CELEX: 62000CJ0156
Annullation af Kommissionens beslutning K(2000) 485 endelig udg.
fritagelse for importafgifter
aktiv forædling
manglende ækvivalens mellem fællesskabsprodukterne og de importerede produkter

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 27. april 2000 har Kongeriget Nederlandene i medfør af artikel 230 EF anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning K(2000) 485 endelig af 23. februar 2000, hvorved det blev fastslået, at en ansøgning om fritagelse for importafgifter for så vidt angår et bestemt beløb afvises, og at ansøgningen om fritagelse for importafgifter for så vidt angår et andet beløb ikke kan imødekommes (herefter »den anfægtede beslutning«).
Relevante bestemmelser
2 Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT L 302, s. 1, herefter »toldkodeksen«) fastsætter de regler, der finder anvendelse på området for fællesskabstold. Til toldkodeksen er knyttet visse gennemførelsesbestemmelser, som er indeholdt i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2913/92 (EFT L 253, s. 1, herefter »gennemførelsesforordningen«). Disse forordninger anvendes fra den 1. januar 1994.
3 De tidligere gældende bestemmelser, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder, der foreligger i nærværende sag, og som vedrører perioden før den 1. januar 1994, er gengivet nedenfor i de relevante bestemmelsers afsnit om toldkodeksen eller i afsnittet vedrørende gennemførelsesforordningen.
Toldkodeksen
4 Toldkodeksens artikel 220 vedrører den eventuelle efterfølgende bogføring af en toldskyld. I medfør af artikel 220, stk. 2, litra b), foretages der ikke en efterfølgende bogføring - bortset fra i visse særlige tilfælde, der er nævnt i bestemmelsen, og som ikke er relevante i nærværende sag - når:
»det efter lovgivningen skyldige afgiftsbeløb ikke er blevet bogført som følge af en fejl, som toldmyndighederne selv har begået, og som debitor ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget, hvis sidstnævnte i øvrigt i forbindelse med toldangivelsen har handlet i god tro og overholdt samtlige bestemmelser i de gældende forskrifter«.
5 Toldkodeksens artikel 221, stk. 1 og 3, bestemmer:
»1. Så snart afgiftsbeløbet er bogført, underrettes debitor efter en passende fremgangsmåde om beløbets størrelse.
[...]
3. Underretning af debitor kan ikke ske efter udløbet af en frist på tre år, regnet fra datoen for toldskyldens opståen. Hvis det er på grund af en handling, der vil kunne give anledning til strafferetlig forfølgning, at toldmyndighederne ikke har kunnet fastsætte det nøjagtige efter lovgivningen skyldige afgiftsbeløb, kan den nævnte underretning, for så vidt det er fastsat i gældende bestemmelser, imidlertid ske efter udløbet af den nævnte frist på tre år.«
6 For så vidt angår perioden før den 1. januar 1994 fremgår de bestemmelser, som svarer til nævnte artikel 221, stk. 1 og 3, af artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 1697/79 af 24. juli 1979 om efteropkrævning af import- og eksportafgifter, der ikke er opkrævet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfører en forpligtelse til at betale sådanne afgifter (EFT L 197, s. 1). Denne bestemmelse er i det væsentlige gentaget i toldkodeksens artikel 221, stk. 1 og 3.
7 I henhold til toldkodeksens artikel 239, stk. 1, andet led, kan der indrømmes fritagelse for importafgifter i tilfælde, »som skyldes omstændigheder, hvor den berettigede ikke har gjort sig skyldig i urigtigheder eller åbenbar forsømmelighed«. Fritagelsen kan undergives særlige betingelser.
8 I medfør af toldkodeksens artikel 239, stk. 2, »[indrømmes] fritagelse for afgifter med de i stk. 1 omhandlede begrundelser, hvis der fremsættes anmodning herom over for det berørte toldsted inden tolv måneder fra datoen for underretningen af debitor om de nævnte afgifter«.
9 Toldkodeksens artikel 239 har erstattet artikel 13 i Rådets forordning (EØF) nr. 1430/79 af 2. juli 1979 om godtgørelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter (EFT L 175, s. 1). Artikel 13, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 3069/86 af 7. oktober 1986 (EFT L 286, s. 1), bestemte i stk. 1, første afsnit:
»Godtgørelse af eller fritagelse for importafgifter kan indrømmes, når der foreligger andre særlige forhold end dem, der er omhandlet i afdeling A til D, og der ikke er begået urigtigheder eller åbenbar forsømmelse af den berettigede.«
Gennemførelsesforordningen
10 Gennemførelsesforordningens artikel 569, stk. 1, bestemmer:
»For at ækvivalensordningen kan anvendes, skal de ækvivalente varer henhøre under samme ottecifrede kode i den kombinerede nomenklatur, være af samme handelsmæssige kvalitet og have de samme tekniske egenskaber som indførselsvarerne [...]«
11 Forud for gennemførelsesforordningens ikrafttræden fandtes den bestemmelse, der svarer til artikel 569, stk. 1, i artikel 9 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2228/91 af 26. juni 1991 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 1999/85 om aktiv forædling (EFT L 210, s. 1), hvis ordlyd i det væsentlige er gentaget i gennemførelsesforordningen.
12 Gennemførelsesforordningens artikel 589, stk. 1, bestemmer:
»Opstår der toldskyld for forædlingsprodukter eller varer i uforandret stand, betales der udligningsrenter af det skyldige importafgiftsbeløb.«
13 I henhold til gennemførelsesforordningens artikel 589, stk. 2, femte led, skal der ikke betales sådanne renter af toldskylden »i de tilfælde, hvor bevillingshaveren [for aktiv forædling] anmoder om overgang til fri omsætning og godtgør, at det på grund af særlige forhold, hvor han ikke har gjort sig skyldig i forsømmelighed eller urigtigheder, er umuligt, eller økonomisk umuligt, at gennemføre den tilsigtede udførsel på de vilkår, han havde angivet og behørigt dokumenteret ved indgivelsen af ansøgning om bevilling«.
