artigo 61.° do [Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, de 2 de Maio de 1992 (JO 1994, L 1, p. 3, a seguir acordo EEE)] os seguintes auxílios previstos pela Alemanha a favor de diversos projectos de investimento da Volkswagen [...] na Saxónia:
- auxílios concedidos pela Alemanha [ao grupo Volkswagen] referentes aos [seus] projectos de investimento em Mosel (Mosel II) e Chemnitz (Chemnitz II) sob a forma de subvenções ao investimento até ao montante de 418,7 milhões de marcos alemães,
- auxílios concedidos pela Alemanha [ao grupo Volkswagen] referentes aos [seus] projectos de investimento em Mosel (Mosel II) e Chemnitz (Chemnitz II) sob a forma de prémios ao investimento até ao montante de 120,4 milhões de marcos alemães.
Artigo 2.°
São incompatíveis com o disposto no n.° 3, alínea c), do artigo 92.° do Tratado CE e com o n.° 3, alínea c), do artigo 61.° do acordo EEE pelo que não podem ser concedidos os seguintes auxílios previstos pela Alemanha a favor de diversos projectos de investimento da Volkswagen [...] na Saxónia:
- auxílios ao investimento a favor [do grupo Volkswagen] referentes aos [seus] projectos de investimento na Mosel II e na Chemnitz II sob a forma de amortizações especiais sobre investimentos no quadro da Lei sobre as regiões assistidas, de um valor nominal de 51,67 milhões de marcos alemães,
- auxílios ao investimento a favor [do grupo Volkswagen] referentes aos [seus] projectos de investimento na Mosel II sob a forma de subvenções ao investimento no montante de 189,1 milhões de marcos alemães que ultrapassam o montante referido no primeiro travessão do artigo 1.°
Artigo 3.°
A Alemanha garantirá que a capacidade das unidades fabris de Mosel não exceda o nível de 432 unidades/dia em 1997 [...]
Por outro lado, a Alemanha transmitirá e discutirá com a Comissão relatórios anuais sobre a realização dos investimentos elegíveis no montante de 2 654,1 milhões de marcos alemães [na] Mosel II e na Chemnitz II e sobre os auxílios efectivamente pagos, a fim de garantir que a intensidade de auxílio efectiva combinada, expressa com equivalente-subvenção bruto, não exceda 22,3% no que se refere à Mosel II e 20,8% no que se refere à Chemnitz II [...]
Artigo 4.°
A Alemanha comunicará à Comissão, no prazo de um mês a contar da notificação da presente decisão, as medidas adoptadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 5.°
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.»
46 Na sequência de carta enviada pelo Presidente da Volkswagen ao Ministro-Presidente do Freistaat Sachsen, em 8 de Julho de 1996, o Freistaat Sachsen pagou à Volkswagen, em Julho de 1996, 90,7 milhões de DEM a título de subvenções ao investimento que tinham sido declaradas incompatíveis com o mercado comum pela decisão impugnada.
Tramitação processual
47 Por petições apresentadas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância, respectivamente, em 26 de Agosto e 13 de Setembro de 1996, o Freistaat Sachsen, por um lado, e a Volkswagen e VW Sachsen, por outro, interpuseram dois recursos de anulação parcial da decisão impugnada, registados sob os n.os T-132/96 e T-143/96.
48 Pelo presente recurso, entrado na Secretaria do Tribunal de Justiça, em 16 de Setembro de 1996, a República Federal da Alemanha impugnou a mesma decisão.
49 Por despacho de 4 de Fevereiro de 1997, o Tribunal de Justiça suspendeu a instância no presente processo até serem proferidos os acórdãos do Tribunal de Primeira Instância nos processos T-132/96 e T-143/96.
50 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 13 de Março de 2000, foi admitida a intervenção no presente processo do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte em apoio dos pedidos da Comissão.
51 Por acórdão de 15 de Dezembro de 1999, Freistaat Sachsen e o./Comissão (T-132/96 e T-143/96, Colect., p. II-3663, a seguir «acórdão do Tribunal de Primeira Instância»), o Tribunal de Primeira Instância negou provimento aos recursos referidos no n.° 47 do presente acórdão.
52 Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal de Justiça, em 23 de Fevereiro de 2000, o Freistaat Sachsen, por um lado, e a Volkswagen e a VW Sachsen por outro, interpuseram dois recursos do acórdão do Tribunal de Primeira Instância registados, respectivamente, sob os números C-57/00 P e C-61/00 P.
Quanto ao mérito
53 A República Federal da Alemanha pede que o Tribunal de Justiça anule, em primeiro lugar, o artigo 2.° da decisão impugnada, em segundo, o artigo 1.° da mesma decisão, na medida em que os subsídios ao investimento e os prémios ao investimento declarados compatíveis com o mercado comum são, respectivamente, limitados a 418,7 milhões e a 120,4 milhões de DEM, bem como, em último lugar, o segundo parágrafo do artigo 3.° da mesma decisão, na medida em que determina que a intensidade efectiva combinada dos auxílios, expressa com equivalente subvenção-bruto não poderá exceder 22,3% para a Mosel II e 20,8% para a Chemnitz II. Este Estado-Membro pede igualmente a condenação da Comissão nas despesas.
