CELEX: 62000CJ0278
Ayudas de Estado
Liquidación de deudas de cooperativas agrarias por los poderes públicos

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de julio de 2000, la República Helénica interpuso,
con arreglo al artículo 230 CE, párrafo primero, un recurso de anulación de la Decisión 2002/458/CE de la Comisión, de 1 de
marzo de 2000, relativa a los programas de ayuda aplicados por Grecia en favor de la liquidación de deudas de las cooperativas
agrarias en 1992 y 1994, incluidas las ayudas para la reorganización de la cooperativa lechera AGNO (DO 2002, L 159, p. 1;
en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), o, con carácter subsidiario, del artículo 2 de dicha Decisión.
Marco jurídico nacional
En virtud del artículo 32 de la Ley nº 2008/1992, de 11 de febrero de 1992 (FEK A’ 16):
«1.

El Estado griego se obliga, en el marco de su política de saneamiento de las cooperativas, a asumir las deudas existentes
el 31 de diciembre de 1990.
2.

Asimismo, podrá asumir y liquidar las deudas contraídas con el Banco Agrícola de Grecia por las cooperativas de primer grado,
las cooperativas de segundo o ulterior grado y las empresas contempladas en la Ley nº 1541/85 durante el período comprendido
entre 1982 y 1989, siempre que se deriven de la ejecución de una política social o de cualquier otra política de intervención
por orden o en nombre del Estado. El importe de estas deudas se fijará para cada cooperativa mediante Orden conjunta de los
Ministros de Hacienda y Agricultura, a propuesta de las comisiones creadas por el Ministro de Agricultura.
3.

El Estado sólo asumirá y liquidará las deudas si se considera que la cooperativa o empresa es viable.»
El artículo 5 de la Ley nº 2237/1994, de 14 de septiembre de 1994 (FEK A’ 149), tiene por objeto desarrollar el marco general
establecido en la Circular nº 1620 del Gobernador del Banco de Grecia, de 5 de octubre de 1989 (FEK A’ 236/18.10.1989; en
lo sucesivo, «Circular nº 1620/89»), que autoriza a las entidades de crédito de Grecia a consolidar deudas de todo tipo.
Con arreglo a la Circular nº 1620/89:
«1.

Se autoriza a las entidades de crédito a consolidar sus créditos, vencidos o no, nacidos de todo tipo de préstamos, en dracmas
o en moneda extranjera, y los nacidos de llamadas en garantía.
2.

Se autoriza a las entidades de crédito a transformar en acciones los créditos previstos en el apartado anterior.
3.

La consolidación de deudas está sujeta al requisito de que las entidades de crédito definan los requisitos necesarios para
limitar los riesgos del crédito que asumen y para garantizar el cobro regular de las deudas que han sido objeto de consolidación.
[…]»
El artículo 5 de la Ley nº 2237/94 prevé:
«El Banco Agrícola de Grecia, S.A. podrá, mediante resolución de su órgano competente, consolidar las deudas contraídas con
él, y pendientes de pago a 31 de diciembre de 1993, por las cooperativas de primer grado que transformen y comercialicen productos
agrícolas, siempre que dichas deudas procedan de la financiación de estas actividades, y por las cooperativas de segundo y
ulterior grado, si dichas deudas no están garantizadas con bienes realizables […] siempre que, en opinión del Banco Agrícola
de Grecia, S.A., no se deban a una mala gestión sino a factores objetivos (crisis en el mercado de determinados productos
agrícolas o pérdida de cuotas de mercado debido a causas externas, etc.) […]
La devolución del importe final se realizará mediante pagos anuales, con un máximo de diez, y el Banco Agrícola de Grecia,
S.A. podrá, en casos excepcionales de deudas particularmente elevadas, ampliar el período de devolución a quince años en total,
con un período de carencia de tres años como máximo. Durante la primera mitad del período de devolución no se exigirá a las
cooperativas el pago de intereses sobre los importes abonados, mientras que en la segunda mitad éstos se elevarán al 50 %
del tipo de interés de mercado vigente. En casos excepcionales, el Banco Agrícola de Grecia, S.A. podrá reducir este porcentaje
discrecionalmente. […] Dicha consolidación está sujeta a un estudio sobre la viabilidad, la modernización y el desarrollo
de la cooperativa beneficiaria y sobre su capacidad para cumplir los requisitos de la consolidación […]»
Hechos que originaron el litigio
Primer procedimiento incoado
Mediante escrito de 7 de junio de 1993, el Ministro de Agricultura griego comunicó a la Comisión que el Gobierno griego tenía
la intención de aplicar el artículo 32, apartado 2, de la Ley griega nº 2008/92 para cancelar las deudas que diversos tipos
de cooperativas tenían contraídas con el Banco Agrícola de Grecia, SA (en lo sucesivo, «BAG»), deudas relativas al período
comprendido entre 1982 y 1989.