14 Gennemførelsesforordningens artikel 589, stk. 3, fastsætter proceduren for at opnå fritagelse i medfør af bestemmelserne i artikel 589, stk. 2, femte led. I henhold til denne procedure skal en anmodning indgives til de toldmyndigheder, som er udpeget af den medlemsstat, der har meddelt bevilling til aktiv forædling. Myndighederne har kompetence til at give dispensation for betaling af udligningsrenter, når det beløb, der skal lægges til grund ved beregning af renterne, ikke overskrider et vist beløb. I tilfælde, hvor beløbet er højere end grænsebeløbet, og for så vidt som toldmyndighederne agter at imødekomme den forelagte anmodning, sender de anmodningen til Kommissionen ledsaget af alle de for en fyldestgørende undersøgelse nødvendige oplysninger, med henblik på at Kommissionen afgør, om anmodningen skal imødekommes.
15 Forud for gennemførelsesforordningens ikrafttræden fremgik de bestemmelser, der svarer til artikel 589, stk. 1, 2 og 3, af artikel 62, stk. 1, 2 og 3, i forordning nr. 2228/91, hvis ordlyd i det væsentlige er gentaget i gennemførelsesforordningen.
16 Gennemførelsesforordningens artikel 859, der findes i del IV med overskriften »Toldskyld«, bestemmer, at syv misligholdelser ikke anses for at have haft reelle følger for det korrekte forløb af toldproceduren, forudsat, at de ikke er et forsøg på at unddrage varen toldtilsyn, at de ikke skyldes åbenbar forsømmelighed fra den pågældendes side, og at alle de nødvendige formaliteter til at afklare varens situation er gennemført efterfølgende. De opregnede misligholdelser omfatter navnlig overskridelse af visse frister, flytning uden tilladelse af en vare, der er henført under en toldprocedure, og udførsel fra Fællesskabets toldområde af en vare, der er henført under en toldprocedure, uden at de nødvendige formaliteter opfyldes.
17 Gennemførelsesforordningens artikel 905, stk. 1, første afsnit, som vedrører de beslutninger, der træffes af Kommissionen i medfør af toldkodeksens artikel 239, lyder:
»Når den besluttende toldmyndighed, der har fået forelagt en [...] fritagelsesansøgning i medfør af toldkodeksens artikel 239, stk. 2, ikke er i stand til [...] at træffe afgørelse, og ansøgningen indeholder begrundelser, der kan udgøre en særlig situation, som skyldes omstændigheder, hvor den berettigede ikke har begået urigtigheder eller gjort sig skyldig i åbenbar forsømmelighed, forelægger den medlemsstat, hvorunder den pågældende myndighed hører, sagen for Kommissionen, for at der kan træffes beslutning efter den i artikel 906 til 909 fastlagte procedure.«
18 I overensstemmelse med gennemførelsesforordningens artikel 907 træffer Kommissionen beslutning om, hvorvidt den særlige situation, der er til behandling, berettiger eller ikke berettiger til at indrømme fritagelse.
19 Gennemførelsesforordningens artikel 908, stk. 2, bestemmer, at den besluttende toldmyndighed træffer afgørelse om ansøgningen, der er indgivet til den, på grundlag af Kommissionens beslutning.
20 Forud for gennemførelsesforordningens ikrafttræden fremgik de bestemmelser, der svarer til artikel 905, 907 og 908, af henholdsvis artikel 6, 8 og 9 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3799/86 af 12. december 1986 om gennemførelsesbestemmelserne til artikel 4a, 6a, 11a og 13 i forordning nr. 1430/79 (EFT L 352, s. 19). Gennemførelsesforordningen gentager i det væsentlige ordlyden af de nævnte artikler 6, 8 og 9 i forordning nr. 3799/86.
Faktiske omstændigheder og den anfægtede beslutning
21 Den nederlandske virksomhed, Cargill BV (herefter »Cargill«), producerer stivelse og glucosesirup. Virksomheden har en bevilling til aktiv forædling, i henhold til hvilken den kan importere majs fra tredjelande uden told på betingelse af, at majsen omdannes til glucose, som er hovedforædlingsproduktet, såvel som til andre sekundære forædlingsprodukter, og at disse produkter eksporteres uden for Fællesskabets toldområde. Fra 1992 til 1994 henførte Cargill 65 000 tons majs under toldproceduren for aktiv forædling.
22 I henhold til den bevilling til aktiv forædling, virksomheden var blevet tildelt, kunne Cargill, med henblik på at fremstille glucose til eksport, anvende et fællesskabsprodukt, der er ækvivalent til den majs, der blev importeret fra tredjelande.
23 Under kontrolbesøg foretaget i 1994 og 1995 fandt Kontroludvalget under Ministeriet for Landbrug, Naturforvaltning og Fiskeri (herefter »Kontroludvalget«), at hovedforædlingsproduktet, som Cargill havde eksporteret, ikke var blevet fremstillet udelukkende på grundlag af importeret majs, men på grundlag af 25% importeret majs og 75% hvede af fællesskabsoprindelse. Disse to produkter tariferes imidlertid ikke i den samme kode i den kombinerede nomenklatur.
24 Efter disse kontrolbesøg spurgte de nederlandske myndigheder Kommissionen, om den kunne tiltræde, at der er ækvivalens mellem majs importeret fra tredjelande og hvede af fællesskabsoprindelse. Ved skrivelse af 23. november 1995 svarede Kommissionen, at den ikke kunne godkende en sådan ækvivalens, idet den navnlig understregede forskellene i den toldbeskyttelse, der er gældende for de to pågældende produkter.
25 Ved skrivelse af 18. november 1996 anmodede Kommissionen de nederlandske myndigheder om på ny at kontrollere alle henførelser under proceduren for aktiv forædling, der var foretaget i årene 1992-1995 af Cargill, og om på ny at oplyse Kommissionen om tilfælde af uregelmæssigheder eller svig.
26 Ved skrivelse af 3. december 1996 meddelte de nederlandske myndigheder Cargill, at virksomheden skyldte importafgifter for årene 1992-1994, med tillæg af udligningsrenter, på et beløb på i alt 17 491 244,45 NLG.
