CELEX: 61993TJ0432
Fondo Social Europeo
Decisión por la que se reduce la cuantía de una ayuda financiera
Recurso de anulación
Inexistencia
Admisibilidad
Vicios sustanciales de forma

Motivación de la sentencia
Marco jurídico, hechos y procedimiento
1 Con arreglo a lo dispuesto en la letra a) del apartado 2 del artículo 1 de la Decisión 83/516/CEE del Consejo, de 17 de octubre de 1983, sobre las funciones del Fondo Social Europeo (DO L 289, p. 38; EE 05/04, p. 26; en lo sucesivo, "Decisión 83/516"), en relación con el apartado 1 de su artículo 3, el Fondo Social Europeo (en lo sucesivo, "FSE") participará en la financiación de acciones de formación y orientación profesional, realizadas en el marco de la política de mercado de empleo de los Estados miembros.
2 Con arreglo al apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 2950/83 del Consejo, de 17 de octubre de 1983, sobre aplicación de la Decisión 83/516/CEE del Consejo (DO L 289, p. 1; EE 05/04, p. 22; en lo sucesivo, "Reglamento nº 2950/83"), la aprobación por el FSE de una solicitud de financiación presentada al amparo del apartado 1 del artículo 3 de la Decisión 83/516/CEE, llevará aparejada el abono de un anticipo del 50 % de la ayuda financiera del FSE, en la fecha prevista para el comienzo de la operación.
3 A tenor del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 2950/83, cuando la ayuda del Fondo no sea utilizada con arreglo a las condiciones fijadas en la decisión de aprobación de la solicitud, la Comisión podrá suspender, reducir o suprimir la ayuda, después de haber dado al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones.
4 En el año 1986, el Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (Departamento de Asuntos del FSE; en lo sucesivo, "DAFSE"), que depende del Ministerio portugués de Empleo y Seguridad Social, formuló una solicitud de ayuda del FSE para un conjunto de proyectos de formación profesional presentados por varias empresas, entre las que figuraban las empresas Socurte ° Sociedade de Curtumes a Sul do Tejo, Ld.ª, Quavi ° Revestimentos de Cortiça, Ld.ª y Stec ° Sociedade Transformadora de Carne, Ld.ª (en lo sucesivo, "demandantes"), empresas que ejercen su actividad, respectivamente, en el sector de la curtiduría, en el sector de la fabricación de aglomerados y elementos decorativos de corcho, de preparación del corcho en planchas y de su comercialización, y, por último, en el sector de la producción y comercialización de carne de cerdo. El expediente en el que se agruparon estos diferentes proyectos, al que se asignó el número 860012/P1, fue aprobado mediante la Decisión C (86)0736 de la Comisión, de 7 de mayo de 1986, según la cual la participación financiera del FSE en el proyecto sería de 874.905.836 ESC, en relación con un importe global de 1.905.322.299 ESC.
5 El 16 de junio de 1986, el DAFSE informó a las empresas interesadas, entre ellas a las demandantes, acerca de la decisión aprobatoria adoptada por la Comisión, indicando a cada una de ellas el importe de la participación del FSE en el correspondiente proyecto de formación presentado (39.954.074 ESC para Socurte, 61.955.645 ESC para Quavi y 202.073.029 ESC para Stec). El DAFSE indicó también a dichas empresas el importe de la contribución acordada por los poderes públicos portugueses para las acciones de formación que aquéllas iban a emprender (29.416.970 ESC para Socurte, 50.690.990 ESC para Quavi y 165.332.478 ESC para Stec).
6 Con base en las cantidades de las que habían de beneficiarse sus acciones, las dos primeras demandantes obtuvieron un anticipo equivalente al 50 % de la ayuda concedida por el FSE, mientras que la tercera empresa demandante, debido a un retraso en el comienzo de la acción de formación, obtuvo dos anticipos. Por otra parte, cada una de las empresas demandantes se benefició de varios pagos efectuados por las autoridades nacionales, en virtud de la contribución de los fondos públicos portugueses.
7 Una vez concluidas sus acciones de formación profesional, las demandantes presentaron la correspondiente solicitud de pago del saldo de la ayuda financiera del FSE, previa transmisión del informe final de evaluación de las acciones al que se refiere el apartado 4 del artículo 5 del Reglamento nº 2950/83, en el que constaba que el coste de las acciones había sido inferior al presupuesto aprobado: en 14.962.107 ESC para Socurte (20,6 %), en 7.864.023 ESC para Quavi (6,3 %) y en 130.377.456 ESC para Stec (45,2 %).
8 A la espera de la decisión de la Comisión sobre las solicitudes de pago del saldo presentadas por las demandantes, el DAFSE procedió a efectuar, en 1988 y en 1990, abonos complementarios de fondos en favor de las demandantes, bien en concepto de contribución de los fondos públicos portugueses, bien en concepto de ayuda del FSE.
9 El 18 de marzo de 1991, el DAFSE envió a las demandantes un escrito comunicándoles que "la Comisión de las Comunidades Europeas había aprobado la solicitud de pago del saldo relativa al expediente mencionado más arriba" (860012/P1) y que, "a tenor de la decisión de la Comisión anteriormente mencionada", la participación del FSE en la acción realizada por Socurte se elevaba a 17.977.037 ESC, en la acción realizada por Quavi a 30.977.827 ESC y en la acción realizada por Stec a 49.500.000 ESC. De ello se deducía, según el DAFSE, que la contribución de los fondos públicos portugueses debía fijarse, por consiguiente, en 14.708.485 ESC para Socurte, en 24.345.495 ESC para Quavi y en 40.500.000 ESC para Stec. De este modo, teniendo en cuenta las cantidades que ya se habían abonado a las demandantes, el DAFSE les instaba a restituirle, respectivamente, las cantidades de 17.105.465 ESC (Socurte), 22.160.566 ESC (Quavi) y 46.354.557 ESC (Stec). Por último, en ese mismo escrito, el DAFSE comunicaba a las demandantes que se había enviado a la empresa Area Critica, titular del expediente nº 860012/P1, una copia de dicho escrito y una copia de la Decisión de la Comisión.
