CELEX: 61996TJ0013
Programme PHARE
Décision annulant un appel d'offres et lancement d'un nouvel appel d'offres
Recours en indemnité
Recevabilité
Préjudice résultant de la perte subie par un soumissionnaire, de son manque à gagner et de l'atteinte portée à son image de marque

Motifs de l'arrêt
Contexte juridique et factuel du litige
1 La requérante, TEAM Srl, est une société d'ingénierie de droit italien, qui opère dans le domaine de la construction, de la gestion et de l'entretien d'ouvrages civils, industriels et d'infrastructures.
2 Le programme PHARE, fondé sur le règlement (CEE) n_ 3906/89 du Conseil, du 18 décembre 1989, relatif à l'aide économique en faveur de la république de Hongrie et de la république populaire de Pologne (JO L 375, p. 11, ci-après «règlement n_ 3906/89»), modifié par les règlements (CEE) n_ 2698/90 du Conseil, du 17 septembre 1990 (JO L 257, p. 1), n_ 3800/91 du Conseil, du 23 décembre 1991 (JO L 357, p. 10), n_ 2334/92 du Conseil, du 7 août 1992 (JO L 227, p. 1), n_ 1764/93 du Conseil, du 30 juin 1993 (JO L 162, p. 1), et n_ 1366/95 du Conseil, du 12 juin 1995 (JO L 133, p. 1), en vue de l'extension de l'aide économique à d'autres pays de l'Europe centrale et orientale, constitue le cadre dans lequel la Communauté européenne canalise l'aide économique aux pays de l'Europe centrale et orientale en vue de mener les actions destinées à soutenir le processus de réforme économique et sociale en cours dans ces pays.
3 L'article 3, paragraphe 2, du règlement n_ 3906/89 prévoit:
«Le choix des actions à financer, sur la base du présent règlement, est fait en tenant compte, entre autres, des préférences et des voeux exprimés par les pays bénéficiaires concernés.»
4 L'article 23 des «General Regulations for Tenders and the Award of Service Contracts financed from PHARE/TACIS Funds» («Réglementation générale relative aux appels d'offres et à l'attribution des marchés de services financés par des fonds PHARE/TACIS», ci-après «réglementation générale»), dans sa version applicable à l'époque des faits de la présente affaire, dispose:
«ANNULMENT OF THE TENDERING PROCEDURE
1. The Contracting Authority may, prior to awarding the contract, without thereby incurring any liability to the Tenderers, and notwithstanding the stage in the procedures leading to the conclusion of the contract either decide to close or annul the tender procedure in accordance with paragraph 2, or order that the procedure be recommenced, if necessary, on amended terms.
2. A tender procedure may be closed or annuled in particular in the following cases:
a) if no tender satisfies the criteria for the award of the contract;
b) if the economic or technical data of the project have been significantly altered;
c) if, for reasons connected with the protection of exclusive rights, the services can only be provided by a particular firm;
d) if exceptional cicumstances render normal performance of the tender procedure or contract impossible;
e) if every tender received exceeds the financial resources earmarked for the contract;
f) if the tenders received contain serious irregularities resulting in interference with the normal play of market forces; or
g) if there has been no competition.
3. In the event of annulment of any tender procedure, Tenderers who are still bound by their tenders shall be notified thereof by the Contracting Authority. Such Tenderers shall not be entitled to compensation.»
(«ANNULATION DE LA PROCÉDURE D'APPEL D'OFFRES
1. Avant d'attribuer le marché, le pouvoir adjudicateur peut, sans de ce fait encourir aucune responsabilité à l'égard des soumissionnaires et quel que soit l'état d'avancement de la procédure pour la conclusion du marché, soit décider de clôturer ou d'annuler la procédure d'appel d'offres conformément au paragraphe 2, soit ordonner que la procédure soit recommencée, si nécessaire, sur d'autres bases.
2. L'annulation ou la clôture d'une procédure d'appel d'offres peut notamment avoir lieu dans les cas suivants:
a) si aucune soumission ne satisfait aux critères d'attribution du marché;
b) si les données économiques ou techniques du projet ont été considérablement altérées;
c) si, pour des raisons liées à la protection de droits exclusifs, les services ne peuvent être fournis que par une entreprise déterminée;
d) si des circonstances exceptionnelles rendent impossible l'exécution normale de la procédure d'appel d'offres ou du marché;
e)  si toutes les soumissions reçues dépassent les ressources financières allouées au titre du marché;
f) si les soumissions reçues sont entachées d'irrégularités graves qui entravent  le fonctionnement normal du marché; ou
g)  s'il n'y a pas eu de concurrence.
3. En cas d'annulation d'une procédure d'appel d'offres, les soumissionnaires, qui sont encore engagés par leurs offres, en sont informés par le pouvoir adjudicateur. Ils n'ont droit à aucune indemnisation.»)
5 Le 13 juin 1995, la Commission a lancé un appel d'offres restreint pour la réalisation d'une étude de faisabilité relative à la modernisation d'une jonction ferroviaire à Varsovie, sur la ligne E-20 (ci-après «appel d'offres du 13 juin 1995»). Cet appel d'offres a été envoyé, notamment, à la requérante et à Centralne Biuro Projektowo-Badawcze Budownictwa Kolejowego (Kolprojekt) (ci-après «Kolprojekt»), une société de droit polonais à capital public, exerçant des activités de prestation de services d'ingénierie dans le secteur ferroviaire. Ayant constitué un consortium pour participer conjointement à la procédure (ci-après «consortium»), avec Kolprojekt comme chef de file, les deux entreprises ont présenté leur offre.
6 Par télécopie du 16 novembre 1995 du chef de l'unité 2 «Pologne et pays baltes» de la direction B «relations avec l'Europe centrale» de la direction générale Relations extérieures: Europe et nouveaux États indépendants, politique étrangère et de sécurité commune, service extérieur (DG IA) (ci-après «unité IA.B.2»), la Commission a informé les entreprises soumissionnaires que ledit appel d'offres avait été annulé en raison de l'introduction de nouveaux objectifs et de la modification du cahier des charges (ci-après «décision litigieuse»).
