CELEX: 62008CJ0470
Fælles landbrugspolitik
integreret system for forvaltning af og kontrol med visse støtteordninger
forordning (EF) nr. 1782/2003
enkeltbetalingsordning
overdragelse af betalingsrettigheder
udløb af forpagtningskontrakt
forpagterens og bortforpagterens forpligtelser

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (
EUT L 270, s. 1
, og berigtigelse i
EUT 2004 L 94, s. 70
) og af Kommissionens forordning (EF) nr. 795/2004 af om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 (
EUT L 141, s. 1
).
Anmodningen er blevet fremsat i en sag mellem Kornelis van Dijk og Gemeente Kampen (Kampen kommune) vedrørende arten og omfanget af forpligtelserne i henhold til en forpagtningskontrakt.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Forordning nr. 1782/2003
Forordning nr. 1782/2003 fastsætter bl.a. en indkomststøtteordning for landbrugere. Denne ordning betegnes i forordningens artikel 1, andet led, som »enkeltbetalingsordningen«.
Følgende fremgår af betragtning 21 til forordning 1782/2003:
»Den fælles landbrugspolitiks støtteordninger omfatter direkte indkomststøtte særlig med henblik på at sikre landbrugerne en rimelig levestandard. Dette mål hænger nøje sammen med bevarelsen af landdistrikterne. For at undgå fejlfordeling af fællesskabsmidlerne bør der ikke foretages støtteudbetalinger til landbrugere, der kunstigt har skabt betingelser for sådanne betalinger.«
Det fremgår af forordningens betragtning 29, at:
»Det beløb, landbrugeren er berettiget til under den nye ordning, bør fastlægges under henvisning til de beløb, han har modtaget i en referenceperiode. For at der kan tages hensyn til særlige situationer, bør der etableres en national reserve. Denne reserve bør også kunne anvendes til at lette nye landbrugeres deltagelse i ordningen. Enkeltbetalingen bør fastlægges på bedriftsniveau.«
Af nævnte forordnings betragtning 30 fremgår bl.a. følgende:
»Det samlede beløb, en bedrift er berettiget til, bør opdeles i dele (betalingsrettigheder) og kædes sammen med et bestemt antal støtteberettigede hektar, som skal fastlægges, for at lette overdragelsen af præmierettigheder. For at undgå spekulative overdragelser, der fører til akkumulering af betalingsrettigheder uden et tilsvarende landbrugsgrundlag, bør det fastsættes, at der ved ydelse af støtten skal være en forbindelse mellem rettighederne og et bestemt antal støtteberettigede hektar […]«
Følgende fremgår af forordningens artikel 2:
»[…] forstås ved:
a)
»landbruger«: en fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer […], som udøver en landbrugsaktivitet
[…]
c)
»landbrugsaktivitet«: produktion, avl eller dyrkning af landbrugsprodukter, herunder høst, malkning, opdræt af husdyr og hold af husdyr til landbrugsformål, eller bevarelse af jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand som fastlagt i henhold til artikel 5
[…]«.
Afsnit III i forordning nr. 1782/2003 benævnt »enkeltbetalingsordningen« indeholder i kapitel 1-4 de grundlæggende regler for denne indkomststøtteordning for landbrugere, der er »afkoblet« fra produktionen. Det fremgår af forordningens artikel 33, stk. 1, litra a), artikel 37, stk. 1, og artikel 38 og 41, at landbrugere, der i en referenceperiode omfattende kalenderårene 2000, 2001 og 2002 har opnået en betaling under mindst én af de i forordningens bilag VI anførte støtteordninger, har ret til støtte, der beregnes på grundlag af et referencebeløb, der for hver enkelt landbruger beregnes som det treårige gennemsnit af de samlede tildelte betalinger i medfør af støtteordningerne.
Artikel 36, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 fastsætter:
»Støtten under enkeltbetalingsordningen udbetales for betalingsrettigheder som defineret i kapitel 3 med et tilsvarende antal støtteberettigede hektar som defineret i artikel 44, stk. 2.«
Afsnit III, kapitel 3, i forordning nr. 1782/2003 indeholder en afdeling 1 benævnt »Arealbaserede betalingsrettigheder«. Forordningens artikel 43, stk. 1, der er indeholdt i afdeling 1, bestemmer bl.a. følgende:
»Uden at det berører artikel 48 modtager en landbruger en betalingsrettighed pr. hektar, der beregnes ved at dividere referencebeløbet med et treårigt gennemsnit af det samlede antal hektar, der i referenceperioden har givet ret til de i bilag VI anførte direkte betalinger.