10 Mediante escrito de 15 de abril de 1991, el Abogado de las demandantes pidió al DAFSE que le comunicase los motivos por los que instaba la restitución de las cantidades mencionadas más arriba y que le transmitiera una copia de la decisión de la Comisión a la que hacía referencia el escrito del DAFSE de 18 de marzo de 1991.
11 El 24 de abril de 1991, el DAFSE envió a las demandantes un escrito en el que les comunicaba que las cantidades que debían restituirle resultaban, al final, inferiores a las indicadas en su escrito de 18 de marzo de 1991 y se elevaban a 12.904.116 ESC para Socurte, a 11.395.613 ESC para Quavi y a 34.969.210 ESC para Stec. El DAFSE explicaba que esta reducción de las cantidades que las demandantes debían restituir obedecía al hecho de que sus servicios habían interpretado inicialmente la decisión de la Comisión en el sentido de que el FSE había concedido 379.373.605 ESC, en lugar de los 437.452.918 ESC efectivamente concedidos.
12 La decisión de la Comisión a la que hacía referencia el escrito del DAFSE de 24 de abril de 1991, que acompañaba a ésta y que fue transmitido de nuevo a las demandantes mediante escrito del DAFSE de 26 de abril de 1991, consistía en un escrito de los servicios de la Comisión dirigido al DAFSE y fechado el 14 de febrero de 1991, cuyo contenido era el siguiente:
"Asunto: Expediente nº 860012P1 ° 'Area Critica'
En respuesta a su escrito nº 9055, de 24 de abril de 1989, les comunicamos que la solicitud de pago del saldo del mencionado expediente fue examinada dentro de plazo por los servicios de la Comisión, con el resultado de haberse decidido una ayuda global a cargo del FSE de 437.452.918 ESC, ayuda que ya fue abonada en concepto de primer anticipo, de manera que no se ha efectuado ninguna transferencia en concepto de saldo.
Les comunicamos asimismo que para llegar a la referida conclusión se tuvieron en cuenta los siguientes elementos:
° la existencia de diversos contratos de prestación de servicios;
° las visitas de inspección giradas tanto al titular del expediente como a las entidades beneficiarias del mismo."
13 Mediante escritos dirigidos al DAFSE, el 14 de mayo de 1991, y a la Comisión, el 17 de mayo de 1991, las demandantes solicitaron que se les transmitieran copias certificadas de la decisión inicial de la Comisión que acordó la ayuda financiera del FSE para las acciones de formación objeto del expediente nº 860012/P1, así como de la decisión de la Comisión relativa a su solicitud de pago del saldo de la contribución del FSE a sus acciones de formación, a la que hacían referencia los citados escritos del DAFSE, fechados el 18 de marzo y el 24 de abril de 1991.
14 Después de haber comunicado verbalmente a las demandantes que no disponían de los textos solicitados, los servicios del DAFSE transmitieron a las demandantes, mediante escrito de 5 de junio de 1991, copia de una solicitud que habían dirigido al FSE, solicitando el envío de una copia de la decisión de la Comisión relativa al expediente nº 860012/P1.
15 Mediante escrito de 20 de junio de 1991, los servicios de la Dirección General de Empleo, Relaciones Laborales y Asuntos Sociales de la Comisión (DG V), por su parte, comunicaron a las demandantes que, para obtener los documentos solicitados, debían dirigirse a los servicios del DAFSE.
16 El 26 de junio de 1991, el Abogado de las demandantes consultó el expediente administrativo relativo al proyecto nº 860012/P1, en posesión de los servicios del DAFSE.
17 Mediante escrito de 30 de julio de 1991, los servicios del DAFSE enviaron a las demandantes "una copia certificada de la notificación [...] de la decisión aprobatoria de la Comisión" relativa al expediente nº 860012/P1.
18 El documento así transmitido a las demandantes consistía en un escrito de la Comisión firmado por un Jefe de Unidad, con fecha de 10 de julio de 1991 y dirigido al DAFSE, informándole de que, con respecto a las solicitudes de pago del saldo relativas al expediente nº 860012/P1, los servicios del FSE habían comprobado, basándose en una serie de datos que justificaban su conclusión, la existencia de gastos por importe de 423.853.516 ESC que no podían ser subvencionados.
19 En primer lugar, se afirmaba en aquel escrito, los datos obtenidos con motivo de una inspección efectuada en la empresa demandante Stec, durante la semana del 26 al 29 de julio de 1988, permitieron llegar a la conclusión de que una parte significativa de los gastos correspondientes a contratos de prestación de servicios celebrados con terceros no estaban suficientemente justificados, bien en lo relativo a la documentación contable de tales gastos (inexistencia de cualquier tipo de factura o recibo en lo que atañe a gran parte de esos contratos), bien en lo relativo a su naturaleza (los mismos servicios fueron objeto de contratos repetidos).
20 En segundo lugar, las materias primas utilizadas en el marco de los programas de formación profesional, calculadas basándose en un tipo del 12 % sobre el valor del consumo total de materias primas en el ciclo normal de producción de Stec, fueron presentadas como una pérdida total, siendo así que, al tratarse de una formación en las técnicas de producción, no era aceptable que no existiera una contrapartida en ingresos.
21 Según el mismo escrito de la Comisión, debido a la falta de transparencia y de documentación contable de los gastos más significativos, se decidió efectuar un análisis de los costes razonables, basándose en criterios nacionales establecidos por las autoridades portuguesas con posterioridad al año 1986. Este análisis permitió fijar una cantidad subvencionable que correspondía al 56 % de los gastos totales presentados.