7 Le 4 décembre 1995, la Commission, «au nom du gouvernement polonais», a lancé un nouvel appel d'offres restreint pour la réalisation d'une étude de faisabilité relative à la modernisation d'un noeud ferroviaire à Varsovie, sur la ligne E-20 TEN (ci-après «appel d'offres litigieux»). La requérante figurait sur la liste restreinte de cet appel d'offres, mais pas Kolprojekt. Dans le cahier des charges, sous la rubrique «Personnel et participation locale», il était indiqué que l'adjudicataire devait travailler avec Kolprojekt et que le budget alloué pour la participation de cette dernière société s'élèverait à 25 % de l'offre financière.
8 Dans un courrier du 11 décembre 1995, adressé au chef de l'unité IA.B.2, la requérante a indiqué avoir noté avec étonnement que le cahier des charges de l'appel d'offres litigieux était exactement le même que celui de l'appel d'offres du 13 juin 1995, pour lequel, en consortium avec Kolprojekt, elle avait présenté un projet.
9 Par lettre du 12 décembre 1995, également adressée au chef de l'unité IA.B.2, Kolprojekt a informé la Commission qu'elle avait reçu des demandes de coopération de la part de plusieurs entreprises invitées à soumettre une offre dans le cadre de l'appel d'offres litigieux, pour lequel elle avait apparemment été désignée comme sous-traitant local. Précisant qu'elle avait passé un accord de coopération, permanent et valide, avec la requérante, pour l'étude de faisabilité concernée, elle a sollicité des informations à ce sujet.
10 Par télécopie du 21 décembre 1995, le chef de l'unité IA.B.2 a annoncé que, à la suite de questions et de remarques de plusieurs soumissionnaires révélant le manque de clarté du cahier des charges en ce qui concernait les informations disponibles, la collecte des données et l'engagement des institutions polonaises, la Commission s'apprêtait à clarifier les aspects concernés avec les autorités polonaises, dans le but de fixer un cahier des charges plus précis dans le courant du mois de janvier, ainsi qu'une nouvelle échéance pour la soumission des offres. La télécopie précisait que, en attendant, la soumission des offres était suspendue et l'échéance reportée.
Procédure et conclusions des parties
11 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 26 janvier 1996, la requérante et Kolprojekt ont introduit le présent recours, concluant à ce qu'il plaise au Tribunal:
- annuler la décision de la Commission contenue dans la lettre du 16 novembre 1995 du chef de l'unité IA.B.2, ainsi que l'appel d'offres litigieux;
- leur accorder réparation du préjudice subi;
- condamner la Commission aux dépens.
12 Par télécopie du 28 mai 1996, le ministère du Transport et de l'Économie maritime de la république de Pologne a demandé à la Commission de retirer du programme PHARE PL 9406 l'étude relative à la jonction ferroviaire à Varsovie et de la remplacer par d'autres projets ferroviaires urgents. A cet effet, il a fait valoir que la soumission d'offres était suspendue depuis plusieurs mois et que l'étude ne pouvait être menée. Il s'est également référé à des facteurs extérieurs relatifs à la modernisation prévue de ladite jonction, en particulier l'amélioration de la ligne ferroviaire E-20 sur la section Varsovie-Terespol, ainsi qu'à de nouvelles activités prioritaires de préinvestissement sur la ligne E-65 (section Varsovie-Gdynia, corridor Crète VI).
13 Le directeur général adjoint de la DG IA a, par lettre du 3 juin 1996, informé le ministère polonais que la Commission avait accueilli sa demande. Il précisait que, dans la mesure où il n'y avait plus de raison de poursuivre la procédure d'appel d'offres relative à l'étude, la Commission avait décidé d'annuler toute la procédure sur la base de l'article 23, paragraphe 2, sous d), de la réglementation générale.
14 Par lettre datée du même jour, le directeur de la direction B de la DG IA a informé la requérante et Kolprojekt de la demande du ministère polonais ainsi que de la décision consécutive de la Commission d'annuler toute la procédure d'appel d'offres sur la base de l'article 23, paragraphe 2, sous d), de la réglementation générale.
15 Par mémoire parvenu au greffe du Tribunal le 10 juin 1996, la Commission a soulevé un incident de procédure, concluant à ce qu'il plaise au Tribunal prononcer un non-lieu à statuer en ce qui concerne les conclusions en annulation, déclarer irrecevables les conclusions en indemnité ou, à titre subsidiaire, les rejeter comme non fondées et condamner la requérante et Kolprojekt aux dépens relatifs aux conclusions en indemnité.
16 Par ordonnance du 13 juin 1997, TEAM et Kolprojekt/Commission (T-13/96, Rec. p. II-983), le Tribunal (quatrième chambre) a déclaré qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions en annulation, a joint au fond la demande visant à faire constater l'irrecevabilité des conclusions en indemnité et a réservé les dépens.
17 Le 16 juin 1997, le Tribunal a, au titre des mesures d'organisation de la procédure, invité la Commission à produire une copie du programme PHARE PL 9406 et du mémorandum financier dudit programme. Par lettre du 24 juin 1997, la Commission a déposé les documents demandés.
18 Dans son mémoire en défense, déposé au greffe du Tribunal le 16 juillet 1997, la Commission a soulevé une question procédurale relative à l'identité des parties requérantes. Elle a conclu à ce qu'il plaise au Tribunal:
- déclarer irrecevables les conclusions en indemnité ou, à titre subsidiaire, les rejeter comme non fondées;
- condamner la requérante et Kolprojekt aux dépens relatifs aux conclusions en indemnité.
19 Dans son mémoire en réplique, la requérante conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:
- accueillir les conclusions en indemnité;
- condamner la Commission aux dépens de la présente procédure, y compris ceux afférents aux conclusions en annulation dont le règlement a été réservé par l'ordonnance TEAM et Kolprojekt/Commission, précitée.
20 Par ordonnance du 8 mai 1998, TEAM et Kolprojekt/Commission (T-13/96, non publiée au Recueil), le président de la quatrième chambre du Tribunal, ayant été informé dans le mémoire en réplique par les conseils des requérantes que la requérante Kolprojekt se désistait du présent recours, a radié le nom de cette dernière du registre du Tribunal.