54 Em apoio do recurso, a República Federal da Alemanha invoca vários fundamentos de anulação baseados, respectivamente, na violação do artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado CE [que passou, após alteração, a artigo 87.° , n.° 2, alínea c), CE], do dever de fundamentação previsto no artigo 190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE), do artigo 92.° , n.° 3, alínea b), do Tratado, do artigo 92.° , n.° 3, alínea a), do Tratado, do artigo 92.° , n.° 3, do Tratado, na ininteligibilidade e inexactidão da análise de custos e lucros efectuada pela Comissão, bem como, em último lugar, no princípio da protecção da confiança legítima.
55 A Comissão pede que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso e condene a recorrente nas despesas.
56 Na réplica, a República Federal da Alemanha desistiu de dois fundamentos, um baseado na violação do artigo 92.° , n.° 3, alínea a), do Tratado e, outro, na violação do princípio da protecção da confiança legítima.
Quanto ao primeiro fundamento, baseado na violação do artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado
57 O Governo alemão, baseando-se em vários elementos (produtividade, taxa de exportação marginal da Alemanha de Leste, diferença entre a procura interna e a produção local, crescimento do produto interno bruto, produto interno bruto por habitante e taxa de desemprego), considera que, em 1996 e por um período indeterminado, a Alemanha de Leste foi afectada por desvantagens graves causadas pela divisão da Alemanha.
58 Segundo o mesmo governo, são compatíveis com o mercado comum os auxílios concedidos, desde que se verifiquem as condições exigidas pelo artigo 92.° do Tratado, o que sucede no caso em apreço.
59 Ora, a Comissão, na decisão impugnada, recusou deliberadamente aplicar esta regra pelo facto de as derrogações das proibições de auxílios de Estado serem de interpretação estrita. Sem contestar a exigência de tal interpretação das derrogações, o Governo alemão critica a Comissão por ter reduzido ao máximo o alcance da derrogação prevista no artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado, prejudicando assim o seu efeito útil.
60 Lembra que estas disposições foram mantidas, mesmo após a reunificação alemã, no Tratado da União Europeia, no Tratado de Amesterdão e no acordo EEE, o que demonstra que os autores desses Tratados e deste acordo conceberam a referida derrogação como destinada a ultrapassar a situação especial resultante da divisão política e económica da Alemanha.
61 No âmbito de aplicação do artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado, a Comissão devia ter-se limitado a verificar se não existia uma aplicação abusiva do mesmo por parte das autoridades nacionais, em especial se o auxílio se destinava a compensar as desvantagens económicas ligadas à divisão da Alemanha, o que a Comissão não fez precisamente no caso em apreço.
62 Além disso, resulta da comparação da redacção da alínea c) do artigo 92.° , n.° 2, do Tratado («compensar as desvantagens») com a redacção da alínea b) («remediar os danos causados») que, na situação visada na primeira disposição, as desvantagens económicas não ocorreram na sequência de um acontecimento único e imprevisto, mas verificaram-se progressivamente, em razão do desenvolvimento separado da Alemanha de Leste e da Alemanha Ocidental.
63 No caso em apreço, a Comissão exerceu os seus poderes de controlo de modo excessivo e absteve-se propositadamente de apreciar a necessidade de compensar as desvantagens económicas ligadas à divisão da Alemanha.
Apreciação do Tribunal de Justiça
64 As disposições do artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado especificam que são compatíveis com o mercado comum «[o]s auxílios atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão da Alemanha, desde que sejam necessários para compensar as desvantagens económicas causadas por esta divisão».
65 Não tendo estas disposições sido revogadas, após a reunificação da Alemanha, nem pelo Tratado da União Europeia nem pelo Tratado de Amesterdão, não se pode presumir, tendo em conta o alcance objectivo das normas de direito comunitário, que aquelas disposições ficaram sem objecto após esta reunificação (v. acórdãos de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, C-156/98, Colect., p. I-6857, n.os 47 e 48, e de 28 de Janeiro de 2003, Alemanha/Comissão, C-334/99, Colect., p. I-1139, n.° 116).
66 Contudo, tratando-se de uma derrogação ao princípio geral da incompatibilidade com o mercado comum dos auxílios de Estado, enunciado no artigo 92.° , n.° 1, do Tratado, o n.° 2, alínea c), deste artigo deve ser objecto de interpretação estrita (acórdão de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, já referido, n.° 49).
67 A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou, nos acórdãos, já referidos, de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão (n.° 52), e de 28 de Janeiro de 2003, Alemanha/Comissão (n.° 120), que a expressão «divisão da Alemanha» se refere, historicamente, ao estabelecimento da linha de fronteira entre as duas zonas de ocupação em 1948 e, consequentemente, que as «desvantagens económicas causadas por esta divisão» apenas abrangem as desvantagens económicas resultantes do isolamento gerado, em certas regiões alemãs, pelo estabelecimento desta fronteira física, tais como a ruptura de vias de comunicação ou a perda de mercados na sequência da interrupção das relações comerciais entre as duas partes do território alemão.
68 O Governo alemão, designadamente na audiência, contestou esta interpretação dada pelo Tribunal de Justiça e propôs, no essencial, que o conceito de «desvantagens económicas [visadas] por esta divisão» na acepção do artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado se aplique aos auxílios necessários para compensar os atrasos do desenvolvimento económico cuja causa pode ser atribuída ao regime político-económico que existiu no território dos novos Länder.
