CELEX: 61998CJ0016
Incumplimiento de Estado
Directiva 93/38/CEE
Contratos públicos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones
Obras de electrificación y de alumbrado público en el departamento de la Vendée
Concepto de obra

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de enero de 1998, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), un recurso que tiene por objeto que se declare que, con ocasión del procedimiento de licitación convocado por el Syndicat départemental d'électrification de la Vendée (en lo sucesivo, «Sydev») en diciembre de 1994 para la adjudicación de obras de electrificación y de alumbrado público, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 2, y 14, apartados 1, 10 y 13, así como de los artículos 21, 24 y 25 de la Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones (DO L 199, p. 84; en lo sucesivo, «Directiva»).
Marco jurídico
2 La finalidad de la Directiva es realizar la apertura de la contratación pública en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones.
3 A tenor del artículo 1, puntos 1 y 6, de la Directiva:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1) poderes públicos: el Estado, las entidades territoriales, los organismos de Derecho público, las asociaciones formadas por una o varias de dichas entidades o de dichos organismos de Derecho público.
Se considerará como organismo de Derecho público, cualquier organismo que:
- haya sido creado para satisfacer específicamente necesidades de interés general, que no sean de carácter industrial o comercial,
- tenga una personalidad jurídica propia, y
- esté financiado, mayoritariamente, por el Estado, las entidades territoriales u otros organismos de Derecho público; o su gestión esté sujeta a un control por parte de estos organismos; o tenga un órgano de administración, de dirección o de supervisión más de la mitad de cuyos miembros son nombrados por el Estado, por las entidades territoriales o por otros organismos de Derecho público;
[...]
6) licitador: el suministrador, el contratista o el prestador de servicios que haya presentado una oferta [...]»
4 El artículo 2, apartados 1 y 2, de la Directiva dispone lo siguiente:
«1. La presente Directiva se aplicará a las entidades contratantes que:
a) sean poderes públicos o empresas públicas y realicen alguna de las actividades contempladas en el apartado 2;
[...]
2. Las actividades que se incluyen en el ámbito de aplicación de la presente Directiva son las siguientes:
a) la puesta a disposición o la explotación de redes fijas que presten un servicio al público en relación con la producción, transporte o distribución:
i) de agua potable;
o
ii) de electricidad;
o
iii) de gas o de calefacción;
o el suministro de agua potable, electricidad, gas o calefacción a dichas redes;
[...]»
5 A tenor del artículo 4, apartado 2, de la Directiva:
«Las entidades contratantes velarán por que los suministradores, los contratistas o los prestadores de servicios no sean objeto de discriminación.»
6 El artículo 14, apartados 1, 10 y 13, de la Directiva dispone lo siguiente:
«1. La presente Directiva se aplicará a los contratos cuyo importe estimado, excluido el IVA, sea igual o superior a:
[...]
c) 5.000.000 ECU en lo que se refiere a los contratos de obras.
[...]
10. A efectos de la aplicación del apartado 1, la base para el cálculo del valor de un contrato de obras será el valor total de la obra. Se entenderá por "obra" el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil que deba cumplir por sí mismo una función económica y técnica.
En particular, cuando un suministro, una obra o un servicio estén repartidos en varios lotes, deberá contabilizarse el valor de cada uno de los lotes para el cálculo del valor indicado en el apartado 1. Si el valor acumulado de dichos lotes alcanzare o superare el valor indicado en el apartado 1, se aplicarán las disposiciones de dicho apartado a todos los lotes. No obstante, en el caso de contratos de obras, las entidades contratantes podrán establecer una excepción a la aplicación del apartado 1 para lotes cuyo valor estimado, sin IVA, sea inferior a 1.000.000 ECU, siempre que el importe acumulado de dichos lotes no exceda el 20 % del valor del conjunto de los lotes.
[...]
13. Las entidades contratantes no podrán substraerse a la aplicación de la presente Directiva dividiendo los contratos o empleando modalidades particulares de cálculo del valor de los contratos.»
7 El artículo 20, apartado 1, de la Directiva prevé que las entidades contratantes podrán elegir entre el procedimiento abierto, el procedimiento restringido o el procedimiento negociado «siempre que, salvo lo dispuesto en el apartado 2, se haya efectuado una convocatoria de licitación con arreglo al artículo 21».
8 El artículo 21, apartados 1 y 5, de la Directiva dispone lo siguiente:
«1. En los contratos de suministros, obras o servicios, la convocatoria de licitación podrá efectuarse:
a) por medio de un anuncio establecido con arreglo al Anexo XII A, B o C; o
b) por medio de un anuncio periódico indicativo establecido de conformidad con el Anexo XIV; o
c) por medio de un anuncio sobre la existencia de un sistema de clasificación establecido de conformidad con el Anexo XIII.
[...]
5. Los anuncios a que hace referencia el presente artículo se publicarán en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.»
9 El artículo 24, apartados 1 y 2, de la Directiva dispone lo siguiente:
«1. Las entidades contratantes que hayan adjudicado un contrato u organizado un concurso de proyectos comunicarán a la Comisión, en un plazo de dos meses desde la adjudicación de dicho contrato y con arreglo a condiciones que deberá establecer la Comisión en virtud del procedimiento definido en el artículo 40, el resultado del procedimiento de adjudicación mediante un anuncio redactado de conformidad con el Anexo XV o el Anexo XVIII.
2. La información que figura en la sección I del Anexo XV o en el Anexo XVIII se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas [...]»
10 El artículo 25, apartados 1 y 5, de la Directiva dispone lo siguiente:
«1. Las entidades contratantes deberán poder probar la fecha del envío de los anuncios previstos en los artículos 20 a 24.
[...]