En un primer momento, la Comisión consideró dicho escrito como una notificación con arreglo al artículo 93, apartado 3, del
Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 3). Pero posteriormente se comunicó a la Comisión que la ayuda prevista en
el artículo 32, apartado 2, de la Ley griega nº 2008/92 ya había sido concedida, por lo menos a la cooperativa lechera AGNO,
sin su aprobación previa, por lo que dicha institución decidió registrar la citada disposición jurídica como una ayuda no
notificada.
Mediante escrito de 19 de diciembre de 1997, la Comisión comunicó finalmente a la República Helénica su decisión de incoar
el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado, en relación con las ayudas otorgadas a las cooperativas
agrarias para el pago de sus deudas conforme al artículo 32, apartado 2, de la Ley griega nº 2008/92.
Segundo procedimiento incoado
En un escrito de 20 de noviembre de 1995, la Comisión recibió una denuncia relativa a la ayuda concedida a la cooperativa
lechera AGNO, establecida en el norte de Grecia. Según el denunciante, las autoridades griegas habían decidido ayudar a la
cooperativa AGNO, a través del BAG, a pagar una parte o todas sus deudas, que podrían ascender a 13.000 millones de GRD. La
cooperativa AGNO también había disfrutado de exenciones fiscales concedidas a las cooperativas del sector agrícola en Grecia.
A raíz de las solicitudes de información complementaria, se celebraron dos reuniones bilaterales entre las autoridades griegas
y los servicios competentes de la Comisión, respectivamente el 16 de mayo de 1997 y el 23 de julio de 1997, a instancia de
las autoridades griegas. Como consecuencia de estas reuniones, las autoridades griegas proporcionaron información complementaria
en los escritos de 9 de junio de 1997 y de 29 de agosto de 1997, respectivamente.
Este intercambio de información con las autoridades griegas permitió determinar que la cooperativa lechera AGNO había recibido
las siguientes ayudas a través del BAG:
–
851 millones de GRD con arreglo al artículo 32, apartado 2, de la Ley griega nº 2008/92, y 529,89 millones de GRD con arreglo
al artículo 19, apartado 1, de la Ley griega nº 2198/94 (no notificadas) como compensación por las pérdidas debidas a la catástrofe
nuclear de Chernóbil.
–
10.145 millones de GRD con arreglo al artículo 5 de la Ley nº 2237/94 (no notificada) en forma de préstamo consolidado relacionado
con una deuda debida a los notables retrasos en la ejecución de un proyecto de inversión.
–
1.899 millones de GRD con arreglo a la Circular nº 1620/89 por la que se permitía a los bancos consolidar los préstamos de
sus clientes (no notificada).
Mediante escrito de 19 de diciembre de 1997, la Comisión comunicó a la República Helénica su decisión de incoar el procedimiento
previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado, respecto a las disposiciones generales sobre la consolidación de los
préstamos de las cooperativas agrarias, así como sobre las ayudas para la reestructuración de la cooperativa lechera AGNO.
Tercer procedimiento incoado
La Comisión también incoó el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado, respecto a la Ley nº 2538/97,
de 1 de diciembre de 1997 (FEK A’ 242), por la que se autoriza al Estado griego a cancelar las deudas de más de 200 cooperativas
(o uniones de productores, empresas y agricultores) a través del BAG.
Posteriormente, la República Helénica solicitó al Consejo que aprobara estas medidas con arreglo al artículo 93, apartado
2, párrafo tercero, del Tratado. Mediante Decisión nº 14015, de 15 de diciembre de 1998, el Consejo acogió favorablemente
dicha solicitud.
Decisión impugnada
En la Decisión impugnada, la Comisión consideró, entre otras cosas, que el artículo 32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92 se
refería a un régimen de ayudas que no cumplía las exigencias previstas en las normas relativas a las ayudas destinadas a reparar
los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional [artículo 87 CE, apartado
2, letra b)]. A continuación, estimó que el artículo 5 de la Ley nº 2237/94 se refería a un régimen de ayudas que no cumplía
las exigencias previstas en las normas relativas a la ayudas a la reestructuración de las empresas. La Comisión declaró que
ambos regímenes de ayudas eran incompatibles con el mercado común. De modo incidental, y para responder a los argumentos de
las autoridades griegas, la Comisión analizó en detalle el caso individual de la consolidación de las deudas de la cooperativa
AGNO. Este examen confirmó la apreciación de la Comisión respecto a los dos regímenes antes mencionados. Las ayudas concedidas
a AGNO con arreglo al artículo 19 de la Ley nº 2198/94 también fueron declaradas incompatibles con el mercado común (véase
el artículo 1 de la Decisión impugnada).
