CELEX: 61989CJ0104
Prélèvement supplémentaire sur le lait
Responsabilité non contractuelle

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 31 mars 1989, MM. J. M. Mulder, W. H. Brinkhoff, J. M. M. Muskens et Tj. Twijnstra (affaire C-104/89) et, par requête déposée au greffe de la Cour le 7 février 1990, M. O. Heinemann (affaire C-37/90) ont, en vertu des articles 178 et 215, deuxième alinéa, du traité CEE, demandé la condamnation de la Communauté économique européenne à la réparation du préjudice subi du fait de l'application du règlement (CEE) n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n° 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 13), tel que complété par le règlement (CEE) n° 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n° 804/68 (JO L 132, p. 11), et du préjudice causé par l'application du règlement (CEE) n° 764/89 du Conseil, du 20 mars 1989, modifiant le règlement (CEE) n° 857/84, précité (JO L 84, p. 2). Ils demandent réparation de ces préjudices dans la mesure où ces règlements n'ont pas prévu l'attribution d'une quantité de référence représentative aux producteurs n'ayant pas livré de lait pendant l'année de référence retenue par l'État membre concerné, en exécution d'un engagement pris au titre du règlement (CEE) n° 1078/77 du Conseil, du 17 mai 1977, instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière (JO L 131, p. 1).
2 Conformément à un engagement de non-commercialisation qu'ils avaient pris au titre du règlement n° 1078/77, MM. J. M. Mulder, W. M. Brinkhoff, J. M. M. Muskens et Tj. Twijnstra, agriculteurs établis aux Pays-Bas, d'une part, et M. O. Heinemann, agriculteur établi en Allemagne, d'autre part, n'ont pas livré de lait ni de produits laitiers provenant de leur exploitation au cours d'une période de cinq ans comprenant notamment l'année civile 1983, retenue par les Pays-Bas et la République fédérale d'Allemagne comme année de référence au titre du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait. Leurs demandes, présentées à l'expiration de la période de non-commercialisation, visant à ce que leur soit attribuée une quantité de référence ont été rejetées respectivement par les autorités néerlandaises et allemandes, au motif qu'ils n'avaient pas effectué de livraisons de lait pendant l'année de référence. Ce n'est qu'après l'entrée en vigueur du règlement n° 764/89 qu'ils ont obtenu une quantité de référence spécifique provisoire, au titre de l'article 3 bis du règlement n° 857/84, tel que modifié par le règlement n° 764/89.
3 Il convient de rappeler à titre liminaire que le règlement n° 857/84 du Conseil, tel que complété par le règlement n° 1371/84 de la Commission, ne prévoyait pas, à l'origine, l'attribution d'une quantité de référence aux producteurs qui n'avaient pas, en exécution d'un engagement pris au titre du règlement n° 1078/77, livré de lait pendant l'année de référence retenue par l'État membre concerné. Dans les arrêts du 28 avril 1988, Mulder, point 28 (120/86, Rec. p. 2321), et von Deetzen, point 17 (170/86, Rec. p. 2355), la Cour a toutefois déclaré cette réglementation invalide pour violation du principe de la confiance légitime, dans la mesure où elle ne prévoyait pas l'attribution d'une telle quantité.
4 Dans les arrêts cités, la Cour a constaté qu'un opérateur ayant librement arrêté sa production pendant un certain temps ne pouvait pas légitimement s'attendre à pouvoir reprendre la production dans les mêmes conditions que celles qui prévalaient auparavant et à ne pas être soumis à d'éventuelles règles, entre-temps arrêtées, relevant de la politique des marchés ou de la politique des structures (arrêt Mulder, point 23; arrêt von Deetzen, point 12). La Cour a toutefois ajouté que, lorsqu'il avait été incité, par un acte de la Communauté, à suspendre la commercialisation pour une période limitée, dans l'intérêt général et contre paiement d'une prime, un tel opérateur pouvait légitimement s'attendre à ne pas être soumis, à la fin de son engagement, à des restrictions qui l'affectent de manière spécifique en raison précisément du fait qu'il a fait usage des possibilités offertes par la réglementation communautaire (arrêt Mulder, point 24; arrêt von Deetzen, point 13).
