CELEX: 61996TJ0089
EGKS
Beroep tot nietigverklaring
Ontvankelijkheid
Staatssteun
Individuele beschikking tot goedkeuring van toekenning van staatssteun aan staalonderneming
Rechtsgronslag
Artikelen 4, sub c, en 95, eerste alinea, van Verdrag
Tegenprestaties voor toekenning van overheidssteun
Geen capaciteitsvermindering
Non-discriminatiebeginsel
Schending van wezenlijke vormvoorschriften

Overwegingen van het arrest
Rechtskader
1 Volgens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor kolen en staal (hierna: "Verdrag" of "EGKS-Verdrag") is de toekenning van staatssteun aan staalondernemingen in beginsel verboden. In artikel 4, aanhef en sub c, van dit Verdrag is namelijk bepaald, dat "door de staten verleende subsidies of hulp, of door deze opgelegde bijzondere lasten, in welke vorm ook", als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal moeten worden beschouwd.
2 Artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag bepaalt:
"In de gevallen, niet in dit Verdrag voorzien, waarin een beschikking of aanbeveling van de Commissie noodzakelijk blijkt tot het verwerkelijken, in de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal en overeenkomstig de bepalingen van artikel 5, van een der doelstellingen van de Gemeenschap zoals deze zijn omschreven in de artikelen 2, 3 en 4, kan zij een dergelijke beschikking geven of aanbeveling doen met instemming van de Raad, bij eenstemmigheid bepaald en na raadpleging van het Raadgevend Comité.
Dezelfde beschikking of aanbeveling, gegeven of gedaan volgens het hierboven gestelde, bepaalt de eventueel op te leggen straffen."
3 Om tegemoet te komen aan de noodzaak van herstructurering van de ijzer- en staalsector, heeft de Commissie vanaf het begin van de jaren tachtig met een beroep op deze bepalingen van artikel 95 van het Verdrag communautaire regels ingevoerd op grond waarvan in limitatief opgesomde gevallen de toekenning van staatssteun aan de ijzer- en staalindustrie is toegestaan. Deze regels zijn verscheidene malen aangepast in verband met de conjuncturele problemen van de ijzer- en staalindustrie. Zo is de communautaire staalsteuncode die tijdens de in casu relevante periode van kracht was, de vijfde van de reeks, ingevoerd bij beschikking nr. 3855/91/EGKS van de Commissie van 27 november 1991 tot invoering van communautaire regels voor de steun aan de ijzer- en staalindustrie (PB L 362, blz. 57; hierna: "steuncode" of "vijfde code"). De vijfde code was van toepassing tot en met 31 december 1996. Hij is per 1 januari 1997 vervangen door beschikking nr. 2496/96/EGKS van de Commissie van 18 december 1996 houdende communautaire regels voor steun aan de ijzer- en staalindustrie (PB L 338, blz. 42), de zesde staalsteuncode. Blijkens de considerans van de vijfde code ging het hierbij, juist zoals bij de eerdere codes het geval was geweest, om een communautaire regeling die alle al dan niet specifieke steun, door de lidstaten in ongeacht welke vorm verleend, beoogde te dekken. De code stond geen steun ten behoeve van bedrijfsvoering toe, noch ten behoeve van herstructurering, behalve wanneer het steun bij sluiting betrof (arrest Gerecht van 24 oktober 1997, British Steel/Commissie, T-243/94, Jurispr. blz. II-1887, punt 3; hierna: "arrest British Steel").
4 Parallel aan de steuncode, die een algemene beschikking vormde, stelde de Commissie herhaaldelijk op basis van artikel 95 van het Verdrag individuele beschikkingen vast, waarbij zij bij wijze van uitzondering haar goedkeuring hechtte aan specifieke steun. Zo stelde zij op 12 april 1994 zes individuele beschikkingen vast, waarbij zij haar goedkeuring hechtte aan, respectievelijk, steun die Duitsland voornemens was te verlenen aan de staalonderneming EKO Stahl AG te Eisenhüttenstadt (beschikking 94/256/EGKS, PB L 112, blz. 45; hierna: "beschikking 94/256"), steun die Portugal voornemens was te verlenen aan de staalonderneming Siderurgia Nacional (beschikking 94/257/EGKS, PB L 112, blz. 52; hierna: "beschikking 94/257"), steun die Spanje voornemens was te verlenen aan de openbare geïntegreerde staalonderneming Corporación de la Siderurgia Integral (CSI) (beschikking 94/258/EGKS, PB L 112, blz. 58; hierna: "beschikking 94/258"), steun die Italië voornemens was te verlenen aan openbare ondernemingen in de ijzer- en staalsector (ijzer- en staalconcern ILVA) (beschikking 94/259/EGKS, PB L 112, blz. 64; hierna: "beschikking 94/259"), steun die Duitsland voornemens was te verlenen aan de staalonderneming Sächsische Edelstahlwerke GmbH, te Freital, Saksen (beschikking 94/260/EGKS, PB L 112, blz. 71; hierna: "beschikking 94/260"), en steun die Spanje voornemens was te verlenen aan de onderneming Sidenor, een producent van speciaal staal (beschikking 94/261/EGKS, PB L 112, blz. 77; hierna: "beschikking 94/261"). Deze beschikkingen zijn het voorwerp geweest van drie beroepen tot nietigverklaring voor het Gerecht, die hebben geleid tot de arresten van 24 oktober 1997, EISA/Commissie (T-239/94, Jurispr. blz. II-1839; hierna: "arrest EISA"), British Steel, en Wirtschaftsvereinigung Stahl e.a./Commissie (T-244/94, Jurispr. blz. II-1963; hierna: "arrest Wirtschaftsvereinigung").
Feiten
5 Irish Steel Ltd (hierna: "Irish Steel") is een volledig in staatshanden zijnde vennootschap die de enige staalfabriek en walserij in Ierland exploiteert. Zij is gevestigd in Haulbowline, Cobh, County Cork. Haar productiecapaciteit bedraagt 500 000 ton per jaar voor vloeibaar staal en 343 000 ton per jaar voor warmgewalste eindproducten (profielen). In de bedrijfsjaren 1990 tot en met 1995 lag haar werkelijke productie van warmgewalste producten op, respectievelijk, 278 000, 248 000, 272 000, 276 000 en 258 000 ton, productieniveaus die aanzienlijk onder haar capaciteit lagen.
6 In de periode 1980-1985 ontving Irish Steel na goedkeuring van de Commissie van de Ierse regering steun ter waarde van in totaal 183 miljoen IRL. Daarna maakte zij een periode van aanhoudende financiële moeilijkheden door, waardoor aan het einde van het bedrijfsjaar 1994/1995 haar totale verliezen waren opgelopen tot meer dan 138 miljoen IRL.
7 In 1993 stelde de Ierse regering zich garant voor twee leningen (ten belope van 10 miljoen respectievelijk 2 miljoen IRL) die werden verstrekt tegen een reële rente die onder de marktrente lag. Die leningen werden noodzakelijk geacht om het in bedrijf houden van de onderneming mogelijk te maken. Dit steunelement werd destijds niet bij de Commissie aangemeld.
8 Naar aanleiding van de verslechterde financiële situatie van Irish Steel meldde de Ierse regering bij brief van 1 maart 1995 bij de Commissie een herstructureringsplan ten behoeve van deze onderneming en de daarmee gepaard gaande overheidssteun aan. Dit plan voorzag in een bijdrage van 40 miljoen IRL in aandelen en in de in het voorgaande punt genoemde leninggarantie ten belope van 10 miljoen IRL (hierna: "eerste herstructureringsplan"). Tegelijkertijd begonnen de Ierse autoriteiten onderhandelingen met het oog op de privatisering van Irish Steel.
9 Op 4 april 1995 stelde de Commissie bij haar mededeling 95/C 284/04 overeenkomstig artikel 6, lid 4, van de steuncode aan de overige lidstaten en andere belanghebbenden betreffende steun die door Ierland is verleend aan Irish Steel (PB C 284, blz. 5; hierna: "mededeling 95/C"), de belanghebbenden in de gelegenheid hun opmerkingen te maken over de verenigbaarheid van de aangemelde maatregelen met de gemeenschappelijke markt. Bij brief van 7 september 1995 trokken de Ierse autoriteiten echter hun eerste aanmelding van 1 maart 1995 in en legden zij de Commissie een gewijzigde aanmelding voor. Deze voorzag in nieuwe overheidssteunmaatregelen in verband met de verkoop van Irish Steel aan de particuliere onderneming Ispat International (die haar zetel heeft in Indonesië, in Indische handen is en in verscheidene landen activiteiten ontplooit) na een openbare aanbesteding. Dit tweede steunvoornemen werd niet aan andere belanghebbenden meegedeeld.
10 Volgens de ramingen van de Commissie bedroeg de voorgenomen overheidssteun in verband met de verkoop van Irish Steel in totaal 38,298 miljoen IRL. Dit steunbedrag was als volgt verdeeld:
- maximaal 17 miljoen IRL voor de afschrijving van een renteloze overheidslening;
- een inbreng in contanten van maximaal 2,831 miljoen IRL om het balanstekort van de onderneming te dekken;
- een inbreng in contanten van maximaal 2,36 miljoen IRL ten behoeve van specifieke saneringswerkzaamheden op milieugebied;
- een inbreng in contanten van maximaal 4,617 miljoen IRL ten behoeve van de betaling van rente en aflossingen op de schuld;
- een inbreng in contanten van maximaal 0,628 miljoen IRL ter dekking van een tekort in de pensioenregeling;
- een inbreng in contanten van maximaal 7,2 miljoen IRL teneinde rekening te houden met de voor de instemming van de Raad noodzakelijke herzieningen van het herstructureringsplan;
- schadeloosstellingen van maximaal 2,445 miljoen IRL ten aanzien van een eventuele fiscale navordering en andere kosten en financiële vorderingen die hun oorsprong vinden in het verleden;
- een bedrag van maximaal 1,217 miljoen IRL dat overeenstemt met het steunelement dat is vervat in de staatsgaranties bij twee leningen voor in totaal 12 miljoen IRL (die door de procedure op grond van artikel 6, lid 4, van de staalsteuncode worden bestreken en krachtens de verkoopovereenkomst daadwerkelijk zullen worden overgenomen door de investeerder die een tegenprestatie levert waarmee de staat voor de risico's van de garanties wordt vergoed).
11 Volgens het tweede herstructureringsplan zou Ispat International alle aandelen van Irish Steel voor 1 IRL verwerven en alle resterende schulden en verplichtingen overnemen, met uitzondering van de renteloze overheidslening van 17 miljoen IRL, die zou worden afgeschreven. Bovendien verbond Ispat International zich ertoe, een kapitaalinbreng van 5 miljoen IRL te doen en over de volgende vijf jaar voor een totaalbedrag van 25 miljoen IRL te investeren.
12 Bij brief van 11 oktober 1995 bracht de Commissie dit tweede plan ter kennis van de Raad (hierna: "mededeling van 11 oktober 1995"), die het op 22 december 1995 goedkeurde. Bij beschikking 96/315/EGKS van 7 februari 1996 betreffende het Ierse steunvoornemen ten behoeve van het staalbedrijf Irish Steel, bekendgemaakt op 21 mei 1996 (PB L 121, blz. 16; hierna: "bestreden beschikking"), heeft de Commissie de voorgenomen overheidssteun goedgekeurd.
13 De Commissie heeft haar goedkeuring afhankelijk gesteld van de naleving van de in de punten V tot en met VII van de bestreden beschikking geformuleerde voorwaarden, zoals gespecificeerd in de artikelen 2 tot en met 5 van deze beschikking. In punt V van de bestreden beschikking heeft zij onder meer bepaald: "Het is (...) noodzakelijk dat de bestaande capaciteit voor vloeibaar staal en warmgewalste eindproducten voor een periode van ten minste vijf jaar, welke ingaat op de datum van de laatste steunbetaling krachtens het plan, alleen langs de weg van productiviteitsverbeteringen wordt opgevoerd (...)"
14 Anders dan bij de beschikkingen 94/256, 94/257, 94/258, 94/259, 94/260 en 94/261 het geval was, heeft de Commissie echter bij de bestreden beschikking geen capaciteitsverminderingen opgelegd, op grond dat dit "technisch onmogelijk [is] (...) zonder de fabriek te sluiten, aangezien Irish Steel over slechts één warmwalserij beschikt" (punt V). Zij heeft Irish Steel echter de volgende bijkomende voorwaarden opgelegd:
- de onderneming mag haar gamma producten, zoals dit in november 1995 aan de Commissie is meegedeeld, gedurende de eerste vijf jaar na de steunbetaling niet uitbreiden;
- zij mag geen balken produceren die groter zijn dan die van het huidige gamma;
- er worden in elk boekjaar tot en met 30 juni 2000 beperkingen opgelegd met betrekking tot de jaarlijkse productieniveaus van warmgewalste eindproducten en tussenproducten (knuppels), en
- de niveaus van de Europese afzet van eindproducten (op het grondgebied van de Gemeenschap, in Zwitserland en in Noorwegen) zijn gedurende diezelfde periode eveneens aan beperkingen onderworpen.
15 Bij akte van 18 juni 1996 is de bedrijfsnaam van Irish Steel gewijzigd in Irish Ispat Ltd (hierna: "Ispat").
Procedure
16 Bij op 11 juni 1996 ter griffie neergelegd verzoekschrift heeft British Steel plc (hierna: "British Steel") krachtens artikel 33 van het Verdrag verzocht om nietigverklaring van de bestreden beschikking.
17 Parallel hieraan is op 10 juli 1996 tegen deze beschikking ook beroep ingesteld door de vereniging Wirtschaftsvereinigung Stahl. Dit beroep is onder nummer T-106/96 ter griffie van het Gerecht ingeschreven.
18 In de onderhavige zaak hebben Ispat en Ierland bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op, respectievelijk, 5 en 6 november 1996, verzocht om toelating tot interventie in het geding ter ondersteuning van de conclusies van verweerster. De vennootschap Hoogovens Staal BV (hierna: "Hoogovens") heeft bij op 8 november 1996 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift verzocht om in het geding te mogen tussenkomen aan de zijde van verzoekster. Verzoekster heeft op 5 december 1996 haar opmerkingen betreffende de verzoeken tot tussenkomst ingediend.
19 Bij op 21 en 28 november 1996 ter griffie van het Gerecht neergelegde brieven heeft British Steel verzocht om vertrouwelijke behandeling van bepaalde elementen van het verzoekschrift, van het verweerschrift (voor zover daarin elementen uit het verzoekschrift zijn overgenomen) en van de repliek.
20 Bij beschikking van 29 mei 1997 heeft het Gerecht (Eerste kamer - uitgebreid) in de verzoeken tot tussenkomst bewilligd en heeft het de verzoeken om vertrouwelijke behandeling gedeeltelijk toegewezen.