Además, mediante la Decisión impugnada se instó a las autoridades griegas a adoptar todas las medidas necesarias para que,
en un plazo de dos meses desde la notificación de la Decisión, los beneficiarios de las ayudas ilegales mencionadas en el
artículo 1 de ésta las devolvieran según los procedimientos previstos por el Derecho nacional. Las cantidades que debían devolverse
fueron incrementadas con un interés calculado desde la fecha en la que se habían abonado dichas ayudas a los beneficiarios
y hasta la fecha de su devolución efectiva (artículo 2 de la Decisión impugnada).
Finalmente, mediante la Decisión impugnada se requirió a la República Helénica para que informara a la Comisión, en un plazo
de dos meses desde su notificación, de las medidas adoptadas para dar cumplimiento a sus obligaciones y para que le comunicara
la lista completa de los beneficiarios de todos los programas de ayudas, las cantidades que debían devolverse y los intereses
devengados. La Comisión también solicitó información respecto al control ejercido por el BAG sobre la cooperativa AGNO, sobre
las relaciones entre el BAG y el Estado griego, así como sobre la consolidación de las deudas de las cooperativas efectuada
por el BAG con arreglo a la Circular nº 1620/89 (artículo 3 de la Decisión impugnada).
Pretensiones de las partes
La República Helénica solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Estime su recurso.
–
Anule totalmente la Decisión impugnada y, con carácter subsidiario, el artículo 2 de dicha Decisión, que impone la obligación
de recuperar las ayudas consideradas ilegales y los intereses devengados.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Desestime el recurso por infundado.
–
Condene en costas a la demandante.
Sobre el recurso
La República Helénica presenta un gran número de alegaciones respecto a los artículos 32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92,
y 5 de la Ley nº 2237/94, así como a la situación especial de AGNO. Estas alegaciones pueden agruparse en siete motivos que
se examinarán sucesivamente.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 88 CE
Sobre la primera parte del primer motivo, basada en que el procedimiento tiene un objeto erróneo
La República Helénica alega que la Comisión debería haber examinado las ayudas que fueron efectivamente concedidas y no el
artículo 32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92. Según la República Helénica, cuando la Comisión finalizó el examen del expediente
ya se había aplicado dicha disposición a casos individuales. La República Helénica afirma que la Comisión conocía el número
y la identidad de las cooperativas agrarias beneficiarias de la ayuda y, además, basó la Decisión impugnada en la información
que el Gobierno griego había facilitado sobre dichas cooperativas. En estas circunstancias, se debería haber considerado que
las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92 eran ayudas individuales.
Asimismo, la República Helénica aduce que cada caso de reescalonamiento de deudas realizado con arreglo al artículo 5 de la
Ley nº 2237/94 debería haber sido examinado por separado.
A este respecto, procede señalar que la Comisión llegó fundadamente a la conclusión de que el artículo 32, apartado 2, de
la Ley nº 2008/92, que prevé la concesión de ayudas individuales a las empresas, definidas de modo general y abstracto, constituye
un régimen general de ayudas.
Ha de recordarse, por una parte, que, ante un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características
generales del régimen de que se trate, sin estar obligada a examinar cada caso concreto en que se aplique, y, por otra parte,
que esta facultad no puede verse afectada por la circunstancia de que el régimen de ayudas controvertido no esté ya vigente
(véase, en particular, la sentencia de 19 de octubre de 2000, Italia y Sardegna Lines/Comisión, asuntos acumulados C‑15/98
y C‑105/99, Rec. p. I‑8855, apartado 51).
En estas circunstancias, la Comisión no incurrió en ningún error al no examinar cada ayuda individual concedida con arreglo
al artículo 32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92.
De lo anterior se deriva que procede desestimar la primera parte del primer motivo.
Sobre la segunda parte del primer motivo, basada en la violación de la jurisprudencia Lorenz
La República Helénica alega que la Comisión no examinó con carácter previo el régimen de ayudas previsto en el artículo 32,
apartado 2, de la Ley nº 2008/92 en el plazo de dos meses desde su notificación, plazo fijado por la sentencia de 11 de diciembre
de 1973, Lorenz (120/73, Rec. p. 1471). Por tanto, según la República Helénica, la Comisión calificó erróneamente dicho régimen
de nuevo régimen de ayudas no notificado.