69 Esta interpretação do conceito de desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha não pode ser aceite.
70 Com efeito, a concepção do Governo alemão de que o artigo 92.° , n.° 2, alínea c), CE permite compensar integralmente o atraso económico, mesmo que incontestável, de que sofrem os novos Länder ignora quer o carácter excepcional desta disposição quer o seu contexto e os objectivos que prossegue (v. acórdão de 28 de Janeiro de 2003, Alemanha/Comissão, já referido, n.° 121).
71 A este propósito, importa lembrar a exigência da interpretação estrita de uma derrogação ao princípio geral da incompatibilidade com o mercado comum dos auxílios de Estado (v. n.° 66 do presente acórdão).
72 Por conseguinte, como resulta claramente do n.° 54 do acórdão de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, já referido, apenas podem ser compensadas, na acepção desta disposição, as desvantagens económicas directamente causadas pela divisão geográfica da Alemanha.
73 Daí decorre que o artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado não pode ser interpretado no sentido de abranger situações que não são sequelas directas da existência anterior de uma fronteira inter-alemã, mas que são, em larga medida, o resultado concreto das políticas económicas conduzidas pela República Democrática Alemã.
74 A interpretação do artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado defendida pelo Governo alemão teria, portanto, como consequência quebrar o nexo directo que deve necessariamente existir entre a desvantagem económica e a divisão geográfica da Alemanha.
75 As diferenças de desenvolvimento entre os antigos e os novos Länder explicam-se por outras causas que não o corte geográfico resultante da divisão da Alemanha, designadamente pelos regimes político-económicos diferentes instituídos nas duas partes da Alemanha.
76 Por conseguinte, não tendo o Governo alemão feito prova de que os auxílios eram necessários para compensar uma desvantagem económica causada pela divisão geográfica da Alemanha, não demonstrou, portanto, que a Comissão tenha violado o artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado.
77 Acresce que este governo afirma, no entanto, que, no passado, esta disposição não foi unicamente interpretada pela Comissão como uma regra destinada a compensar desvantagens resultantes directamente da fronteira entre a Alemanha Ocidental e a Alemanha de Leste, mas igualmente como uma disposição destinada a ultrapassar as consequências económicas da divisão da Alemanha em diferentes zonas económicas. Remete a esse respeito para a decisão da Comissão, de 11 de Dezembro de 1964, relativa aos auxílios destinados a facilitar a integração do Sarre na economia da República Federal da Alemanha (Bulletin de la Communauté économique européenne 2-1965, p. 33, a seguir «decisão relativa ao Sarre»).
78 Resulta desta decisão que a Comissão autorizou, quer por força do artigo 92.° , n.° 2, alínea b), do Tratado, quer do artigo 92.° , n.° 2, alínea c), deste, determinados auxílios a favor, em primeiro lugar, das pessoas expulsas, refugiadas e vítimas da guerra ou do desmantelamento, em segundo lugar, das regiões fronteiriças da zona soviética, em terceiro lugar, de Berlim (Alemanha), devido à sua situação particular e, por último, do Sarre, com vista a facilitar a sua integração na República Federal da Alemanha.
79 Contudo, contrariamente ao que pretende o Governo alemão, estes auxílios não foram concedidos unicamente para beneficiar o Sarre, e em especial, não está claramente definida a base jurídica em que se apoia a Comissão para a autorização dos auxílios concedidos a este Land. Como o advogado-geral referiu no n.° 71 das conclusões apresentadas nos processos Freistaat Sachsen e o./Comissão (acórdão C-57/00 P e C-61/00 P), o artigo 92.° , n.° 2, alínea b), do Tratado e o artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do mesmo são mencionados alternativamente e, como a decisão relativa ao Sarre se refere igualmente a auxílios a favor de regiões fronteiriças da zona soviética e de Berlim, não é possível deduzir da referência ao artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado que esta só é feita em relação ao Sarre, quando pode também ser feita em relação às regiões fronteiriças da zona soviética e a Berlim.
80 De todo o modo, há que notar que, independentemente da interpretação dada pela Comissão no passado ao artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado, esta não pode afectar a justeza da interpretação da mesma disposição por parte da Comissão na decisão impugnada e, portanto, a sua validade.
81 Com efeito, é unicamente no quadro do artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado que deve ser apreciada a validade da decisão impugnada e não de acordo com os parâmetros de uma alegada prática anterior.
82 Do que precede resulta que o primeiro fundamento é improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, baseado na violação do artigo 190.° do Tratado
Quanto à alegada falta de fundamentação da decisão à luz do artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado
83 Na primeira parte do segundo fundamento, o Governo alemão critica a Comissão por apenas ter fundamentado a decisão impugnada à luz do artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado, quando aquele indicou que considerava que o artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do mesmo constituía a base jurídica determinante. A este respeito, de acordo com o referido governo, a Comissão, sem apresentar qualquer justificação, limitou-se a invocar a necessidade de uma interpretação estrita desta última disposição e a referir que a mesma não deve ser aplicada a auxílios regionais a favor de novos projectos de investimento.
84 Ora, de acordo com o Governo alemão, resulta de jurisprudência constante que o alcance do dever de fundamentação depende designadamente da natureza do acto em causa. Este dever está sujeito a condições particularmente rigorosas no que concerne às decisões dirigidas a destinatários específicos, por forma a que o Tribunal de Justiça possa exercer a sua fiscalização e a que, quer os Estados-Membros, quer os nacionais interessados conheçam as condições em que as instituições comunitárias deram aplicação ao Tratado. Esta fundamentação é ainda mais importante no presente caso, já que, além de um Estado-Membro, estão igualmente em causa as autoridades de um Land e uma sociedade privada.