27 Cargill indgav en klage til de kompetente toldmyndigheder over den således meddelte opkrævning. Desuden anmodede Cargill myndighederne om at udsætte inddrivelsen af denne toldskyld mod en sikkerhedsstillelse for et beløb svarende til toldskylden, hvilken anmodning blev imødekommet.
28 Den 2. december 1997 indgav Cargill en ansøgning til de nævnte myndigheder om godtgørelse af eller fritagelse for importafgifterne.
29 Ved skrivelse af 22. april 1999 forelagde den nederlandske regering denne ansøgning for Kommissionen, som efter en fuldstændig undersøgelse af sagen vedtog den anfægtede beslutning.
30 I den anfægtede beslutnings punkt 14 fandt Kommissionen for det første, at ansøgningen om fritagelse ikke kunne realitetsbehandles, for så vidt den angår udligningsrenterne på i alt 732 093,78 NLG. Kommissionen anførte, at disse renter ikke udgør en integrerende del af toldskylden, og at det således ikke tilkom den at tage stilling til en eventuel fritagelse for renter. Kommissionen fandt, at det tilkom de nationale myndigheder at træffe afgørelse herom.
31 I den anfægtede beslutnings punkt 15 fandt Kommissionen for det andet, at ansøgningen ligeledes måtte afvises fra realitetsbehandling, for så vidt den angår told for et beløb på 15 679 301,49 NLG vedrørende indførsler foretaget før den 3. december 1993, dvs. mere end tre år før meddelelsen til Cargill af 3. december 1996 fra de nederlandske toldmyndigheder. Ifølge Kommissionen er denne told forældet i medfør af toldkodeksens artikel 221, stk. 3, og kan ikke længere kræves betalt af den pågældende virksomhed.
32 For det tredje fremgår det af punkt 17 til 35 i den anfægtede beslutning, at ansøgningen om fritagelse ikke kunne imødekommes, i det omfang den vedrører de toldbeløb, som ikke henhører under den forældede toldskyld, dvs. et beløb på 1 079 849,18 NLG. Kommissionen bemærkede, at den praksis, Cargill havde fulgt, hverken var i overensstemmelse med de gældende fællesskabsbestemmelser eller med den bevilling til aktiv forædling, som virksomheden var indehaver af. Kommissionen bemærkede, at fællesskabshvede ikke må anvendes i henhold til ækvivalensordningen i forbindelse med en bevilling til aktiv forædling ved omdannelse af majs til glucose.
33 Kommissionen anerkendte derimod, at de øvrige anvendelige toldregler var blevet overholdt. Kommissionen fastslog ligeledes, at de kompetente toldmyndigheder igennem flere år og med hensyn til betydelige varemængder ikke havde anfægtet Cargills praksis. Kommissionen fandt, at alle disse omstændigheder tilsammen skabte en særlig situation som omhandlet i toldkodeksens artikel 239. Kommissionen bemærkede imidlertid, at en sådan situation alene kan begrunde en fritagelse for importafgifter, hvis den berettigede hverken har gjort sig skyldig i urigtigheder eller åbenbar forsømmelighed.
34 Kommissionen fandt herved, at mens Cargill ikke havde gjort sig skyldig i urigtigheder, havde virksomheden gjort sig skyldig i åbenbar forsømmelighed.
Indledende bemærkninger
35 Det skal indledningsvis bemærkes, at de faktiske omstændigheder i nærværende sag, som er relevante for toldskylden, delvis vedrører tiden før den 1. januar 1994, dvs. før toldkodeksen og gennemførelsesforordningen fandt anvendelse, og delvis perioden efter denne dato.
36 Der skal derfor ikke blot henvises til disse to retsakter, men - i overensstemmelse med Domstolens praksis - for så vidt angår tiden før den 1. januar 1994 til de materielle regler i de bestemmelser, der gjaldt før toldkodeksen (jf. dom af 7.9.1999, sag C-61/98, De Haan, Sml. I, s. 5003, præmis 14).
Første anbringende
Parternes argumenter
37 Med sit første anbringende har Kongeriget Nederlandene gjort gældende, at den anfægtede beslutning er i strid med gennemførelsesforordningens artikel 589 og subsidiært tilsidesætter begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF, for så vidt som det i den anfægtede beslutning fastslås, at den del af ansøgningen om fritagelse, der vedrører udligningsrenter, må afvises fra realitetsbehandling.
38 Kongeriget Nederlandene har gjort gældende, at i henhold til gennemførelsesforordningens artikel 589, stk. 1, skal der, hvis der opstår toldskyld for forædlingsprodukter, betales udligningsrenter af det skyldige importafgiftsbeløb. Kongeriget Nederlandene har tilføjet, at i henhold til artikel 589, stk. 3, skal toldmyndighederne, hvis de under visse omstændigheder agter at imødekomme en anmodning om ikke at opkræve sådanne renter, sende anmodningen til Kommissionen. Hvis Kommissionen ikke gør indsigelse inden for en frist på to måneder regnet fra datoen for bekræftelsen af modtagelsen af anmodningen, skal den pågældende medlemsstat indrømme fritagelsen.
39 Det følger heraf, at udligningsrenterne er en del af toldskylden, og at Kommissionen ikke uden at foretage en supplerende undersøgelse, eller i det mindste ikke uden at begrunde det nærmere, kunne beslutte, at anmodningen om fritagelse for udligningsrenterne ikke kunne realitetsbehandles.
40 Kongeriget Nederlandene har tilføjet, at i henhold til toldkodeksens artikel 239 kan Kommissionen give tilladelse til, at der indrømmes fritagelse for importafgifter, og at en sådan beslutning ligeledes har konsekvenser for de udligningsrenter, der pålægges heraf.
41 Kommissionen har derimod gjort gældende, at den ikke har kompetence til at tage stilling til en anmodning om fritagelse for udligningsrenter.
42 Kommissionen har for det første understreget, at ordene »betales der« i gennemførelsesforordningens artikel 589, stk. 1, hvori det bestemmes, at »opstår der toldskyld for forædlingsprodukter eller varer i uforandret stand, betales der udligningsrenter af det skyldige importafgiftsbeløb«, indebærer, at disse renter ikke er en integrerende del af toldskylden, således som denne defineres i fællesskabsretten.