La República Helénica indica que había informado a la Comisión, mediante su escrito de 7 de junio de 1993, de su intención
de aplicar las disposiciones del artículo 32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92. La República Helénica señala que, según reiterada
jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la notificación de las ayudas proyectadas permite a la Comisión realizar un examen
previo de dichas ayudas en un plazo de dos meses.
Pues bien, según la República Helénica, la Comisión sólo le comunicó su decisión de incoar el procedimiento previsto en el
artículo 93, apartado 2, del Tratado, en relación con el artículo 32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92, mediante su carta
de 19 de diciembre de 1997, es decir, cuatro años y medio después de la notificación.
A este respecto, procede precisar que, en virtud de la primera frase del artículo 88 CE, apartado 3, los proyectos dirigidos
a conceder o modificar ayudas deben notificarse a la Comisión antes de su ejecución. La Comisión procede entonces a un primer
examen de las ayudas proyectadas. Si al término de este examen estima que un proyecto no es compatible con el mercado común,
inicia sin demora el procedimiento de examen contradictorio previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.
De la última frase del artículo 88 CE, apartado 3, se deduce que, durante toda la fase preliminar, el Estado miembro interesado
no podrá ejecutar el proyecto de ayuda. En caso de que se inicie el procedimiento de examen contradictorio, dicha prohibición
subsiste hasta la adopción de la decisión de la Comisión sobre la compatibilidad con el mercado común del proyecto de ayuda
(sentencia de 11 de julio de 1996, SFEI y otros, C‑39/94, Rec. p. I‑3547, apartado 38). Por el contrario, si la Comisión no
actúa dentro de los dos meses siguientes a la notificación, el Estado miembro interesado podrá ejecutar el proyecto de ayuda
tras haber advertido a la Comisión (sentencia Lorenz, antes citada, apartado 4).
Sin que sea necesario determinar si el proyecto de ayuda fue notificado con arreglo a lo establecido en el artículo 88 CE,
apartado 3, y si había expirado el plazo de dos meses, procede declarar que la República Helénica ejecutó, posteriormente,
el proyecto de ayudas sin advertir previamente a la Comisión.
En estas circunstancias, la Comisión calificó fundadamente el artículo 32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92 de nuevo régimen
de ayudas no notificado.
De lo anterior se deriva que debe desestimarse la segunda parte del primer motivo.
Sobre la tercera parte del primer motivo, basada en la violación de la Decisión nº 14015 del Consejo
La República Helénica indica que el Consejo autorizó, mediante su Decisión nº 14015, en virtud del artículo 88 CE, apartado
2, párrafo tercero, las ayudas de Estado contempladas en la Ley nº 2538/97, que remite en varias ocasiones a las disposiciones
de la Ley nº 2237/94. La República Helénica deduce de lo anterior que el Consejo confirmó implícitamente la validez de las
anteriores ayudas concedidas en virtud de esta última Ley. Según la República Helénica, ningún agricultor ni ninguna cooperativa
agraria podía imaginarse, en estas circunstancias, que tendría que devolver, en 2000, las ayudas que habían sido concedidas
antes de la Decisión nº 14015.
A este respecto, procede indicar que el Consejo podrá decidir, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero,
con carácter excepcional y por unanimidad, que una ayuda de Estado sea considerada compatible con el mercado común, no obstante
lo dispuesto en el artículo 87 CE.
A tenor de la Decisión nº 14015, determinados artículos de la Ley nº 2538/97 son, no obstante lo dispuesto en el artículo
87 CE, compatibles con el mercado común hasta un importe de 158.672 millones de GRD.
Procede señalar que dicha Decisión del Consejo no se refiere a los regímenes de ayudas que son objeto de la Decisión impugnada.
En estas circunstancias, debe considerarse que la Decisión nº 14015 no afecta a la validez de la Decisión impugnada.
En consecuencia, procede desestimar la tercera parte del primer motivo y, por tanto, todo el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1
Sobre la primera parte del segundo motivo, basada en la aplicación errónea del criterio del inversor o del acreedor privado
En primer lugar, la República Helénica reprocha a la Comisión haber llegado a la conclusión errónea de que la consolidación
de deudas realizada por el BAG con arreglo al artículo 5 de la Ley nº 2237/94 no era conforme con el principio del inversor
o del acreedor privado.
La República Helénica indica que, en 1994, debido a determinadas circunstancias, en especial el hundimiento de la Unión Soviética,
a la que estaba destinada la mayor parte de la producción agrícola griega, numerosas cooperativas agrarias no podían pagar
sus deudas.
La República Helénica precisa que el BAG intentó facilitar la supervivencia de las cooperativas para poder, por una parte,
recuperar las cantidades prestadas y, por otra, seguir garantizándoles la prestación de servicios bancarios percibiendo las
comisiones y retribuciones correspondientes.