85 O mesmo governo acrescenta que a remissão por parte da Comissão para outras decisões, igualmente inquinadas de um vício de fundamentação, não é susceptível de tornar a decisão impugnada inteligível para os interessados.
86 De acordo com a Comissão, a decisão impugnada está suficientemente fundamentada, uma vez que se inscreve num contexto amplamente conhecido do Governo alemão.
- Apreciação do Tribunal de Justiça
87 De acordo com jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao Tribunal exercer o seu controlo. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas directa e individualmente afectadas pelo acto podem ter em obter explicações. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 190.° do Tratado deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v., designadamente, acórdãos de 13 de Março de 1985, Países Baixos e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comissão, 296/82 e 318/82, Recueil, p. 809, n.° 19, e de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink's France, C-367/95 P, Colect., p. I-1719, n.° 63).
88 É verdade que a decisão impugnada contém uma exposição sumária dos fundamentos que estiveram na base da recusa por parte da Comissão de aplicar a derrogação prevista no artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado aos factos do caso em apreço.
89 Contudo, importa sublinhar que a decisão impugnada foi adoptada num contexto bem conhecido do Governo alemão e vem na linha de uma prática decisional assente.
90 A este propósito, importa sublinhar que, nas suas relações com a Comissão, o Governo alemão, a partir de 1990, se referiu variadas vezes às disposições do artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado, insistindo na sua importância para a recuperação económica dos novos Länder.
91 As teses invocadas a este propósito pelo Governo alemão foram rejeitadas por diversas decisões da Comissão, como a Decisão 94/266/CE, de 21 de Dezembro de 1993, relativa à proposta de concessão de um auxílio à SST-Garngesellschaft mbH, Turíngia (JO 1994, L 114, p. 21), a decisão Mosel I e a Decisão 94/1074/CE, de 5 de Dezembro de 1994, relativa ao projecto das autoridades alemãs de concederem um auxílio à Textilwerke Deggendorf GmbH, Turíngia (JO L 386, p. 13).
92 Face a este contexto, a decisão impugnada podia ser fundamentada de forma sumária (acórdãos de 26 de Novembro de 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique e o./Comissão, 73/74, Colect., p. 503, n.° 31, e de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, já referido, n.° 105).
93 No presente caso, deve concluir-se que, embora sumária, a decisão impugnada estava suficientemente fundamentada.
94 Consequentemente, improcede a primeira parte do segundo fundamento.
Quanto ao alegado carácter contraditório da fundamentação da decisão impugnada no que se refere à natureza do investimento
95 Na segunda parte do segundo fundamento, o Governo alemão afirma que a fundamentação da decisão impugnada é contraditória. Ora, de acordo com este governo, é jurisprudência assente que as decisões devem conter uma fundamentação clara, unívoca e isenta de qualquer contradição, permitindo assim aos órgãos jurisdicionais proceder a um controlo jurídico.
96 Segundo o Governo alemão, a decisão impugnada reveste carácter ambíguo e contraditório na medida em que, enquanto no ponto XII dos fundamentos desta decisão a Comissão referiu a existência de um aumento das capacidades existentes, considerou, ao invés, nos pontos III, quinto parágrafo, e V dos mesmos fundamentos, o projecto como um projecto uniforme que faltava ainda concluir e que estava por isso adiado. Não é possível tratar o mesmo processo de investimento considerando-o simultaneamente concluído e, assim, passível de uma ampliação, e como projecto não concluído, mas simplesmente adiado.
- Apreciação do Tribunal de Justiça
97 A este propósito, importa observar que é pacífico que, em 1993, a Volkswagen decidiu adiar uma parte do projecto de investimento inicialmente previsto.
98 Em contrapartida, o conceito de «ampliação do investimento» não se refere de modo algum ao calendário de execução do projecto propriamente dito. Este conceito deve ser perspectivado conjuntamente com o de investimento «em terreno aberto».
99 Resulta claramente do ponto XII, oitavo parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada que, por investimento ou instalação de raiz, se deve entender «não apenas [...] que a unidade fabril se situa de facto num terreno aberto, mas que na perspectiva da empresa investidora se trata de um local novo, ainda para desenvolver». Nos termos do mesmo parágrafo, «[c]onsequentemente, a empresa vê-se confrontada com os seguintes problemas específicos por oposição à ampliação de uma fábrica já existente: falta de infra-estruturas adequadas, falta de uma logística organizada, inexistência de mão-de-obra qualificada para os objectivos concretos da empresa em questão e inexistência de uma estrutura de fornecedores de componentes».
100 Ao invés, no presente caso, a Comissão tomou em consideração, no ponto XII, nono parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada, que «as diferentes partes do projecto de investimento em Mosel iam entrar em funcionamento em momentos distintos». Dado que a instalação em Mosel, a partir de 1994, de uma fábrica de automóveis estava operacional, a Comissão pôde, correctamente, daí retirar como consequência, no décimo parágrafo do mesmo ponto, que, à face do direito comunitário, os «futuros investimentos numa nova oficina de pintura e numa linha de montagem final na Mosel II não constituem, por conseguinte, um investimento de raiz, mas antes a ampliação de capacidades existentes».
