CELEX: 61993CJ0315
Landbouw
Bestrijding van de klassieke varkenspest
Schadeloosstelling van eigenaars wier varkens zijn geslacht

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 26 mei 1993, ingeschreven ter griffie van het Hof op 14 juni daaraanvolgend, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Gent (België) krachtens artikel 177 EEG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging en de geldigheid van beschikking 88/529/EEG van de Commissie van 7 oktober 1988 houdende goedkeuring van het door het Koninkrijk België ingediende programma voor de uitroeiing van de klassieke varkenspest (PB 1988, L 291, blz. 78).
2 Deze vragen zijn gesteld in gedingen tussen de landbouwcooeperatie C.V. Flip (hierna: "Flip") en N.V. O. Verdegem (hierna: "Verdegem") enerzijds en de Belgische Staat anderzijds, betreffende de schadeloosstelling waarop Flip en Verdegem aanspraak maken voor hun varkens die in het kader van de bestrijding van de klassieke varkenspest op bevel van de Belgische sanitaire instanties zijn afgemaakt. In geding zijn zowel het bedrag van de verschuldigde schadevergoeding als de betaling van moratoire interessen.
3 De vorderingen zijn gebaseerd op artikel 15, lid 1, van het koninklijk besluit van 10 september 1981 houdende maatregelen van diergeneeskundige politie betreffende de klassieke varkenspest en de Afrikaanse varkenspest (Belgisch Staatsblad van 11.11.1981, blz. 14238), dat als volgt luidt:
"Binnen de perken van het begrotingskrediet wordt aan de eigenaar van de op bevel [van de diergeneeskundige inspectie] afgemaakte varkens een vergoeding toegekend gelijk aan:
1. 50 percent van de geschatte waarde der op bevel afgemaakte aangetaste of verdacht aangetaste varkens;
2. de volledige geschatte waarde der op bevel afgemaakte verdacht besmette varkens."
4 Voor de nationale rechter betoogde de Belgische Staat, dat hij krachtens dit artikel alleen schadeloosstelling en geen moratoire interessen moest betalen, en dan nog alleen binnen de grenzen van het beschikbare begrotingskrediet.
5 Flip en Verdegem brachten hiertegen in, dat het koninklijk besluit van 10 september 1981 moest worden uitgelegd in het licht van de gemeenschapsregeling inzake de bestrijding van de varkenspest, en met name in het licht van artikel 2, punt 1, sub f, van beschikking 80/1097/EEG van de Raad van 11 november 1980 betreffende een financiële actie van de Gemeenschap voor de uitroeiing van de Afrikaanse varkenspest in Sardinië (PB 1980, L 325, blz. 8), bepalende dat het plan ter uitroeiing van de varkenspest moet voorzien in een "onmiddellijke en volledige schadeloosstelling van de eigenaren van varkens die ter uitvoering van het plan zijn geslacht".
6 Volgens hen moet deze bepaling worden geacht impliciet deel uit te maken van beschikking 88/529 en moest de nationale rechter bij de uitlegging en toepassing van het koninklijk besluit van 10 september 1981 daarmee rekening houden. Wordt het in artikel 2 van beschikking 80/1097 neergelegde beginsel dat aanspraak bestaat op vergoeding, niet uitgebreid tot beschikking 88/529, dan brengt dit een bij artikel 7 van het Verdrag verboden discriminatie van de Belgische producenten teweeg.
7 Daarop heeft de nationale rechter onderzocht, hoe de toepasselijke bepalingen van het gemeenschapsrecht moeten worden uitgelegd en of zij geldig zijn. Hij heeft vervolgens de behandeling van beide zaken geschorst en het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende vragen:
"1. Met betrekking tot de interpretatie
a. Moet de beschikking 88/529 van de Commissie, gericht tot het Koninkrijk België, houdende goedkeuring van het Belgisch plan ter bestrijding van de varkenspest van 7 oktober 1988 (PB 1988, L 291, blz. 78) in die zin worden uitgelegd dat het eveneens de bepaling 'onmiddellijke en volledige schadeloosstelling van de eigenaars van varkens die ter uitvoering van het plan zijn geslacht' (zoals neergelegd in artikel 2 F van beschikking 80/1097 van de Commissie, gericht tot de Italiaanse Republiek dd. 11 november 1980, PB 1980, L 325, blz. 8) omvat?
b. Volgt uit een positief antwoord op vraag 1.a dat ook moratoire en gerechtelijke intresten zijn verschuldigd op de hoofdsom?
2. Met betrekking tot de geldigheid
Indien op voormelde vragen negatief dient te worden geantwoord, schendt de beschikking 88/529 dan niet het in artikel 7 van het EEG-Verdrag neergelegd non-discriminatiebeginsel, nu Italiaanse eigenaars wel recht hebben op een volledige en onmiddellijke schadeloosstelling, terwijl de Belgische eigenaars dit recht slechts zouden genieten binnen de perken van het begrotingskrediet, ondanks de vaststelling dat beide beschikkingen de exponenten zijn van eenzelfde Europese normgeving?"
Gemeenschapsmaatregelen ter bestrijding van de varkenspest
8 Allereerst zij opgemerkt, dat de eerste van de beschikkingen die door verzoeksters in het hoofdgeding zijn aangehaald en door de verwijzende rechter in zijn vragen zijn vermeld, de "klassieke" varkenspest betreft (beschikking 88/529), en de andere de "Afrikaanse" varkenspest (beschikking 80/1097), twee verschillende veeziekten waartegen de Gemeenschap verschillende maatregelen heeft getroffen.
9 De Raad begon in 1980 een actie te ondernemen tegen de "klassieke" varkenspest, met de vaststelling van richtlijn 80/217/EEG van 22 januari 1980 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van klassieke varkenspest (PB 1980, L 47, blz. 11). De richtlijn beoogt de harmonisatie van de nationale regelingen ter voorkoming en bestrijding van de klassieke varkenspest. Een van de doelstellingen van het koninklijk besluit van 10 september 1981 is de omzetting van deze richtlijn in Belgisch recht.
10 Met het oog op de uitroeiing van de klassieke varkenspest, die destijds op het grondgebied van de Gemeenschap voorkwam, heeft de Raad vervolgens richtlijn 80/1095/EEG van 11 november 1980 houdende voorschriften welke ertoe strekken het grondgebied van de Gemeenschap vrij van klassieke varkenspest te maken en te houden (PB 1980, L 325, blz. 1), vastgesteld. Krachtens deze richtlijn moesten de Lid-Staten waar de ziekte voorkwam, plannen vaststellen met het oog op de uitroeiing ervan binnen een termijn van vijf jaar. Beschikking 80/1096/EEG van de Raad van 11 november 1980 betreffende een financiële actie van de Gemeenschap met het oog op de uitroeiing van klassieke varkenspest (PB 1980, L 325, blz. 5), voorzag in financiële steun van de Gemeenschap aan de Lid-Staten.
11 Toen bleek dat deze actie niet aan de verwachtingen voldeed, stelde de Raad in 1987 een nieuwe reeks maatregelen vast ter aanvulling en versterking van de eerdere. Met name werd de Lid-Staten die nog steeds niet vrij waren van de klassieke varkenspest, de verplichting opgelegd nieuwe uitroeiingsplannen op te stellen om de ziekte binnen vier jaar uit te roeien. Ook voor deze plannen verleende de Gemeenschap financiële steun.
12 Beschikking 88/529, waarop de vragen van de verwijzende rechter betrekking hebben, betreft de goedkeuring van het door het Koninkrijk België ingediende nieuwe plan ter uitroeiing van de klassieke varkenspest. Artikel 1 van deze beschikking bepaalt, dat "het door het Koninkrijk België ingediende programma ter voltooiing van de uitroeiing van klassieke varkenspest (...) wordt goedgekeurd". Artikel 2 bepaalt, dat "het Koninkrijk België (...) uiterlijk op 1 januari 1988 de voor de tenuitvoerlegging van het in artikel 1 bedoelde programma vereiste wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking (doet) treden."
13 Voor de "Afrikaanse" varkenspest heeft de Gemeenschap meer specifieke maatregelen genomen, die beperkt blijven tot de uitroeiing van de ziekte in bepaalde streken of bepaalde landen van de Gemeenschap.
14 Enerzijds heeft de Raad bepaalde Lid-Staten verplicht plannen ter uitroeiing van de ziekte op te stellen als voorwaarde voor financiële steun van de Gemeenschap. Dat is met name het geval met de maatregelen die werden genomen ter uitroeiing van de in 1977 op Sardinië uitgebroken Afrikaanse varkenspest. In eerste instantie heeft de Raad Italië financiële steun verleend; later heeft hij dan voormelde beschikking 80/1097 vastgesteld. Krachtens deze beschikking moet de Italiaanse Republiek een urgentieplan opstellen om binnen vijf jaar de Afrikaanse varkenspest in Sardinië uit te roeien. Dit plan moet drastische uitroeiingsmaatregelen behelzen en met name voorzien in een "onmiddellijke en volledige schadeloosstelling van de eigenaren van varkens die ter uitvoering van het plan zijn geslacht" (artikel 2, punt 1, sub f). Toen de ziekte aanhield, hebben de Italiaanse autoriteiten krachtens beschikking 90/217/EEG van de Raad van 25 april 1990 betreffende financiële steun van de Gemeenschap voor de uitroeiing van de Afrikaanse varkenspest op Sardinië (PB 1990, L 116, blz. 24), een nieuw plan voor de uitroeiing van de Afrikaanse varkenspest moeten opstellen.
15 Anderzijds heeft de Gemeenschap maatregelen van diergeneeskundige politie vastgesteld ter voorkoming van het intracommunautaire verkeer van dieren of van vlees van dieren uit zones waar de ziekte voorkomt.
De vragen van de verwijzende rechter
16 Blijkens de verwijzingsbeschikking heeft de nationale rechter, gelet op de argumenten van partijen, twijfels over de verenigbaarheid van artikel 15, lid 1, van het koninklijk besluit van 10 september 1981 met het gemeenschapsrecht. Deze bepaling voorziet namelijk niet in een onmiddellijke volledige schadeloosstelling van eigenaren van varkens die op bevel van de overheid zijn afgemaakt in het kader van een actie ter bestrijding van de klassieke varkenspest.
17 Beschikking 88/529, waarom het gaat in de vragen van de verwijzende rechter, is vastgesteld ter uitvoering van richtlijn 80/1095 en van de richtlijnen tot wijziging ervan, terwijl het koninklijk besluit van 10 september 1981 de omzetting van richtlijn 80/217 in Belgisch recht betreft. De beschikking heeft dus een ander voorwerp dan het koninklijk besluit. Bovendien legt de beschikking de Belgische Staat geen enkele dwingende maatregel op, afgezien van de verplichting per 1 januari 1988 uitvoering te geven aan het uitroeiingsplan, waarvan de bepalingen in het hoofdgeding overigens niet aan de orde zijn.
18 De uitlegging van beschikking 88/529 alsmede de beoordeling van de geldigheid ervan zijn dus irrelevant voor de beantwoording van de vragen die de verwijzende rechter in feite bezighouden.
19 Met het oog op een volledig en nuttig antwoord, is het Hof van oordeel, dat de prejudiciële vragen aldus zijn te verstaan, dat zij er meer in het algemeen toe strekken te vernemen, of de gemeenschapsregeling inzake bestrijding van de klassieke varkenspest in haar geheel aldus moet worden uitgelegd, dat zij in een onmiddellijke volledige schadeloosstelling voorziet van de producenten wier varkens op bevel van de nationale autoriteiten zijn afgemaakt, en, zo ja, of deze regeling verenigbaar is met het in artikel 7 EEG-Verdrag, thans artikel 6 EG-Verdrag, neergelegde non-discriminatiebeginsel.
De uitlegging van de gemeenschapsregeling
20 Verzoeksters in het hoofdgeding betogen, dat de gemeenschapsregeling inzake bestrijding van de varkenspest aldus moet worden uitgelegd, dat zij voorziet in een onmiddellijke volledige schadeloosstelling, moratoire interessen inbegrepen, van de eigenaren wier dieren zijn afgemaakt. Het gaat om een uniforme regeling, in het kader waarvan de beschikkingen 88/529 en 80/1097, die de verwijzende rechter in zijn vragen vermeldt, niet afzonderlijk kunnen worden beschouwd. In artikel 2, punt 1, sub f, van beschikking 80/1097 is een algemene regel van het gemeenschapsbeleid ter zake geformuleerd, die stellig moet worden geacht impliciet deel uit te maken van beschikking 88/529.
21 De Commissie en de Belgische regering daarentegen stellen zich op het standpunt, dat in de gemeenschapsregeling inzake bestrijding van de klassieke varkenspest niet het beginsel van een onmiddellijke volledige schadeloosstelling van de eigenaren van geslachte dieren besloten ligt. De regeling inzake de klassieke varkenspest bevat geen enkele bepaling in die zin, en een dergelijke schadeloosstelling is geen algemeen beginsel van gemeenschapsrecht en ook geen beginsel van het gemeenschapsbeleid op dit gebied. De Commissie wijst er met name op, dat een dergelijk beginsel niet kan worden afgeleid uit bepalingen zoals die van de beschikkingen 86/649/EEG en 86/650/EEG van de Raad van 16 december 1986 (PB 1986, L 382, blz. 5 en 9), 89/145/EEG van de Raad van 20 februari 1989 (PB 1989, L 53, blz. 55), 90/424/EEG van de Raad van 26 juni 1990 (PB 1990, L 224, blz. 19) of 90/638/EEG van de Raad van 27 november 1990 (PB 1990, L 347, blz. 27), die andere veeziekten dan de klassieke varkenspest betreffen en andere regels inzake vergoeding behelzen.
22 Het betoog van de Commissie moet worden aanvaard.
23 Het beginsel van schadeloosstelling van de eigenaren van varkens die in het kader van acties ter bestrijding van de klassieke varkenspest zijn geslacht, valt niet af te leiden uit de systematiek of uit de tekst van de richtlijnen en beschikkingen ter zake.
24 Met de vaststelling van de richtlijnen 80/217 en 80/1095 heeft de gemeenschapswetgever enkel de maatregelen van diergeneeskundige en profylactische aard willen vaststellen, die de Lid-Staten moeten nemen om de klassieke varkenspest op hun grondgebied te voorkomen en uit te roeien. Daartoe behoren met name de vaccinatie van de dieren, het onder toezicht plaatsen van besmette bedrijven, het vernietigen van dieren, vlees of produkten die kunnen zijn besmet, het desinfecteren van besmette lokalen of ook nog het opstellen en uitvoeren van uitroeiingsprogramma' s onder toezicht van de Commissie.
25 Uit de considerans of de bepalingen van deze twee richtlijnen valt evenwel niet af te leiden, dat de gemeenschapswetgever financiële aspecten heeft willen regelen die samenhangen met de tenuitvoerlegging van die maatregelen door de betrokken eigenaren, en met name maatregelen heeft willen opleggen om die eigenaren schadeloos te stellen. Geen enkele bepaling van de richtlijnen voorziet uitdrukkelijk of zelfs maar stilzwijgend in een dergelijke schadeloosstelling.
26 Wel voorziet beschikking 80/1096 in financiële steun van de Gemeenschap aan de Lid-Staten die kosten hebben gemaakt om de eigenaren van dieren die in het kader van acties ter bestrijding van de klassieke varkenspest zijn geslacht of vernietigd, schadeloos te stellen. Voor zover de gemeenschapswetgever in het kader van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op het gebied van het landbouwbeleid (zie arrest van 19 maart 1992, zaak C-311/90, Hierl, Jurispr. 1992, blz. I-2061, r.o. 13) zou hebben gemeend, dat de gedeeltelijke of volledige schadeloosstelling van de eigenaren van geslachte dieren een geschikt middel kon zijn om de bestrijding van de klassieke varkenspest te vergemakkelijken, en dat de Lid-Staten hierbij dienden te worden geholpen, blijkt uit de considerans noch uit de tekst van deze beschikking, dat hij van de schadeloosstelling van de eigenaren van geslachte dieren een beginsel van het gemeenschapsbeleid op dit gebied heeft willen maken. Artikel 3, lid 2, sub a, en lid 2 bis, sub a, van beschikking 80/1096, zoals aangevuld en gewijzigd bij beschikking 87/488/EEG van de Raad van 22 september 1987 (PB 1987, L 280, blz. 26), voorziet dus enkel in de mogelijkheid van terugbetaling door het EOGFL aan de Lid-Staten van ten hoogste 50 % van de eventuele kosten van de schadeloosstelling van de eigenaren wier dieren zijn geslacht.
27 Zoals de Commissie in haar opmerkingen terecht stelt, kan het beginsel van schadeloosstelling van de eigenaren van dieren die in het kader van acties ter bestrijding van de klassieke varkenspest zijn geslacht, ook niet worden afgeleid uit de door de verwijzende rechter in zijn vragen vermelde bepalingen van artikel 2, punt 1, sub f, van beschikking 80/1097, en evenmin uit soortgelijke bepalingen van de gemeenschapsregeling inzake de bestrijding van veeziekten.