5. Los contratos o concursos de proyectos con respecto a los cuales se publique un anuncio en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas con arreglo al apartado 1 o al apartado 4 del artículo 21 no deberán publicarse por ningún otro medio antes de la fecha de envío de dicho anuncio a la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Dicha publicación no contendrá más datos que los publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.»
11 A tenor del artículo 45, apartado 1, de la Directiva:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva y las aplicarán, a más tardar, el 1 de julio de 1994. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión.»
Hechos y procedimiento administrativo previo
12 El 21 de diciembre de 1994, el Sydev, organismo que agrupa a las diferentes mancomunidades municipales de electrificación del departamento, envió, para su publicación en el Bulletin officiel des annonces des marchés publics (boletín oficial de anuncios de contratos públicos; en lo sucesivo, «BOAMP»), una serie de treinta y siete anuncios de licitación relativos a obras de electrificación o de alumbrado público que habían de realizarse durante un período de tres años en el departamento francés de la Vendée. El conjunto de estos anuncios, publicados en el BOAMP de 12 de enero de 1995, se referían a obras que ascendían a un importe de 609 millones de FRF para los tres años previstos, de los cuales 483 millones de FRF correspondían a contratos en materia de electrificación y 126 millones de FRF, a contratos en materia de alumbrado público.
13 En todos los anuncios publicados en el BOAMP, se designa al Sydev como la «entidad adjudicadora»; las proposiciones debían remitirse al domicilio del departamento de obras del Sydev, indicando en cada caso el nombre de la mancomunidad municipal de que se tratara. La descripción de las obras que debían realizarse en las redes de suministro eléctrico era idéntica en todos los anuncios correspondientes; se referían a «las obras de electrificación y las obras accesorias, como, por ejemplo, la ingeniería civil de la red telefónica, la ingeniería civil de la red de distribución de televisión por cable, la red de megafonía». La descripción de las obras que debían realizarse en las redes de alumbrado público era idéntica en todos los anuncios correspondientes; estas obras se referían a «las obras de alumbrado público y las obras accesorias, como, por ejemplo, la red de megafonía».
14 En aquella misma fecha, es decir, el 21 de diciembre de 1994, el Sydev envió simultáneamente, para su publicación en el ámbito comunitario, los seis principales anuncios de licitación en materia de electrificación. Estos anuncios, que fueron publicados el 6 de enero de 1995 en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO S 3, p. 211), indicaban que las solicitudes de participación debían remitirse al domicilio del Sydev, precisándose en cada caso el nombre de la entidad local de que se tratara. En todos estos anuncios, se designaba al Sydev como entidad adjudicadora, mención que, en todos los casos menos en uno, iba seguida del nombre de la entidad local de que se trataba.
15 Los contratos se adjudicaron con arreglo al procedimiento de licitación restringido basado en series de precios y en la fórmula de órdenes de pedido. Según las actas de los procedimientos de adjudicación comunicadas por el Gobierno francés, la adjudicación de los contratos se desarrolló de la siguiente manera: en un primer momento, se elaboró una lista restringida de concurrentes en función del criterio de que hubieran presentado todos los certificados que acreditaran el cumplimiento de las cláusulas administrativas y la capacidad para ejecutar las obras en cuestión; a continuación, se seleccionó a uno de los concurrentes, al parecer en función del criterio de la oferta más baja. Las proposiciones se presentaban en forma de diferencias expresadas en porcentajes en relación con la serie de precios propuesta; el concurrente seleccionado debía recibir la orden de realizar determinados trabajos durante el período de tres años.
16 Los anuncios del resultado de la adjudicación correspondientes a los treinta y siete contratos que son objeto del caso de autos (en lo sucesivo, «contratos controvertidos»), incluidos los seis contratos publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «DOCE»), fueron publicados en el BOAMP de 29 de septiembre de 1995. En estos anuncios se designaba al Sydev como «entidad adjudicadora». En cambio, no se envió ningún anuncio del resultado de la adjudicación para su publicación en el DOCE.
17 La Comisión consideró que los contratos controvertidos constituían lotes de una obra única, cuya iniciativa incumbía a una única entidad adjudicadora, a saber, el Sydev, y que todos esos contratos, y no solamente los seis principales, hubieran debido someterse a las normas de la Directiva. En consecuencia, la Comisión envió a las autoridades francesas, el 17 de enero de 1996, un escrito de requerimiento, en el cual cuestionaba el fraccionamiento de los lotes en contratos diferentes, la falta de publicación comunitaria de las dos terceras partes de los lotes y la utilización de una fórmula basada en un procedimiento de convocatoria de licitación permanente en relación con el cual la Comisión ya había incoado otro procedimiento de infracción.
18 Mediante escrito de 14 de junio de 1996, las autoridades francesas negaron la infracción imputada, alegando que los contratos controvertidos no habían sido fraccionados artificialmente, sino que fueron celebrados efectivamente por cada una de las referidas mancomunidades municipales de electrificación del departamento de la Vendée, y que, por esta razón, el umbral para la publicación de un anuncio en el DOCE debía aplicarse a cada uno de dichos contratos individualmente considerados. En el mencionado escrito, las autoridades francesas alegaban también que las mancomunidades municipales de que se trata no habían utilizado un procedimiento de convocatoria de licitación permanente con posterioridad a la iniciación del procedimiento.
19 El 7 de abril de 1997, la Comisión envió a las autoridades francesas un dictamen motivado según el cual, con ocasión del procedimiento relativo a obras de electrificación y de alumbrado público, convocado en diciembre de 1994 por el Sydev y las mancomunidades municipales que lo integran, la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva, en particular de sus artículos 1, puntos 1, 5 y 7, 4, apartado 2, y 14, apartados 1, 10 y 13, así como de sus artículos 21, 24 y 25. La Comisión instó al Gobierno francés a adoptar las medidas necesarias para atenerse al dictamen motivado en el plazo de un mes a contar desde la notificación del mismo. También le requirió para que, dentro del mismo plazo, facilitara, con arreglo al artículo 41 de la Directiva, la documentación pertinente para apreciar la situación exacta de los adjudicatarios de los contratos de obras, en particular, las actas de adjudicación y los contratos.
