CELEX: 62001CJ0211
Overeenkomst EG-Bulgarije en Overeenkomst EG-Hongarije
Goederenvervoer over de weg en gecombineerd vervoer
Belastingen
Rechtsgrondslag
Artikelen 71 EG en 93 EG

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 23 mei 2001, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens
artikel 230, eerste alinea, EG verzocht om nietigverklaring van besluit 2001/265/EG van de Raad van 19 maart 2001 betreffende
de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Bulgarije houdende vaststelling van bepaalde
voorwaarden voor het goederenvervoer over de weg en de bevordering van het gecombineerd vervoer (PB L 108, blz. 4) en van
besluit 2001/266/EG van de Raad van 19 maart 2001 bestreffende de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap
en de Republiek Hongarije houdende vaststelling van bepaalde voorwaarden voor het goederenvervoer over de weg en de bevordering
van het gecombineerd vervoer (PB L 108, blz. 27; hierna:
bestreden besluiten), doch uitsluitend voorzover deze besluiten steunen op artikel 93 EG en zonder dat de gevolgen ervan worden aangetast, welke
in stand dienen te blijven.
Voorwerp van het beroep
In december 1995 heeft de Raad de Commissie gemachtigd om met de Republiek Bulgarije, de Republiek Hongarije en de Republiek
Roemenië onderhandelingen te openen over overeenkomsten met het oog op de vaststelling van bepaalde voorwaarden voor het goederenverkeer
over de weg en de bevordering van gecombineerd vervoer en ter vergemakkelijking van het transitovervoer over het grondgebied
van de overeenkomstsluitende partijen.
De aldus gesloten overeenkomsten met de Republiek Bulgarije en met de Republiek Hongarije zijn respectievelijk ondertekend
in december 1998 en april 1999. Ten tijde van de indiening van het verzoekschrift waren de onderhandelingen met de Republiek
Roemenië nog niet afgerond.
De Commissie heeft bij de Raad twee op artikel 71 EG gebaseerde voorstellen voor een besluit betreffende de ondertekening
van voornoemde overeenkomsten (hierna:
overeenkomsten) ingediend, die vergezeld gingen van voorstellen om deze overeenkomsten nadien te sluiten en om de transitovergunningen tussen
de lidstaten te verdelen (PB 2000, C 89 E, blz. 36 en 52).
Gelet op artikel 8 van beide overeenkomsten, getiteld
Fiscale bepalingen, heeft de Raad bij besluit van 28 maart 2000 ingestemd met de ondertekening van de overeenkomsten, onder toevoeging van artikel 93
EG betreffende de harmonisatie van de wetgevingen inzake de omzetbelasting, de accijnzen en de andere indirecte belastingen
als aanvullende rechtsgrondslag naast artikel 71 EG. In tegenstelling tot artikel 71 EG, dat naar de procedure van artikel 251
EG verwijst en in de raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's voorziet, bepaalt artikel 93
EG dat de Raad op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité
met eenparigheid van stemmen beslist.
Op 19 maart 2001 heeft de Raad met eenparigheid van stemmen de bestreden besluiten vastgesteld op de grondslag van de artikelen 71
EG en 93 EG, juncto artikel 300, lid 3, tweede alinea, EG.
Aangezien de Commissie van oordeel was dat de Raad zich ten onrechte op artikel 93 EG had gebaseerd, heeft zij het onderhavige
beroep ingesteld, waarbij zij het Hof verzoekt de bestreden besluiten nietig te verklaren voorzover ze op dit artikel steunen
en de gevolgen van de overeenkomsten te handhaven totdat de Raad nieuwe handelingen tot sluiting ervan zal hebben vastgesteld.
Bij beschikkingen van 2 en 5 oktober 2001 heeft de president van het Hof de Bondsrepubliek Duitsland en het Groothertogdom
Luxemburg toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Raad.
Inhoud van de overeenkomsten
De overeenkomsten hebben nagenoeg dezelfde inhoud. Volgens hun respectieve preambule dragen zij bij tot
de voltooiing van de interne markt en
de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid door
de doorvoer van goederen uit de Gemeenschap door Bulgarije en Hongarije
zo snel en efficiënt mogelijk, zonder belemmeringen of discriminatie te doen geschieden (tweede overweging), waarbij wordt gezorgd voor een gecoördineerde ontwikkeling van de vervoerstromen
met inachtneming van het milieu en het
beginsel van duurzame mobiliteit (vierde overweging).
