CELEX: 62009CJ0517
Directiva 89/552/CEE
Servicios de radiodifusión televisiva
Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel
Concepto de órgano jurisdiccional nacional en el sentido del artículo 267 TFUE
Incompetencia del Tribunal de Justicia

La petición de decisión prejudicial se refiere a la interpretación del artículo 1, letra c), de la Directiva 89/552/CEE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias
y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva (Directiva de
servicios de comunicación audiovisual), en su versión modificada por la Directiva 2007/65/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 11 de diciembre de 2007 (DO L 332, p. 27) (en lo sucesivo, «Directiva 89/552»).
Esta petición ha sido presentada por el Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel de la
Communauté française de Belgique (en lo sucesivo, «Comisión de autorización y control del Consejo Superior de lo Audiovisual
de la Comunidad Francesa de Bélgica») en el contexto de un procedimiento abierto contra RTL Belgium SA (en lo sucesivo, «la
sociedad RTL Belgium») por una presunta infracción de la normativa nacional sobre televenta.

Marco jurídico

Derecho de la Unión
El artículo 1, letras c) y d), de la Directiva 89/552 contiene las siguientes definiciones:
«c)      “responsabilidad editorial”: el ejercicio de control efectivo tanto sobre la selección de los programas como sobre su organización,
ya sea en un horario de programación cronológico, en el caso de las radiodifusiones televisivas, ya en un catálogo, en el
caso de los servicios de comunicación audiovisual a petición. La responsabilidad editorial no implica necesariamente una responsabilidad
legal de acuerdo con la legislación nacional por los contenidos o los servicios prestados;
d)      “prestador del servicio de comunicación”: la persona física o jurídica que ostenta la responsabilidad editorial sobre la elección
del contenido audiovisual del servicio de comunicación audiovisual y determina la manera en que se organiza dicho contenido».
El artículo 2, apartados 1, 2, letra a), y 3, letras a) y b), de esta Directiva dispone lo siguiente:
«1.      Los Estados miembros velarán por que todos los servicios de comunicación audiovisual transmitidos por prestadores del servicio
de comunicación bajo su jurisdicción respeten las normas del ordenamiento jurídico aplicables a los servicios de comunicación
audiovisual destinados al público en dicho Estado miembro.
2.      A efectos de la presente Directiva, estarán sometidos a la jurisdicción de un Estado miembro los prestadores del servicio
de comunicación:
a)      establecidos en dicho Estado miembro de conformidad con el apartado 3, […]
[...]
3.      A efectos de la presente Directiva, se considerará que un prestador del servicio de comunicación está establecido en un Estado
miembro en los casos siguientes:
a)      cuando el prestador del servicio de comunicación tenga su sede central en ese Estado miembro y las decisiones editoriales
sobre el servicio de comunicación audiovisual se tomen en ese Estado miembro;
b)      si un prestador del servicio de comunicación tiene su sede central en un Estado miembro pero las decisiones editoriales sobre
el servicio de comunicación audiovisual se toman en otro Estado miembro, se considerará que tal prestador está establecido
en el Estado miembro en que trabaje una parte significativa del personal que realiza las actividades de servicios de comunicación
audiovisual. En caso de que una parte significativa del personal que realiza las actividades de servicios de comunicación
audiovisual trabaje en cada uno de esos Estados miembros, se considerará que el prestador del servicio de comunicación está
establecido en el Estado miembro en que tenga su sede central. En caso de que una parte significativa del personal que realiza
las actividades de servicios de comunicación audiovisual no trabaje en ninguno de esos Estados miembros, se considerará que
el prestador del servicio de comunicación está establecido en el Estado miembro en el que inició por primera vez su actividad,
de conformidad con el ordenamiento jurídico de ese Estado miembro, siempre que mantenga un vínculo estable y efectivo con
la economía de ese Estado miembro».

