CELEX: 61994CJ0279
Fördragsbrott
Skyldighet att göra förhandsanmälan enligt direktiv 83/189/EEG

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 13 oktober 1994, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 8.1 första stycket - eller, i andra hand, artikel 9.1 - i rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 109, s. 8), i dess ändrade lydelse enligt rådets direktiv 88/182/EEG av den 22 mars 1988 (EGT L 81, s. 75, nedan kallat direktivet), genom att anta lag nr 257 av den 27 mars 1992 om bestämmelser angående upphörande med användning av asbest (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, ordinär bilaga nr 87 av den 13 april 1992, s. 5, nedan kallad lag 257/92) utan att ha anmält lagen till kommissionen medan den befann sig på förslagsstadiet.
2 Lag 257/92 innehåller bland annat följande bestämmelser:
"Artikel 1 - Syfte
1. Denna lag gäller utvinning, import, bearbetning, användning, marknadsföring, behandling och eliminering på det nationella territoriet samt export av asbest och produkter som innehåller asbest. Lagen innehåller bestämmelser angående dels upphörande av produktion och av handel, utvinning, import, export och användning av asbest och produkter som innehåller asbest, dels genomförande av renings- och saneringsåtgärder i de områden som berörs av asbestförorening, dels forskning om utveckling av ersättningsmaterial och om omställning av produktionen och dels kontroll av asbestförorening.
2. Efter 365 dagar räknat från den dag då denna lag träder i kraft är, med förbehåll för de olika frister som föreskrivs för upphörande av produktion och marknadsföring av de produkter som anges i förteckningen i bilaga till denna lag, utvinning, import, export, marknadsföring och produktion av asbest, asbestprodukter och produkter som innehåller asbest, inklusive de produkter som uppräknas i punkterna c och g i förteckningen i bilagan till denna lag, förbjuden.
...
Artikel 3 - Gränsvärden
1. Koncentrationen av asbestfibrer i luften på arbetsplatser där man använder, bearbetar eller eliminerar asbest, på platser där man utför sanering, i tillverkningslokaler där asbest används samt i lokaler som tillhör företag som har tillstånd att behandla eller eliminera asbest eller att sanera berörda områden får inte överstiga de gränsvärden som fastställts i artikel 31 i lagdekret nr 277 av den 15 augusti 1991, i dess lydelse enligt förevarande lag.
2. Gränsvärden samt förfaranden och analysmetoder för att mäta graden av asbestförorening i miljön, inklusive förorening orsakad av vätskor och gaser som innehåller asbest, används här i den betydelse de har enligt rådets direktiv 87/217/EEG av den 19 mars 1987. Den tid för anpassning som anges i det lagdekret genom vilket det ovan nämnda direktivet genomförs och som avses i artiklarna 1 och 67 i lag nr 428 av den 29 december 1990, förlängs till den 30 juni 1992.
3. Eventuella uppdateringar eller justeringar av de gränsvärden som nämns i punkterna 1 och 2 i denna artikel skall, även på förslag från den kommitté som avses i artikel 4, beslutas genom dekret av hälsovårdsministern i samråd med miljöministern och ministern för industri, handel och hantverk.
4. Artikel 31.1 a i lagdekret nr 277 av den 15 augusti 1991 ersätts med följande text:
'a) 0,6 fibrer per kubikcentimeter i fråga om krysotil'.
5. Artikel 31.2 i lagdekret nr 277 av den 15 augusti 1991 upphävs. ...
Artikel 8 - Klassificering, förpackning, etikettering
1. Klassificering, förpackning och etikettering av asbest och av produkter som innehåller asbest regleras av lag nr 256 av den 29 maj 1974, i dess ändrade och kompletterade lydelse enligt presidentdekret nr 215 av den 24 maj 1988."
3 Begreppet teknisk föreskrift i artikel 8 i direktivet definieras i artikel 1.5 i samma direktiv på följande sätt:
"tekniska specifikationer, inbegripet tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid marknadsföring eller användning i en medlemsstat eller en större del därav, med undantag för sådana specifikationer som har fastställts av lokala myndigheter".
4 I artikel 8.1 första stycket i direktivet föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna skall omedelbart till kommissionen anmäla alla förslag till tekniska föreskrifter. Om föreskriften helt motsvarar en internationell eller europeisk standard, är det tillräckligt med underrättelse om den aktuella standarden. De skall även ge kommissionen en kort redogörelse för skälen till varför en teknisk föreskrift måste antagas, om dessa inte redan framgår av förslaget. I tillämpliga fall skall medlemsstaterna samtidigt överlämna texterna till grundläggande lagar eller andra föreskrifter av väsentlig och direkt betydelse, om kännedom om sådana texter är nödvändig för att bedöma verkningarna av förslaget till teknisk föreskrift."