20 Mediante escrito de 2 de julio de 1997, las autoridades francesas respondieron al referido dictamen motivado manteniendo su argumentación precedente. Adjuntaron a dicho escrito las actas relativas a los contratos públicos controvertidos y las actas de compromiso correspondientes a dichos contratos.
21 Mediante nota de 16 de diciembre de 1997, las autoridades francesas remitieron a la Comisión documentos complementarios, a saber, los pliegos de cláusulas administrativas particulares y las series de precios de los contratos controvertidos.
22 Al no considerar satisfactoria la respuesta del Gobierno francés al dictamen motivado, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre la aplicabilidad de la Directiva a los contratos controvertidos, habida cuenta de que en el momento de los hechos no se había adaptado a ella el Derecho interno
23 Consta que, a finales de 1994 y principios de 1995, período en el que se desarrolló el procedimiento de adjudicación de los contratos controvertidos, la República Francesa aún no había adaptado su Derecho interno a la Directiva (véase la sentencia de 29 de mayo de 1997, Comisión/Francia, C-311/96, Rec. p. I-2939).
24 Esta circunstancia, sin embargo, no se opone a la aplicabilidad de la Directiva a los contratos controvertidos, puesto que el plazo para adaptar el Derecho interno a dicha Directiva, que establece su artículo 45, apartado 1, había finalizado el 1 de julio de 1994, es decir, con anterioridad al desarrollo del procedimiento de adjudicación de los referidos contratos.
Sobre las imputaciones alegadas
25 Para fundamentar su recurso, la Comisión alega dos series de imputaciones.
26 En primer lugar, la Comisión considera que los contratos controvertidos se celebraron infringiendo el artículo 14, apartados 1, 10 y 13, así como los artículos 21, 24, 25 y 4, apartado 2, de la Directiva; en efecto, a pesar de que constituían, en realidad, lotes de una obra única, ésta fue fraccionada artificialmente, tanto desde el punto de vista técnico como territorial, lo que supuso infringir las disposiciones de la Directiva en materia de umbral, de publicidad y de igualdad de trato entre licitadores.
27 En segundo lugar, añade la Comisión, los anuncios de licitación que las autoridades francesas enviaron para su publicación en el DOCE estaban incompletos, lo que dio lugar a otros incumplimientos diferentes de las obligaciones derivadas de las disposiciones de la Directiva.
28 Para pronunciarse sobre los incumplimientos imputados, procede examinar previamente si una obra única fue artificialmente fraccionada en varios contratos, en el sentido del artículo 14, apartados 10, párrafo primero, y 13, de la Directiva. Si, a raíz de este examen, se comprobara que así sucedió efectivamente, habrá que analizar entonces los incumplimientos imputados en relación con las restantes disposiciones de la Directiva.
Sobre la imputación basada en el supuesto fraccionamiento artificial de una obra única en el sentido del artículo 14, apartados 10, párrafo primero, y 13, de la Directiva
Observaciones preliminares
29 Para circunscribir el concepto de obra a efectos del presente litigio, debe recordarse, con carácter liminar, que, según el artículo 14, apartado 10, párrafo primero, de la Directiva, «A efectos de la aplicación del apartado 1, la base para el cálculo del valor de un contrato de obras será el valor total de la obra. Se entenderá por "obra" el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil que deba cumplir por sí mismo una función económica y técnica.»
30 El artículo 14, apartado 13, precisa lo siguiente: «Las entidades contratantes no podrán substraerse a la aplicación de la presente Directiva dividiendo los contratos o empleando modalidades particulares de cálculo del valor de los contratos.»
31 Este apartado 13 expresa de manera concreta las obligaciones que incumben a las entidades contratantes en virtud del artículo 14, apartado 10, párrafo primero, de la Directiva y, por consiguiente, debe ser tenido en cuenta junto con este último a la hora de pronunciarse sobre la existencia de un fraccionamiento de la obra.
32 El Gobierno francés cuestiona la pertinencia en el caso de autos del concepto de obra. Sostiene que no es la realización de una obra lo que justifica la observancia de los procedimientos que prevé la Directiva cuando se alcanza el umbral definido por ella, sino el hecho de que los contratos de que se trate tengan por objeto «obras de construcción o de ingeniería civil mencionadas en el Anexo XI» de dicha Directiva, según precisa su artículo 1, punto 4, letra b).
33 A este respecto, procede señalar que la argumentación expuesta por el Gobierno francés se refiere a las condiciones de aplicación de la Directiva a un «contrato de obras», tal como se define en su artículo 1, punto 4, letra b), y no a los requisitos para que deba considerarse que los contratos de obras, en el sentido de dicha disposición, constituyen una obra única, a efectos de comprobar si se ha alcanzado el umbral de aplicación de la Directiva fijado en su artículo 14, apartado 1, letra c). Esta cuestión es la única que reviste importancia en el caso de autos, puesto que la Comisión reprochó precisamente a la República Francesa el no haber tenido en cuenta dicho umbral de aplicación al fraccionar artificialmente la obra de que se trata.
34 Por consiguiente, la referida argumentación del Gobierno francés debe ser desestimada.
35 Han de precisarse también los criterios que sirven para apreciar la existencia de una obra.
36 A este respecto, de la definición de obra que figura en la segunda frase del artículo 14, apartado 10, párrafo primero, de la Directiva se desprende que la existencia de una obra debe apreciarse en relación con la función económica y técnica del resultado de los trabajos de que se trate.