43 Kommissionen har videre gjort gældende, at det følger af gennemførelsesforordningens artikel 589, stk. 3, at Kommissionen alene har kompetence til at tage stilling til en anmodning om fritagelse for udligningsrenter i det tilfælde, der er nævnt i artikel 589, stk. 2, femte led, dvs. når toldskylden opstår som følge af overgangen til fri omsætning af de pågældende varer. Dette er imidlertid ikke tilfældet i nærværende sag, eftersom det ikke er bestridt, at den importerede majs er blevet reeksporteret uden for Fællesskabets toldområde, efter at den var blevet omdannet til glucose.
44 For så vidt angår toldkodeksens artikel 239 har Kommissionen bemærket, at i henhold til denne bestemmelse kan den tage stilling til spørgsmålet om fritagelse for en toldskyld. Derimod har Kommissionen i henhold til samme bestemmelse ikke kompetence til at tage stilling til en eventuel fritagelse for udligningsrenter, fordi disse ifølge Kommissionen ikke udgør en integrerende del af toldskylden. Kommissionen finder, at i overensstemmelse med den kompetencefordeling, som følger af de fællesskabsretlige toldregler, tilkommer det i princippet de nationale myndigheder at træffe individuelle afgørelser, bortset fra tilfælde, hvor der er tildelt Kommissionen en særlig kompetence.
Domstolens bemærkninger
45 Det skal indledningsvis bemærkes, at gennemførelsesforordningens artikel 589, stk. 1, fastslår den hovedregel, at der skal betales udligningsrenter af det skyldige importafgiftsbeløb, hvis der opstår toldskyld for forædlingsprodukter.
46 Gennemførelsesforordningens artikel 589, stk. 2, angiver undtagelserne til hovedreglen. Kongeriget Nederlandene har til støtte for sit anbringende om, at det påhvilede Kommissionen at træffe afgørelse om anmodningen om fritagelse for udligningsrenter, påberåbt sig den undtagelse, der fremgår af femte led i denne bestemmelse, såvel som den procedure, der skal anvendes, såfremt en sådan undtagelse skal indrømmes, og som fremgår af artikel 589, stk. 3.
47 Det skal imidlertid bemærkes, at den procedure, der er omhandlet i stk. 3, og hvorefter Kommissionen ganske vist deltager i visse situationer, alene vedrører de tilfælde, hvor varerne er i fri omsætning inden for Fællesskabet. Således som Kommissionen med rette har gjort gældende, er det ubestridt, at varerne i nærværende sag ikke er bragt i fri omsætning, men er blevet eksporteret uden for Fællesskabets toldområde. Det følger heraf, at den bestemmelse, som Kongeriget Nederlandene har påberåbt sig til støtte for sit første anbringende, ikke finder anvendelse i nærværende sag og således er uden relevans.
48 Hvad endvidere angår toldkodeksens artikel 239 skal det bemærkes, at det forhold alene, at en eventuel fritagelse for importafgifter, der hviler på en beslutning vedtaget af Kommissionen i medfør af gennemførelsesforordningens artikel 905 og 907, har betydning for de udligningsrenter, der pålægges en sådan afgift af de kompetente toldmyndigheder, ikke på nogen måde indebærer, at Kommissionen har mulighed for at indrømme en fritagelse for disse renter.
49 Det må tværtimod fastslås, at i henhold til gennemførelsesforordningens artikel 905 har Kommissionen alene kompetence til at træffe beslutning vedrørende fritagelse for importafgifter og kan ikke træffe afgørelse om udligningsrenter. Afgørelsen af, om der skal pålægges sådanne renter, som træffes af toldmyndighederne i overensstemmelse med bestemmelserne i gennemførelsesforordningens artikel 589, stk. 1, følger uden videre af afgørelsen vedrørende importafgifterne, uden at det er nødvendigt, at Kommissionen træffer beslutning herom.
50 Denne argumentation gælder tilsvarende for de bestemmelser, der fandt anvendelse før den 1. januar 1994, det vil sige artikel 62, stk. 1, 2 og 3, i forordning nr. 2228/91, artikel 13 i forordning nr. 1430/79, som ændret ved forordning nr. 3069/86, samt artikel 6 og 8 i forordning nr. 3799/86.
51 Det følger heraf, i modsætning til hvad Kongeriget Nederlandene har gjort gældende, at Kommissionen i punkt 14 i den anfægtede beslutning med rette afviste at behandle anmodningen om fritagelse for udligningsrenterne.
52 Hvad endelig angår de hævdede begrundelsesmangler i den anfægtede beslutning i forhold til de krav, der følger af artikel 253 EF, skal det bemærkes, at Kongeriget Nederlandene har begrænset sig til at hævde, at der foreligger sådanne mangler, uden på nogen måde at underbygge dette anbringende. Under alle omstændigheder fremgår det af den anfægtede beslutnings punkt 14, at Kommissionen anførte grundene til, at den fandt, at anmodningen om fritagelse for udligningsrenter ikke kunne behandles, og navnlig præciserede, at den ikke kunne tage stilling til en eventuel fritagelse for disse, og at det tilkom de nationale toldmyndigheder at træffe afgørelse herom. Det følger heraf, at anbringendet om, at den anfægtede beslutning er behæftet med begrundelsesmangler, må forkastes.
53 Det første anbringende skal derfor forkastes.
Andet anbringende
Parternes argumenter
54 Med sit andet anbringende har Kongeriget Nederlandene gjort gældende, at den anfægtede beslutning tilsidesætter toldkodeksens artikel 221, idet beslutningen afviste ansøgningen om fritagelse som uegnet til realitetsbehandling på grund af forældelse, for så vidt som den vedrører importafgifter, der skyldes for perioden før den 3. december 1993.
55 Kongeriget Nederlandene har anført, at Kommissionen har anlagt en fejlagtig fortolkning af toldkodeksens artikel 221, og at den har overset, at spørgsmålet om en toldskylds forældelse henhører under de nationale domstoles kompetence, og ikke under Kommissionens kompetence.