5 Komissionen ansåg att lag 257/92 innehöll tekniska föreskrifter som borde ha anmälts till den medan de befann sig på förslagsstadiet i enlighet med artikel 8.1 första stycket i direktivet och förelade genom en formell underrättelse av den 18 november 1992 den italienska regeringen att inkomma med synpunkter.
6 Den italienska regeringen lämnade inte något formellt svar på denna skrivelse, men underrättade kommissionen genom telex den 23 mars 1993 att den återkallade sin anmälan av lag 257/92 som hade gjorts i enlighet med reglerna om statligt stöd. Det är emellertid ostridigt mellan parterna att lag 257/92 aldrig har anmälts till kommissionen med tillämpning av direktivet.
7 Kommissionen tillställde därefter den 3 november 1993 Republiken Italien ett motiverat yttrande, i vilket denna uppmanades att följa yttrandet inom två månader från delgivningen av detta.
8 Republiken Italien varken besvarade eller följde det motiverade yttrandet.
9 Det var under dessa omständigheter som kommissionen väckte förevarande talan.
Upptagande till sakprövning
10 Republiken Italien har i särskild handling, som inkom till domstolens kansli den 19 januari 1995, med stöd av artikel 91 i rättegångsreglerna framställt en invändning om att ansökan inte kan tas upp till sakprövning.
11 Domstolen har den 11 juli 1995 beslutat att prövningen av invändningen om rättegångshinder skall anstå till den slutliga domen.
12 Republiken Italien har till stöd för sin invändning om rättegångshinder åberopat tre grunder.
Den första grunden
13 Republiken Italien anser att den formella underrättelsen är ogiltig av det skälet att kommissionen i underrättelsen inte klart har angivit vilka bestämmelser i lag 257/92 som utgör tekniska föreskrifter i direktivets mening. Det är inte lagen utan de bestämmelser som den innehåller som kan kvalificeras som "tekniska föreskrifter". Den italienska regeringen har gjort gällande att den inte har haft möjlighet att försvara sig på ett korrekt sätt, eftersom den - då tvisteföremålet inte klart preciserats - inte kunde identifiera vilka tekniska föreskrifter som lagen innehöll och således inte heller vilka överträdelser som lades den till last.
14 Det skall erinras om att kommissionen enligt artikel 169 i fördraget kan väcka talan om fördragsbrott vid domstolen endast efter att ha givit den berörda medlemsstaten tillfälle att inkomma med synpunkter. Enligt fast rättspraxis har den formella underrättelsen till syfte att avgränsa föremålet för tvisten under det administrativa förfarande som föregår talan om fördragsbrott och att förse den medlemsstat som uppmanas att inkomma med synpunkter med de upplysningar som är nödvändiga för att den skall kunna förbereda sitt försvar (se bland annat dom av den 17 september 1996 i mål C-289/94, kommissionen mot Italien, REG 1996, s. I-4405, punkt 15).
15 Även om det motiverade yttrande som avses i artikel 169 i fördraget skall innehålla en sammanhängande och detaljerad redogörelse för skälen till kommissionens uppfattning att den berörda staten har åsidosatt en av de skyldigheter som åligger den enligt fördraget, kan lika stränga krav på noggrannhet inte ställas på den formella underrättelsen, som omöjligen kan utgöra annat än en första kort sammanfattning av anmärkningarna. Inget hindrar således kommissionen från att i det motiverade yttrandet närmare ange de anmärkningar som den redan på ett mer övergripande sätt har framställt i den formella underrättelsen (se domen i det ovannämnda målet mellan kommissionen och Italien, punkt 16).
16 I förevarande fall har det fördragsbrott som lades Republiken Italien till last angivits tillräckligt klart i den formella underrättelsen. Fördragsbrottet bestod enligt kommissionen i antagandet av lag 257/92, vilken, trots att den innehöll tekniska föreskrifter, inte hade anmälts i förväg till kommissionen medan den befann sig på förslagsstadiet såsom krävdes enligt direktivet. Underrättelsen gjorde det således möjligt för den italienska regeringen att få kännedom om vilka anmärkningar som riktades mot den och att framföra argument till sitt försvar. Underrättelsen hade dessutom föregåtts av ett telex som skickats den 26 februari 1992, där kommissionen redan hade redovisat sin ståndpunkt.