21 Ispat heeft bovendien het Gerecht tweemaal, namelijk bij op 26 augustus 1997 ter griffie neergelegde brief en in haar memorie in interventie, verzocht om inzage van bepaalde processtukken betreffende de zaak die heeft geleid tot het arrest British Steel. Het Gerecht heeft dit verzoek afgewezen en deze beslissing bij brieven van 19 september en 22 oktober 1997 meegedeeld.
22 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vierde kamer - uitgebreid) besloten de mondelinge behandeling te openen en heeft het partijen verzocht om schriftelijke beantwoording van een aantal vragen. Ter terechtzitting van 25 november 1998 zijn partijen in hun pleidooien gehoord en hebben zij de mondelinge vragen van het Gerecht beantwoord.
Conclusies van partijen
23 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
- de bestreden beschikking nietig te verklaren;
- de Commissie te verwijzen in de kosten, daaronder begrepen die van verzoekster;
- te verklaren dat interveniënten hun eigen kosten zullen dragen.
24 Interveniënte Hoogovens concludeert dat het het Gerecht behage:
- de bestreden beschikking in haar geheel nietig te verklaren;
- de Commissie in de kosten te verwijzen.
25 De Commissie, ondersteund door Ierland, concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep te verwerpen;
- verzoekster in de kosten te verwijzen.
26 Interveniënte Ispat concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep te verwerpen;
- verzoekster te verwijzen in de kosten, daaronder begrepen die van haar interventie.
De ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
27 De Commissie betoogt, dat het beroep te laat is ingesteld, daar verzoekster zich niet heeft gehouden aan de in artikel 33, derde alinea, van het Verdrag bepaalde termijn van een maand te rekenen vanaf de dag van kennisgeving of vanaf die van openbaarmaking van de beschikking. Volgens de Commissie, daarin ondersteund door Ispat, gaat de in deze bepaling bedoelde termijn in op de dag waarop de verzoeker in voldoende mate kennis heeft van de betrokken handeling om zijn beroepsrecht te kunnen uitoefenen, ongeacht of de handeling al dan niet nadien in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen wordt bekendgemaakt. In casu heeft verzoekster uiterlijk op 28 februari 1996, de dag waarop zij het persbericht betreffende de vaststelling van de bestreden beschikking ontving, in voldoende mate kennis gekregen van deze beschikking.
28 Bovendien is verzoekster steeds op de hoogte geweest van de voortgang van de procedure inzake de goedkeuring van de steunverlening aan Irish Steel. Dit wordt bevestigd door, onder meer, de door haar op 10 oktober 1995 aan de Commissie toegezonden brief en de discussies die plaatsvonden tijdens de op 25 oktober 1995 gehouden bijeenkomst van het Raadgevend Comité EGKS (hierna: "comité"), een orgaan waarin zij vertegenwoordigd was.
29 Uit tal van elementen blijkt ook, dat verzoekster heeft erkend dat zij ruim vóór 11 juni 1996, de datum van instelling van haar beroep, in voldoende mate kennis droeg van de bestreden beschikking. De Commissie beroept zich in dit verband op artikelen in de Irish Times van 21 december 1995 en op twee artikelen van het agentschap Reuter van dezelfde datum, waarin verzoekster na de goedkeuring door de Raad haar voornemen kenbaar maakte, de bestreden beschikking aan te vechten. Bovendien stond in het jaarverslag van het Steel Subsidies Monitoring Committee, een orgaan dat door het Ministerie van Handel en Industrie van het Verenigd Koninkrijk in het leven is geroepen om toezicht te houden op de toekenning van staatssteun in de staalsector, te lezen: "Het comité heeft begrip voor het besluit van British Steel om naar aanleiding van deze beschikking een procedure te beginnen tegen de Commissie."
30 Ierland ondersteunt de stelling van de Commissie, dat de termijn van artikel 33 van het Verdrag ingaat op het moment waarop verzoekster kennis heeft gekregen van de exacte inhoud van de handeling. Gelet op de nauwe banden tussen het Ministerie van Handel en Industrie van het Verenigd Koninkrijk en het Steel Subsidies Monitoring Committee, werd verzoekster in casu via de minister van Handel en Industrie van de bestreden beschikking in kennis gesteld, en wel verscheidene maanden voordat zij van de Commissie een afschrift van de beschikking ontving.
31 Verzoekster, ondersteund door Hoogovens, stelt daarentegen, dat zij pas van de exacte inhoud van de bestreden beschikking kennis kreeg op de dag waarop deze werd bekendgemaakt in het Publicatieblad, te weten 21 mei 1996. Zij had de Commissie binnen een week na de vaststelling van de bestreden beschikking verzocht om een afschrift ervan, maar aangezien zij dit afschrift pas op 28 mei 1996 (na de bekendmaking van de handeling) ontving, had zij niet vóór de datum van bekendmaking om nietigverklaring van de beschikking kunnen verzoeken.
32 Hoe dan ook is de door de Commissie aan artikel 33, derde alinea, EGKS-Verdrag [alsmede aan artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG)] gegeven uitlegging, volgens welke de daarin bepaalde termijn ingaat op de dag waarop de betrokkene kennis heeft gekregen van de handeling, ongeacht of deze al dan niet nadien wordt bekendgemaakt, in strijd met zowel de tekst van die bepalingen als de rechtspraak van het Hof.
Beoordeling door het Gerecht
33 Luidens artikel 33, derde alinea, van het Verdrag moeten beroepen tot nietigverklaring worden ingesteld binnen een termijn van een maand te rekenen, al naar het geval, vanaf de dag van kennisgeving of vanaf die van openbaarmaking van de beschikking of de aanbeveling. Bij zijn uitlegging van deze bepaling in het licht van artikel 173, vijfde alinea, EG-Verdrag heeft het Hof beslist, dat het bij gebreke van openbaarmaking of kennisgeving op de weg ligt van degene die kennis krijgt van het bestaan van een hem betreffende handeling, om binnen een redelijke termijn om de volledige tekst ervan te verzoeken; dit neemt echter niet weg dat de beroepstermijn pas kan ingaan op de dag waarop de betroffen derde kennis krijgt van de exacte inhoud en van de motivering van de betrokken handeling, zodat hij met vrucht van zijn beroepsrecht gebruik kan maken (arresten Hof van 6 juli 1988, Dillinger Hüttenwerke/Commissie, 236/86, Jurispr. blz. 3761, punt 14, en 6 december 1990, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie/Commissie, C-180/88, Jurispr. blz. I-4413, punten 22-24).
34 Bovendien heeft het Gerecht in het kader van het EG-Verdrag reeds uitgemaakt, dat de datum waarop van de handeling kennis is genomen, als criterium voor het ingaan van de beroepstermijn subsidiair is ten opzichte van de criteria van bekendmaking of kennisgeving van de handeling (arrest Gerecht van 15 september 1998, BP Chemicals/Commissie, T-11/95, Jurispr. blz. II-3235, punt 47 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 In casu is de bestreden beschikking op 21 mei 1996 bekendgemaakt in het Publicatieblad. Het beroep van 11 juni 1996 is dus ingesteld binnen de in artikel 33, derde alinea, van het Verdrag bepaalde termijn van een maand.
36 In deze omstandigheden is toepassing van het subsidiaire criterium niet aan de orde, zodat de door de Commissie aangevoerde argumenten ten betoge, dat verzoekster vóór de datum van bekendmaking van de bestreden beschikking van deze beschikking kennis had gekregen, niet ter zake dienend zijn.
37 Uit het voorgaande volgt, dat het middel inzake de niet-ontvankelijkheid van het beroep moet worden afgewezen.
Ten gronde
38 Verzoekster voert tot staving van haar beroep tot nietigverklaring drie middelen aan, te weten onbevoegdheid van de Commissie om de bestreden beschikking vast te stellen, schending van het Verdrag of van enige op de uitvoering daarvan betrekking hebbende rechtsregel, en schending van wezenlijke vormvoorschriften.
1. Het middel onbevoegdheid van de Commissie
Argumenten van partijen
39 Verzoekster meent, dat de door haar in de onderhavige zaak aangevoerde argumenten in wezen dezelfde zijn als die welke zij had geformuleerd in haar verzoekschrift in de zaak die heeft geleid tot het arrest British Steel. Verzoekster, ondersteund door Hoogovens, stelt, dat de Commissie niet bevoegd was de bestreden beschikking vast te stellen. De steuncode vormt haars inziens een uitputtend en bindend juridisch kader, voor zover hij in de weg staat aan goedkeuring van met zijn bepalingen onverenigbare steun. Verzoekster noemt in dit verband met name artikel 1 van de code, dat uitdrukkelijk alle vormen van bedrijfs- en investeringssteun verbiedt. De Commissie was derhalve niet bevoegd, de toekenning van dergelijke steun goed te keuren. Zij kan die bevoegdheid niet ontlenen aan artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag, daar de steuncode zelf op de grondslag van deze bepaling door haar is vastgesteld en de met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag toe te passen criteria definitief - voor zover hij althans niet zelf bij een algemene beschikking wordt gewijzigd - vastlegt.
40 Indien de Commissie voornemens is haar goedkeuring te hechten aan steunmaatregelen die niet voldoen aan de in de steuncode geformuleerde voorwaarden, dient zij volgens verzoekster de tekst zelf van deze code te wijzigen bij een algemene beschikking die op alle betrokken ondernemingen van toepassing is. De steuncode zou immers volstrekt zinloos worden, indien hij kon worden omzeild door individuele beschikkingen, door de Commissie vastgesteld om rekening te houden met bijzondere gevallen. In casu heeft de Commissie niet de steuncode gewijzigd, doch enkel een beschikking vastgesteld waarbij in strijd met de bepalingen van deze code op onregelmatige wijze overheidssteun ten behoeve van een bepaalde openbare onderneming is goedgekeurd, in het nadeel van concurrenten waarvoor een dergelijke beschikking niet is vastgesteld. Bovendien heeft de Commissie in casu geen capaciteitsvermindering opgelegd als tegenprestatie voor de goedkeuring van de steun.
41 In haar opmerkingen betreffende de memories in interventie en betreffende het arrest British Steel voert verzoekster tot staving van dit middel nog twee andere argumenten aan. Zij betoogt in de eerste plaats, dat de vijfde code in verband met de voorgaande codes moet worden uitgelegd (arrest British Steel, punt 47). Uit deze uitlegging blijkt, dat zijn uitputtende en bindende karakter geldt voor alle soorten steun en niet enkel voor de in de code genoemde steunvormen. In de tweede plaats merkt zij op, dat zelfs indien de vijfde code enkel verbindend was voor de daarin genoemde steunvormen, de inbreng in contanten van 2,36 miljoen IRL "ten behoeve van specifieke saneringswerkzaamheden op milieugebied" zou vallen onder de in artikel 3 van de code bedoelde categorie "steun ten behoeve van de milieubescherming".
42 De Commissie betoogt met name, dat de verschillende steuncodes zijn vastgesteld op basis van artikel 95 van het Verdrag en dus dezelfde rechtsgrondslag hebben als de bestreden beschikking. Haars inziens hebben deze handelingen dus juridisch dezelfde waarde en kan de vijfde code niet als definitief en bindend worden beschouwd.
43 Ispat voert aan, dat de Commissie bevoegd was de bestreden beschikking vast te stellen op de grondslag van artikel 95 van het Verdrag. Het feit dat de vijfde code zelf deze bepaling als rechtsgrondslag heeft, doet niet af aan de bevoegdheid van de Commissie ter zake.
44 Volgens Ierland is het ondenkbaar, dat een handeling van afgeleid recht als de steuncode zou kunnen worden gebruikt om een bepaling van primair recht als artikel 95 van het Verdrag haar nuttig effect te ontnemen. Het bestaan van de vijfde code kan voor de Commissie geen beletsel vormen om op basis van artikel 95 van het Verdrag individuele beschikkingen vast te stellen waarbij de toekenning van steun aan staalondernemingen in niet door die code bestreken gevallen wordt goedgekeurd.
Beoordeling door het Gerecht
45 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat de vijfde code blijkens zijn considerans (zie met name onderdeel I) vooral tot doel had, "de ijzer- en staalindustrie de mogelijkheid van steunverlening voor onderzoek en ontwikkeling en voor de aanpassing van de installaties aan de nieuwe milieubeschermingsnormen niet te onthouden". Teneinde de bestaande overcapaciteit te verminderen en het evenwicht op de markt te herstellen, maakte de steuncode het onder bepaalde voorwaarden ook mogelijk, "sociale steunmaatregelen in te voeren waardoor gedeeltelijke sluiting van de installaties wordt gestimuleerd, alsmede steunmaatregelen voor de financiering van een definitieve beëindiging van alle EGKS-werkzaamheden van de minst competitieve ondernemingen". Zoals het Gerecht reeds heeft verklaard in, onder meer, het arrest British Steel, verwees de steuncode in het algemeen naar bepaalde vormen van steunverlening die hij als verenigbaar met het Verdrag aanmerkte (punten 47 en 49). Hij voerde afwijkingen van het verbod op staatssteun in. Deze afwijkingen hebben een algemene strekking en gelden uitsluitend voor steun voor onderzoek en ontwikkeling, steun ten behoeve van de milieubescherming, steun bij sluiting en regionale steun aan staalondernemingen die geheel of gedeeltelijk gevestigd zijn op het grondgebied van bepaalde lidstaten, mits die steun aan bepaalde voorwaarden voldoet.
46 De steuncode vormt derhalve enkel een uitputtend en bindend juridisch kader voor de erin genoemde vormen van steunverlening die verenigbaar worden geacht met het Verdrag. Op dit gebied voert de code een algemene regeling in, die moet verzekeren dat alle steunmaatregelen die onder de erin omschreven vrijgestelde vormen van steunverlening vallen, in het kader van één en dezelfde procedure op gelijke wijze worden behandeld. De Commissie is dus uitsluitend aan deze regeling gebonden, wanneer zij in de code bedoelde steunmaatregelen toetst op hun verenigbaarheid met het Verdrag. Zij kan dergelijke steunmaatregelen dus niet goedkeuren bij een individuele beschikking die in strijd is met de algemene voorschriften van de code (zie arresten EISA, punt 71; British Steel, punt 50, en Wirtschaftsvereinigung, punt 42).
47 Omgekeerd kan voor steunmaatregelen die niet behoren tot de vormen van steunverlening die ingevolge de bepalingen van de code van het steunverbod zijn vrijgesteld, een individuele uitzondering op dit verbod worden gemaakt, indien de Commissie in het kader van de uitoefening van de haar krachtens artikel 95 van het Verdrag toekomende discretionaire bevoegdheid van mening is, dat die maatregelen noodzakelijk zijn ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag. De steuncode kan immers niet ten doel hebben, een verbod te stellen op steunmaatregelen die niet behoren tot de categorieën van steunverlening die in die code uitputtend worden opgesomd. Artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag, dat uitsluitend ziet op gevallen die niet in het Verdrag zijn voorzien (zie arrest Hof van 12 juli 1962, Nederland/Hoge Autoriteit, 9/61, Jurispr. blz. 431, punt 2), verleent de Commissie niet de bevoegdheid bepaalde vormen van steunverlening te verbieden, daar een dergelijk verbod reeds is neergelegd in het Verdrag zelf, namelijk in artikel 4, sub c, van het Verdrag. Steunmaatregelen die niet behoren tot de vormen van steunverlening die de code van dit verbod vrijstelt, blijven dus bij uitsluiting onderworpen aan het bepaalde in artikel 4, sub c. Hieruit volgt, dat wanneer dergelijke maatregelen niettemin noodzakelijk blijken ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag, de Commissie zich op artikel 95 van het Verdrag kan beroepen teneinde aan deze onvoorziene situatie het hoofd te bieden, in voorkomend geval door middel van een individuele beschikking (vgl. arresten EISA, punt 72; British Steel, punt 51, en Wirtschaftsvereinigung, punt 43).