37 En el caso de autos, se trata de una serie de trabajos puntuales de mantenimiento y extensión que afectan a redes de distribución de electricidad y de alumbrado público ya existentes y cuyo resultado, cuando finalicen, formará parte integrante de la función que cumplen las referidas redes.
38 De lo anterior se deduce que, en lo que atañe a este tipo de trabajos, la apreciación de la existencia de una obra debe efectuarse en relación con la función económica y técnica que cumplan las redes de distribución de electricidad y de alumbrado público en cuestión.
39 En la fase escrita del procedimiento, tanto la Comisión como el Gobierno francés desarrollaron su argumentación partiendo de la premisa según la cual la existencia de una única entidad adjudicadora es un requisito necesario para que pueda considerarse que una serie de contratos tienen por objeto la realización de una obra única.
40 No obstante, interrogada a este respecto en la vista, la Comisión precisó que la existencia de una única entidad adjudicadora no es un requisito necesario sino un mero indicio de la existencia de una única obra.
41 En la vista, la Comisión sostuvo también que debe considerarse que varios contratos tienen por objeto la realización de una obra única cuando presenten entre sí una vinculación lo suficientemente intensa como para que una empresa de la Comunidad pueda considerarlos una misma operación económica y presentar como licitador una oferta para la realización del conjunto.
42 Es preciso señalar que, si bien la existencia de una única entidad adjudicadora y la posibilidad de que una empresa de la Comunidad realice la totalidad de las obras contempladas en los contratos de que se trate pueden constituir, en función de las circunstancias, indicios que corroboren la existencia de una obra en el sentido de la Directiva, no pueden constituir, en cambio, criterios determinantes al respecto. De este modo, la pluralidad de entidades adjudicadoras y la imposibilidad de que una sola empresa realice la totalidad de las obras en cuestión no pueden desvirtuar la existencia de una obra cuando tal conclusión resulte de la aplicación de los criterios funcionales definidos en la segunda frase del artículo 14, apartado 10, párrafo primero, de la Directiva.
43 En efecto, el concepto de obra que define dicha disposición no supedita la existencia de una obra a la concurrencia de factores tales como el número de entidades adjudicadoras o la posibilidad de que una sola empresa ejecute la totalidad de las obras.
44 Esta interpretación resulta conforme con el objetivo de la Directiva, que es el de garantizar que las empresas de otros Estados miembros estén en condiciones de presentar proposiciones en las licitaciones de contratos o conjuntos de contratos que revistan interés por razones objetivas relacionadas con su valor.
45 Por un lado, cabe concebir que, por razones de carácter administrativo o de otro tipo, un programa de trabajos destinado a la ejecución de una obra, en el sentido de la Directiva, pueda ser objeto de diversos procedimientos cuya iniciativa corresponda a diferentes entidades adjudicadoras. Tal podría ser el caso, por ejemplo, de la construcción de una carretera que atraviese el territorio de varias entidades locales y en el que a cada una de ellas le incumba la responsabilidad administrativa sobre un tramo de la carretera. En tal supuesto, el objetivo mencionado anteriormente no se alcanzaría si se excluyera la aplicación de la Directiva porque el valor estimado de cada tramo de la obra fuera inferior al umbral de 5 millones de ECU.
46 Por otro lado, es posible que una empresa de la Comunidad desee ser informada sobre el valor del conjunto de los lotes que constituyen una obra, aun cuando no esté en condiciones de ejecutar la totalidad de los lotes, ya que sólo de esta manera podrá apreciar la envergadura exacta de la obra objeto de licitación y ajustar sus precios en función del número de lotes en relación con los cuales se proponga presentar proposiciones, incluidos, en su caso, aquellos cuyo valor sea inferior al umbral de 5 millones de ECU.
47 De lo anterior resulta que, para determinar si existe una obra en este caso, deberán aplicarse los criterios recogidos en la segunda frase del artículo 14, apartado 10, párrafo primero, de la Directiva, tal como se precisan en el apartado 38 de la presente sentencia.
48 Teniendo en cuenta que la Comisión ha reprochado a la República Francesa el fraccionamiento de la obra de que se trata tanto sobre una base técnica (contratos distintos en materia de electrificación y en materia de alumbrado público) como sobre una base territorial (contratos distintos en cada mancomunidad municipal), procede examinar, en primer lugar, si hubo fraccionamiento entre las obras de electrificación y las obras de alumbrado público, ya sea a nivel departamental, ya sea a nivel intermunicipal; si no fuera así, habrá que determinar, en segundo lugar, si hubo fraccionamiento dentro de cada una de esas dos categorías de obras.
Sobre la imputación basada en el fraccionamiento artificial de la obra entre trabajos de electrificación y trabajos de alumbrado público
49 Para fundamentar su imputación, la Comisión aduce, en particular, la circunstancia de que la red de megafonía se menciona en todos los anuncios de licitación en materia de electrificación, así como en los anuncios de licitación en materia de alumbrado público. La Comisión invoca también los anuncios de licitación publicados por las mancomunidades departamentales de la Dordogne y de Calvados, los cuales no hacen distinción alguna entre obras de alumbrado público y obras de electrificación.
50 El Gobierno francés alega que, en el caso presente, se trata de redes de distribución local de electricidad o de alumbrado público, independientes unas de otras, y que, por lo tanto, los trabajos que afectan a tales redes no forman parte de la ejecución de una obra única dotada de continuidad funcional o económica.
51 De conformidad con lo afirmado en el apartado 38 de la presente sentencia, para pronunciarse sobre esta imputación, debe tenerse en cuenta la función económica y técnica que cumplen las mencionadas redes de distribución de electricidad y de alumbrado público.
52 Desde un punto de vista técnico, la finalidad de una red de distribución de electricidad es transportar la electricidad producida por una empresa suministradora y hacerla llegar al consumidor individual final; en el aspecto económico, este último estará obligado a pagar a la empresa suministradora en función de su consumo.