Volgens artikel 1 van beide overeenkomsten deze overeenkomsten ten doel de samenwerking tussen de overeenkomstsluitende partijen
op het gebied van het goederenvervoer, met name het transitovervoer over de weg, te bevorderen en er te dien einde zorg voor
te dragen dat het vervoer tussen en over het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen op gecoördineerde wijze wordt
ontwikkeld.
Artikel 2 van de overeenkomsten bepaalt:
1.
De samenwerking heeft betrekking op het goederenvervoer over de weg en het gecombineerd vervoer.
2.
Binnen dit kader is deze overeenkomst met name van toepassing op:
─
de toegang tot de markt voor het transitovervoer op het gebied van het goederenvervoer over de weg;
─
de begeleidende maatregelen van juridische en administratieve aard, met inbegrip van maatregelen op commercieel, fiscaal,
sociaal en technisch gebied;
─
samenwerking bij de ontwikkeling van een vervoersysteem dat onder andere aan milieueisen voldoet;
─
een geregelde uitwisseling van informatie over de ontwikkeling van het vervoerbeleid van de overeenkomstsluitende partijen.
Titel II van beide overeenkomsten is gewijd aan het
Gecombineerd vervoer en titel III aan het
Vervoer over de weg. Artikel 8 van titel III van de overeenkomst met de Republiek Hongarije, getiteld
Fiscale bepalingen, luidt als volgt: In het geval van onder deze overeenkomst vallend vervoer geldt het volgende:
1)
De overeenkomstsluitende partijen zorgen ervoor dat het niet-discriminatiebeginsel met betrekking tot nationaliteit of vestigingsplaats
wordt toegepast wat betreft motorrijtuigenbelasting, fiscale lasten, tol en iedere ander vorm van gebruiksrechten voor de
infrastructuur voor het wegvervoer.
2)
In een overeenkomstsluitende partij geregistreerde wegvoertuigen zijn vrijgesteld van alle verkeersbelastingen en heffingen
op het rijden met of het bezit van voertuigen, en van alle andere bijzondere belastingen of heffingen op vervoersactiviteiten
op het grondgebied van de andere overeenkomstsluitende partij. Wegvoertuigen zijn niet vrijgesteld van belastingen of heffingen op motorbrandstof, onverminderd punt 4, of van tol en gebruiksrechten
voor infrastructuur.
3)
De overeenkomstsluitende partijen zorgen ervoor dat tolgelden en alle andere vormen van gebruiksrechten niet tegelijkertijd
kunnen worden geheven voor het gebruik van een enkel wegtraject. De overeenkomstsluitende partijen mogen op wegennetten waar
gebruiksrechten gelden echter ook tol heffen voor het gebruik van bruggen, tunnels en bergpassen.
4)
De volgende goederen zijn op het moment van invoer op het grondgebied van de andere overeenkomstsluitende partij vrijgesteld
van douanerechten en alle belastingen en heffingen:
a)
de brandstof die zich op het moment van invoer op het grondgebied van de andere overeenkomstsluitende partij in de brandstoftanks
van wegvoertuigen bevindt, wanneer het de standaard gemonteerde tanks betreft die door de fabrikant van het betrokken type
wegvoertuig zijn ontworpen;
b)
de brandstof in standaard gemonteerde tanks van aanhangwagens en opleggers die voor koelsystemen wordt gebruikt, wanneer
het de tanks betreft die door de fabrikant van het betrokken type wegvoertuig zijn ontworpen;
c)
smeermiddelen in voor gebruik tijdens de reis noodzakelijke hoeveelheden;
d)
reserveonderdelen en gereedschap voor reparaties aan het voertuig wanneer dat tijdens het verrichten van internationaal vervoer
defect raakt. De onderdelen die worden vervangen, moeten weer worden uitgevoerd of onder toezicht van de douane-instanties
van de andere overeenkomstsluitende partij worden vernietigd.
5)
Onverminderd lid 2, tweede alinea, is een voertuig waarvan het gewicht, de afmetingen of de asbelasting de op het grondgebied
van Hongarije geldende maximumwaarden overschrijden, niet onderworpen aan bijzondere heffingen wanneer het voertuig in overeenstemming
is met de bepalingen van richtlijn 96/53/EG inzake gewicht en afmetingen, op voorwaarde dat het voertuig uitsluitend gebruik
maakt van de in bijlage 5 gespecificeerde hoofdroutes voor transitovervoer in Hongarije.