101 Do que precede deve concluir-se que, não sendo a fundamentação da decisão impugnada contraditória, improcede a segunda parte do segundo fundamento.
102 Resulta, assim, dos n.os 94 e 101 do presente acórdão que este fundamento é improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, baseado na violação do artigo 92.° , n.° 3, alínea b), do Tratado
103 O Governo alemão critica a Comissão por não ter aplicado o artigo 92.° , n.° 3, alínea b), do Tratado, nem fundamentado a recusa de aplicação desta disposição, que aquele afirma ter invocado a título preventivo como base jurídica. Refere-se ao ponto X, segundo parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada, nos termos do qual:
«A aplicação da derrogação prevista no n.° 3, alínea b), do artigo 92.° do Tratado não se justifica de modo algum no caso da Alemanha. Embora a reunificação tenha tido efeitos negativos na economia alemã, isso não é por si só suficiente para permitir aplicar a referida disposição a um regime de auxílio. A última vez que a Comissão classificou um regime de auxílio como medida destinada a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro foi em 1991, ao aprovar um auxílio a favor de um programa de privatização na Grécia. Na decisão correspondente, a Comissão frisou que o programa de privatização constituía uma parte integrante dos compromissos assumidos em conformidade com a Decisão 91/306/CEE do Conselho, de 4 de Março de 1991, relativamente ao saneamento da economia nacional. A situação na Alemanha é completamente diferente.»
104 Segundo o mesmo governo, o artigo 92.° , n.° 3, alínea b), do Tratado devia aplicar-se uma vez que determinadas regiões de um Estado-Membro, como era o caso dos novos Länder, estavam numa situação económica crítica.
Apreciação do Tribunal de Justiça
105 Nos termos do artigo 92.° , n.° 3, alínea b), do Tratado, podem ser considerados compatíveis com o mercado comum os auxílios «destinados [...] a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro».
106 Face ao contexto e à economia desta disposição, bem como à necessidade de interpretar em sentido estrito as derrogações ao princípio geral da incompatibilidade com o mercado comum dos auxílios de Estado (v. n.° 66 do presente acórdão), há que concluir que a perturbação visada nesta disposição deve afectar a economia de um Estado-Membro, e não apenas a de uma das suas regiões ou partes do território.
107 Com efeito, é no quadro do artigo 92.° , n.° 3, alíneas a) ou c), do Tratado que as regiões desfavorecidas de um Estado-Membro podem beneficiar de auxílios considerados pela Comissão compatíveis com o mercado comum.
108 Ora, no quadro do terceiro fundamento, o Governo alemão limitou-se a fazer referência a uma perturbação grave da economia do Freistaat Sachsen e de modo algum afirmou que esta situação tivesse como consequência uma perturbação grave da economia da República Federal da Alemanha.
109 Daí resulta que improcede a argumentação do Governo alemão que se refere à recusa da aplicação do artigo 92.° , n.° 3, alínea b), do Tratado.
110 Quanto à crítica relativa à falta de fundamentação desta recusa de aplicação, há que concluir, face à jurisprudência recordada nos n.os 87 e 92 do presente acórdão, que, embora sumária a este respeito, a decisão impugnada se mostra suficientemente fundamentada tendo em conta o contexto do processo, as decisões anteriormente adoptadas pela Comissão neste âmbito, designadamente a decisão Mosel I, e a falta de argumentos específicos invocados durante o processo administrativo.
111 Resulta do que precede que o terceiro fundamento é improcedente.
Quanto ao quarto fundamento, baseado na violação do artigo 92.° , n.° 3, do Tratado
1. Quanto à primeira parte do quarto fundamento
112 Na primeira parte do quarto fundamento, o Governo alemão afirma que, admitindo que o artigo 92.° , n.° 2, alínea c), do Tratado não seja aplicável, a Comissão deveria, para se pronunciar sobre a compatibilidade de um auxílio com o mercado comum, tomar em conta os elementos de que dispunha no momento da concessão do auxílio em causa e não no momento da adopção da decisão impugnada. Ora, à data da concessão dos auxílios em causa, estes não estavam sujeitos à obrigação de notificação em separado, uma vez que faziam parte do décimo nono programa-quadro, que tinha sido aprovado pela Comissão por carta de 2 de Outubro de 1990 enviada ao Governo alemão.
113 Com efeito, de acordo com este governo, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, para apreciar a compatibilidade de um auxílio com o mercado comum, importa ter em conta o momento em que o mesmo foi concedido, pelo que a data a tomar em consideração é a de 22 de Março de 1991. Ora, à época, o enquadramento comunitário não se aplicava, em seu entender, na Alemanha, devido a ter chegado ao seu termo em 31 de Dezembro de 1990 e à oposição do governo federal.
114 Assim, este enquadramento comunitário só pode ser considerado aplicável a partir de Abril de 1991, portanto, após a data de concessão dos auxílios, ou seja, 22 de Março de 1991.
115 Nestas condições, os auxílios controvertidos deveriam ter sido entendidos como fazendo parte de um regime de auxílio que foi objecto de uma autorização geral da Comissão.