21 Par lettres du 11 mai et du 4 juin 1998, le Tribunal a demandé à la Commission, au titre de l'article 64 de son règlement de procédure, de produire la version non confidentielle des procès-verbaux, notes et mémorandums relatifs à la décision litigieuse et à l'appel d'offres litigieux ainsi que la correspondance écrite qu'elle a échangée avec les autorités polonaises, entre le 13 juin et le 4 décembre 1995, au sujet du déroulement des deux appels d'offres concernés. Par lettre du 5 juin 1998, la Commission a répondu à cette demande.
Sur la recevabilité
Arguments des parties
22 La Commission soutient que les conclusions en indemnité sont irrecevables en ce qu'elles ne sont pas conformes à l'article 44 du règlement de procédure du Tribunal et violent, par voie de conséquence, ses droits de la défense. Un recours en indemnité ne serait recevable qu'à condition d'être complet et de permettre, ainsi, à la partie défenderesse d'assurer sa défense. En l'espèce, la requérante n'aurait pas indiqué dans sa requête, même approximativement, les sommes correspondant au préjudice qu'elle invoque. Aucun motif objectif ne justifierait l'absence de ces éléments nécessaires. Tant la prétendue perte subie que le prétendu manque à gagner invoqués par la requérante auraient pu et donc dû être quantifiés. Quant au préjudice résultant de l'atteinte portée à l'image de marque, il ne serait pas étrange que la requérante n'ait pas quantifié immédiatement ses demandes, compte tenu du caractère très vague de leur contenu concret.
23 La Commission fait remarquer que ce n'est que dans la réplique que la requérante reformule la demande de réparation, précisant enfin le cadre juridique du litige, tant en ce qui concerne l'identité des parties requérantes que les éléments de fait et de droit invoqués à l'appui de la demande.
24 La requérante estime que l'exception d'irrecevabilité est manifestement non fondée. Dans la requête, elle aurait défini de manière claire et précise la nature du préjudice, en quoi il consistait et les critères sur la base desquels il devait être calculé, se réservant la faculté de fournir des précisions dans la réplique uniquement au regard de la quantification du préjudice. En particulier, elle aurait indiqué que le préjudice causé par le comportement de la Commission comprenait la perte qu'elle avait subie, un manque à gagner et l'atteinte portée à son image de marque.
25 La requérante fait observer que, selon la jurisprudence, l'objet du recours ne peut être considéré comme insuffisamment précisé que si toute indication sur la nature et la portée du préjudice fait défaut et si la demande vise à une indemnisation en général, sans autre précision (voir arrêt du Tribunal du 10 juillet 1990, Automec/Commission, T-64/89, Rec. p. II-367). En revanche, lorsque la nature, les éléments et les critères de détermination du dommage sont définis dès la requête, comme en l'espèce, la requérante a parfaitement le droit de chiffrer le dommage proprement dit à un stade ultérieur et éventuellement à la suite de demandes précises formulées, le cas échéant, par le juge communautaire (voir arrêt de la Cour du 21 mai 1976, Roquette Frères/Commission, 26/74, Rec. p. 677).
26 Pour ce qui est de la violation des droits de la défense, il ressortirait de la jurisprudence que l'absence d'indication, dans la requête, du montant du préjudice n'affecte pas les possibilités de défense de l'institution défenderesse, celle-ci étant «à même de discuter les données numériques, produites par les requérantes dans leur mémoire en réplique, tant dans son mémoire en duplique qu'au cours de la procédure orale» (voir arrêt de la Cour du 9 décembre 1965, Laminoirs de la providence e.a./Haute Autorité, 29/63, 31/63, 36/63, 39/63 à 47/63, 50/63 et 51/63, Rec. p. 1123, ainsi que les conclusions de l'avocat général M. Roemer sous l'arrêt de la Cour du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec. p. 199, 242).
Appréciation du Tribunal
27 Selon l'article 19 du statut (CE) de la Cour, applicable à la procédure devant le Tribunal en vertu de l'article 46, premier alinéa, du même statut, et l'article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure du Tribunal, la requête doit, entre autres, indiquer l'objet du litige et contenir un exposé sommaire des moyens invoqués. Pour satisfaire à ces exigences, une requête visant à la réparation de dommages prétendument causés par une institution communautaire doit contenir les éléments qui permettent d'identifier le comportement que le requérant reproche à l'institution, les raisons pour lesquelles il estime qu'un lien de causalité existe entre le comportement et le préjudice qu'il prétend avoir subi, ainsi que le caractère et l'étendue de ce préjudice. En revanche, une demande tendant à obtenir une indemnité quelconque manque de la précision nécessaire et doit, par conséquent, être considérée comme irrecevable (voir arrêt de la Cour du 2 décembre 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Conseil, 5/71, Rec. p. 975, point 9, et arrêt Automec/Commission, précité, point 73).
28 Or, la requérante a indiqué dans sa requête que son préjudice comprenait la perte qu'elle avait subie, correspondant aux charges et aux frais induits par sa participation à la procédure d'appel d'offres, le manque à gagner découlant de la non-attribution du marché, devant être évalué en fonction d'un pourcentage de la valeur globale du contrat non inférieur à 30 % - pourcentage permettant de couvrir la marge bénéficiaire normale et un taux approprié de couverture des frais généraux - et l'atteinte portée à son image de marque, l'annulation de l'appel d'offres du 13 juin 1995 pour des raisons obscures et incompréhensibles risquant de porter atteinte à sa réputation et de compromettre sa possibilité de se voir attribuer d'autres marchés.
29 Bien que la requérante n'ait pas chiffré le montant du préjudice qu'elle estime avoir subi, elle a clairement indiqué les éléments qui permettent d'en apprécier la nature et l'étendue, et la Commission a, dès lors, pu assurer sa défense. Dans de telles circonstances, l'absence de données chiffrées dans la requête n'affecte pas les droits de la défense de la partie défenderesse, à condition que la partie requérante ait produit lesdites données dans son mémoire en réplique, en permettant ainsi à la partie défenderesse de les discuter aussi bien dans son mémoire en duplique que lors de l'audience, ce qui est le cas en l'espèce (voir, en ce sens, arrêt Laminoirs de la providence e.a./Haute Autorité, précité, p. 1155).
30 Il s'ensuit que les conclusions en indemnité sont recevables.
Sur les effets de l'ordonnance de non-lieu à statuer du 13 juin 1997, TEAM et Kolprojekt/Commission, sur les conclusions en indemnité
Arguments des parties
31 La Commission fait valoir que le non-lieu à statuer sur les conclusions en annulation, prononcé par l'ordonnance du 13 juin 1997, TEAM et Kolprojekt/Commission, précitée, exerce une influence directe sur les conclusions en indemnité. En effet, le recours dans son entièreté lierait le préjudice prétendument subi par la requérante à l'existence des procédures précises d'appel d'offres, dans le cadre desquelles s'insèrent la décision litigieuse et l'appel d'offres litigieux. Toute la procédure d'appel d'offres relative à l'étude ayant été annulée, la requérante ne pourrait prétendre avoir subi un préjudice réparable justifiant la poursuite de son action.
32 La Commission rappelle, à cet égard, que la requérante a encouru les charges et les frais pour la participation aux procédures indépendamment de l'issue de l'appel d'offres. La requérante aurait eu connaissance, avant sa participation à la procédure d'appel d'offres en cause, du principe figurant à l'article 23, paragraphe 3, de la réglementation générale, selon lequel, en cas d'annulation d'une procédure d'appel d'offres, les participants n'ont pas droit à compensation pour les frais encourus, lequel resterait entièrement applicable.
33 La Commission souligne, par ailleurs, que le manque à gagner invoqué par la requérante présuppose une issue positive de la procédure d'appel d'offres, alors qu'il aurait été constaté par le Tribunal dans son ordonnance du 13 juin 1997, TEAM et Kolprojekt/Commission, précitée, qu'une telle issue n'était plus possible. Les conclusions en indemnité seraient donc inutiles, tant d'un point de vue procédural que sur le fond, car, en tout état de cause, le prétendu préjudice serait invoqué sur la base de l'issue positive d'un appel d'offres qui ne pourrait par définition plus être conclu, le contrat ne pouvant être signé en l'absence de financement.
34 La Commission affirme que la requérante admet que ce sont les autorités polonaises, et non la Commission, qui, par leur décision de retrait du projet du programme PHARE PL 9406, sont à l'origine de son prétendu préjudice (voir ci-après point 37). Ce serait cet acte de retrait qui serait la cause réelle des dommages prétendument subis par la requérante et qui, auparavant, ne pouvaient être que théoriques.
35 L'ordonnance du 13 juin 1997, TEAM et Kolprojekt/Commission, précitée, aurait donc un impact direct et décisif sur l'existence de l'intérêt de la requérante à agir en indemnité.
36 La requérante récuse l'argument de la Commission selon lequel l'annulation de toute la procédure d'appel d'offres exclut qu'elle ait subi un préjudice réparable justifiant la poursuite de son action. Cet argument méconnaîtrait complètement la fonction de protection spécifique du recours en indemnité. En effet, l'annulation de la seconde procédure d'appel d'offres aurait, précisément et définitivement, concrétisé son préjudice, dès lors qu'elle exclut toute possibilité éventuelle d'y remédier par des moyens autres que le recours en indemnité.
37 Il existerait un principe de droit communautaire en vertu duquel les intérêts des participants à une procédure d'adjudication sont protégés contre les actes, omissions et comportements de l'administration qui, en dehors de toute justification objective correspondant à l'intérêt général, portent atteinte au déroulement régulier de ladite procédure et lèsent illégalement les intérêts de ceux qui y participent. Les difficultés nées de la procédure d'adjudication postérieurement à l'introduction de la requête, et alors que le dommage invoqué s'est déjà concrétisé, ne pourraient nullement avoir pour effet de limiter le droit à l'indemnisation des dommages effectivement subis. La requérante ajoute que le retrait de l'étude de faisabilité faisant l'objet des deux appels d'offres est une circonstance postérieure, provoquée pour partie par la Commission elle-même du fait de ses retards dans l'attribution du marché. Le fait que, en raison des effets découlant du comportement de la Commission, empêchant l'attribution régulière du marché, les autorités polonaises ont par la suite demandé que l'étude soit radiée du programme PHARE concerné n'éliminerait pas les préjudices subis.
38 Les observations formulées par la Commission en vue de démontrer que l'action en dommages-intérêts est dénuée d'objet seraient trompeuses. D'une part, en ce qui concerne la perte subie par la requérante, l'objection de la Commission, selon laquelle les charges occasionnées par la participation à l'appel d'offres ne sont pas remboursables en vertu de l'article 23, paragraphe 3, de la réglementation générale, concernerait le bien-fondé du recours et non pas sa recevabilité. D'autre part, l'annulation de la procédure d'adjudication exclurait que la requérante puisse trouver d'autres possibilités de protection, contre le manque à gagner qu'elle aurait subi et l'atteinte portée à son image, que l'action en dommages-intérêts. Les conclusions en indemnité auraient pour objet la réparation des préjudices causés par la Commission du fait de son comportement illégal, et la réalité de ces préjudices et leur lien causal avec ledit comportement relèveraient de l'examen du fond de l'affaire.
Appréciation du Tribunal
39 Les conclusions en indemnité de la requérante ont pour objet une demande de réparation des préjudices qu'elle aurait prétendument subis du fait du comportement illégal de la Commission au cours de la procédure d'appel d'offres. Cet objet n'est influencé ni par le fait que l'étude de faisabilité faisant l'objet aussi bien de l'appel d'offres du 13 juin 1995 que de l'appel d'offres litigieux n'aura plus lieu et que, par conséquent, il n'y aura pas de marché à attribuer, ni par l'ordonnance du 13 juin 1997, TEAM et Kolprojekt/Commission, précitée. Au contraire, en l'espèce, la requérante conserve tout intérêt à voir la Commission condamnée à lui payer des dommages-intérêts, eu égard au fait qu'elle ne peut plus obtenir gain de cause par le biais des conclusions en annulation.
40 Les arguments de la Commission, selon lesquels, premièrement, les charges et les frais encourus pour la participation aux procédures d'appel d'offres l'auraient été indépendamment de l'issue de ces appels, deuxièmement, le manque à gagner invoqué ne pourrait être concrétisé dès lors qu'une issue positive de la procédure d'appel d'offres n'est plus possible, troisièmement, la procédure d'appel d'offres ayant été annulée, elle ne pourrait plus affecter l'image de marque de la requérante et, quatrièmement, ce serait les autorités polonaises qui, en procédant au retrait de l'étude de faisabilité, seraient à l'origine du prétendu préjudice, ne sauraient être retenus. En effet, il suffit de constater, à cet égard, que, ainsi que le soutient à juste titre la requérante, la réalité des prétendus préjudices et leur lien causal avec le comportement reproché à la Commission relèvent de l'examen du fond de l'affaire.
41 Il en découle que les conclusions en indemnité ne sont pas privées d'objet et que les affirmations de la Commission à cet égard doivent être rejetées.
Sur le fond
Arguments des parties
42 La requérante fait valoir que la Commission, après avoir lancé un appel d'offres et en avoir garanti le déroulement régulier presque jusqu'à sa conclusion, a changé d'avis à l'improviste et a pris des mesures dénuées de toute justification objective et cohérente. Ce comportement de la Commission constituerait un détournement de pouvoir et une violation du principe de bonne administration.
43 Le but fondamental de la procédure d'appel d'offres dans le cadre du programme PHARE, de même que d'autres procédures analogues, serait de déterminer l'offre la plus avantageuse en vue de l'attribution du marché. Bien que la Commission ait le pouvoir d'annuler une procédure quand celle-ci ne peut objectivement permettre d'obtenir ce résultat, il serait contraire à l'intérêt général, ainsi qu'aux droits et aux intérêts des entreprises soumissionnaires prises individuellement, que, sans aucune justification objective, elle annule une procédure qui est parfaitement en mesure de conduire à l'identification du concurrent le plus approprié pour l'attribution du marché.
44 Cela serait confirmé par l'article 23 de la réglementation générale, qui, prévoyant le pouvoir de l'autorité contractante d'annuler, et éventuellement de recommencer, une procédure d'appel d'offres, énoncerait les cas principaux dans lesquels ce pouvoir peut être exercé. Il en ressortirait que l'annulation de la procédure peut être décidée lorsque, en raison de circonstances objectives précises, il apparaît clairement que la procédure ne peut pas suivre son cours normal et ne saurait par conséquent atteindre son but.
45 En l'espèce, aucune raison objective ne justifierait qu'il soit mis fin à la procédure d'appel d'offres du 13 juin 1995 et qu'une nouvelle procédure soit lancée. En particulier, il n'aurait existé aucune raison tenant à la crédibilité de l'appréciation portée par le comité d'évaluation, à la nécessité de lancer un nouvel appel d'offres sur la base d'objectifs ou d'un cahier des charges ayant subi des modifications ou au contenu de l'offre présentée par le consortium. En outre, la position attribuée à Kolprojekt dans l'appel d'offres litigieux serait incohérente.
46 Le comportement de la Commission tout au long de la procédure aurait été manifestement arbitraire et négligent. Au lieu de procéder rapidement à l'attribution du marché, sur la base des indications formulées au mois de juillet 1995 par le comité d'évaluation et dans le respect total du principe de l'offre la plus avantageuse, elle aurait inexplicablement décidé d'annuler l'appel d'offres du 13 juin 1995 et d'en lancer un nouveau.
47 En l'espèce, la Commission se serait rendue responsable des violations suivantes, qui auraient causé un préjudice grave et réel à la requérante:
- elle aurait injustement négligé les résultats de l'évaluation des offres réalisée par le comité d'évaluation;
- elle aurait, selon les informations disponibles, exercé des pressions sur le comité pour obtenir une rectification des évaluations formulées par celui-ci;
- elle aurait commis un détournement de pouvoir manifeste et une violation manifeste du principe de bonne administration en annulant l'appel d'offres du 13 juin 1995 et en décidant par la suite de lancer un nouvel appel d'offres;
- son comportement tout au long de l'affaire aurait été contradictoire, arbitraire et manifestement négligent et injustifié.
48 La requérante affirme que son préjudice est constitué de trois éléments, à savoir la perte subie (damnum emergens), le manque à gagner (lucrum cessans) et l'atteinte portée à son image de marque.
49 La perte subie correspondrait aux charges et aux frais supportés pour sa participation à l'appel d'offres. La requérante expose que ce préjudice correspond à la rémunération du personnel employé à l'élaboration du projet et des frais de mission ayant éventuellement été nécessaires, soit un total de 66 682 000 LIT (équivalent à 33 341 écus). Cette somme, correspondant à sa part du préjudice du consortium, aurait été calculée sur la base des coûts unitaires indiqués dans l'offre qu'elle avait soumise dans le cadre de la procédure d'adjudication.
50 La requérante conteste l'argument de la Commission tiré de ce que la perte subie ne peut donner lieu à réparation en vertu de l'article 23, paragraphe 3, de la réglementation générale, en soulignant que le principe selon lequel les frais et charges en question sont remboursables en cas d'irrégularité constatée de la procédure d'appel d'offres, et ce indépendamment du résultat actuel ou éventuel de la procédure pour l'intéressé, est un principe acquis en matière de réglementation communautaire des procédures de passation des marchés publics. Ce principe, applicable non seulement aux États membres, mais également aux institutions, reposerait sur l'idée que le participant à une procédure d'adjudication dispose au moins d'une chance d'obtenir l'attribution du marché et que c'est précisément en vue de cette chance qu'il expose les frais et les charges que comporte l'élaboration de l'offre. Si cette chance était réduite à néant par une irrégularité dans la conduite de la procédure, le participant aurait droit à ce que l'institution lui rembourse les frais inutilement engagés [voir, à cet égard, l'exposé de motifs de la proposition COM(91) 158 final - SYN 292, aboutissant à la directive 92/13/CEE du Conseil, du 25 février 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à l'application des règles communautaires sur les procédures de passation des marchés des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications (JO L 76, p. 14)]. Ce serait de cette approche que procéderait l'article 2, paragraphe 7, de ladite directive, qui prévoirait que, lorsqu'un intéressé demande des dommages et intérêts pour les frais d'établissement de l'offre, il n'est pas tenu de prouver que le marché lui aurait été attribué, mais simplement qu'une violation a été commise et a affecté ses chances.
51 Le manque à gagner résulterait de la perte découlant de la non-attribution du marché. Cette perte devrait être évaluée en fonction d'un pourcentage de la valeur globale du contrat, lequel ne pourrait être inférieur à 30 %, permettant de couvrir la marge bénéficiaire  normale et un taux approprié de couverture des frais généraux. La requérante précise que ce préjudice s'élève à 396 000 000 LIT (équivalent à 198 000 écus, 30 % de l'offre de 660 000 écus) dont elle chiffre sa part à 277 000 000 LIT, correspondant à peu près à sa participation dans le consortium, à savoir 70 %.
52 Le caractère réel de ce préjudice serait encore plus clair s'il était confirmé que le comité d'évaluation avait jugé l'offre du consortium comme étant la meilleure. La requérante explique que, étant donné que l'indemnisation du manque à gagner dans le domaine des marchés publics vise à placer l'auteur de l'offre dans la situation dans laquelle il se serait trouvé si les irrégularités invoquées n'avaient pas été commises, il convient de déterminer quelles auraient été, pour le consortium, les chances effectives et concrètes d'emporter le marché. La requérante souligne qu'elle n'a jamais prétendu avoir un droit absolu à l'obtention du marché, mais a simplement fait observer que les procédures de passation des marchés sont soumises aux principes de transparence et d'égalité ainsi qu'au principe d'attribution du marché à l'offre économiquement la plus avantageuse (voir article 22, paragraphe 7, de la réglementation générale). S'il était confirmé que l'offre du consortium était la plus avantageuse et que l'attribution du marché n'a pas été refusée pour des raisons objectives et d'intérêt général, mais exclusivement à cause d'une série répétée d'irrégularités et de négligences de la part de la Commission, la requérante ne devrait pas rester privée de toute protection judiciaire. Compte tenu de l'appréciation positive que le comité d'évaluation a, semble-t-il, porté sur son offre, il ne ferait aucun doute que, en l'espèce, elle pouvait se prévaloir de l'espérance, plus que raisonnable et fondée, que le marché lui serait attribué.
53 La requérante souligne, en ce qui concerne le préjudice résultant de l'atteinte portée à son image de marque, qu'elle est une entreprise bien connue en Pologne. L'annulation de l'appel d'offres du 13 juin 1995, pour des raisons obscures et incompréhensibles, risque par conséquent de porter gravement atteinte à sa réputation et de compromettre sa possibilité de participer avec succès à l'adjudication de nouveaux marchés. Ce préjudice doit être quantifié de manière équitable en tenant compte non seulement de sa notoriété, mais aussi de ce qu'elle participe à de nombreuses procédures internationales d'appels d'offres, qu'elle a participé à plusieurs reprises à des procédures d'appel d'offres dans le cadre du programme PHARE et a été adjudicataire, que les problèmes en cause ont eu un grand retentissement et que les raisons pour lesquelles la procédure a été bloquée, qui sont encore obscures aujourd'hui, ont objectivement jeté un discrédit sur ses capacités techniques et professionnelles. La requérante évalue ce préjudice à au moins 350 000 000 LIT, tout en s'en remettant à l'appréciation équitable du Tribunal.
54 La requérante précise que ce n'est pas le fait de ne pas être adjudicataire d'un marché qui porte atteinte à son image de marque, mais plutôt les modalités illégales, et préjudiciables au professionnalisme, qui conduisent à un tel résultat. Elle relève que, à l'occasion de différentes adjudications dans toute l'Europe, ses représentants se sont vu sans cesse demander des éclaircissements sur les résultats de la procédure d'appel d'offres litigieuse. En outre, postérieurement à ladite procédure, mais surtout après l'introduction du présent recours, la requérante, malgré ses références professionnelles appréciables et souvent appréciées, n'aurait réussi à emporter aucune autre procédure d'adjudication lancée par la Communauté ou par un pays couvert par le programme PHARE. A titre d'exemple, elle mentionne un appel d'offres pour une autre étude de faisabilité en Pologne, où elle n'aurait même pas été incluse dans la liste restreinte des entreprises invitées à présenter une offre.
55 Quant au lien de causalité, la requérante soutient que les chances en vue desquelles elle a exposé les frais liés à la participation à l'appel d'offres ont été entièrement réduites à néant à la suite des comportements irréguliers de la Commission, de sorte que lesdits frais se sont transformés en une perte patrimoniale totalement injustifiée. Ce serait précisément et uniquement le comportement de la Commission, à savoir le défaut d'attribution du marché à la suite de la première procédure d'appel d'offres, l'annulation de cette procédure, le lancement d'une nouvelle procédure d'appel d'offres sans aucun motif objectif et la suspension sine die de cette dernière, qui aurait privé de tout sens et de toute utilité sa participation à la procédure d'adjudication et qui aurait ainsi provoqué la perte qu'elle a subie.
56 Ce comportement et l'énorme retard accumulé auraient également incité le gouvernement bénéficiaire à modifier ses priorités et à proposer à la Commission de radier le projet même, radiation qui, à son tour, a entraîné l'annulation définitive de la procédure d'adjudication. Ce serait donc la conduite arbitraire et négligente de la Commission, qui se serait encore poursuivie après l'introduction du recours, qui aurait causé un préjudice grave à la requérante.
57 Des considérations analogues vaudraient tant pour le manque à gagner que pour l'atteinte à l'image de marque.
58 La Commission considère que, eu égard à son argumentation relative  aux préjudices allégués et au lien de causalité, il est inutile d'examiner le bien-fondé des allégations d'illégalité de ses actes, d'autant plus que l'annulation de l'entière procédure pour absence de financement rend toute analyse ultérieure obsolète. Elle rejette lesdites allégations et conteste avoir eu un quelconque comportement illicite, en constatant, du reste, qu'aucun élément de preuve n'a été fourni à l'appui des conclusions en indemnité.