22 Ese mismo escrito exponía que, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 2950/83, tales conclusiones habían sido aplicadas proporcionalmente al conjunto de los gastos cuyo pago se solicitaba en el marco del expediente y que dicha operación suponía una solicitud de restitución por un importe de 71.454.000 ESC, en lo que atañe a la participación del FSE.
23 En el escrito se añadía, asimismo, que la Comisión ya había analizado los siguientes documentos, que acompañaban a la solicitud de pago del saldo:
° las copias de los contratos de prestación de servicios entre la empresa Partex y cada una de las empresas incluidas en el expediente;
° los informes sobre las inspecciones comunitarias llevadas a cabo en las empresas Area Critica, Stec (semana del 27 de octubre al 3 de noviembre de 1986) y Granicentro (semana del 28 de septiembre al 2 de octubre de 1987);
° el informe final de evaluación cuantitativa de las acciones de cada una de las empresas que figuran en el expediente.
24 Por último, la Comisión manifestaba en dicho escrito que en una reunión celebrada en el DAFSE con objeto de proceder a la exposición y discusión de las conclusiones finales relativas al expediente, los responsables nacionales habían presentado sus observaciones, en las que invocaban "las dificultades del año inicial de las acciones con la ayuda del FSE".
25 Así pues, la Comisión declaró que, al haberse respetado el procedimiento previsto en el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 2950/83, se había decidido que la ayuda del FSE se elevaría a 437.452.918 ESC, cantidad ya pagada en concepto de primer anticipo.
26 En tales circunstancias, las demandantes interpusieron los presentes recursos, presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de octubre de 1991, y registrados, respectivamente, con los números C-252/91, C-253/91 y C-254/91.
27 Mediante escrito presentado el 13 de noviembre de 1991, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo a los artículos 91 y siguientes del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, en relación con la cual las demandantes presentaron sus observaciones el 16 de enero de 1992.
28 El 9 de noviembre de 1992, el Tribunal de Justicia decidió unir la excepción de inadmisibilidad al examen del fondo.
29 Mediante auto de 12 de enero de 1993, el Presidente del Tribunal de Justicia ordenó la acumulación de los asuntos a efectos de la fase escrita, de la vista y de la sentencia.
30 La fase escrita siguió su curso reglamentario y finalizó con la presentación del escrito de dúplica, que tuvo lugar el 2 de julio de 1993.
31 Mediante auto de 27 de septiembre de 1993, con arreglo al artículo 4 de la Decisión 93/350/Euratom, CECA, CEE del Consejo, de 8 de junio de 1993, por la que se modifica la Decisión 88/591/CECA, CEE, Euratom del Consejo, de 24 de octubre de 1988, por la que se crea el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas (DO L 144, p. 21), el Tribunal de Justicia remitió los asuntos al Tribunal de Primera Instancia, en donde fueron registrados con los números T-432/93, T-433/93 y T-434/93.
32 Mediante decisión del Tribunal de Primera Instancia de 7 de julio de 1994, oídas las observaciones de las partes, se remitieron los autos a la Sala Primera, compuesta por tres Jueces.
33 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Primera) decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba, e instó a la Comisión a responder a cuatro preguntas escritas y al DAFSE a dos preguntas escritas. En la vista de 30 de noviembre de 1994, se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas orales del Tribunal de Primera Instancia.
Pretensiones de las partes
34 Las demandantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
° A efectos probatorios:
° Ordene la presentación de los expedientes administrativos relativos a las demandantes (expediente nº 860012/P1-FSE) que obren en poder de los servicios de la Comisión y de los servicios del DAFSE.
° En cuanto al fondo del litigio:
° Acuerde la admisión de los recursos.
° Declare la inexistencia jurídica de la decisión de la Comisión a que se refieren los escritos del DAFSE de 18 de marzo y de 24 de abril de 1991.
° Anule el acto contenido en el escrito de la DG V de la Comisión de 10 de julio de 1991.
° Condene a la demandada al pago del saldo.
° Condene en costas a la demandada.
35 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
° Declare la inadmisibilidad de los recursos.
° Desestime los recursos por infundados.
° Con carácter subsidiario, declare la inadmisibilidad de la pretensión de que se condene a la Comisión al pago del saldo.
° Condene en costas a las demandantes.
Sobre la admisibilidad de las pretensiones de anulación
Exposición sucinta de las alegaciones de las partes
36 La Comisión mantiene, en primer lugar, que, en la medida en que los recursos se dirigen contra la decisión comunicada a las demandantes mediante escritos del DAFSE de fechas 18 de marzo y 24 de abril de 1991, deberá declararse su inadmisibilidad, puesto que fueron presentados el 10 de octubre de 1991, es decir, fuera del plazo legal previsto en el párrafo tercero del artículo 173 del Tratado CEE (auto del Tribunal de Justicia de 27 de abril de 1988, Farzoo y Kortmann/Comisión, 352/87, Rec. p. 2281).
37 Según la Comisión, en las fechas de recepción de los dos escritos citados, es decir, el 21 de marzo y el 30 de abril de 1991, respectivamente, las demandantes tuvieron conocimiento, por una parte, de la decisión por la que dicha Institución limitaba a 437.452.918 ESC la contribución total del FSE al proyecto nº 860012/P1 y les denegaba el derecho a percibir un saldo, y, por otra parte, de la motivación de dicha decisión.
38 Por consiguiente, añade la Comisión, el 30 de abril de 1991, como muy tarde, las demandantes tuvieron conocimiento de la decisión de la Comisión, que podía quizá adolecer de diferentes vicios, pero cuyo objeto era plenamente comprensible y claro, de manera que podía ser objeto de un recurso de anulación.
39 En segundo lugar, la Comisión mantiene que también debe declararse la inadmisibilidad del recurso en la medida en que va dirigido contra el escrito de la Comisión de 10 de julio de 1991, comunicado a las demandantes mediante escrito del DAFSE de 30 de julio de 1991.