56 Kommissionen har set bort fra det forhold, at det fremgår af selve ordlyden af toldkodeksens artikel 221, stk. 3, at hvis det er på grund af en handling, der vil kunne give anledning til strafferetlig forfølgning, at toldmyndighederne ikke har kunnet fastsætte det nøjagtige efter lovgivningen skyldige afgiftsbeløb, kan underretning til debitor om afgiftsbeløbet ske efter udløbet af forældelsesfristen på tre år, regnet fra datoen for toldskyldens opståen.
57 Det tilkommer den nationale domstol, der behandler en sag om annullation af underretningen om toldskyldens størrelse, at afgøre, om betingelserne i toldkodeksens artikel 221, stk. 3, sidste punktum, for at foretage en sådan underretning efter udløbet af nævnte frist på tre år er opfyldt. Forældelse, og navnlig muligheden for at afbryde forældelsen, såvel som måden, hvorpå denne afbrydelse eventuelt kan ske, er ikke reguleret af fællesskabsretten, men henhører under den nationale domstols bedømmelse.
58 Kongeriget Nederlandene deler ikke Kommissionens synspunkt, hvorefter beslutningerne om fritagelse skal angå toldskyld, som faktisk kan inddrives. Der er intet retligt grundlag for en sådan fortolkning.
59 Det fremgår heller ikke af gennemførelsesforordningens artikel 908, stk. 2, at Kommissionen kan tage stilling til, hvorvidt toldskylden er forældet, og heller ikke, at Kommissionen har en sådan beføjelse.
60 Kommissionen har anført, at en beslutning i toldkodeksens artikel 239's forstand, sammenholdt med gennemførelsesforordningens artikel 905, skal angå en toldskyld, som faktisk kan inddrives, og kan ikke angå teoretiske eller hypotetiske tilfælde. Kommissionen har gjort gældende, at når den vurderer en ansøgning om fritagelse, og den på grundlag af de oplysninger, der er blevet meddelt den, konstaterer, at importafgifterne ikke eksisterer eller ikke længere eksisterer, eller at de ikke kan eller ikke længere kan inddrives på effektiv måde, eksempelvis fordi de er blevet fastsat eller meddelt efter forældelsesfristens udløb, skal den have mulighed for at undlade at træffe beslutning om afgifterne ved at erklære ansøgningen for uegnet til realitetsbehandling.
61 Kommissionen har bemærket, at det fremgår af de nationale sagsakter, at betingelserne i toldkodeksens artikel 221, stk. 3, andet punktum, ikke er opfyldt. Når det, således som det er tilfældet i nærværende sag, er åbenbart, at ansøgningen om fritagelse vedrører et beløb for importafgifter, der ikke længere lovligt kan gives underretning om for debitoren, og som derfor ikke længere kan inddrives lovligt, må Kommissionen ikke tage stilling til ansøgningen om fritagelse vedrørende disse afgifter, men skal afvise at behandle den.
Domstolens bemærkninger
62 Det følger af toldkodeksens artikel 221, stk. 1, at så snart afgiftsbeløbet er bogført, underrettes debitor efter en passende fremgangsmåde om beløbets størrelse. I medfør af artikel 221, stk. 3, skal denne underretning ske inden for en forældelsesfrist på tre år, som regnes fra datoen for toldskyldens opståen, medmindre toldmyndighederne på grund af en handling, der vil kunne give anledning til strafferetlig forfølgning, ikke har kunnet fastsætte det nøjagtige efter lovgivningen skyldige afgiftsbeløb.
63 Det følger af ordningen i det kapitel i toldkodeksen, der vedrører opkrævning af toldskyldsbeløb, dvs. kapitel 3 i toldkodeksens afsnit VII, som artikel 221 vedrørende underretning til debitoren om det skyldige beløb er en del af, at reglerne i dette kapitel hovedsageligt er rettet til medlemsstaterne og deres toldmyndigheder.
64 Da der ikke findes nogen bestemmelse i toldkodeksen eller i gennemførelsesforordningen, der giver Kommissionen beføjelse til at anvende reglen om forældelse, må det fastslås, at gennemførelsen af denne regel alene påhviler medlemsstaterne og disses kompetente myndigheder, og at Kommissionen ikke har beføjelse til at træffe beslutning om, hvorvidt opkrævningen af toldskylden er iværksat i overensstemmelse med denne regel.
65 Når Kommissionen således tager stilling til en sag vedrørende en ansøgning om fritagelse for importafgifter, der er forelagt af en medlemsstat, efter at der er indgivet ansøgning til de kompetente toldmyndigheder fra den debitor, afgifterne vedrører, skal Kommissionen vurdere denne ansøgning som den foreligger, og kan ikke rejse spørgsmål om de frister, inden for hvilke opkrævningen af det skyldige beløb er blevet iværksat af toldmyndighederne.
66 I nærværende sag kunne Kommissionen således ikke afvise at træffe en beslutning om ansøgningen om fritagelse eller om en del af denne, med den begrundelse, at debitor efter Kommissionens opfattelse var blevet underrettet for sent om de opkrævede afgifter i strid med toldkodeksens artikel 221, stk. 3.
67 Denne argumentation gælder tilsvarende for de bestemmelser, der fandt anvendelse i tiden før den 1. januar 1994, dvs. artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1697/79.
68 Kongeriget Nederlandene har således med rette foreholdt Kommissionen, at den afviste at tage stilling til ansøgningen om fritagelse, for så vidt som den vedrørte importafgifter, der var skyldige for tiden før den 3. december 1993, dvs. mere end tre år før underretningen af Cargill om de skyldige importafgifter.
69 Under hensyn til ovenstående bemærkninger skal Kongeriget Nederlandenes andet anbringende tages til følge, og artikel 1, nr. 1, i den dispositive del af den anfægtede beslutning annulleres, i det omfang den afviser at behandle ansøgningen om fritagelse for importafgifter for et beløb på 15 679 301,49 NLG, som blev indgivet af Cargill, og som den 22. april 1999 blev forelagt for Kommissionen af Kongeriget Nederlandene.
