CELEX: 62000CJ0117
Manquement d'État
Directives 79/409/CEE et 92/43/CEE
Conservation des oiseaux sauvages
Zones de protection spéciale

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 27 mars 2000, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour se conformer à l'article 3 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1, ci-après la «directive oiseaux»), à l'égard du lagopède des saules, et à l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de cette même directive ainsi qu'à l'article 6, paragraphe 2, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la «directive habitats»), en ce qui concerne la zone de protection spéciale (ci-après la «ZPS») de l'Owenduff-Nephin Beg Complex, l'Irlande ne s'est pas conformée auxdites directives et a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE.
La législation communautaire
2 La directive oiseaux concerne, selon son article 1er, paragraphe 1, la conservation de toutes les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est d'application.
3 Aux termes de l'article 2 de la directive oiseaux, «[l]es États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d'oiseaux visées à l'article 1er à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles».
4 L'article 3 de la directive oiseaux prévoit:
«1. Compte tenu des exigences mentionnées à l'article 2, les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour préserver, maintenir ou rétablir une diversité et une superficie suffisantes d'habitats pour toutes les espèces d'oiseaux visées à l'article 1er.
2. La préservation, le maintien et le rétablissement des biotopes et des habitats comportent en premier lieu les mesures suivantes:
a) création de zones de protection;
b)  entretien et aménagement conformes aux impératifs écologiques des habitats se trouvant à l'intérieur et à l'extérieur des zones de protection;
c) rétablissement des biotopes détruits;
d)  création de biotopes.»
5 L'article 4 de la directive oiseaux dispose:
«1. Les espèces mentionnées à l'annexe I font l'objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d'assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.
[...]
Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive.
2. Les États membres prennent des mesures similaires à l'égard des espèces migratrices non visées à l'annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d'hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. À cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d'importance internationale.
[...]
4. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu'elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. En dehors de ces zones de protection, les États membres s'efforcent également d'éviter la pollution ou la détérioration des habitats.»
6 L'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats est libellé comme suit:
«Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d'espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d'avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.»
7 Aux termes de l'article 7 de la directive habitats, les obligations découlant de son article 6, paragraphes 2 à 4, se substituent aux obligations découlant de l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive oiseaux, en ce qui concerne les zones classées en vertu de l'article 4, paragraphe 1, de la directive oiseaux ou reconnues d'une manière similaire en vertu de l'article 4, paragraphe 2, de cette dernière directive, à partir de la date de mise en application de la directive habitats ou de la date de classification ou de reconnaissance par un État membre en vertu de la directive oiseaux si cette dernière date est postérieure.
8 Selon l'article 23, paragraphe 1, de la directive habitats, les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive dans un délai de deux ans à compter de sa notification. Cette directive ayant été notifiée en juin 1992, ledit délai a expiré en juin 1994.
La procédure précontentieuse
9 Le 9 octobre 1997, la Commission a adressé au gouvernement irlandais une lettre de mise en demeure pour inobservation des articles 3 et 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive oiseaux ainsi que de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats. Dans cette lettre, elle soulignait l'incidence négative du «surpâturage» sur la principale ZPS d'Irlande, à savoir l'Owenduff-Nephin Beg Complex, de même que l'impact négatif dudit surpâturage sur les habitats du lagopède des saules, un oiseau sédentaire relevant de l'article 3 de la directive oiseaux. Les autorités irlandaises n'ont pas répondu à cette lettre.
10 Le 8 avril 1998, la Commission a adressé à l'Irlande un avis motivé par lequel elle faisait valoir que, en négligeant de prendre toutes les mesures nécessaires pour se conformer à l'article 3 de la directive oiseaux, à l'égard du lagopède des saules, et à l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de cette directive ainsi qu'à l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats, en ce qui concerne la ZPS de l'Owenduff-Nephin Beg Complex, cet État membre ne s'était pas conformé auxdites directives et avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu du traité. Elle invitait l'Irlande à se conformer audit avis dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
11 Par lettre du 1er septembre 1998, les autorités irlandaises ont répondu à l'avis motivé en fournissant des informations sur les nouvelles mesures prises pour restreindre le surpâturage tant en général que, plus spécifiquement, dans la zone de l'Owenduff-Nephin Beg Complex.
12 Considérant que ces informations ne lui permettaient pas de conclure que l'Irlande avait mis fin au manquement reproché, la Commission a décidé de saisir la Cour du présent recours.
Sur le fond
Sur le moyen tiré de la violation de l'article 3 de la directive oiseaux
13 La Commission rappelle que l'habitat du lagopède des saules se situe dans les collines et les tourbières et que son régime alimentaire se compose principalement de bruyère commune, dont il dépend également pour la construction de son nid et pour se protéger contre les prédateurs. Ainsi, la répartition du lagopède des saules se limiterait, en Irlande, aux zones de tourbières et de landes dominées par la bruyère. Or, la bruyère serait une espèce végétale particulièrement vulnérable au surpâturage et sérieusement menacée par celui-ci en Irlande. À cet égard, la Commission cite des études qui mettraient en évidence une régression très nette et récente, dans cet État membre, de la population des lagopèdes des saules, ainsi qu'une réduction importante des zones occupées par cette espèce tout comme des zones où elle se reproduit. En ce qui concerne la régression de ladite population, la Commission se réfère à un rapport de l'Irish Wildbird Conservancy de 1993. Quant à la réduction desdites zones, la Commission renvoie à deux atlas portant sur les oiseaux nicheurs de Grande-Bretagne et d'Irlande. Par ailleurs, l'aire de nidification de ladite espèce couvrirait toujours, dans une large mesure, les zones désignées par les autorités irlandaises comme dégradées. Dès lors, l'Irlande aurait manqué à ses obligations de sauvegarder une diversité et une superficie suffisantes d'habitats pour le lagopède des saules.
14 Le gouvernement irlandais soutient que la Commission n'a pas établi que les faits dont elle lui fait grief avaient eu pour effet, soit conjointement, soit séparément, de réduire l'habitat du lagopède des saules au point qu'il n'était désormais plus suffisant pour la conservation de celui-ci. Ce gouvernement indique que le lagopède des saules, en tant que sous-espèce du lagopède blanc, fait partie d'une espèce très répandue et non menacée. Quant aux deux atlas cités par la Commission, qui se référeraient respectivement aux périodes allant de 1968 à 1972 et de 1988 à 1991, la différence des méthodes ayant présidé à leur confection rendrait la comparaison de leurs chiffres et les conclusions qui en sont dégagées sujettes à caution aux fins de la constatation d'une réduction de la population des lagopèdes des saules et de son aire de répartition. Le gouvernement irlandais conteste également que les zones de bruyère, dont dépend le lagopède des saules, soient sérieusement menacées par le surpâturage, même s'il reconnaît que le surpâturage a exercé une incidence négative sur le nombre de lagopèdes des saules et sur la superficie de l'habitat de cette espèce.
15 Il convient de rappeler que l'article 3 de la directive oiseaux oblige les États membres à prendre toutes les mesures nécessaires pour préserver, maintenir ou rétablir une diversité et une superficie suffisantes d'habitats pour toutes les espèces d'oiseaux visées par cette directive. Selon la jurisprudence de la Cour, les obligations à charge des États membres découlant de cette disposition existent dès avant qu'une diminution du nombre d'oiseaux ait été constatée ou qu'un risque de disparition d'une espèce protégée se soit concrétisé (voir arrêt du 2 août 1993, Commission/Espagne, C-355/90, Rec. p. I-4221, point 15).
16 Or, le rapport élaboré en 1993 par l'Irish Wildbird Conservancy, qui est une organisation non gouvernementale spécialisée dans la protection des oiseaux en Irlande, avait identifié le lagopède des saules comme l'une des douze espèces d'oiseaux nicheurs les plus menacées du pays. Ce rapport indiquait ainsi que la population du lagopède des saules avait diminué de plus de 50 % durant les vingt dernières années.