La República Helénica alega que el BAG cumple una función muy importante en el sector agrícola en Grecia que le obliga a tener
en cuenta parámetros sectoriales más amplios al adoptar sus decisiones y a proteger su reputación de principal prestamista
en este sector. Según la República Helénica, es muy dudoso que un banco privado pueda adoptar acuerdos de reescalonamiento
de deudas de las cooperativas agrarias en las mismas condiciones que el BAG.
Por lo que se refiere a la cooperativa AGNO, la República Helénica considera que, en contra de lo que opina la Comisión, el
BAG podía aceptar como garantía contra el riesgo de quiebra de la cooperativa bienes personales de sus socios.
A este respecto, procede señalar que el artículo 5 de la Ley nº 2237/94 fija condiciones de reescalonamiento de deudas muy
favorables para el prestatario. Como ha señalado el Abogado General en el punto 126 de sus conclusiones, es difícil imaginar
que una entidad de crédito privada, que opere en condiciones normales de mercado, hubiera aceptado un período de carencia
de tres años y un tipo de interés del 50 % del tipo de interés de mercado, como se prevé en dicho artículo.
Además, de las alegaciones de la República Helénica se deduce que el BAG no puede actuar exclusivamente en su propio interés
mercantil, como haría una entidad de crédito privada, sino que debe tener en cuenta otros intereses al adoptar sus decisiones.
En estas circunstancias, la República Helénica no ha demostrado que la Comisión haya aplicado erróneamente el criterio del
inversor privado respecto al reescalonamiento de deudas efectuado por el BAG con arreglo al artículo 5 de la Ley nº 2237/94.
Por lo que se refiere al caso concreto de la cooperativa AGNO, basta con señalar que la Comisión pudo afirmar fundadamente
que el BAG no actuó como un inversor privado cuando adoptó el acuerdo de reescalonamiento de las deudas de dicha cooperativa
con arreglo al artículo 5 de la Ley nº 2237/94, a la luz de las circunstancias del presente asunto, a saber, que la cooperativa
AGNO se encontraba en una difícil situación financiera, que ya había disfrutado de ayudas en virtud de las Leyes n
os
2008/92, 2198/94 y 2237/94, y que no podía ofrecer suficientes garantías como contrapartida de la consolidación de sus deudas.
En estas circunstancias, procede desestimar la primera parte del segundo motivo.
Sobre la segunda parte del segundo motivo, relativa a la existencia de una ayuda otorgada por el Estado o mediante fondos
estatales
La República Helénica alega que la consolidación de deudas efectuada por el BAG con arreglo al artículo 5 de la Ley nº 2237/94
no puede considerarse una ayuda otorgada mediante fondos estatales, dado que el Estado griego no ha abonado ninguna compensación
al BAG.
A este respecto, procede destacar que el artículo 87 CE, apartado 1, comprende todos los medios económicos que el Estado puede
efectivamente utilizar para apoyar a las empresas. El hecho de que estos medios permanezcan constantemente bajo control público
y, por tanto, a disposición de las autoridades nacionales competentes, basta para calificarlos de fondos estatales y para
que dicha medida esté comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1 (véase la sentencia de 16
de mayo de 2000, France/Ladbroke Racing y Comisión, C‑83/98 P, Rec. p. I‑3271, apartado 50).
Pues bien, está acreditado que el Estado griego es accionista único del BAG y nombra a su consejo de administración. De esto
se deriva que el Estado griego puede ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante en la utilización de los
recursos económicos del BAG.
En consecuencia, la Comisión podía llegar fundadamente a la conclusión, en el punto 105 de la exposición de motivos de la
Decisión impugnada, de que el escalonamiento de deudas con arreglo al artículo 5 de la Ley nº 2237/94 implicó la utilización
de fondos estatales.
De lo anterior se deriva que debe desestimarse la segunda parte del segundo motivo.
Sobre la tercera parte del segundo motivo, relativa a la inexistencia de obligación de adoptar un acuerdo de reescalonamiento
de las deudas
La República Helénica alega que el artículo 5 de la Ley nº 2237/94 no debe considerarse un régimen de ayudas de Estado porque
este artículo no obliga al BAG a adoptar acuerdos de reescalonamiento de las deudas de las cooperativas agrarias.
A este respecto, basta con señalar que el hecho de que el BAG no esté obligado a celebrar acuerdos de reescalonamiento de
las deudas de las cooperativas agrarias que lo solicitan no desvirtúa el carácter de régimen de ayudas de Estado que tienen
las medidas adoptadas en virtud del artículo 5 de la Ley nº 2237/94.