40 Por un lado, al limitarse a precisar los motivos que habían justificado la fijación de la cuantía de la contribución comunitaria al proyecto nº 860012/P1, sin modificar el importe ya fijado, el referido escrito no contiene ninguna decisión susceptible de recurso sobre la solicitud de pago del saldo presentada por las demandantes.
41 Por otro lado, aun suponiendo que el escrito de 10 de julio de 1991 contuviera una decisión, ésta no sería sino una decisión meramente confirmatoria de la precedente decisión de la Comisión, que había reducido la contribución comunitaria al proyecto y que, notificada al DAFSE mediante escrito de la Comisión de 14 de febrero de 1991, se había puesto en conocimiento de las demandantes mediante los escritos del DAFSE de fechas 18 de marzo y 24 de abril de 1991. Según la Comisión, ahora dicha decisión se ha convertido en firme para las demandantes, por no haber sido objeto de un recurso interpuesto dentro del plazo establecido, de manera que el presente recurso se dirige contra una decisión meramente confirmatoria, por lo que ha de acordarse su inadmisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de mayo de 1989, Maurissen y Union syndicale/Tribunal de Cuentas, 193/87 y 194/87, Rec. p. 1045, apartado 26; auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 21 de noviembre de 1990, Infortec/Comisión, C-12/90, Rec. p. I-4265).
42 Las demandantes, que mantienen que las decisiones impugnadas en sus recursos, aunque van dirigidas al DAFSE, les afectan directa e individualmente (sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de mayo de 1991, Oliveira/Comisión, C-304/89, Rec. p. I-2283), subrayan que ellas no solicitan que se anule la decisión a la que se refieren los escritos del DAFSE de 18 de marzo y 24 de abril de 1991, sino que se declare su inexistencia y que no existe plazo alguno para deducir ante el Juez comunitario una pretensión de esta naturaleza.
43 A este respecto, las demandantes ponen de relieve, por un lado, que, en los escritos fechados el 18 de marzo y el 24 de abril de 1991, el DAFSE no les transmitió copia de ningún acto que pudiera ser considerado como una decisión de la Comisión, y, por otro lado, que dichos escritos no contienen ninguna información que les permita conocer, con un mínimo de precisión, el contenido de la decisión a la que se refieren. Por lo tanto, esas comunicaciones del DAFSE, al no ser decisiones de la Comisión, en el sentido que la jurisprudencia atribuye a este concepto (sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de diciembre de 1963, Usines Emile Henricot y otros/Alta Autoridad, 23/63, 24/63 y 52/63, Rec. p. 439, y de 16 de junio de 1966, Compagnie des forges de Châtillon, Cemmentry et Neuves Maisons/Alta Autoridad, 54/65, Rec. p. 265), y al no contener tampoco detalles que permitan identificar una decisión de este tipo y conocer su exacto contenido, no hicieron posible que las demandantes ejercitaran su derecho a recurrir (sentencia del Tribunal de Justicia del 5 de marzo de 1980, Koenecke/Comisión, 76/79, Rec. p. 665). Por consiguiente, el plazo para que pudieran presentar un recurso de anulación no pudo haber comenzado a correr el 30 de abril de 1991, fecha en la que tuvieron conocimiento del segundo escrito del DAFSE, fechado el 24 de abril de 1991.
44 Así pues, las demandantes consideran que, con arreglo a Derecho, tan sólo debe considerarse decisión el escrito de la Comisión de 10 de julio de 1991, que les fue comunicado el 30 de julio de 1991. La razón radica en que únicamente en este escrito la Comisión explica que considera que no pueden ser objeto de subvención gastos por un importe de 423.853.516 ESC y en que, para fundamentar tal conclusión, expone sus motivos (puntos 1 y 2), haciendo referencia a la inspección efectuada con respecto a la demandante Stec y a los resultados de dicha inspección, así como a la reunión celebrada con las autoridades nacionales y a las observaciones presentadas por éstas (punto 3), antes de indicar que había decidido fijar la cuantía de la ayuda del FSE en 437.452.918 ESC (punto 4). Las demandantes llegan a la conclusión de que, al tratarse de un acto de naturaleza decisoria, el escrito de 10 de julio de 1991 no podía tener carácter confirmatorio, puesto que un acto confirmatorio presupone la existencia de una decisión anterior, que en el caso de autos no existía.
45 Por consiguiente, concluyen las demandantes, los presentes recursos, interpuestos el 10 de octubre de 1991, se formularon dentro de plazo, en la medida en que se dirigen contra el único acto que, en el presente caso, es susceptible de recurso.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
46 Este Tribunal de Primera Instancia hace constar que, en virtud de los escritos de 18 de marzo y 24 de abril de 1991 que el DAFSE les había enviado, el 30 de abril de 1991, fecha de recepción del mencionado escrito del DAFSE de 24 de abril de 1991, las demandantes estaban en posesión del escrito de la Comisión de 14 de febrero de 1991 y, por consiguiente, habían tenido conocimiento, por un lado, de una decisión de la Comisión por la que se reducía la ayuda del FSE y se denegaba el pago del saldo, y, por otro lado, de las consecuencias para ellas de dicha decisión, indicadas por el organismo nacional competente en los citados escritos de 18 de marzo y 24 de abril de 1991.