Tredje anbringende
Parternes argumenter
70 Med sit tredje anbringende har Kongeriget Nederlandene gjort gældende, at den anfægtede beslutning tilsidesætter toldkodeksens artikel 239 og gennemførelsesforordningens artikel 905. Kongeriget Nederlandene har subsidiært gjort gældende, at beslutningen ligeledes tilsidesætter proportionalitetsprincippet og endnu mere subsidiært, at beslutningen tilsidesætter begrundelsespligten i artikel 253 EF.
71 Kongeriget Nederlandene har ikke anfægtet Kommissionens vurdering, hvorefter ækvivalensordningens betingelser ikke var opfyldt.
72 Derimod har Kongeriget Nederlandene bestridt Kommissionens påstand om, at Cargill har gjort sig skyldig i åbenbar forsømmelighed. Cargill har ganske vist en betydelig erhvervsmæssig erfaring på området for landbrugsprodukter, men det følger ikke nødvendigvis heraf, at virksomheden også skulle have vidst, at den ikke kunne anvende hvede i stedet for majs med henblik på fremstilling af glucose til eksport.
73 For det første har Kommissionen krævet, at Cargill skulle have større indsigt end den, som toldtjenestemændene havde. Som Kommissionen selv har anført, havde de kompetente toldmyndigheder nemlig ikke fremsat en eneste indsigelse mod Cargills transaktioner, selv om disse transaktioner fandt sted over flere år.
74 For det andet har Kongeriget Nederlandene gjort gældende, at Cargill med rimelighed kunne antage, at de anvendte produkter var ækvivalente på grundlag af de bemærkninger, Kommissionen havde fremsat i en skrivelse af 15. december 1994 til de nederlandske myndigheder. Af denne skrivelse fremgik det, at to forskellige kategorier af majs kunne antages at være ækvivalente med henblik på fremstilling af glucose. På grundlag heraf har Kongeriget Nederlandene gjort gældende, at det var rimeligt at antage, at majs og hvede ligeledes var indbyrdes substituerbare råmaterialer.
75 For det tredje har Kongeriget Nederlandene gjort gældende, at den fremgangsmåde, Cargill har anvendt, er sædvanlig i Europa. Det er derfor ikke muligt at kategorisere virksomhedens adfærd som »forsømmelig« og endnu mindre at kritisere den for at have udvist åbenbar forsømmelighed.
76 Kongeriget Nederlandene har bemærket, at under alle omstændigheder tilsidesætter den anfægtede beslutning proportionalitetsprincippet, idet proceduren resulterer i en toldskyld på 17 491 244,45 NLG, mens Cargill for hele den pågældende periode opnåede en fordel, der må betragtes som relativt begrænset, idet den skønnes at være på 710 700 NLG. Kongeriget Nederlandene har tilføjet, at den anfægtede beslutning er utilstrækkeligt begrundet, idet den ikke berører spørgsmålet om forholdsmæssigheden af de opkrævede afgifter.
77 Kommissionen har gjort gældende, at med henblik på at afgøre, om Cargill har gjort sig skyldig i åbenbar forsømmelighed, skal de kriterier, der er fastlagt i Domstolens praksis vedrørende anvendelsen af toldkodeksens artikel 220, stk. 2, og artikel 239, stk. 1, lægges til grund.
78 De tre kriterier, der er relevante, er fejlens karakter, de pågældende virksomheders erhvervsmæssige erfaring og den agtpågivenhed, de har udvist.
79 Hvad for det første angår fejlens karakter skal der tages hensyn til, hvor komplicerede reglerne er.
80 I den forbindelse har Kommissionen anført, at den lovgivning, der finder anvendelse i nærværende sag, er meget enkel. Det afgørende spørgsmål er, om fællesskabshvede er et produkt, der er ækvivalent med majs importeret fra tredjelande. Der er tilstrækkeligt at henvise til toldkodeksens artikel 114, stk. 2, litra e), sammenholdt med gennemførelsesforordningens artikel 569, stk. 1, og navnlig at kontrollere, om de varer, der hidrører fra Fællesskabet og de importerede varer henhører under samme ottecifrede kode i den kombinerede nomenklatur.
81 Kommissionen bemærker, at de pågældende to varer ikke henhører under samme toldposition, og har understreget, at de pågældende varers manglende ækvivalens var så meget desto mere åbenbar, som hver af de bevillinger til aktiv forædling, der var tildelt Cargill, udtrykkeligt præciserede, at ækvivalensordningen kun fandt anvendelse for »majs, undtagen til udsæd«. Bevillingen vedrørende perioden fra den 1. januar 1994 til den 31. december 1995 nævnte endog den toldposition, som dette produkt er omfattet af, nemlig 1005 90 00.
82 Kommissionen har desuden gjort gældende, at Kongeriget Nederlandenes citat fra skrivelsen, som Kommissionen havde sendt til denne medlemsstat, vedrørende anvendelsen af forskellige kategorier af majs med henblik på fremstilling af glucose, er taget ud af skrivelsens sammenhæng. Kommissionen har understreget, at ved en skrivelse af 8. august 1995 meddelte den, at spørgsmålet om ækvivalens ikke skal vurderes på grundlag af det endelige produkt, dvs. glucose, men på grundlag af den importerede vare, dvs. majs.
83 Hvad endvidere angår kriteriet om virksomhedens erhvervsmæssige erfaring har Kongeriget Nederlandene ikke bestridt, at Cargill, en virksomhed, der indgår i en stor multinational koncern, har deltaget i adskillige toldprocedurer gennem flere år, og at den derfor må forventes at have en udstrakt erhvervsmæssig erfaring. Dette kriterium er således helt åbenbart opfyldt.
84 Endelig har Kommissionen, for så vidt angår kriteriet om den af den erhvervsdrivende udviste agtpågivenhed, gjort gældende, at selv efter, at de kompetente toldmyndigheder havde henledt Cargills opmærksomhed på fortolkningen af de gældende regler, havde virksomheden ikke bedt dem om at få tilsendt deres synspunkter på skrift. Kommissionen har understreget, at alt synes at pege på, at Cargill fortsatte den anfægtede praksis endnu mere energisk i løbet af første halvår af 1994, selv efter at virksomheden havde fået kendskab til toldmyndighedernes indvendinger. Således blev der i august 1994 importeret betydelige mængder majs med henblik på omdannelse under ordningen med aktiv forædling. Ifølge Kommissionen er denne adfærd tegn på åbenbar forsømmelighed, selv om de nederlandske toldmyndigheders adfærd også rejser visse spørgsmål.