5 C'est à la suite de ces arrêts que le Conseil a arrêté, le 20 mars 1989, le règlement n° 764/89 qui a inséré un nouvel article 3 bis dans le règlement n° 857/84. Cette disposition prévoit en substance que les producteurs laitiers qui n'ont pas, en exécution d'un engagement pris au titre du règlement n° 1078/77, livré de lait pendant l'année de référence obtiennent, dans certaines conditions, une quantité de référence spécifique égale à 60 % de la quantité de lait livrée ou à la quantité d'équivalent lait vendue par le producteur pendant les douze mois précédant le mois du dépôt de la demande de la prime de non-commercialisation ou de renconversion.
6 Cette règle des 60 % a, elle aussi, été déclarée invalide par la Cour, pour violation du principe de la confiance légitime, dès lors que l'application aux producteurs relevant de l'article 3 bis du règlement n° 857/84, tel que modifié, d'un taux d'abattement de 40 % qui, loin de correspondre à une valeur représentative des taux applicables aux producteurs visés à l'article 2, excède de plus du double le total le plus élevé de ces taux doit être considéré comme une restriction qui affecte cette première catégorie d'opérateurs de manière spécifique en raison précisément de leur engagement de non-commercialisation ou de reconversion (arrêts du 11 décembre 1990, Spagl, points 24 et 29, C-189/89, Rec. p. I-4539, et Pastätter, points 15 et 20, C-217/89, Rec. p. I-4585).
7 Pour un plus ample exposé du cadre réglementaire et des faits des litiges, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments des dossiers ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.
Sur la recevabilité
8 Le Conseil et la Commission contestent la recevabilité des recours, au motif que le refus des autorités nationales d'attribuer aux requérants des quantités de référence est imputable non pas à une institution communautaire, mais à ces autorités nationales, en ce qu'elles n'auraient pas fait usage des possibilités prévues par les articles 3, 4 et 4 bis du règlement n° 857/84.
9 Cette argumentation ne saurait être accueillie. En effet, il n'a pas été allégué par les institutions défenderesses qu'il incombait aux États membres d'attribuer des quantités de référence aux requérants en faisant usage de pouvoirs qui n'étaient ni prévus ni appropriés pour régler les cas des exploitants ayant pris un engagement de non-commercialisation. Dans ces conditions, l'illégalité alléguée à l'appui de la demande d'indemnité doit être regardée comme émanant non pas d'un organisme national, mais du législateur communautaire, de sorte que d'éventuels préjudices résultant de l'exécution de la réglementation communautaire par les organismes nationaux sont imputables au législateur communautaire (voir arrêt du 26 février 1986, Krohn/Commission, notamment points 18 et 19, 175/84, Rec. p. 753).
10 La Commission conteste en outre la recevabilité du recours inscrit sous le numéro d'affaire C-104/89, au motif que les requérants n'ont pas suffisamment précisé le dommage qu'ils prétendent avoir subi du fait de l'application du règlement n° 764/89.
11 A cet égard, il suffit de constater que cet argument vise l'étendue du préjudice à réparer. Il relève donc de l'examen du fond, c'est-à-dire des conditions dans lesquelles la responsabilité de la Communauté peut être engagée.
Sur le fond
a) Sur le fondement de la responsabilité
12 L'article 215, deuxième alinéa, du traité dispose qu'en matière de responsabilité non contractuelle la Communauté doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par ses institutions dans l'exercice de leurs fonctions. La portée de cette disposition a été précisée en ce sens que, s'agissant d'actes normatifs qui impliquent des choix de politique économique, la responsabilité de la Communauté ne saurait être engagée qu'en présence d'une violation suffisamment caractérisée d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers (voir notamment arrêt du 25 mai 1978, Bayerische HNL/Conseil et Commission, points 4 à 6, 83/76 et 94/76, 4/77, 15/77 et 40/77, Rec. p. 1209). Plus spécifiquement, dans un contexte normatif comme celui de l'espèce, caractérisé par l'exercice d'un large pouvoir d'appréciation, indispensable à la mise en oeuvre de la politique agricole commune, la responsabilité de la Communauté ne saurait être engagée que si l'institution concernée avait méconnu, de manière manifeste et grave, les limites qui s'imposent à l'exercice de ses pouvoirs (voir notamment arrêt du 25 mai 1978, précité, point 6).