47 A este respecto, procede recordar, por un lado, que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la existencia jurídica de una decisión se determina teniendo en cuenta su contenido y los efectos que produce (auto del Tribunal de Primera Instancia de 30 de noviembre de 1992, SFEI y otros/Comisión, T-36/92, Rec. p. II-2479, apartado 23; sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de junio de 1994, SFEI y otros/Comisión, C-39/93 P, Rec. p. I-2681, apartados 26 y siguientes; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 24 de marzo de 1994, Air France/Comisión, T-3/93, Rec. p. II-121, apartados 57 a 59), y, por otro lado, que, en el ámbito específico de las misiones del FSE, las decisiones de reducción de la ayuda del FSE pueden notificarse por simple escrito de la DG V de la Comisión (auto del Tribunal de Primera Instancia de 20 de junio de 1994, Frinil/Comisión, T-446/93, no publicado en la Recopilación, apartados 29 y 32). Por consiguiente, la circunstancia de que la decisión controvertida sólo se haya formalizado materialmente mediante los actos de notificación de que fue objeto (escrito de un Jefe de Unidad de la DG V de 14 de febrero de 1991 dirigido al DAFSE y escrito del DAFSE dirigido a las demandantes con fecha de 24 de abril de 1991, al que se adjuntaba el primero) no puede desvirtuar su existencia jurídica. En tales circunstancias, las demandantes, cuya situación jurídica resultaba afectada por cuanto que, con fecha de 30 de abril de 1991, se les denegaba el derecho a percibir el saldo del importe de la contribución financiera del FSE a sus proyectos y se les obligaba a proceder a la restitución de las cantidades percibidas en exceso por este concepto, no podían impugnar la existencia misma de una decisión con tales efectos, sino únicamente su legalidad, a fin de hacer desaparecer los efectos.
48 Procede, pues, examinar si la decisión de la Comisión, tal como se puso en conocimiento de las demandantes el 30 de abril de 1991, permitía a éstas interponer eficazmente un recurso.
49 Este Tribunal de Primera Instancia recuerda que, con respecto al párrafo tercero del artículo 173 del Tratado, el Tribunal de Justicia ha declarado (sentencia de 6 de julio de 1988, Dillinger/Comisión, 236/86, Rec. p. 3761, apartado 14; véanse también las sentencias del Tribunal de Justicia, Koenecke/Comisión, antes citada, y de 5 de marzo de 1986, Tezi Textiel/Comisión, 59/84, Rec. p. 887, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 19 de mayo de 1994, Consorzio gruppo di azione locale "Murgia Messapica"/Comisión, T-465/93, Rec. p. II-361, apartado 29) que, a falta de publicación o de notificación, corresponde a quien tiene conocimiento de un acto que le afecta, solicitar su texto completo en un plazo razonable, pero, sin perjuicio de ello, el plazo para recurrir sólo empieza a correr a partir del momento en el que el tercero interesado tenga un conocimiento exacto del contenido y de las motivaciones del acto de que se trata, de manera que pueda ejercitar una acción en vía judicial.
50 En el caso de autos, consta que si bien el escrito de 14 de febrero de 1991 contenía elementos que permitían identificar la existencia de una decisión, así como una motivación abstracta y general ("existencia de diversos contratos de prestación de servicios", "inspecciones efectuadas [...]"), no contenía los motivos precisos que justificaron su adopción con respecto a las demandantes. Ahora bien, tan pronto como recibieron, el 30 de abril de 1991, el escrito del DAFSE de 24 de abril de 1991, las demandantes solicitaron, mediante escrito de 14 de mayo de 1991, dirigido al DAFSE, y mediante escrito de 17 de mayo de 1991, dirigido a la Comisión, conocer los motivos exactos de la decisión que denegaba el pago del saldo. Las demandantes no recibieron comunicación de dichos motivos hasta el 30 de julio de 1991, fecha en la que el DAFSE les comunicó el citado escrito de la Comisión de 10 de julio de 1991. Este escrito exponía de modo detallado las inspecciones efectuadas por los servicios del FSE y mencionaba, en particular, que tales inspecciones habían comenzado en la empresa demandante Stec, en donde habían puesto de relieve la existencia de contratos de prestación de servicios insuficientemente justificados y una sobrevaloración de las pérdidas sufridas, lo que condujo a ampliar las inspecciones a la totalidad de los gastos que figuraban en el expediente controvertido. Dicho escrito, por último, llegaba a la conclusión, en lo relativo a la participación del FSE, de que existía un importe reembolsable del orden de 71.454.000 ESC. De lo anterior se deduce que, gracias al citado escrito de 10 de julio de 1991, las demandantes tuvieron, el 30 de julio de 1991, conocimiento suficiente de los motivos de la decisión de la Comisión de denegar el pago del saldo y que, a partir de esta fecha, tuvieron la posibilidad de interponer eficazmente un recurso contra dicha decisión.
51 Por consiguiente, debe hacerse constar que el recurso dirigido a la anulación de la decisión de la Comisión, tal como resulta del escrito de 10 de julio de 1991, fue interpuesto dentro del plazo de dos meses contados a partir del día en que las demandantes tuvieron conocimiento de dicha decisión. Por lo tanto, debe declararse su admisibilidad.
Sobre la admisibilidad de las pretensiones dirigidas a que se condene a la Comisión al pago del saldo
Exposición sucinta de las alegaciones de las partes
52 La Comisión mantiene que debe declararse la inadmisibilidad del recurso en cuanto pretende obtener su condena al pago del saldo de la contribución financiera del FSE. La Comisión subraya que su condena al pago de determinada cantidad en el marco de un recurso de anulación tan sólo podría justificarse en concepto de indemnización por pérdida y perjuicio. Si las demandantes se abstienen de formular tal pretensión, su demanda implicará que el Juez comunitario sustituya a la Comisión y le ordene pagar el referido saldo, siendo así que carece de dicha competencia en el marco del artículo 173 del Tratado, cuya aplicación sólo puede tener como fin la anulación de una Decisión.
53 Las demandantes se remiten al buen criterio del Tribunal de Primera Instancia en cuanto al alcance de la competencia de éste para estimar su pretensión de condena de la Comisión al pago del saldo de la ayuda del FSE al proyecto objeto de litigio.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
54 Este Tribunal de Primera Instancia recuerda que, según reiterada jurisprudencia, no es competencia del Juez comunitario dirigir órdenes conminatorias a las Instituciones ni colocarse en el lugar de estas últimas (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 11 de julio de 1991, Von Hoessle/Tribunal de Cuentas, T-19/90, Rec. p. II-615, apartado 30) en el marco del control de legalidad que ejerce, y que incumbe a la Administración interesada adoptar las medidas que lleva consigo la ejecución de una sentencia dictada en el marco de un recurso de anulación (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de junio de 1986, AKZO/Comisión, 53/85, Rec. p. 1965, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 7 de julio de 1994, Dunlop/Comisión, T-43/92, Rec. p. II-441, apartado 181).