17 Par ailleurs, une comparaison des deux ouvrages scientifiques que sont l'Atlas of Breeding Birds in Britain and Ireland: 1968-1972 et le New Atlas of Breeding Birds in Britain and Ireland: 1988-1991, élaborés par D. W. Gibbons, J. B. Reid et R. A. Chapman, met en évidence une réduction importante des zones occupées par le lagopède des saules, ainsi que des zones où il se reproduit. À cet égard, il importe de souligner que, dans le second de ces atlas, les auteurs, bien qu'évoquant et reconnaissant la nécessité de procéder avec prudence à la comparaison des données, font valoir que, «[e]n dépit de ces difficultés, les cartes identifiant les changements reflètent toutefois les véritables modifications sous-jacentes dans la répartition géographique [des espèces]».
18 En outre, il n'est pas contesté que l'aire de nidification du lagopède des saules, qui est mentionné comme une espèce à part entière à l'annexe II/1 de la directive oiseaux, couvre, dans une large mesure, les zones désignées par le Heritage Council (Conseil du patrimoine irlandais) comme dégradées en raison du surpâturage.
19 Il convient également de rappeler que, dans sa lettre du 1er septembre 1998, l'Irlande a reconnu que, de manière générale, on peut raisonnablement considérer que les populations de lagopèdes des saules ont été affectées par les conséquences du surpâturage sur leurs habitats. Dans la même lettre, cet État membre indique que, d'une part, le lagopède des saules dépend de la bruyère commune, qui constitue l'espèce végétale dominante sur de nombreuses landes, hautes tourbières et hautes terres d'Irlande, et que, d'autre part, il envisage de désigner une très large superficie de ces types d'habitats, probablement plus de 250 000 hectares, comme zones spéciales de conservation au sens de la directive habitats, de manière à disposer de mécanismes de contrôle du surpâturage.
20 Du reste, dans le plan d'action élaboré en 1995 par l'Irish Wildbird Conservancy pour les douze espèces nicheuses les plus menacées d'Irlande, la maîtrise des pâturages était considérée comme une des mesures essentielles à prendre dans le cadre de l'action prioritaire consistant, dans un premier temps, à enrayer la réduction de la population du lagopède des saules et de son aire de répartition et, dans un second temps, à repeupler les aires de répartition abandonnées depuis la période à laquelle se réfère le premier atlas mentionné au point 17 du présent arrêt.
21 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de constater que l'Irlande n'a pas pris les mesures nécessaires afin de sauvegarder une diversité et une superficie suffisantes d'habitats pour le lagopède des saules, au sens de l'article 3 de la directive oiseaux. Par conséquent, le recours de la Commission doit être, sur ce point, accueilli.
Sur le moyen tiré de la violation de l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive oiseaux et de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats
22 La Commission soutient que l'Irlande n'a pas pris les mesures nécessaires pour empêcher que les tourbières de couverture de la ZPS de l'Owenduff-Nephin Beg Complex ne soient détériorées par le surpâturage. En particulier, le Rural Environmental Protection Scheme (programme de protection de l'environnement rural, ci-après le «REPS») adopté par les autorités irlandaises aurait été et resterait insuffisant pour lutter contre le problème du surpâturage, tant sur le plan général qu'en ce qui concerne l'Owenduff-Nephin Beg Complex. La Commission reconnaît toutefois que le REPS, tel que révisé en 1998, est susceptible de permettre de lutter efficacement contre le problème du surpâturage sur les terres communales pour autant que soient prévus l'établissement, la mise en oeuvre et le suivi de plans-cadres pour la gestion de ces terres. Quant à la réduction généralisée de 30 % du quota de moutons de montagne qui a été décidée au cours de l'hiver 1998/1999, la Commission fait valoir qu'elle s'avère insuffisante si l'on considère toutes les zones affectées par le surpâturage.