59 La Commission soutient que la perte subie par la requérante, c'est-à-dire les charges occasionnées par sa participation à l'appel d'offres, n'est pas réparable. Elle rappelle que, selon un principe général des procédures d'appel d'offres, expressément rappelé à l'article 23, paragraphe 3, de la réglementation générale, les dépenses et frais exposés à l'occasion de la participation à un appel d'offres ne sont pas remboursables.
60 En outre, les dépenses encourues ne constitueraient pas un «dommage» au sens propre, car elles font partie des aléas normaux de tout appel d'offres qui comprennent non seulement l'éventualité, qui n'est pas rare, de ne pas se voir attribuer le marché, mais aussi l'éventualité que le marché ne soit pas attribué du tout, ce qui relève de l'appréciation discrétionnaire du pouvoir adjudicateur.
61 S'agissant des «chances» offertes par une adjudication, la Commission rappelle que la requérante admet elle-même que ses pertes sont la conséquence de la décision du gouvernement polonais de ne plus financer le projet (voir ci-dessus point 37). La Commission n'en serait donc en rien responsable.
62 La requérante n'aurait pas non plus subi de manque à gagner. D'après la Commission, même si l'on était parvenu au stade d'une proposition formelle à la suite de la conclusion de l'appel d'offres, l'autorité contractante n'aurait aucune obligation de contracter. L'autorité contractante conserverait le pouvoir discrétionnaire de procéder ou non à la signature du contrat, quel que soit le résultat de l'appel d'offres. Au moment de l'adoption de la décision litigieuse, le consortium n'aurait disposé d'aucun droit à se voir attribuer le marché et, par conséquent, la requérante n'aurait subi aucun préjudice.
63 La Commission fait également observer que la requérante n'a pas contesté le droit du gouvernement polonais de demander le retrait du financement et l'inévitable impossibilité de procéder à l'appel d'offres qui en résulte.
64 Le préjudice résultant de l'atteinte portée à son image de marque serait inexistant. Outre le fait que ce dommage est lié à l'hypothèse erronée selon laquelle les actes de la Commission contestés par la requérante sont du domaine public, la Commission fait remarquer que, si l'on suivait le raisonnement de la requérante, une autorité lançant un appel d'offres ne pourrait jamais annuler une procédure sans se voir accuser immédiatement de porter atteinte à l'image de marque de l'un des participants, avec l'obligation connexe de réparer le préjudice en découlant. De plus, si tel était le cas, après l'attribution d'un marché, les participants n'ayant pas obtenu le marché pourraient également revendiquer un droit à réparation, puisque l'acte de l'administration déclarerait la qualité de leur offre inférieure à celle de l'offre de l'adjudicataire. En tout état de cause, aucun dommage réel causé à l'image de marque existant au moment du dépôt du recours n'aurait été décrit ou prouvé. La Commission ajoute que la décision discrétionnaire du gouvernement polonais de destiner à d'autres objectifs les ressources financières mises à sa disposition dans le cadre du programme PHARE, et, partant de ne pas financer le projet, n'a rien à voir avec l'image de la requérante.
65 En ce qui concerne le lien de causalité, la Commission fait observer que la requérante, sur qui pèse la charge de la preuve, n'a pas démontré la relation entre, d'une part, la perte subie et, d'autre part, la décision litigieuse et l'appel d'offres litigieux. En effet, ce ne seraient pas ces actes qui auraient créé ce prétendu préjudice, puisque les frais auraient été supportés volontairement pour participer à l'appel d'offres, indépendamment de ses développements ultérieurs et en connaissance de la règle de non-remboursement de ces charges.
66 Il n'existerait pas non plus de lien de causalité entre lesdits actes et le prétendu manque à gagner puisque, même si la violation d'un droit avait été démontrée, ce serait l'autorité contractante, en l'occurrence le gouvernement polonais, qui serait responsable de cette violation et non pas la Commission.
67 Ce serait également le cas en ce qui concerne le prétendu préjudice résultant de l'atteinte portée à l'image de marque de la requérante, puisque ce préjudice ne pourrait être que la conséquence de la publicité extérieure donnée à la décision litigieuse et à l'appel d'offres litigieux ainsi qu'à la procédure. La cause de ce prétendu préjudice serait donc le responsable de cette publicité et non pas les actes de la Commission, éventuellement rendus publics.
Appréciation du Tribunal
68 Selon une jurisprudence constante, l'engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté suppose la réunion d'un ensemble de conditions en ce qui concerne l'illégalité du comportement reproché aux institutions communautaires, la réalité du dommage et l'existence d'un lien de causalité entre le comportement et le préjudice invoqué (voir arrêt de la Cour du 17 mai 1990, Sonito e.a./Commission, C-87/89, Rec. p. I-1981, point 16). En outre, le préjudice doit découler de façon suffisamment directe du comportement reproché (voir arrêt du Tribunal du 25 juin 1997, Perillo/Commission, T-7/96, Rec. p. II-1061, point 41).
69 En ce qui concerne le préjudice résultant de la perte subie, à savoir les charges et frais encourus par la requérante pour sa participation à l'appel d'offres, il y a d'abord lieu de rappeler que, en vertu de l'article 23, paragraphe 1, de la réglementation générale, le pouvoir adjudicateur peut, avant d'attribuer le marché, sans de ce fait encourir aucune responsabilité à l'égard des soumissionnaires et quel que soit l'état d'avancement des procédures conduisant à la conclusion du contrat, décider de clôturer ou d'annuler la procédure d'appel d'offres conformément au paragraphe 2, ou bien prescrire de recommencer la procédure, si nécessaire, sur d'autres bases. Il résulte de l'utilisation de l'adverbe «notamment» dans l'article 23, paragraphe 2, de la réglementation générale que la liste y contenue n'est pas exhaustive. En outre, il est précisé dans les instructions aux soumissionnaires, sous la rubrique «F. Sélection du contractant», cinquième alinéa, du dossier d'appel d'offres du 13 juin 1995 que le pouvoir adjudicateur n'est pas tenu d'accepter l'offre la plus basse ou d'attribuer le marché.
70 Ensuite, il ressort de l'article 23, paragraphe 3, de la réglementation générale que, en cas d'annulation d'une procédure d'appel d'offres, les soumissionnaires n'ont droit à aucune indemnisation.
71 Il s'ensuit que, en principe, les charges et frais encourus par un soumissionnaire pour sa participation à un appel d'offres ne sauraient constituer un préjudice susceptible d'être réparé par l'octroi de dommages-intérêts.
72 Cependant, ladite disposition ne saurait, sans risquer de porter atteinte aux principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime, s'appliquer dans les cas où une violation du droit communautaire dans la conduite de la procédure d'appel d'offres a affecté les chances d'un soumissionnaire de se voir attribuer un marché.
73 Or, en l'espèce, même si la requérante avait démontré que la Commission avait commis une violation du droit communautaire dans la conduite de la procédure d'appel d'offres, ce qui n'est pas le cas, cette éventuelle violation n'aurait pas compromis les chances du consortium d'obtenir le marché. En effet, c'est le retrait de l'étude faisant l'objet des deux appels d'offres concernés du programme PHARE PL 9406, accepté par la Commission en application de l'article 3, paragraphe 2, du règlement n_ 3906/89, qui a mis fin à la procédure d'appel d'offres (voir ordonnance du 13 juin 1997, TEAM et Kolprojekt/Commission, précitée, point 27) et qui a donc scellé le destin de l'offre du consortium. La requérante n'a pas démontré que ce retrait était contraire au droit communautaire.
74 La requérante n'a pas non plus démontré que le prétendu comportement de la Commission était la cause dudit retrait. En effet, il ressort de la télécopie du 28 mai 1996 que le ministère du Transport et de l'Économie maritime de la république de Pologne a invoqué deux séries de raisons à l'appui de sa demande tendant à ce que l'étude soit retirée du programme PHARE en question, dont l'une était tirée de facteurs extérieurs, tenant à la modernisation prévue de ladite jonction et à de nouvelles activités prioritaires de préinvestissement sur une autre ligne. Par ailleurs, la requérante elle-même affirme que c'est seulement pour partie que le retrait a été provoqué par le comportement de la Commission (voir ci-dessus point 37). Dans ces circonstances, force est de constater que le lien de causalité entre le prétendu comportement de la Commission et le préjudice invoqué par la requérante n'est pas suffisamment direct.
75 Il s'ensuit que la requérante n'a pas établi l'existence d'un lien de causalité entre un comportement illégal de la Commission et le préjudice résultant de la perte subie.
76 Pour ce qui est du préjudice résultant du manque à gagner, il suffit de constater qu'il présuppose que la requérante avait droit à l'attribution du marché. A cet égard, il y a lieu de souligner que, même si le comité d'évaluation avait proposé l'offre du consortium, la requérante n'aurait pas été assurée d'obtenir le marché, car l'adjudicateur n'est pas lié par la proposition du comité d'évaluation, mais dispose d'un pouvoir d'appréciation important sur les éléments à prendre en considération en vue de la prise d'une décision d'attribuer le marché (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 8 mai 1996, Adia Interim/Commission, T-19/95, Rec. p. II-321, point 49). Il en résulte qu'il ne s'agissait pas d'un préjudice né et actuel, mais futur et hypothétique.
77 Quant à l'atteinte portée à son image de marque, à supposer même qu'elle se soit dégradée, ce qui n'a pas été prouvé, la requérante n'a pas été en mesure d'établir un lien de causalité entre un comportement illégal de la Commission et le préjudice en résultant prétendument. Elle se borne à affirmer que ce sont les motifs effectifs pour lesquels la procédure a été bloquée, encore obscurs et mystérieux, qui auraient jeté un discrédit sur ses capacités techniques et professionnelles et qui auraient donc nui et continueraient à nuire à sa réputation.
78 Dans ces conditions, les conclusions en indemnité doivent être rejetées comme non fondées.
79 Sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur l'exception d'inadmissibilité soulevée par la Commission à l'encontre des deux documents déposés par la requérante à l'audience, à savoir une lettre, datée du 21 août 1995, du ministère du Transport et de l'Économie maritime de la république de Pologne à la Commission et une version confidentielle du procès-verbal d'une réunion entre des représentants de la Commission et du ministère du Transport et de l'Économie maritime de la république de Pologne, concernant l'évaluation des offres soumises dans le cadre de l'appel d'offres du 13 juin 1995, tenue à Bruxelles le 13 septembre 1995, il y a lieu de constater qu'il résulte de ce qui précède que ces documents ne présentent aucun intérêt pour la solution du litige. Lesdits documents n'ont donc pas été insérés dans le dossier et n'ont, dès lors, pas été pris en considération par le Tribunal aux fins du présent arrêt.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
80 Aux termes de l'article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé en ses conclusions et la Commission ayant conclu à sa condamnation aux dépens relatifs aux conclusions en indemnité, il y a lieu de statuer en ce sens.
81 En ce qui concerne les dépens relatifs aux conclusions en annulation, réservés dans l'ordonnance du 13 juin 1997, TEAM et Kolprojekt/Commission, précitée, il convient de constater que, en vertu de l'article 87, paragraphe 6, du règlement de procédure, en cas de non-lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens. La Commission n'a pas présenté de conclusions en ce qui concerne ces dépens. Il sera fait une juste appréciation du comportement des deux parties en condamnant chacune d'elles à supporter ses propres dépens.
82 Quant à la demande de la requérante visant à ce que, même au cas où elle succomberait en ses moyens, la Commission soit condamnée à l'ensemble des dépens, il suffit de noter que la requérante n'a avancé aucun élément susceptible de motiver l'application de l'article 87, paragraphe 3, second alinéa, du règlement de procédure.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL
(quatrième chambre)
déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) La requérante supportera l'ensemble des dépens relatifs aux conclusions en indemnité.
3) Chaque partie supportera ses propres dépens exposés dans le cadre des conclusions en annulation.