En efecto, dado que la Comisión estimó fundadamente que el BAG está sujeto al control del Estado y había celebrado acuerdos
de reescalonamiento de las deudas de las cooperativas agrarias en condiciones no conformes con el criterio del inversor privado,
podía considerar que el artículo 5 de la Ley nº 2237/94 constituía un régimen de ayudas de Estado.
Por tanto, también procede desestimar la tercera parte del segundo motivo.
Sobre la cuarta parte del segundo motivo, basada en la aplicación errónea de los tipos de referencia
La República Helénica estima que la Comisión llegó erróneamente a la conclusión, en los puntos 128 a 132 de la exposición
de motivos de la Decisión impugnada, de que la diferencia entre el tipo de interés del 21,5 % aplicado por el BAG al consolidar
la deuda de la cooperativa AGNO, con arreglo a la Circular nº 1620/89, y el tipo de referencia del 26,47 % en vigor en Grecia
en ese momento constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. La República Helénica estima que
carece de fundamento la tesis de la Comisión según la cual era preciso comparar el tipo de interés aplicado en el acuerdo
de reescalonamiento de la deuda de la cooperativa AGNO con el tipo de referencia. La República Helénica aduce que la Comisión
aplica el tipo de referencia para determinar el importe de las ayudas regionales. Por el contrario, según la República Helénica,
los bancos no emplean dicho tipo cuando se trata de conceder un préstamo a sus clientes.
A este respecto, procede indicar que el tipo de referencia se utiliza para determinar qué elementos de los préstamos bonificados
constituyen una ayuda. Se considera que el tipo de referencia refleja el término medio de los tipos de interés vigentes en
un Estado miembro para los préstamos a medio y largo plazo asegurados mediante garantías normales.
Por razones de seguridad jurídica y de igualdad de trato, la Comisión puede considerar, con carácter general, que es legítimo
aplicar el tipo de referencia vigente durante un período determinado a todos los préstamos concedidos durante dicho período
(véase la sentencia de 3 de julio de 2003, Bélgica/Comisión, C‑457/00, Rec. p. I‑6931, apartado 72).
En estas circunstancias, la Comisión apreció justificadamente, en los puntos 128 a 132 de la exposición de motivos de la Decisión
impugnada, que la diferencia entre el tipo de interés aplicado y el tipo de referencia vigente en aquel momento en Grecia,
que era más alto, constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
Por consiguiente, procede desestimar la cuarta parte del segundo motivo.
Sobre la quinta parte del segundo motivo, basada en que las ayudas no falsean la competencia ni afectan a los intercambios
comerciales entre los Estados miembros
La República Helénica estima que, aunque se considere que todas las consolidaciones de deudas realizadas con arreglo a las
Leyes n
os
2237/94 y 2198/94 y a la Circular nº 1620/89 constituyen ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, éstas no falsearon
la competencia ni alteraron las condiciones en las que se desarrollan los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
Según la República Helénica, la concesión selectiva de una ventaja desde el punto de vista de la competencia, mediante una
ayuda de Estado o mediante fondos estatales a determinadas empresas o producciones, sólo puede falsear la competencia si las
consecuencias negativas de esta ventaja son evidentes y determinantes. En el presente asunto, la República Helénica considera
que si una ayuda carece de efecto significativo sobre el comercio intracomunitario no puede ser contraria al Derecho comunitario.
Por lo demás, la República Helénica alega que muchas liquidaciones de deudas realizadas con arreglo al artículo 32, apartado
2, de la Ley nº 2008/92, así como las consolidaciones de deudas efectuadas en virtud del artículo 5 de la Ley nº 2237/94,
tenían un importe muy reducido para tener efecto significativo sobre el comercio intracomunitario con arreglo a la Comunicación
94/C 368/05 de la Comisión – Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas
en crisis, publicada en el
Diario Oficial de la Comunidades Europeas
de 23 de diciembre de 1994 (DO C 368, p. 12; en lo sucesivo, «Directrices»).
Según la República Helénica, la Comisión no indicó en qué elementos se basó para llegar a la conclusión de que las consolidaciones
de deudas objeto de litigio afectaron efectivamente a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
Por lo que respecta a la alegación de la República Helénica basada en la escasa cuantía global de las ayudas controvertidas
y en su reparto entre numerosos agricultores, cada uno de los cuales recibía una cantidad insignificante desde la perspectiva
nacional o comunitaria, debe recordarse la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia según la cual la cuantía relativamente
reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluyen
a priori
la posibilidad de que se vean afectados los intercambios comerciales entre Estados miembros o de que se falsee la competencia
(véanse, en particular, las sentencias de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris/Comisión, 730/79, Rec. p. 2671, apartados
11 y 12; de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, «Tubemeuse», C‑142/87, Rec. p. I‑959, apartado 43; de 14 de septiembre
de 1994, España/Comisión, asuntos acumulados C‑278/92 a C‑280/92, Rec. p. I‑4103, apartado 42; de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión,
C‑310/99, Rec. p. I‑2289, apartado 86, y de 19 de septiembre de 2002, España/Comisión, C‑113/00, Rec. p. I‑7601, apartado 30).