48 De in de thans bestreden beschikking bedoelde overheidssteunmaatregelen, waardoor de herstructurering - en daarmee de privatisering - van Irish Steel mogelijk wordt gemaakt, vallen niet binnen de werkingssfeer van de steuncode. De Commissie mocht deze maatregelen dus bij een op artikel 95 van het Verdrag gebaseerde individuele beschikking goedkeuren, indien aan de voorwaarden van deze bepaling was voldaan.
49 Verzoekster stelt echter met een beroep op de arresten EISA, British Steel en Wirtschaftsvereinigung, dat de inbreng in contanten van maximaal 2,36 miljoen IRL ten behoeve van specifieke saneringswerkzaamheden op milieugebied onder de in de steuncode genoemde vormen van steunverlening viel, zodat de Commissie deze steun niet mocht goedkeuren buiten de bij deze code ingestelde procedure om.
50 Artikel 3 van de steuncode stelt van het steunverbod vrij "steun ter vergemakkelijking van de aanpassing aan nieuwe wettelijke normen van milieubescherming van installaties die ten minste twee jaar vóór de invoering van deze normen in bedrijf waren", waarvan het bedrag niet meer bedraagt dan "15 % aan nettosubsidie-equivalent van de investeringskosten die rechtstreeks verbonden zijn aan de betrokken milieubeschermingsmaatregel".
51 In casu valt de bedoelde inbreng niet binnen de werkingssfeer van artikel 3 van de code. Gelijk de vertegenwoordiger van Ispat ter terechtzitting heeft gepreciseerd, is deze inbreng weliswaar bedoeld om de aanpassing van de installaties aan de wettelijke eisen op het gebied van milieubescherming te financieren, doch het bedrag ervan bedraagt meer dan 15 % aan nettosubsidie-equivalent van de investeringskosten die eraan verbonden zijn. Deze steun is dus niet ingevolge genoemde bepaling van het algemene verbod van artikel 4, sub c, van het Verdrag vrijgesteld.
52 In deze omstandigheden kon deze steun bij een rechtstreeks op artikel 95 van het Verdrag gebaseerde individuele beschikking worden goedgekeurd, wanneer aan de in dit artikel geformuleerde voorwaarden was voldaan (zie hiervóór, punten 46 en 47). Daar de bestreden beschikking een andere werkingssfeer heeft dan de steuncode, aangezien zij om uitzonderlijke redenen en eenmalig steunmaatregelen goedkeurt die in beginsel niet verenigbaar met het Verdrag zouden kunnen zijn, staat de door haar toegestane afwijking volledig los van de steuncode. Zij is dan ook niet onderworpen aan de voorwaarden van de steuncode en vormt derhalve een aanvulling op die code, met het oog op de verwezenlijking van de in de het Verdrag omschreven doelstellingen.
53 Blijkens al het voorgaande kan de bestreden beschikking niet worden beschouwd als een ongerechtvaardigde afwijking van de vijfde code, maar is zij integendeel een handeling die, evenals deze code, gebaseerd is op artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag.
54 Het middel volgens hetwelk de Commissie niet bevoegd was de bestreden beschikking vast te stellen, is derhalve ongegrond.
2. Het middel schending van het Verdrag of van enige op de uitvoering daarvan betrekking hebbende rechtsregel
55 Dit middel bestaat uit vier onderdelen. Volgens verzoekster levert de bestreden beschikking schending van het Verdrag op, voor zover zij 1) tot concurrentievervalsing leidt, 2) niet noodzakelijk is ter verwezenlijking van een van de doelstellingen van het Verdrag, 3) in strijd is met het discriminatieverbod, en 4) niet-aangemelde steunmaatregelen achteraf regulariseert.
De gestelde concurrentievervalsing
56 Verzoekster verdeelt dit punt onder in twee onderdelen. Haars inziens heeft de Commissie in de bestreden beschikking een kennelijke beoordelingsfout gemaakt, door te oordelen dat a) ofschoon Irish Steel toestemming kreeg om haar productie op te voeren, zulks niet tot concurrentievervalsing zou leiden, en b) de aan Irish Steel opgelegde voorwaarden toereikend waren om eventuele mededingingsbeperkende gevolgen teniet te doen.
a) De bestreden beschikking maakt een productievermeerdering mogelijk en leidt daardoor tot concurrentievervalsing
Argumenten van partijen
57 Volgens verzoekster leidt de steunverlening aan Irish Steel tot een onaanvaardbare concurrentievervalsing in de staalsector. Zij beroept zich in dit verband op het arrest van 3 oktober 1985, Duitsland/Commissie (214/83, Jurispr. blz. 3053), waarin het Hof oordeelde, dat de "Commissie in geen geval [kon] toestaan dat staatssteun werd verleend die niet onontbeerlijk was voor het bereiken van de in het EGKS-Verdrag gestelde doelen en tot concurrentievervalsing op de gemeenschappelijke markt voor ijzer en staal kon leiden" (punt 30). In dat arrest heeft het Hof bovendien het beginsel bevestigd, dat de toekenning van steun nauw samenhangt met de herstructurering van de ijzer- en staalindustrie, in het bijzonder met capaciteitsverminderingen.
58 De Commissie heeft dit beginsel toegepast bij de vaststelling van de beschikkingen 94/256, 94/257, 94/258, 94/259, 94/260 en 94/261. In die beschikkingen verlangde de Commissie een capaciteitsvermindering bij wijze van tegenprestatie voor de steun (zie XXIIIe Verslag over het mededingingsbeleid, punt 481). De bestreden beschikking, waarbij de aan Irish Steel toegekende steun wordt goedgekeurd zonder dat van deze onderneming een capaciteitsvermindering wordt verlangd, is dus in flagrante strijd met voormelde beschikkingen en met de rechtspraak van het Hof.
59 Ofschoon de Commissie in de bestreden beschikking erkent, dat de sector profielen te kampen heeft met overcapaciteit en dat een uitbreiding van de capaciteit de mededinging in een zodanige mate zou vervalsen, dat daardoor het gemeenschappelijk belang werd geschaad, staat zij tegelijkertijd toe, dat Irish Steel, aangezien deze onderneming op de communautaire markt slechts een geringe rol speelt, zowel haar productiecapaciteit als haar productie en haar afzet uitbreidt.
60 Wat de positie van Irish Steel op de betrokken markt betreft, heeft de Commissie ten onrechte de markt van stalen balken in zijn totaliteit in plaats van die van smalle stalen balken (met een dikte van maximaal 300 mm) als de relevante markt beschouwd, aangezien deze twee markten volstrekt verschillend zijn, zowel wat het aanbod als wat de vraag betreft (zie het vierde deel van het als bijlage bij het verzoekschrift gevoegde rapport Appeal of article 95 Decision on Irish Steel Limited, Irish Steel and the European Union Market for Billets and Small Beams, T. A. J. Cockerill; hierna: "rapport Cockerill"). Het marktaandeel van Irish Steel in West-Europa bedroeg derhalve 9,1 % (berekend over de afzet in de periode 1986-1994), en niet 5 %, zoals de Commissie heeft geraamd. Bovendien zal dit marktaandeel in de loop van de komende vijf jaar op 12 % komen te liggen. Hoe dan ook is de indeling van bijlage 1 bij het Verdrag geen goede basis voor de definitie van de markt, aangezien deze indeling niet is opgesteld met het oog op de definitie van productmarkten voor mededingingsanalyses.
61 Verzoekster is voorts van mening, dat het argument betreffende de geringe gevolgen geen steun vindt in de rechtspraak, noch in de praktijk van de Commissie.
62 De uitbreiding van de productiecapaciteit voor knuppels is volgens verzoekster een gevolg van het feit dat de bestreden beschikking Irish Steel toestemming geeft om haar productie gedurende een periode van vijf jaar regelmatig op te voeren, zodat zij in het boekjaar 1999/2000 361 000 ton profielen en 90 000 ton knuppels mag produceren, terwijl haar huidige gietcapaciteit van 400 000 ton per jaar slechts toereikend is om de voorziene hoeveelheden profielen te produceren. Teneinde die 90 000 ton knuppels te kunnen produceren, heeft Irish Steel meegedeeld dat zij voornemens is een nieuwe continugietinstallatie aan te schaffen en om de bestaande installatie aan te passen (artikel in het Metal Bulletin van 25 maart 1996).
63 Voorts werd ervan uitgegaan, dat Irish Steel's productiecapaciteit voor smalle balken vóór de toekenning van de steun met 10 000 ton per jaar zou toenemen [zie het onderzoek van de Commissie van 1994 betreffende investeringen in de mijnindustrie en de ijzer- en staalindustrie van de Gemeenschap, blz. 119 en 120, tabellen 34 en 36, en de verklaringen van de heer Andropoulos (vertegenwoordiger van de Commissie) tijdens de bijeenkomst van het comité op 25 oktober].
64 Ten slotte komt het feit dat de productie wordt gemaximaliseerd, volgens verzoekster in feite neer op een uitbreiding van de productiecapaciteit. Dit impliceert niet noodzakelijkerwijze de bouw van een nieuwe fabriek, maar kan ook worden bereikt door, bijvoorbeeld, een vermeerdering van het aantal ploegen waarmee wordt gewerkt.
65 Met betrekking tot de toename van de productie en de afzet merkt verzoekster op, dat de bestreden beschikking een vermeerdering van de productie van knuppels toestaat en dat uit de verklaringen van de heer Armstead, algemeen directeur van Irish Steel, blijkt (artikel in het Metal Bulletin, reeds aangehaald), dat Irish Steel van plan was zich te gaan toeleggen op de productie van knuppels van superieure kwaliteit. Het rapport Cockerill laat echter zien, dat een toename van de afzet van knuppels van superieure kwaliteit in het nadeel zou zijn van producenten als verzoekster en tot een daling van de prijzen zou leiden.
66 Met betrekking tot smalle balken merkt verzoekster op, dat Irish Steel haar afzet in West-Europa met bijna 14 % mag uitbreiden. Die afzet komt overeen met 12 % van de gemiddelde jaarlijkse structurele overcapaciteit, die volgens het rapport Cockerill voor balken iets meer dan 3 miljoen ton bedraagt. Bovendien is het waarschijnlijk dat de vraag naar balken zal stagneren of afnemen als gevolg van de stagnatie in de bouwsector, waarvan die vraag in hoge mate afhankelijk is, en van het feit dat in die sector een tendens bestaat om minder staal te gebruiken. Verzoekster betwist voorts, dat de capaciteitsverminderingen waarop de Commissie zich beroept, belangrijke gevolgen voor het aanbod kunnen hebben gehad.
67 De vermeerdering van de productie van Irish Steel zal volgens verzoekster dus een aantal mededingingsbeperkende gevolgen hebben. In de eerste plaats zal de uitbreiding van de afzet van Irish Steel de prijzen doen dalen (met ongeveer 10,48 %), aangezien de overige producenten zullen trachten hun verkopen op peil te houden, waardoor de prijzen van smalle balken zullen worden teruggebracht tot een niveau dat zeer dicht bij de variabele kosten ligt. In de tweede plaats zal deze prijsdaling negatieve consequenties hebben voor de rentabiliteit van de ondernemingen die niet worden gesubsidieerd, waardoor op termijn andere fabrikanten hun productie zullen staken. In de derde plaats kan, aangezien het prijsniveau reeds onder het niveau ligt dat noodzakelijk is om een normaal rendement op het kapitaal te verzekeren en om herinvesteringen mogelijk te maken, een daling van de prijzen ertoe leiden, dat het totale niveau van de investeringen van de huidige producenten onder het niveau komt te liggen dat noodzakelijk is om het voortbestaan van de sector op lange termijn te verzekeren. Ten slotte zal deze prijsdaling voor British Steel een verlies aan inkomsten van in totaal ongeveer 10 miljoen UKL betekenen.
68 De Commissie heeft volgens verzoekster dan ook ten onrechte geconcludeerd, dat de vermeerdering van de productie van Irish Steel zou bijdragen tot de oplossing van het overcapaciteitsprobleem en niet tot concurrentievervalsing zou leiden. Bovendien is het voor de beoordeling, of er van concurrentievervalsing sprake is, irrelevant, of Irish Steel haar capaciteit vergroot door haar rentabiliteit te verbeteren. Waar het om gaat, is de hoeveelheid producten die op de markt komt.
69 De Commissie merkt op, dat de economische ramingen van verzoekster correctie behoeven. Wat in de eerste plaats de uitbreiding van de productiecapaciteit betreft, merkt zij op, dat de capaciteit van Irish Steel voor ruwstaal en gegoten staal gelijk zal blijven, namelijk 500 000 ton.
70 Wat de productiecapaciteit voor smalle balken betreft, wijst de Commissie erop, dat de herberekening van de capaciteit van Irish Steel niet neerkomt op een uitbreiding van de toekomstige capaciteit. In werkelijkheid was de enige wijziging in de situatie van Irish Steel, dat haar productie van warmgewalste producten in 1992 verminderde.
71 Voorts geeft verzoekster een verkeerde voorstelling van de werkelijke marktsituatie wanneer zij stelt, dat Irish Steel's productiecapaciteit voor smalle balken 12 % van de Westeuropese markt vertegenwoordigt. Om tot die conclusie te komen, heeft verzoekster namelijk de toegestane maximumproductie van Irish Steel in 1999/2000 vergeleken met de huidige capaciteitsniveaus. Indien daarentegen werd uitgegaan van de totale capaciteit voor balken in de EG (12 275 000 ton) voor 1994, zou het marktaandeel van Irish Steel (361 000 ton) slechts goed zijn voor 2,9 %.
72 Wat in de tweede plaats de vermeerdering van de productie van smalle balken betreft, merkt de Commissie op, dat in de bestreden beschikking met zoveel woorden is bepaald, dat deze alleen langs de weg van productiviteitsverbeteringen mag plaatsvinden. Wat de geraamde toename van de afzet in West-Europa tot 1999/2000 betreft, heeft verzoekster volgens de Commissie bij haar berekeningen geen rekening gehouden met het feit dat de productie van Irish Steel in 1994/1995 op een abnormaal laag niveau lag. Indien was uitgegaan van de productieniveaus van 1990/1991, zou de toename van de afzet over een periode van vijf jaar slechts uitkomen op ongeveer 6 %, in plaats van op de door verzoekster genoemde 14 %.