Artikel 8 van de overeenkomst met de Republiek Bulgarije is in eendere bewoordingen geformuleerd, met uitzondering van punt 2,
tweede alinea, dat luidt: Wegvoertuigen zijn niet vrijgesteld van belastingen of heffingen op motorbrandstof, tol en gebruiksrechten voor infrastructuur,en van punt 4, aanhef en sub b, dat luidt:De volgende goederen zijn vrijgesteld van douanerechten en alle belastingen en heffingen:[...]b) de brandstof in tanks van aanhangwagens en opleggers die voor koelsystemen wordt gebruikt.
Titel IV van de overeenkomsten is gewijd aan de vereenvoudiging van de formaliteiten. Titel V bevat slotbepalingen inzake
de verruiming van het toepassingsgebied, de oprichting van een gemengd comité, inbreuken, duur en beëindiging van de overeenkomsten,
talen en inwerkingtreding van de overeenkomsten, en de status van de bijlagen.
Ten gronde
Argumenten van partijen
Volgens de Commissie hadden de bestreden besluiten uitsluitend op artikel 71 EG moeten worden gebaseerd.
Zij voert allereerst aan dat in het licht van de artikelen 3, sub f, EG, 70 EG en 71 EG en gelet op de rechtspraak van het
Hof (zie arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad, 22/70, Jurispr. blz. 263, punten 20-26, en adviezen 1/76 van 26 april 1977,
Jurispr blz. 741; 1/94 van 15 november 1994, Jurispr. blz. I-5267, punt 76, en 2/92 van 24 maart 1995, Jurispr. blz. I-521)
aan het gemeenschappelijk vervoerbeleid een ruime betekenis toekomt.
De bewoordingen van artikel 70 EG, volgens welke
de doelstellingen van het Verdrag [...] door de lidstaten [worden] nagestreefd in het kader van een gemeenschappelijk vervoerbeleid, en van artikel 71 EG, op grond waarvan de Gemeenschap
alle overige dienstige bepalingen kan vaststellen, pleiten trouwens daarvoor.
Ter onderbouwing van deze uitlegging noemt de Commissie een aantal interne gemeenschapshandelingen op vervoersgebied die alle
slechts op één rechtsgrondslag zijn gebaseerd, ofschoon zij daarmee verbonden regelingen op het gebied van de beroepsopleiding,
de milieubescherming of de bestrijding van geluidsoverlast bevatten [zie richtlijn 94/58/EG van de Raad van 22 november 1994
inzake het minimumopleidingsniveau van zeevarenden (PB L 319, blz. 28); richtlijn 2000/59/EG van het Europees Parlement en
de Raad van 27 november 2000 betreffende havenontvangstvoorzieningen voor scheepsafval en ladingresiduen (PB L 332, blz. 81),
en richtlijn 92/14/EEG van de Raad van 2 maart 1992 betreffende de beperking van de exploitatie van de vliegtuigen van bijlage
16 van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, boekdeel I, deel 2, hoofdstuk 2, tweede uitgave (1988) (PB L 76,
blz. 21)]. De Commissie haalt ook twee internationale overeenkomsten aan die zijn gesloten op basis van artikel 75 EG-Verdrag
(thans, na wijziging, artikel 71 EG), ofschoon zij fiscale bepalingen bevatten [besluit 93/409/EEG van de Raad van 19 juli
1993 betreffende de sluiting van een overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië op het
gebied van het vervoer (PB L 189, blz. 160), en besluit 97/832/EG van de Raad van 27 november 1997 betreffende de sluiting
van de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië betreffende het vervoer
(PB L 348, blz. 169)].
Voorts meent de Commissie dat artikel 8 van de overeenkomsten, in tegenstelling tot wat het opschrift ervan doet vermoeden,
slechts enkele bepalingen van fiscale aard bevat. Deze bepalingen herinneren slechts aan het beginsel van non-discriminatie
op grond van nationaliteit met betrekking tot de motorrijtuigenbelasting en elke andere vorm van gebruiksrechten voor de infrastructuur
voor het wegvervoer (punt 1): Verder voorzien zij voor in een overeenkomstsluitende partij geregistreerde wegvoertuigen in
een vrijstelling van alle verkeersbelastingen en van alle belastingen op vervoersactiviteiten op het grondgebied van de andere
overeenkomstsluitende partij, met uitzondering van belastingen op motorbrandstof, tol en gebruiksrechten voor infrastructuur
(punt 2). Tot slot voorzien zij in een vrijstelling voor de brandstof in de brandstoftank en voor smeermiddelen die voor de
reis noodzakelijk zijn en voor de reserveonderdelen die noodzakelijk zijn voor reparaties aan het voertuig wanneer dat tijdens
het verrichten van internationaal vervoer defect raakt (punt 4).