Derecho nacional
El décret coordonné sur les services de médias audiovisuels (Decreto refundido sobre los servicios de comunicación audiovisual)
se publicó en el
Moniteur belge
(diario oficial belga) de 24 de julio de 2009 (en lo sucesivo, «el Decreto»).
El artículo 1, puntos 16, 46 y 57, del Decreto formula las siguientes definiciones:
«16)      Editor del servicio: la persona física o jurídica que ostenta la responsabilidad editorial sobre la elección del contenido
del servicio de comunicación audiovisual y determina la manera en que se organiza dicho contenido;
[...]
46)      Responsabilidad editorial: el ejercicio de control efectivo tanto sobre la selección de los programas como sobre su organización,
ya sea en un horario de programación cronológico, en el caso de los servicios lineales, ya en un catálogo, en el caso de los
servicios no lineales;
[...]
57)      Televenta: la radiodifusión televisiva de ofertas directas al público, en forma de programas o de anuncios, con miras a la
transmisión de bienes, incluidos los bienes inmuebles, o de derechos y de obligaciones o a la prestación de servicios, a cambio
de una remuneración».
Según el artículo 2, apartado 3, del Decreto:
«Estarán comprendidos en el ámbito de competencias de la Comunidad Francesa todos los editores del servicio:
1)      establecidos en la Región de lengua francesa;
2)      establecidos en la región bilingüe de Bruselas–capital y cuyas actividades deban considerarse relacionadas exclusivamente
con la Comunidad Francesa.»
El artículo 31, apartado 6, del Decreto está formulado así:
«[…] el Gobierno determinará la duración de la difusión de televenta, que no podrá sobrepasar las tres horas al día, incluidas
las redifusiones.»
El artículo 133 del Decreto dispone lo siguiente:
«Se crea el Consejo Superior de lo Audiovisual de la Comunidad Francesa de Bélgica como autoridad administrativa independiente
con personalidad jurídica, encargada de la regulación del sector audiovisual en la Comunidad Francesa […]»
El artículo 134 del Decreto establece que el Consejo Superior de lo Audiovisual estará integrado por dos comisiones, a saber
el Collège d’avis (la Comisión consultiva) y el Collège d’autorisation et de contrôle (la Comisión de autorización y control),
el bureau (la Mesa del Consejo) y el Secrétariat d’instruction (la Secretaría de Instrucción).
Con arreglo al artículo 136, apartado 1, del Decreto, las misiones de la Comisión de autorización y control del Consejo Superior
de lo Audiovisual son:
«1)      Registrar las declaraciones de los editores del servicio y otorgar la autorización a ciertos editores del servicio, excluyendo
las televisiones locales y la RTBF [Radio Televisión Belga de la Comunidad Francesa de Bélgica].
2)      Autorizar la utilización de frecuencias de radio.
[…]
12)      Conocer de todas las infracciones de las leyes, decretos y reglamentos en materia audiovisual y de todos los incumplimientos
de las obligaciones derivadas de los convenios celebrados entre la Comunidad Francesa y un editor del servicio o un distribuidor
del servicio, del contrato de gestión de la [Radio Televisión Belga de la Comunidad Francesa de Bélgica], del convenio celebrado
entre el Gobierno y cada televisión local y de los compromisos asumidos en respuesta a las licitaciones contempladas en el
presente Decreto».
El artículo 139, apartado 1, del Decreto precisa la composición de la Comisión de autorización y control del Consejo Superior
de lo Audiovisual. Dicho artículo está redactado así:
«La Comisión de autorización y control estará compuesta por los cuatro miembros de la Mesa del Consejo a que se refiere el
artículo 142, apartado 1, y por otros seis miembros más. El mandato de estos últimos tendrá una duración de cuatro años y
será renovable. […]
Sin perjuicio de las disposiciones mencionadas en el artículo 142, apartado 1, en la designación de los diez miembros se respetará
lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de 16 julio de 1973 por la que se garantiza la protección de las tendencias ideológicas
y filosóficas. De los seis miembros mencionados en el párrafo anterior, tres serán designados por el Parlamento de la Comunidad
Francesa. Tras la designación de estos tres primeros miembros por el Parlamento de la Comunidad Francesa, el Gobierno designará
a los miembros restantes.
Los miembros de la Comisión de autorización y control deberán ser personas de reconocida competencia en el ámbito del Derecho,
del sector audiovisual o de la comunicación.
[…]»
Con arreglo al artículo 140, apartado 1, del Decreto, la Mesa del Consejo Superior de lo Audiovisual, formada por el Presidente
y los Vicepresidentes primero, segundo y tercero del Consejo, ostenta la representación del Consejo frente a terceros y ante
los tribunales. Según el apartado 3 de este mismo artículo, la Mesa del Consejo selecciona al personal del Consejo Superior
de lo Audiovisual. En particular, le corresponde seleccionar a los consejeros y a los adjuntos de la Secretaría de Instrucción,
oído el parecer del Secretario de Instrucción.
El artículo 142, apartado 1, del Decreto dispone que el Gobierno nombrará a los cuatro miembros de la Mesa del Consejo.
Según el artículo 143 del Decreto, la Secretaría de Instrucción recibe las denuncias presentadas ante el Consejo Superior
de lo Audiovisual e instruye los expedientes. También puede abrir de oficio una instrucción. Este artículo dispone, por otra
parte, que el Secretario de Instrucción dirige la Secretaría de Instrucción bajo la autoridad de la Mesa del Consejo.
El artículo 161 del Decreto establece las normas de procedimiento que la Secretaría de Instrucción y la Comisión de autorización
y control del Consejo Superior de lo Audiovisual deben aplicar cuando reciban una denuncia o tengan conocimiento de un hecho
que pueda constituir una infracción de las leyes, decretos o reglamentos en materia audiovisual. Su apartado 1 dispone en
particular lo siguiente:
«[…] la Secretaría de Instrucción abrirá diligencias informativas y resolverá sobre la admisibilidad del expediente.
Si se admite a trámite el expediente, la Secretaría de Instrucción procederá a instruirlo. La Secretaría de Instrucción podrá
decidir el archivo del expediente.
[…]
La Comisión de autorización y control podrá avocar para sí los expedientes en que hayan recaído las resoluciones de inadmisión
y de archivo de la Secretaría de Instrucción.
El informe de la instrucción se remitirá a la Comisión de autorización y control. [...]»
A tenor de lo dispuesto en el artículo 161, apartados 2 a 4, la Comisión de autorización y control del Consejo Superior de
lo Audiovisual remitirá un pliego de cargos y el informe de la instrucción al infractor, que dispondrá de un plazo de un mes
para consultar el expediente y presentar sus observaciones escritas. El infractor será convocado para comparecer ante la Comisión,
que podrá además tomar declaración a cualquier persona que pueda aportarle información útil. La Comisión deberá adoptar una
resolución motivada en los sesenta días siguientes al cierre de los debates.

Hechos de litigio principal y cuestión prejudicial
El 8 de octubre de 2009, en la Secretaría de Instrucción se recibió la denuncia de una telespectadora que afirmaba que, unos
días antes, el servicio RTL Belgium había difundido un programa de televenta durante siete horas en un mismo día, a pesar
de que el límite legal es de tres horas.
Tras verificar que se había sobrepasado el límite autorizado, la Secretaría de Instrucción remitió un escrito a la sociedad
RTL Belgium, establecida en Bélgica, para que formulara sus observaciones al respecto.
Esta sociedad respondió que, a su juicio, la Secretaría de Instrucción no era competente para instruir un expediente en su
contra, ya que el prestador del servicio RTL Belgium no era ella, sino su sociedad matriz, CLT‑UFA, establecida en Luxemburgo.
La Comisión de autorización y control del Consejo Superior de lo Audiovisual se pregunta si las autoridades competentes para
controlar el servicio RTL Belgium son las autoridades belgas o las luxemburguesas. En el caso de que, como sostiene la Secretaría
de Instrucción, el prestador del servicio RTL Belgium sea la sociedad RTL Belgium, dicha Comisión se considera competente,
ya que esa sociedad tiene su domicilio social en Bélgica y, según la Secretaría, es en Bélgica donde se adoptan las decisiones
editoriales.
La resolución de remisión contiene la siguiente información sobre la sociedad RTL Belgium y su sociedad matriz CLT‑UFA.
Las autoridades belgas han concedido a la sociedad RTL Belgium varias autorizaciones sucesivas como editor de servicios de
radiodifusión televisiva, y en particular del servicio RTL Belgium, a partir de 1987. La última autorización concedida para
este servicio expiró el 31 diciembre de 2005. La sociedad RTL Belgium no solicitó la renovación de la autorización porque
dicho servicio pasó a ser ofrecido desde Luxemburgo por CLT‑UFA.
Esta última sociedad, que controla en la actualidad un 66 % de la sociedad RTL Belgium, obtuvo una concesión de las autoridades
luxemburguesas para dicho servicio a partir de 1995.
Mediante resolución de 29 de noviembre de 2006, la Comisión de autorización y control del Consejo Superior de lo Audiovisual
estimó que la sociedad RTL Belgium difundía sin autorización servicios de los que dicha sociedad era el editor, en particular
el servicio RTL Belgium, lo que constituía una infracción de la normativa belga en materia de radiodifusión, por lo que la
condenó a una multa de 500 000 euros. La sociedad RTL Belgium interpuso un recurso de anulación contra dicha resolución ante
el Conseil d’État (Bélgica), que lo acogió, anulando la resolución impugnada, mediante sentencia de 15 de enero de 2009.
La Comisión de autorización y control del Consejo Superior de lo Audiovisual indica que, en esa sentencia, el Conseil d’État
declaró que la situación de doble autorización existente hasta 2005 contradecía la norma según la cual un solo Estado miembro
tiene competencias con respecto a cada organismo de radiodifusión y podía obstaculizar la libre circulación de servicios en
la Unión Europea. Estimó igualmente que, dadas esas circunstancias, carecía de relevancia la cuestión de si era la CLT‑UFA
o la sociedad RTL Belgium quien ostentaba la condición de editor del servicio, según la terminología del Decreto, o de prestador
del servicio, según la terminología de la Directiva 89/552.
La Comisión de autorización y control del Consejo Superior de lo Audiovisual considera, no obstante, que esta cuestión es
pertinente para el asunto que se discute en el procedimiento principal, habida cuenta del nuevo marco jurídico aplicable en
Bélgica a partir de 2009, que comprende, por una parte, el Decreto y, por otra parte, un Protocolo de cooperación entre el
Reino de Bélgica y el Gran Ducado de Luxemburgo.
El Decreto, que entró en vigor el 28 de marzo de 2009, establece entre otras cosas una nueva definición del concepto de «responsabilidad
editorial».
A juicio de la Comisión de autorización y control del Consejo Superior de lo Audiovisual, ella es un órgano jurisdiccional
en el sentido del artículo 267 TFUE, por lo que puede someter una petición de decisión perjudicial al Tribunal de Justicia.
Además de ostentar la calificación legal de autoridad administrativa independiente, estima cumplir los criterios que caracterizan
a un órgano jurisdiccional en el sentido de dicho artículo, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Dadas estas circunstancias, la Comisión de autorización y control del Consejo Superior de lo Audiovisual ha decidido plantear
al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Puede interpretarse que el concepto de “control efectivo tanto sobre la selección de los programas como sobre su organización”,
incluido en el artículo 1, letra c), de la [Directiva 89/552], permite considerar que una sociedad establecida en un Estado
miembro y autorizada mediante concesión del Gobierno de dicho Estado miembro a prestar un servicio de comunicación audiovisual
ejerce efectivamente tal control cuando delega, incluyendo la facultad de subdelegación, en una sociedad tercera establecida
en otro Estado miembro, contra el pago de una suma indeterminada equivalente al volumen total de facturación publicitaria
realizada con ocasión de la difusión de dicho servicio, la realización y producción de todos los programas propios de este
servicio, las comunicaciones externas en materia de programación y los servicios financieros, jurídicos, de recursos humanos,
de gestión de infraestructuras y otros servicios relativos al personal, y cuando resulta manifiesto que es en el domicilio
social de esta sociedad tercera donde se deciden y realizan la ordenación de los programas, las cancelaciones eventuales de
los mismos y las alteraciones del horario de programación por motivos de actualidad?»

Sobre la competencia del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar procede verificar si la Comisión de autorización y control del Consejo Superior de lo Audiovisual
constituye un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE y si, por consiguiente, el Tribunal de Justicia es
competente para pronunciarse sobre la cuestión que ésta le ha planteado.

Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
El Reino de Bélgica y la Comisión Europea estiman que la Comisión de autorización y control del Consejo Superior de lo Audiovisual
cumple todos los criterios que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, caracterizan a un órgano jurisdiccional.
La sociedad RTL Belgium, CLT‑UFA y el Gobierno luxemburgués consideran, por su parte, que no se cumple el criterio de independencia.
La sociedad RTL Belgium y CLT‑UFA alegan, en primer lugar, que la Comisión de autorización y control del Consejo Superior
de lo Audiovisual no es suficientemente independiente del ejecutivo, habida cuenta en particular del papel preponderante del
Gobierno belga en el nombramiento de sus miembros. Por otra parte, tales miembros son designados tomando en consideración
las diversas tendencias ideológicas y filosóficas, lo que impide que sean plenamente independientes. Además, no existe separación
funcional entre la instrucción y la toma de decisiones. Por último, en su opinión, la Comisión de autorización y control del
Consejo Superior de lo Audiovisual no puede considerarse un tercero ni con respecto al eventual denunciante, al que no está
obligada a oír, ni con respecto a la Secretaría de Instrucción, que está sometida a la autoridad de la Mesa del Consejo.
El Gobierno luxemburgués sostiene que la Comisión de autorización y control del Consejo Superior de lo Audiovisual es parte
en el litigio y no posee por tanto la independencia exigida, como lo prueba el hecho de esté representada en el procedimiento
en los recursos interpuestos contra sus resoluciones ante el Conseil d’État.

Apreciación del Tribunal de Justicia
Según reiterada jurisprudencia, para apreciar si el órgano remitente posee el carácter de «órgano jurisdiccional» en el sentido
del artículo 267 TFUE, cuestión que está sometida únicamente al Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia debe tomar en
consideración un conjunto de criterios, como son el origen legal del órgano, su permanencia, el carácter obligatorio de su
jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación de normas jurídicas por parte de dicho órgano y
su independencia (véanse, en particular, las sentencias de 17 de septiembre de 1997, Dorsch Consult, C‑54/96, Rec. p. I‑4961,
apartado 23; de 31 de mayo de 2005, Syfait y otros, C‑53/03, Rec. p. I‑4609, apartado 29 y de 14 de junio de 2007, Häupl,
C‑246/05, Rec. p. I‑4673, apartado 16, así como el auto de 14 de mayo de 2008, Pilato, C‑109/07, Rec. p. I‑3503, apartado 22).
Procede examinar en primer lugar el criterio relativo a la independencia de la Comisión de autorización y control del Consejo
Superior de lo Audiovisual.
Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de independencia, que es inherente a la función de juzgar,
implica ante todo que el órgano de que se trate tenga la calidad de tercero con respecto a la autoridad que haya adoptado
la decisión recurrida (sentencias de 30 de marzo de 1993, Corbiau, C‑24/92, Rec. p. I‑1277, apartado 15, y de 19 de septiembre
de 2006, Wilson, C‑506/04, Rec. p. I‑8613, apartado 49).