55 De lo anterior se deduce que procede declarar la inadmisibilidad de las pretensiones de las demandantes dirigidas a la condena de la Comisión al pago del saldo, pago que, según las demandantes, la decisión impugnada les denegó ilegalmente.
Fondo
56 Las demandantes articulan cuatro motivos contra la legalidad de la decisión de la Comisión, tal como resulta del escrito de 10 de julio de 1991, basados en la violación de los principios de legalidad y de protección de la confianza legítima, en la existencia de vicios sustanciales de forma e infracción de las normas de procedimiento previstas en el apartado 1 del artículo 6 y en el apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 2950/83, así como en la infracción de las normas relativas a la gestión del FSE y, en particular, del artículo 1 y del apartado 4 del artículo 5 del Reglamento nº 2950/83.
57 Este Tribunal de Primera Instancia considera que, en el presente asunto, procede examinar, en primer lugar, el motivo basado en la existencia de vicios sustanciales de forma, que en el caso de autos consisten en la inobservancia de las normas de procedimiento del Reglamento nº 2950/83, antes citadas, y, en particular, de la prevista en el apartado 1 del artículo 6 de dicho Reglamento.
Sobre la infracción de las normas de procedimiento previstas en el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 2950/83
Exposición sucinta de las alegaciones de las partes
58 Las demandantes mantienen que la decisión impugnada, tal como resulta del escrito de 10 de julio de 1991, debe ser anulada por vicios sustanciales de forma, basándose en que no se siguió el procedimiento previsto en el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 2950/83, que dispone que la Comisión, antes de adoptar la decisión de suspender, reducir o suprimir la ayuda del FSE, deberá haber dado al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones.
59 Las demandantes subrayan que las observaciones formuladas sobre este punto preciso por las autoridades nacionales no deben confundirse con las observaciones que las autoridades nacionales del Estado miembro de que se trate hayan podido presentar en el marco de otros contactos que existan entre la Comisión y los servicios nacionales, con ocasión de las inspecciones realizadas por la Comisión. Las demandantes afirman que el expediente nº 860012/P1, tal como figura en los archivos del DAFSE, no contiene ningún documento relativo a una invitación dirigida por la Comisión a dicho organismo nacional a fin de que formulara sus observaciones sobre los motivos alegados para justificar la reducción de la ayuda del FSE al proyecto de que se trata, ni a una reunión que se hubiera celebrado entre los servicios de la Comisión y las autoridades nacionales, a la que se refiere el escrito de 10 de julio de 1991.
60 Por último, las demandantes subrayan que están legitimadas para invocar el referido vicio de forma, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia (sentencias de 7 de mayo de 1991, Interhotel/Comisión, C-291/89, Rec. p. I-2257, y Oliveira/Comisión, antes citada).
61 La Comisión afirma que el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 2950/83 no prevé ninguna formalidad específica para oír al Estado miembro de que se trate, sino tan sólo la obligación de darle la oportunidad de formular sus observaciones. En el caso de autos, aunque los archivos del DAFSE no contengan ninguna indicación de las reuniones que se celebraron en junio de 1988, extremo del que no se puede hacer responsable a la Comisión, ésta ofreció en varias ocasiones al Estado miembro de que se trata la oportunidad de formular sus observaciones, concretamente durante las misiones de inspección, en donde sus funcionarios estuvieron siempre acompañados por responsables del DAFSE, así como con ocasión de múltiples reuniones que tuvieron lugar en Lisboa para discutir sobre las conclusiones de dichas misiones y, por último, en el marco de contactos de alto nivel entre el Vicepresidente de la Comisión y el Ministro portugués de Empleo y Seguridad Social. A este respecto, la Comisión se refiere a las misiones de inspección efectuadas en Lisboa del 27 de octubre al 3 de noviembre de 1988, del 28 de septiembre al 2 de octubre de 1987 y del 26 al 29 de julio de 1988, en relación con las cuales redactó informes, que figuran, respectivamente, en los anexos 3, 6, 12 y 13 de su escrito de contestación, así como a dos reuniones que se celebraron, respectivamente, en Bruselas entre el Ministro portugués de Empleo y Seguridad Social y el Vicepresidente de la Comisión, en junio de 1988, y en Lisboa entre los representantes de la Comisión y las autoridades portuguesas, el 26 de junio de 1988, reuniones a las que se hace referencia en los documentos que figuran en los anexos 12 y 14 de su escrito de contestación.
62 La Comisión considera, por último, que, en cualquier caso, las demandantes no están legitimadas para invocar el referido vicio de forma, que únicamente puede invocar el Estado miembro de que se trate, facultad a la que este último renunció al aceptar la decisión de reducir la ayuda del FSE.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
63 En cuanto a la admisibilidad del presente motivo, que la Comisión cuestiona, este Tribunal de Primera Instancia estima que no puede negarse el interés que tienen las demandantes en invocarlo. En efecto, según la jurisprudencia (véanse las sentencias Oliveira/Comisión, antes citada, apartados 17 y 18, e Interhotel/Comisión, antes citada, apartado 14), los particulares tienen un interés legítimo en invocar ante el Juez comunitario el posible incumplimiento del requisito formal que figura en el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 2950/83, puesto que semejante irregularidad puede haber tenido incidencia en las legalidad de las Decisiones impugnadas que les afectan. Ha de añadirse que, en cualquier caso, constituye asimismo jurisprudencia que el Juez comunitario puede examinar de oficio la existencia de vicios sustanciales de forma.