Det samlede antal betalingsrettigheder skal svare til ovennævnte gennemsnitlige antal hektar.
[…]«
Forordningens artikel 44 har følgende ordlyd:
»1.   Enhver betalingsrettighed ledsaget af en støtteberettiget hektar giver ret til betaling af det ved betalingsrettigheden fastsatte beløb.
2.   Ved »støtteberettiget hektar« forstås ethvert landbrugsareal på bedriften, der er udlagt som agerjord og permanente græsarealer, undtagen arealer med permanente afgrøder eller skov, eller som anvendes til ikke-landbrugsaktiviteter.
3.   Landbrugeren afgiver en erklæring vedrørende de parceller, der svarer til den støtteberettigede hektar, som ledsager en betalingsrettighed. Medmindre der er tale om force majeure eller usædvanlige omstændigheder, skal disse parceller være til landbrugerens rådighed i en periode på mindst 10 måneder, som løber fra en dato, der fastsættes af medlemsstaterne, dog tidligst fra den 1. september i det kalenderår, der går forud for det år, hvor der er indgivet ansøgning om deltagelse i enkeltbetalingsordningen.
4.   Medlemsstater kan under behørigt begrundede omstændigheder bemyndige landbrugeren til at ændre sin erklæring, såfremt han overholder antallet af hektar svarende til sine betalingsrettigheder og betingelserne for ydelse af enkeltbetaling for det pågældende areal.«
Forordningens artikel 46, benævnt »Overdragelse af betalingsrettigheder«, bestemmer følgende:
»1.   Bortset fra overdragelse ved arv eller forskud på arv, kan betalingsrettigheder kun overdrages til en anden landbruger, der er etableret i samme medlemsstat.
[…]
2.   Betalingsrettigheder kan overdrages ved salg eller en hvilken som helst anden endelig overdragelse med eller uden jord. Forpagtning eller tilsvarende transaktioner tillades derimod kun, hvis der sammen med betalingsrettighederne overdrages et tilsvarende antal støtteberettigede hektar.
Bortset fra tilfælde af force majeure eller usædvanlige omstændigheder, jf. artikel 40, stk. 4, kan en landbruger først overdrage sine betalingsrettigheder uden jord, når han i overensstemmelse med artikel 44 har anvendt mindst 80% af sine betalingsrettigheder i mindst et kalenderår, eller når han frivilligt har overdraget alle de betalingsrettigheder, som han ikke har anvendt inden for enkeltbetalingsordningens første anvendelsesår, til den nationale reserve.
3.   Ved salg af betalingsrettigheder med eller uden jord kan medlemsstaterne i overensstemmelse med fællesskabsrettens generelle principper beslutte, at en del af de solgte betalingsrettigheder skal overgå til den nationale reserve, eller at deres enhedsværdi nedsættes til fordel for den nationale reserve efter kriterier, der fastsættes af Kommissionen efter proceduren i artikel 144, stk. 2.«
Bestemmelserne i kapitel 5, benævnt »Regional og frivillig gennemførelse«, i forordningens afsnit III giver medlemsstaterne mulighed for indtil den 1. august 2004 bl.a. at beslutte at anvende enkeltbetalingsordningen, der er omhandlet i kapitel 1-4 i samme afsnit III, regionalt eller delvist.
I henhold til forordningens artikel 58, stk. 1 og 3, og artikel 59, stk. 1 og 2, kan en medlemsstat foretage regional gennemførelse af enkeltbetalingsordningen ved ikke at fordele dens nationale loft individuelt mellem medlemsstatens landbrugere på grundlag af deres referencebeløb, men mellem de forskellige regioner på statens område, og ved at fordele det fastsatte beløb, som det regionale loft udgør, til alle landbrugere i den pågældende region, hvorefter hver af disse har rettigheder, hvis enhedsværdi beregnes ved at dividere det regionale loft med antallet af støtteberettigede hektarer fastlagt på regionalt niveau.