13 Il est en outre de jurisprudence constante que la responsabilité non contractuelle de la Communauté suppose que le dommage allégué dépasse les limites des risques économiques normaux inhérents aux activités dans le secteur concerné (voir arrêts du 4 octobre 1979, Ireks-Arkady/Conseil et Commission, point 11, 238/78, Rec. p. 2955; DGV/Conseil et Commission, point 11, 241/78, 242/78, 245/78 à 250/78, Rec. p. 3017; Interquell Stärke-Chemie/Conseil et Commission, point 14, 261/78 et 262/78, Rec. p. 3045, et Dumortier frères/Conseil, point 11, 64/76 et 113/76, 167/78 et 239/78, 27/79, 28/79 et 45/79, Rec. p. 3091).
14 Ces conditions sont remplies en ce qui concerne le règlement n° 857/84, tel que complété par le règlement n° 1371/84.
15 A cet égard, il convient de rappeler, en premier lieu, qu'ainsi que la Cour l'a déclaré dans les arrêts du 28 avril 1988, Mulder et von Deetzen, précités, ces règlements ont été arrêtés en violation du principe de la confiance légitime, qui est un principe général de droit communautaire, de rang supérieur, visant la protection des particuliers.
16 Il convient de constater, en second lieu, qu'en omettant complètement, sans faire état d'un intérêt public supérieur, de prendre en considération la situation particulière d'une catégorie nettement distincte d'opérateurs économiques, à savoir les producteurs qui n'avaient pas, en exécution d'un engagement pris au titre du règlement n° 1078/77, livré de lait pendant l'année de référence, le législateur communautaire a méconnu de manière manifeste et grave les limites de son pouvoir d'appréciation, violant ainsi de façon suffisamment caractérisée une règle supérieure de droit.
17 Cette violation est d'autant plus évidente que l'exclusion totale et permanente des producteurs concernés de l'attribution d'une quantité de référence, empêchant en fait ceux-ci de reprendre la commercialisation du lait à la fin de leur engagement de non-commercialisation ou de reconversion, ne saurait être considérée ni comme prévisible ni comme entrant dans les limites des risques économiques normaux inhérents à l'activité de producteur de lait.
18 En revanche, contrairement à ce qu'affirment les requérants, la responsabilité de la Communauté ne saurait pas être engagée du fait du règlement n° 764/89, introduisant la règle des 60 %.
19 Il est vrai que cette règle porte, elle aussi, atteinte à la confiance légitime que les producteurs concernés pouvaient placer dans le caractère limité de leur engagement de non-commercialisation ou de reconversion, ainsi que la Cour l'a déclaré dans les arrêts du 11 décembre 1990, Spagl et Pastätter, précités. La violation constatée du principe de la confiance légitime ne saurait cependant être qualifiée de suffisamment caractérisée, au sens de la jurisprudence relative à la responsabilité non contractuelle de Communauté.
20 A cet égard, il convient de rappeler, en premier lieu, que, contrairement à la réglementation de 1984, qui avait mis les opérateurs concernés dans l'impossibilité de commercialiser du lait, la règle des 60 % a permis à ces opérateurs de reprendre leur activité de producteur laitier. Dans le règlement modificatif n° 764/89, le Conseil n'a donc pas omis de prendre en compte la situation des producteurs en cause.
21 Il convient de constater, en second lieu, qu'en adoptant le règlement n° 764/89, à la suite des arrêts du 28 avril 1988, Mulder et von Deetzen, précités, le législateur communautaire a opéré un choix de politique économique quant à la façon dont il fallait mettre en oeuvre les principes dégagés par ces arrêts. Ce choix a procédé, d'une part, de la "nécessité impérieuse de ne pas compromettre la stabilité fragile acquise actuellement sur le marché des produits laitiers" (cinquième considérant du règlement n° 764/89) et, d'autre part, de l'exigence de mettre en balance les intérêts des producteurs concernés et ceux des autres producteurs soumis au régime. Le Conseil a opéré ce choix de sorte à maintenir inchangé le niveau des quantités de référence des autres producteurs tout en augmentant la réserve communautaire de 600 000 tonnes, correspondant à 60 % du total des demandes prévisibles d'attribution de quantités de référence spécifiques, ce qui était, à son avis, la quantité la plus élevée qui soit compatible avec la finalité du régime. Dans ces conditions, le Conseil a tenu compte d'un intérêt public supérieur, sans méconnaître de manière manifeste et grave les limites de son pouvoir d'appréciation en la matière.
22 A la lumière de ce qui précède, il convient donc de conclure que la Communauté est tenue de réparer le dommage subi par les requérants du fait de l'application du règlement n° 857/84, tel que complété par le règlement n° 1371/84, mais non pas le dommage résultant de l'application du règlement n° 764/89.
b) Sur le dommage
23 En ce qui concerne l'évaluation du dommage qui doit être considéré comme résultant de l'application de la réglementation de 1984, il convient de rappeler, à titre liminaire, que tous les requérants dans les deux affaires ont demandé, dès avant l'expiration de leur engagement de non-commercialisation, l'attribution d'une quantité de référence au titre du régime du prélèvement supplémentaire et qu'ils ont repris la commercialisation du lait au plus tard immédiatement après avoir obtenu une quantité de référence spécifique au titre du règlement n° 764/89. Ils ont ainsi manifesté de façon appropriée leur intention de reprendre l'activité de producteur laitier, de sorte que la perte de revenus provenant de livraisons de lait ne saurait être considérée comme la conséquence d'un abandon de la production laitière librement décidé par les requérants.
24 Dans ces conditions, il convient d'examiner l'argument du Conseil et de la Commission tiré de ce que le refus des autorités nationales d'attribuer aux requérants des quantités de référence ne peut être imputé aux institutions communautaires, dès lors que la réglementation en cause permettait de leur attribuer une quantité de référence à plusieurs titres.
25 Cette argumentation coïncide en substance avec celle avancée par les institutions défenderesses à l'encontre de la recevabilité des recours. Il convient donc de la rejeter par les mêmes motifs que ceux développés ci-avant dans le cadre de l'examen de la recevabilité (point 9).
26 En ce qui concerne la portée du dommage à réparer par la Communauté, il y a lieu de prendre en considération, sauf circonstances particulières justifiant une appréciation différente, le manque à gagner constitué par la différence entre, d'une part, les revenus que les requérants auraient tirés, selon le cours normal des choses, des livraisons de lait qu'ils auraient effectuées s'ils avait obtenu, pendant la période comprise entre le 1er avril 1984, date d'entrée en vigueur du règlement n° 857/84, et le 29 mars 1989, date d'entrée en vigueur du règlement n° 764/89, les quantités de référence auxquelles ils avaient droit et, d'autre part, les revenus qu'ils ont effectivement tirés de leurs livraisons de lait, réalisées au cours de cette période en dehors de toute quantité de référence, majorés de ceux qu'ils ont tirés, ou auraient pu tirer, pendant cette même période, d'éventuelles activités de remplacement.
27 Ce mode de calcul appelle toutefois plusieurs précisions.
28 S'agissant d'abord des quantités de référence auxquelles les requérants avaient droit pendant la période en cause, il convient de tenir compte, en l'absence de livraisons de lait effectuées par les requérants au cours de l'année de référence, de la quantité de lait livrée par eux pendant une période représentative, antérieure à leur période de non-commercialisation, telle que la quantité ayant servi de base au calcul de la prime de non-commercialisation.
29 Cette dernière quantité doit être augmentée de 1 %, en application par analogie avec l'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 857/84, afin d'assurer que les requérants ne subissent aucune restriction spécifique par rapport aux producteurs dont les quantités de référence sont fixées conformément audit article 2. La quantité qui en résulte doit, toutefois, être affectée d'un taux d'abattement représentatif des taux d'abattements applicables aux producteurs visés à l'article 2, afin d'éviter que les requérants ne soient  indûment avantagés par rapport à cette dernière catégorie d'opérateurs.
30 Il convient de préciser que, en vue de l'établissement du taux d'abattement représentatif, le pourcentage visé à l'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 857/84 ne saurait être pris en considération. En effet, ce pourcentage est destiné à compenser forfaitairement l'avantage que présente l'augmentation de la productivité générale entre 1981 et 1983, au cas où l'État membre en cause aurait choisi, comme année de référence, l'année civile 1982 ou 1983, et non pas l'année civile 1981. Son application à l'égard des requérants reviendrait à leur imposer une restriction spécifique, dès lors que les quantités de référence qui leur étaient dues doivent être déterminées en fonction de livraisons de lait effectuées antérieurement à 1982.
31 Il convient de préciser en outre que, dans la mesure où une réglementation communautaire, telle que le règlement (CEE) n° 775/87 du Conseil, du 16 mars 1987, relatif à la suspension temporaire d'une partie des quantités de référence visées à l'article 5 quater, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 78, p. 5), prévoit l'octroi d'une indemnité destinée à compenser forfaitairement certains abattements opérés sur les quantités de référence attribuées aux producteurs visés à l'article 2 du règlement n° 857/84, ou la suspension temporaire d'une partie de ces quantités, cette indemnité doit être prise en considération aux fins d'établissement du taux d'abattement représentatif.
32 Pour calculer les revenus que les requérants auraient perçus, selon le cours normal des choses, s'ils avaient effectué les livraisons de lait correspondant aux quantités de référence auxquelles ils avaient droit, il convient de prendre pour base de calcul la rentabilité d'une exploitation représentative du type de celle de chacun des requérants, étant entendu qu'il peut être tenu compte, à cet égard, de la rentabilité réduite qui caractérise généralement une telle exploitation pendant la période de mise en route de la production laitière.
33 S'agissant des revenus provenant d'éventuelles activités de remplacement et qui doivent venir en déduction des revenus hypothétiques mentionnés ci-avant, force est de constater que ces revenus doivent être compris comme englobant non seulement ceux que les requérants ont effectivement tirés d'activités de remplacement, mais encore ceux qu'ils auraient pu réaliser s'ils s'étaient raisonnablement engagés dans de telles activités. Cette conclusion s'impose à la lumière d'un principe général commun aux systèmes juridiques des États membres selon lequel la personne lésée, au risque de devoir supporter le dommage elle-même, doit faire preuve d'une diligence raisonnable pour limiter la portée du préjudice. D'éventuelles pertes d'exploitation encourues par les requérants dans l'exercice d'une telle activité de remplacement ne sauraient être imputées à la Communauté, dès lors que ces pertes ne trouvent pas leur origine dans les effets de la réglementation communautaire.
34 Il s'ensuit que le montant des indemnités dues par la Communauté doit correspondre aux dommages causés par celle-ci. Le point de vue des institutions défenderesses selon lequel le montant de ces indemnités doit être calculé sur la base du montant de la prime de non-commercialisation versé à chacun des requérants doit donc être rejeté. Il y a lieu de préciser, à cet égard, que cette prime constitue la contrepartie de l'engagement de non-commercialisation et ne présente aucun lien avec le préjudice que les requérants ont subi du fait de l'application de la réglementation, arrêtée ultérieurement, en matière de prélèvement supplémentaire.
c) Sur les intérêts
35 Selon une jurisprudence constante, le montant de l'indemnité due doit être assorti d'intérêts moratoires à compter de la date du prononcé de l'arrêt constatant l'obligation de réparer le préjudice. Il y a lieu de fixer un taux d'intérêt de 8 % par an, sous réserve que ce taux ne soit pas supérieur à celui demandé dans les conclusions des recours.
36 Il s'ensuit que, dans l'affaire C-104/89, il convient d'appliquer le taux demandé de 8 % par an et, dans l'affaire
C-37/90, le taux de 7 % par an, conformément aux conclusions du recours.
d) Sur les montants de la réparation
37 Compte tenu des éléments du dossier, la Cour ne s'estime pas en mesure de se prononcer, à ce stade de la procédure, sur les montants des indemnités que la Communauté doit payer à chacun des requérants.
38 Il convient donc d'inviter les parties, sous réserve d'une décision ultérieure de la Cour, à se mettre d'accord sur ces montants à la lumière des considérations qui précèdent et à transmettre à la Cour, dans un délai de douze mois, les montants à payer, établis d'un commun accord ou, à défaut, à lui faire parvenir, dans le même délai, leurs conclusions chiffrées.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
Les dépens doivent être réservés.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR,
statuant avant dire droit, déclare et arrête:
1)  Les défendeurs sont tenus de réparer le dommage subi par les demandeurs du fait de l'application du règlement (CEE) n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, tel que complété par le règlement (CEE) n° 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, dans la mesure où ces règlements n'ont pas prévu l'attribution d'une quantité de référence aux producteurs n'ayant pas, en exécution d'un engagement pris au titre du règlement (CEE) n° 1078/77 du Conseil, du 17 mai 1977, livré de lait pendant l'année de référence retenue par l'État membre concerné.
2)  Les montants des indemnités dues seront assortis d'intérêts au taux de 8 % par an dans l'affaire C-104/89 et de 7 % dans l'affaire C-37/90, à compter de la date du prononcé de l'arrêt.
3)  Les recours sont rejetés pour le surplus.
4)  Les parties transmettront à la Cour, dans un délai de douze mois à compter de la date du prononcé de l'arrêt, les montants à payer, établis d'un commun accord.
5)  A défaut d'accord, les parties feront parvenir à la Cour, dans le même délai, leurs conclusions chiffrées.
6)  Les dépens sont réservés.