64 En cuanto a la procedencia del presente motivo, este Tribunal de Primera Instancia recuerda que, con arreglo al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 2950/83, cuando la ayuda del FSE no sea utilizada con arreglo a las condiciones fijadas en la decisión de aprobación, la Comisión podrá reducir la ayuda, después de haber dado al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones.
65 Debe subrayarse asimismo que el dar al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones con carácter previo a la adopción de una decisión definitiva de reducción, tanto en lo relativo al principio de la reducción como en lo que atañe a su cuantía exacta, constituye un requisito formal esencial, cuyo incumplimiento supone la nulidad de la Decisión impugnada (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia, Interhotel/Comisión, antes citada, apartado 17; de 4 de junio de 1992, Infortec/Comisión, C-157/90, Rec. p. I-3525, apartado 20; de 25 de mayo de 1993, Foyer culturel du Sart-Tilman/Comisión, C-199/91, Rec. p. I-2667, apartado 34, y, recientemente, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de diciembre de 1994, Lisrestal y otros/Comisión, T-450/93, Rec. p. II-0000, apartados 40 y 47).
66 De lo anterior se deduce que, en tanto que requisito formal esencial, la formulación por el Estado miembro interesado de sus observaciones con carácter previo a la adopción de una decisión de reducir la ayuda del FSE, debe, por un lado, preceder a dicha decisión y, por otro, ha de constar con certeza y con suficiente claridad, lo que excluye que pueda basarse en una prueba de presunción.
67 A efectos de apreciar si en el caso de autos se han cumplido tales requisitos, se debe examinar el objeto y el contenido de las misiones de inspección que la Comisión efectuó en Portugal durante los períodos que van del 27 de octubre al 3 de noviembre de 1988, del 28 de septiembre al 2 de octubre de 1987 y del 26 al 29 de julio de 1988, así como el objeto y el contenido de las reuniones a las que se ha referido la Comisión, que se celebraron, en el mes de junio de 1988, entre el miembro competente de la Comisión y el Ministro portugués de Empleo y Seguridad Social en Bruselas, por una parte, y entre los representantes de la Comisión y las autoridades portuguesas en Lisboa, por otra.
68 A este respecto, procede hacer constar, por una parte, que la misión que se desarrolló en Lisboa del 27 de octubre al 3 de noviembre de 1986 es anterior a la solicitud de pago del saldo relativa al expediente nº 860012/P1, la cual, según la respuesta de la Comisión a una pregunta escrita formulada por el Tribunal de Primera Instancia, fue presentada el 31 de julio de 1987, y, por otra parte, que los servicios de la Comisión, en el informe que figura en el anexo 3 de su escrito de contestación, se limitaron a comprobar lo siguiente: en primer lugar, que el estado de previsión de los gastos de que se trata a veces se basaba en hipótesis demasiado generosas; en segundo lugar, que, en los supuestos de formación práctica en las empresas, existía una tendencia evidente a asimilar la formación a la producción, y que sería necesario que el FSE reafirmara la exigencia de la observancia del carácter específico de las acciones de formación; y, por último, que era preciso concentrar las ayudas del FSE allí donde existieran necesidades reales de formación. El informe que los servicios competentes de la Comisión elaboraron sobre esta misión no hace, en cambio, mención alguna a eventuales observaciones por parte de las autoridades portuguesas, ni a propósito de las conclusiones de dicho informe ni a propósito de una eventual reducción de la financiación del FSE.
69 Por lo que se refiere a la misión que los servicios de la Comisión llevaron a cabo en Lisboa del 28 de septiembre al 2 de octubre de 1987, consta que un representante de la Inspección General de Hacienda portuguesa acompañó a los representantes de la Comisión en calidad de observador. Según se desprende del informe elaborado con posterioridad y que figura como anexo 6 al escrito de contestación, en dicha misión se comprobó que debía aportarse información complementaria antes del pago del saldo y se sugirió a las autoridades nacionales que, en lo que atañe a la totalidad de los expedientes, tomaran como modelo aquéllos en los que las solicitudes de pago estuvieran mejor cumplimentadas. El informe de misión no recoge, tampoco en este caso, ninguna observación de las autoridades portuguesas con respecto a la reducción de la ayuda del FSE.
70 Por lo que se refiere a la misión llevada a cabo en Lisboa del 26 al 29 de julio de 1988, los servicios de la Comisión pusieron de manifiesto en su informe, incluido como anexo 12 en el escrito de contestación a la demanda, que todavía no se había formulado ninguna propuesta de pago del saldo por razones relacionadas con la falta de transparencia de los gastos y con los elevados costes por alumno de las horas de formación, y que un examen tradicional de la posibilidad de subvencionar los gastos no resultaba procedente por razones relacionadas con la existencia y la naturaleza de los contratos, llegando a la conclusión de que los gastos realizados no estaban suficientemente justificados ni desde el punto de vista de la documentación contable ni desde el punto de vista de una gestión financiera equilibrada de un curso de formación. Este informe de misión deja también constancia de las comprobaciones efectuadas en la empresa Stec, así como de la nueva formulación de los costes a la que dichas comprobaciones dieron lugar, teniendo como efecto el de reducir al 56 % de la cantidad solicitada la parte de los gastos que podían subvencionarse. Por último, en ese mismo informe, los servicios de la Comisión llegaron a la conclusión de que, en razón a la diversidad de las situaciones de los diferentes expedientes parciales y para tener en cuenta las dificultades del inicio de la acción en Portugal, aun cuando se hubiera podido contemplar la posibilidad de reclamar al titular del expediente nº 860012/P1 una restitución de 71.454.000 ESC, se consideró oportuno renunciar a toda acción de recuperación, estimar que el anticipo abonado en el momento de la aprobación bastaba para cubrir los gastos realizados y archivar el procedimiento sin pago del saldo. Ahora bien, aunque de estas conclusiones se desprenda que la Comisión contemplaba la posibilidad de reducir la financiación del FSE en las citadas condiciones, de dicho documento no se deduce que las autoridades nacionales portuguesas hayan podido formular sus observaciones sobre tal extremo. Este hecho viene corroborado por un documento, el XX/42/88, de 12 de agosto de 1988, incorporado como anexo 13 al escrito de contestación y que se refiere a esa misma misión del 26 al 29 de julio de 1988. En este documento, consistente en un informe sobre la misma misión de inspección, efectuada en Portugal del 26 al 29 de julio de 1988, la Comisión indicó que el FSE ya disponía de los documentos contables, financieros u otros indispensables para adoptar una decisión con pleno conocimiento de causa, y que, por lo tanto, los expedientes iban a ser examinados de nuevo con sujeción a criterios uniformes, con la esperanza de poder liquidarlos en breve plazo, lo que excluye, al no existir una conclusión definitiva de la Comisión, que las autoridades nacionales hayan podido formular sus observaciones en relación con el principio y la cuantía de una reducción de la contribución del FSE.