Forordning (EF) nr. 1234/2007
Artikel 74, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 af 22. oktober 2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) (
EUT L 299, s. 1
) fastsætter følgende:
»Såfremt der ikke er indgået en aftale mellem parterne, i tilfælde hvor en forpagtningskontrakt udløber uden at kunne fornyes på tilsvarende betingelser, eller i situationer, der har tilsvarende retsvirkninger, overføres de pågældende individuelle kvoter helt eller delvis til de producenter, der overtager dem, efter bestemmelser, som medlemsstaterne har fastsat, under hensyn til parternes legitime interesser.«
Nationale bestemmelser
Hverken reglerne vedrørende den fælles landbrugspolitik — indkomststøtte 2006 (Regeling GLB — inkomenssteun 2006), der er vedtaget til gennemførelse af forordning nr. 1782/2003 og nr. 795/2004, eller afsnit 5 i bog 7 i borgerlig lovbog vedrørende forpagtning indeholder specifikke bestemmelser vedrørende de i medfør af forordning nr. 1782/2003 tildelte betalingsrettigheder eller omfanget heraf i forbindelse med et forpagtningsforholds ophør.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Kornelis van Dijk har siden 1982 forpagtet flere parceller landbrugsjord, der tilhører Gemeente Kampen, og hvis samlede areal er 34 hektar, 2 ar og 36 centiar. Forpagtningskontrakten indeholder ingen klausul vedrørende indkomststøtteordninger eller betalingsrettigheder.
Kornelis van Dijk har gennem flere år på grundlag af Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder (
EFT L 181, s. 12
) og Rådets forordning (EF) nr. 1251/1999 af om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder (EFT L 160, s, 1) modtaget godtgørelser under støtteordningen for producenter, der var knyttet til produktionen af visse afgrøder. Efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 1782/2003 blev betalingsrettighederne tildelt i henhold til denne forordnings artikel 33, stk. 1, artikel 38, artikel 43, stk. 1, og artikel 43, stk. 2, litra a).
Der er opstået en uoverensstemmelse mellem Kornelis van Dijk og Gemeente Kampen vedrørende arten og omfanget af forpligtelserne i henhold til den forpagtningskontrakt, de er bundet af.
Rechtbank Zwolle-Lelystad fastslog i dom af 25. september 2007, at Kornelis van Dijk er forpligtet til ved forpagtningsforholdets ophør at overdrage de forpagtede jordarealer til Gemeente Kampen, herunder de betalingsrettigheder, der hører til jordarealet eller har sammenhæng hermed, mod et vederlag svarende til den halve værdi af disse betalingsrettigheder. Nævnte afgørelse fastslog endvidere, at Kornelis van Dijk ikke måtte overdrage disse betalingsrettigheder uden forudgående godkendelse fra Gemeente Kampen.
Ved stævning af 24. oktober 2007 appellerede Kornelis van Dijk afgørelsen til Gerechtshof te Arnhem. Han har gjort gældende, at i henhold til forordning nr. 1782/2003 og nr. 795/2004 skal betalingsrettighederne forblive hos forpagteren ved udløbet at forpagtningskontrakten. Kornelis Van Dijk har endvidere gjort gældende, at betalingsrettighederne — til forskel fra mælkekvoterne, der i princippet knyttes til de jordarealer, som mælkeproducenten eller agerbrugeren har anvendt i referenceperioden — er knyttet til selve landbrugeren.
Gemeente Kampen har gjort gældende, at hverken forordning nr. 1782/2003 eller nr. 795/2004 præciserer, hvad der skal ske med betalingsrettighederne ved forpagtningsforholdets ophør. Gemeente Kampen udleder heraf, at det retlige forhold mellem forpagter og bortforpagter skal underlægges national ret.
Henset til, at afgørelsen af sagen afhænger af fortolkningen af de gældende fællesskabsregler, har Gerechtshof te Arnhem besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er forpagteren — når der ikke foreligger nationale bestemmelser herom — efter forordning nr. 1782/2003 og nr. 795/2004 eller efter almindelige fællesskabsretslige principper, særligt princippet om forbud mod ugrundet berigelse, forpligtet til ved forpagtningsforholdets ophør at overdrage det forpagtede jordareal, inklusive de betalingsrettigheder, der er opstået i forbindelse med arealet eller har sammenhæng hermed, til bortforpagteren?
2)
Hvis spørgsmål [1] besvares bekræftende, er bortforpagteren — når der ikke foreligger nationale bestemmelser herom — efter forordning nr. 1782/2003 og nr. 795/2004 eller efter almindelige fællesskabsretslige principper, særligt princippet om forbud mod ugrundet berigelse, da forpligtet til at betale forpagteren et vederlag for de betalingsrettigheder, som overdrages til bortforpagteren, og skal bortforpagteren i bekræftende fald betale vederlag for den samlede værdi af disse betalingsrettigheder, eller kun for en del af denne værdi, og i givet fald hvilken del?
3)
Hvis spørgsmål [1] besvares benægtende, er forpagteren — når der ikke foreligger nationale bestemmelser herom — efter forordning nr. 1782/2003 og nr. 795/2004 eller efter almindelige fællesskabsretslige principper, særligt princippet om forbud mod ugrundet berigelse, da forpligtet til at betale bortforpagteren et vederlag for de betalingsrettigheder, som forbliver hos forpagteren, og skal forpagteren i bekræftende fald betale vederlag for den samlede værdi af disse betalingsrettigheder, eller kun for en del af denne værdi, og i givet fald hvilken del?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Med de tre spørgsmål, som bør behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om fællesskabsretten forpligter forpagteren til ved forpagtningsforholdets ophør at overdrage de forpagtede jordarealer til bortforpagteren sammen med de betalingsrettigheder, der er opstået for disse arealer eller har sammenhæng hermed, eller at betale bortforpagteren en godtgørelse.
Det må indledningsvis konstateres, at ingen af bestemmelserne i forordning nr. 1782/2003 eller nr. 795/2004 bestemmer, at forpagteren er forpligtet til ved forpagtningsforholdets ophør at overdrage de forpagtede jordarealer til bortforpagteren sammen med de betalingsrettigheder, der er opstået for disse arealer eller har sammenhæng hermed. I den henseende er enkeltbetalingsordningen forskellig fra mælkekvoterne, der i henhold til artikel 74, stk. 1, i forordning nr. 1234/2007 er underlagt et princip om overdragelse af kvoterne sammen med driften.
Det fremgår derimod af såvel formålene som opbygningen af forordning nr. 1782/2003, at betalingsrettighederne, hvor andet ikke er bestemt, forbliver knyttet til forpagteren ved forpagtningsforholdets ophør.
For det første bemærkes, at efter artikel 1, andet led, i forordning nr. 1782/2003 udgør enkeltbetalingsordningen en indkomststøtte til landbrugere, hvis formål, som det fremgår af forordningens betragtning 21, er at sikre landbrugere en rimelig levestandard. I henhold til denne forordnings artikel 33, stk. 1, har landbrugere bl.a. adgang til enkeltbetalingsordningen, hvis de har opnået en betaling i referenceperioden under mindst én af de i bilag VI til forordningen anførte støtteordninger.
Ifølge artikel 43, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 afhænger de betalingsrettigheder, en landbruger tildeles under enkeltbetalingsordningen, af antallet af hektarer, han havde rådighed over i referenceperioden, og af de betalinger, han er blevet tildelt under de nævnte støtteordninger.
Endvidere anerkendes i forordningens artikel 44, stk. 1, eksistensen af en forbindelse mellem betalingsrettigheder og landbrugsarealer, idet enhver betalingsrettighed, der svarer til en støtteberettiget hektar, giver ret til betaling af det ved betalingsrettigheden fastsatte beløb.
I den sammenhæng fastsætter artikel 36, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003, at støtten under enkeltbetalingsordningen udbetales for betalingsrettigheder med et tilsvarende antal støtteberettigede hektar.
I den henseende bemærkes, at det fremgår af betragtning 30 til forordning nr. 1782/2003, at eksistensen af en sådan forbindelse mellem betalingsrettigheder og støtteberettigede hektar bl.a. sigter på at undgå spekulative overdragelser, der fører til akkumulering af betalingsrettigheder uden et tilsvarende landbrugsgrundlag.
Til gengæld kan det på ingen måde udledes af artikel 36, stk. 1, at betalingsrettighederne er knyttet til bestemte parceller, herunder dem, som landbrugeren rådede over i referenceperioden.
Det afgørende for tildelingen af støtte er derfor i sidste ende, at antallet af en landbrugers betalingsrettigheder svarer til et tilsvarende antal støtteberettigede hektarer og ikke til bestemte parceller. Artikel 44, stk. 4, i forordning nr. 1782/2003 fastsætter udtrykkeligt muligheden for, at medlemsstaterne under behørigt begrundede omstændigheder bemyndiger landbrugeren til at ændre sin erklæring vedrørende parceller, der udgør det støtteberettigede areal, som ledsager en betalingsrettighed, såfremt han overholder antallet af hektar svarende til sine betalingsrettigheder og betingelserne for ydelse af enkeltbetaling for det pågældende areal.
For det andet bemærkes, at artikel 46 i forordning nr. 1782/2003 giver mulighed for at overdrage betalingsrettigheder i overensstemmelse med det formål, der fremgår af forordningens betragtning 30.
Denne artikels stk. 2 bestemmer særligt, at overdragelse af betalingsrettigheder uden jord kun kan ske ved endelig overdragelse. I en sådan situation skal landbrugeren, der indtil da har opnået betalingsrettigheder, definitivt give afkald på sine fordringer ved salg til en anden landbruger, der herefter aktiverer rettighederne til sin fordel. For at kunne gøre krav på udbetaling af rettighederne, skal den pågældende landbruger i overensstemmelse med artikel 44, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 råde over et tilstrækkeligt antal hektar støtteberettiget landbrugsjord for at kunne garantere eksistensen af et tilstrækkeligt landbrugsgrundlag til udbetalingen af rettighederne.
I tilfælde af forpagtning eller tilsvarende transaktioner tillades overdragelse af betalingsrettigheder derimod kun, hvis der sammen med betalingsrettighederne overdrages et tilsvarende antal støtteberettigede hektar. Denne bestemmelse, der er indeholdt i artikel 46, stk. 2, i forordning nr. 1782/2003, tilsigter i overensstemmelse med det formål, der er angivet i forordningens betragtning 30, at undgå spekulative overdragelser, der kan føre til akkumulering af betalingsrettigheder uden et tilsvarende landbrugsgrundlag.
Artikel 46, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 fastsætter endvidere, at betalingsrettigheder, bortset fra overdragelse ved arv eller forskud på arv, kun kan overdrages til en anden landbruger, der er etableret i samme medlemsstat. Det bemærkes herved, at enkeltbetalingsordningen i henhold til artikel 33, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1782/2003, sammenholdt med forordningens artikel 2, litra a) og c), er tiltænkt landbrugere, dvs. personer, der udøver en »landbrugsaktivitet«, der består i produktion, avl eller dyrkning af landbrugsprodukter eller bevarelse af jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand.
Bortforpagteren er ikke nødvendigvis landbruger som defineret i artikel 2, litra a), i forordning nr. 1782/2003. Hvis fællesskabslovgiver havde ønsket, at betalingsrettighederne i alle tilfælde overdrages til bortforpagteren ved forpagtningsforholdets ophør, ville man derfor have vedtaget en bestemmelse herom.
På baggrund af ovenstående bemærkninger må det konstateres, at forordning nr. 1782/2003 og nr. 795/2004 ikke indeholder nogen forpligtelse for en landbruger, der har forpagtet jord, til at overdrage sine betalingsrettigheder til bortforpagteren ved forpagtningsforholdets ophør.
Der er heller ikke belæg for at antage, at princippet om forbud mod ugrundet berigelse skulle forpligte landbrugeren til ved forpagtningsforholdets ophør at overdrage sine betalingsrettigheder til bortforpagteren eller til at betale denne en godtgørelse.
I overensstemmelse med de retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, forudsætter retten til tilbagebetaling fra den berigede person, at der ikke er noget juridisk grundlag for den pågældende berigelse (dom af 16.12.2008, sag
C-47/07 P, Masdar (UK) mod Kommissionen, Sml. I, s. 9761
, præmis 44-46 og 49).
Det kan imidlertid ikke siges, at de betalingsrettigheder, som landbrugeren modtager, ikke har noget juridisk grundlag, for så vidt som de er tildelt ham i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 1782/2003.
Det må af ovenstående bemærkninger konkluderes, at fællesskabsretten ikke forpligter forpagteren til ved forpagtningsforholdets ophør at overdrage de forpagtede jordarealer til bortforpagteren sammen med de betalingsrettigheder, der er opstået for disse arealer eller har sammenhæng hermed, eller at betale bortforpagteren en godtgørelse.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

Fællesskabsretten forpligter ikke forpagteren til ved forpagtningsforholdets ophør at overdrage de forpagtede jordarealer til bortforpagteren sammen med de betalingsrettigheder, der er opstået for disse arealer eller har sammenhæng hermed, eller at betale bortforpagteren en godtgørelse.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.