53 La finalidad de una red de alumbrado público es, en cambio, desde un punto de vista técnico, iluminar los lugares públicos, utilizando para ello la energía eléctrica que proporciona la red de distribución de electricidad. La propia autoridad encargada del alumbrado público soporta el coste de la energía eléctrica, sin perjuicio de recuperar luego las cantidades gastadas repercutiéndolas sobre la población que se beneficia del alumbrado público, sin individualizar las cantidades exigidas en función de la utilidad obtenida por cada beneficiario.
54 De lo anterior se deduce que una red de distribución de electricidad y una red de alumbrado público tienen una función económica y técnica diferente.
55 Ha de añadirse que esta diferencia de función es la misma tanto si se examina uno a nivel departamental como a nivel intermunicipal.
56 Por consiguiente, no puede considerarse que las obras relativas a las redes de distribución de electricidad y las que afectan a las redes de alumbrado público constituyan lotes de una obra única fraccionada artificialmente con infracción del artículo 14, apartados 10, párrafo primero, y 13, de la Directiva.
57 Los razonamientos que expone la Comisión no desvirtúan esta conclusión.
58 Por un lado, la circunstancia de que los trabajos en materia de megafonía se mencionen tanto en los anuncios de licitación en materia de electrificación como en los relativos al alumbrado público no significa que las correspondientes redes cumplan la misma función económica y técnica. En efecto, dicha mención podría explicarse por el hecho de que una parte de la red de megafonía utiliza los conductos de distribución eléctrica y los postes de alumbrado público, de manera que las obras que se llevan a cabo en cada una de estas redes implican intervenciones en la red de megafonía.
59 Por otro lado, la circunstancia de que, en otros dos departamentos franceses, las entidades adjudicadoras hayan optado por incluir en el mismo anuncio de licitación las obras en materia de electrificación y las relacionadas con el alumbrado público no afecta a la diferente función económica y técnica que cumple cada una de estas redes.
60 En tales circunstancias, debe desestimarse la imputación basada en el fraccionamiento artificial de la obra entre los trabajos de electrificación y los trabajos de alumbrado público.
Sobre la imputación basada en el fraccionamiento artificial de la obra en lo relativo a los trabajos de electrificación
61 La Comisión reprocha a las autoridades francesas haber fraccionado artificialmente entre varias entidades del departamento de la Vendée la obra relativa a los trabajos de electrificación. A este respecto, la Comisión alega la continuidad territorial de las redes, la simultaneidad de los programas de ejecución de las obras, la idéntica descripción de las obras en los correspondientes anuncios de licitación y la coordinación de conjunto que llevó a cabo el Sydev.
62 El Gobierno francés alega, por el contrario, que cada mancomunidad de municipios celebró un contrato separado respecto de la red incluida en su demarcación. A este respecto, el Gobierno francés precisa que las mancomunidades municipales tienen la responsabilidad de las redes de distribución de energía eléctrica de baja tensión a partir de transformadores que suministran electricidad a los consumidores situados en el territorio de su demarcación.
63 Según el Gobierno francés, el hecho de que los mencionados transformadores puedan estar, a su vez, conectados a una red de líneas de alta tensión no permite afirmar que el conjunto constituya una red única ni que deba considerarse, en consecuencia, que todas las intervenciones efectuadas en dicha red formen parte de una obra única. De ser así, habría que considerar como un lote de una obra única cualquier intervención en la red francesa de distribución de electricidad en su conjunto; ahora bien, tal concepción sería excesiva y se opondría a la letra y al espíritu de la normativa comunitaria en materia de contratos públicos, cuya única finalidad es hacer posible la coordinación de los procedimientos de adjudicación de tales contratos.
64 A este respecto, es preciso señalar que, aun cuando, por razones de orden administrativo, las mancomunidades municipales de la Vendée tengan la responsabilidad de las redes de distribución de electricidad de baja tensión en los territorios de los municipios que forman parte de dichas mancomunidades, este factor no puede ser determinante, por las razones indicadas en los apartados 43 y 45 de la presente sentencia, dado que dichas redes son interconectables y que, consideradas en su conjunto, cumplen una misma función económica y técnica, consistente en transportar y vender a los consumidores del departamento de la Vendée la energía eléctrica que produce y suministra Électricité de France.
65 En cuanto al argumento del Gobierno francés según el cual el referido razonamiento podría aplicarse a toda la red francesa de distribución de electricidad, es preciso señalar que cada supuesto de adjudicación de un contrato debe apreciarse en función de su contexto y de sus propias particularidades. En el caso de autos, existen factores importantes que aconsejan agrupar a nivel departamental los contratos controvertidos, como la simultaneidad de la convocatoria de las licitaciones, la similitud de los anuncios de licitación, la unidad del marco geográfico en cuyo seno se convocaron dichas licitaciones y la coordinación que lleva a cabo el Sydev, organismo que agrupa en el ámbito del departamento las mancomunidades municipales de electrificación.
66 Procede, pues, estimar la imputación de la Comisión y declarar que los contratos en materia de electrificación forman parte de una obra única que ha sido fraccionada artificialmente. Por consiguiente, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 14, apartados 10, párrafo primero, y 13, de la Directiva.
Sobre la imputación basada en el fraccionamiento artificial de la obra en lo relativo a los trabajos de alumbrado público
67 La Comisión alega que la obra relativa a los trabajos de alumbrado público fue fraccionada artificialmente entre varias entidades dentro del departamento de la Vendée. Para fundamentar su imputación, la Comisión alega los mismos argumentos que los que adujo en apoyo de la imputación relativa a las obras de electrificación.
68 En la fase escrita del procedimiento, el Gobierno francés hizo hincapié en el carácter local e independiente de las redes de alumbrado público.
69 A este respecto, procede señalar que, a diferencia de una red de distribución de electricidad, las redes de alumbrado público no son, desde un punto de vista técnico, necesariamente interdependientes, dado que pueden circunscribirse a las zonas edificadas y que no es preciso que exista una interconexión entre ellas. Del mismo modo, en términos económicos, es posible que cada una de las entidades locales de que se trate asuma el coste financiero que supone la explotación de una red de este tipo. A la vista de los factores expuestos, incumbía a la Comisión demostrar que, desde el punto de vista técnico y económico, las redes de alumbrado público a que se refiere el caso de autos revestían carácter unitario en el ámbito del departamento. Ahora bien, la Comisión no ha alegado ningún argumento en este sentido.
70 De lo anterior se infiere que, aun cuando la función económica y técnica de cada red de alumbrado público sea idéntica a la de todas las demás dentro del departamento de la Vendée, no es posible considerar que todas esas redes formen un conjunto que tenga una función económica y técnica única en el ámbito del departamento.
71 Por consiguiente, debe desestimarse esta imputación de la Comisión.
72 En la vista, el Gobierno francés expresó dudas sobre la cuestión de si las obras en materia de alumbrado público estaban incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 93/38 o en el de la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 199, p. 54). A este respecto, el Gobierno francés sostuvo que una red de alumbrado público no consiste en la producción, transporte, suministro o distribución de electricidad, como exige el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 93/38, sino que constituye más bien una actividad relativa al consumo de electricidad.
73 Con independencia de si debe tomarse en consideración tal motivo, dada la fase del procedimiento en el que fue invocado, basta con indicar que, habida cuenta de las conclusiones a las que se llega en los apartados 56 y 71 de la presente sentencia, no procede examinar si las obras en materia de alumbrado público están incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva.
Sobre la imputación basada en el incumplimiento de las obligaciones en materia de umbral derivadas del artículo 14, apartados 1, letra c), y 10, párrafo segundo, de la Directiva
74 La Comisión imputa a las autoridades francesas haber infringido las disposiciones de la Directiva en materia de umbral al llevar a cabo un fraccionamiento artificial del contrato relativo a la obra objeto de controversia.
75 Debe recordarse que el artículo 14, apartado 1, letra c), fija el umbral de aplicación de la Directiva en 5 millones de ECU y que, en lo que atañe a los lotes de una obra, el apartado 10, párrafo segundo, de ese mismo artículo, al tiempo que obliga a acumular el valor de todos los lotes, permite establecer una excepción a la aplicación de la Directiva para lotes cuyo valor estimado, sin IVA, sea inferior a un millón de ECU, siempre que el importe acumulado de dichos lotes no exceda el 20 % del valor del conjunto de los lotes.
76 Habida cuenta de la conclusión a la que se llega en el apartado 66 de la presente sentencia, es preciso comprobar si el valor de los contratos en materia de electrificación excede de los umbrales mencionados.
77 Pues bien, consta en autos que los referidos contratos, en número de diecinueve, representan un valor total estimado en 483 millones de FRF, sin IVA, para los tres años previstos. Este importe excede en mucho del umbral de 5 millones de ECU, el cual, en el momento considerado, equivalía a 33.966.540 FRF.
78 De ello se desprende que las autoridades francesas habrían debido aplicar la Directiva a todos los lotes que integraban el contrato relativo a las obras de electrificación, con la excepción de aquellos cuyo valor unitario estimado, sin IVA, fuera inferior al umbral de un millón de ECU, el cual, en el momento considerado, equivalía a 6.793.308 FRF, siempre que el importe acumulado de dichos lotes no excediera el 20 % del valor del conjunto de los lotes.
79 De los datos aportados por la Comisión en respuesta a una pregunta formulada por este Tribunal de Justicia se desprende que, entre los contratos en materia de electrificación, tan sólo uno de ellos, cuyo valor estimado sin IVA era de 6 millones de FRF, no excedía del umbral de un millón de ECU. El valor de este contrato era asimismo inferior al 20 % del valor total estimado, sin IVA, del conjunto de las obras de electrificación.
80 Pues bien, las autoridades francesas no publicaron un anuncio de licitación en el ámbito comunitario en lo que atañe a los otros dieciocho contratos de electrificación, sino únicamente en lo relativo a seis de ellos. Por consiguiente, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 14, apartados 1, letra c), y 10, párrafo segundo, de la Directiva.
Sobre la imputación basada en la infracción del artículo 21, apartados 1 y 5, de la Directiva
81 Es preciso recordar que, según el artículo 21, apartado 1, de la Directiva, la convocatoria de licitación deberá efectuarse por medio de un anuncio redactado con arreglo al Anexo XII de ésta; en su apartado 5, dicho artículo prevé que el mencionado anuncio deberá publicarse en el DOCE.
82 La Comisión reprocha a las autoridades francesas, por un lado, que, debido al fraccionamiento de la obra relativa a los trabajos de electrificación, se abstuvo de publicar un anuncio de licitación en el DOCE en lo que atañe al conjunto de los contratos que forman parte de dicha obra, limitándose a hacerlo únicamente en relación con seis de ellos.
83 Por otro lado, los anuncios relativos a esos seis contratos, que las autoridades francesas habían enviado para su publicación en el DOCE, no se ajustaban, según la Comisión, al modelo que figura en el Anexo XII de la Directiva, puesto que los datos contenidos en ellos eran incompletos y no permitieron rellenar varias de las rúbricas previstas en el modelo. Este comportamiento, concluye la Comisión, constituye un incumplimiento adicional del artículo 21, apartado 1, de la Directiva.