85 Kommissionen har med henvisning til Domstolens praksis afvist Kongeriget Nederlandenes argument om, at der stilles strengere krav til importørerne end til toldmyndighederne.
86 For så vidt angår den hævdede tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet har Kommissionen henvist til gennemførelsesforordningens artikel 859 og 860, således som disse bestemmelser er fortolket af Domstolen. De faktiske omstændigheder i nærværende sag er ikke omfattet af et af de tilfælde, der er udtømmende opregnet i artikel 859, og Kongeriget Nederlandenes anbringende er således ugrundet.
87 Kommissionen har ligeledes bestridt anbringendet om mangelfuld begrundelse af den anfægtede beslutning under henvisning til bestemmelserne i artikel 253 EF, således som fortolket af Domstolen.
88 Som svar på argumentet om Cargills hævdede manglende agtpågivenhed har Kongeriget Nederlandene gjort gældende, at den undersøgelse, der blev udført af Kontroludvalget, angik perioden fra april til oktober 1994. Den 16. juni 1994 anmodede kontrollanten den kompetente myndighed om en fortolkning af de relevante regler vedrøre ækvivalensen mellem majs og hvede. Kontrollanten modtog en skriftlig besvarelse den 29. juni 1994. Den 5. oktober 1994 diskuterede kontrollanten for første gang resultaterne af sin undersøgelse med Cargill. Det sidste parti af importeret majs blev imidlertid henført under proceduren for aktiv forædling, under henvisning til reglen om ækvivalens, sidste gang den 16. august 1994. Ved skrivelse af 11. januar 1995 gav den kompetente myndighed i øvrigt Cargill meddelelse om de nærmere betingelser for anvendelse af proceduren for aktiv forædling, og disse betingelser blev bragt i anvendelse fra den 15. juni 1995. Kommissionens konklusion om, at Cargills adfærd er tegn på åbenbar forsømmelighed, er derfor uden grundlag.
89 For så vidt angår ansøgningen om delvis fritagelse for en del af de opkrævede afgifter, fordi de er uforholdsmæssigt høje, har Kongeriget Nederlandene gjort gældende, at denne ansøgning ikke hviler på bestemmelserne i gennemførelsesforordningens artikel 859, men på et rimelighedshensyn på grundlag af toldkodeksens artikel 239, stk. 1, og gennemførelsesforordningens artikel 905, stk. 1, i forening.
Domstolens bemærkninger
90 De to led af anbringendet - dels at Cargill ikke er skyldig i åbenbar forsømmelighed, dels at der er sket en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, og at den anfægtede beslutning er mangelfuldt begrundet - skal vurderes hver for sig.
Anbringendet om, at der ikke er udvist åbenbar forsømmelighed
91 Det skal indledningsvis bemærkes, at godtgørelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter, der kun kan indrømmes under visse forudsætninger og i bestemte, særlige situationer, udgør en undtagelse til den normale import- og eksportordning, og at bestemmelserne, hvori der er fastsat en sådan godtgørelse eller fritagelse, følgelig skal fortolkes snævert (dom af 11.11.1999, sag C-48/98, Söhl & Söhlke, Sml. I, s. 7877, præmis 52).
92 Med henblik på afgørelsen af, om Cargill har gjort sig skyldig i »åbenbar forsømmelighed« i toldkodeksens artikel 239, stk. 1, andet led's forstand, skal de kriterier, som Domstolen tidligere har fastslået finder anvendelse i forbindelse med toldkodeksens artikel 220 med henblik på at afgøre, om en fejl begået af toldmyndighederne skulle kunne opdages af en erhvervsdrivende, anvendes analogt (jf. Söhl & Söhlke-dommen, præmis 55 og 56). Kommissionen har således med rette anvendt disse kriterier i nærværende sag.
93 For så vidt angår det første kriterium om, hvor komplicerede de anvendelige bestemmelser er, skal der henvises til den definition af begrebet ækvivalente varer, der fremgår af gennemførelsesforordningens artikel 569, stk. 1. I henhold til denne bestemmelse skal de ækvivalente varer henhøre under samme ottecifrede kode i den kombinerede nomenklatur, udvise samme handelsmæssige kvalitet og have de samme tekniske egenskaber som indførselsvarerne. Som det fremgår af dommen af 13. marts 1997, Eridania Beghin-Say (sag C-103/96, Sml. I, s. 1453, præmis 23), er disse tre betingelser kumulative.
94 Det skal fastslås, at disse bestemmelser ikke var vanskelige at anvende i nærværende sag, da det var tilstrækkeligt at konstatere, at de pågældende varer, dvs. majs importeret fra tredjelande og hvede med oprindelse i Fællesskabet, ikke henhørte under samme toldposition, hvorefter det kunne konkluderes, at der ikke var tale om ækvivalente varer.
95 Det følger heraf, at Kongeriget Nederlandenes argument om, at de anvendelige bestemmelser var komplicerede, må forkastes.
96 For så vidt angår det andet kriterium, som vedrører den erhvervsdrivendes erfaring, skal det fastslås, således som Kommissionen med rette har gjort gældende, at Cargill er en multinational virksomhed, som gennem adskillige år har været vant til at anvende toldbestemmelserne, og navnlig bestemmelserne vedrørende de forskellige toldprocedurer.
97 Det følger heraf, at det andet kriterium helt åbenbart er opfyldt.
98 For så vidt angår det tredje kriterium vedrørende den af den erhvervsdrivende udviste agtpågivenhed bemærkes det, at under hensyn til de i nærværende sag anvendelige bestemmelsers enkle karakter kunne en erfaren erhvervsdrivende som Cargill ikke undgå at blive opmærksom på den manglende ækvivalens mellem de pågældende varer. Kongeriget Nederlandene kan således ikke med rette påberåbe sig det forhold, at de kompetente toldmyndigheder i en lang periode ikke fremkom med indsigelser.