28 Beschikking 80/1097 beoogt immers de uitroeiing van de Afrikaanse varkenspest, een andere veeziekte dan de klassieke varkenspest. Bovendien is zij blijkens de tweede en de derde overweging van de considerans ervan bedoeld om de nationale maatregelen ter bestrijding van die ziekte in een bepaalde streek van de Gemeenschap te versterken, teneinde de volledige uitroeiing ervan op korte termijn te verzekeren. In die context kan de onmiddellijke volledige schadeloosstelling van de eigenaren wier varkens worden geslacht of vernietigd, een belangrijk en zelfs beslissend element bij de bestrijding van de ziekte blijken te zijn, doordat zij een stimulans vormt om de dieren die besmet zijn of waarvan zulks wordt vermoed, te vernietigen. Ten slotte zij opgemerkt, dat artikel 2, punt 1, sub c, van beschikking 90/217, die de Italiaanse Republiek verplicht een nieuw plan voor de uitroeiing van de Afrikaanse varkenspest op Sardinië op te stellen, enkel bepaalt, dat in beginsel wordt overgegaan tot "onmiddellijke en toereikende schadeloosstelling" van de betrokken eigenaren.
29 Voorts betreffen ook de andere door de Commissie in haar opmerkingen vermelde beschikkingen van de Raad, te weten de beschikkingen 86/649, 86/650, 89/145, 90/424 of 90/638, die voorzien in een schadeloosstelling van de eigenaren van dieren die op bevel van de diergeneeskundige autoriteiten zijn geslacht, andere veeziekten dan de klassieke varkenspest, en schrijven zij enkel een billijke en toereikende schadeloosstelling voor van de eigenaren van geslachte dieren.
30 Bij ontbreken van gemeenschapsbepalingen op dit punt is elke Lid-Staat bevoegd ter zake van de schadeloosstelling van eigenaren van varkens die op bevel van de nationale autoriteiten in het kader van maatregelen ter bestrijding van de klassieke varkenspest zijn geslacht.
31 Daaruit volgt, dat de gemeenschapsregeling inzake bestrijding van de klassieke varkenspest aldus moet worden uitgelegd, dat zij de Lid-Staten niet verplicht een regeling vast te stellen inzake de vergoeding van eigenaren van varkens die op bevel van de nationale autoriteiten zijn geslacht.
De geldigheid van de gemeenschapsregeling
32 De nationale rechter vraagt zich evenwel af, of in die omstandigheden de gemeenschapsregeling geldig is, gelet op het in artikel 6 EG-Verdrag neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit.
33 Anders dan verzoeksters in het hoofdgeding stellen, is de gemeenschapsregeling inzake de bestrijding van de klassieke varkenspest op dit punt niet in strijd met het in dat artikel neergelegde discriminatieverbod.
34 Zij voorziet immers niet in een verschillende vergoedingsregeling naargelang van de nationaliteit van de eigenaren van geslachte dieren, aangezien zij, zoals gezegd, de kwestie van de schadeloosstelling van deze eigenaren niet regelt. Dat sommige Lid-Staten in het kader van de hun gelaten bevoegdheden een vergoedingsregeling ten behoeve van die eigenaren hebben vastgesteld, en andere Lid-Staten niet, vormt evenmin een schending van de verdragsregels.
35 Dat de Gemeenschap de volledige of gedeeltelijke schadeloosstelling van de eigenaren van ter bestrijding van andere veeziekten dan de klassieke varkenspest geslachte dieren heeft voorgeschreven, is evenmin een schending van het discriminatieverbod en ook niet van het in artikel 40, lid 3, van het Verdrag neergelegde beginsel van gelijke behandeling, aangezien het gaat om objectief verschillende situaties.
36 Het antwoord op de prejudiciële vragen dient dus te luiden, dat de gemeenschapsregeling inzake bestrijding van de klassieke varkenspest aldus moet worden uitgelegd, dat zij de Lid-Staten niet verplicht te voorzien in een vergoedingsregeling ten behoeve van de eigenaren van varkens die op bevel van de nationale autoriteiten zijn geslacht, en dat uit het onderzoek van de gemeenschapsregeling op dit punt niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
37 De kosten door de Belgische regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),
uitspraak doende op de door de Rechtbank van eerste aanleg te Gent (België) bij beschikking van 26 mei 1993 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) De gemeenschapsregeling inzake bestrijding van de klassieke varkenspest moet aldus worden uitgelegd, dat zij de Lid-Staten niet verplicht te voorzien in een vergoedingsregeling ten behoeve van de eigenaren van varkens die op bevel van de nationale autoriteiten zijn geslacht.
2) Uit het onderzoek van deze gemeenschapsregeling op dit punt is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten.