CELEX: 62002CJ0209
Richtlijn 92/43/EEG
Niet-nakoming
Instandhouding van natuurlijke habitats
Wilde flora en fauna
Leefruimte van kwartelkoning
Speciale beschermingszone 'Wörschacher Moos'

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 4 juni 2002, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens
artikel 226 EG beroep ingesteld strekkende tot vaststelling dat de Republiek Oostenrijk, door een project tot uitbreiding
van een golfterrein in de gemeente Wörschach in de deelstaat Stiermarken goed te keuren, ondanks negatieve conclusies van
de beoordeling van de gevolgen voor de habitat van de kwartelkoning (crex crex) in een in deze gemeente gelegen speciale beschermingszone,
als bedoeld in artikel 4 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103,
blz. 1; hierna:
vogelrichtlijn), de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 6, leden 3 en 4, en 7 van richtlijn 92/43/EEG
van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7;
hierna:
habitatrichtlijn).
Rechtskader
De vogelrichtlijn
Artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn legt de lidstaten de verplichting op om de gebieden die beantwoorden aan de
door deze bepalingen gestelde ornithologische criteria, als speciale beschermingszones (hierna:
SBZ) aan te wijzen.
Artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn bepaalt: De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde
beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voorzover deze vervuiling, verslechtering
en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten
de lidstaten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen.
De habitatrichtlijn
Artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de habitatrichtlijn bepaalt:
2.
De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats
van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor
de zones zijn aangewezen voorzover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden
kunnen hebben.
3.
Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of
in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling
gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de
conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde
nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke
kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4.
Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis
van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische
aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele
samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen
alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke
gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
Overeenkomstig artikel 7 van de habitatrichtlijn komen
de uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen [...] in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien
uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van [de vogel]richtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig
artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn
erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning
door een lidstaat overeenkomstig [de vogel]richtlijn, indien deze datum later valt.
De kwartelkoning is een soort die voorkomt in bijlage I van de vogelrichtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 85/411/EEG van
de Commissie van 25 juli 1985 (PB L 233, blz. 33).
De precontentieuze procedure
Bij beschikking van 14 mei 1999 (hierna:
beschikking van 14 mei 1999) heeft de regering van de deelstaat Stiermarken goedkeuring verleend voor de uitbreiding van het golfterrein van Weissenbach
op het grondgebied van de gemeente Wörschach door de aanleg van twee nieuwe banen in een als SBZ aangewezen gebied, bekend
onder de naam SBZ
Wörschacher Moos. Naar aanleiding van een klacht zond de Commissie de Republiek Oostenrijk op 4 november 1999 een aanmaningsbrief. In deze
brief wees zij erop dat zowel de in de klacht verstrekte gegevens als de deskundigenrapporten waarop de beschikking van 14 mei
1999 was gegrond melding maakten van negatieve gevolgen, als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, die de
verwezenlijking van het betreffende uitbreidingsproject naar alle waarschijnlijkheid zou hebben op de bestaande kwartelkoningpopulatie.
Een goedkeuring van dit project had derhalve enkel kunnen worden verleend, voorzover de voorwaarden van artikel 6, lid 4,
van de habitatrichtlijn waren vervuld. Geen van deze voorwaarden was volgens haar evenwel door de bevoegde overheden nageleefd.
De Republiek Oostenrijk was aldus de krachtens de bepalingen van de vogelrichtlijn, junctis de artikelen 6, leden 3 en 4,
en 7 van de habitatrichtlijn, op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
In de brief van 12 januari 2000 die de Republiek Oostenrijk de Commissie als antwoord zond, verklaarde de regering van de
deelstaat Stiermarken dat, aangezien de duurzame gevolgen van het project voor de natuur en voor het gebied van meet af aan
door voorwaarden in de beschikking van 14 mei 1999 hadden kunnen worden voorkomen, het niet noodzakelijk was gevonden om na
te gaan of er bijzondere economische belangen gewichtiger waren dan de belangen inzake natuurbescherming. Dank zij de voorwaarden
die in de beschikking van 14 mei 1999 waren opgelegd, was verzekerd dat de voorzienbare schadelijke gevolgen voor de kwartelkoning
waren voorkomen.
