CELEX: 61996CJ0106
Programme d'action communautaire contre l'exclusion sociale
Financement
Base légale

Par requête déposée au greffe de la Cour le 1
er
avril 1996, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord a, en vertu de l'article 173 du traité CE, demandé l'annulation
de la ou des décisions visées dans le communiqué de presse (IP/96/67) de la Commission, du 23 janvier 1996, annonçant l'octroi
de subventions en faveur de projets européens de lutte contre l'exclusion sociale (ci-après le
communiqué litigieux).
A la suite de l'adoption par le Conseil de la résolution du 21 janvier 1974, concernant un programme d'action sociale (JO C 13,
p. 1), cette institution a arrêté différents programmes de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, fondés sur l'article
235 du traité CE.
Ainsi, le Conseil a d'abord adopté la décision 75/458/CEE, du 22 juillet 1975, concernant le programme de projets pilotes
et d'études pilotes pour combattre la pauvreté (JO L 199, p. 34), modifiée, en dernier lieu, par la décision 80/1270/CEE du
Conseil, du 22 décembre 1980, concernant une action complémentaire de lutte contre la pauvreté (JO L 375, p. 68), qui couvrait
la période comprise entre décembre 1975 et novembre 1981, puis la décision 85/8/CEE du Conseil, du 19 décembre 1984, concernant
une action communautaire spécifique de lutte contre la pauvreté (JO 1985, L 2, p. 24), qui couvrait la période comprise entre
janvier 1985 et le 31 décembre 1988, et, enfin, la décision 89/457/CEE du Conseil, du 18 juillet 1989, portant établissement
d'un programme d'action communautaire à moyen terme concernant l'intégration économique et sociale des groupes de personnes
économiquement et socialement moins favorisées (JO L 224, p. 10), qui a établi un programme pour la période comprise entre
le 1
er
juillet 1989 et le 30 juin 1994 (ci-après le
programme Pauvreté 3).
Le programme Pauvreté 3 tendait, conformément à son article 2, à assurer une cohérence d'ensemble à toutes les actions communautaires
ayant un impact vis-à-vis des groupes de personnes économiquement et socialement moins favorisées en observant les règles
respectives applicables à ces actions [sous a)], à contribuer à la mise au point de mesures préventives en faveur des groupes
de personnes à risques ainsi que d'actions remèdes pour répondre aux besoins de la grande pauvreté [sous b)], à produire,
dans une perspective multidimensionnelle, des modèles d'organisation novateurs visant l'intégration des personnes concernées
et impliquant les acteurs économiques et sociaux [sous c)], à mener une action d'information, de coordination, d'évaluation
et d'échange d'expériences au niveau communautaire [sous d)] et, enfin, à poursuivre l'examen des caractéristiques des groupes
de personnes en question [sous e)].
En vue de réaliser ces objectifs, la Commission pouvait, en vertu de l'article 3 du même programme, promouvoir et/ou aider
financièrement la mise en oeuvre d'actions modèles ancrées dans le tissu local et visant l'intégration économique et sociale
des groupes de personnes concernées par l'articulation des initiatives au niveau local avec les politiques menées au niveau
national ou régional; ces actions devaient correspondre aux besoins concrets de ces personnes et leur permettre une participation
active en vue d'une réelle insertion dans la société [sous a)]. La Commission pouvait également promouvoir et aider les initiatives
novatrices visant l'intégration économique et sociale de certains groupes de personnes qui souffrent de formes spécifiques
d'isolement, prises notamment par des organisations non gouvernementales [sous b)], l'évaluation d'expériences, l'échange
intracommunautaire de connaissances et le transfert de méthodes, à effectuer par un réseau d'unités de recherche et de développement
dont les membres sont nommés par la Commission en concertation avec les États membres concernés [sous c)], et, enfin, l'échange
régulier de données comparables concernant les groupes de personnes en question ainsi que l'amélioration des connaissances
du phénomène [sous d)].