De overige punten hebben geen betrekking op belastingen, of hebben enkel betrekking op het overeenkomstsluitende derde land.
De bepalingen betreffende tol en douanerechten vallen niet onder artikel 93 EG omdat zij niet van fiscale aard zijn; douanerechten
(en heffingen van gelijke werking) vallen niet onder het communautaire belastingrecht maar onder de wetgeving betreffende
de douane-unie; tolgelden zijn geen belastingen maar vormen de tegenprestatie voor een dienst die is verricht ten behoeve
van de gebruiker van de wegeninfrastructuur (zie in die zin arresten van 12 september 2000, Commissie/Frankrijk, C-276/97,
Jurispr. I-blz. 6251, punten 32, 35 en 36, en 18 januari 2001, Commissie/Spanje, C-83/99, Jurispr. blz. I-445, punt 11). Artikel 8,
punt 5, van de overeenkomsten behelst een verplichting van het overeenkomstsluitende derde land om geen bijzondere heffingen
op te leggen aan vrachtwagens van de lidstaten in transito wier gewicht en afmetingen de in Hongarije en Bulgarije toegestane
limieten overschrijden, doch die in overeenstemming zijn met richtlijn 96/53/EG van de Raad van 25 juli 1996 houdende vaststelling,
voor bepaalde aan het verkeer binnen de Gemeenschap deelnemende wegvoertuigen, van de in het internationale en het internationale
verkeer maximaal toegestane afmetingen, en van de in het internationale verkeer maximaal toegestane gewichten (PB L 235, blz. 59).
De Commissie concludeert hieruit dat artikel 8 van de overeenkomsten begeleidende maatregelen van ondergeschikt belang bevat
die bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstelling van het vervoerbeleid, namelijk de vereenvoudiging van het goederenvervoer
over de weg en de bevordering van het gecombineerd vervoer tussen Griekenland en de andere lidstaten, hetgeen trouwens in
overeenstemming is met de door de Raad tot de Commissie gerichte onderhandelingsrichtsnoeren.
Artikel 8 van de overeenkomsten beperkt zich derhalve tot een verbod van discriminatie op grond van nationaliteit en tot de
voorkoming van dubbele belastingheffing, zodat deze bepaling geen harmonisatiemaatregelen bevat en een onlosmakelijk deel
van de overeenkomsten vormt. De Commissie voegt hieraan toe dat de fiscale aspecten in artikel 8 van die overeenkomsten reeds
op communautair niveau zijn geharmoniseerd [zie richtlijn 1999/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 1999
betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen (PB
L 187, blz. 42) en de richtlijnen 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten,
het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop (PB L 76, blz. 1); 92/81/EEG van de Raad van 19 oktober
1992 betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op minerale oliën (PB L 316, blz. 12), en 92/82/EEG van de
Raad van 19 oktober 1992 betreffende de onderlinge aanpassing van de accijnstarieven voor minerale oliën (PB L 316, blz. 19)].
Tot slot herinnert de Commissie aan de vaste rechtspraak volgens welke de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling moet
berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en
de inhoud van de handeling (arresten van 23 februari 1999, Parlement/Raad C-42/97, Jurispr. blz. I-869, punt 36, en 4 april
2000, Commissie/Raad, C-269/97, Jurispr. blz. I-2257, punt 43). Het komt evenwel voor, dat de met een handeling beoogde communautaire
maatregelen of acties verschillende doelstellingen nastreven die op verschillende rechtsgrondslagen berusten. In een dergelijk
geval moet voor het bepalen van de passende rechtsgrondslag worden nagegaan, of de betrokken maatregelen overwegend of voornamelijk
betrekking hebben op één gebied van actie en voor de andere beleidsgebieden slechts bijkomende gevolgen hebben, dan wel of
beide aspecten even belangrijk zijn. In het eerste geval volstaat het gebruik van een enkele rechtsgrondslag (arresten van
4 oktober 1991, Parlement/Raad, C-70/88, Jurispr. blz. I-4529, punt 17, en 26 maart 1996, Parlement/Raad, C-271/94, Jurispr.
