CELEX: 62008CJ0073
Občanství Unie
Články 18 a 21 SFEU
Směrnice 2004/38/ES
Článek 24 odst. 1
Svoboda pobytu
Zásada zákazu diskriminace
Přístup k vysokoškolskému vzdělání
Studenti, kteří jsou státními příslušníky některého členského státu a kteří se stěhují do jiného členského státu za účelem studia
Omezování počtu studentů-nerezidentů zapisovaných ke studiu na univerzitách v oblasti veřejného zdraví
Odůvodnění
Proporcionalita
Riziko pro kvalitu vzdělávání v lékařských i nelékařských zdravotnických oborech
Potenciální nedostatek absolventů v odborných odvětvích veřejného zdraví

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 12 prvního pododstavce ES a čl. 18 odst. 1 ES ve spojení s čl. 149
odst. 1 a 2 ES a čl. 150 odst. 2 ES.
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi N. Bressolem a dalšími a C. Chaverot a dalšími na straně jedné a gouvernement
de la Communauté française (vládou Francouzského společenství) na straně druhé pro účely posouzení ústavnosti décret de la
Communauté française régulant le nombre d’étudiants dans certains cursus de premier cycle de l’enseignement supérieur (nařízení
Francouzského společenství o omezení počtu studentů v některých studijních programech prvního cyklu vysokoškolského vzdělávání)
ze dne 16. června 2006 (
Moniteur belge
ze dne 6. července 2006, s. 34055, dále jen „nařízení ze dne 16. června 2006“).

Právní rámec

Mezinárodní právo
Podle čl. 2 odst. 2 mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech přijatého valným shromážděním Spojených
národů dne 16. prosince 1966, který vstoupil v platnost dne 3. ledna 1976 (dále jen „pakt“):
„Státy, smluvní strany Paktu, se zavazují, že zaručí, že se práva formulovaná v tomto Paktu budou uskutečňovat bez jakéhokoli
rozlišování podle [...] národnostního [...] původu [...].“
Článek 13 odst. 2 písm. c) paktu stanoví:
„Státy, smluvní strany Paktu, uznávají, že se zřetelem na dosažení plného uskutečnění [práva každého na vzdělání]:
[…]
c)      vyšší [vysokoškolské] vzdělání bude rovněž zpřístupněno pro všechny, a to podle schopností, všemi vhodnými prostředky a zejména
postupným zaváděním bezplatného vzdělání; […]“

Právo Unie
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků
svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS,
68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. L 158, s. 77; Zvl.
vyd. 05/05, s. 46, a – opravy – Úř. věst. 2004, L 229, s. 35; Úř. věst. 2005, L 197, s. 34, a Úř. věst. 2007, L 204, s. 28),
která byla přijata v souladu s čl. 12 druhým pododstavcem ES, čl. 18 odst. 2 ES, články 40 ES, 44 ES a 52 ES, uvádí v prvním,
třetím a dvacátém bodě odůvodnění:
„(1)      Občanství Unie přiznává každému občanu Unie základní a osobní právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států
s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.
[…]
(3)      Občanství Unie by mělo představovat základní postavení státních příslušníků členských států při výkonu jejich práva volného
pohybu a pobytu. Je proto nezbytné kodifikovat a revidovat stávající nástroje Společenství, které se zaměřují samostatně na
zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a na studenty a další osoby bez zaměstnání, aby se právo volného pohybu
a pobytu všech občanů Unie zjednodušilo a posílilo.
[…]
(20)      V souladu se zákazem diskriminace z důvodů státní příslušnosti by se všemi občany Unie a jejich rodinnými příslušníky pobývajícími
v některém členském státě na základě této směrnice mělo být v oblastech, na něž se vztahuje Smlouva, zacházeno stejně jako
se státními příslušníky [uvedeného členského státu], s výhradou zvláštních ustanovení výslovně upravených Smlouvou a sekundárními
právními předpisy.“
Článek 3 odst. 1 směrnice 2004/38 uvádí:
„Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky,
nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky […]“
Podle čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38, nadepsaného „Rovné zacházení“:
„S výhradou zvláštních ustanovení výslovně uvedených ve Smlouvě a v sekundárních právních předpisech požívají všichni občané
Unie, kteří pobývají na základě této směrnice na území hostitelského členského státu, v oblasti působnosti Smlouvy stejného
zacházení jako státní příslušníci tohoto členského státu. Právo na rovné zacházení se vztahuje i na rodinné příslušníky, kteří
nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají právo pobytu nebo trvalého pobytu.“

Vnitrostátní právo
Podle nařízení ze dne 16. června 2006 musejí univerzity a vysoké školy Francouzského společenství za určitých podmínek omezit
počet studentů, kteří nejsou ke dni svého zápisu považováni za belgické rezidenty (dále jen „studenti-nerezidenti“) ve smyslu
uvedeného nařízení a kteří se mohou poprvé zapsat do některého z devíti lékařských či nelékařských zdravotnických studijních
programů uvedených v tomto nařízení.
Podle článku 1 nařízení ze dne 16. června 2006:
„Studentem-rezidentem se pro účely tohoto nařízení rozumí student, který k okamžiku svého zápisu na vysokou školu prokáže,
že má trvalé bydliště v Belgii a splňuje jednu z následujících podmínek:
1°      Má právo trvalého pobytu v Belgii.
2°      Měl k okamžiku zápisu na vysokou školu trvalé bydliště v Belgii nejméně po dobu 6 měsíců a současně v Belgii vykonával povolání
jako osoba zaměstnaná či samostatně výdělečně činná nebo mu plynul náhradní příjem poskytovaný belgickou veřejnoprávní institucí.
3°      Má na základě [belgických právních předpisů] povolení pobývat [v Belgii] po neomezenou dobu.
4°      Má povolení k pobytu v Belgii, neboť mu bylo přiznáno postavení uprchlíka podle [belgických právních předpisů], nebo podal
žádost o přiznání postavení uprchlíka.