Selon le point I de l'annexe de la même décision, l'action modèle devait notamment viser plusieurs dimensions de la situation
des personnes moins favorisées et comporter l'engagement des partenaires privés ou associatifs et des autorités publiques.
Par ailleurs, en vertu du point II de la même annexe, lors de la sélection, il devait être notamment tenu compte de la mesure
dans laquelle l'action encourage l'indépendance et la confiance en soi des personnes concernées, est intéressante pour la
situation de l'emploi, achemine l'aide aux personnes les plus défavorisées et met l'accent sur les zones socialement et économiquement
désavantagées.
Afin de poursuivre et d'étendre cette action, la Commission a présenté, le 22 septembre 1993, une proposition de décision
du Conseil portant adoption d'un programme d'action à moyen terme de lutte contre l'exclusion et de promotion de la solidarité:
un nouveau programme de soutien et de stimulation de l'innovation 1994-1999 [COM(93) 435 final, non publiée au
Journal officiel des Communautés européennes
, ci-après la
proposition Pauvreté 4]. Cette proposition établissait un programme à exécuter entre le 1
er
juillet 1994 et le 31 décembre 1999.
Selon l'article 2 de la proposition Pauvreté 4, les actions de lutte contre l'exclusion et de promotion de la solidarité devaient
viser l'intégration économique et sociale des groupes économiquement et socialement moins favorisés et des personnes exposées
à l'exclusion sociale notamment dans les zones urbaines. L'intégration devait être assurée par une stratégie cohérente portant
sur l'ensemble des domaines d'actions concernés, dont une liste indicative figurait en annexe. Parmi ces domaines d'actions
figuraient l'emploi et la formation.
Conformément à l'article 3 de la proposition Pauvreté 4, le programme avait pour but, notamment, de contribuer, par des actions
modèles, à l'élaboration de mesures préventives et correctrices aux niveaux local, national ou régional [sous a)] et de soutenir
la création et le développement des réseaux transnationaux de projets de partenariat [sous b)].
Pour atteindre ces objectifs, les mesures prévues devaient, en vertu de l'article 4 de la proposition Pauvreté 4, consister
par exemple dans la mise en oeuvre d'actions modèles aux niveaux local et national, dans des partenariats réunissant les secteurs
publics et privés.
Selon l'annexe I de la proposition Pauvreté 4, lors de la sélection des actions modèles, il devait notamment être tenu compte
du fait qu'elles prévoient des moyens efficaces pour canaliser l'aide vers les catégories de population les plus concernées,
qu'elles favorisent l'autonomie et la confiance en soi des personnes concernées, qu'elles améliorent les possibilités d'emploi
et qu'elles se concentrent sur des régions socialement et écomiquement défavorisées.
Dès la fin du mois de juin 1995, il est apparu que la proposition Pauvreté 4 ne serait pas adoptée par le Conseil.
Par ailleurs, le poste de dépense B3-4103 du budget général de l'Union européenne pour l'exercice 1995 (JO 1994, L 369, p. 1)
prévoyait 20 millions d'écus en faveur de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Suivant les commentaires budgétaires
relatifs à ce poste, il devait couvrir les dépenses relatives au programme qui faisait l'objet de la proposition Pauvreté
4 ainsi que d'autres dépenses en dehors du cadre de ce programme.
Il ressort du communiqué litigieux que, au cours de l'année 1995, la Commission a décidé de financer, au titre de la ligne
budgétaire B3-4103, 86 projets de lutte contre l'exclusion sociale, énumérés en annexe, pour un montant total d'environ 6
millions d'écus.
Cette décision a été précédée, en particulier, du communiqué de presse de la Commission, du 11 août 1995, annonçant un programme
dans le domaine de l'exclusion sociale pour l'année 1995 [IP (95) 918], ainsi que d'une note d'information de la même institution,
du 16 août 1995, intitulée
Financement européen de projets d'action contre l'exclusion sociale ─ 1995 et comprenant un guide destiné aux organismes potentiellement intéressés par le programme en question. Ce guide décrivait
notamment les types d'initiatives éligibles à un financement et expliquait les démarches à suivre par ses bénéficiaires potentiels.
Aux termes de cette note d'information,
Un soutien financier peut être donné à des activités ayant pour but d'identifier et d'encourager les meilleures pratiques
dans les domaines suivants:
(i)
revitaliser le milieu urbain/encourager l'intégration sociale dans les villes et les banlieues souffrant d'un taux élevé de
chômage et d'exclusion sociale;
(ii)
aider les personnes socialement exclues à progresser vers le marché du travail.
Les domaines d'intérêt devraient être en amont de l'emploi en tant que tel, et devraient s'attacher à la réduction du degré
d'exclusion qui fréquemment empêche les groupes cibles de franchir même les étapes préliminaires à la recherche d'un emploi.La Commission peut soutenir la création et le développement d'échanges et de réseaux d'entraide (par ex. pour les familles
mono-parentales, les femmes touchées par la pauvreté, les chômeurs de longue durée, les familles en situation d'extrême pauvreté);
l'amélioration de l'intégration sociale dans les communautés urbaines, l'amélioration des aménagements urbains et l'accès
aux services en zone urbaine, ceci du point de vue des populations exclues.Des exemples spécifiques en pourraient être: la réduction de l'isolement en zone urbaine, des arrangements de transport innovants
qui permettent aux personnes exclues de se rapprocher du marché de l'emploi (faciliter l'accès aux points d'information sur
l'emploi et la formation par exemple), prendre part à des activités sociales pour rompre l'isolement, créer des groupes d'entraide
ou des centres d'accueil/de passage, améliorer les soins de santé et l'accès aux services publics tels que le logement, l'assistance
sociale, l'information, le conseil aux citoyens et le conseil juridique.Cette liste n'est pas exhaustive mais plutôt indicative. Ces actions devraient contribuer à générer de nouvelles idées utiles
aux personnes socialement exclues devant affronter de nombreuses difficultés. Elles devraient aussi stimuler d'autres projets
pour venir à bout de l'exclusion sociale.
A l'appui de son recours en annulation de la ou des décisions de financer les 86 projets visés par le communiqué litigieux,
le gouvernement du Royaume-Uni invoque deux moyens tirés, d'une part, de l'incompétence de la Commission et de la violation
de l'article 4 du traité CE, et, d'autre part, de la violation des formes substantielles.
Sur le moyen tiré de l'incompétence de la Commission et de la violation de l'article 4 du traité
Selon le Royaume-Uni, soutenu par la République fédérale d'Allemagne, le royaume de Danemark et le Conseil, la Commission
n'avait pas compétence pour engager les dépenses de financement des 86 projets litigieux au titre de la ligne budgétaire B3-4103.
Cette institution aurait ainsi également violé l'article 4 du traité, selon lequel chaque institution agit dans les limites
des attributions qui lui sont conférées par ce traité.
En effet, toute dépense communautaire nécessiterait une double base légale, à savoir son inscription au budget et, en règle
générale, l'arrêt préalable d'un acte de droit dérivé autorisant la dépense en question. Seul ferait exception à cette seconde
exigence le financement d'actions non significatives, à savoir les études pilotes et les actions préparatoires destinées à
évaluer le pour et le contre, du point de vue politique, d'une proposition d'acte de base. Dans cette dernière hypothèse,
la base légale résiderait dans le pouvoir d'intitiative de la Commission, qui découlerait directement du traité. Or, les projets
litigieux ne feraient manifestement pas partie de telles actions non significatives, alors que par ailleurs aucun acte de
base autorisant leur financement n'aurait été adopté par le Conseil.
La Commission, soutenue par le Parlement, tout en admettant que seules les actions communautaires non significatives peuvent
être financées sur la seule base de l'inscription du crédit correspondant au budget, estime que les projets litigieux relèvent
de cette catégorie, de sorte qu'elle était compétente pour décider leur financement.