84 Según se señaló ya en el apartado 80 de la presente sentencia, las autoridades francesas se limitaron a publicar un anuncio de licitación en el ámbito comunitario sólo para seis de los dieciocho contratos relativos a las obras de electrificación cuyos anuncios estaban obligadas a publicar. Así pues, en lo que atañe a los otros doce contratos, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 21, apartados 1 y 5, de la Directiva.
85 Por lo que se refiere a los anuncios publicados en el DOCE respecto de los seis contratos en materia de electrificación, procede señalar que dicha publicación tiene carácter incompleto, como reconoce la propia República Francesa.
86 De lo anterior se deduce que, en lo que atañe a dichos anuncios, la República Francesa también ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 21, apartado 1, de la Directiva.
Sobre la imputación basada en la infracción del artículo 24, apartados 1 y 2, de la Directiva
87 La Comisión reprocha a las autoridades francesas haberse abstenido de comunicarle el resultado del procedimiento de adjudicación relativo a los contratos en materia de electrificación, incluidos aquellos cuyo anuncio de licitación había sido publicado en el DOCE, lo que impidió la publicación en dicho Diario Oficial de los anuncios del resultado de la adjudicación de esos contratos, incumpliendo las obligaciones derivadas del artículo 24 de la Directiva.
88 El Gobierno francés admite el incumplimiento reprochado en lo que atañe a los seis contratos cuyo anuncio de licitación había sido publicado en el DOCE. En cuanto a los restantes contratos, el Gobierno francés mantiene su argumentación según la cual, al no haberse producido un fraccionamiento técnico o territorial, dichos contratos no estaban contemplados en la Directiva.
89 Debe recordarse que el artículo 24, apartado 1, de la Directiva obliga a las entidades adjudicadoras que hayan adjudicado un contrato a comunicar a la Comisión el resultado del procedimiento de adjudicación mediante un anuncio. El apartado 2 de ese mismo artículo determina la información que habrá de publicarse en el DOCE.
90 En el caso de autos consta que las autoridades francesas no comunicaron a la Comisión el resultado de los dieciocho procedimientos de adjudicación relativos a los contratos en materia de electrificación, a los que la Directiva resultaba aplicable.
91 Por consiguiente, procede declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 24, apartados 1 y 2, de la Directiva.
Sobre la imputación basada en la infracción del artículo 25 de la Directiva
92 La Comisión alega que el incumplimiento por la República Francesa de las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 21 y 24 de la Directiva entraña asimismo el incumplimiento del artículo 25, que versa sobre la transmisión y la publicación de los anuncios.
93 Debe recordarse que, según el artículo 25, apartado 1, de la Directiva, las entidades adjudicadoras deberán poder probar la fecha del envío de los anuncios previstos en los artículos 20 a 24. El apartado 5 de ese mismo artículo precisa que los contratos con respecto a los cuales se publique un anuncio en el DOCE no deberán publicarse antes de la fecha de envío de dicho anuncio a la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.
94 Teniendo en cuenta su formulación general, la imputación de la Comisión parece referirse tanto a los contratos en materia de electrificación en relación con los cuales no se envió al DOCE ni se pudo publicar en él ningún anuncio de licitación o de adjudicación, como a aquellos en los cuales un anuncio de licitación, aunque incompleto, fue objeto de publicación en dicho Diario Oficial.
95 Por consiguiente, para apreciar la imputación formulada por la Comisión, el Tribunal de Justicia debe necesariamente distinguir entre ambos supuestos.
96 En primer lugar, en lo que atañe a los contratos en materia de electrificación en relación con los cuales, pese a resultarles aplicable la Directiva, no se envió ningún anuncio de licitación o de adjudicación para su publicación en el DOCE, procede declarar que, debido precisamente a no haberse producido este envío, no pudo haber incumplimiento del artículo 25, apartado 1, de la Directiva, pues esta disposición sólo puede aplicarse en caso de que dicho envío se haya llevado efectivamente a cabo.
97 No obstante, habida cuenta de que en todos esos supuestos se publicaron anuncios en el BOAMP, procede declarar un incumplimiento del artículo 25, apartado 5, de la Directiva.
98 Por lo que se refiere, en segundo lugar, a los contratos en materia de electrificación en relación con los cuales sí se publicó un anuncio de licitación en el DOCE, aun suponiendo que estén comprendidos en esta imputación de la Comisión, procede indicar, a la vista de los documentos remitidos al Tribunal de Justicia, que tales anuncios mencionaban la fecha de su envío, que la Comisión no cuestionó, y que fueron enviados el mismo día para su publicación en el BOAMP.
99 En tales circunstancias, no es posible declarar ningún incumplimiento del artículo 25, apartados 1 y 5, en relación con estos anuncios.
Sobre la imputación basada en la infracción del artículo 4, apartado 2, de la Directiva
100 La Comisión reprocha a la República Francesa haber infringido el artículo 4, apartado 2, de la Directiva. Esta imputación se desprende del hecho de que todos los contratos en materia de electrificación fueron objeto de publicación en el ámbito nacional, pero sólo algunos de ellos fueron publicados en el ámbito comunitario, y ello, además, de manera incompleta.
101 Según la Comisión, la diferencia entre las dos series de anuncios publicados en el BOAMP y en el DOCE puede inducir a error y perjudicar a los licitadores de los demás Estados miembros en relación con sus competidores del Estado miembro en el que han de adjudicarse dichos contratos. En efecto, añade la Comisión, para una empresa que no disponga de implantación local, es menos interesante responder a seis anuncios de licitación diferentes, de cuantía unitaria apenas superior a 5 millones de ECU, que a un anuncio de licitación de 100 millones de ECU. Además, concluye la Comisión, un licitador que ignore la envergadura exacta de la obra sacada a licitación normalmente ofertará, a igualdad de las restantes condiciones, un precio menos competitivo que un licitador que tenga conocimiento del conjunto de los contratos.