Bij brief van 27 juli 2000 bracht de Commissie een met redenen omkleed advies uit, waarin zij betoogde dat het deskundigenonderzoek
dat door de overheid van de deelstaat Stiermarken aan de heer Gepp van het Instituut voor de bescherming van natuur en ecologie
te Graz (Oostenrijk) was toevertrouwd, had aangetoond dat de geplande uitbreiding van het golfterrein een potentieel aanzienlijk
risico voor de kwartelkoningpopulatie inhield. Zij was er dan ook niet van overtuigd dat de in de beschikking van 14 mei 1999
gestelde voorwaarden ter voorkoming van het gesignaleerde risico doeltreffend waren. De deskundige had overigens afgeraden
om complexe randvoorwaarden op te leggen, die de mogelijke risicofactoren slechts gedeeltelijk zouden beperken en had concrete
alternatieve plaatsen voor deze uitbreiding aanbevolen, aangezien hij de aanleg van de twee nieuwe banen als onverenigbaar
met de instandhouding van de kwartelkoningpopulatie beschouwde.
In haar met redenen omkleed advies verklaarde de Commissie eveneens dat zij in het bezit was van een nieuwe studie, getiteld
Verspreiding, biologie en ecologie van de kwartelkoning in de vallei van de Enns in Stiermarken, die de heer Schäffer had verricht in opdracht van het Instituut voor de bescherming van natuur en ecologie te Graz. Volgens
deze studie moest bij de huidige stand van de kennis van het biologische gedrag van de kwartelkoning worden aangenomen dat
de voor de uitbreiding van het golfterrein voorziene terreinen geheel binnen het mogelijkerwijze door de kwartelkoning gebruikte
weidegebied vielen. De Commissie kwam dan ook tot de conclusie dat de gebruikte habitatstructuren door de uitbreiding van
het golfterrein zouden worden vernietigd. De goedkeuring voor de verwezenlijking van het project van uitbreiding van het golfterrein
op het grondgebied van de gemeente Wörschach was bijgevolg in strijd met de vereisten van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn
en in weerwil van de negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen van deze uitbreiding voor het betreffende gebied
verleend.
De Republiek Oostenrijk werd verzocht de nodige maatregelen te nemen om binnen twee maanden na de kennisgeving ervan aan dit
advies te voldoen.
Bij brief van 6 december 2000 antwoordde de Oostenrijkse regering dat de bevoegde regering van de deelstaat de mening bleef
toegedaan dat er geen inbreuk op de gemeenschapswetgeving was begaan, aangezien de verwezenlijking van het betrokken project
geen significante gevolgen voor het gebied kon hebben in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.
Op 31 mei 2002 heeft de Commissie besloten onderhavig beroep in te stellen.
De ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
Primair stelt de Oostenrijkse regering dat het Verwaltungsgerichtshof (Administratief Hof) (Oostenrijk) op 27 juni 2002 de
beschikking van 14 mei 1999 nietig heeft verklaard op grond van proceduregebreken. Gelet op de werking ex tunc van het arrest
van het Verwaltungsgerichtshof, heeft de beschikking van 14 mei 1999 in wezen nooit bestaan. De onderhavige procedure wegens
niet-nakoming dient derhalve geen doel meer, aangezien zij precies de beschikking betreft. Bovendien is het ter uitvoering
van het arrest van het Verwaltungsgerichtshof verboden om op de twee betrokken nieuwe banen te spelen. De nieuwe beschikking,
die dient te worden gegeven na de aanvraag van de exploitant van het golfterrein, zal volgens de Oostenrijkse regering in
overeenstemming met het gemeenschapsrecht worden gegeven en de onderhavige procedure kan geen preventief karakter hebben ten
aanzien van een beschikking die nog moet worden genomen.
De Commissie betoogt dat het argument betreffende het verdwijnen van het voorwerp van het beroep om twee redenen moet worden
afgewezen. Weliswaar bevindt de zaak zich door de nietigverklaring van de beschikking van 14 mei 1999 weer in de toestand
waarin zij zich bevond voordat de beschikking werd gegeven, doch de verantwoordelijke instantie blijft gehouden een nieuwe
beschikking te geven op verzoek van de belanghebbende, namelijk het beroep van de exploitant van het golfterrein. Gezien de
bevoegde instantie hier nog niet op heeft beslist, kan op dit ogenblik onmogelijk met zekerheid worden bepaald of althans
het formele aspect van de inbreuk wel verdwenen is. Anderzijds bestond de inbreuk zowel formeel als feitelijk nog bij het
verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie gestelde termijn.