blz. I-1689, punten 32 en 33); in het andere geval is de instelling gehouden de handeling vast te stellen op basis van de
twee bepalingen waarop haar bevoegdheid berust. Een dergelijke cumulatie is echter uitgesloten, wanneer de procedures welke
voor de beide rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven, onverenigbaar zijn (zie onder meer arresten van 11 juni 1991, Commissie/Raad,
Titaandioxide, C-300/89, Jurispr. blz. I-2867, punten 17 en 21, en 25 februari 1999, Parlement/Raad, C-164/97 en C-165/97, Jurispr. blz. I-1139,
punt 14).
In casu acht de Commissie het boven twijfel verheven dat het vervoersbestanddeel het zwaartepunt van de overeenkomsten is.
Bovendien zijn de artikelen 71 EG en 93 EG als rechtsgrondslag onverenigbaar in de zin van het titaandioxidearrest, aangezien
artikel 93 EG eenparigheid van stemmen binnen de Raad vereist en het Parlement slechts hoeft te worden geraadpleegd. De Commissie
erkent dat de vraag naar de prerogatieven van het Parlement in casu niet aan de orde is, omdat de procedure van artikel 300,
lid 3, EG is gevolgd, waarin de sluiting van internationale overeenkomsten wordt geregeld. Dit neemt echter niet weg dat het
vereiste van unanimiteit binnen de Raad de procedure van sluiting van transito-overeenkomsten fundamenteel zou wijzigen, omdat
daarvoor normaliter slechts een gekwalificeerde meerderheid vereist is.
De Raad stelt dat de overeenkomsten, gelet op hun artikel 8 moesten worden gesloten op de dubbele rechtsgrondslag van de artikelen 71
EG en 93 EG.
De woorden
alle overige dienstige bepalingen in artikel 71, lid 1, sub d, EG geven de gemeenschapswetgever namelijk niet het recht specifieke grondslagen buiten beschouwing
te laten wanneer onderscheiden en autonome doelstellingen worden nagestreefd. De door de Raad gekozen dubbele grondslag wordt
in casu gerechtvaardigd doordat het doel en de inhoud van de onderhandelde overeenkomsten onderscheiden, autonome en niet
onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen op zowel vervoersgebied als fiscaal gebied nastreven, zonder dat de ene
als de voornaamste en de andere als bijkomstig kan worden beschouwd.
Artikel 8 van beide overeenkomsten, dat leidt tot een onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten met betrekking
tot de motorrijtuigenbelasting en fiscale lasten (punt 1), verkeersbelastingen en heffingen of andere bijzondere belastingen
of heffingen op vervoersactiviteiten (punt 2), en de belasting op de brandstof in de brandstoftank (punt 4, sub a en b), smeermiddelen
(punt 4, sub c) en reserveonderdelen (punt 4, sub d), had ook in een afzonderlijke, bij een autonoom besluit te sluiten overeenkomst
kunnen worden opgenomen. Op grond van de procedurele economie kan niet worden afgeweken van de toegewezen bevoegdheden en
de interne procedures van de Gemeenschap.
Tot staving van zijn stelling haalt de Raad een groot aantal handelingen op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid
aan die wegens het feit dat zij fiscale bepalingen bevatten die niet onlosmakelijk met de betrokken handeling zijn verbonden,
zijn gebaseerd op artikel 99 EG-Verdrag (thans artikel 93 EG) of artikel 93 EG.
De Raad beroept zich tevens op het arrest van 5 juli 1995, Parlement/Raad (C-21/94, Jurispr. blz. I-1827), waarin het Hof
richtlijn 93/89/EEG van de Raad van 25 oktober 1993 betreffende de toepassing door de lidstaten van de belastingen op sommige
voor het goederenvervoer over de weg gebruikte voertuigen en van de voor het gebruik van sommige infrastructuurvoorzieningen
geheven tolgelden en gebruiksrechten (PB L 279, blz. 32) nietig heeft verklaard zonder de dubbele rechtsgrondslag ervan, te
weten de artikelen 75 en 99 van het Verdrag, te bekritiseren.