En vue de répondre à l'argumentation des parties, il convient de rappeler à titre liminaire que, en vertu de l'article 205
du traité CE, la Commission exécute le budget, conformément aux dispositions du règlement pris en exécution de l'article 209
du même traité, sous sa propre responsabilité et dans la limite des crédits alloués.
Il ressort, par ailleurs, de la jurisprudence de la Cour (voir, notamment, en ce sens arrêts du 11 juillet 1985, Salerno e.a./Commission
et Conseil, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 et 10/84, Rec. p. 2523, point 56; du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement, 294/83, Rec.
p. 1339, point 28; du 30 mai 1989, Commission/Conseil, 242/87, Rec. p. 1425, point 18, et du 24 octobre 1989, Commission/Conseil,
16/88, Rec. p. 3457, points 15 à 19) que, dans le système du traité, l'exécution d'une dépense par la Commission suppose en
principe, outre l'inscription au budget du crédit y afférent, un acte de droit dérivé (communément appelé
acte de base), dont découle cette dépense.
Adopté sur le fondement de l'article 209 du traité, le règlement financier, du 21 décembre 1977, applicable au budget général
des Communautés européennes (JO L 356, p. 1, ci-après le
règlement financier), tel que modifié par le règlement (Euratom, CECA, CEE) n° 610/90 du Conseil, du 13 mars 1990 (JO L 70, p. 1), précise, en
son article 22, paragraphe 1, deuxième alinéa, que
L'exécution des crédits inscrits au budget pour toute action communautaire significative nécessite l'arrêt préalable d'un
acte de base, conformément à la procédure et aux dispositions du titre IV, paragraphe 3, point c), de la déclaration commune
du 30 juin 1982.
Le titre IV, paragraphe 3, sous c), de la déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, du 30
juin 1982, relative à différentes mesures visant à assurer un meilleur déroulement de la procédure budgétaire (JO C 194, p. 1),
énonce que L'exécution de crédits inscrits au budget pour toute nouvelle action communautaire significative nécessite l'arrêt préalable
d'un règlement de base. Dans le cas où de tels crédits seraient inscrits au budget avant qu'une proposition de règlement ait
été soumise, la Commission est invitée à présenter une proposition pour la fin de janvier au plus tard.Le Conseil et le Parlement prennent l'engagement de tout mettre en oeuvre afin que le règlement en question soit arrêté au
plus tard à la fin de mai.Dans le cas cependant où le règlement ne pourrait être arrêté dans ce délai, la Commission soumet des propositions de rechange
(virements) permettant d'assurer l'utilisation pendant l'année budgétaire des crédits dont il s'agit.
Dans une déclaration annexée à l'accord interinstitutionnel, du 29 octobre 1993, sur la discipline budgétaire et l'amélioration
de la procédure budgétaire (JO C 331, p. 1), le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont confirmé leur attachement
à ces principes, tout en s'engageant à en améliorer la mise en oeuvre.
Il résulte de ce qui précède que l'exécution des dépenses communautaires relatives à toute action communautaire significative
suppose non seulement l'inscription du crédit correspondant au budget de la Communauté, qui relève de l'autorité budgétaire,
mais encore l'adoption préalable d'un acte de base autorisant lesdites dépenses, qui relève de l'autorité législative, alors
que l'exécution des crédits budgétaires pour les actions communautaires qui ne relèvent pas de cette catégorie, à savoir les
actions communautaires non significatives, ne nécessite pas l'adoption préalable d'un tel acte de base.
Certes, ni le règlement financier ni les déclarations interinstitutionnelles précitées de 1982 et de 1993 ne donnent une définition
de la notion d'action communautaire significative.
Toutefois, il convient de rappeler à cet égard que l'exigence de l'adoption d'un acte de base préalablement à l'exécution
d'un crédit inscrit au budget découle directement du système du traité, dans lequel les conditions d'exercice du pouvoir normatif
et celles du pouvoir budgétaire ne sont pas les mêmes (arrêt du 30 mai 1989, Commission/Conseil, précité, point 18).