99 I overensstemmelse med Domstolens faste praksis påhviler det desuden den erhvervsdrivende, såfremt han betvivler rigtigheden af tariferingen af de omtvistede varer, at undersøge spørgsmålet og fremskaffe enhver mulig oplysning for at fastslå, om hans tvivl er begrundet (jf. dom af 26.6.1990, sag C-64/89, Deutsche Fernsprecher, Sml. I, s. 2535, præmis 22, og af 1.4.1993, sag C-250/91, Hewlett Packard France, Sml. I, s. 1819, præmis 24).
100 I nærværende sag forekommer det lidet sandsynligt, at Cargill har kunnet nære tvivl om den manglende ækvivalens mellem de pågældende varer. Selv hvis dette var tilfældet, påhvilede det under alle omstændigheder virksomheden at fremskaffe enhver mulig oplysning for at fastslå, om dens tvivl var begrundet.
101 Det må konstateres, at eftersom Cargill ikke foretog en sådan undersøgelse og blot afventede en reaktion fra de nederlandske myndigheder, før den ændrede sin praksis vedrørende henførelsen af dens varer under proceduren for aktiv forædling, har virksomheden ikke udvist tilstrækkelig agtpågivenhed.
102 Kommissionen findes herefter ikke at have tilsidesat toldkodeksens artikel 239 og gennemførelsesforordningens artikel 905, fordi den i punkt 26 i den anfægtede beslutning antog, at Cargill havde gjort sig skyldig i åbenbar forsømmelighed.
103 Denne konklusion gælder tilsvarende for de bestemmelser, der fandt anvendelse i tiden før den 1. januar 1994, dvs. artikel 13 i forordning nr. 1430/79, som ændret ved forordning nr. 3069/86, og artikel 6 i forordning nr. 3799/86.
Anbringendet om, at proportionalitetsprincippet er tilsidesat, og at den anfægtede beslutning er mangelfuldt begrundet
104 Ifølge Kongeriget Nederlandene har Kommissionen, idet den ikke anerkendte, at de afgifter, som Cargill blev afkrævet, var urimeligt høje i forhold til den fordel, virksomheden havde opnået, og idet den ikke bestemte, at afgifterne skulle eftergives delvis, tilsidesat proportionalitetsprincippet og af samme grund bestemmelserne i toldkodeksens artikel 239, sammenholdt med gennemførelsesforordningens artikel 905.
105 I den forbindelse skal det fastslås, at toldkodeksens artikel 239, sammenholdt med gennemførelsesforordningens artikel 905, ikke på nogen måde giver grundlag for at antage, at det afgiftsbeløb, der opkræves hos den erhvervsdrivende, er begrænset til den fordel, som sidstnævnte har kunnet opnå på grundlag af den begåede ulovlighed.
106 Således som Kommissionen med rette har gjort gældende, er de eneste tilfælde, hvor de kompetente myndigheder kan antage, at misligholdelser af toldbestemmelserne ikke har haft reelle følger for det korrekte forløb af toldproceduren, og ikke bevirker, at der opstår en toldskyld, udtømmende opregnet i gennemførelsesforordningens artikel 859. Denne bestemmelse udelukker i andet led udtrykkeligt de tilfælde, hvor der foreligger »åbenbar forsømmelighed fra den pågældendes side«.
107 Det følger heraf, at Kommissionen hverken har tilsidesat proportionalitetsprincippet eller overtrådt bestemmelserne i toldkodeksens artikel 239, sammenholdt med gennemførelsesforordningens artikel 905, ved ikke at begrænse toldskyldsbeløbet til den økonomiske fordel, som Cargill hævdes at have opnået.
108 Denne konklusion gælder tilsvarende for de bestemmelser, der fandt anvendelse i tiden før den 1. januar 1994, dvs. artikel 13 i forordning nr. 1430/79, som ændret ved forordning nr. 3069/86, og artikel 6 i forordning nr. 3799/86.
109 For så vidt angår Kongeriget Nederlandenes anbringende om, at den anfægtede beslutning i strid med artikel 253 EF er mangelfuldt begrundet for så vidt angår spørgsmålet, om de opkrævede afgifter er forholdsmæssige, er det tilstrækkeligt at bemærke, at eftersom det ikke på nogen måde følger af toldkodeksens artikel 239 eller artikel 13 i forordning nr. 1430/79, som ændret ved forordning nr. 3069/86, at de importafgifter, der opkræves hos debitor, skal være begrænset til den fordel, som denne har opnået, må det fastslås, at den anfægtede beslutning på ingen måde tilsidesætter begrundelsespligten i artikel 253 EF.
110 Kongeriget Nederlandenes tredje anbringende skal således forkastes.
111 Under hensyn til samtlige ovenstående bemærkninger skal den anfægtede beslutning for det første annulleres, i det omfang den afviser ansøgningen om fritagelse for importafgifter for et beløb på 15 679 301,49 NLG, som blev indgivet af Cargill, og som den 22. april 1999 blev forelagt for Kommissionen af Kongeriget Nederlandene, og for det andet skal Kommissionen i øvrigt frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
112 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Nederlandene tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Nederlandene har tabt sagen for så vidt angår dets første og tredje anbringende, og under hensyn til de meget begrænsede praktiske konsekvenser af, at dets andet anbringende er blevet taget til følge, bør det pålægges Kongeriget Nederlandene at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Kommissionens beslutning K(2000) 485 endelig af 23. februar 2000, hvorved det blev fastslået, at en ansøgning om fritagelse for importafgifter for så vidt angår et bestemt beløb afvises, og at ansøgningen om fritagelse for importafgifter for så vidt angår et andet beløb ikke kan imødekommes, annulleres, i det omfang den afviser ansøgningen om fritagelse for importafgifter for et beløb på 15 679 301,49 NLG, som blev indgivet af Cargill BV, og som den 22. april 1999 blev forelagt for Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber af Kongeriget Nederlandene.
2) I øvrigt frifindes Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.
3) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger.