CELEX: 61999CJ0377
FEOGA
Apurement des comptes
Exercice 1995
Cultures arables

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 7 octobre 1999, la République fédérale d'Allemagne a, en vertu de l'article 230, premier alinéa, CE, demandé l'annulation partielle de la décision 1999/596/CE de la Commission du 28 juillet 1999, modifiant la décision 1999/187/CE relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1995 (JO L 226, p. 26, ci-après la «décision attaquée»), en tant qu'elle applique à la République fédérale d'Allemagne une correction forfaitaire de 5 % des dépenses déclarées au titre du soutien financier dans le secteur des cultures arables dans le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, soit un montant de 30 394 115,33 DEM, au lieu de 2 %, soit un montant de 12 157 646,13 DEM.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
Règlements relatifs au financement de la politique agricole commune
2 Le recours porte sur le versement de paiements compensatoires en fonction des surfaces cultivées dans le secteur des cultures arables qui relèvent, d'une part, de la réglementation générale prévue par le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), et, d'autre part, de règlements spécifiques, à savoir, le règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (JO L 181, p. 12), le règlement (CEE) n° 2078/92 du Conseil, du 30 juin 1992, concernant des méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que l'entretien de l'espace naturel (JO L 215, p. 85), et le règlement (CEE) n° 2080/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime communautaire d'aides aux mesures forestières en agriculture (JO L 215, p. 96).
3 L'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 dispose que la section «garantie» du FEOGA finance les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles.
4 Aux termes de l'article 5, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 729/70, la Commission apure les comptes des services et organismes habilités par les États membres à payer les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, sur la base des documents transmis par les États membres conformément à l'article 5, paragraphe 1, sous b), du même règlement.
5 En application de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70, les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, prévenir et poursuivre les irrégularités et récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences. En vertu de l'article 8, paragraphe 2, du même règlement, à défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres.
Système intégré de gestion et de contrôle
6 L'article 1er, paragraphe 1, sous a), du règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires (JO L 355, p. 1), prévoit que chaque État membre crée un système intégré de gestion et de contrôle, qui s'applique, notamment, au régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, établi par le règlement n° 1765/92.
7 Selon l'article 2 du règlement n° 3508/92, le système intégré de gestion et de contrôle comprend, notamment, une base de données informatisée, un système alphanumérique d'identification des parcelles agricoles, des demandes d'aides et un système intégré de contrôle.
8 Conformément à l'article 1er, paragraphe 4, du règlement n° 3508/92, on entend, aux fins de ce règlement, par parcelle agricole, une portion continue de terrain sur laquelle une seule culture est faite par un seul exploitant. L'article 4 du même règlement précise que le système alphanumérique d'identification des parcelles agricoles est constitué sur la base, notamment, de plans et de documents cadastraux. Toutefois, en vertu de l'article 3 du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires (JO L 391, p. 36), bien que le système d'identification prévu à l'article 4 du règlement n° 3508/92 soit établi au niveau des parcelles agricoles, les États membres peuvent prévoir le recours à une unité autre que la parcelle agricole, tels la parcelle cadastrale ou l'îlot de culture.
Corrections forfaitaires
9 Les orientations de la Commission en matière de corrections forfaitaires, applicables notamment à l'exercice financier 1995, ont été définies dans le document n° VI/216/93 du 3 juin 1993 (ci-après le «document VI/216/93»), qui contient les dispositions suivantes:
«Pour déterminer si une correction financière s'impose et, dans l'affirmative, de quel taux, l'essentiel consistera généralement à évaluer le degré de risque de pertes pour les fonds communautaires par suite d'une carence de contrôle. Les éléments particuliers à prendre en considération sont notamment les suivants:
1. S'agit-il d'une carence concernant l'efficacité du système de contrôle en général, l'efficacité d'un élément particulier du système ou l'exécution d'un contrôle ou de plusieurs contrôles en vertu du système?
2. L'importance de la carence dans l'ensemble des contrôles administratifs, physiques ou autres prévus.
3. La sensibilité des mesures à la fraude, compte tenu particulièrement de l'incitation économique en cause.»
10 Ce document prévoit l'application par la Commission des taux de correction forfaitaire suivants:
«A. 2 % des dépenses, si la carence se limite à certains éléments du système de contrôle de moindre importance ou à l'exécution de contrôles qui ne sont pas essentiels pour garantir la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut raisonnablement être conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était mineur.
B. 5 % de la dépense, si la carence concerne des éléments importants du système de contrôle ou l'exécution de contrôles qui jouent un rôle important pour la détermination de la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut être raisonnablement conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif.
C. 10 % de la dépense, si la carence concerne l'ensemble ou les éléments fondamentaux du système de contrôle ou encore l'exécution de contrôles essentiels destinés à garantir la régularité de la dépense, de sorte que l'on peut raisonnablement conclure qu'il existait un risque élevé de pertes généralisées pour le FEOGA.»
Procédure de conciliation
11 La décision 94/442/CE de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d'une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), Section «garantie» (JO L 182, p. 45), a créé un organe de conciliation. Aux termes de l'article 1er, paragraphe 2, sous a), de cette décision, «la position prise par l'organe de conciliation ne préjuge pas la décision définitive de la Commission en matière d'apurement des comptes».
La réglementation nationale
12 Selon l'article 3, paragraphe 4, de la Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung (règlement allemand sur les paiements compensatoires pour les cultures arables, BGBl. 1995 I, p. 1562, ci-après la «KAV»), une parcelle agricole est «une surface agricole continue d'un producteur, plantée d'une variété de plante agricole ou mise en jachère, constituée d'une ou de plusieurs parcelles cadastrales ou portions de parcelles cadastrales. Un terrain est une parcelle agricole au sens de la première phrase».
13 Selon l'article 3, paragraphe 3, de la KAV, une parcelle cadastrale est «une surface délimitée dans le cadastre».
14 Enfin, selon l'article 3, paragraphe 4, sous a), de la KAV, un îlot constitue «une surface agricole continue d'un producteur, plantée d'une ou de plusieurs variétés de plantes agricoles ou mise en jachère, entourée de limites naturelles ou de surfaces qui ne sont pas exploitées par ce même producteur. Un îlot peut être constitué d'une ou de plusieurs parcelles cadastrales ou portions de parcelles cadastrales».
Les faits et la procédure précontentieuse
15 Au titre de l'exercice financier 1995, correspondant à l'année de récolte 1994, le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale a accordé des aides dans le secteur des cultures arables. L'utilisation de ces aides était régie par le système intégré de gestion et de contrôle mis en place dans ce Land conformément aux règlements nos 3508/92 et 3887/92.
16 En vue de l'apurement des comptes pour l'exercice financier 1995, les services de la Commission ont mené une inspection dans le Land en question du 23 au 27 octobre 1995 afin de contrôler l'application des règlements nos 1765/92, 2078/92 et 2080/92.
17 Par lettre du 13 février 1996, la Commission a transmis ses observations aux autorités allemandes, en attirant leur attention sur des erreurs constatées dans l'administration et le contrôle du régime des cultures arables dans le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, notamment dans le ressort de l'Amt für Landwirtschaft Schwerin (ci-après l'«Amt Schwerin»).
18 Les autorités allemandes ont répondu par lettre du 25 avril 1996. Divers courriers ont ensuite été échangés entre les parties jusqu'en octobre 1996.
19 Par lettre du 17 juin 1997, la Commission a communiqué aux autorités allemandes les conclusions provisoires de son inspection et proposé une correction de 5 % des dépenses, correspondant à un montant de 30 394 115,33 DEM.
20 Une réunion bilatérale s'est tenue le 24 juin 1997. Elle a été suivie d'un courrier en date du 8 juillet 1997, adressé aux autorités allemandes, dans lequel la Commission maintenait son évaluation des résultats de l'inspection.
21 Par lettre du 3 septembre 1997, les autorités allemandes ont transmis leurs observations sur ce courrier à la Commission.
22 Par lettre du 12 juin 1998, la Commission a notifié aux autorités allemandes de manière formelle, au sens de la décision 94/442, les conclusions de l'inspection menée en octobre 1995 dans le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale. Elle indiquait que, sur la base des explications fournies par les autorités allemandes dans leur courrier du 3 septembre 1997, elle renonçait à la correction financière de 5 % et considérait qu'une correction de 2 %, soit un montant de 12 157 646,13 DEM, serait appropriée. La Commission se réservait néanmoins la possibilité d'augmenter le taux de correction si une inspection menée au cours de l'année 1998 faisait apparaître des doutes quant à l'exactitude desdites explications ayant abouti à la modification de ce taux. La réserve de la Commission portait sur l'information fournie par les autorités allemandes selon laquelle, dans le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, près de 90 % des îlots étaient consacrés à la monoculture ou mis en jachère. La Commission ajoutait que ses conclusions pouvaient faire l'objet d'une demande de conciliation conformément à la décision 94/442.
23 Par lettre du 28 juillet 1998, le gouvernement allemand a sollicité l'ouverture d'une procédure de conciliation.
24 En août 1998, les services de la Commission ont effectué une seconde inspection dans le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale.
25 À la suite de cette inspection, la Commission a, par lettre du 24 novembre 1998, demandé aux autorités allemandes de lui communiquer des informations complémentaires. Cette lettre, dont une copie a été adressée à l'organe de conciliation, comportait notamment le passage suivant:
«Puis-je encore attirer votre attention sur un aspect, qui pourrait revêtir toute son importance dans le cadre d'une procédure de conciliation. Au cours d'une mission de contrôle commune de la DG VI et du contrôle financier au mois d'août 1998, il est apparu que, pour beaucoup de demandes, la superficie effectivement exploitée ne correspondait pas à la surface cadastrale des parcelles, ou que la surface effectivement exploitée n'avait pas été totalement déclarée en tant que parcelle agricole. Si les données relatives aux surfaces effectivement exploitées ne proviennent pas du cadastre mais reposent sur des indications de l'agriculteur, la nécessité de mesurer les parcelles agricoles lors des contrôles sur place en serait encore renforcée. Dans une telle hypothèse, l'argument des autorités allemandes selon lequel 90 % environ des îlots sont exploités en monoculture, voire totalement mis en jachère, perdrait de sa valeur. La question est actuellement en cours d'examen et je vous saurais gré de me communiquer dès que possible vos éventuels commentaires à ce sujet.»
26 Différents écrits ont été échangés entre les autorités allemandes, la Commission et l'organe de conciliation en novembre et décembre 1998. Par une lettre du 11 décembre 1998, le gouvernement allemand a en particulier répondu aux interrogations formulées par la Commission dans son courrier du 24 novembre 1998, en expliquant que l'apparente différence entre les surfaces déclarées et les surfaces enregistrées au cadastre ainsi que la prétendue nécessité de mesurage en découlant résultaient d'une méprise de la Commission sur la présentation de certains documents fournis par la requérante.
27 Dans son rapport final, adopté le 30 décembre 1998, l'organe de conciliation a indiqué qu'il avait connaissance des doutes exprimés par la Commission dans sa lettre du 24 novembre 1998 concernant, d'une part, le nombre des contrôles effectués sur place dans le ressort de l'Amt Schwerin et, d'autre part, la pertinence de l'argument des autorités allemandes selon lequel le mesurage préconisé par la Commission dans un très grand nombre de cas était superflu. L'organe de conciliation a communiqué l'avis suivant:
«a) Même s'il est vrai qu'aucun cas d'abus manifeste n'a été constaté, il n'en demeure pas moins que le régime de contrôle a présenté certaines lacunes en 1994.
b) Il ne peut être nié que, selon l'examen du dossier et l'audition des parties, le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale a entrepris dès 1994 des efforts sérieux pour mettre en place un régime de contrôle applicable afin d'éviter que le FEOGA ne subisse des pertes. S'agissant d'un nouveau Land qui doit encore se familiariser avec le système administratif de la Communauté, ces efforts méritent une reconnaissance particulière.
c) L'organe de conciliation considère en conséquence qu'il était justifié, en tout état de cause, de ne pas appliquer le taux de correction de 5 % prévu initialement par les services de la Commission.»
28 Dans son rapport de synthèse du 12 janvier 1999, la Commission a maintenu sa proposition d'appliquer un taux de correction financière de 2 %, au lieu de 5 %, sous réserve que l'information fournie par les autorités allemandes selon laquelle, dans le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, environ 90 % des îlots étaient consacrés à une seule utilisation (monoculture ou mise en jachère) soit confirmée par un contrôle d'apurement des comptes ultérieur. La Commission mentionnait que la République fédérale d'Allemagne avait saisi l'organe de conciliation.
29 Dans un complément au rapport de synthèse, daté du 27 mai 1999 mais reçu par les autorités allemandes le 21 juin 1999 (ci-après le «complément au rapport de synthèse»), la Commission a pris position sur le rapport final de l'organe de conciliation du 30 décembre 1998. Elle a fait valoir que le système de contrôle ne présentait pas d'abus manifestes mais des lacunes graves justifiant une correction de 5 %. Elle a indiqué que le résultat de la seconde inspection, menée en août 1998, avait mis au jour une situation encore plus grave qu'elle ne pensait et que ce résultat avait été porté à la connaissance des autorités allemandes par sa lettre du 24 novembre 1998, dont l'organe de conciliation avait eu connaissance bien qu'il n'en ait pas tenu compte dans son rapport final. La Commission a notamment relevé que 15 % des îlots étaient consacrés à la polyculture et que les parcelles agricoles faisant partie de ces îlots représentaient 29 % du total des parcelles. La Commission a également mentionné que la quasi-totalité des îlots étaient composés d'un ensemble de parcelles cadastrales et que plus de la moitié des parcelles cadastrales étaient partagées entre deux ou plusieurs îlots de culture, appartenant souvent au même producteur.
30 Par lettre du 18 juin 1999, la Commission a communiqué aux autorités allemandes ses conclusions définitives sur l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», pour l'exercice financier 1995, en ce qui concerne le secteur des cultures arables, en se référant à la procédure de conciliation. Ces conclusions sont en substance identiques aux observations figurant dans le complément au rapport de synthèse.
31 Après consultation des États membres par le comité du FEOGA le 22 juin 1999, la Commission a adopté la décision attaquée. Celle-ci a imposé à la République fédérale d'Allemagne une correction financière de 5 % des dépenses déclarées au titre du soutien financier dans le secteur des cultures arables dans le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, soit un montant de 30 394 115,33 DEM.
Sur le premier moyen
Argumentation des parties
32 Par son premier moyen, le gouvernement allemand soutient que la réserve formulée par la Commission dans sa notification formelle du 12 juin 1998, relative à l'application d'un taux de correction de 2 %, est devenue caduque.
33 Ce gouvernement rappelle que la Commission avait, par cette notification, formellement proposé de limiter le taux de correction à 2 % sous réserve qu'une inspection menée au cours de l'année 1998 ne démente pas l'information fournie par les autorités allemandes le 3 septembre 1997 selon laquelle, dans le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, près de 90 % des îlots étaient consacrés à la monoculture ou mis en jachère.
34 Or, l'inspection menée en août 1998 aurait confirmé ladite information. Le gouvernement allemand souligne que la Commission a reconnu que près de 90 % des îlots 85 % selon les chiffres qu'elle a fournis étaient effectivement consacrés à la monoculture ou mis en jachère. La différence de 5 % ne serait pas significative. Elle s'expliquerait par le fait que la Commission a exclu de son calcul les îlots faisant l'objet de plusieurs cultures, même s'ils pouvaient bénéficier d'aides d'un montant identique, tandis que les autorités allemandes les avaient inclus. De plus, de faibles différences pourraient résulter du fait que les chiffres des autorités allemandes proviennent de 1995 alors que ceux de la Commission résultent d'un échantillonnage réalisé en 1998.
35 Selon le gouvernement allemand, dès lors que l'information fournie était confirmée, la réserve devenait caduque et la Commission ne pouvait plus modifier sa proposition de correction de 2 % figurant dans sa notification formelle du 12 juin 1998, d'autant que cette proposition avait constitué la base des discussions entre les parties et devant l'organe de conciliation. La Commission serait liée par les termes de la réserve.
36 La Commission conteste le premier moyen du gouvernement allemand en faisant valoir, premièrement, qu'il repose sur une interprétation erronée de la réserve formulée dans sa notification formelle du 12 juin 1998 et, deuxièmement, que cette réserve n'avait pas d'effet contraignant.
37 La Commission explique, d'une part, que sa réserve reflétait les doutes qu'elle nourrissait sur les conséquences sur le budget communautaire de l'information fournie par les autorités allemandes. Selon cette information, 90 % des superficies déclarées ne présentaient pas de risques. La Commission observe qu'il était important de vérifier si ces données n'étaient pas trompeuses et si les 10 % restants ne représentaient pas une surface importante.
38 La seconde inspection, menée en août 1998, aurait révélé, en premier lieu, qu'environ 15 %, et non 10 %, des îlots étaient ensemencés de plusieurs cultures. La Commission précise que cette constatation n'a cependant pas été décisive, en soi, mais a joué un rôle dans sa décision finale.
39 La Commission se serait aperçue, en deuxième lieu, que 29 % des parcelles agricoles étaient situées dans des îlots consacrés à la polyculture et pouvaient donc présenter un risque.
40 En troisième lieu, la Commission conteste l'assertion du gouvernement allemand selon laquelle les îlots consacrés à la monoculture ou mis en jachère, représentant selon lui 90 % de l'ensemble des îlots, ne devaient pas être mesurés car un contrôle visuel pouvait suffire. La Commission fait valoir que c'est uniquement lorsque les îlots se composent de parcelles cadastrales entières que leur mesurage n'est pas nécessaire. Dans ce cas, en effet, la vérification peut se faire à l'oeil nu. Cependant, la seconde inspection, menée en août 1998, aurait révélé que de nombreux îlots n'étaient pas constitués de parcelles cadastrales entières mais que, au contraire, des parcelles cadastrales dépassaient des îlots. Dès lors, selon la Commission, même lesdits 90 % des îlots consacrés à une seule utilisation pouvaient présenter des risques et auraient dû faire l'objet de mesurage.
41 La Commission soutient que les résultats de la seconde inspection lui ont permis de conclure que la surface à risque totale était plus importante que ne l'avait laissé entendre le gouvernement allemand. Ainsi, contrairement à l'analyse de ce dernier, ladite inspection aurait renforcé ses doutes et confirmé le bien-fondé de sa réserve.
42 S'agissant, d'autre part, du prétendu effet contraignant de la réserve, la Commission fait valoir que celle-ci n'était qu'un avis formulé provisoirement par ses services dans le cadre de l'instruction du dossier, par lequel elle n'était pas liée pour sa décision finale.
Appréciation de la Cour
43 Le moyen présenté par le gouvernement allemand soulève, premièrement, une question d'appréciation des faits et, deuxièmement, une question quant aux effets en droit de la réserve formulée par la Commission dans sa notification formelle du 12 juin 1998.
44 Afin de vérifier, en premier lieu, si l'analyse des faits présentée par le gouvernement allemand est correcte, il convient de tenir compte des observations formulées par la Commission dans ladite notification ainsi que dans sa lettre du 24 novembre 1998.
45 La notification formelle du 12 juin 1998 révèle que c'est l'information fournie par les autorités allemandes sur le pourcentage très élevé d'îlots consacrés à une seule utilisation qui a amené la Commission à réduire le taux de correction initialement proposé. La Commission a estimé que le risque pouvait, de ce fait, être moins important qu'elle ne l'avait initialement évalué. Elle a néanmoins subordonné la mise en oeuvre de sa proposition de révision du taux de correction à la vérification de l'information fournie.
46 Dans sa lettre du 24 novembre 1998, rédigée après la seconde inspection, menée en août 1998, la Commission s'est interrogée sur l'absence de concordance entre les superficies exploitées et la surface cadastrale enregistrée et a évoqué la nécessité qui pourrait en résulter de mesurer les parcelles agricoles ne correspondant pas aux surfaces enregistrées au cadastre.
47 Il ressort de ces deux documents que la Commission avait des doutes sur l'étendue des surfaces à risque, et il y a lieu de comprendre la réserve comme l'expression de ces doutes. Si l'inspection annoncée ne pouvait permettre de lever les doutes, la Commission prévoyait d'appliquer la réserve et de reconsidérer le taux de correction proposé. La Commission entendait donc évaluer l'ampleur du risque de pertes pour le FEOGA en vérifiant non seulement l'exactitude du pourcentage d'îlots prétendument consacrés à la monoculture ou mis en jachère, mais également sa pertinence.
48 Force est de constater que la seconde inspection n'a pas dissipé les doutes de la Commission mais les a, au contraire, renforcés. En effet, même si l'information fournie par les autorités allemandes selon laquelle, dans le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, 90 % des îlots étaient consacrés à la monoculture ou mis en jachère, pouvait être considérée comme globalement correcte, à 5 % près, la Commission a pu estimer, à la suite de cette inspection, que le risque n'était pas limité aux 10 % restants, mais pouvait être plus important compte tenu du fait que les parcelles agricoles situées dans les îlots consacrés à la monoculture ou mis en jachère ne correspondaient pas, dans bien des cas, aux parcelles cadastrales. Elles ne pouvaient dès lors pas être vérifiées visuellement et, en l'absence de mesurage, pouvaient présenter des risques de surdéclaration.
49 Dès lors, contrairement aux allégations du gouvernement allemand, la seconde inspection, menée en août 1998, et les échanges ultérieurs n'ont pas dissipé les doutes de la Commission sur le caractère éventuellement trompeur de l'information fournie par les autorités allemandes sur le pourcentage d'îlots consacrés à la monoculture ou mis en jachère. Dans ces conditions, la Commission pouvait, selon les termes mêmes de la réserve, revenir au taux de correction de 5 % qu'elle avait initialement envisagé.
50 S'agissant, en second lieu, des effets en droit de la réserve, il convient de constater que, en toute hypothèse, contrairement aux prétentions du gouvernement allemand, la réserve ne reflétait que les conclusions temporaires de la Commission et n'avait pas un effet contraignant au sens où la Commission aurait été forcée de s'y soumettre même si cela avait dû la conduire à admettre des dépenses qu'elle considérait comme incompatibles avec la réglementation communautaire.
51 Ainsi que Mme l'avocat général le rappelle au point 58 de ses conclusions, la procédure d'apurement des comptes vise à constater non seulement la réalité et la régularité des dépenses, mais également la répartition correcte, entre les États membres et la Communauté, des charges financières résultant de la politique agricole commune, la Commission ne jouissant pas, à cet égard, d'un pouvoir d'appréciation lui permettant de déroger aux règles régissant cette répartition des charges (voir arrêt du 7 février 1979, France/Commission, 15/76 et 16/76, Rec. p. 321, point 28).
52 Étant donné les obligations qui s'imposent à la Commission dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes, force est de considérer que, dans l'hypothèse, qui ne s'est pas réalisée en l'espèce, où le respect des termes de la réserve l'aurait conduite à accepter des dépenses qu'elle estimait incompatibles avec la réglementation communautaire, la Commission aurait pu s'écarter de la réserve en donnant toutefois à la requérante la possibilité d'être entendue sur les motifs de son changement de position. La question relative au droit d'être entendu constitue un deuxième moyen invoqué par le gouvernement allemand, qui est examiné ci-après.
53 Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le premier moyen comme non fondé.
Sur le deuxième moyen
Argumentation des parties
54 Par son deuxième moyen, le gouvernement allemand soutient que la décision attaquée est entachée de vices de procédure. Il fait valoir que la Commission a introduit tardivement, au cours de la procédure, de nouveaux arguments qui ont élargi l'objet du litige en violation de la procédure de conciliation et du droit d'être entendu.
55 Selon le gouvernement allemand, c'est uniquement dans le complément au rapport de synthèse que la Commission a fait mention de quatre nouveaux éléments qui auraient déterminé la réévaluation du taux de correction de 2 à 5 %. Ces éléments sont les suivants:
l'évaluation des risques ne s'applique pas à 10 % ou à 15 % des îlots mais à 29 % de l'ensemble des parcelles agricoles;
la quasi-totalité des îlots se composent de plusieurs parcelles cadastrales;
plus de la moitié des parcelles cadastrales s'étendent au minimum sur deux îlots qui appartiennent souvent à un seul et même producteur. Dans ces cas, il ne peut être exclu que des surfaces surévaluées pour lesquelles une aide plus importante a été accordée aient été déclarées pour une parcelle agricole;
il existe un risque pour environ 50 % des parcelles agricoles du Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale.
56 Ces prétendues constatations ainsi que la proposition d'imposer une correction de 5 % n'auraient pas été communiquées à l'organe de conciliation. Elles n'auraient donc pas dû être prises en compte dans la décision attaquée.
57 Le gouvernement allemand ajoute que ces quatre éléments, sur lesquels la Commission s'appuierait largement dans son mémoire en défense, n'ont été portés à sa connaissance que le 21 juin 1999, lors de la communication du complément au rapport de synthèse, c'est-à-dire un jour avant la réunion du comité FEOGA. Ce gouvernement soutient que la Commission ne lui a pas donné un délai suffisant pour être entendu à ce sujet.
58 La Commission conteste qu'il y ait eu violation de la procédure de conciliation. Elle fait valoir que l'organe de conciliation était informé de tous les documents qu'elle avait en sa possession ainsi que des résultats de la seconde inspection, menée en août 1998, et de ses interrogations sur le caractère suffisant des contrôles sur place au moyen de mesurage. Elle soutient qu'elle n'a en réalité introduit aucun argument nouveau. Le fait que, dans les courriers qu'il a échangés avec la Commission, le gouvernement allemand n'ait pas suffisamment examiné le point de vue de celle-ci et que l'organe de conciliation n'en ait pas tenu compte dans son avis, ne pourrait pas être considéré comme un vice de procédure imputable à la Commission.
59 La Commission ajoute que la circonstance qu'elle soit revenue à sa première intention en déclarant que les résultats de la seconde inspection justifiaient un taux de correction de 5 %, n'entraînait en aucune manière une obligation d'introduire une nouvelle procédure de conciliation.
60 Quant à une prétendue violation du droit d'être entendu, la Commission conteste que des arguments nouveaux aient été présentés pour justifier le taux de correction plus élevé finalement appliqué. Tous les arguments pertinents, et en particulier le problème de la carence des contrôles et de l'absence de mesurage lors des contrôles, ont fait l'objet de discussions entre les parties. Les contrôles supplémentaires n'ont apporté que des précisions quantitatives mais aucun argument nouveau pouvant justifier une nouvelle discussion bilatérale.
61 La Commission ajoute par ailleurs que le gouvernement allemand pouvait encore prendre position sur les informations contenues dans le complément au rapport de synthèse, qui a été communiqué avant l'adoption de la décision attaquée.
Appréciation de la Cour
Sur la violation de la procédure de conciliation
62 Il y a lieu d'examiner si, en communiquant les quatre éléments mentionnés au point 55 du présent arrêt ainsi que la proposition de correction de 5 % après la clôture de la procédure de conciliation, la Commission a violé ladite procédure.
63 Le règlement n° 729/70, dans sa version applicable à l'époque des faits, ne contient pas de dispositions sur le déroulement précis de la procédure depuis l'opération de vérification menée par les services de la Commission jusqu'à la décision d'exclure certaines dépenses. Quant à la décision 94/442, il résulte de son article 1er que l'organe de conciliation peut être saisi après qu'une opération de vérification a été effectuée par la Commission, qu'une discussion bilatérale sur les résultats de cette vérification a eu lieu et que la Commission a communiqué formellement à l'État membre, en se référant à ladite décision, son intention d'exclure certaines dépenses.
64 En l'espèce, il convient de constater, tout d'abord, qu'une première inspection a été effectuée par les services de la Commission du 23 au 27 octobre 1995, qu'une réunion bilatérale s'est tenue le 24 juin 1997 et que la Commission a notifié au gouvernement allemand ses conclusions sur les résultats de son inspection par lettre du 12 juin 1998. Cette lettre fait référence à la décision 94/442 et précise que la Commission envisage d'exclure certaines dépenses. Ladite lettre remplit donc bien les conditions prévues à l'article 1er de la décision 94/442.
65 Il convient d'examiner, ensuite, si la communication tardive des quatre éléments mentionnés au point 55 du présent arrêt ainsi que de la proposition de correction de 5 % n'a pas néanmoins vidé de son utilité la saisine de l'organe de conciliation en ne lui donnant pas les moyens de se prononcer sur des aspects déterminants du litige, et si la Commission n'aurait pas dû introduire une nouvelle procédure de conciliation.
66 À cet égard, il y a lieu de considérer que, même si, aux termes de l'article 1er, paragraphe 2, sous a), de la décision 94/442, la position prise par l'organe de conciliation ne préjuge pas la décision définitive de la Commission et si cette dernière demeure donc libre d'adopter une décision qui diffère de l'avis adopté par l'organe de conciliation, la procédure de conciliation serait vidée de son effet utile si ledit organe n'avait pas connaissance de toutes les données déterminantes dont la Commission a disposé pour parvenir à sa décision.
67 Il ressort, en l'espèce, des arguments développés par les parties et des documents présentés devant la Cour que l'organe de conciliation a eu connaissance de tous les documents et informations dont disposait la Commission ainsi que de ses principales constatations. Il a été informé des résultats de la seconde inspection, menée en août 1998, et des craintes de la Commission quant aux risques de pertes pour le FEOGA à la suite de la constatation de différences entre, d'une part, les superficies exploitées et déclarées comme telles et, d'autre part, la surface cadastrale des parcelles. L'organe de conciliation a reçu copie de la lettre du 24 novembre 1998 adressée par la Commission aux autorités allemandes et de la réponse de celles-ci.
68 S'agissant, en particulier, des quatre éléments mentionnés au point 55 du présent arrêt, il y a lieu de constater qu'ils confirment, en les précisant au moyen de chiffres, les doutes précédemment exprimés par la Commission et portés à la connaissance tant des autorités allemandes que de l'organe de conciliation. Ces quatre éléments n'élargissent donc pas l'objet du litige contrairement aux allégations du gouvernement allemand.
69 Il s'ensuit que l'organe de conciliation a obtenu tous les documents en possession des parties et tous les arguments essentiels qu'elles ont développés. Le fait qu'un important contrôle sur place mené par les services de la Commission s'est déroulé au cours de la procédure de conciliation ne constitue pas un vice de procédure dès lors que le règlement n° 729/70, dans sa version applicable à l'époque des faits, n'exigeait pas que tous les contrôles pertinents aient lieu avant le début de la procédure de conciliation et que l'organe de conciliation a été tenu au courant des résultats de la seconde et dernière inspection et des interrogations qu'elle a suscitées dans le chef de la Commission.
70 S'agissant du taux de correction, l'organe de conciliation a été informé des hésitations de la Commission relatives à l'application d'un taux de 5 % ou de 2 % et a d'ailleurs présenté des observations à ce sujet. La décision 94/442 n'exige pas une évaluation précise des dépenses que la Commission envisage d'exclure à ce stade de la procédure.
71 Il convient dès lors de conclure que, en adoptant la décision attaquée, la Commission n'a pas violé la procédure de conciliation.
Sur la violation du droit d'être entendu
72 Ainsi qu'il a été relevé au point 68 du présent arrêt, les quatre éléments mentionnés par la Commission dans le complément au rapport de synthèse ne constituent pas des faits nouveaux élargissant l'objet du litige.
73 Il y a lieu de constater que la Commission a correctement informé le gouvernement allemand, dès le début de la procédure, des doutes qui étaient les siens. Une abondante correspondance a été échangée entre les parties. Après avoir reçu, le 12 juin 1998, notification formelle des conclusions de la première inspection, menée en octobre 1995, la requérante a eu le temps de présenter ses observations, et les a d'ailleurs présentées. Elle a encore pu le faire postérieurement à la lettre du 24 novembre 1998, par laquelle la Commission attirait son attention sur les différences entre les surfaces déclarées et les parcelles cadastrales et sur la nécessité éventuelle du mesurage. Le gouvernement allemand considère qu'il a répondu aux préoccupations de la Commission par sa lettre du 11 décembre 1998, mais force est de constater que sa réponse n'a pas permis de dissiper les doutes de la Commission.
74 En revanche, eu égard au fait que les autorités allemandes n'ont obtenu le complément au rapport de synthèse que le 21 juin 1999, c'est-à-dire un jour avant la réunion du comité FEOGA et environ cinq semaines avant l'adoption de la décision attaquée, la question peut se poser de savoir si la requérante a eu suffisamment de temps pour répondre aux observations contenues dans ce document.
75 Néanmoins, dans la mesure où tous les points importants avaient été précédemment portés à la connaissance du gouvernement allemand et où celui-ci a pu s'exprimer, notamment, sur les interrogations présentées par la Commission dans sa lettre du 24 novembre 1998, plus de huit mois avant la décision attaquée, il y a lieu de considérer que la procédure suivie n'a pas porté atteinte au droit de la République fédérale d'Allemagne d'être entendue.
76 Eu égard aux considérations qui précèdent il convient de rejeter le deuxième moyen comme non fondé.
Sur le troisième moyen
Argumentation des parties
77 Par son troisième moyen, le gouvernement allemand, d'une part, rejette certaines constatations de la Commission ainsi que son appréciation des faits qui l'auraient conduite à évaluer de manière inexacte les risques de pertes pour le FEOGA et, d'autre part, fait valoir que la Commission a utilisé certains éléments à deux reprises, d'abord au soutien d'une correction de 2 % puis au soutien d'une correction de 5 %.
Sur l'évaluation inexacte des risques fondée sur des constatations et appréciations des faits erronées
78 Le gouvernement allemand observe, en premier lieu, que la constatation de la Commission selon laquelle, dans le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, la quasi-totalité des îlots se composent de plusieurs parcelles cadastrales est exacte. Il fait cependant valoir que la Commission décrit là une situation dont elle avait déjà connaissance et conteste l'affirmation de cette dernière selon laquelle il serait nécessaire de mesurer les parcelles agricoles composées de plusieurs parcelles cadastrales. Il rejette également l'affirmation de la Commission selon laquelle la moitié des parcelles agricoles présenteraient des risques dans le Land concerné.
79 En second lieu, le gouvernement allemand soutient que la Commission a changé la base de calcul du taux de correction en passant du décompte des îlots consacrés à la polyculture, soit 15 % de l'ensemble des îlots, au décompte des parcelles agricoles comprises dans ces îlots, soit 29 % de l'ensemble des parcelles agricoles. Ce changement donnerait l'impression que le nombre de surfaces à risque a augmenté. Selon le gouvernement allemand, il ne s'agit cependant que d'un jeu de chiffres qui ne traduit en rien une modification de la situation. Dans les deux cas la même surface cultivée présentant des risques de surdéclarations serait visée et le contrôle de 15 % des îlots impliquerait automatiquement le contrôle de 29 % des parcelles agricoles. La prise en compte de 29 % des parcelles agricoles comme surface susceptible de présenter des risques n'aurait donc pas pour effet d'augmenter le risque de pertes pour le FEOGA.
80 En troisième lieu, le gouvernement allemand rejette l'affirmation de la Commission selon laquelle le risque de surdéclaration serait de 17,3 %. Le chiffre exact serait selon lui de 2,4 %. Il dénonce comme erroné le calcul du risque effectué par la Commission, consistant à appliquer le pourcentage de 17,3 % au pourcentage de 29 %, mentionné au point précédent, ce qui donnerait un résultat de 5 %.
81 En quatrième lieu, le gouvernement allemand fait valoir que des contrôles croisés ont été effectués en nombre suffisant.
82 En cinquième lieu, le gouvernement allemand admet que l'Amt Schwerin a procédé dans son ressort à moins de contrôles sur place qu'il n'avait été indiqué, mais il explique que cela était dû à des difficultés techniques ainsi qu'à des conditions météorologiques défavorables et affirme que ce fait est sans importance puisque les contrôles requis par le règlement n° 3887/92 ont bien été effectués.
83 Le gouvernement allemand rejette, en dernier lieu, la constatation de la Commission selon laquelle l'ensemble des mesures de vérification sur place, qui constituent un élément clé du contrôle, présente des lacunes et conduit à un risque de pertes important pour le FEOGA, justifiant une correction de 5 %.
84 La Commission fait valoir que, lorsqu'un îlot est composé de portions de parcelles cadastrales, il présente des risques justifiant qu'un mesurage soit effectué afin de déterminer les dimensions exactes des parcelles agricoles éligibles. Le fait que ce mesurage n'a généralement pas été effectué l'aurait conduite à adopter la décision attaquée. La Commission indique que, sur la base des demandes d'aides soumises à son contrôle financier, elle a pu estimer que les limites de plus de 50 % des parcelles agricoles ne correspondaient pas à celles des parcelles cadastrales.
85 S'agissant de l'évaluation du risque sur la base des parcelles agricoles et non des îlots, la Commission fait valoir que l'affirmation du gouvernement allemand selon laquelle un contrôle de 15 % des îlots revenait automatiquement à contrôler également 29 % des parcelles agricoles perd de vue l'essentiel, à savoir que, en pratique, il n'a pas été procédé à suffisamment de contrôles comportant des mesurages. La Commission a remis en cause le chiffre sur le pourcentage d'îlots consacrés à la polyculture comme n'étant pas pertinent et comme donnant faussement l'impression d'un risque limité pour le FEOGA.
86 S'agissant du montant de surdéclaration évalué à 17,3 % des superficies à risque, la Commission rappelle que ce fait a déjà été évoqué dans sa lettre du 17 juin 1997, dans laquelle elle indiquait que, dans les trois exploitations contrôlées, les demandes d'aide avaient porté sur 17,75 ha de surfaces prétendument mises en jachère, tandis que les fonctionnaires de la Commission avaient constaté une surface effective de 14,57 ha pendant le contrôle. Compte tenu du fait qu'il ne s'agissait pas d'un échantillon représentatif, le taux de correction proposé n'a pas été de 17 %, mais d'environ 5 %.
87 La Commission explique qu'elle a rapporté les déclarations excessives constatées (17,3 %) aux surfaces à risque estimées (29 %) et remarque que le pourcentage obtenu de plus de 5 % de déclarations excessives potentielles n'est pas éloigné du taux de correction de 5 % qu'elle a appliqué en se fondant sur les règles applicables en matière de correction forfaitaire. Au cours de l'audience, la Commission a précisé que le taux de correction qu'elle a appliqué est le résultat d'une appréciation globale de la gravité du manquement et du risque de pertes pour le FEOGA plutôt que d'un calcul mathématique précis.
88 Sur l'argument du gouvernement allemand relatif aux contrôles croisés, la Commission fait observer qu'elle ne conteste pas l'existence de contrôles administratifs mais qu'elle a constaté que, en règle générale, les contrôles, lorsqu'ils ont été effectués, n'ont pas comporté de mesurages suffisants.
89 La Commission prend acte des explications du gouvernement allemand sur les défaillances constatées dans le ressort de l'Amt Schwerin, mais relève que ces explications revêtent une importance secondaire à la lumière des motifs qu'elle a déjà invoqués pour justifier le taux de correction majoré.
90 La Commission souligne que c'est l'accroissement du risque qui justifie l'augmentation de la correction et non son ampleur exacte.
Sur l'utilisation des mêmes éléments pour justifier des taux de correction différents
91 Le gouvernement allemand fait valoir que la Commission s'est fondée à deux reprises sur les éléments suivants:
absence de contrôles croisés approfondis;
nombre de vérifications effectuées sur place par l'Amt Schwerin inférieur à ce qui a été déclaré;
existence de doutes quant à la réalité de l'analyse des risques que l'Amt Schwerin prétend avoir effectuée.
92 Selon la requérante, la Commission aurait à tort utilisé ces éléments pour justifier l'augmentation de la correction financière de 2 à 5 %, puisqu'elle les avait déjà pris en compte de manière exhaustive et définitive dans la proposition de correction financière de 2 %. La double utilisation des mêmes données constituerait un détournement de pouvoir.
93 La Commission fait valoir que les éléments en question n'ont pas été pris en compte de manière exhaustive et définitive lors de la réduction provisoire du taux de correction de 2 %. La Commission soutient par ailleurs qu'elle pouvait invoquer tous les arguments pertinents dans son évaluation globale finale sans qu'il puisse lui être reproché que certains d'entre eux avaient déjà été utilisés.
Appréciation de la Cour
Sur l'évaluation inexacte des risques fondée sur des constatations et appréciations des faits erronées
94 Il y a lieu de constater que l'évaluation du risque par la Commission et le gouvernement allemand diffère substantiellement.
95 Il convient cependant de rappeler que, lorsque la Commission refuse de porter à la charge du FEOGA certaines dépenses, au motif qu'elles ont été provoquées par des infractions à la réglementation communautaire imputables à un État membre, elle est tenue non pas de démontrer d'une façon exhaustive l'insuffisance des contrôles effectués par les États membres, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu'elle éprouve à l'égard des contrôles effectués par les autorités nationales. Cet allégement de la charge de la preuve pour la Commission s'explique par le fait que c'est l'État qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l'apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles et, le cas échéant, de l'inexactitude des affirmations de la Commission (arrêt du 18 mai 2000, Belgique/Commission, C-242/97, Rec. p. I-3421, point 104).
96 Ainsi, il appartenait au gouvernement allemand de démontrer que la Commission avait commis une erreur dans sa constatation de l'existence de lacunes dans le système de contrôle mis en place par les autorités allemandes et dans son appréciation du risque de pertes en découlant pour le FEOGA.
97 Or, force est de constater que le gouvernement allemand n'a pas contesté l'existence de défaillances dans le système de contrôle mis en place, notamment, dans le ressort de l'Amt Schwerin. S'il a pu émettre des doutes sur l'exactitude du chiffre de 17,3 % relatif aux surdéclarations, il n'est pas parvenu à démontrer que le chiffre de 2,4 % qu'il avance était correct ni à démontrer que la Commission avait commis une erreur dans son appréciation de l'étendue du risque pour le FEOGA fondée sur l'existence de défaillances portant sur des éléments importants du système de contrôle.
98 Il ressort en particulier des arguments échangés par les parties et des documents présentés devant la Cour que le gouvernement allemand n'a pas démontré que le chiffre de 10 % relatif au pourcentage d'îlots consacrés à la polyculture était pertinent aux fins de minimiser l'ampleur des conséquences des défaillances relevées. Au contraire, la seconde inspection menée par la Commission en août 1998 et les observations du gouvernement allemand ont confirmé que ce chiffre n'était pas pertinent.
99 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que le gouvernement allemand n'a pas apporté la preuve du caractère prétendument erroné de l'appréciation de la Commission. Celle-ci a pu considérer, à bon droit, que le risque de pertes pour le FEOGA, en l'absence de mesurage des parcelles agricoles situées dans les îlots consacrés à la polyculture comme dans les autres îlots, était significatif et justifiait une correction de 5 % conformément aux critères dégagées dans le document n° VI/216/93.
Sur l'utilisation des mêmes éléments pour justifier des taux de correction différents
100 Les arguments sur lesquels la Commission s'est appuyée pour parvenir à la décision attaquée comprennent en particulier les trois éléments mentionnés au point 91 du présent arrêt.
101 À cet égard, force est de constater que c'est à tort que la République fédérale d'Allemagne considère que la Commission ne pouvait plus prendre ces éléments en considération dans sa décision d'imposer un taux de correction de 5 % au motif qu'elle en avait déjà tenu compte dans sa proposition d'imposer un taux de correction de 2 %.
102 En effet, rien n'empêchait la Commission, en vue d'adopter la décision attaquée, de prendre en compte, comme elle l'a fait, l'ensemble des constatations et appréciations auxquelles ses services sont parvenus au cours de la procédure et qu'elle a jugées pertinentes. Ainsi, c'est à bon droit que la Commission a tenu compte des premières constatations de ses services relatives à des carences dans les contrôles effectués par l'Amt Schwerin, puis de l'information fournie par les autorités allemandes sur le pourcentage d'îlots consacrés à la monoculture ou mis en jachère, enfin des résultats de la seconde inspection, menée en août 1998, ainsi que de l'absence de réponse convaincante des autorités allemandes sur la question de la nécessité de mesurer les parcelles agricoles composant les îlots.
103 Il y a donc lieu de rejeter l'allégation du gouvernement allemand selon laquelle la Commission aurait abusivement utilisé à deux reprises les mêmes éléments.
104 Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le troisième moyen comme non fondé.
105 Aucun des moyens invoqués par la requérante n'ayant prospéré, il convient de rejeter le recours dans son ensemble.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
106 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République fédérale d'Allemagne et celle-ci ayant succombé en tous ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre)
déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) La République fédérale d'Allemagne est condamnée aux dépens.