D'ailleurs, selon une déclaration inscrite au procès-verbal de la réunion du 28 juin 1982 entre le Conseil, le Parlement européen
et la Commission dans le cadre du Trilogue interinstitutionnel, qui a précédé l'adoption, deux jours plus tard, de la déclaration
interinstitutionnelle précitée de 1982, l'exigence de l'adoption d'un acte de base préalable à l'exécution de crédits inscrits
au budget en ce qui concerne les actions communautaires significatives doit permettre à la Commission, conformément à l'usage,
d'assumer les tâches inhérentes à ses fonctions et notamment à l'exercice de son pouvoir d'initiative en lançant sous sa propre
responsabilité les études ou expériences nécessaires à l'élaboration de ses propositions.
En outre, comme la Commission l'a d'ailleurs admis dans sa communication, du 6 juillet 1994, à l'autorité budgétaire sur les
bases légales et les montants maximaux [SEC (94) 1106 final], il résulte de la circonstance que l'exécution d'une dépense
sur la base d'une simple inscription au budget des crédits correspondants déroge à la règle fondamentale de l'adoption préalable
d'un acte de base que le caractère non significatif d'une action communautaire ne se présume pas, de sorte qu'il appartient
à la Commission d'apporter la preuve du caractère non significatif de l'action envisagée.
Or, en l'occurrence, la Commission n'a pas réussi à infirmer l'affirmation du gouvernement du Royaume-Uni, selon laquelle
les projets visés par le communiqué litigieux recouvrent, en réalité, des actions qui étaient déjà visées par le programme
Pauvreté 3 et auraient pu être adoptées au titre du programme Pauvreté 4, programmes dont il n'est pas contesté qu'ils visent
des actions communautaires significatives et qui, partant, nécessitaient l'adoption d'un acte de base pour l'exécution des
crédits correspondants.
A cet égard, il convient de relever que, parmi les contrats qui, en 1995, ont fait l'objet d'un financement communautaire
au titre de la seule ligne budgétaire B3-4103, ceux qui, lors de la présente procédure, ont été évoqués par la Commission
au soutien de sa thèse concernent, respectivement, un projet d'alphabétisation pour des familles vivant dans des zones défavorisées
en vue d'une meilleure insertion dans le monde du travail, un programme de formation de jeunes chômeurs qui vivent dans une
zone connaissant un taux de chômage élevé des jeunes et un programme d'aide à la réinsertion sociale de mères célibataires
sans travail et de chômeurs atteints d'alcoolisme.
Or, de telles actions étaient précisément couvertes par le programme Pauvreté 3 et la proposition Pauvreté 4. Ainsi, l'article
3, sous a) et sous b), du programme Pauvreté 3 permettait à la Commission de promouvoir ou d'aider financièrement des actions
modèles ancrées dans le tissu local et visant l'intégration économique et sociale des groupes de personnes économiquement
et socialement moins favorisées, ainsi que des initiatives novatrices visant l'intégration économique et sociale de certains
groupes de personnes qui souffrent de formes spécifiques d'isolement. De même, il ressort notamment de l'article 2 de la proposition
Pauvreté 4, lu en combinaison avec sa première annexe, que cette proposition prévoyait la mise en oeuvre par la Commission
d'actions visant l'intégration économique et sociale des groupes moins favorisés et des personnes exposées à l'exclusion sociale
en agissant notamment dans le domaine de la formation en vue d'améliorer leurs possibilités d'emploi.
Dès lors, contrairement aux allégations de la Commission, les projets précités n'avaient pas pour objet de préparer une action
communautaire future ou de lancer des actions pilotes, mais étaient, en raison des activités envisagées, des objectifs poursuivis
et de leurs bénéficiaires, destinés à poursuivre les initiatives visées par le programme Pauvreté 3, à un moment où il était
manifeste que le Conseil n'allait pas adopter la proposition Pauvreté 4 visant à poursuivre et à étendre l'action communautaire
de lutte contre l'exclusion sociale.