5°      Má právo pobývat v Belgii, neboť se na něj vztahuje dočasná ochrana uvedená v [příslušných belgických právních předpisech].
6°      Některou z předchozích podmínek splňuje jeho matka, otec, opatrovník nebo manžel/manželka.
7°      Má k okamžiku svého zápisu na vysokou školu trvalé bydliště v Belgii po dobu nejméně 3 let.
8°      Je držitelem potvrzení o získání stipendia vydaného v rámci rozvojové spolupráce na akademický rok a na studium, k němuž si
podal přihlášku.
,Právem trvalého pobytu‘ ve smyslu bodu 1 prvního pododstavce se v případě státních příslušníků členských států Evropské unie
rozumí právo přiznané články 16 a 17 [směrnice 2004/38] […]“
Kapitola II uvedeného nařízení, která se skládá z článků 2 až 5, obsahuje ustanovení týkající se univerzit.
Podle článku 2 tohoto nařízení:
„Akademické orgány omezí počet studentů, kteří se poprvé zapisují na univerzitu ve Francouzském společenství do některého
ze studijních programů vyjmenovaných v článku 3, a to na základě metody upravené v článku 4.
[…]“
Článek 3 tohoto nařízení uvádí:
„Ustanovení [kapitoly II] se vztahuje na studijní programy, v nichž se udělují následující akademické tituly:
1°      bakalář v oboru fyzioterapie a rehabilitace;
2°      bakalář v oboru veterinární medicíny.“
Článek 4 téhož nařízení zní takto:
„Pro každou univerzitu a každý studijní program podle článku 3 je stanoven počet studentů, kteří se poprvé zapisují do příslušného
studijního programu a jsou zohledňováni pro účely financování, označovaný jako ‚T‘ a počet studentů, kteří se poprvé zapisují
do příslušného studijního programu, kteří nejsou považováni za studenty-rezidenty ve smyslu článku 1, označovaný jako ‚NR‘.
Pokud podíl NR a T z předchozího akademického roku dosáhne procenta ‚P‘,odmítnou akademické orgány další zápis studentů, kteří
nebyli dosud zapsáni do příslušného studijního programu a kteří nejsou považováni za studenty-rezidenty ve smyslu článku 1.
Hodnota P ve smyslu předchozího odstavce je stanovena na 30 %. Pokud však v určitém akademickém roce překračuje počet studujících
v jiném státě, než kde získali středoškolský diplom, ve všech vysokoškolských zařízeních v Evropské unii v průměru deset procent,
rovná se hodnota P pro následující akademický rok trojnásobku tohoto procenta.“
Článek 5 nařízení ze dne 16. června 2006 stanoví:
„[…] studenti, kteří nejsou považováni za studenty-rezidenty ve smyslu článku 1, se mohou přihlásit do některého ze studijních
programů uvedených v článku 3, a to nejdříve tři pracovní dny před datem 2. září, které předchází příslušnému akademickému
roku […]
[…]
Odchylně od pododstavce 1 se v případě studentů-nerezidentů, kteří si podávají přihlášku do některého ze studijních programů
uvedených v článku 3 nejpozději v poslední pracovní den před datem 2. září, které předchází akademickému roku, postupuje tak,
že pokud počet těchto studentů, kteří se tímto způsobem přihlásili, překračuje číslo NR uvedené v čl. 4 odst. 2, je pořadí
těchto studentů určováno losem [...]
[…]“
Kapitola III nařízení ze dne 16. června 2006, jež se skládá z článků 6 až 9, obsahuje ustanovení týkající se vysokých škol.
Článek 6 první pododstavec a články 8 a 9 tohoto nařízení obsahují obdobná ustanovení, jako je čl. 2 první pododstavec a články
4 a 5 téhož nařízení.
Podle článku 7 uvedeného nařízení se tato ustanovení použijí na studijní programy, v nichž se udělují následující akademické
tituly:
„1°      bakalář v oboru porodní asistence;
2°      bakalář v oboru ergoterapie;
3°      bakalář v oboru logopedie;
4°      bakalář v oboru podologie-podoterapie;
5°      bakalář v oboru fyzioterapie;
6°      bakalář v oboru audiologie;
7°      vychovatel v oboru speciální pedagogika.“

Spory v původním řízení a předběžné otázky
Vysokoškolský systém je ve Francouzském společenství založen na volném přístupu ke vzdělání bez omezení zápisu studentů.
Již několik let však toto Společenství zaznamenává citelný nárůst počtu studentů pocházejících z jiných členských států než
z Belgického království, kteří se zapisují ke studiu v zařízeních, jež spadají do jeho vysokoškolského systému, a to konkrétně
do devíti lékařských a nelékařských zdravotnických studijních programů. Podle předkládacího rozhodnutí je uvedený nárůst počtu
studentů způsoben zejména přílivem francouzských studentů, kteří se zaměřují na Francouzské společenství proto, že vyučování
na vysokých školách probíhá ve stejném jazyce jako ve Francii a Francouzská republika omezila přístup k dotyčným studijním
oborům.
Vzhledem k tomu, že počet těchto studentů v uvedených studijních programech dosáhl příliš vysoké úrovně, přijalo Francouzské
společenství nařízení ze dne 16. června 2006.
Dne 9. srpna a 13. prosince 2006 podali stěžovatelé v původním řízení ke Cour constitutionnelle (ústavní soud) stížnost, kterou
se domáhali zrušení tohoto nařízení.
Část těchto stěžovatelů představují studenti, kteří jsou zejména francouzskými státními příslušníky a nepatří do žádné z kategorií
uvedených v článku 1 nařízení ze dne 16. června 2006 a kteří podali na akademický rok 2006–2007 žádost o zápis ke studiu na
vysoké škole Francouzského společenství s cílem zúčastnit se zde jednoho ze studijních programů uvedených v tomto nařízení.
Vzhledem k tomu, že počet studentů-nerezidentů překročil hranici stanovenou uvedeným nařízením, provedla dotyčná zařízení
mezi těmito studenty losování s nepříznivým výsledkem pro stěžovatele v původním řízení. Dotyčná zařízení proto jejich žádost
o zápis odmítla.
Další část stěžovatelů v původním řízení tvoří vyučující na univerzitách a vysokých školách, na které se vztahuje nařízení
ze dne 16. června 2006, kteří mají za to, že uplatňování tohoto nařízení je přímou a bezprostřední hrozbou pro jejich zaměstnání,
neboť nakonec povede ke snížení počtu studentů zapsaných v jejich vzdělávacích zařízeních.
Stěžovatelé v původním řízení na podporu své stížnosti zejména uvedli, že nařízení ze dne 16. června 2006 porušuje zásadu
zákazu diskriminace, neboť jeho ustanovení zacházejí bez jakéhokoli platného odůvodnění odlišně se studenty-rezidenty a studenty-nerezidenty.
Zatímco studenti-rezidenti mají i nadále volný přístup ke studijním programům, na které se vztahuje toto nařízení, je přístup
studentů-nerezidentů k těmto studijním programům omezen tak, že počet studentů této kategorie zapsaných v uvedených studijních
programech nemůže překročit hranici 30 %.
Předkládající soud vyjádřil pochybnosti ohledně legality nařízení ze dne 16. června 2006 a měl za to, že ustanovení belgické
ústavy, jejichž přezkum spadá do jeho působnosti a jež byla údajně porušena, je třeba vykládat ve spojení s čl. 12 prvním
pododstavcem ES, čl. 18 odst. 1 ES, čl. 149 odst. 1 a 2 druhou odrážkou ES a čl. 150 odst. 2 třetí odrážkou ES.
Za těchto podmínek se Cour constitutionnelle rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Musí být čl. 12 první pododstavec [ES] a čl. 18 odst. 1 [ES] ve spojení s čl. 149 odst. 1 a 2 druhou odrážkou [ES] a s čl. 150
odst. 2 třetí odrážkou [ES] vykládány v tom smyslu, že tato ustanovení brání tomu, aby autonomní společenství členského státu
s působností v oblasti vysokoškolského vzdělávání, které je vystaveno přílivu studentů ze sousedního členského státu v několika
studijních programech lékařské povahy financovaných především z veřejných prostředků, a to v důsledku restriktivní politiky
v tomto sousedním státě, přijalo taková opatření, jako jsou opatření obsažená v [nařízení ze dne 16. června 2006], dovolává-li
se toto společenství pádných důvodů pro své tvrzení, že tato situace může nadměrně zatížit veřejné finance a vést ke snížení
kvality poskytovaného vzdělání?
2)      Bude se odpověď na první otázku lišit, pokud toto společenství prokáže, že uvedená situace vede k tomu, že diplom získává
příliš málo studentů s bydlištěm v tomto společenství na to, aby v tomto společenství byl dlouhodobě zachován dostatek kvalifikovaných
lékařských zaměstnanců k zajištění kvalitního veřejného zdravotního systému?
3)      Bude se odpověď na první otázku lišit, pokud se toto společenství vzhledem k čl. 149 prvnímu pododstavci
in fine
[ES] a čl. 13 odst. 2 písm. c) [paktu], který obsahuje povinnost ‚standstill‘, rozhodne pro zachování širokého a demokratického
přístupu ke kvalitnímu vysokoškolskému vzdělávání pro obyvatelstvo tohoto společenství?“

K první a druhé otázce
Podstatou prvních dvou otázek předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je, zda právo Unie brání takové právní
úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, jež omezuje počet studentů-nerezidentů, kteří se
mohou poprvé zapsat do lékařských a nelékařských zdravotnických studijních programů ve vysokoškolských zařízeních, když je
tento stát vystaven přílivu studentů pocházejících ze sousedního členského státu způsobenému restriktivní politikou tohoto
sousedního státu a má-li tato situace za následek, že příliš málo studentů s bydlištěm v tomto prvním členském státě získá
svůj diplom v uvedených studijních programech.

K pravomoci členských států v oblasti vzdělávání
Úvodem je třeba připomenout, že právo Unie podle čl. 165 odst. 1 a čl. 166 odst. 1 SFEU sice nezasahuje do pravomoci členských
států, co se týče organizace jejich vzdělávacích systémů a odborného vzdělávání, nic to však nemění na tom, že při výkonu
své pravomoci v těchto oblastech musejí členské státy dodržovat právo Unie, a zejména ustanovení týkající se svobody pohybu
a pobytu na území členských států (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. září 2007, Schwarz a Gootjes-Schwarz, C‑76/05, Sb.
rozh. s. I‑6849, bod 70, jakož i ze dne 23. října 2007, Morgan a Bucher, C‑11/06 a C‑12/06, Sb. rozh. s. I‑9161, bod 24).
Členské státy tedy mohou dle svého uvážení zvolit buď vzdělávací systém založený na volném přístupu ke vzdělání bez omezování
počtu studentů, kteří se mohou zapsat ke studiu, nebo systém založený na regulovaném přístupu, při kterém dochází k výběru
studentů. Jakmile se však rozhodnou pro některý z těchto systémů nebo pro jejich kombinaci, musejí být pravidla zvoleného
systému v souladu s právem Unie, a zejména se zásadou zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti.

K určení ustanovení použitelných na spory v původním řízení
Článek 21 odst. 1 SFEU stanoví, že každý občan Unie má právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou
omezení a podmínek stanovených ve Smlouvách a v opatřeních přijatých k jejich provedení.
Z judikatury Soudního dvora dále vyplývá, že se každý občan Unie může dovolávat článku 18 SFEU, jenž zakazuje jakoukoli diskriminaci
na základě státní příslušnosti ve všech situacích spadajících do působnosti
ratione materiæ
práva Unie, přičemž tyto situace zahrnují výkon svobody přiznané článkem 21 SFEU volně se pohybovat a pobývat na území členských
států (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 2. října 2003, Garcia Avello, C‑148/02, Recueil, s. I‑11613, bod 24; ze dne 15.
března 2005, Bidar, C‑209/03, Sb. rozh. s. I‑2119, body 32 a 33, jakož i ze dne 18. listopadu 2008, Förster, C‑158/07, Sb.
rozh. s. I‑8507, body 36 a 37).
Z téže judikatury rovněž vyplývá, že uvedený zákaz zahrnuje rovněž situace týkající se podmínek přístupu k odbornému vzdělávání,
přičemž odborným vzděláváním je jak vysokoškolské, tak univerzitní studium (rozsudek ze dne 7. července 2005, Komise v. Rakousko,
C‑147/03, Sb. rozh. s. I‑5969, body 32 a 33, jakož i citovaná judikatura).
Z toho vyplývá, že studenti dotčení v původním řízení se mohou dovolávat práva přiznaného články 18 a 21 SFEU volně se pohybovat
a pobývat na území členského státu, jako je Belgické království, aniž by byli přímo či nepřímo diskriminováni na základě své
státní příslušnosti.
Nelze tedy vyloučit, že se situace některých stěžovatelů v původním řízení může řídit čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38, který
se vztahuje na každého občana Unie, jenž pobývá na území hostitelského členského státu na základě této směrnice.
V tomto ohledu ze spisu zaprvé vyplývá, že studenti dotčení v původním řízení jsou občany Unie.
Zadruhé skutečnost, že studenti případně nevykonávají žádnou hospodářskou činnost v Belgii, není rozhodná, neboť směrnice
2004/38 se použije na všechny občany Unie nezávisle na tom, zda tito občané vykonávají na území jiného členského státu závislou
hospodářskou činnost či samostatnou výdělečnou činnost, nebo tam nevykonávají žádnou hospodářskou činnost.
Zatřetí nelze vyloučit, že někteří stěžovatelé dotčení v původním řízení již pobývali v Belgii před tím, než pojali úmysl
zapsat se do jednoho z předmětných studijních programů.
Začtvrté je třeba konstatovat, že směrnice 2004/38 se použije
ratione temporis
na spory v původním řízení. Členské státy totiž byly povinny provést tuto směrnici před 30. dubnem 2006. Dále bylo nařízení
dotčené v původním řízení přijato dne 16. června 2006, a tedy po tomto datu. Kromě toho je nesporné, že studenti dotčení v původním
řízení podali na předmětné vysoké škole žádost o zápis ke studiu na akademický rok 2006–2007 a tento zápis jim byl na základě
tohoto nařízení odmítnut. K nevyhovění jejich žádosti tedy došlo nutně po 30. dubnu 2006.
Nicméně vzhledem k tomu, že Soudní dvůr nedisponuje všemi informacemi, které by mu umožnily konstatovat, že situace stěžovatelů
v původním řízení spadá rovněž pod čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/18, přísluší předkládajícímu soudu, aby posoudil, zda se toto
ustanovení skutečně použije na spory v původním řízení.

K existenci nerovného zacházení
Je třeba připomenout, že zásada zákazu diskriminace zakazuje nejen přímou diskriminaci na základě státní příslušnosti, ale
také všechny nepřímé formy diskriminace, které prostřednictvím použití jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti
ke stejnému výsledku (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. července 2007, Hartmann, C‑212/05, Sb. rozh. s. I‑6303, bod 29).
Ustanovení vnitrostátního práva musí být považováno za nepřímo diskriminační, pokud se může svou samotnou povahou dotknout
více státních příslušníků jiných členských států než tuzemských příslušníků a pokud existuje riziko, že v důsledku toho znevýhodní
zejména příslušníky jiných členských států, s výjimkou případu, kdy by bylo objektivně odůvodněné a přiměřené sledovanému
cíli (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. listopadu 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund, C‑195/98, Recueil, s. I‑10497,
bod 40, a výše uvedený rozsudek Hartmann, bod 30).
Ve věcech v původním řízení nařízení ze dne 16. června 2006 stanoví, že přístup k lékařským a nelékařským zdravotnickým studijním
programům, na které se vztahuje toto nařízení, mají bez omezení pouze studenti-rezidenti, tedy ti, kteří splňují jak podmínku
trvalého bydliště v Belgii, tak jednu z osmi dalších alternativních podmínek uvedených v bodech 1 až 8 článku 1 prvního pododstavce
tohoto nařízení.
Studenti, kteří nesplňují tyto podmínky, mají naproti tomu pouze omezený přístup k uvedeným zařízením, neboť celkový počet
takových studentů je v zásadě omezen u každé univerzitní instituce a u každého studijního programu na 30 % všech studentů
zapsaných pro předchozí akademický rok. V rámci takto stanoveného procenta se studenti-nerezidenti za účelem zápisu ke studiu
vybírají pomocí losu.
Vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení tedy vytváří nerovnost v zacházení se studenty-rezidenty a studenty-nerezidenty.
Takovou podmínku bydliště, jaká je vyžadována uvedenou právní úpravou, přitom snadněji splní tuzemští příslušníci, kteří mají
bydliště nejčastěji v Belgii, než státní příslušníci jiných členských států, jejichž bydliště se naopak zpravidla nachází
v jiném členském státě než v Belgii (obdobně viz rozsudek ze dne 8. června 1999, Meeusen, C‑337/97, Recueil, s. I‑3289, body
23 a 24, jakož i výše uvedený rozsudek Hartmann, bod 31).
Z toho vyplývá, jak ostatně připouští belgická vláda, že vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení se svou povahou
samou dotýká více státních příslušníků jiných členských států než tuzemských příslušníků, a tudíž znevýhodňuje zejména příslušníky
jiných členských států.

K odůvodnění nerovného zacházení
Jak bylo uvedeno v bodě 41 tohoto rozsudku, nerovné zacházení, jaké bylo zavedeno nařízením ze dne 16. června 2006, představuje
nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti, která je zakázána, pokud není objektivně odůvodněna.
Předmětné opatření, aby bylo odůvodněné, musí být dále způsobilé zaručit uskutečnění legitimního cíle, který sleduje, a nepřekračovat
meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. října 2008, Renneberg, C‑527/06,
Sb. rozh. s. I‑7735, bod 81, jakož i ze dne 19. května 2009, Apothekerkammer des Saarlandes a další, C‑171/07 a C‑172/07,
Sb. rozh. s. I-4171, bod 25).
K odůvodnění vycházejícímu z nadměrných nákladů na financování vysokoškolského vzdělávání
Belgická vláda podporovaná rakouskou vládou především tvrdí, že nerovné zacházení se studenty-rezidenty a studenty-nerezidenty
je nezbytné k tomu, aby nebyly vynakládány nadměrné náklady na financování vysokoškolského vzdělávání vyplývající ze skutečnosti,
že kdyby nedocházelo k nerovnému zacházení, dosáhl by počet studentů-nerezidentů zapsaných ve vysokoškolských zařízeních Francouzského
společenství příliš vysoké úrovně.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že podle vysvětlení podaného Francouzským společenství, které vyplývá z předkládacího
rozhodnutí, není finanční zátěž stěžejním důvodem pro přijetí nařízení ze dne 16. června 2006. Podle těchto vysvětlení je
totiž vzdělávání financováno na základě systému „uzavřené obálky“, ve kterém se celkový příděl finančních prostředků neliší
v závislosti na celkovém počtu studentů.
Za těchto podmínek nemůže obava z nadměrného financování vysokoškolského vzdělávání odůvodnit nerovné zacházení se studenty-rezidenty
a studenty-nerezidenty.
K odůvodnění vycházejícímu z ochrany homogenity vysokoškolského systému
Belgická vláda podporovaná rakouskou vládou tvrdí, že počet studentů-nerezidentů v předmětných studijních programech dosáhl
úrovně, která může vést ke snížení kvality vysokoškolského vzdělávání z důvodu omezení, která nezbytně souvisejí s kapacitou
vzdělávacích zařízení a s disponibilitou jejich zaměstnanců. Za účelem ochrany homogenity tohoto systému a aby měli obyvatelé
Francouzského společenství široký a demokratický přístup ke kvalitnímu vysokoškolskému vzdělání, je tudíž podle ní nezbytné
zacházet odlišně se studenty-rezidenty a studenty-nerezidenty a omezit počet posledně uvedených.
Zajisté nelze bez dalšího vyloučit, že předcházení riziku ohrožení vnitrostátního vzdělávacího systému a jeho homogenity může
odůvodnit nerovné zacházení s některými studenty (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Komise v. Rakousko, bod 66).
Důvody uplatňované v tomto ohledu se však shodují s těmi, které souvisejí s ochranou veřejného zdraví, do jejíž oblasti spadají
všechny předmětné studijní programy. Je tudíž třeba přezkoumat tyto důvody pouze s ohledem na odůvodnění vycházející z požadavků
vztahujících se k ochraně veřejného zdraví.
K odůvodnění vycházejícímu z požadavků vztahujících se k veřejnému zdraví
–       Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
Belgická vláda podporovaná rakouskou vládou tvrdí, že právní úprava dotčená v původním řízení je nezbytná k dosažení cíle,
který spočívá v zajištění kvality a kontinuity lékařské a nelékařské zdravotnické péče ve Francouzském společenství.
Vysoký počet studentů-nerezidentů způsobuje zaprvé výrazné snížení kvality vzdělávání v lékařských a nelékařských zdravotnických
studijních programech, jejímž předpokladem je zejména mnoho hodin praktické výuky. Je přitom prokázáno, že taková výuka nemůže
probíhat řádně, účastní-li se jí příliš mnoho studentů, neboť kapacita vysokoškolských zařízení, disponibilita jejich zaměstnanců
ani možnosti praktické výuky nejsou neomezené.
Ke znázornění obtíží v oblasti vzdělávání uvádí belgická vláda konkrétně situaci ve vzdělávání v oblasti veterinárního lékařství.
Tvrdí, že na základě standardů kvality veterinárního vzdělávání, které zahrnují zejména klinickou praxi u každého studenta
na dostatečném počtu zvířat, bylo zjištěno, že není ve Francouzském společenství možné vzdělávat více než 200 veterinárních
lékařů za rok ve druhém cyklu vysokoškolských studií. Z důvodu přílivu studentů-nerezidentů však celkový počet studentů v šesti
studijních ročnících vzrostl z 1233 na 2343 v období mezi akademickými roky 1995–1996 a 2002–2003.
Situace u ostatních studijních programů, na které se vztahuje nařízení ze dne 16. června 2006, je podobná.
Zadruhé belgická vláda tvrdí, že vysoký počet studentů-nerezidentů může nakonec vést k tomu, že na celém území nebude dostatek
kvalifikovaného zdravotnického personálu, což by ohrozilo systém veřejného zdravotnictví Francouzského společenství. Toto
nebezpečí podle ní vyplývá ze skutečnosti, že studenti-nerezidenti se po dokončení studií budou vracet do svých domovských
zemí, aby tam vykonávali svoji profesi, zatímco počet absolventů-rezidentů bude v některých oborech i nadále příliš nízký.
Stěžovatelé v původním řízení zejména tvrdí, že i kdyby byly tyto důvody přípustné, belgická vláda neprokázala, že výše uvedené
okolnosti odpovídají skutečnosti.
Komise tvrdí, že bere velmi vážně nebezpečí, kterých se dovolává belgická vláda. Má však za to, že v současnosti nemá všechny
informace, které by jí umožnily vyslovit se k opodstatněnosti odůvodnění.
–       Odpověď Soudního dvora
Z judikatury vyplývá, že nerovné zacházení založené nepřímo na státní příslušnosti může být odůvodněno cílem zachovat kvalitní,
vyváženou a všem dostupnou službu lékařské péče v rozsahu, v němž přispívá k dosažení vysoké úrovně ochrany veřejného zdraví
(v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. března 2009, Hartlauer, C‑169/07, Sb. rozh. s. I-1721, bod 47 a citovaná judikatura).
Je tedy třeba posoudit, zda právní úprava dotčená v původním řízení může zaručit dosažení tohoto legitimního cíle a zda nepřekračuje
meze toho, co je k jeho dosažení nezbytné.
V tomto ohledu je nakonec věcí vnitrostátního soudu, který má jako jediný pravomoc posoudit skutkové okolnosti sporu v původním
řízení a vyložit vnitrostátní právní úpravu, aby určil zda a do jaké míry taková právní úprava odpovídá těmto požadavkům (v
tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. července 1989, Rinner-Kühn, 171/88, Recueil, s. 2743, bod 15, jakož i ze dne 23. října
2003, Schönheit a Becker, C‑4/02 a C‑5/02, Recueil, s. I‑12575, bod 82).
Soudní dvůr, který má vnitrostátnímu soudu podat užitečnou odpověď, má však pravomoc poskytnout vnitrostátnímu soudu na základě
spisu vztahujícího se k věci v původním řízení, jakož i na základě písemných a ústních vyjádření, která mu byla předložena,
vodítka, která vnitrostátnímu soudu umožní rozhodnout (rozsudek ze dne 20. března 2003, Kutz-Bauer, C‑187/00, Recueil, s. I‑2741,
bod 52, jakož i výše uvedený rozsudek Schönheit a Becker, bod 83).
Nejprve bude na předkládajícím soudu, aby ověřil, že existuje skutečné riziko pro ochranu veřejného zdraví.
V tomto ohledu nelze
a priori
vyloučit, že případné snížení kvality vzdělávání budoucích zdravotníků se může nakonec dotknout kvality péče poskytované
na dotyčném území, neboť kvalita lékařské či nelékařské zdravotnické služby na daném území závisí na schopnostech zdravotníků,
kteří zde vykonávají svou činnost.
Nelze vyloučit ani to, že případné omezení celkového počtu studentů v předmětných studijních programech – zejména za účelem
zaručení kvality výuky – může úměrně snížit počet absolventů, kteří budou nakonec připraveni zajišťovat poskytování lékařské
služby na dotyčném území, což by mohlo mít následně dopad na úroveň ochrany veřejného zdraví. K tomuto bodu je třeba uznat,
že by nedostatek zdravotníků způsobil vážné problémy v oblasti ochrany veřejného zdraví a že předcházení tomuto riziku vyžaduje,
aby se na uvedeném území usadil dostatečný počet absolventů, který by zde vykonával některé z lékařských či nelékařských zdravotnických
povolání, na které se vztahuje nařízení dotčené v původním řízení.
V rámci posuzování těchto rizik musí předkládající soud nejprve přihlédnout k tomu, že spojitost mezi výukou budoucích zdravotníků
a cílem zachovat kvalitní, vyváženou a všem dostupnou lékařskou službu je pouze nepřímá a méně kauzální, než je souvislost
mezi cílem ochrany veřejného zdraví a činností zdravotníků již přítomných na trhu (viz výše uvedený rozsudek Hartlauer, body
51 až 53, jakož i Apothekerkammer des Saarlandes a další, body 34 až 40). Posouzení takové souvislosti bude totiž záviset
zejména na analýze předpokládaného vývoje, která bude muset vycházet z mnoha náhodných a nejistých prvků a zohlednit budoucí
vývoj v dotyčné oblasti zdraví, ale rovněž na analýze počáteční situace, tedy současného stavu.
Dále při posuzování konkrétních okolností věcí v původním řízení musí předkládající soud přihlédnout ke skutečnosti, že členský
stát může, přetrvává-li nejistota ohledně existence rizika pro ochranu veřejného zdraví na jeho území či ohledně jeho výše,
přijmout ochranná opatření, aniž by musel čekat na to, až se nedostatek zdravotníků skutečně projeví (obdobně viz výše uvedený
rozsudek Apothekerkammer des Saarlandes, bod 30 a citovaná judikatura). Stejně tomu bude i v případě rizik pro kvalitu vzdělávání
v této oblasti.
Je tudíž věcí příslušných vnitrostátních orgánů, aby prokázaly, že taková rizika skutečně existují (obdobně viz výše uvedený
rozsudek Apothekerkammer des Saarlandes a další, bod 39). Podle ustálené judikatury totiž uvedeným orgánům přísluší, když
přijímají opatření, které se odchyluje od zásady zakotvené v právu Unie, prokázat v každém jednotlivém případě, že uvedené
opatření může zajistit dosažení uplatňovaného cíle a nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení. Důvody, které
mohou být uplatňovány členským státem, musejí být doprovázeny analýzou způsobilosti a přiměřenosti opatření přijatého tímto
státem, jakož i přesnými informacemi, které mohou podpořit jeho argumentaci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. března
2004, Leichtle, C‑8/02, Recueil, s. I‑2641, bod 45, a výše uvedený rozsudek Komise v. Rakousko, bod 63). Důležité je, aby
tato objektivní, podrobná a čísly podložená analýza mohla za pomoci spolehlivých a sbíhajících se údajů důkazní povahy prokázat,
že skutečně existují rizika pro veřejné zdraví.
Ve věcech v původním řízení musí být podle této analýzy u každého z devíti studijních programů, na něž se vztahuje nařízení
ze dne 16. června 2006, zejména možné určit nejvyšší přípustný počet studentů, který je možné vzdělávat v souladu s požadovanými
standardy výuky. Kromě toho musí tato analýza uvádět požadovaný počet absolventů, kteří se musejí usadit ve Francouzském společenství,
aby zde vykonávali lékařské či nelékařské zdravotnické povolání, aby tak byla zajištěna dostatečná dostupnost veřejné zdravotnické
služby.
Tato analýza se dále nemůže omezit na čísla vztahující se k jedné nebo druhé skupině studentů a vycházet zejména ze zevšeobecnění,
podle něhož se po dokončení studií všichni studenti-nerezidenti usadí ve státě, v němž měli před tím, než zahájili své studium,
bydliště, aby tam vykonávali některou z profesí dotčených v původním řízení. Uvedená analýza proto musí zohlednit dopad skupiny
studentů-nerezidentů na dosažení cíle zajistit dostupnost zdravotníků ve Francouzském společenství. Kromě toho musí zohlednit
možnost, že se studenti-rezidenti po ukončení studií rozhodnou vykonávat svou profesi v jiném státě než v Belgickém království.
Stejně tak musí vzít v úvahu, do jaké míry se osoby, jež nestudovaly ve Francouzském společenství, později v tomto společenství
usadí, aby zde vykonávaly některou z uvedených profesí.
Je na příslušných orgánech, aby předkládajícímu soudu poskytly analýzu, jež bude odpovídat těmto požadavkům.
Zadruhé, pokud má předkládající soud za to, že existuje skutečné riziko pro ochranu veřejného zdraví, musí s ohledem na údaje
poskytnuté příslušnými orgány posoudit, zda lze mít za to, že právní úprava dotčená v původním řízení může zajistit dosažení
cíle ochrany veřejného zdraví.
V této souvislosti předkládajícímu soudu zejména přísluší, aby posoudil, zda omezení počtu studentů-nerezidentů může skutečně
zapříčinit, že se zvýší počet absolventů připravených v určité době zajistit dostupnost zdravotnické služby ve Francouzském
společenství.
Zatřetí je na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda právní úprava dotčená v původním řízení nepřekračuje meze toho, co je
nezbytné k dosažení uplatňovaného cíle – jinými slovy, jestli neexistují méně omezující opatření, prostřednictvím nichž by
bylo možné tohoto cíle dosáhnout.
V tomto ohledu je třeba upřesnit, že tomuto soudu přísluší zejména ověřit, zda uplatňovaného cíle obecného zájmu nelze dosáhnout
pomocí méně omezujících opatření s cílem motivovat studenty, kteří dovrší své studium ve Francouzském společenství, aby se
zde po dokončení studií usadili, nebo s cílem přilákat zdravotníky vzdělané mimo Francouzské společenství, aby se v tomto
společenství usadili.
Stejně tak je na předkládajícím soudu, aby přezkoumal, zda příslušné orgány vhodným způsobem sladily dosažení tohoto cíle
s požadavky vyplývajícími z práva Unie, a zejména s možností studentů pocházejících z jiných členských států získat přístup
k vysokoškolskému vzdělání, neboť tato možnost představuje samotný základ zásady volného pohybu studentů (v tomto smyslu viz
výše uvedený rozsudek Komise v. Rakousko, bod 70). Omezení přístupu k uvedeným studiím zavedená členským státem tudíž nesmí
překračovat meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaných cílů, a musí uvedeným studentům umožnit dostatečně široký přístup
k vysokoškolským studiím.
V tomto ohledu ze spisu vyplývá, že studenti-nerezidenti, kteří mají zájem o vysokoškolské vzdělání, jsou za účelem zápisu
vybíráni losem, který sám o sobě nezohledňuje jejich znalosti a zkušenosti.
Za těchto podmínek je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda výběr studentů-nerezidentů probíhá pouze prostřednictvím losování,
a je-li tomu tak, zda je tento způsob výběru, založený nikoli na schopnostech dotyčných uchazečů, nýbrž na náhodě, nezbytný
k dosažení sledovaných cílů.
Na první a druhou předběžnou otázku je tudíž třeba odpovědět tak, že články 18 a 21 SFEU brání takové vnitrostátní právní
úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která omezuje počet studentů-nerezidentů, kteří se mohou poprvé zapsat
do lékařských a nelékařských zdravotnických studijních programů ve vysokoškolských zařízeních, s výjimkou případu, kdy předkládající
soud poté, co posoudí všechny relevantní informace předložené příslušnými orgány, dospěje k závěru, že uvedená právní úprava
je odůvodněná s ohledem na cíl ochrany veřejného zdraví.

Ke třetí otázce
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je žádost o objasnění, jaký mají požadavky kladené na členské státy podle čl. 13
odst. 2 písm. c) paktu dopad na situaci dotčenou v původním řízení.
Belgická vláda tvrdí, že přijetí nařízení ze dne 16. června 2006 bylo nezbytné k dodržení práva obyvatel Francouzského společenství
na vzdělání, které vyplývá z čl. 13 odst. 2 písm. c) paktu. Předmětné ustanovení totiž obsahuje doložku „
standstill
“, která zavazuje toto společenství zachovávat široký a demokratický přístup ke kvalitnímu vysokoškolskému vzdělání. V případě
nepřijetí tohoto nařízení by přitom zachování takového přístupu bylo ohroženo.
V tomto ohledu je však třeba uvést, že pakt a požadavky případně vyplývající z článků 18 a 21 SFEU nejsou nijak neslučitelné.
Ze znění čl. 13 odst. 2 písm. c) paktu totiž vyplývá, že toto ustanovení sleduje v podstatě stejný cíl jako články 18 a 21
SFEU, a sice zaručení dodržování zásady zákazu diskriminace v přístupu k vysokoškolskému vzdělání. To je potvrzeno čl. 2 odst. 2
paktu, podle něhož státy, které jsou smluvními stranami paktu, se zavazují zaručit to, že se práva formulovaná v tomto paktu
budou uskutečňovat bez jakéhokoli rozlišování, a to zejména podle národnostního původu.