116 A Comissão sustenta que a argumentação do Governo alemão é incorrecta. Alega, no essencial, em primeiro lugar, que, no momento da adopção da decisão impugnada, em 26 de Junho de 1996, não era obrigada a tomar como base a situação factual e jurídica existente em Março de 1991. Em segundo lugar, mesmo que tivesse que se basear na situação factual e jurídica de Março de 1991, os auxílios controvertidos deveriam de qualquer modo ter-lhe sido notificados e a Comissão deveria poder controlá-los sem restrições. Por último, admitindo que se deveria ter baseado numa data na qual a República Federal da Alemanha não tinha ainda dado o seu acordo à aplicação do enquadramento comunitário para o sector automóvel, tal não teria impedido a Comissão de aplicar este texto.
- Apreciação do Tribunal de Justiça
117 A argumentação do Governo alemão assenta na premissa segundo a qual, não se aplicando o enquadramento comunitário entre os meses de Janeiro e Março de 1991, seria um dado adquirido a aprovação dos auxílios controvertidos, que eram abrangidos pelo regime de auxílios regionais previstos no décimo nono programa-quadro.
118 Esta argumentação não pode ser aceite.
119 Com efeito, como resulta claramente dos n.os 8 e 12 do presente acórdão, o Governo alemão tomou conhecimento de que a aprovação dos auxílios regionais visados pelo décimo nono programa-quadro não abrangia os sectores aí mencionados, designadamente o sector automóvel, quando o custo de uma operação de auxílio ultrapassasse 12 milhões de ecus.
120 Foi, aliás, assim que o entendeu o Governo alemão, como resulta da citação do décimo nono programa-quadro que consta do n.° 8 do presente acórdão.
121 Daí que, não cobrindo a aprovação os auxílios no sector automóvel, os auxílios controvertidos deviam ser notificados, quer por força das disposições do enquadramento comunitário quer, admitindo que este não fosse aplicável, por força do artigo 93.° , n.° 3, do Tratado.
122 Nestas condições, e dada a irrelevância da questão da aplicabilidade do enquadramento comunitário entre os meses de Janeiro e Abril de 1991, improcede a primeira parte deste fundamento.
2. Quanto à segunda parte do quarto fundamento
123 Na segunda parte do quarto fundamento, o Governo alemão critica a Comissão por ter procedido, no quadro da aplicação do artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado, a uma análise de custos e lucros do projecto na qual o projecto relativo à Mosel II e à Chemnitz II já não era considerado um novo investimento (investimento de raiz), mas antes uma ampliação do investimento, e isto não obstante o facto de ter sido qualificado de modo diferente durante anos.
124 Assim, esta análise conduz, quanto ao prazo aplicado à avaliação dos inconvenientes suportados pela Volkswagen, a dados menos favoráveis bem como a um menor grau de compatibilidade dos auxílios. Ora, é pacífico, de acordo com o Governo alemão, que a Mosel II e a Chemnitz II constituem investimentos novos realizados de raiz e que, se tivessem sido considerados como tais, a totalidade dos prémios ao investimento controvertidos teria sido declarada compatível com o mercado comum.
- Apreciação do Tribunal de Justiça
125 No que concerne ao cálculo dos custos de exploração, a Comissão fez uma distinção entre os investimentos ditos «de raiz», nos quais toma em consideração os custos suplementares durante um período de cinco anos, e a dita «ampliação» de investimentos, na qual atende unicamente aos custos suplementares relativamente a um período de três anos.
126 Nos termos do ponto XII, oitavo parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada «[...] a expressão projecto de raiz é utilizada não apenas para designar que a unidade fabril se situa de facto num terreno aberto, mas que na perspectiva da empresa investidora se trata de um local novo, ainda para desenvolver. Consequentemente, a empresa vê-se confrontada com os seguintes problemas específicos por oposição à ampliação de uma fábrica já existente: falta de infra-estruturas adequadas, falta de uma logística organizada, inexistência de mão-de-obra qualificada para os objectivos concretos da empresa em questão e inexistência de uma estrutura de fornecedores de componentes. No entanto, se estes serviços puderem ser prestados por uma unidade do mesmo grupo situada nas proximidades, o projecto será considerado como ampliação, mesmo no caso de ser localizado em terreno aberto. Esta definição comunitária difere da noção de novo investimento, tal como determinada pelo direito nacional. Dado que um projecto de raiz definido nestes termos envolve problemas mais importantes e que o espaço de tempo necessário para atingir a capacidade plena, e consequentemente a rendibilidade, é mais prolongado, pode justificar-se o cálculo das desvantagens de custos de exploração por referência a um período mais longo [...]».
127 No caso em apreço, a Comissão considerou que as oficinas de carroçaria em bruto e de prensagem da Mosel II eram investimentos de raiz. Por conseguinte, tomou em consideração os seus custos de exploração em relação a um período de cinco anos, isto é, de 1993 a 1997 (oficina de carroçaria) e de 1994 a 1998 (oficina de prensagem), na sua análise de custos e lucros. Ao invés, as oficinas de pintura e de montagem final da Mosel II e da Chemnitz II foram qualificadas de ampliação do investimento, pelo que os seus custos de exploração foram tomados em consideração relativamente a um período de três anos, isto é, de 1997 a 1999.