73 In de derde plaats merkt de Commissie met betrekking tot de gestelde concurrentievervalsing op, dat zij nooit heeft ontkend dat de bestreden beschikking een dergelijk effect - dat het Hof overigens in zijn arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, toelaatbaar heeft geacht - zou kunnen hebben. Verzoekster heeft echter niet aangetoond, dat door die concurrentievervalsing het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
74 Ten eerste zal de door Irish Steel geproduceerde hoeveelheid knuppels gedurende de door de bestreden beschikking bestreken periode toenemen van 30 000 tot 90 000 ton, een hoeveelheid die ongeveer 0,2 % van het huidige communautaire verbruik van ongeveer 40 miljoen ton (volgens de gegevens in het rapport Cockerill) vertegenwoordigt. Zelfs indien Irish Steel uitsluitend knuppels van superieure kwaliteit zou gaan produceren, zou haar marktaandeel nog steeds verwaarloosbaar zijn vergeleken met de quasi-monopoliepositie die verzoekster op deze markt inneemt.
75 Wat vervolgens de markt van smalle balken betreft, ontkent de Commissie, ondersteund door Ispat en onder verwijzing naar het Report on Commission Decision 96/315/ECSC of 7 February 1996 van F. O'Toole en P. Walsh (als bijlage gevoegd bij de memorie in interventie van Ispat), dat zij een beoordelingsfout heeft gemaakt door de markt van balken in plaats van die van smalle balken als de relevante markt te nemen.
76 Met betrekking ten slotte tot de gevolgen van de toename van Irish Steel's productie voor de prijzen en winsten van de concurrenten merkt de Commissie nogmaals op, dat de berekeningen en ramingen van verzoekster zijn gebaseerd op cijfers die niet vergelijkbaar zijn, waardoor verzoekster tot een buitensporig resultaat komt.
77 Volgens Ispat verlangt verzoekster van het Gerecht, dat het de aan de bestreden beschikking ten grondslag liggende economische analyse toetst. Zij merkt op, dat de gegevens waarop verzoekster haar stelling baseert, dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, correctie behoeven. Haar werkelijke vloeibaarstaalcapaciteit ligt op 500 000 ton en toepassing van een omzettingpercentage van ongeveer 98,5 % tussen vloeibaar staal en knuppels geeft een gietcapaciteit van 492 500 ton. Dit is voldoende voor de productie van 361 000 ton eindproducten en 90 000 ton knuppels (op termijn) voor de vrije markt.
78 Ispat betwist voorts, dat zij voornemens zou zijn een nieuwe continugietinstallatie aan te schaffen. In het artikel in het Metal Bulletin, waarop verzoekster zich baseert, zijn de uitlatingen van de heer Armstead verkeerd uitgelegd. Bovendien zou het volstrekt onrealistisch zijn, een nieuwe continugietinstallatie te installeren, enkel en alleen om de productie van knuppels op te voeren van 65 naar 85 ton per uur, zoals in dat artikel wordt gesteld.
79 Ierland is in de eerste plaats van mening, dat er geen algemene regel bestaat volgens welke de Commissie verplicht is, als voorwaarde voor de toekenning van staatssteun capaciteitsverminderingen op te leggen. Elke individuele beschikking is een handeling sui generis en in casu heeft de Commissie, aangezien het niet mogelijk was Irish Steel tot capaciteitsverminderingen te verplichten, gekozen voor een herstructureringsplan dat aanzienlijke productie- en afzetbeperkingen impliceert. Aan de geldigheid van de bestreden beschikking wordt dan ook niet afgedaan door het feit dat geen capaciteitsvermindering is opgelegd.
80 In de tweede plaats merkt Ierland op, dat bij de beoordeling, of de bestreden beschikking tot concurrentievervalsing leidt, moet worden nagegaan, of de concurrentie in zodanige mate wordt vervalst, dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Gelet op het feit dat de potentiële gietcapaciteit van Irish Steel in 1998 op 500 000 ton lag en dat deze hoeveelheid slechts 0,33 % van de voor de gehele Gemeenschap geraamde hoeveelheid van 184 miljoen ton uitmaakte, zou elke vorm van concurrentievervalsing als gevolg van de toekenning van staatssteun aan Irish Steel onder de "de minimis"-categorie vallen. Ofschoon de mededingingsregels ook van toepassing zijn op geringe distorsies, wordt de geldigheid van de bestreden beschikking verzekerd door de gestrengheid van de door de Commissie opgelegde voorwaarden, aangezien deze beschikking gerechtvaardigd is in het gemeenschappelijk belang van de ijzer- en staalindustrie van de Gemeenschap.
Beoordeling door het Gerecht
81 Met betrekking tot staatssteun heeft het Hof in zijn arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, verklaard, dat de Commissie niet kan toestaan dat steun wordt verleend "die tot concurrentievervalsing op de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal [kan] leiden" (punt 30). In dezelfde lijn heeft het in zijn arrest van 13 juni 1958, Compagnie des hauts fourneaux de Chasse/Hoge Autoriteit (15/57, Jurispr. blz. 165), gezegd, dat deze instelling verplicht is "met de nodige omzichtigheid op te treden en eerst in te grijpen na zorgvuldig de verschillende in het geding zijnde belangen tegen elkander te hebben afgewogen, waarbij zij - voor zover mogelijk - de schade, welke haar optreden voorzienbaar aan derden zou kunnen toebrengen, moet beperken".
82 Bovendien beschikt de Commissie volgens vaste rechtspraak op het betrokken gebied over een "ruime discretionaire bevoegdheid (...), in overeenstemming met de politieke verantwoordelijkheid" waarover zij beschikt (zie arrest Hof van 26 juni 1990, Zardi, C-8/89, Jurispr. blz. I-2515, punt 11). Bijgevolg kan aan de rechtmatigheid van een door de Commissie vastgestelde beschikking slechts afbreuk worden gedaan, wanneer deze beschikking "kennelijk ongeschikt" is ter bereiking van het door de Commissie ermee nagestreefde doel, of in geen verhouding staat tot dat doel (zie arresten Hof van 9 juli 1985, Bozzetti, 179/84, Jurispr. blz. 2301, en 11 juli 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Jurispr. blz. 2237, punt 22).
83 Wat de door de bestreden beschikking veroorzaakte concurrentievervalsing betreft, moet om te beginnen worden onderzocht, of de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt bij de definitie van de relevante productmarkt die als uitgangspunt heeft gediend voor de berekening van het marktaandeel van de begunstigde onderneming, bij de berekening van de productiecapaciteiten die noodzakelijk zijn om de in de bestreden beschikking (artikel 2) voorziene productievermeerderingen te verzekeren, en bij haar onderzoek van de gevolgen van de steun voor de mededinging.
84 In de eerste plaats moet worden vastgesteld, dat uit de elementen betreffende de definitie van de markt, waarop verzoekster zich baseert (vierde deel van het rapport Cockerill), niet blijkt, dat de Commissie, door de betrokken markt te definiëren als die van balken in het algemeen, een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt. Verzoekster betoogt, dat er binnen de markt van balken (warmgewalste lange eindproducten) een aparte submarkt bestaat, namelijk die van smalle balken (stalen balken met een dikte van maximaal 300 mm), waartoe de productie van Irish Steel behoort. Haars inziens kunnen balken en smalle balken, gezien hun zeer verschillende kenmerken, zowel wat hun prijs als hun gewicht en hun opslagmodaliteiten betreft, niet worden geacht in voldoende mate substitueerbaar te zijn. De Commissie heeft zich evenwel op het standpunt gesteld - en dit wordt door het rapport Cockerill niet weersproken -, dat uit deze beperkte mate van substitueerbaarheid aan de vraagzijde niet blijkt, dat de twee markten verschillend zijn, aangezien er sprake is van substitueerbaarheid aan de aanbodzijde, als gevolg waarvan de meeste producenten in geval van een toename van de vraag naar smalle balken, hun productie kunnen omschakelen zonder dat dit voor hen bijkomende kosten of risico's meebrengt. Immers, zoals verzoekster zelf aangeeft, vindt twee derde van de productie van balken plaats in "multi mills", die op het punt van productie flexibeler zijn en een uitgebreider gamma producten kunnen vervaardigen (punten 4.32 en 4.34 van het rapport Cockerill).
85 In de tweede plaats moet met betrekking tot de uitbreiding van de productiecapaciteit worden gepreciseerd, dat partijen tijdens hun pleidooien hebben erkend, dat de exacte gietcapaciteit van Irish Steel ten tijde van de goedkeuring van de steun 500 000 ton bedroeg, en niet 400 000 ton, zoals verzoekster heeft verklaard. Het betoog, dat de productiecapaciteit van Irish Steel ontoereikend was voor de productie van de in de bestreden beschikking voor het boekjaar 1999/2000 voorziene maximumhoeveelheden, te weten 361 000 ton profielen en 90 000 ton knuppels, is bijgevolg ongegrond. Hoe dan ook zijn ingevolge de bestreden beschikking capaciteitsuitbreidingen die het gevolg zijn van productiviteitsverbeteringen, niet verboden (punt V). Niet betwist wordt, dat Irish Steel haar productiviteit slechts met 1 % per jaar behoeft op te voeren, wil zij in 2000 361 000 ton kunnen produceren.
86 In de derde plaats kan op grond van verzoeksters ramingen niet worden aangenomen, dat aan de conclusies van de Commissie betreffende de toename van de productie en de afzet alsmede de gevolgen daarvan voor de markt, een kennelijke beoordelingsfout kleeft. Wat knuppels betreft, is verzoeksters voorspelling, dat Irish Steel zich zal gaan toeleggen op de productie van knuppels van superieure kwaliteit en daardoor een daling van de prijzen zal veroorzaken, niet meer dan een op een krantenartikel gebaseerde veronderstelling. Zoals verzoekster zelf in haar verzoekschrift heeft erkend, is het "bij gebreke van aanwijzingen over de kwaliteit van de knuppels die Irish Steel wil produceren, onmogelijk te bepalen, in hoeverre de mededinging zal worden vervalst".
87 Wat smalle balken betreft, gaat verzoekster uit van cijfers die niet vergelijkbaar zijn, waardoor zij tot buitensporige resultaten komt. Immers, wanneer men de gemiddelde afzet in West-Europa gedurende de laatste vijf jaar voorafgaand aan de bestreden beschikking als referentiehoeveelheid kiest (263 000 ton, zie punt 5.36 van het verzoekschrift), en niet de afzet in 1994, die abnormaal laag was (238 000 ton), komt de toename van de afzet die is voorzien voor de periode 1995-2000, niet uit op 82 000 ton, zoals verzoekster beweert, maar op 57 000 ton. Gelet op het feit dat in 1994 het totale verbruik op de Europese markt 5 460 000 ton voor balken en 2 457 000 ton voor smalle balken bedroeg (volgens de gegevens in het rapport Cockerill), komt de toegestane afzetvermeerdering neer op, respectievelijk, 1,04 en 2,31 %. Wanneer men op dezelfde wijze uitgaat van de vraag naar balken in 1994, te weten 5 460 000 ton, en van de hoeveelheid die Irish Steel in het boekjaar 1999/2000 mag afzetten, te weten 320 000 ton, is het marktaandeel van Irish Steel gelijk aan 5,8 %, dat wil zeggen 1 % meer dan haar gemiddelde van 4,8 % over de periode 1990-1995.
88 Wat ten slotte het effect van de bij de bestreden beschikking goedgekeurde steun op de mededinging betreft, gaat het om 0,15 % [(90 000 - 30 000) : 40 000 000, zie hiervóór, punt 74] op de markt van knuppels uit gelegeerd staal en 1 % op de markt van balken. Ofschoon steunmaatregelen waarvan het effect gering is, niet buiten het verbod van artikel 4, sub c, van het Verdrag vallen, zij eraan herinnerd dat de bestreden beschikking is vastgesteld op de grondslag van artikel 95 van het Verdrag, dat de Commissie toestaat haar goedkeuring te hechten aan steunmaatregelen die noodzakelijk zijn ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag. In casu heeft de Commissie terecht geconcludeerd, dat de in geding zijnde steun wegens zijn geringe effect niet tot onaanvaardbare distorsies van de mededinging kan leiden.
89 Bijgevolg is niet aangetoond, dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te oordelen, dat de bij de bestreden beschikking goedgekeurde steun geen met het gemeenschappelijk belang strijdige distorsies van de mededinging veroorzaakt.
b) De opgelegde voorwaarden zijn ontoereikend om de concurrentievervalsing teniet te doen
Argumenten van partijen
90 Verzoekster is van mening, dat de door de Commissie opgelegde voorwaarden kennelijk ongeschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken. In de eerste plaats zijn de algemene beperkingen die aan het afzetvolume in West-Europa worden gesteld, geen passende tegenprestatie, daar Irish Steel haar afzet nog steeds kan uitbreiden, zij het met 12 in plaats van met 20 %. Een tegenprestatie houdt echter per definitie in, dat de steunontvangende onderneming een zekere prijs moet betalen - tot dusver in de vorm van een overeenkomstige capaciteitsvermindering - om het toegekende voordeel te compenseren, en niet, zoals in casu, dat zij enkel haar winst ziet dalen.
91 In de tweede plaats is de aan Irish Steel opgelegde voorwaarde volgens welke zij haar balkengamma niet mag uitbreiden en de productie van haar grootste drie modellen smalle balken op de markt van de Europese Unie moet beperken tot 35 000 ton per jaar, niet van dien aard, dat daardoor de schade die de andere producenten als gevolg van de aan deze vennootschap toegekende steun kunnen lijden, wordt vergoed. Wat meer in het bijzonder British Steel betreft, heeft de Commissie zich ten onrechte op het standpunt gesteld, dat haar fabriek in Shelton geen gevolgen zou ondervinden van Irish Steel's verkopen. Het is juist, dat deze walserij profielen produceert die in het algemeen groter zijn dan die welke door Irish Steel worden vervaardigd. De twee walserijen te Scunthorpe, waar British Steel middelgrote profielen produceert, zullen echter nadelige gevolgen ondervinden van Irish Steel's verkopen, en aangezien de productiekosten van de walserij te Shelton hoger zijn wegens de afstand tot de bron voor vloeibaar staal, zullen investeringen in de fabriek te Shelton sterk worden afgeremd, zodat de toekomst van deze walserij op het spel komt te staan. Dit betekent, dat de voorgestelde maatregel in de praktijk niet tot het beoogde resultaat zal leiden.
92 De Commissie meent, dat verzoeksters berekening van de toename van de afzet van Irish Steel onjuist is, daar zij gebaseerd is op een vergelijking van Irish Steel's afzet in het Europa van de Twaalf met de toekomstige afzet in West-Europa.