Beoordeling door het Hof
Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een inbreuk worden beoordeeld naar de situatie waarin de betrokken lidstaat
zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en dat het Hof met daarna opgetreden
wijzigingen geen rekening kan houden (zie met name de arresten van 18 maart 1999, Commissie/Frankrijk, C-166/97, Jurispr.
blz. I-1719, punt 18, en 30 januari 2002, Commissie/Griekenland, C-103/00, Jurispr. blz. I-1147, punt 23).
In casu staat vast dat de beschikking van 14 mei 1999, die door de Commissie als de grondslag van de door de Republiek Oostenrijk
gepleegde inbreuk is beschouwd, nog steeds van kracht was aan het einde van de termijn die door de Commissie aan de betrokken
lidstaat was gesteld om aan het met redenen omkleed advies te voldoen. De Oostenrijkse regering geeft overigens zelf toe dat
de in deze beschikking bedoelde twee nieuwe golfbanen ondertussen ook beide waren gerealiseerd.
Het onderhavige beroep wegens niet-nakoming kan derhalve in geen geval als zonder voorwerp worden beschouwd (zie in die zin
het arrest van 24 maart 1988, Commissie/Griekenland, C-240/86, Jurispr. blz. 1835, punten 12-15).
De door de Republiek Oostenrijk aangevoerde exceptie dient derhalve te worden verworpen.
Ten gronde
Argumenten van partijen
De Commissie voert aan dat krachtens artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn geen goedkeuring had mogen worden verleend
voor het project tot uitbreiding van het betrokken, in een SBZ gelegen golfterrein. Deze uitbreiding kan namelijk een significante
invloed hebben op dit gebied en op de kwartelkoningpopulatie en dus de functie van de SBZ sterk beperken, wat de instandhoudingsdoelstellingen
van de gemeenschapsregeling betreft. Overigens was ook niet aan de voorwaarden van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn
voor goedkeuring van het project voldaan.
De Oostenrijkse regering betoogt dat op grond van een regelmatig uitgevoerde beoordeling van de gevolgen, alsook van de vervolgens
in de beschikking van 14 mei 1999 gelaste maatregelen elke significante bedreiging van de in de SBZ
Wörschacher Moos levende kwartelkoningpopulatie was uitgesloten. Derhalve behoefde niet aan de voorwaarden van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn
voor de goedkeuring van de uitbreiding van het betreffende golfterrein te worden voldaan.
Beoordeling door het Hof
Aangezien het om een krachtens artikel 4 van de vogelrichtlijn erkende SBZ gaat, volgt uit artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn,
gelezen in samenhang met artikel 7 van deze richtlijn, dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig
is voor het beheer van de SBZ, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan
hebben voor deze zone, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor deze zone, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen
daarvan. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor de SBZ, geven de bevoegde nationale instanties slechts
toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van de betrokken
SBZ niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Het staat vast dat, in het kader van de onderzoeksprocedure vóór de beschikking van 14 mei 1999, in 1998 op verzoek van de
overheid van de deelstaat Stiermarken een deskundigenrapport is opgesteld door de heer Gepp van het Instituut voor de bescherming
van natuur en ecologie te Graz. Dit deskundigenrapport is in deze beschikking overgenomen.
Blijkens dit rapport komt een populatie kwartelkoningen voor in de SBZ waar de betrokken uitbreiding van het golfterrein zou
plaatsvinden. Deze uitbreiding zou in het bijzonder ertoe leiden dat een gedeelte van de voedsel- en rustgronden van deze
soort verdwijnt, de bestaande functionele verbanden door de versnippering van de verschillende door de kwartelkoning gebruikte
zones worden vernietigd en de habitatstructuren verdwijnen of worden verstoord. De maatregelen die eventueel ervoor konden
zorgen dat de door de verwezenlijking van het omstreden project veroorzaakte hinder werd verminderd, zouden slechts een beperkt
effect hebben, zouden moeilijk in de praktijk te brengen zijn en hun doeltreffendheid op lange termijn zou twijfelachtig zijn.
Uiteindelijk zou de aanleg van de twee nieuwe golfbanen het voortbestaan in het gedrang dreigen te brengen van de in de SBZ
Wörschacher Moos levende kwartelkoningen, de enige populatie die zich in de centrale Alpen zou kunnen voortplanten. Daarom worden in het deskundigenrapport
alternatieve plaatsen voor de uitbreiding van het golfterrein aangegeven.