En efecto, otros elementos pueden desempeñar un papel determinante en la apreciación del efecto de una ayuda, en particular
el carácter acumulativo de la ayuda, así como la circunstancia de que las empresas beneficiarias operen en un sector especialmente
expuesto a la competencia (véase la sentencia de 19 de septiembre de 2002, España/Comisión, antes citada, apartado 30).
El sector de que se trata está expuesto a una intensa competencia entre los productores de los Estados miembros cuyos productos
son objeto de intercambios intracomunitarios. Además, del punto 106 de la Decisión impugnada se deriva que los productores
griegos exportan una gran cantidad de productos agrícolas a otros Estados miembros.
En estas circunstancias, la concesión de ayudas puede falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre
los Estados miembros, como se desprende de los puntos 107 y 108 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada.
Es cierto que, con arreglo a las Directrices y a la Comunicación 96/C 68/06 de la Comisión, relativa a las ayudas
de minimis,
publicada en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
de 6 de marzo de 1996 (DO C 68, p. 9; en lo sucesivo, «Comunicación relativa a las ayudas
de minimis»),
determinadas ayudas cuyo importe es poco elevado pueden no tener un impacto significativo en los intercambios comerciales
y en la competencia entre los Estados miembros, por lo que no es necesario notificarlas con carácter previo a la Comisión.
No obstante, tanto del punto 2.3 de las Directrices como del párrafo cuarto de la Comunicación relativa a las ayudas
de minimis
resulta que la regla
de minimis
no se aplica a los sectores de la agricultura y de la pesca (véase la sentencia de 19 de septiembre de 2002, España/Comisión,
antes citada, apartado 35).
Por tanto, la República Helénica no puede invocar fundadamente la citada regla en el presente asunto.
Habida cuenta de todas estas consideraciones, procede desestimar por infundada la quinta parte del segundo motivo y, por tanto,
el segundo motivo en su conjunto.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 2, letra b)
La República Helénica alega que la Comisión debería haber considerado que las ayudas otorgadas con arreglo al artículo 32,
apartado 2, de la Ley nº 2008/92 y al artículo 5 de la Ley nº 2237/94 eran compatibles con el mercado común, dado que estaban
destinadas a reparar perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional.
En todo caso, la República Helénica afirma que las ayudas otorgadas a la cooperativa AGNO y a otras cooperativas a raíz de
la catástrofe nuclear de Chernóbil deberían haber sido consideradas compatibles con el mercado común. Según la República Helénica,
la cooperativa AGNO adquirió leche producida por sus socios, tras el hundimiento del mercado lechero como consecuencia de
la catástrofe nuclear de Chernóbil, al precio de mercado vigente antes de dicha catástrofe. Las ayudas concedidas a la cooperativa
AGNO con arreglo al artículo 32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92 y al artículo 19 de la Ley nº 2198/94 tuvieron como finalidad
devolver las cantidades abonadas por dicha cooperativa debido a la catástrofe de Chernóbil.
La Comisión niega las afirmaciones de la República Helénica. Por lo que se refiere a las pérdidas presuntamente sufridas por
la cooperativa AGNO y por otras cooperativas agrarias, la Comisión alega que ese Estado miembro no probó una relación de causalidad
entre dichas pérdidas y el daño causado a los agricultores por la catástrofe de Chernóbil. Según la Comisión, no existe ninguna
referencia al perjuicio sufrido efectivamente por los productores cuando se aplicó el artículo 32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92.
También corrobora la inexistencia de relación de causalidad entre el accidente nuclear de Chernóbil y las ayudas el período
de tiempo transcurrido entre el hecho que causó el «daño» y la adopción del régimen de ayudas de 1992.
A este respecto, procede recordar que el artículo 87 CE, apartado 2, letra b), precisa que serán compatibles con el mercado
común «las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter
excepcional».
Por tratarse de una excepción al principio general de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado común, formulado
en el artículo 87 CE, apartado 1, el apartado 2, letra c), de este artículo debe interpretarse en sentido estricto (véanse
las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C‑156/98, Rec. p. I‑6857, apartado 49, y de 30 de septiembre
de 2003, Alemania/Comisión, C‑301/96, Rec. p. I‑0000, apartado 66).