93 Bovendien gaat verzoekster er in haar betoog betreffende de walserij te Shelton ten onrechte van uit, dat de door de Commissie opgelegde maatregel specifiek deze walserij beoogt te beschermen, terwijl de beperking geldt voor de gemeenschapsmarkt en ten goede moet komen aan alle producenten van de Gemeenschap. Verzoekster produceert echter ongeveer 2 miljoen ton smalle balken per jaar en Irish Steel heeft gedurende dit decennium in het Verenigd Koninkrijk niet of nauwelijks dergelijke balken, althans het grootste type daarvan, verkocht. Zelfs indien Irish Steel's afzet van die balken (165 ton in 1993/1994) het algemene niveau van haar afzet op de Britse markt zou bereiken, dat wil zeggen bijna 25 %, zou dit voor British Steel een concurrentie van slechts 8 000 ton betekenen.
94 Ispat merkt om te beginnen op, dat de verlangde tegenprestaties moeten waarborgen, dat de concurrentie niet in een met het gemeenschappelijk belang strijdige mate wordt vervalst. Dit is de enige voorwaarde die de Commissie bij de uitoefening van de haar krachtens artikel 95 van het Verdrag toekomende bevoegdheden in acht dient te nemen. Voor de goedkeuring van staatssteun krachtens artikel 95 van het Verdrag geldt dus niet als voorwaarde, dat een individuele sanctie wordt opgelegd, zoals verzoekster stelt. Bovendien blijkt bij vergelijking met de voorwaarden die in een aantal eerdere beschikkingen ex artikel 95 van het Verdrag zijn opgelegd, in het bijzonder in de beschikkingen van 1994 (zie hiervóór, punt 4), dat de bij de bestreden beschikking opgelegde tegenprestaties gelijksoortig zijn. Daarenboven bevat de bestreden beschikking een nieuw type beperking, te weten het verbod om gedurende een periode van vijf jaar nieuwe of grotere producten te vervaardigen.
Beoordeling door het Gerecht
95 Verzoeksters betoog komt in wezen hierop neer, dat de bestreden beschikking onevenredig is, in de eerste plaats omdat zij niet tot capaciteitverminderingen verplicht, en in de tweede plaats omdat de opgelegde tegenprestaties ontoereikend zijn om het effect van de steun op de mededinging tot een minimum te beperken.
96 In de communautaire rechtspraak, onder meer in het arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, is altijd gewezen op het nauwe verband dat bestaat tussen de toekenning van steun aan de ijzer- en staalindustrie en de van deze industrie verlangde herstructureringsinspanningen (punt 30). Bovendien heeft de gemeenschapsrechter herhaaldelijk beklemtoond, dat die herstructureringsinspanning in het bijzonder bestaat in een vermindering van de productiecapaciteit van de begunstigde ondernemingen. Voor de vaststelling van de exacte omvang van de goed te keuren steun moet echter niet alleen rekening worden gehouden met het aantal tonnen capaciteitsvermindering, doch ook met andere factoren die van gebied tot gebied in de Gemeenschap verschillen, zoals de in het verleden gedane herstructureringsinspanningen, de door de crisis in de ijzer- en staalindustrie veroorzaakte regionale en sociale problemen, de technische ontwikkeling en de aanpassing van de ondernemingen aan de marktomstandigheden (arresten Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punten 31 en 34, en British Steel, punt 136).
97 Bovendien is er geen voorschrift of algemeen beginsel van gemeenschapsrecht dat de Commissie verplicht, als voorwaarde voor de toekenning van staatssteun op EGKS-gebied capaciteitsverminderingen op te leggen. De enige verplichting die de Commissie in dit verband heeft, is dat zij tegenprestaties moet verlangen die ertoe bijdragen, dat de mededingingsbeperkende gevolgen van de steun worden beperkt en, bijgevolg, een onaanvaardbare concurrentievervalsing wordt vermeden. Aanvaarding van een dergelijke regel zou neerkomen op een beperking van de discretionaire bevoegdheid waarover de Commissie ingevolge artikel 95 van het Verdrag beschikt teneinde, met inachtneming van de bijzonderheden van elk geval, aan onvoorziene situaties het hoofd te bieden. Bovendien zou die regel de Commissie ertoe verplichten, goedkeuring van de steun te weigeren los van de mogelijke negatieve consequenties ervan voor de gemeenschappelijke markt, wanneer, zoals in casu, een capaciteitsvermindering niet mogelijk is zonder de onderneming te sluiten. In de gevallen waarin de Commissie meent, dat een capaciteitsvermindering onmogelijk is dan wel niet de meest geschikte oplossing is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken, kan zij immers altijd andere tegenprestaties verlangen, te weten productie- en afzetbeperkingen, wanneer deze ertoe bijdragen, dat het effect van de steun op de mededinging tot een minimum wordt beperkt. Gelijk het Gerecht reeds heeft geoordeeld, kan de beoordeling door de Commissie niet uitsluitend op basis van economische criteria worden getoetst. De Commissie mag bij de uitoefening van de haar krachtens artikel 95 van het Verdrag toekomende discretionaire bevoegdheid rekening houden met een grote verscheidenheid aan politieke, economische of sociale overwegingen (arrest British Steel, punt 136).
98 In artikel 2 van de bestreden beschikking heeft de Commissie Irish Steel verscheidene verplichtingen opgelegd:
"1. De begunstigde onderneming mag de bestaande vloeibaarstaalcapaciteit van 500 000 ton per jaar en de bestaande warmwalscapaciteit van 343 000 ton per jaar voor eindproducten slechts verhogen langs de weg van productiviteitsverbeteringen gedurende een periode van ten minste vijf jaar, welke aanvangt op de dag van de laatste steunbetaling krachtens het plan.
2. De begunstigde onderneming mag haar huidige gamma eindproducten dat in november 1995 aan de Commissie werd medegedeeld, gedurende de eerste vijf jaar niet uitbreiden, noch in de genoemde periode balken produceren welke groter zijn dan die van het huidige gamma. Binnen het huidige balkengamma wordt gedurende die periode de productie voor de markt van de Gemeenschap van de grootste (imperiale) U-, (metrische) HE- en IPE-balken tot in totaal 35 000 ton per jaar beperkt.
3. De begunstigde onderneming mag per boekjaar de onderstaande productieniveaus niet overschrijden:
(x 1000 ton)
1995/1996
1996/1997
1997/1998
1998/1999
1999/2000
Warm-
gewalste
eind-producten
Knuppels
4. De begunstigde onderneming mag per boekjaar de onderstaande afzetniveaus van warmgewalste eindproducten in Europa (Gemeenschap, Zwitserland en Noorwegen) niet overschrijden:
(x 1000 ton)
1995/1996
1996/1997
1997/1998
1998/1999
1999/2000
(...)"
99 Met betrekking tot deze aan Irish Steel opgelegde productie- en afzetbeperkingen moet worden vastgesteld, dat zij het resultaat zijn van het wegen en tegen elkaar afwegen van verscheidene factoren, te weten de specifieke situatie van de ijzer- en staalsector, in het bijzonder de bestaande overcapaciteit (punt I van de bestreden beschikking), de positie van Irish Steel op de betrokken markt (punt 4.3 van de mededeling van 11 oktober 1995), het vermogen van Ispat International om de begunstigde onderneming weer rendabel te maken (punt III van de bestreden beschikking), en de noodzaak om bepaalde tegenprestaties op te leggen teneinde de gevolgen van de met de steunmaatregelen toegekende voordelen voor de markt te beperken, zonder dat het de onderneming wordt verboden haar productiviteit te verbeteren (punt V). Verzoekster nu heeft niet aangetoond, dat de vaststelling van productie- en afzetplafonds bij wijze van tegenprestatie voor de goedkeuring van de steun, een kennelijk ongeschikte of onevenredige maatregel is.
100 Teneinde de mededingingsbeperkende gevolgen van de toekenning van steun op een door overcapaciteit gekenmerkte markt te beperken, is het, zoals verzoekster zelf opmerkt, hoe dan ook van belang, dat de hoeveelheid op de markt gebrachte producten wordt beperkt. Bij de bestreden beschikking zijn aan de begunstigde onderneming productie- en afzetbeperkingen opgelegd (zie hiervóór, punt 98). Weliswaar is het Irish Steel toegestaan, haar afzet vergeleken met haar eerdere resultaten met meer dan 8 % te vermeerderen; bij de vaststelling van die plafonds is echter uitgegaan van de productiviteitsverbeteringen die noodzakelijk zijn om de onderneming rendabel te maken. Gelet op de beperkte marktaandelen die Irish Steel vergeleken met de grote staalproducenten zoals verzoekster heeft, kan de toename met 2,31 % (zie hiervóór, punt 87), afgezet tegen het totale verbruik van 2 457 000 ton, bovendien worden beschouwd als een distorsie van geringe omvang, die noodzakelijk is om de begunstigde onderneming weer gezond te maken. Zelfs indien de overige door de Commissie opgelegde tegenprestaties, in het bijzonder de verplichting om de productie van de grootste drie modellen balken die door Irish Steel worden vervaardigd, te beperken, de walserij te Shelton niet kunnen beschermen, kan dit nog niet voldoende worden geacht om aan te tonen, dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, daar die maatregelen tot doel hebben, alle producenten van de Gemeenschap, en niet één producent in het bijzonder, te beschermen.
101 De grief volgens welke de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door tegenprestaties te verlangen die ontoereikend zijn om de concurrentievervalsing teniet te doen, moet bijgevolg worden afgewezen.
De noodzaak van de steun
Argumenten van partijen
102 Verzoekster verwijt de Commissie in de eerste plaats de inaanmerkingneming van elementen die voor de beoordeling van de noodzaak van de steun irrelevant waren.
103 In casu heeft de Commissie met het EG-Verdrag verband houdende elementen in aanmerking genomen en heeft zij haar beschikking voor een belangrijk deel gebaseerd op het standpunt van de Raad, dat de problemen van lidstaten waar slechts één staalonderneming is, onder de in de artikelen 2 en 3 EGKS-Verdrag omschreven doelstellingen vielen (conclusies van de bijeenkomst van de Raad van 8 november 1994). In punt 2.1 van de mededeling van 11 oktober 1995 merkt de Commissie immers op, dat Ierland in aanmerking kwam voor "regionale overheidssteun overeenkomstig artikel 92, lid 3, sub a, van het Unieverdrag". Daar de doelstellingen van het EGKS-Verdrag en die van artikel 92, lid 3, sub a, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 3, sub a, EG) verschillend zijn, zijn die elementen irrelevant voor de beoordeling van de noodzaak van de steun (zie arrest Hof van 13 april 1994, Banks, C-128/92, Jurispr. blz. I-1209). Bovendien komt het doel van artikel 92, lid 3, sub a, EG-Verdrag niet overeen met enige doelstelling van het EGKS-Verdrag, daar de Commissie in het kader van dit Verdrag nooit de ontwikkeling van bepaalde streken zou kunnen bevorderen zonder rekening te houden met de gevolgen daarvan voor andere streken. In elk geval is de Raad niet bevoegd, door middel van tijdens zijn bijeenkomsten afgelegde verklaringen wijziging aan te brengen in de bepalingen van het Verdrag.
104 In de tweede plaats wijst verzoekster erop, dat in de mededeling van 11 oktober 1995 niet duidelijk wordt gemaakt, waarom de steun aan Irish Steel noodzakelijk is ter verwezenlijking van een van de in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag omschreven doelstellingen. Gelet op de overcapaciteit en op de afname van de vraag, waarvan hiervóór reeds melding is gemaakt, draagt de bestreden beschikking, die Irish Steel toestaat haar productiecapaciteit uit te breiden en de steunverlening ten behoeve van deze onderneming goedkeurt, niet alleen niet bij tot de verwezenlijking van de in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag omschreven doelstellingen, maar leidt zij zelfs tot een verslechtering van de situatie van de gehele ijzer- en staalindustrie.
105 De Commissie is van mening, dat de instellingen in het kader van hun ruime beoordelingsbevoegdheid tot taak hebben, de inhoud van de artikelen 2 en 3 van het Verdrag te preciseren, zodat zij via de handelingen die zij ter uitvoering van het Verdrag vaststellen, aan deze bepalingen praktische werking verlenen. De door het Hof in zijn arrest van 18 maart 1980, Valsabbia e.a./Commissie (154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78 en 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 en 85/79, Jurispr. blz. 907, punten 54 en 55), geformuleerde rechtspraak is derhalve van toepassing. In elk geval heeft de Commissie zich bij de vaststelling van de bestreden beschikking niet op het EG-Verdrag gebaseerd.
Beoordeling door het Gerecht
106 Artikel 4, sub c, van het Verdrag verbiedt in beginsel staatssteun binnen de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, voor zover hierdoor de verwezenlijking van de in het Verdrag omschreven essentiële doelstellingen van de Gemeenschap, in het bijzonder de invoering van een stelsel van vrije mededinging, in gevaar kan worden gebracht.
107 Het bestaan van een dergelijk verbod betekent echter niet, dat elke vorm van staatssteun binnen het terrein van de EGKS als onverenigbaar met de doelstellingen van het Verdrag moet worden beschouwd. Artikel 4, sub c, van het Verdrag uitgelegd in het licht van alle doelstellingen van het Verdrag, zoals deze zijn omschreven in de artikelen 2 tot en met 4, beoogt niet in de weg te staan aan de toekenning van staatssteun die kan bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag. Het laat de gemeenschapsinstellingen op het door het Verdrag bestreken gebied de bevoegdheid, de verenigbaarheid met het Verdrag te beoordelen en, in voorkomend geval, goedkeuring te verlenen aan de toekenning van dergelijke steun. Dit wordt bevestigd door het arrest van het Hof van 23 februari 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hoge Autoriteit (30/59, Jurispr. 1961, blz. 1, 45), en door het arrest British Steel (punt 41), waarin het Hof overwoog, dat juist zoals het bieden van financiële steun - niet zijnde staatssteun - aan kolen- en staalondernemingen, zoals toegestaan door de artikelen 55, lid 2, en 58, lid 2, van het Verdrag, alleen door de Commissie of met haar uitdrukkelijke machtiging kan geschieden, de gemeenschapsinstellingen ook met een exclusief gezag zijn bekleed wat de in artikel 4, sub c, van het Verdrag bedoelde steunverlening binnen de Gemeenschap betreft.
108 In de opzet van het Verdrag staat artikel 4, sub c, dus niet eraan in de weg, dat de Commissie bij wijze van uitzondering, teneinde aan onvoorziene omstandigheden het hoofd te bieden, op de grondslag van artikel 95, eerste en tweede alinea, door de lidstaten voorgenomen en met de doelstellingen van het Verdrag verenigbare steunmaatregelen goedkeurt (zie arresten Nederland/Hoge Autoriteit, reeds aangehaald, en British Steel, punt 42).