Son dos los aspectos que integran este concepto. El primer aspecto, externo, requiere que el órgano esté protegido de injerencias
o presiones externas que puedan poner en peligro la independencia de juicio de sus miembros en cuanto a los litigios que se
les sometan (sentencia Wilson, antes citada, apartados 50 y 51).
El segundo aspecto, interno, se aproxima al concepto de imparcialidad y hace referencia a la equidistancia del órgano con
respecto a las partes y a sus respectivos intereses en relación con el objeto del litigio (sentencia Wilson, antes citada,
apartado 52).
Procede hacer constar que la Comisión de autorización y control del Consejo Superior de lo Audiovisual no cumple este criterio
de independencia.
En efecto, ni la estructura orgánica del Consejo Superior de lo Audiovisual y de los órganos que lo integran ni las misiones
encomendadas a éstos permiten afirmar que dicha Comisión interviene como un tercero imparcial entre, por una parte, el presunto
infractor y, por otra parte, la autoridad administrativa responsable de la vigilancia del sector audiovisual.
En lo que respecta a la estructura orgánica del Consejo Superior de lo Audiovisual, procede señalar que, en primer lugar,
la Mesa del Consejo consta de cuatro miembros, a saber, el Presidente y los Vicepresidentes primero, segundo y tercero del
Consejo, y que, además, todos ellos son también miembros de la Comisión de autorización y control del Consejo Superior de
lo Audiovisual, del que constituyen una parte importante, a saber, cuatro de sus diez miembros.
Por lo que se refiere a las misiones encomendadas a los diferentes órganos del Consejo Superior de lo Audiovisual, se deduce
del Decreto que, en el seno de esta autoridad administrativa, la Comisión de autorización y control del Consejo Superior de
lo Audiovisual está encargada de comprobar que los editores de servicios de comunicación respetan las normas del sector audiovisual
y de sancionar las eventuales infracciones. Para desempeñar esta tarea se basa en el trabajo de la Secretaría de Instrucción,
que es dirigida por el Secretario de Instrucción bajo la autoridad de la Mesa del Consejo.
Procede hacer constar, pues, que la Comisión de autorización y control del Consejo Superior de lo Audiovisual, órgano decisorio,
presenta una vinculación funcional, a través de la Mesa del Consejo, con el Consejo en su conjunto y con la Secretaría de
Instrucción, a propuesta de la cual decide. De ello se deduce que, cuando adopta una resolución, la Comisión de autorización
y control del Consejo Superior de lo Audiovisual no se distingue del órgano administrativo de control, que a su vez puede
compararse a una parte en los procedimientos en materia audiovisual (véase por analogía la sentencia Syfait y otros, antes
citada, apartado 33).
Por lo demás, viene a corroborar esta conclusión el hecho de que la Mesa del Consejo representa al Consejo Superior de lo
Audiovisual frente a terceros y ante los tribunales.
De ello se deduce que, cuando adopta la resolución objeto de controversia, la Comisión de autorización y control del Consejo
Superior de lo Audiovisual no tiene la calidad de tercero con respecto a los intereses enfrentados y, por lo tanto, no presenta
frente al eventual infractor, en el presente caso la sociedad RTL Belgium, la imparcialidad requerida para constituir un órgano
jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE.
Por lo tanto, no es preciso examinar si la Comisión de autorización y control del Consejo Superior de lo Audiovisual cumple
los demás criterios que permiten apreciar si el organismo remitente tiene la naturaleza de «órgano jurisdiccional» en el sentido
del artículo 267 TFUE.
En consecuencia, el Tribunal de Justicia no es competente para responder a la cuestión planteada.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) declara:
El Tribunal de Justicia no es competente para responder a la cuestión planteada por el Collège d’autorisation et de contrôle
du Conseil supérieur de l’audiovisuel en su resolución de 3 de diciembre de 2009.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: francés.