128 Com efeito, é referido no ponto XII, nono e décimo parágrafos, dos fundamentos da decisão impugnada:
«No caso em apreço, a Comissão teve de ter em conta que as diferentes partes do projecto de investimento em Mosel iam entrar em funcionamento em momentos distintos. Consequentemente, as dificuldades iniciais relacionadas com as diversas partes do projecto também ocorreriam em momentos diferentes. Além disso, a Comissão tomou igualmente em consideração o facto de a natureza do projecto ter sofrido alterações devido aos atrasos na sua execução. Com a instalação das unidades de prensagem e de carroçaria e a sua ligação à antiga fábrica Mosel I, em 1994 já estava implantada em Mosel uma unidade de produção de veículos automóveis em pleno funcionamento. Isto é igualmente manifesto pela rendibilidade das empresas VW na Saxónia desde 1994.
Os futuros investimentos numa nova oficina de pintura e numa linha de montagem final na Mosel II não constituem, por conseguinte, um investimento de raiz, mas antes a ampliação de capacidades existentes. Dado já existir uma estrutura montada de fornecedores de componentes (v. supra), terem já sido criadas as infra-estruturas necessárias e a maioria dos trabalhadores ter sido absorvida da Mosel I, as desvantagens típicas de um projecto de raiz só se colocam numa medida bastante reduzida. O mesmo é válido em relação à unidade de fabrico de motores Chemnitz II. Tal como noutros casos de ampliação da capacidade, o aumento da produção nestas unidades fabris é muito rápido. Enquanto as autoridades alemãs e a VW propuseram inicialmente uma análise do período 1998-2002 para todos os projectos em Mosel e Chemnitz, a Comissão analisou as desvantagens de exploração em relação aos projectos de raiz por referência a um período de cinco anos, 1993-1997 (construção de carroçarias) e 1994-1998 (prensa), e em relação às ampliações por referência a um período de três anos, 1997-1999 (oficina de pintura, montagem final, Chemnitz II). Foi igualmente tido em conta que a capacidade de produção de prensa e de construção de carroçarias foi ampliada no mesmo período (1997-1999) de 432 automóveis/dia para 750 automóveis/dia, a fim de abastecer plenamente a nova oficina de pintura e a linha de montagem final na Mosel II. Consequentemente, a análise teve em conta, em relação a este período (1997-1999), desvantagens adicionais em termos de custos de exploração resultantes da ampliação.»
129 A este propósito, a Comissão goza, no quadro da aplicação do artigo 92.° , n.° 3, do Tratado, de um amplo poder discricionário (v., designadamente, acórdão de 15 de Junho de 1993, Matra/Comissão, C-225/91, Colect., p. I-3203, n.os 23 a 25), pelo que, relativamente à questão de saber se as unidades de pintura e de montagem final da Mosel II e da Chemnitz II devem ser qualificadas de investimentos de raiz ou de ampliação de investimentos, a fiscalização do Tribunal se limita à verificação da exactidão material dos factos tidos em consideração para a qualificação contestada e da inexistência de erro manifesto de apreciação.
130 É de notar, a este respeito, que os conceitos de investimento de raiz ou de ampliação de investimento devem ser objecto de uma interpretação comunitária, sem a qual o conteúdo e o alcance desses conceitos poderão variar em função do direito nacional aplicável, ficando assim prejudicada a uniformidade de aplicação do direito comunitário.
131 A concepção da Comissão de acordo com a qual a importância das desvantagens ligadas aos custos de exploração que pode ser tomada em consideração varia consoante deva ser instalada uma infra-estrutura completa (situação que se apresenta, no entender da Comissão, no caso de inexistência de uma infra-estrutura adequada, de logística organizada, de mão-de-obra qualificada para os objectivos concretos da empresa e de uma estrutura de fornecedores) ou tal infra-estrutura já exista não é manifestamente errónea e responde à exigência de uma interpretação estrita das derrogações ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado comum enunciada no artigo 92.° , n.° 1, do Tratado (v. n.° 66 do presente acórdão).
132 A este respeito, a Comissão considerou correctamente e sem cometer erro manifesto de apreciação que as oficinas de pintura e de montagem final da Mosel II e da Chemnitz II não podiam ser qualificadas de investimentos de raiz, uma vez que, a partir de 1994 o mais tardar, existia em Mosel uma unidade de produção automóvel plenamente operacional constituída pelas oficinas de pintura e de montagem final da Mosel I, oficinas de carroçaria em bruto e de prensagem da Mosel II bem como da Chemnitz II. Resulta em especial do processo que, desde 1994, a Volkswagen dispunha no local de uma infra-estrutura adequada, de logística organizada, de mão-de-obra qualificada para os seus objectivos concretos e de uma estrutura de subcontratantes bem definida, pelo que o investimento efectuado podia ser considerado uma ampliação do investimento na acepção da decisão impugnada.
133 Assim, improcede a segunda parte do quarto fundamento.
134 Resulta, pois, do que antecede que o referido fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao quinto fundamento, baseado na ininteligibilidade e inexactidão da análise dos custos e lucros efectuada pela Comissão
135 No quinto fundamento, o Governo alemão critica a Comissão por não ter tido em conta a situação inicial efectiva que caracterizou os investimentos na Mosel II e na Chemnitz II e ter efectuado verificações insuficientes relativamente a este novo investimento.