109 Waar het EGKS-Verdrag, anders dan het EG-Verdrag, de Commissie noch de Raad enige specifieke bevoegdheid tot goedkeuring van staatssteun toekent, is eerstgenoemde instelling ingevolge artikel 95, eerste en tweede alinea, EGKS-Verdrag bevoegd om alle maatregelen te nemen die nodig zijn om de doelstellingen van het Verdrag te bereiken, en, bijgevolg, om volgens de in deze bepaling voorgeschreven procedure haar goedkeuring te hechten aan steunmaatregelen die haar ter verwezenlijking van die doelstellingen noodzakelijk lijken (zie onder meer arrest EISA, punten 61-64 en de aldaar aangehaalde rechtspraak). Wanneer een steunmaatregel noodzakelijk wordt geacht voor de goede werking van de gemeenschappelijke ijzer- en staalmarkt, is hij, anders dan verzoekster betoogt, niet langer te beschouwen als door het Verdrag verboden staatssteun.
110 Aan de noodzakelijkheidsvoorwaarde is met name voldaan, wanneer de betrokken sector wordt geconfronteerd met een uitzonderlijke crisissituatie. In dit verband heeft het Hof in zijn arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald (punt 30), gewezen op "het nauwe verband dat in het kader van de toepassing van het EGKS-Verdrag in crisistijd bestaat tussen de toekenning van steun aan de ijzer- en staalindustrie en de van deze industrie verlangde herstructureringsinspanningen". In het kader van deze toepassing is het aan de Commissie om te beoordelen, of de steun die bedoeld is om de herstructureringsmaatregelen mogelijk te maken, zich verdraagt met de fundamentele beginselen van het Verdrag (arrest EISA, punten 77 en 78).
111 Op dit gebied dient de wettigheidstoetsing beperkt te blijven tot het onderzoek, of de Commissie de aan haar beoordelingsvrijheid inherente grenzen niet heeft overschreden door een vertekening of een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of door misbruik van bevoegdheid of procedure (zie onder meer arrest Hof van 15 juni 1993, Matra/Commissie, C-225/91, Jurispr. blz. I-3203, punt 25).
112 In punt IV van de bestreden beschikking wordt verklaard, dat wordt beoogd "de bedrijfstak in Ierland een gezonde en economisch levensvatbare structuur te bieden". Derhalve moet in de eerste plaats worden nagegaan, of een dergelijk oogmerk in strijd is met de in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag omschreven doelstellingen, en in de tweede plaats, of de bestreden beschikking noodzakelijk was om deze doelstellingen te bereiken.
113 Volgens vaste rechtspraak heeft de Commissie, gelet op de diversiteit van de in het Verdrag genoemde doelstellingen, tot taak, die verschillende doelstellingen voortdurend met elkaar in overeenstemming te brengen, door gebruik te maken van haar discretionaire bevoegdheid teneinde recht te doen aan het gemeenschappelijk belang (arresten Hof van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit, 9/56, Jurispr. blz. 11, 43; 21 juni 1958, Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges/Hoge Autoriteit, 8/57, Jurispr. blz. 241, 258, en 29 september 1987, Fabrique de fer de Charleroi en Dillinger Hüttenwerke/Commissie, 351/85 en 360/85, Jurispr. blz. 3639, punt 15). In het bijzonder in het arrest Valsabbia e.a./Commissie, reeds aangehaald (punt 54), heeft het Hof gepreciseerd, dat wanneer de Commissie eventuele tegenstrijdigheden tussen de in artikel 3 van het Verdrag omschreven doelstellingen - afzonderlijk beschouwd - ontdekt, zij aan één van die doelstellingen voorrang behoort te verlenen, wanneer haar dat geboden voorkomt in verband met de economische feiten of omstandigheden met het oog waarop zij haar beschikking neemt.
114 Met betrekking tot de vraag, of de sanering van de begunstigde onderneming bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag, zij eraan herinnerd dat, gelijk het Gerecht in zijn arresten EISA, British Steel en Wirtschaftsvereinigung heeft gepreciseerd, de privatisering van een onderneming teneinde de levensvatbaarheid ervan te verzekeren, alsmede een redelijke vermindering van het aantal arbeidsplaatsen, maatregelen zijn die bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag, gelet op de gevoeligheid van de ijzer- en staalsector en op het feit dat de verergering van de crisis in de economie van de betrokken lidstaat zeer ernstige en duurzame moeilijkheden had kunnen veroorzaken. Niet betwist wordt, dat de in geding zijnde steun de privatisering van de begunstigde openbare onderneming, de herstructurering van de bestaande installaties en het schrappen van een aanvaardbaar aantal arbeidsplaatsen beoogt te vergemakkelijken (zie punt II van de bestreden beschikking). Evenzeer staat buiten kijf, dat de ijzer- en staalsector in verscheidene lidstaten van wezenlijk belang is, zowel wegens de omstandigheid dat de staalinstallaties gelegen zijn in streken die te kampen hebben met een tekort aan werkgelegenheid, als wegens de grote economische belangen die op het spel staan. In deze omstandigheden zouden eventuele besluiten om installaties te sluiten en arbeidsplaatsen te schrappen, zonder steunmaatregelen van de kant van de overheid zeer ernstige maatschappelijke problemen hebben kunnen doen ontstaan. In dit verband moet vooral worden gedacht aan een verergering van het werkloosheidsprobleem en aan het gevaar van het ontstaan van een zeer ernstige economische en sociale crisissituatie (arrest British Steel, punt 107). Het feit dat Irish Steel het enige staalbedrijf in Ierland is, versterkt onvermijdelijk de gevolgen die een eventuele sluiting voor de economie en de werkgelegenheidssituatie van de lidstaat had kunnen hebben.
115 In deze omstandigheden moet worden vastgesteld, dat de bestreden beschikking, die dergelijke moeilijkheden wil oplossen door middel van de sanering van Irish Steel, voldoet aan de vereisten van het Verdrag, voor zover zij onbetwistbaar ten doel heeft, "de continuïteit van de werkgelegenheid" te waarborgen, zoals artikel 2, tweede alinea, van het Verdrag verlangt. Bovendien streeft zij de in artikel 3 van het Verdrag omschreven doelstellingen na, betreffende, onder meer, het "handhaven van omstandigheden, welke de ondernemingen aansporen tot het vergroten en verbeteren van hun productiemogelijkheden" (sub d), en het bevorderen van "een regelmatige uitbreiding en modernisering van de productie, alsmede [van] een verbetering van de kwaliteit, met dien verstande, dat elke bescherming tegen concurrerende industrieën (...) is uitgeschakeld" (sub g) (vgl. arrest British Steel, punt 108).
116 Hieruit volgt, dat de bestreden beschikking de verschillende doelstellingen van het Verdrag met elkaar in overeenstemming brengt, teneinde de goede werking van de gemeenschappelijke markt te waarborgen.
117 In de tweede plaats moet worden nagegaan, of de bestreden beschikking noodzakelijk was om die doelstellingen te verwezenlijken. Gelijk het Hof in punt 30 van zijn arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, heeft gepreciseerd, kan de Commissie "in geen geval toestaan dat staatssteun wordt verleend die niet onontbeerlijk is voor het bereiken van de in het Verdrag gestelde doelen en tot concurrentievervalsing op de gemeenschappelijke markt voor ijzer en staal kan leiden" (arrest British Steel, punt 110).
118 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat het Hof op het gebied van staatssteun steeds heeft verklaard, dat "de Commissie beschikt over een discretionaire bevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader" (arresten Hof van 17 september 1980, Philip Morris/Commissie, 730/79, Jurispr. blz. 2671, punt 24, en Matra/Commissie, reeds aangehaald, alsmede arresten Gerecht van 13 september 1995, TWD/Commissie, T-244/93 en T-486/93, Jurispr. blz. II-2265, punt 82, en British Steel, punt 112).
119 Zowel uit de bestreden beschikking (zie punt III) als uit de mededeling van 11 oktober 1995 blijkt, dat het aan de privatisering van Irish Steel verbonden herstructureringsplan aan de Commissie werd voorgelegd als zijnde de enige oplossing die het herstel van het bedrijf met een minimum aan sociaal-economische kosten mogelijk maakte (zie onder meer de punten 5 e.v. van de mededeling). De verkoop van het bedrijf aan een internationaal opererende particuliere investeerder met een ruime ervaring in de staalwereld, alsmede het vermogen van deze investeerder om verlieslijdende staalbedrijven rendabel te maken, waren factoren die de Commissie bij de vaststelling van de bestreden beschikking heeft laten meewegen. Bovendien werd de levensvatbaarheid van het aan de privatisering van Irish Steel verbonden herstructureringsplan bevestigd door onafhankelijke deskundigen, die van mening waren, dat dankzij de door Ispat International voorgestelde investeringen de noodzakelijke productiviteitsverbeteringen zouden kunnen worden gerealiseerd en de kosten omlaag zouden kunnen worden gebracht (zie onder meer de punten 7.15-7.18 en 13.1 van de mededeling van 11 oktober 1995).
120 Ten aanzien van het argument, dat de Commissie elementen in aanmerking heeft genomen die voor de beoordeling van de noodzaak van de steun irrelevant waren, moet worden opgemerkt, dat zij met haar verwijzing naar artikel 92, lid 3, sub a, EG-Verdrag enkel de bijzonderheden van de zaak Irish Steel duidelijk heeft willen maken. Wanneer in de lidstaat slechts één klein bedrijf bestaat, dat bovendien gevestigd is in een economisch achtergesteld gebied, mag de Commissie deze factoren in aanmerking nemen bij de beoordeling van de noodzaak van de steun. Hoe dan ook was de moeilijke economische situatie van de streek waar Irish Steel gevestigd is, slechts één van de elementen die door de Commissie in aanmerking zijn genomen.
121 Hieruit volgt, dat verzoekster geen enkele concrete aanwijzing heeft verstrekt waaruit blijkt, dat de Commissie een kennelijke fout heeft gemaakt bij haar beoordeling, of de steun noodzakelijk was met het oog op de sanering van de begunstigde onderneming.
Schending van het discriminatieverbod
Argumenten van partijen
122 Verzoekster betoogt, dat de bestreden beschikking in strijd is met het discriminatieverbod, voor zover zij een openbare onderneming bevoordeelt ten koste van particuliere ondernemingen. Irish Steel heeft de betrokken steun enkel ontvangen omdat zij een onderneming in staatshanden is. Het discriminatieverbod brengt echter mee, dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Wanneer lidstaten voornemens zijn enkel aan openbare ondernemingen steun te verlenen, mag de Commissie geen steun goedkeuren die een kennelijke discriminatie tussen de publieke en de particuliere sector zou kunnen veroorzaken. Bij haar beoordeling van staatssteunprogramma's dient de Commissie onder meer na te gaan, of die programma's geen discriminerend karakter hebben (vgl. arrest Hof van 24 februari 1987, Falck/Commissie, 304/85, Jurispr. blz. 871, punt 27).
123 Verzoekster merkt voorts op, dat de Commissie met de bestreden beschikking haar goedkeuring heeft gehecht aan steunmaatregelen ten behoeve van een onderneming die had nagelaten een grondige herstructurering door te voeren, zulks ten nadele van de concurrerende ondernemingen, in het bijzonder verzoekster, die dat reeds hadden gedaan. Ten slotte is de bestreden beschikking ook discriminerend, voor zover zij Irish Steel toestaat meer te gaan produceren dan met haar bestaande capaciteit mogelijk is, terwijl in het verleden andere steunontvangende ondernemingen gedwongen zijn geweest, hun capaciteit te verminderen. In casu is dit verschil in behandeling op geen enkele wijze objectief gerechtvaardigd.
124 De Commissie meent, dat verzoekster haar situatie en die van andere ondernemingen die sinds 1985 geen steun hebben ontvangen en desondanks herstructureringen hebben doorgevoerd, ten onrechte vergelijkt met de situatie van Irish Steel. Verzoekster heeft immers tussen 1980 en 1985 steun ontvangen, die haar privatisering en de totstandkoming van een gezonde en economisch levensvatbare structuur mogelijk heeft gemaakt. De Commissie, ondersteund door Ispat, voegt hieraan nog toe, dat het discriminatieverbod, zoals uitgewerkt in het arrest Falck/Commissie, reeds aangehaald, in casu niet kan worden ingeroepen. Voorts acht zij het argument, dat de bestreden beschikking discriminerend is, voor zover zij Irish Steel toestaat haar productiecapaciteit uit te breiden, om de reeds genoemde redenen ongegrond.
125 Ierland brengt in herinnering, dat het pakket steunmaatregelen is goedgekeurd in het kader van de privatisering van Irish Steel en dat de staat dus niet langer een deelneming in deze onderneming heeft. Het argument, dat de steunverlening discriminatie ten gunste van een openbare onderneming oplevert, kan dan ook niet worden aanvaard.
Beoordeling door het Gerecht
126 Luidens artikel 4, aanhef en sub b, van het Verdrag, worden "maatregelen of praktijken, die een discriminatie tussen producenten" inhouden, als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal en, bijgevolg, verboden binnen de Gemeenschap beschouwd.
127 Volgens vaste rechtspraak is er sprake van discriminatie, wanneer vergelijkbare situaties op verschillende wijze worden behandeld en daardoor bepaalde handelaren in verhouding tot andere worden benadeeld, zonder dat dit onderscheid in behandeling door het bestaan van objectieve verschillen van een zeker gewicht wordt gerechtvaardigd (zie arrest Hof van 15 januari 1985, Finsider/Commissie, Jurispr. blz. 131, punt 8). In het bijzonder op het gebied van steun aan de ijzer- en staalindustrie heeft het Hof vastgesteld, dat er sprake is van ongelijkheid van behandeling en dus van discriminatie, wanneer een goedkeuringsbeschikking "uiteenlopende voordelen meebrengt voor staalondernemingen die zich in dezelfde situatie bevinden, of gelijke voordelen voor ondernemingen die zich in zeer verschillende situaties bevinden" (arresten Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punt 36, en British Steel, punt 142).
128 Het probleem van de discriminatie op steungebied tussen de publieke en de particuliere sector in het kader van het EGKS-Verdrag is aan de orde geweest in het eerder aangehaalde arrest Falck/Commissie. Na te hebben beklemtoond, dat de verantwoordelijkheid voor de toekenning van de steun in eerste instantie bij de betrokken regering ligt, preciseerde het Hof in punt 27 van dat arrest in verband met de rol van de Commissie ter zake, dat "hoewel elke steuninterventie kan leiden tot bevoordeling van de ene onderneming ten opzichte van de andere, de Commissie niettemin geen steun mag goedkeuren die een kennelijke discriminatie tussen de publieke en de particuliere sector zou kunnen veroorzaken. Toekenning van die steun zou dan immers zodanige distorsies van de mededinging teweegbrengen dat het gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad." (Arrest British Steel, punt 143.)