23 Tout en reconnaissant qu'un problème tenant au surpâturage s'est progressivement posé dans l'Owenduff-Nephin Beg Complex, le gouvernement irlandais soutient que la Commission n'a pas apporté d'élément de preuve suffisant pour faire constater que l'Irlande a manqué aux obligations résultant de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats et de l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive oiseaux. Ce gouvernement rappelle d'abord que, depuis 1996, les agriculteurs participant au REPS devaient se conformer, s'agissant des terres communales, à des stratégies de mise en pâture. Il renvoie ensuite aux conditions de conservation des tourbières de couverture des landes et des herbages d'altitude ou de zones qualifiées de «Natural Heritage Areas» au titre du REPS tel qu'en vigueur depuis le 1er janvier 1999. En outre, l'Irlande aurait acheté 10 000 des 25 255 hectares de terres constituant la ZPS en question et y aurait autorisé seulement la présence de 6 têtes de bétail et de 150 moutons. Dans le courant de l'année 2000, l'Irlande aurait adopté un plan-cadre pour les autres terres communales de cette ZPS. Les quelque 5 000 hectares restants de l'Owenduff-Nephin Beg Complex ne feraient pas partie des terres communales et ne seraient pas concernés par le problème du surpâturage. Le gouvernement irlandais indique, par ailleurs, que la Commission a approuvé, par décision du 6 août 1998 prise en application du règlement (CEE) n_ 2078/92 du Conseil, du 30 juin 1992, concernant des méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que l'entretien de l'espace national (JO L 215, p. 85), les amendements au REPS notifiés à la Commission à partir de juin 1997. Ce gouvernement relève enfin que la mise en oeuvre du plan de gestion relatif à la conservation de l'Owenduff-Nephin Beg Complex a été retardée en raison de la nécessité de procéder à des consultations publiques approfondies des personnes concernées.
24 En premier lieu, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé (voir, notamment, arrêts du 18 mars 1999, Commission/France, C-166/97, Rec. p. I-1719, point 18, et du 7 décembre 2000, Commission/France, C-374/98, Rec. p. I-10799, point 14). Dès lors, ne peuvent être prises en compte, dans le cadre de la présente affaire, les mesures adoptées par l'Irlande après le 8 juin 1998.
25 En second lieu, il importe de relever qu'il est constant que l'Owenduff-Nephin Beg Complex est classé comme ZPS depuis octobre 1996. En ce qui concerne les zones classées en ZPS, l'article 7 de la directive habitats prévoit que les obligations découlant de l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive oiseaux sont remplacées, notamment, par les obligations découlant de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats, à partir de la date de mise en application de cette dernière directive ou de la date de classification en vertu de la directive oiseaux si cette dernière date est postérieure. Il s'ensuit que, en l'espèce, l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats, et non l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive oiseaux, trouve à s'appliquer à la ZPS de l'Owenduff-Nephin Beg Complex depuis octobre 1996. Dans ces conditions, il convient d'écarter le moyen de la Commission dans la mesure où il se fonde sur la violation de l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive oiseaux et de se borner à examiner s'il y a eu violation de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats.
26 À cet égard, il y a lieu de rappeler que l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats, tout comme l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive oiseaux, impose aux États membres de prendre des mesures appropriées pour éviter, notamment, la détérioration des habitats dans les ZPS classées conformément au paragraphe 1 de ce dernier article (voir arrêt du 25 novembre 1999, Commission/France, C-96/98, Rec. p. I-8531, point 35).
27 Or, s'il est vrai que la Commission ne reproche à l'Irlande aucune infraction en ce qui concerne les 10 000 hectares dont cet État membre est propriétaire et qui feraient désormais l'objet d'un pâturage très limité, il ressort du dossier que d'autres parties de la ZPS de l'Owenduff-Nephin Beg Complex ont été sérieusement endommagées.