Naproti tomu čl. 13 odst. 2 písm. c) paktu po smluvních státech nevyžaduje, ani jim ostatně nedovoluje, zaručit široký přístup
ke kvalitnímu vysokoškolskému vzdělání pouze svým vlastním státním příslušníkům.
S ohledem na výše uvedené je na třetí otázku třeba odpovědět tak, že příslušné orgány se nemohou dovolávat čl. 13 odst. 2
písm. c) paktu, pokud předkládající soud dospěje k závěru, že nařízení ze dne 16. června 2006 není slučitelné s články 18
a 21 SFEU.

K časovým účinkům rozsudku
V případě, že by Soudní dvůr dospěl k závěru, že právo Unie brání vnitrostátní právní úpravě dotčené v původním řízení, belgická
vláda navrhuje omezit časové účinky vyneseného rozsudku. Toto omezení je podle ní nezbytné proto, že počet právních vztahů
založených v dobré víře je vysoký, jelikož mnoho studentů-nerezidentů předložilo dokumentaci k zápisu na akademický rok 2006–2007
do některého ze studijních programů, na něž se vztahuje nařízení ze dne 16. června 2006. Zpochybnění těchto právních vztahů
by tedy mohlo mít závažné hospodářské dopady, které by mohly narušit rovnováhu rozpočtu Francouzského společenství v oblasti
vzdělávání.
V souladu s ustálenou judikaturou výklad pravidla práva Unie, který Soudní dvůr podává v rámci výkonu své pravomoci, kterou
mu přiznává článek 267 SFEU, v případě potřeby objasňuje a upřesňuje význam a dosah tohoto pravidla tak, jak musí být nebo
jak mělo být chápáno a používáno od okamžiku, kdy vstoupilo v platnost. Z toho vyplývá, že takto vyložená norma může a musí
být soudem použita i na právní vztahy vzniklé a založené před vydáním rozsudku, jímž je rozhodnuto o žádosti o výklad, pokud
jsou splněny ostatní podmínky pro předložení sporu týkajícího se použití uvedené normy příslušným soudům (viz rozsudky ze
dne 2. února 1988, Blaizot a další, 24/86, Recueil, s. 379, bod 27, jakož i ze dne 15. prosince 1995, Bosman, C‑415/93, Recueil,
s. I‑4921, bod 141).
Soudní dvůr může pouze výjimečně za použití obecné zásady právní jistoty, která je vlastní právnímu řádu Unie, omezit možnost
dotčených osob dovolávat se ustanovení, které vyložil, s cílem zpochybnit právní vztahy založené v dobré víře. Aby bylo možné
o takovém omezení rozhodnout, je nezbytné, aby byla splněna dvě podstatná kritéria, a to dobrá víra zúčastněných kruhů a riziko
závažných obtíží (viz zejména rozsudky ze dne 28. září 1994, Vroege, C‑57/93, Recueil, s. I‑4541, bod 21, jakož i ze dne 10. ledna
2006, Skov a Bilka, C‑402/03, Sb. rozh. s. I‑199, bod 51).
Podle ustálené judikatury dále platí, že finanční důsledky, které mohou vyplývat pro členský stát z rozsudku vydaného v řízení
o předběžné otázce, neodůvodňují samy o sobě omezení časových účinků tohoto rozsudku (viz zejména rozsudek ze dne 20. září
2001, Grzelczyk, C‑184/99, Recueil, s. I‑6193, bod 52).
Soudní dvůr k tomuto řešení přistoupil pouze za přesně vymezených okolností, když jednak existovalo riziko závažných hospodářských
dopadů způsobených obzvláště vysokým počtem právních vztahů založených v dobré víře na základě právní úpravy považované za
platnou a účinnou, a jednak se jevilo, že jednotlivci a vnitrostátní orgány byli vedeni k chování, které nebylo v souladu
s právní úpravou Unie, z důvodu objektivní a závažné nejistoty ohledně dosahu ustanovení práva Unie, nejistoty, ke které případně
přispělo i samotné chování jiných členských států nebo Komise (viz výše uvedený rozsudek Grzelczyk, bod 53).
Ve věcech v původním řízení je třeba konstatovat, že belgická vláda nepředložila Soudnímu dvoru žádný konkrétní důkaz, na
základě něhož by bylo možné tvrdit, že autoři nařízení ze dne 16. června 2006 byli vedeni k chování, které případně nebylo
v souladu s právem Unie, z důvodu objektivní a závažné nejistoty ohledně dosahu tohoto práva.
Stejně tak tato vláda nedoložila žádnými konkrétními důkazy svou argumentaci, podle které tento rozsudek může mít závažné
finanční dopady, pokud jeho účinky nebudou časově omezeny.
Za těchto okolností není namístě omezit časové účinky tohoto rozsudku.

K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu
před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření
Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Články 18 a 21 SFEU brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která omezuje
počet studentů nepovažovaných za belgické rezidenty, kteří se mohou poprvé zapsat do lékařských a nelékařských zdravotnických
studijních programů ve vysokoškolských zařízeních, s výjimkou případu, kdy předkládající soud poté, co posoudí všechny relevantní
informace předložené příslušnými orgány, dospěje k závěru, že uvedená právní úprava je odůvodněná s ohledem na cíl ochrany
veřejného zdraví.
2)
Příslušné orgány se nemohou dovolávat čl. 13 odst. 2 písm. c) mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních
právech přijatého valným shromážděním Spojených národů dne 16. prosince 1966, pokud předkládající soud dospěje k závěru, že
nařízení Francouzského společenství ze dne 16. června 2006 o omezení počtu studentů v některých studijních programech prvního
cyklu vysokoškolského vzdělávání není slučitelné s články 18 a 21 SFEU.
Podpisy.
*
Jednací jazyk: francouzština.