129 Zoals de Commissie betoogt, kan evenwel op het arrest Falck/Commissie, reeds aangehaald, enkel een beroep worden gedaan in situaties waarin de lidstaat een keuze heeft gemaakt tussen potentiële ontvangers van steun en daarbij openbare ondernemingen heeft bevoordeeld. In casu is Irish Steel echter het enige staalbedrijf in Ierland. Bovendien kan uit de context waarbinnen de goedkeuring van de steun heeft plaatsgevonden, op geen enkele wijze worden opgemaakt, dat die goedkeuring op beslissende wijze is beïnvloed door het feit dat Irish Steel een openbare onderneming was. In deze omstandigheden heeft de bestreden beschikking niet, zoals verzoekster beweert, een kennelijke discriminatie tussen de publieke en de particuliere sector kunnen veroorzaken. Hoe dan ook is de verenigbaar verklaarde steun door de Ierse Staat toegekend in het kader van de privatisering van Irish Steel (zie hiervóór, punt 11).
130 Met betrekking tot het argument, dat de bestreden beschikking in tegenspraak is met de eerdere op basis van artikel 95 van het Verdrag vastgestelde beschikkingen, voor zover Irish Steel niet is gedwongen haar productiecapaciteit in te krimpen, moet allereerst worden vastgesteld, dat de omvang van de in casu toegekende steun niet kan worden vergeleken met die van de steun waarom het in de beschikkingen 94/256, 94/257, 94/258, 94/259, 94/260 en 94/261 ging. De Commissie verklaart in punt 14.1 van de mededeling van 11 oktober 1995, dat indien zij dezelfde regel had toegepast als in die beschikkingen, te weten 750 000 ton capaciteitsvermindering voor elk miljard aan steun, Irish Steel haar capaciteit met 28 000 ton had moeten verminderen. Dit is niet vergelijkbaar met de capaciteitsverminderingen die werden opgelegd aan de ontvangers van de steun waarom het in voormelde beschikkingen ging, die de tegenprestatie vormden voor de toekenning van veel hogere steunbedragen. Voorts moet de context van de bestreden beschikking in herinnering worden gebracht. In de eerste plaats immers werd met de bij deze beschikking verenigbaar verklaarde financiële steun beoogd, de Ierse ijzer- en staalindustrie een gezonde en economisch levensvatbare structuur te bieden. In de tweede plaats heeft de Commissie overeenkomstig de reeds genoemde verklaring van de Raad van 25 februari 1993 de specifieke problemen van Ierland, waar slechts één klein staalbedrijf bestaat, in aanmerking genomen (punt IV van de bestreden beschikking). Ten slotte was het, zoals de Commissie in de bestreden beschikking heeft vastgesteld, technisch onmogelijk, capaciteitsverminderingen op te leggen zonder de sluiting van de onderneming te veroorzaken, aangezien Irish Steel over slechts één warmwalserij beschikt (punt V). In deze omstandigheden vindt het feit dat geen capaciteitsvermindering is verlangd, zijn rechtvaardiging in de bijzondere context waarin de steunmaatregelen bij de bestreden beschikking zijn goedgekeurd. Hoe dan ook vormen de aan Irish Steel opgelegde afzetbeperkingen en de overige in de bestreden beschikking vervatte verplichtingen tegenprestaties die nog niet eerder zijn voorgekomen.
131 Met betrekking tot het argument, dat de goedkeuring van de litigieuze steun discriminerend was, voor zover daardoor een onderneming die in het verleden geen grondige herstructureringen had doorgevoerd, werd bevoordeeld ten nadele van concurrerende ondernemingen die wél dergelijke maatregelen hadden genomen, moet worden opgemerkt, dat verzoekster, die zelf steun heeft ontvangen waardoor haar herstructurering en privatisering mogelijk is gemaakt, niet heeft aangetoond, op welke wijze de bestreden beschikking Irish Steel bevoordeelt.
132 Bijgevolg kan verzoeksters betoog, dat de bestreden beschikking in strijd is met het discriminatieverbod, niet worden aanvaard.
De onwettige regularisatie van steun die niet vooraf is aangemeld
Argumenten van partijen
133 Verzoekster betoogt, dat de Ierse Staat tussen 1990 en 1994 verscheidene malen steun heeft toegekend aan Irish Steel, zowel in de vorm van leninggaranties en voorschotten als in de vorm van overheidsleningen. De betrokken steun werd echter niet overeenkomstig artikel 6, lid 4, van de steuncode bij de Commissie aangemeld (zie hiervóór, punt 7).
134 Deze steun, die formeel onwettig zijn, kan niet achteraf worden gelegaliseerd door een goedkeuringsbeschikking van de Commissie. Dit is door het Hof bevestigd in zijn arrest van 21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (C-354/90, Jurispr. blz. I-5505, punt 16; hierna: "arrest FNCE").
135 Ook al bevat artikel 95 van het Verdrag geen uitdrukkelijke procedurele bepaling die het de lidstaten verbiedt, steun uit te keren alvorens deze door de Commissie is goedgekeurd, een dergelijk verbod ligt impliciet besloten in het feit dat de steunbepalingen van het EGKS-Verdrag strikter zijn dan die van het EG-Verdrag. Hoe dan ook is de in artikel 6, lid 2, van de vijfde code geformuleerde aanmeldingsverplichting in casu van toepassing.
136 De Commissie preciseert om te beginnen, dat slechts een deel van de steun zonder voorafgaande aanmelding en goedkeuring is uitgekeerd. Zij stelt bovendien, dat niet-inachtneming van de aanmeldingsprocedure noch in het geval van artikel 93, lid 3, EG-verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG), noch in dat van artikel 6 van de vijfde code, dat dezelfde verplichting tot voorafgaande aanmelding behelst en voortijdige betalingen verbiedt, van invloed is op de materiële vraag, of de steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. De Commissie betwist tot slot de door verzoekster aan het arrest FNCE gegeven uitlegging.
Beoordeling door het Gerecht
137 In het kader van het bij het EGKS-Verdrag ingestelde systeem op het gebied van staatssteun mag de Commissie onder bepaalde voorwaarden en met inachtneming van de procedure van artikel 95 van het Verdrag, haar goedkeuring hechten aan steunmaatregelen die voor de goede werking van de gemeenschappelijke staalmarkt noodzakelijk zijn. Het verbod van artikel 4, sub c, van het Verdrag is derhalve noch onvoorwaardelijk, noch absoluut.
138 In het geval van individuele beschikkingen onderstelt de logica van dit systeem van goedkeuring van steunmaatregelen in de eerste plaats, dat de lidstaat de Commissie verzoekt om toepassing van de procedure van artikel 95 van het Verdrag, en voorts, dat wordt onderzocht of de steun noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag. Het systeem van het EGKS-Verdrag bestaat dus, evenals dat van artikel 93 EG-Verdrag uit twee onderscheiden fasen: de eerste heeft een instrumenteel karakter en brengt voor de lidstaten de verplichting mee, alle voorgenomen steunmaatregelen bij de Commissie aan te melden, alsmede het (eenvoudig uit artikel 4, sub c, van het Verdrag voortvloeiende) verbod, de steun vóór de goedkeuring door de Commissie uit te keren; de tweede heeft een substantieel karakter en bestaat in het onderzoek, of de steun noodzakelijk is met het oog op de verwezenlijking van bepaalde doelstellingen van het Verdrag. Overigens voorziet artikel 6 van de steuncode voor de steunmaatregelen die ingevolge deze code van het verbod van artikel 4, sub c, van het Verdrag zijn vrijgesteld, in een volstrekt vergelijkbare aanmeldings- en onderzoeksprocedure.
139 Blijkens het dossier werd de in geding zijnde steun, een bedrag van 1,217 miljoen IRL aan staatsgaranties voor twee leningen van in totaal 12 miljoen IRL (zie hiervóór, punt 7), uitgekeerd zonder voorafgaande aanmelding bij de Commissie (zie onder meer punt 9 van mededeling 95/C). Blijft dus te onderzoeken, of de bestreden beschikking, gelet op dit ontbreken van een voorafgaande aanmelding, deze steun op onwettige wijze heeft geregulariseerd, zoals verzoekster beweert.
140 In het kader van het EG-Verdrag heeft het Hof beslist, dat schending van de in artikel 93, lid 3, EG-Verdrag neergelegde verplichtingen de Commissie niet ontslaat van de verplichting, te onderzoeken of de steunmaatregel, gelet op artikel 92 EG-Verdrag, al dan niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, en dat de Commissie de steunmaatregel niet onwettig kan verklaren zonder dat onderzoek te hebben verricht (vgl. arrest FNCE, punt 13).
141 Echter, aangezien het verbod van artikel 4, sub c, van het Verdrag niet absoluut is en de Commissie bevoegd is, haar goedkeuring te hechten aan staatssteunmaatregelen die voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt noodzakelijk worden geacht, heeft de voorafgaande aanmelding ook een instrumenteel karakter in verhouding tot de uiteindelijke beslissing inzake de verenigbaarheid van de steun en, bovendien, de noodzaak ervan met het oog op de verwezenlijking van bepaalde doelstellingen van het Verdrag. Het ontbreken van een dergelijke aanmelding volstaat niet om de Commissie te ontslaan van de verplichting, of zelfs haar te beletten, actie te ondernemen op basis van artikel 95 van het Verdrag en, eventueel, de steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt verenigbaar te verklaren. In casu heeft de Commissie geconcludeerd, dat de steun voor de herstructurering van Irish Steel, de litigieuze steun daaronder begrepen, voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt noodzakelijk was en niet tot onaanvaardbare distorsies van de mededinging leidde. Bijgevolg kan het feit dat aanmelding achterwege is gelaten, de wettigheid van de bestreden beschikking niet aantasten, noch in haar geheel, noch voor zover zij betrekking heeft op de niet-aangemelde steun.
142 Bovendien vormt dit standpunt van de Commissie voor de justitiabelen die door de voortijdige uitbetaling van de steun zijn geraakt, geen beletsel om zich tot de nationale rechter te wenden met het verzoek, de handelingen tot uitvoering van de onregelmatige steun ongeldig te verklaren, dan wel een vergoeding toe te kennen voor de eventueel geleden schade, zelfs indien de steun naderhand verenigbaar is verklaard met de gemeenschappelijke markt. De rechtstreekse werking van het in artikel 4, sub c, van het Verdrag neergelegde verbod op staatssteun is immers reeds door het Hof erkend (arrest van 23 april 1956, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Hoge Autoriteit, 7/54 en 9/54, Jurispr. blz. 57, 95). Bovendien heeft het Hof, zoals de Commissie terecht opmerkt, in het arrest FNCE gewezen op de rechtstreekse werking van artikel 93, lid 3, EG-Verdrag en op de verplichting voor de nationale rechter om daaraan de noodzakelijke consequenties te verbinden, zodat de wettigheid wordt hersteld en, in voorkomend geval, aan particulieren de schade wordt vergoed die zij door de onwettige toekenning van overheidssteun hebben geleden. Het feit dat artikel 93, lid 3, EG-Verdrag rechtstreekse werking heeft, is echter niet noodzakelijkerwijze van invloed op het materiële onderzoek van de steun en maakt bovendien de beslissing van de Commissie inzake de verenigbaarheid niet onwettig (punten 13 en 14).
143 De grief volgens welke de niet-aangemelde steunmaatregelen op onwettige wijze zijn geregulariseerd, is mitsdien ongegrond.
144 Uit al het voorgaande volgt, dat het middel inzake schending van het EGKS-Verdrag of van enige op de uitvoering daarvan betrekking hebbende regel moet worden afgewezen.
3. Het middel schending van wezenlijke vormvoorschriften
145 Met dit middel stelt verzoekster, dat de Commissie haar beschikking ontoereikend heeft gemotiveerd, dat zij heeft nagelaten de contradictoire procedure in te leiden, en dat zij niet heeft voldaan aan de verplichting tot raadpleging van het comité.
Ontoereikende motivering
Argumenten van partijen
146 Verzoekster verwijt de Commissie, dat zij de bestreden beschikking niet genoegzaam met redenen heeft omkleed. Deze beschikking, die is vastgesteld op basis van artikel 95 van het Verdrag, heeft een uitzonderlijk karakter, en bovendien is de Commissie zonder vermelding van haar beweegredenen afgeweken van haar vroegere besluitvormingspraktijk. Verzoekster beroept zich in dit verband op het arrest van het Hof van 26 november 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique e.a./Commissie (73/74, Jurispr. blz. 1491, punt 31). Voorts heeft de Commissie geen bevredigende motivering gegeven voor het feit, dat zij haar goedkeuring heeft gehecht aan steun ten bedrage van meer dan 31 miljoen IRL, het bedrag dat zij in haar mededeling van 11 oktober 1995 als het strikt noodzakelijke maximum had aangemerkt.
147 De Commissie stelt zich op het standpunt, dat de bestreden beschikking genoegzaam met redenen is omkleed.
Beoordeling door het Gerecht
148 Luidens artikel 5, tweede alinea, vierde streepje, van het Verdrag maakt de Gemeenschap "de beweegredenen voor haar handelingen openbaar". Artikel 15, eerste alinea, van het Verdrag preciseert: "De beschikkingen, aanbevelingen en adviezen van de Commissie worden met redenen omkleed en vermelden de adviezen, welke zij verplicht heeft ingewonnen." Uit deze bepalingen en uit de algemene beginselen van het Verdrag blijkt, dat de Commissie door haar vastgestelde algemene of individuele beschikkingen met redenen dient te omkleden, ongeacht de gekozen rechtsgrondslag.
149 Volgens vaste rechtspraak moet de motivering aangepast zijn aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de gemeenschapsrechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is echter niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens, feitelijk en rechtens, in de motivering worden gespecificeerd. Bij de beoordeling van de motivering van een handeling moet niet alleen acht worden geslagen op de tekst ervan, maar ook op haar context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arrest Hof van 29 februari 1996, België/Commissie, C-56/93, Jurispr. blz. I-723, en arrest Gerecht van 22 oktober 1996, Skibsværftsforeningen e.a./Commissie, T-266/94, Jurispr. blz. II-1399, punt 230). Bovendien dient toetsing aan het motiveringsvereiste plaats te vinden met inachtneming van, onder meer, "het belang dat de adressaten of andere betroffenen in de zin van artikel 33, tweede alinea, EGKS-Verdrag, bij een toelichting kunnen hebben" (arrest Hof van 19 september 1985, Hoogovens Groep/Commissie, 172/83 en 226/83, Jurispr. blz. 2831, punt 24, en arrest British Steel, punt 160). Ten slotte ligt het op de weg van de Commissie om, wanneer zij veel verder gaat dan in eerdere beschikkingen het geval was, haar beweegredenen met zoveel woorden te vermelden (arrest Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 31).
150 In de eerste plaats volgt uit punt V van de bestreden beschikking, dat de Commissie in casu geen capaciteitsvermindering heeft overwogen, omdat dit "technisch onmogelijk [was] (...) zonder de fabriek te sluiten, aangezien Irish Steel over slechts één warmwalserij beschikt", en dat een dergelijke oplossing bovendien onverenigbaar zou zijn geweest met "het oogmerk om de bedrijfstak in Ierland een gezonde en economisch levensvatbare structuur bieden" (punt IV). Overigens heeft het Gerecht in punt 130 reeds geoordeeld, dat het feit dat geen capaciteitsvermindering is verlangd, zijn rechtvaardiging vindt in de bijzondere context waarin de steunmaatregelen zijn goedgekeurd. Daar deze omstandigheden in de bestreden beschikking zijn uiteengezet, kan verzoekster niet staande houden, dat de Commissie haar beweegredenen niet met zoveel woorden heeft vermeld.