28 Ainsi, dans le plan de conservation pour cette ZPS, établi le 22 août 2000 par Dúchas, le service du patrimoine du ministère des Arts, du Patrimoine, de la Région de langue gaélique et des Iles, il est indiqué ce qui suit: «Quelques-unes des couvertures tourbeuses et des régions de lande du site sont gravement érodées à cause du nombre excessif de moutons. À certains endroits, la tourbe se déplace, ce qui crée des tourbières défoncées et des ravines qui sont érodées jusqu'à l'assise rocheuse. Sur les terres les plus élevées, la lande est gravement abîmée à cause de la pression exercée par le pâturage sur les éricacées (bruyère). Assez récemment, de grandes bandes de terre de la zone tourbeuse adjacente au site ont été plantées de conifères, ce qui a entraîné la destruction de grandes bandes de couverture tourbeuse tant dans la zone de plaine que dans celle de montagne».
29 Dans la correspondance échangée avec la Commission avant que celle-ci n'émette son avis motivé, les autorités irlandaises avaient déjà reconnu que l'Owenduff-Nephin Beg Complex était fortement peuplé de moutons, précisant qu'ils parcouraient les vallées inhabitées et les versants montagneux. Elles avaient également admis que les dommages causés par le surpâturage étaient particulièrement graves sur les versants ouest du Lough Feeagh, ce qui aurait contribué à la diminution récente du nombre d'oies rieuses du Groenland allant se nourrir dans cette zone.
30 Selon le plan de conservation cité au point 28 du présent arrêt, il sera nécessaire de limiter le pâturage à un niveau soutenable afin de réaliser des objectifs tels que, d'une part, le maintien et, si possible, le renforcement de la valeur écologique soit de l'habitat prioritaire de l'Owenduff-Nephin Beg Complex, à savoir la tourbière de couverture, soit d'autres habitats caractéristiques de ce site et, d'autre part, le maintien et, si possible, l'accroissement des populations d'oiseaux appartenant aux espèces mentionnées à l'annexe I de la directive oiseaux et fréquentant ledit site, en particulier l'oie rieuse du Groenland et le pluvier doré qui ont justifié le classement de ce site en ZPS. En effet, le surpâturage par les moutons cause des dommages graves à certains endroits et constitue la menace la plus importante pour ce site.
31 D'ailleurs, le gouvernement irlandais reconnaît lui-même, dans sa duplique, qu'il est nécessaire non seulement que les autorités irlandaises arrêtent des mesures de stabilisation en ce qui concerne le problème du surpâturage, mais également qu'elles veillent à rendre possible la remise en état des habitats endommagés. Il indique que la mise en oeuvre du plan de gestion relatif à la conservation de la ZPS en question, du plan-cadre pour les terres communales qui y sont situées et des plans de gestion agricole individuels permettra d'atteindre cet objectif.
32 Il ressort de ce qui précède que l'Irlande n'a pas pris les mesures appropriées pour éviter, dans la ZPS de l'Owenduff-Nephin Beg Complex, la détérioration des habitats d'espèces pour lesquelles cette ZPS avait été désignée.
33 Par conséquent, l'Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats. Il s'ensuit que le recours de la Commission doit également être accueilli sur ce point, dans les limites précisées au point 25 du présent arrêt.
34 Il convient donc de constater que, en ne prenant pas les mesures nécessaires afin de sauvegarder une diversité et une superficie suffisantes d'habitats pour le lagopède des saules et en ne prenant pas les mesures appropriées pour éviter, dans la ZPS de l'Owenduff-Nephin Beg Complex, la détérioration des habitats d'espèces pour lesquelles cette ZPS a été désignée, l'Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 3 de la directive oiseaux et de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
35 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de l'Irlande et cette dernière ayant succombé en l'essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(sixième chambre)
déclare et arrête:
1) En ne prenant pas les mesures nécessaires afin de sauvegarder une diversité et une superficie suffisantes d'habitats pour le lagopède des saules et en ne prenant pas les mesures appropriées pour éviter, dans la zone de protection spéciale de l'Owenduff-Nephin Beg Complex, la détérioration des habitats d'espèces pour lesquelles cette zone de protection spéciale a été désignée, l'Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 3 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, et de l'article 6, paragraphe 2, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.
2) L'Irlande est condamnée aux dépens.