In dezelfde lijn betoogt de Raad dat het Hof in zijn arrest van 3 december 1996, Portugal/Raad (C-268/94, Jurispr. blz. I-6177,
punt 39), heeft overwogen dat indien in een ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst clausules betreffende verschillende specifieke
gebieden voorkomen, dit geen wijziging kan brengen in de kwalificatie van de overeenkomst, die dient te geschieden met inachtneming
van het voornaamste onderwerp ervan en niet op basis van bijzondere clausules, mits de verplichtingen op de bedoelde specifieke
gebieden in deze clausules niet een zodanige omvang hebben dat het hierbij in werkelijkheid om andere doelstellingen gaat
dan doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking. Dit laatste is nu echter juist het geval met artikel 8 van de overeenkomsten.
De twee door de Commissie aangehaalde internationale overeenkomsten met de Republiek Slovenië en de Voormalige Joegoslavische
Republiek Macedonië bieden volgens de Raad geen steun voor haar stelling, omdat de betrokken bepalingen van deze overeenkomsten
geen dwingende maatregelen met operationele gevolgen voor het belastingstelsel van de overeenkomstsluitende partijen bevatten,
die tot harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten ingevolge artikel 99 van het Verdrag leiden. Voor de sluiting van
die overeenkomsten volstond dan ook de rechtsgrondslag van artikel 75 van het Verdrag.
Met betrekking tot het aan het titaandioxidearrest ontleende argument dat de procedures van de artikelen 71 EG en 93 EG onverenigbaar
zijn, betoogt de Raad dat het Verdrag sedert dat arrest is gewijzigd, zodat hij voortaan met eenparigheid van stemmen kan
beslissen in het kader van de procedure van artikel 251 EG, bijvoorbeeld op het gebied van het cultuurbeleid (zie artikel 151
EG). Het titaandioxidearrest is dus achterhaald, zodat er geen beletselen meer zijn om in de medebeslissingsprocedure een
handeling vast te stellen met eenparigheid van stemmen in de Raad.
Wat de bestreden besluiten aangaat, voegt de Raad daaraan toe dat artikel 300, lid 3, EG hoe dan ook slechts de raadpleging
van het Parlement vereist, zelfs wanneer de sluiting van de overeenkomsten uitsluitend op artikel 71 EG is gebaseerd.
De Duitse en de Luxemburgse regering ondersteunen de conclusies van de Raad. Zij zijn van mening dat artikel 8, waarvan de
punten 1, 2 en 4 tot een harmonisatie van de indirecte belastingen in de lidstaten leiden, op zich staat en kan worden losgekoppeld
van de rest van de overeenkomsten.
De Duitse regering voegt daaraan toe, dat de belastingpolitiek volgens het Verdrag een horizontaal karakter heeft. Zo hebben
belastingmaatregelen vaak mede betrekking op andere terreinen, zoals dat van de energie. Een horizontale attributieregel heeft
altijd voorrang boven sectorale rechtsgrondslagen, zoals artikel 71 EG. Dit verklaart waarom de opstellers van het Verdrag
in geval van een conflict tussen de horizontale attributieregel van artikel 95 EG, inzake de onderlinge aanpassing van de
nationale wetgevingen die de totstandkoming van de interne markt betreffen, en die van artikel 93 EG, in artikel 95, lid 1,
EG uitdrukkelijk hebben voorzien dat dit artikel van toepassing is tenzij in het Verdrag anders is bepaald.
Volgens de Duitse en de Luxemburgse regering doet het argument van de Commissie dat artikel 71, lid 1, sub d, EG, ruim moet
worden uitgelegd, afbreuk aan de specifieke attributieregel van artikel 93 EG.
Tot slot delen de Duitse en de Luxemburgse regering de mening van de Raad dat het titaandioxidearrest achterhaald is, aangezien
sedertdien in het Verdrag rechtsgrondslagen zijn opgenomen die zowel in de toepassing van de medebeslissingsprocedure als
in eenparigheid van stemmen in de Raad voorzien.
Beoordeling door het Hof
Volgens vaste rechtspraak moet de keuze van de rechtsgrondslag van een gemeenschapshandeling berusten op objectieve gegevens,
die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling (zie
met name reeds aangehaalde arresten van 11 juni 1991, Commissie/Raad, punt 10, en 4 april 2000, Commissie/Raad, punt 43).