136 Esta observação aplica-se, em especial, à conclusão a que a Comissão chegou na decisão impugnada quanto ao facto de, a partir de meados de 1994, ter sido instalada uma fábrica operacional e rentável em Mosel. Esta conclusão ignora as medidas de reestruturação adoptadas na Mosel I e na Chemnitz I após o acordo de princípio celebrado com o THA em Outubro de 1990, as quais tinham carácter de medidas provisórias, destinadas a manter o pessoal ocupado até à construção da Mosel II e da Chemnitz II. Quanto à alegada rendibilidade da Mosel I e da Chemnitz I, a Comissão compreendeu erradamente os métodos de cálculo internos do grupo Volkswagen. Do mesmo modo, a VW sempre insistiu junto da Comissão, no que se refere ao seu compromisso no Saxe, na necessidade de considerar a totalidade do projecto de investimento de um modo global, recusando a segmentação do mesmo. A este propósito, o Governo alemão remete para as observações da Volkswagen e da VW Sachsen bem como do Freistaat Sachsen nos articulados apresentados no Tribunal de Primeira Instância nos processos T-132/96 e T-143/96.
137 De acordo com a Comissão, este fundamento do Governo alemão, segundo o qual a análise efectuada pela Comissão na decisão impugnada é ininteligível, carece de motivação, sendo, em consequência, juridicamente irrelevante.
138 Não obstante, a Comissão alega, quanto ao mérito, que o Governo alemão esteve estreitamente associado ao procedimento administrativo. Além disso, os sucessivos projectos de análise de custos e lucros realizados pela Comissão desde 1992 foram transmitidos ao referido governo e comentados ponto por ponto com os seus representantes.
Apreciação do Tribunal de Justiça
139 Sem que seja necessário apreciar a questão da admissibilidade deste fundamento, há que notar, no que respeita, em primeiro lugar, à crítica relativa a uma alegada falta de fundamentação quanto ao cálculo da análise dos custos e dos lucros realizados, que o Governo alemão estava estreitamente associado ao processo de elaboração da decisão impugnada e conhecia, portanto, a razão pela qual a Comissão considerava não poder aderir à análise dos custos e lucros realizados que tinha sido feita pela Volkswagen (v., neste sentido, acórdão de 11 de Janeiro de 1973, Países Baixos/Comissão, 13/72, Recueil, p. 27, n.° 12, Colect., p. 9).
140 Importa igualmente lembrar que a Comissão não está obrigada a responder, na fundamentação de uma decisão, a todas as questões de direito e de facto suscitadas pelos interessados, desde que tenha tomado em consideração todas as circunstâncias e todos os elementos relevantes do caso concreto (v., neste sentido, acórdãos de 17 de Janeiro de 1995, Publishers Association/Comissão, C-360/92 P, Colect., p. I-23, n.° 39, e de 24 de Outubro de 1996, Alemanha e o./Comissão, C-329/93, C-62/95 e C-63/95, Colect., p. I-5151, n.° 32).
141 No caso em apreço, resulta do processo que o Governo alemão, em especial, não contestou o facto de os sucessivos projectos de análise dos custos e lucros realizados pela Comissão desde 1992 lhe terem sido transmitidos e terem sido comentados ponto por ponto com os seus representantes, designadamente nas reuniões de 11 de Abril e 29 de Maio de 1996. Além disso, verifica-se que a análise definitiva dos custos e lucros na qual se baseia a decisão impugnada retoma, no essencial, a contida nos projectos apreciados nas referidas reuniões e que, quando a decisão impugnada diverge dos projectos nas mesmas discutidos, essas divergências são favoráveis à Volkswagen e à VW Sachsen.
142 Nestas condições, a fundamentação da decisão impugnada deve ser considerada suficiente, sendo irrelevante, neste aspecto, o facto de a mesma decisão não retomar na íntegra os dados da análise de custos e lucros e de esta - por razões de confidencialidade evidentes - não ter sido junta à referida decisão.
143 Em segundo lugar, relativamente à crítica segundo a qual estava operacional uma fábrica desde 1994, resulta do processo que, o mais tardar a partir de 1994, existia em Mosel uma unidade de produção automóvel operacional constituída pelas oficinas de pintura e de montagem final da Mosel I, oficinas de carroçaria em bruto e de prensagem da Mosel II e da Chemnitz II. Assim, desde essa altura e, contrariamente ao que afirma o Governo alemão, a Volkswagen e a VW Sachsen podiam incontestavelmente dar início à produção de automóveis.
144 No que concerne, em terceiro lugar, à questão da alegada falta de rentabilidade da Mosel I e da Chemnitz I, há que notar que o Governo alemão não apresentou, nem sequer sumariamente, qualquer elemento susceptível de sustentar essa afirmação.
145 Por fim, relativamente à necessidade de tomar em consideração o projecto de investimento globalmente e não, como fez a Comissão, de modo segmentado, é de concluir que as diferentes fábricas começaram a laborar escalonadamente no tempo, pelo que cada unidade devia ser objecto de uma avaliação distinta, a fim de ser tomada em consideração a situação em termos de ordenamento do local no momento da respectiva entrada em serviço. Esta avaliação separada impunha-se face à distinção feita pela Comissão entre investimentos de raiz e a ampliação de investimentos, distinção essa que tem necessariamente como consequência uma diferenciação quanto à intensidade dos auxílios autorizados.
146 Decorre destas considerações que improcede o quinto fundamento.
147 Face ao que antecede, é de negar provimento ao recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
148 Nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Federal da Alemanha e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas. Nos termos do artigo 69.° , n.° 4, do mesmo regulamento, o Reino Unido suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.
3) O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte suportará as suas próprias despesas.