CELEX: 62005CJ0232
Incumplimiento de Estado
Ayudas de Estado
Ayudas en favor de Scott Paper SA/Kimberly-Clark
Obligación de recuperación
Incumplimiento debido a la aplicación del procedimiento nacional
Autonomía procesal nacional
Límites
"Procedimiento nacional que permita la ejecución inmediata y efectiva" a efectos del artículo 14, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 659/1999
Procedimiento nacional que otorga efecto suspensivo a los recursos interpuestos contra las liquidaciones emitidas por las autoridades nacionales

1       Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República
Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 249 CE, párrafo cuarto, y de los artículo 2
y 3 de la Decisión 2002/14/CE de la Comisión, de 12 de julio de 2000, sobre la ayuda estatal ejecutada por Francia en favor
de Scott Paper SA/Kimberly-Clark (DO 2002, L 12, p. 1), al no haber ejecutado en el plazo señalado dicha Decisión.

Marco jurídico

Normativa comunitaria
2       El artículo 14, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen
disposiciones de aplicación del artículo [88] del Tratado CE (DO L 83, p. 1), establece las normas en materia de recuperación
de ayudas de Estado declaradas incompatibles con el mercado común:
«Sin perjuicio de lo que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas pueda disponer, de conformidad con el artículo
185 del Tratado [actualmente artículo 242 CE], la recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos
del Derecho nacional del Estado miembro interesado, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión
de la Comisión. Para ello y en caso de procedimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales, los Estados miembros de
que se trate tomarán todas las medidas necesarias previstas en sus ordenamientos jurídicos nacionales, incluidas las medidas
provisionales, sin perjuicio del Derecho comunitario.»

Normativa nacional
3       El artículo L4 del code de justice administrative (código de justicia administrativa) dispone:
«Salvo disposiciones legislativas especiales, los recursos no tendrán efecto suspensivo, a no ser que el órgano jurisdiccional
resuelva de otro modo.»
4       Una de estas disposiciones legislativas especiales está constituida por el artículo 6 del décret nº 62‑1587 du 29 décembre
1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et fixant les dispositions applicables au recouvrement des créances
de l’État mentionnées à l’article 80 de ce décret (Decreto nº 92-1369
,
de 29 de diciembre de 1992, por el que se modifica el Decreto nº 62‑1587 de 29 de diciembre de 1962 por el que se aprueba
el Reglamento general de contabilidad pública y se establecen las disposiciones aplicables a la recaudación de los créditos
del Estado mencionados en el artículo 80 de este Decreto; JORF de 30 de diciembre de 1992, p. 17954), que dispone, por lo
que se refiere a las liquidaciones emitidas por el Estado o por entes públicos nacionales, que:
«Las liquidaciones mencionadas en el artículo 85 del citado Decreto de 29 de diciembre de 1962 pueden ser objeto, por parte
de los sujetos pasivos, de una oposición a la ejecución, en caso de impugnación de la existencia, el importe o la exigibilidad
del crédito, o de una oposición a la recaudación forzosa, en caso de impugnación de la validez formal de un acto de recaudación
forzosa.
Las demás liquidaciones pueden ser objeto de una oposición a la recaudación forzosa.
Dichas oposiciones tendrán por efecto suspender la recaudación.»
5       De igual modo, por lo que se refiere a las liquidaciones emitidas por entidades locales o por los entes públicos locales,
el artículo L1617-5, apartado 1, párrafo segundo, del code général des collectivités territoriales (código general de las
entidades territoriales), introducido mediante la Ley nº 96-314, de 12 de abril de 1996 (JORF de 13 de abril de 1996, p. 5707),
establece que «la interposición de un recurso ante un órgano jurisdiccional en el que se cuestione el fundamento de un crédito
firme y liquidado por una entidad territorial o por un establecimiento público local suspende su fuerza ejecutoria».

Procedimiento administrativo previo

Antecedentes de la Decisión 2002/14
6       En 1969, la sociedad estadounidense Scott Paper Company adquirió la sociedad francesa Bouton Brochard y creó una sociedad
nueva, Bouton Brochard Scott SA (en lo sucesivo, «Bouton Brochard Scott»), que retomó las actividades de Bouton Brochard.
7       En 1986, Bouton Brochard Scott decidió instalar una fábrica en Francia y eligió para ello un terreno situado en el departamento
de Loiret, en la zona industrial de La Saussaye, en Orléans.
8       El 31 de agosto de 1987, el ayuntamiento de Orléans y el mencionado departamento concedieron a Bouton Brochard Scott determinadas
ventajas. Por una parte, estas entidades le vendieron en condiciones preferentes un terreno de 48 hectáreas en dicha zona
industrial. Por otra, se comprometieron a calcular el canon de saneamiento con arreglo a una tarifa también preferente.
9       En noviembre de 1987 Bouton Brochard Scott pasó a denominarse «Scott SA» (en lo sucesivo, «Scott»).
10     En enero de 1996, Kimberly-Clark Corporation (en lo sucesivo, «Kimberly‑Clark») adquirió las acciones de esta sociedad.
11     En enero de 1998, ésta anunció el cierre de la fábrica en cuestión, cuyos activos –el terreno y la papelera– fueron adquiridos
por Procter & Gamble en junio de 1998.
12     El 12 de julio de 2000, la Comisión adoptó la Decisión 2002/14, cuyo artículo 1 declaraba incompatibles con el mercado común
las ayudas de Estado consistentes en un precio preferente de un terreno (valor actualizado: 12,3 millones de euros) y en una
tarifa preferente del canon de saneamiento (importe que debían determinar las autoridades francesas) (en lo sucesivo, «ayudas
de que se trata») que la República Francesa había concedido a Scott.
13     El artículo 2 de la Decisión 2002/14 precisa:
«1.      Francia adoptará todas las medidas necesarias para que el beneficiario de la ayuda contemplada en el artículo 1 devuelva la
ayuda ilegalmente puesta a su disposición.
2.      La devolución tendrá lugar sin demora y de acuerdo con los procedimientos del Derecho nacional, siempre que permitan la ejecución
inmediata y efectiva de la presente Decisión. [...]»
14     A tenor del artículo 3 de esta Decisión:
«En el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, Francia informará a la Comisión de
las medidas que adopte para la ejecución de la misma.»
15     La Decisión 2002/14 fue notificada a la República Francesa el 31 de julio de 2000.
16     Los días 30 de noviembre y 4 de diciembre de 2000, Scott y el departamento de Loiret interpusieron sendos recursos de anulación
contra dicha Decisión ante el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas. Las partes no solicitaron la suspensión
de la ejecución con arreglo al artículo 242 CE.

Trámites de la República Francesa a raíz de la Decisión 2002/14 para recuperar la ayuda consistente en un precio preferente
del terreno
17     Por lo que se refiere a la ayuda consistente en un precio preferente del terreno, el Consejo General de Loiret emitió el 15
de diciembre de 2000, una liquidación por importe de 5.054.721 euros. El ayuntamiento de Orléans emitió el 2 de enero de 2001
una liquidación por importe de 8.002.231 euros.
18     Sin embargo, a raíz de un error material en el cálculo del importe de esta ayuda, la Comisión lo rectificó y remitió a la
República Francesa una corrección de errores en marzo de 2001.
19     Por consiguiente, las liquidaciones de 15 de diciembre de 2000 y de 2 de enero de 2001 fueron anuladas el 23 de marzo de 2001.
20     Posteriormente, el Consejo General de Loiret emitió el 5 de octubre de 2001 una nueva liquidación por importe de 4.691.370 euros.
El 18 de octubre de 2001, el ayuntamiento de Orléans emitió igualmente una nueva liquidación, por importe de 7.621.937 euros.
21     Kimberly-Clark interpuso sendos recursos contra estas dos liquidaciones ante el tribunal administratif d’Orléans el 29 de
octubre y el 27 de noviembre de 2001.
22     Dado que estos recursos tienen efecto suspensivo automático en Derecho francés, no se recuperaron los importes de que se trata.

Trámites de la República Francesa a raíz de la Decisión 2002/14 para recuperar la ayuda consistente en una tarifa preferente
del canon de saneamiento
23     Por lo que se refiere a la ayuda consistente en una tarifa preferente del canon de saneamiento, el ayuntamiento de Orléans
emitió seis liquidaciones en los meses de enero y agosto de 2001 por un importe total de 1.046.903 euros.
24     Una de dichas liquidaciones, por importe de 165.887 euros, fue satisfecha por la sociedad Procter & Gamble, propietaria en
la actualidad de la fábrica de Orléans.
25     Las otras cinco liquidaciones fueron sustituidas por tres liquidaciones de 5 de diciembre de 2001 por un importe total de
881.015 euros.
26     Estas tres liquidaciones fueron objeto de sendos recursos interpuestos por Kimberly-Clark ante el tribunal administratif d’Orléans
el 8 de marzo de 2002.
27     Habida cuenta del efecto suspensivo automático de dichos recursos, las liquidaciones no han sido satisfechas.

Procedimiento ante el tribunal administratif d’Orléans
28     En su escrito de 2 de julio de 2003, el Gobierno francés señaló que el tribunal administratif d’Orléans había suspendido el
procedimiento a la espera de la resolución del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas sobre la validez
de la Decisión 2002/14. Sin embargo, dicho Gobierno reconoció en su escrito de contestación que esta aseveración era incorrecta.

Correspondencia anterior a la interposición del presente recurso
29     Mediante escritos de 8 de mayo, 31 de julio y 8 de octubre de 2001, de 13 de marzo, 26 de agosto y 23 de diciembre de 2002,
de 13 de febrero, 16 de mayo y 21 de noviembre de 2003 y de 27 de enero, 9 de marzo y 29 de abril de 2004, la Comisión solicitó
a las autoridades francesas que la informaran del progreso en la recuperación de las cantidades adeudadas y que facilitaran
determinados documentos e información sobre los procedimientos seguidos ante el tribunal administratif d’Orléans. En sus escritos,
la Comisión destacaba la importancia de la ejecución inmediata y efectiva así como la posibilidad de dirigirse directamente
al Tribunal de Justicia al amparo del artículo 88 CE, apartado 2. En su último escrito de 29 de abril de 2004, concedió al
Gobierno francés un último plazo adicional de 20 días.
30     Al considerar que las respuestas dadas por República Francesa en sus escritos de 13 de noviembre de 2001, de 27 de noviembre
de 2002 y de 25 de marzo y 2 de julio de 2003 no eran convincentes, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

Sobre el recurso
31     En apoyo de su recurso, la Comisión invoca un único motivo, basado fundamentalmente en la infracción del artículo 249 CE,
párrafo cuarto, y de los artículos 2 y 3 de la Decisión 2002/14, dado que la República Francesa no se había atenido a dicha
Decisión en el plazo señalado.

Sobre la fecha pertinente para apreciar el incumplimiento
32     Según jurisprudencia reiterada, la fecha de referencia para aplicar el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo segundo, es la
señalada en la decisión cuyo incumplimiento se discute o, en su caso, la señalada posteriormente por la Comisión (en este
sentido, véanse las sentencia de 3 de julio de 2001, Comisión/Bélgica, C‑378/98, Rec. p. I‑107, apartado 26; de 2 de julio
de 2002, Comisión/España, C‑499/99, Rec. p. I‑6031, apartado 28, y de 1 de junio de 2006, Comisión/Italia, C‑207/05, Rec.
p. I‑0000, apartado 31).
33     En el presente caso, los artículos 2 y 3 de la Decisión 2002/14 establecían un plazo de dos meses a partir de la fecha de
su notificación para que el Gobierno francés adoptase las medidas necesarias para recuperar las ayudas e informara a la Comisión.
Después de un largo intercambio de correspondencia entre las partes, la Comisión, en su escrito de 29 de abril de 2004, fijó
un último plazo que vencía 20 días después de esa fecha.
34     En estas condiciones, procede considerar que el plazo señalado en el artículo 3 de la Decisión 2002/14 fue sustituido por
el establecido en el escrito de 29 de abril de 2004 (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Italia, antes citada, apartado 35).
Este plazo fue prorrogado, por tanto, hasta el 19 de mayo de 2004.

Sobre el motivo
Alegaciones de las partes
35     La Comisión alega que, más de cinco años después de la adopción de la Decisión 2002/14, las medidas adoptadas por las autoridades
francesas no han obtenido la recuperación de las ayudas de que se trata. Por consiguiente, no se ha ejecutado debidamente
dicha Decisión.
36     La Comisión reconoce que el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999 autoriza la aplicación de los procedimientos
previstos en el Derecho nacional, pero destaca que lo anterior sólo rige si los procedimientos permiten la ejecución «inmediata
y efectiva» de la decisión de la Comisión. En opinión de esta institución no cumple estos criterios un procedimiento nacional
que otorga efecto suspensivo automático a los recursos interpuestos contra las liquidaciones emitidas para la recuperación
de una ayuda concedida.
37     El Gobierno francés replica que las autoridades francesas han adoptado todas las medidas necesarias para atenerse a la Decisión 2002/14.
38     Señala que, con arreglo a los procedimientos nacionales, dichas autoridades remitieron al beneficiario de la ayuda varias
liquidaciones que tendrán fuerza ejecutoria al término de los procedimientos seguidos ante el órgano jurisdiccional nacional
competente.
39     Según el Gobierno francés, el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999 establece el uso de los procedimientos nacionales,
siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión. A este respecto, dicho Gobierno argumenta
que las normas procesales nacionales aplicadas en el presente caso, incluidas las que otorgan efecto suspensivo a los recursos
interpuestos contra las liquidaciones, no impiden tal ejecución.
40     El Gobierno francés destaca que, a su juicio, la ejecución «inmediata y efectiva» de la decisión de la Comisión no significa
necesariamente la devolución inmediata de la ayuda. Por el contrario, considera que tal ejecución supone que el Estado miembro
inicie de inmediato el procedimiento nacional que lleve a la recuperación de la ayuda concedida.
Apreciación del Tribunal de Justicia
41     A tenor del artículo 249 CE, párrafo cuarto, las decisiones son obligatorias en todos sus elementos para todos sus destinatarios.
42     De la jurisprudencia se desprende que el Estado miembro destinatario de una decisión por la que se le obliga a recuperar las
ayudas ilegales está obligado, en virtud del artículo 249 CE, a adoptar todas las medidas necesarias para ejecutar dicha decisión
(véanse las sentencia de 12 de diciembre de 2002, Comisión/Alemania, C‑209/00, Rec. p. I‑11695, apartado 31, y de 26 de junio
de 2003, Comisión/España, C‑404/00, Rec. p. I‑6695, apartado 21). Dicho Estado miembro debe conseguir la recuperación efectiva
de las cantidades adeudadas (en este sentido, véanse las sentencias de 12 de mayo de 2005, Comisión/Grecia, C‑415/03, Rec.
p. I‑3875, apartado 44, y Comisión /Italia, antes citada, apartados 36 y 37).
43     El artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999 precisa que la recuperación de la ayuda declarada incompatible se efectuará
«sin dilación».
44     En el caso de autos, la Decisión 2002/14 obliga a la República Francesa a adoptar todas medidas necesarias para que el beneficiario
devuelva las ayudas de que se trata y que habían sido puestas a su disposición ilegalmente. A tal efecto, la Comisión le había
concedido un plazo de dos meses. Este plazo, sustituido por el que se señala en el escrito de 29 de abril de 2004, fue prorrogado
hasta el 19 de mayo de 2004.
45     Es preciso observar que al término de este último plazo, es decir, más de cuatro años después de adoptarse la Decisión 2002/14,
la actuación de las autoridades francesas no había obtenido la recuperación efectiva de las ayudas de que se trata, a excepción
de un pago de 165.887 euros de los 13.350.000 adeudados.
46     En efecto, como reconoce el propio Gobierno francés, habida cuenta del efecto suspensivo automático que lleva aparejado la
interposición de recurso contra las liquidaciones, éstas no pueden producir ningún efecto concreto por lo que se refiere a
la devolución de dichas ayudas antes de la resolución del órgano jurisdiccional competente.
47     Por consiguiente, durante tal período, el beneficiario de la ayuda puede conservar los fondos procedentes de las ayudas declaradas
incompatibles y aprovechar la ventaja indebida en materia de competencia que resulta de esta circunstancia.
48     El Gobierno francés alega, no obstante, que esta demora se debe a la aplicación de los procedimientos establecidos en Derecho
francés, aplicación autorizada expresamente por el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999.
49     A este respecto es necesario recordar que, según el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999, la aplicación de
los procedimientos nacionales está sujeta a la condición de que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión
de la Comisión, condición que refleja las exigencias del principio de efectividad acuñado previamente por la jurisprudencia
(véanse las sentencia de 2 de febrero de 1989, Comisión/Alemania, 94/87, Rec. p. 175, apartado 12; de 20 de marzo de 1997,
Alcan Deutschland, C‑24/95, Rec. p. I‑1591, apartado 24, y de 12 de diciembre de 2002, Comisión/Alemania, antes citada, apartados
32 a 34).
50     En el decimotercer considerando de dicho Reglamento se señala que, en caso de ayuda ilegal e incompatible con el mercado común,
debe restablecerse la competencia efectiva y que, para ello, es necesario que la ayuda se recupere sin demora. Por tanto,
la aplicación de los procedimientos nacionales no debe suponer un obstáculo al restablecimiento de la competencia efectiva,
impidiendo la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión. Para conseguir este objetivo es preciso que los
Estados miembros puedan adoptar todas las medidas necesarias que garanticen el efecto útil de tal decisión.
51     No cabe considerar que, al dotar de efecto suspensivo a los recursos interpuestos contra las liquidaciones emitidas con el
fin de recuperar una ayuda concedida, el procedimiento previsto por el Derecho francés y aplicado en el presente caso permita
la ejecución «inmediata y efectiva» de la Decisión 2002/14. Por el contrario, debido a este efecto suspensivo, tal procedimiento
puede demorar considerablemente la recuperación de las ayudas.
52     De este modo, al no respetar los objetivos perseguidos por las normas comunitarias sobre ayudas de Estado, dicho procedimiento
nacional ha impedido el restablecimiento inmediato de la situación anterior y ha prolongado la ventaja indebida en materia
de competencia que resulta de las ayudas de que se trata.
53     De lo anterior se desprende que el procedimiento previsto por el Derecho nacional en el presente caso no reúne los requisitos
impuestos en el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999. Por consiguiente, debería haberse dejado inaplicada la
norma francesa que otorga efecto suspensivo a los recursos interpuestos contra las liquidaciones.
54     En estas circunstancias, no procede pronunciarse sobre la cuestión de si, en casos concretos, el juez nacional puede acordar
la suspensión de la ejecución de las liquidaciones a raíz de recursos que no formulen motivos dirigidos contra la decisión
de la Comisión.
55     Ha de añadirse, en este contexto, que no cabe considerar que el efecto suspensivo de los recursos interpuestos ante los órganos
jurisdiccional nacionales sea indispensable para garantizar la tutela judicial efectiva en lo que atañe al Derecho comunitario.
56     En efecto, esta tutela ya está plenamente garantizada por los instrumentos previstos en el Tratado CE, especialmente, en casos
de esta índole, por el recurso de anulación establecido en el artículo 230 CE.
57     Hay que recordar que, al ser la Comunidad Europea una comunidad de Derecho cuyas instituciones están sujetas al control de
la conformidad de los actos que adoptan con el Tratado y con los principios generales del Derecho, el Tratado ha establecido
un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a garantizar el control de la legalidad de los actos
de las instituciones, confiando dicho control al juez comunitario (en este sentido, véase la sentencia de 25 de julio de 2002,
Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, apartados 38 y 40).
58     De la jurisprudencia se desprende que el beneficiario de una ayuda declarada incompatible está legitimado para interponer
un recurso de anulación con arreglo al artículo 230 CE, párrafo segundo, aun cuando el destinatario de la decisión sea un
Estado miembro (en este sentido, véanse las sentencias de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris/Comisión, 730/79, Rec. p. 2671,
y de 9 de marzo de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Rec. p. I‑833, apartado 14).
59     En cambio, el beneficiario de una ayuda declarada incompatible, el cual podría haber impugnado la decisión de la Comisión,
no puede cuestionar esta decisión ante los órganos jurisdiccionales nacionales en el marco de un recurso interpuesto contra
las medidas de ejecución de tal decisión, adoptadas por las autoridades nacionales. Admitir que, en tales circunstancias,
el interesado pueda oponerse ante el órgano jurisdiccional nacional a la ejecución de la decisión basándose en la ilegalidad
de ésta sería tanto como reconocerle la facultad de obviar el carácter definitivo que frente a él tiene la decisión una vez
expirado el plazo para recurrir establecido en el artículo 230 CE, párrafo quinto (en este sentido, véanse las sentencias
TWD Textilwerke Deggendorf, antes citada, apartados 17 y 18, y de 15 de febrero de 2001, Nachi Europe, C‑239/99, Rec. p. I‑1197,
apartado 37).
60     Por consiguiente, no cabe cuestionar ante un órgano jurisdiccional nacional la decisión de la Comisión relativa a la recuperación
de las cantidades adeudadas. Esta cuestión queda reservada al Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, que
deberá resolver en el marco de un recurso de anulación interpuesto ante él. Además, del artículo 242 CE se deduce que, de
no existir una resolución de dicho Tribunal en sentido contrario, tal recurso no tendrá efecto suspensivo.
61     Habida cuenta de todo lo anterior, procede declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del artículo 249 CE, párrafo cuarto, y de los artículo 2 y 3 de la Decisión 2002/14, al no haber adoptado en el
plazo señalado todas las medidas necesarias para que el beneficiario de las ayudas objeto de dicha Decisión devolviese tales
ayudas.

Costas
62     A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión la condena en costas de la República Francesa
y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1)
Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 249 CE, párrafo cuarto,
y de los artículo 2 y 3 de la Decisión 2002/14/CE de la Comisión, de 12 de julio de 2000, sobre la ayuda estatal ejecutada
por Francia en favor de Scott Paper SA/Kimberly-Clark, al no haber adoptado en el plazo señalado todas las medidas necesarias
para que el beneficiario de las ayudas objeto de dicha Decisión devolviese tales ayudas.
2)
Condenar en costas a la República Francesa.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: francés.