Pour étayer sa thèse, selon laquelle les projets litigieux constituent des actions non significatives, la Commission observe
toutefois que ceux-ci visent des activités à court terme, d'une durée maximale d'un an, non coordonnées entre elles et qui
engendrent des dépenses beaucoup moins importantes que les actions pluriannuelles visées par le programme Pauvreté 3 et la
proposition Pauvreté 4 prévoyant la mise en place d'un Observatoire des politiques nationales de lutte contre l'exclusion
sociale devant assurer la coordination de ces actions.
Cette argumentation doit être rejetée. En effet, rien ne permet d'exclure qu'une action communautaire significative engendre
des dépenses limitées ni que ses effets soient limités dans le temps. Admettre le contraire reviendrait par ailleurs à permettre
à la Commission de tenir en échec l'application du principe de l'adoption préalable d'un acte de base simplement en limitant
la portée de l'action en question tout en la reconduisant d'année en année. Pareillement, le caractère significatif d'une
action ne saurait dépendre du degré de coordination dont elle fait l'objet au niveau communautaire.
Il y a lieu dès lors de conclure que la Commission n'était pas compétente pour engager les dépenses nécessaires au financement
des projets visés par le communiqué litigieux au titre de la ligne budgétaire B3-4103 et qu'elle a violé l'article 4, paragraphe
1, du traité, de sorte que la décision d'engager ces dépenses doit être annulée.
Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de se prononcer sur le moyen tiré du défaut de motivation.
Sur la limitation des effets de l'annulation
Le Royaume-Uni, soutenu par le royaume de Danemark, a signalé que, afin de ne pas ruiner les espérances légitimes des personnes
bénéficiant de subventions de la part de la Commission au titre de leurs projets de lutte contre l'exclusion sociale, il ne
s'opposerait pas à ce que, dans l'hypothèse où il serait fait droit à son recours, la Cour fasse usage du pouvoir qu'elle
tient de l'article 174 du traité CE pour décider de maintenir les effets des décisions annulées. Ce même souhait a été exprimé
par le Parlement.
Il importe de relever que l'annulation de la décision d'engager les dépenses liées aux contrats litigieux intervient à un
moment où l'essentiel sinon la totalité des paiements correspondants ont été effectués.
Ainsi, d'importants motifs de sécurité juridique, comparables à ceux qui interviennent en cas d'annulation de certains règlements,
justifient que la Cour exerce le pouvoir que lui confère l'article 174, deuxième alinéa, du traité en cas d'annulation d'un
règlement et qu'elle indique les effets de la décision annulée qui doivent être maintenus (à propos d'une directive, voir,
par exemple, arrêt du 5 juillet 1995, Parlement/Conseil, C-21/94, Rec. p. I-1827, point 31).
Dans les circonstances particulières de l'espèce, il convient de décider que l'annulation n'affecte pas la validité des paiements
effectués ni des engagements pris en vertu des contrats litigieux.
Sur les dépens
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il
est conclu en ce sens. Le Royaume-Uni ayant conclu en ce sens et la Commission ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de
la condamner aux dépens. En application du paragraphe 4, premier alinéa, la République fédérale d'Allemagne, le royaume de
Danemark, le Conseil et le Parlement, qui sont intervenus au litige, supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1)
La décision visée dans le communiqué de presse (IP/96/67) de la Commission, du 23 janvier 1996, annonçant l'octroi de subventions
en faveur de projets européens de lutte contre l'exclusion sociale, est annulée.
2)
L'annulation de la décision précitée n'affecte pas la validité des paiements effectués ni des engagements pris en vertu des
contrats litigieux.
3)
La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
4)
La République fédérale d'Allemagne, le royaume de Danemark, le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen supporteront
leurs propres dépens.
Rodríguez Iglesias
Gulmann
Ragnemalm
Wathelet
Schintgen
Mancini
Moitinho de Almeida
Murray
Edward
Puissochet
Hirsch
Jann
Sevón
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 mai 1998.
Le greffier
Le président
R. Grass
G. C. Rodríguez Iglesias
–
Langue de procédure: l'anglais.