Indien uit het onderzoek van een gemeenschapshandeling volgt, dat zij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee
componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of voornaamste component, terwijl het andere doel of de andere
component slechts van ondergeschikt belang is, moet de handeling op één enkele rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk
die welke het hoofddoel of de voornaamste component vereist (zie in die zin met name arrest van 17 maart 1993, Commissie/Raad,
C-155/91, Jurispr. blz. I-939, punten 19 en 21; arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald, punten 39 en 40, en arrest van 30 januari
2001, Spanje/Raad, C-36/98, Jurispr. blz. I-779, punt 59).
Indien wordt aangetoond dat de handeling tegelijkertijd verschillende doeleinden heeft die onlosmakelijk met elkaar verbonden
zijn, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere, zal die handeling bij wijze van uitzondering
op de verschillende overeenkomstige rechtsgrondslagen moeten worden gebaseerd (zie met name arresten van 19 september 2002,
Huber, C-336/00, Jurispr. blz. I-7699, punt 31, en 12 december 2002, Commissie/Raad, C-281/01, Jurispr. blz. I-12049, punt 35,
en advies 2/00 van 6 december 2001, Jurispr. blz. I-9713, punt 23).
In casu staat vast dat de overeenkomsten een doel van vervoersbeleid nastreven en een overeenkomstige inhoud hebben. Partijen
verschillen evenmin van mening over het feit dat de overeenkomsten fiscale bepalingen bevatten. Zo betwist de Commissie niet
dat sommige bepalingen van artikel 8 van de overeenkomsten, namelijk de punten 1, 2 en 4, waarop de Raad zich tot staving
van zijn stelling beroept, van fiscale aard zijn.
Partijen verschillen echter wel van mening over de vraag in welke mate het doel en de inhoud van artikel 8 van de overeenkomsten
rechtvaardigen dat voor de sluiting ervan naast artikel 71 EG ook artikel 93 EG als rechtsgrondslag wordt aangevoerd.
Nadat is vastgesteld welke bepalingen van de overeenkomsten van fiscale aard zijn, moet derhalve worden onderzocht wat het
doel van die bepalingen is en of dit doel zich onderscheidt van het doel op het gebied van het vervoersbeleid, zonder dat
het ene secundair en indirect is ten opzichte van het andere, zodat de vaststelling van de bestreden besluiten, naast artikel 71
EG, mede op artikel 93 EG kan worden gegrond.
In dit verband is van belang dat artikel 2, lid 2, van de overeenkomsten, waarin het toepassingsgebied wordt afgebakend, spreekt
van
de begeleidende maatregelen van juridische en administratieve aard, met inbegrip van maatregelen op [...] fiscaal [...] gebied (tweede streepje).
Deze maatregelen worden gepreciseerd in artikel 8 van de overeenkomsten.
Onderzoek van dit artikel wijst uit, dat alleen de punten 1, 2 en 4 een fiscale inhoud hebben, nu zij betrekking hebben, op
de toepassing van het non-discriminatiebeginsel met betrekking tot de motorvoertuigenbelasting en andere fiscale heffingen
en op de vrijstelling van belastingen op het rijden met en het bezit van voertuigen en van belastingen op vervoersactiviteiten,
de brandstof in de brandstoftank, smeermiddelen, reserveonderdelen en het gereedschap voor reparaties.
Met dergelijke bepalingen, in het bijzonder die betreffende de belastingvrijstellingen, worden de wetgevingen van de lidstaten
inzake de indirecte belastingen met het oog op de toepassing van de overeenkomsten geharmoniseerd.
Zelfs ook wanneer men ervan uitgaat dat de door artikel 8 van de overeenkomsten bewerkstelligde onderlinge aanpassing van
de wetgevingen van de lidstaten noodzakelijk is om de instelling en de werking van de interne markt te verzekeren, zoals artikel 93
EG verlangt om dit artikel als rechtsgrondslag voor een gemeenschapshandeling te kunnen hanteren, moet hoe dan ook worden
geconstateerd, dat het aspect van de overeenkomsten dat de harmonisatie van de belastingwetgevingen betreft, gelet op het
doel en de inhoud van die overeenkomsten, secundair en indirect is in verhouding tot het doel van vervoersbeleid dat ermee
wordt nagestreefd.