71 De las comprobaciones precedentes se deduce que el requisito formal esencial consistente en dar al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones con carácter previo a la reducción de la ayuda del FSE no pudo cumplirse en ninguna de las misiones de inspección que los servicios de la Comisión llevaron a cabo en Lisboa del 27 de octubre al 3 de noviembre de 1986, del 28 de septiembre al 2 de octubre de 1987 y del 26 al 29 de julio de 1988, respectivamente.
72 En lo que atañe a las dos reuniones de junio de 1988 a las que se refiere la Comisión, este Tribunal de Primera Instancia hace constar que la primera de ellas, según la Comisión, se celebró en Lisboa entre los representantes de dicha Institución y las autoridades portuguesas, según se deduce del informe elaborado con respecto a la mencionada misión de inspección llevada a cabo del 26 al 29 de julio de 1988, incluida en el anexo 12 de su escrito de contestación. Ahora bien, como se ha hecho constar (véase apartado 70 supra), de dicho documento no se desprende que las autoridades portuguesas hayan podido pronunciarse sobre el principio o la cuantía exacta de la reducción de la contribución del FSE objeto de litigio. En cuanto a la segunda de las reuniones mencionadas, en la que participaron el miembro competente de la Comisión y el Ministro portugués de Empleo y Seguridad Social, este Tribunal de Primera Instancia hace constar que dicha reunión dio lugar a una nota de la Comisión, con fecha de 27 de junio de 1988, dirigida a la Representación Permanente de Portugal y redactada en los términos siguientes: "En relación con la entrevista celebrada la semana pasada entre su Ministro y el Vicepresidente de la Comisión, más abajo se indican los números exactos de identificación de los 9 expedientes que, entre un total de 54, requieren, a juicio de la Comisión, una visita de inspección in situ y/o la respuesta a las preguntas adicionales que la Comisión les ha formulado o les formulará más adelante". Entre los expedientes enumerados figura el nº 860012/P1, que atañe a las demandantes. Este Tribunal de Primera Instancia estima que si el expediente requería visitas de inspección in situ y/o preguntas adicionales de la Comisión, no es posible que esta última hubiera adoptado ya, en la referida fecha, una decisión de reducir la contribución del FSE en relación con la cual las autoridades nacionales hubieran formulado sus observaciones.
73 Por otra parte, esa misma reunión, mencionada por la Comisión, dio lugar a una nota, de fecha 19 de octubre de 1988, emitida por el Gabinete del Vicepresidente de la Comisión Sr. Marín, a la atención del Director de la DG V, redactada en los términos siguientes:
"Asunto: Liquidación de los expedientes 860012/P1, 860288/P1, 860003/P3 y 86084/P3
Después de haber recibido el informe de misión relativo a los expedientes citados más arriba y teniendo en cuenta la solución que para unos expedientes análogos propuso la Comisión (Sr. Marín, DG XX y DG V) a las autoridades portuguesas con ocasión de las reuniones del pasado mes de junio, el Gabinete puede dar su conformidad a las propuestas contenidas en dicho informe. Le ruego, pues, que proceda a ejecutar lo antes posibles las correspondientes órdenes de disposición y de pago (860003/P3)."
74 De dicha nota se deduce que, aun suponiendo que las reuniones de que se trata puedan haberse referido a una reducción de la ayuda financiera del FSE, tal reducción, propuesta por la Comisión, versó únicamente, según los propios términos de la mencionada nota, sobre expedientes análogos y no sobre el propio expediente de las demandantes, de manera que tampoco puede afirmarse que por esta vía el Estado miembro interesado haya podido formular sus observaciones, tanto sobre el principio como sobre la cuantía de la reducción de la financiación por el FSE de las acciones contempladas en el expediente nº 860012/P1.
75 Por otra parte, este Tribunal de Primera Instancia estima que, en cualquier caso, el compromiso político en el que, según se alega, culminaron las reuniones entre el Ministro portugués y el Vicepresidente de la Comisión no puede reemplazar al discutido requisito formal preciso que prevé el Reglamento nº 2950/83, tal como ha sido interpretado por la mencionada jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia.
76 Basándose en cuanto antecede, y sin que resulte necesario examinar los restantes vicios de forma alegados por las demandantes, ni los demás motivos de anulación formulados por éstas, se deduce que no puede considerarse que la Comisión haya cumplido, con arreglo al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 2950/83, su obligación de dar al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones con carácter previo a la adopción de la impugnada decisión de reducir la ayuda del FSE y que, por consiguiente, debe anularse dicha decisión.
Decisión sobre las costas
Costas
77 A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiere solicitado la otra parte. En el caso de autos, al haber sido desestimados en lo fundamental los motivos formulados por la Comisión y al haber solicitado las demandantes la condena en costas de la Comisión, procede condenarla a la totalidad de las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Primera)
decide:
1) Anular la Decisión de la Comisión por la que se redujo la ayuda financiera del Fondo Social Europeo al Proyecto nº 860012/P1, relativo a un programa de acción de formación profesional realizado en Portugal en 1986.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a la Comisión.