102 El Gobierno francés mantiene, con carácter principal, su tesis de que en el presente caso no se ha producido ningún fraccionamiento artificial. Con carácter subsidiario, sostiene que el procedimiento utilizado no supuso discriminación alguna entre los licitadores, puesto que se invitó a todos los participantes en la licitación a expresar su oferta en forma de desviaciones positivas o negativas respecto a la serie de precios propuesta por las entidades adjudicadoras.
103 Debe recordarse que, a tenor del artículo 4, apartado 2, de la Directiva, «las entidades contratantes velarán por que los suministradores, los contratistas o los prestadores de servicios no sean objeto de discriminación».
104 Habida cuenta de la naturaleza de la imputación de la Comisión, es preciso determinar, en primer lugar, si dicha disposición prohíbe la discriminación entre licitadores, incluidos los licitadores potenciales.
105 A este respecto, debe tenerse en cuenta el artículo 1, punto 6, de la Directiva, el cual dispone que, a efectos de la misma, se entenderá por «licitador» el suministrador, el contratista o el prestador de servicios que haya presentado una oferta.
106 De lo anterior resulta que, cuando habla de suministradores, contratistas o prestadores de servicios, el artículo 4, apartado 2, de la Directiva se refiere también a los licitadores.
107 En cuanto a la cuestión de si dicha disposición se refiere también a los licitadores potenciales, es preciso señalar que el principio de no discriminación que formula se aplica a todas las fases del procedimiento de adjudicación de un contrato, y no sólo a partir del momento en que un empresario presenta una oferta.
108 Esta interpretación resulta conforme con la finalidad de la Directiva, que consiste en abrir a la competencia comunitaria los contratos públicos a los que se aplica. En efecto, se vulneraría esta finalidad si una entidad adjudicadora pudiera organizar un procedimiento de adjudicación que tuviera el efecto de disuadir a los empresarios de Estados miembros distintos de aquel en el que se adjudiquen los contratos de presentar ofertas.
109 De lo anterior se deduce que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva, al prohibir toda discriminación entre licitadores, protege también a aquellos que hayan sido disuadidos de presentar ofertas por haber resultado perjudicados por las modalidades del procedimiento aplicado por la entidad adjudicadora.
110 En segundo lugar, procede determinar si la publicación en el ámbito comunitario de tan sólo una parte de los contratos en materia de electrificación era constitutiva de discriminación a efectos del artículo 4, apartado 2.
111 A este respecto, es preciso señalar que, al no haberse efectuado una publicación completa en el ámbito comunitario de los contratos en materia de electrificación a los que se aplica la Directiva, los empresarios de otros Estados miembros no pudieron adoptar una decisión tomando en consideración todos los datos útiles que hubieran debido conocer. En cambio, los empresarios que podían consultar el BOAMP, la mayoría de los cuales probablemente eran nacionales del Estado miembro en el que se adjudicaron los contratos de electrificación, dispusieron de información acerca de la envergadura exacta de la obra relativa a los trabajos de electrificación.
112 Procede, pues, declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Directiva.
113 Teniendo en cuenta todas las consideraciones anteriores, procede declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 2, y 14, apartados 1, 10 y 13, así como de los artículos 21, apartados 1 y 5, 24, apartados 1 y 2, y 25, apartado 5, de la mencionada Directiva, en la medida en que las entidades francesas competentes para el procedimiento de adjudicación del contrato en materia de electrificación cuya licitación se convocó en la Vendée, en diciembre de 1994,
- procedieron al fraccionamiento de dicha obra;
- se abstuvieron de publicar en el DOCE un anuncio de licitación relativo a la totalidad de los contratos referentes a dicha obra y que excedían del umbral previsto en la última frase del artículo 14, apartado 10, párrafo segundo, de la Directiva, limitándose a hacerlo respecto de seis de entre ellos solamente;
- se abstuvieron de comunicar toda la información prevista en el Anexo XII de la misma Directiva en relación con los seis anuncios de licitación publicados en el DOCE;
- se abstuvieron de comunicar a la Comisión la información requerida sobre la adjudicación del conjunto de los contratos referentes a dicha obra y que excedían del umbral previsto en la última frase del artículo 14, apartado 10, párrafo segundo, de la Directiva.
Decisión sobre las costas
Costas
114 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiere solicitado la otra parte. No obstante, conforme al apartado 3, párrafo primero, de ese mismo artículo, el Tribunal de Justicia podrá, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas.
115 Por haber sido parcialmente desestimadas las pretensiones de la Comisión y de la República Francesa, procede condenar a cada una de ellas a cargar con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 2, y 14, apartados 1, 10 y 13, así como de los artículos 21, apartados 1 y 5, 24, apartados 1 y 2, y 25, apartado 5, de la Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones, en la medida en que las entidades francesas competentes para el procedimiento de adjudicación del contrato en materia de electrificación cuya licitación se convocó en la Vendée, en diciembre de 1994,
- procedieron al fraccionamiento de dicha obra;
- se abstuvieron de publicar en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas un anuncio de licitación relativo a la totalidad de los contratos referentes a dicha obra y que excedían del umbral previsto en la última frase del artículo 14, apartado 10, párrafo segundo, de la Directiva 93/38, limitándose a hacerlo respecto de seis de ellos solamente;
- se abstuvieron de comunicar toda la información prevista en el Anexo XII de la Directiva 93/38 en relación con los seis anuncios de licitación publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas;
- se abstuvieron de comunicar a la Comisión la información requerida sobre la adjudicación del conjunto de los contratos referentes a dicha obra y que excedían del umbral previsto en la última frase del artículo 14, apartado 10, párrafo segundo, de la Directiva 93/38.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) La Comisión de las Comunidades Europeas y la República Francesa cargarán con sus propias costas.