Het in artikel 8, punt 1, neergelegde beginsel van non-discriminatie met betrekking tot de motorvoertuigenbelasting en andere
fiscale heffingen en de verschillende belastingvrijstellingen in artikel 8, punten 2 en 4, houden immers nauw verband met
de vereenvoudiging van het transitoverkeer door Bulgarije en Hongarije met het oog op de vergemakkelijking van het goederenvervoer
tussen Griekenland en de andere lidstaten. Blijkens punt 44 van dit arrest worden de belastingmaatregelen in artikel 2 van
de overeenkomsten, dat het toepassingsgebied ervan omschrijft, trouwens als
begeleidende maatregelen aangemerkt.
Uit de voorgaande overwegingen volgt, dat de Raad uitsluitend artikel 71 EG, juncto artikel 300, lid 3, EG als rechtsgrondslag
voor de bestreden besluiten had moeten hanteren.
In deze omstandigheden hoeven noch de overige argumenten van de Commissie betreffende de strekking van de artikelen 70 EG
en 71 EG in verhouding tot de andere doelstellingen van het Verdrag, noch de argumenten betreffende het titaandioxidearrest
te worden onderzocht.
In beginsel kan het onjuiste gebruik van een verdragsartikel als rechtsgrondslag, waardoor in plaats van een gekwalificeerde
meerderheid in de Raad eenparigheid van stemmen is vereist, niet worden aangemerkt als een louter formeel gebrek, aangezien
een wijziging van de stemwijze gevolgen kan hebben voor de inhoud van de vastgestelde handeling.
Concluderend moeten de bestreden besluiten nietig worden verklaard, omdat zij artikel 93 EG als rechtsgrondslag vermelden.
Beperking van de gevolgen van het arrest
Voor het geval het beroep gegrond mocht worden verklaard, hebben de Commissie en de Raad gevorderd dat de gevolgen van het
arrest in dier voege worden beperkt dat de gevolgen van de overeenkomsten worden gehandhaafd totdat de Raad nieuwe handelingen
tot sluiting ervan zal hebben vastgesteld.
Vaststaat dat de inhoud van internationale overeenkomsten niet eenzijdig kan worden gewijzigd zonder dat de overeenkomstsluitende
partijen nieuwe onderhandelingen voeren.
Verder zijn partijen het erover eens dat het geschil dat hen verdeeld houdt, de materiële inhoud van de overeenkomsten geenszins
raakt, en stellen zij dat zij niet de intentie hebben om de onderhandelingen met de andere overeenkomstsluitende partijen
opnieuw te openen.
Teneinde elke rechtsonzekerheid omtrent de toepasselijkheid van door de Gemeenschap aangegane internationale verplichtingen
in de communautaire rechtsorde te voorkomen, moeten de gevolgen van de bestreden besluiten derhalve worden gehandhaafd totdat
de ter uitvoering van dit arrest noodzakelijke maatregelen zullen zijn vastgesteld.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
wanneer dit is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, moet hij overeenkomstig de vordering van de Commissie
in de kosten worden verwezen.
Volgens artikel 69, lid 4, tweede alinea, van hetzelfde Reglement dragen de Bondsrepubliek Duitsland en het Groothertogdom
Luxemburg als interveniënten hun eigen kosten.
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1)
Verklaart besluit 2001/265/EG van de Raad van 19 maart 2001 betreffende de sluiting van de Overeenkomsten tussen de Europese
Gemeenschap en de Republiek Bulgarije houdende vaststelling van bepaalde voorwaarden voor het goederenvervoer over de weg
en de bevordering van het gecombineerd vervoer en besluit 2001/266/EG van de Raad van 19 maart 2001 bestreffende de sluiting
van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Hongarije houdende vaststelling van bepaalde voorwaarden
voor het goederenvervoer over de weg en de bevordering van het gecombineerd vervoer, nietig.
2)
Verstaat dat de gevolgen van deze besluiten worden gehandhaafd totdat de ter uitvoering van dit arrest noodzakelijke maatregelen
zijn vastgesteld.
3)
Verwijst de Raad van de Europese Unie in de kosten.
4)
Verstaat dat de Bondsrepubliek Duitsland en het Groothertogdom Luxemburg hun eigen kosten zullen dragen.
Wathelet
Timmermans
Edward
La Pergola
von Bahr
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 11 september 2003.
De griffier
De president van de Vijfde kamer
R. Grass
M. Wathelet
–
Procestaal: Frans.