Op verzoek van de overheid van de deelstaat Stiermarken heeft de heer Lentner op 26 juni 1999 een deskundigenrapport opgesteld
over de geldigheid van het door de heer Gepp verrichte deskundigenonderzoek, in het licht van de conclusies die deze overheid
hieruit had getrokken. De heer Lentner is van oordeel dat het standpunt in de beschikking van 14 mei 1999, dat de voorgeschreven
maatregelen het mogelijk zouden maken om de negatieve invloeden op het bestand van de kwartelkoning te voorkomen en aldus
het overleven van de aanwezige populatie veilig te stellen, in genen dele wordt gesteund door het deskundigenrapport van de
heer Gepp of door andere rapporten of ornithologische adviezen die de overheid ter beschikking stonden. In werkelijkheid zouden
deze als compenserende maatregelen voorziene maatregelen als niet geschikt moeten worden aangemerkt om de negatieve gevolgen
met een zekere veiligheidsmarge te voorkomen.
Gelet op de inhoud van deze deskundigenrapporten en bij ontstentenis van enige bewijzen ter weerlegging ervan, moet worden
vastgesteld dat de Oostenrijkse autoriteiten bij hun beschikking van 14 mei 1999 er niet van mochten uitgaan dat het in casu
bedoelde project van uitbreiding van het golfterrein met de in deze beschikking voorziene maatregelen de in de SBZ
Wörschacher Moos levende kwartelkoningpopulatie niet significant zou kunnen verstoren en de natuurlijke kenmerken van deze zone niet ernstig
in het gedrang zou brengen.
De omstandigheid dat de door de heer Gepp op 15 juli 2002 op verzoek van de regering van de deelstaat Stiermarken opgestelde
nota over de interpretatie van de beoordelingen en conclusies in zijn eigen deskundigenrapport de strekking daarvan enigermate
lijkt te nuanceren, kan op generlei wijze afdoen aan de vaststelling in het vorige punt van dit arrest. Hetzelfde geldt voor
de tellingen van de populaties kwartelkoningen die in de SBZ
Wörschacher Moos verbleven in 2000 en in 2002, waarbij respectievelijk twee en drie mannetjes met baltsgedrag werden waargenomen, hetgeen
de Oostenrijkse regering aanvoert om aan te tonen dat de uitbreiding van het golfterrein geen significante vermindering van
de betrokken populaties heeft veroorzaakt.
Uit hetgeen voorafgaat blijkt dat de beschikking van 14 mei 1999 niet is gegeven in overeenstemming met de in artikel 6, lid 3,
van de habitatrichtlijn gestelde vereisten. Het staat evenzeer vast dat de voorwaarden, bedoeld in artikel 6, lid 4, van deze
richtlijn, in casu niet waren vervuld.
Derhalve moet worden vastgesteld dat de Republiek Oostenrijk de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens
artikel 6, leden 3 en 4, juncto artikel 7 van de habitatrichtlijn, door het project tot uitbreiding van het golfterrein in
de gemeente Wörschach in de deelstaat Stiermarken goed te keuren ondanks de negatieve conclusies van de beoordeling van de
gevolgen voor de habitat van de kwartelkoning (crex crex) in de in deze gemeente gelegen
Wörschacher Moos die als SBZ is aangewezen in de zin van artikel 4 van de vogelrichtlijn.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Republiek Oostenrijk in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering
van de Commissie in de kosten worden verwezen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
rechtdoende, verstaat:
1)
Door het project tot uitbreiding van het golfterrein in de gemeente Wörschach in de deelstaat Stiermarken goed te keuren,
ondanks de negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor de habitat van de kwartelkoning (crex crex) in de
in deze gemeente gelegen
Wörschacher Moos die als speciale beschermingszone is aangewezen in de zin van artikel 4 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april
1979 inzake het behoud van de vogelstand, is de Republiek Oostenrijk de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens
de artikelen 6, leden 3 en 4, en 7 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke
habitats en de wilde flora en fauna.
2)
De Republiek Oostenrijk wordt verwezen in de kosten.
Timmermans
Gulmann
Cunha Rodrigues
Puissochet
Colneric
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 januari 2004.
De griffier
De president van de Tweede kamer
R. Grass
C. W. A. Timmermans
–
Procestaal: Duits.