151 Wat in de tweede plaats de door de Commissie met de bestreden beschikking nagestreefde doelstellingen van de artikelen 2 en 3 van het Verdrag betreft, wordt in punt IV van de beschikking ook uiteengezet, in hoeverre de zowel economische als sociale gevolgen van de door Ierland voorgenomen financiële steun, die een onderdeel vormde van het plan voor de herstructurering van Irish Steel, dat door onafhankelijke deskundigen levensvatbaar werd geoordeeld, bijdroegen tot de verwezenlijking van deze doelstellingen.
152 Wat in de derde plaats de door verzoekster genoemde aanvullende steun betreft, blijkt uit de bestreden beschikking, dat deze de tegenprestatie vormde voor de door de Raad opgelegde productie- en afzetbeperkingen (punt II).
153 Voorts is deze grief volgens vaste rechtspraak des te minder gegrond, nu niet wordt betwist dat verzoekster via haar vertegenwoordiger in het comité, de heer Evans, een actieve rol heeft gespeeld in de procedure die tot de vaststelling van de bestreden beschikking heeft geleid, en dat zij op de hoogte was van de redenen, feitelijk en rechtens, waarom de Commissie de steunmaatregelen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt beschouwde en besloot ervan af te zien, een capaciteitsvermindering te verlangen bij wijze van tegenprestatie voor de steun (zie onder meer arrest Hof van 11 januari 1973, Nederland/Commissie, 13/72, Jurispr. blz. 27, punt 12, en arrest British Steel, punt 168).
154 De grief inzake ontoereikende motivering moet mitsdien ongegrond worden verklaard.
Niet-inleiding van de contradictoire procedure
Argumenten van partijen
155 Verzoekster meent, dat de Commissie ingevolge artikel 93, lid 2, EG-Verdrag en artikel 6, lid 4, van de vijfde code gehouden is, belanghebbende derden van het verzoek om goedkeuring op de hoogte te brengen, zodat zij hun opmerkingen kunnen maken. In casu heeft de Commissie het oorspronkelijke plan van de Ierse regering bekendgemaakt in het Publicatieblad (mededeling 95/C), maar niet het tweede herstructureringsplan. De Commissie heeft dan ook verzoeksters recht om te worden gehoord en om tijdig haar opmerkingen over het betrokken plan te maken, niet gerespecteerd.
156 De Commissie bestrijdt dit betoog en stelt daartoe met name, dat artikel 95 van het Verdrag verzoekster verdergaande procedurele rechten verleent dan die waarover zij ingevolge artikel 6, lid 4, van de steuncode zou hebben beschikt. Verzoekster beschikte immers over meer tijd om haar opmerkingen te maken, en zij kon dit zowel rechtstreeks als via het comité doen.
Beoordeling door het Gerecht
157 De bestreden beschikking is vastgesteld op basis van artikel 95, eerste en tweede alinea, van het Verdrag. Volgens deze bepaling moet de Raad zijn instemming verlenen en dient het comité te worden geraadpleegd. Aan de adressaten van de beschikkingen en de belanghebbende personen wordt niet het recht verleend om te worden gehoord. Artikel 6, lid 4, van de vijfde steuncode voorziet daarentegen wél in een dergelijk recht, voor zover het bepaalt: "Indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel niet verenigbaar is met het bepaalde in deze beschikking, stelt zij de betrokken lidstaat van haar beslissing in kennis." Deze bepaling kwam voor in alle steuncodes die aan de vijfde code zijn voorafgegaan (vgl. beschikking 257/80/EGKS van de Commissie van 1 februari 1980 tot instelling van communautaire bepalingen voor specifieke steunmaatregelen ten behoeve van de ijzer- en staalindustrie; PB L 29, blz. 5).
158 Verzoekster meent, dat de Commissie de rechten van de verdediging heeft geschonden, aangezien zij, ook al is dit in artikel 95 EGKS-Verdrag niet met zoveel woorden bepaald, tegenover haar een contradictoire procedure als die van artikel 6 van de vijfde steuncode had moeten inleiden. Zij trekt ook een parallel tussen artikel 95 EGKS-Verdrag en artikel 93, lid 2, EG-Verdrag, teneinde hieruit een algemeen beginsel af te leiden op grond waarvan de Commissie verplicht zou zijn om, telkens wanneer zij een staatssteunmaatregel toetst op zijn verenigbaarheid met het Verdrag, de belanghebbenden bij de procedure te betrekken.
159 Zonder dat behoeft te worden onderzocht, of er een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht bestaat op grond waarvan de belanghebbenden het recht hebben te worden gehoord in de loop van een besluitvormingsprocedure op het gebied van staatssteun, moet worden beklemtoond, dat verzoekster in het kader van de procedure die tot de vaststelling van de bestreden beschikking heeft geleid, hoe dan ook in de gelegenheid is geweest, haar standpunt kenbaar te maken in het comité. Volgens artikel 18 van het Verdrag bestaat het comité namelijk uit leden die producenten, werknemers, verbruikers en handelaren vertegenwoordigen. Het staat buiten kijf, dat British Steel als producent vertegenwoordigd was in het comité. Tijdens de 324e bijeenkomst van het comité, op 24 november 1995, werd de goedkeuring van de steunverlening aan Irish Steel besproken en werd verzoeksters vertegenwoordiger in de gelegenheid gesteld, zijn mening te geven over de door de Commissie voorgestelde maatregelen (vgl. arrest British Steel, punt 176).
160 Hoe dan ook kan de bekendmaking van mededeling 95/C in het Publicatieblad bij verzoekster geen verwarring hebben gezaaid over het voorstel dat aan de Raad is voorgelegd en waarover het comité is gehoord. Voordat die mededeling op 28 oktober 1995 werd gepubliceerd, kon verzoekster immers reeds door haar deelneming aan de bijeenkomst van het comité op 25 oktober 1995 weten, dat de Ierse autoriteiten het eerste herstructureringsplan hadden ingetrokken en een tweede, gewijzigd plan hadden ingediend.
161 Uit een en ander volgt, dat verzoekster in de gelegenheid is geweest, zich volgens de procedure van artikel 95 van het Verdrag over de vaststelling van de bestreden beschikking uit te laten. De grief inzake schending van de verplichting om de contradictoire procedure in te leiden, faalt derhalve.
Schending van de verplichting tot raadpleging van het comité
Argumenten van partijen
162 Verzoekster verwijt de Commissie, dat zij niet de instemming van het comité heeft verkregen voor de uiteindelijk goedgekeurde steunmaatregelen. Het oorspronkelijk voorgestelde steunbedrag en de aan de goedkeuring verbonden voorwaarden werden immers gewijzigd tussen de bijeenkomst van het comité op 25 oktober 1995 en de definitieve goedkeuring door de Raad op 22 december 1995. Met een beroep op 's Hofs rechtspraak betreffende de raadpleging van het Europees Parlement in het kader van op basis van artikel 235 EG-Verdrag (thans artikel 308 EG) genomen maatregelen (zie arrest Hof van 16 juli 1992, Parlement/Raad, C-65/90, Jurispr. blz. I-4593) stelt verzoekster, dat het comité opnieuw had moeten worden geraadpleegd, aangezien de bestreden beschikking inhoudelijk in twee opzichten afwijkt van het aan het comité voorgelegde voorstel: ten eerste is het steunbedrag met 22 % verhoogd, en ten tweede zijn de afzetbeperkingen aanzienlijk gewijzigd. Het comité heeft echter nooit de gelegenheid gehad, zich uit te spreken over de concurrentievervalsing die deze extra steun zou kunnen veroorzaken, noch over de vraag, of de nieuwe voorwaarden een passend middel waren om deze concurrentievervalsing te voorkomen.
163 Volgens de Commissie ligt aan verzoeksters betoog de veronderstelling ten grondslag, dat de steun tot concurrentievervalsing leidt, terwijl reeds is aangetoond dat zulks niet het geval is. Uit de door verzoekster ingeroepen rechtspraak blijkt niet, dat het comité opnieuw had moeten worden geraadpleegd.
Beoordeling door het Gerecht
164 In casu heeft de Commissie het comité overeenkomstig artikel 95 van het Verdrag geraadpleegd tijdens de bijeenkomst op 25 oktober 1995. Daarbij vormde de tekst van de mededeling van 11 oktober 1995 het uitgangspunt. De definitieve beschikking tot goedkeuring van de steun werd echter, nadat enkele wijzigingen waren aangebracht, vastgesteld tijdens de bijeenkomst van de Raad op 22 december, zonder dat het comité opnieuw over die wijzigingen was geraadpleegd.
165 Het door verzoekster aangevoerde argument, dat er een parallel bestaat tussen de verplichting tot raadpleging van het Europees Parlement en de in artikel 95 van het Verdrag geformuleerde verplichting tot raadpleging van het comité, kan niet worden aanvaard. Het Europees Parlement is immers een gemeenschapsinstelling waarvan de daadwerkelijke deelneming aan de communautaire regelgeving een wezenlijk bestanddeel van het door het Verdrag gewilde institutionele evenwicht is (zie onder meer arrest Hof van 10 juni 1997, Parlement/Raad, C-392/95, Jurispr. blz. I-3213, punt 14). In de onderhavige zaak gaat het daarentegen om de deelneming van een technisch orgaan aan het besluitvormingsproces van de instellingen. Hieruit volgt, dat het in artikel 95 EGKS-Verdrag bedoelde advies als formeel vereiste niet op één lijn kan worden gesteld met de door artikel 235 EG-Verdrag voorgeschreven raadpleging van het Europees Parlement.
166 Hoe dan ook moet worden onderzocht, of, gelet op de opzet van artikel 95 van het Verdrag en, in het bijzonder, de doeleinden die met de in deze bepaling voorgeschreven raadpleging worden nagestreefd, in casu het comité opnieuw had moeten worden geraadpleegd.
167 Uit de artikelen 18, 19 (samenstelling en taken van het comité) en 95 van het Verdrag, in onderlinge samenhang gelezen, volgt, dat de raadpleging van dit orgaan in de eerste plaats ten doel heeft, de gehele sector in de gelegenheid te stellen, zich over de door de Commissie ingediende voorstellen uit te spreken, en in de tweede plaats, de Raad in gelegenheid te stellen, besluiten te nemen op basis van een dialoog waaraan alle belanghebbende partijen deelnemen.
168 Bijgevolg heeft de raadpleging haar functie vervuld, wanneer enerzijds het comité in de gelegenheid is geweest, zich met kennis van alle elementen die voor het begrip van de betrokken situatie noodzakelijk zijn, over alle opgeworpen vragen uit te spreken, en anderzijds dit standpunt aan de Raad kenbaar is gemaakt, zodat het bij de vaststelling van de definitieve beschikking in aanmerking kan worden genomen. Blijkens het dossier nu is het comité in de gelegenheid is geweest, zijn standpunt kenbaar te maken op basis van mededeling 95/C, die alle noodzakelijke informatie bevatte. Het feit dat naar aanleiding van de door enkele leden van het comité geuite bedenkingen aan de goedkeuring strengere voorwaarden werden verbonden dan door de Commissie was voorgesteld, laat niet alleen zien, dat de Raad volledig van het standpunt van het comité op de hoogte was, maar ook, dat hij dit bij de vaststelling van de bestreden beschikking in aanmerking heeft genomen. De verhoging van het steunbedrag vormt de noodzakelijke compensatie voor het inkomensverlies dat een gevolg is van het feit dat de voorwaarden zijn aangescherpt teneinde de levensvatbaarheid van het herstructureringsplan te verzekeren.
169 Uit een en ander volgt, dat aan de doeltreffendheid van de in artikel 95 van het Verdrag bedoelde raadpleging niet is afgedaan door het feit dat is nagelaten, het comité opnieuw over de definitieve tekst van de bestreden beschikking te raadplegen.
170 De grief inzake schending van de verplichting tot raadpleging van het Comité is mitsdien ongegrond.
171 Hieruit volgt, dat het middel inzake schending van wezenlijke vormvoorschriften moet worden afgewezen.
172 Uit al het voorgaande volgt, dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
173 Verzoekster betoogt, dat de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid nodeloos en vexatoir in de zin van artikel 87, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering is. Zij verzoekt het Gerecht dan ook om, ongeacht de uitkomst van het geding, de Commissie in de kosten te verwijzen.
174 Het Gerecht is van mening, dat het door de Commissie aangevoerde middel ten tijde van de instelling van het beroep relevant was. De vraag, of de termijn waarbinnen het beroep tot nietigverklaring moest worden ingesteld, voor een partij kon ingaan op een datum vóór de bekendmaking van de handeling, was immers nog niet door de gemeenschapsrechter beslist. Bovendien heeft de Commissie, door de ontvankelijkheid van het beroep aan de orde te stellen, verzoekster niet het verwijt willen maken, dat zij geen kennis had van de bestreden beschikking voordat deze werd bekendgemaakt, waaraan zij had bijgedragen door haar weigering de beschikking aan verzoekster mee te delen. De Commissie heeft dit middel gebaseerd op het feit, dat verzoekster in voldoende mate kennis had van de handeling, ruim voordat deze werd bekendgemaakt. Het feit dat de bestreden beschikking niet aan verzoekster is meegedeeld, is in deze omstandigheden weliswaar in strijd met het beginsel van behoorlijk bestuur, maar heeft in het betoog van de Commissie geen enkele rol gespeeld. Bijgevolg heeft de Commissie, door dit middel op te werpen, aan verzoekster geen nodeloze of vexatoire kosten doen opkomen.
175 In het op artikel 87, lid 3, tweede alinea, van het Reglement voor de procesvoering gebaseerde verzoek van verzoekster kan bijgevolg niet worden bewilligd.
176 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Blijkens het voorgaande is verzoekster in het ongelijk gesteld, voor zover het de door haar gevorderde nietigverklaring van de bestreden beschikking betreft. Aangezien de Commissie en Ispat, die zich aan de zijde van deze instelling in het geding heeft gevoegd, in die zin hebben geconcludeerd, dient verzoekster in hun kosten te worden verwezen.
177 Volgens artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Bijgevolg moet Ierland als interveniënt zijn eigen kosten dragen.
178 Volgens artikel 87, lid 4, derde alinea, kan het Gerecht bepalen, dat een interveniënt die niet een lidstaat of een instelling is, zijn eigen kosten zal dragen. In casu dient Hoogovens, die zich aan de zijde van verzoekster in het geding heeft gevoegd, haar eigen kosten te dragen.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer - uitgebreid)
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst verzoekster in haar eigen kosten alsmede in die van verweerster en van interveniënte Irish Ispat Ltd.
3) Verstaat dat Ierland en Hoogovens Staal BV, interveniënten, hun eigen kosten zullen dragen.