17 Av detta följer att invändningen om rättegångshinder inte kan vinna bifall på den första grunden.
Den andra grunden
18 Republiken Italien anser att även det motiverade yttrandet är ogiltigt. Kommissionen har i det motiverade yttrandet angivit tre tekniska föreskrifter som borde ha anmälts. Att på ett så sent stadium ange dessa tre tekniska föreskrifter utan att lämna en adekvat motivering utgör ett åsidosättande av rätten till försvar och berövar den stat som yttrandet riktas till rätten att med erforderlig precision få kännedom om de anmärkningar som framställs mot den och hur den skall kunna avhjälpa fördragsbrottet.
19 Det skall i detta avseende erinras om att ett motiverat yttrande skall innehålla en sammanhängande och detaljerad redogörelse för skälen till kommissionens uppfattning att den berörda staten har åsidosatt en av de skyldigheter som åligger den enligt fördraget (se dom av den 11 juli 1991 i mål C-247/89, kommissionen mot Portugal, Rec. 1991, s. I-3659, punkt 22).
20 Av det motiverade yttrandets lydelse framgår att detta krav är uppfyllt. Kommissionen har nämligen i yttrandet preciserat de anmärkningar som framförts i den formella underrättelsen och angivit de bestämmelser i lag 257/92 som kommissionen ansåg utgöra tekniska föreskrifter.
21 Av detta följer att invändningen om rättegångshinder inte heller kan vinna bifall på den andra grunden.
Den tredje grunden
22 Republiken Italien anser att ansökan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det finns en innehållsmässig skillnad mellan ansökan och det motiverade yttrandet. Enligt Italien är tvisteföremålet i det motiverade yttrandet inte identiskt med tvisteföremålet i ansökan. Kommissionen påstås ha förklarat i det motiverade yttrandet att Republiken Italien åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 8 och 9 i direktivet, medan den i ansökan hävdat att det är fråga om en överträdelse av artikel 8 i direktivet, vilken rör anmälningsskyldigheten, eller i andra hand av artikel 9, som rör medlemsstaternas skyldighet att bevara status quo när förslaget väl har anmälts. Genom att hävda att Republiken Italien endast överträtt artikel 8 och inte artikel 9 skulle kommissionen således ha ändrat tvisteföremålet.
23 Kommissionen har genmält att dess omformulering av begäran är korrekt med hänsyn till domstolens rättspraxis. Den anser att det inte är relevant att hänvisa till artikel 9 när det är uppenbart att det, på grund av att ingen anmälan har gjorts, enbart är artikel 8 som har överträtts. Kommissionen ville emellertid gardera sig mot att den italienska regeringen till sitt försvar skulle framföra argumentet att den före det administrativa förfarandet hade tillställt kommissionen ett förslag till lag i enlighet med artikel 93 i EG-fördraget rörande statligt stöd. Kommissionen har för att skydda sig mot detta argument endast framfört anmärkningen avseende artikel 9 i andra hand och har inte lagt till denna, som redan framförts i det motiverade yttrandet.
24 Det är riktigt att domstolen i fast rättspraxis har fastslagit att föremålet för en talan som väcks med stöd av artikel 169 i fördraget avgränsas genom det administrativa förfarande som avses i samma bestämmelse och att kommissionens motiverade yttrande och talan följaktligen måste grundas på samma anmärkningar (se dom av den 10 september 1996 i mål C-11/95, kommissionen mot Belgien, REG 1996, s. I-4115, punkt 73).
25 Detta krav är emellertid inte så långtgående att det i samtliga fall är nödvändigt att det tvisteföremål som anges i det motiverade yttrandet fullständigt överensstämmer med yrkandena i ansökan, under förutsättning att tvisteföremålet inte har utvidgats eller ändrats utan tvärtom enbart har inskränkts.
26 Av detta följer att invändningen om rättegångshinder inte heller kan vinna bifall på den tredje grunden. Talan skall således prövas i sak.
Saken
27 Kommissionen anser att lag 257/92 innehåller tekniska föreskrifter som faller inom direktivets tilllämpningsområde. Redan den omständigheten att det i artikel 1.2 i lag 257/92 stadgas ett förbud mot import, export, marknadsföring och produktion av asbest, asbestprodukter och produkter som innehåller asbest, vilka anges i bilaga till lagen, utgör i sig en teknisk föreskrift i den mening som avses i artikel 1 i direktivet. Dessutom anser kommissionen att artikel 3 i lagen innehåller tekniska föreskrifter, eftersom det där anges vilka gränsvärden för asbest som kan godtas samt förfaranden och metoder för mätning av dessa värden. Slutligen föreskrivs i artikel 8 i lag 257/92 att bestämmelserna i lag nr 256 av den 29 maj 1974 (nedan kallad lag 256/74) och presidentdekret nr 215 av den 24 maj 1988 (nedan kallat dekret nr 215/88) skall tillämpas på asbest och produkter som innehåller asbest i fråga om klassificering, förpackning och etikettering av dessa. Även sistnämnda bestämmelse utgör följaktligen en teknisk föreskrift enligt kommissionen, eftersom den inför föreskrifter som är tillämpliga på produkterna i den mening som avses i artikel 1.1 och 1.5 i direktivet. Kommissionen har gjort gällande att när en allmän rättsakt, såsom lag 257/92, innehåller tekniska föreskrifter, skall lagen i sin helhet anmälas. Om så inte vore fallet, skulle det vara mycket svårare eller till och med omöjligt för kommissionen att bedöma de tekniska föreskrifternas räckvidd och i synnerhet att bedöma om de kan ge upphov till handelshinder.
28 Utan att på något sätt bemöta kommissionens argument att artiklarna 1, 3 och 8 i lag 257/92 utgör tekniska föreskrifter har Republiken Italien gjort gällande att detta inte under några omständigheter kan vara tillräckligt för att göra det obligatoriskt att anmäla lag 257/92 i dess helhet i egenskap av övergripande teknisk föreskrift. Även om det antas att bestämmelserna utgör tekniska föreskrifter skulle nämligen detta inte medföra någon skyldighet att anmäla lagen i dess helhet. Enligt Republiken Italien framgår det av artikel 9 i direktivet att när en teknisk föreskrift som befinner sig på förslagsstadiet väl har anmälts, är det nödvändigt att uppskjuta det inhemska förfarandet för antagande av föreskriften till dess att det i direktivet föreskrivna förfarandet har avslutats. För det fall att lag 257/92 borde ha anmälts i sin helhet, skulle således det italienska parlamentet ha varit tvunget att underlåta att godkänna och låta de bestämmelser som på intet sätt rör tekniska föreskrifter träda i kraft.
29 Det är lämpligt att först undersöka huruvida artiklarna 1, 3 och 8 i lag 257/92 utgör tekniska föreskrifter i direktivets mening, såsom kommissionen anser.
30 Vad beträffar artikel 1.2 i lag 257/92 skall det erinras om att denna bestämmelse innehåller ett förbud mot utvinning, import, export, marknadsföring och produktion av asbest, asbestprodukter och produkter som innehåller asbest, efter att en frist på ett år räknat från lagens ikraftträdande har löpt ut. En sådan bestämmelse utgör, i och med att den innebär ett förbud mot marknadsföring och användning av asbest, en teknisk föreskrift som den italienska regeringen borde ha anmält enligt artikel 8.1 första stycket i direktivet.
31 Vad beträffar artikel 3 i lag 257/92 fastställs i punkt 1 bland annat gränsvärden för koncentrationen av asbestfibrer i luften på bland annat arbetsplatser där asbest används, bearbetas eller elimineras. I punkt 2 fastställs gränsvärden samt förfaranden och analysmetoder för att mäta graden av asbestförorening i miljön. I punkt 3 bemyndigas hälsovårdsministeriet att uppdatera eller ändra punkterna 1 och 2. Genom punkterna 4 och 5 ändras eller upphävs tidigare gränsvärden.
32 I artikel 8 i lag 257/92 anges att klassificering, förpackning och etikettering av asbest och produkter som innehåller asbest regleras av lag 256/74, i dess ändrade och kompletterade lydelse enligt dekret nr 215/88.
33 Det finns anledning att erinra om att när kommissionen begär att domstolen skall fastställa att en medlemsstat har åsidosatt sina skyldigheter enligt fördraget, åligger det kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet (dom av den 16 december 1992, kommissionen mot Grekland, C-210/91, Rec. 1992, s. I-6735, punkt 22).
34 Enligt artikel 1.5 i direktivet skall emellertid med termen teknisk föreskrift förstås "tekniska specifikationer, inbegripet tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid marknadsföring eller användning i en medlemsstat...". Enligt artikel 1.1 i direktivet är en "teknisk specifikation" en i ett dokument intagen specifikation som fastställer de egenskaper som krävs av en produkt, exempelvis kvalitetsnivåer, prestanda och säkerhet. I artikel 3.1 i lag 257/92 fastställs den högsta tillåtna koncentrationen av asbestfibrer i luften på arbetsplatser. Eftersom det i denna bestämmelse inte anges någon egenskap som krävs av en produkt, omfattas denna bestämmelse a priori inte av definitionen på en teknisk specifikation och kan därför inte anses utgöra en sådan teknisk föreskrift som skall anmälas till kommissionen i enlighet med artikel 8.1 första stycket i direktivet. Iakttagandet av de gränsvärden för koncentrationen av asbestfibrer i luft som anges i artikel 3 i lag 257/92 skulle visserligen kunna få konsekvenser för den ifrågavarande produktens egenskaper, såsom de anges i artikel 1.1 i direktivet, men det skall påpekas att kommissionen inte har visat på vilket sätt så skulle vara fallet.
35 Kommissionen har gjort gällande att artikel 8 i lag 257/92 innebär att bestämmelser som tidigare inte var tillämpliga på asbest blir tillämpliga på denna produkt. Republiken Italien anser däremot att det enbart är fråga om en hänvisning till bestämmelser som redan var tillämpliga på asbest.
36 Kommissionen har hävdat att artikel 8 i lag 257/92 utgör en ny teknisk föreskrift utan att ens visa i vilket avseende denna bestämmelse har andra rättsverkningar än lag 256/74 och dekret nr 215/88, som artikel 8 hänvisar till. Det skall även konstateras att kommissionen inte har lagt fram något som helst bevis för detta påstående. Kommissionens argument på denna punkt kan därför inte godtas, och det kan således konstateras att det inte har bevisats att denna bestämmelse utgör en teknisk föreskrift i den mening som avses i artikel 1.5 i direktivet.
37 Av det ovan anförda följer att Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 8.1 första stycket i direktivet genom att anta artikel 1 i lag 257/92 utan att ha anmält den till kommissionen medan den befann sig på förslagsstadiet.
38 Vad beträffar frågan om huruvida den italienska regeringen var skyldig att anmäla lag 257/92 i dess helhet, inklusive de bestämmelser som inte utgör tekniska föreskrifter, kan erinras om att det av artikel 8.1 första stycket sista meningen i direktivet framgår att medlemsstaterna till kommissionen även skall överlämna texterna till grundläggande lagar eller andra föreskrifter av väsentlig och direkt betydelse, om kännedom om sådana texter är nödvändig för att bedöma verkningarna av förslaget till teknisk föreskrift.
39 Det skall i detta avseende erinras om att det ovan har fastslagits att ett stort antal bestämmelser i lag 257/92 inte utgör vare sig tekniska föreskrifter i den mening som avses i artikel 1.5 i direktivet eller ens grundläggande lagar eller andra föreskrifter av väsentlig och direkt betydelse för den tekniska föreskrift som nämnda lag innehåller, i den mening som avses i artikel 8.1 första stycket i samma direktiv.
40 Det finns emellertid anledning att påpeka att syftet med artikel 8.1 första stycket sista meningen i direktivet är att ge kommissionen tillgång, i fråga om varje förslag till teknisk föreskrift, till så fullständig information som möjligt om föreskriftens innehåll och räckvidd och om det allmänna sammanhang som den ingår i, för att den så effektivt som möjligt skall kunna utöva de befogenheter som den ges i direktivet.
41 Det skall således konstateras att det enbart är om hela lag 257/92 anmäls som kommissionen har möjlighet att bedöma den exakta räckvidden av de tekniska föreskrifter som eventuellt förekommer i nämnda lag, vilken, såsom anges i dess rubrik, gäller upphörande av användning av asbest.
42 Det finns emellertid anledning att påpeka att enbart den omständigheten att Republiken Italien bringar samtliga bestämmelser i lag 257/92 till kommissionens kännedom inte hindrar att Republiken Italien omedelbart, och således utan att invänta resultatet av det granskningsförfarande som föreskrivs i direktivet, låter de bestämmelser som inte utgör tekniska föreskrifter träda i kraft.
43 Det skall följaktligen fastställas att Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 8.1 första stycket i direktivet genom att anta lag 257/92 utan att ha anmält lagen till kommissionen medan den befann sig på förslagsstadiet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
44 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien är tappande med avseende på merparten av grunderna för sin talan, skall den ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 8.1 första stycket sista meningen i rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, i dess ändrade lydelse enligt rådets direktiv 88/182/EEG av den 22 mars 1988, genom att anta lag nr 257 av den 27 mars 1992 om bestämmelser angående upphörande med användning av asbest utan att ha anmält lagen till kommissionen medan den befann sig på förslagsstadiet.
2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.