Por consiguiente, únicamente pueden compensarse, en virtud de esta disposición, las desventajas económicas causadas directamente
por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional (véanse, en este sentido, las sentencias, antes
citadas, de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, apartado 54, y de 30 de septiembre de 2003, Alemania/Comisión, apartado 72).
Procede señalar que, con arreglo al artículo 32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92, el Estado griego podía asumir y liquidar
las deudas contraídas con el BAG por las cooperativas agrarias siempre que se derivasen de la ejecución de una política social
o de cualquier otra política de intervención por orden o en nombre de dicho Estado.
Resulta del propio tenor de dicha disposición que ésta permite que el Estado griego intervenga para liquidar todo tipo de
deudas contraídas por las cooperativas agrarias con el BAG, siempre que respondan a objetivos sociales. Además, el artículo
32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92 se aplicó, con arreglo a su tenor, a situaciones muy diversas.
Una disposición de este tipo, con un alcance muy amplio, no puede calificarse de régimen de ayudas destinado a reparar perjuicios
causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional.
Procede indicar que estas consideraciones también son válidas y es necesario llegar a la misma conclusión respecto al régimen
de ayudas previsto en el artículo 5 de la Ley nº 2237/94.
En estas circunstancias, procede señalar que la Comisión no incurrió en ningún error al considerar que no podía aplicarse
la excepción prevista en el artículo 87 CE, apartado 2, letra b), al artículo 32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92 ni al artículo
5 de la Ley nº 2237/94.
Por lo que se refiere a las ayudas concedidas a la cooperativa AGNO, con arreglo a los artículos 32, apartado 2, de la Ley
nº 2008/92 y 19 de la Ley nº 2198/94, debe señalarse que la República Helénica no ha logrado probar una relación directa entre
tales ayudas y la catástrofe nuclear de Chernóbil.
La República Helénica tampoco ha acreditado que los importes de las ayudas concedidas a la cooperativa AGNO, en virtud de
dichas disposiciones, correspondan efectivamente a los perjuicios que la catástrofe nuclear de Chernóbil causó a los socios
de la cooperativa.
En consecuencia, también procede desestimar el tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra a)
La República Helénica alega que la Comisión afirmó erróneamente que el artículo 32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92 no constituía
una ayuda de Estado que favoreciera el desarrollo económico de las regiones afectadas de Grecia y, por tanto, no constituía
una ayuda compatible con el mercado común en el sentido del artículo 87 CE, apartado 3, letra a).
A este respecto, basta con señalar que un régimen de ayudas como el previsto en el artículo 32, apartado 2, de la Ley nº 2008/92,
que contempla la concesión de ayudas a las cooperativas agrarias con independencia de la región en la que estén establecidas,
no cumple el criterio de la especificidad regional, necesario para que pueda aplicarse la excepción prevista en el artículo
87 CE, apartado 3, letra a).
Ante esta situación, la Comisión pudo considerar fundadamente que no podía aplicarse al artículo 32, apartado 2, de la Ley
nº 2008/92 la excepción prevista en el artículo 87 CE, apartado 3, letra a).
De lo anterior se deriva que debe desestimarse el cuarto motivo.
Sobre el quinto motivo, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c)
La República Helénica alega que, aunque el Tribunal de Justicia considere que el artículo 5 de la Ley nº 2237/94 deba calificarse
de ayuda de Estado, dicho artículo es compatible con el mercado común porque está comprendido en el ámbito de aplicación del
artículo 87 CE, apartado 3, letra c), relativo a las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades
o de determinadas regiones económicas.
Según la República Helénica, la Comisión llegó a la conclusión errónea de que el reescalonamiento de las deudas efectuado
por el BAG con arreglo al artículo 5 de la Ley nº 2237/94 no respetaba los cinco requisitos previstos en las Directrices,
a saber, el restablecimiento de la viabilidad de los beneficiarios de la ayuda, la evitación de distorsiones indebidas de
la competencia, la proporcionalidad de la medida de ayuda, la aplicación íntegra del plan de reestructuración y la elaboración
de informes anuales para controlar dicha aplicación. Así, la República Helénica considera que el artículo 5 de la Ley nº 2237/94
permite efectivamente el restablecimiento de la viabilidad de las empresas, previene las distorsiones indebidas de la competencia,
prevé una ayuda proporcionada a las ventajas de la reestructuración, impone la aplicación íntegra del plan de reestructuración
y prevé un seguimiento apropiado e informe anuales.
Sobre este particular, procede recordar, por una parte, que, para la aplicación del artículo 87 CE, apartado 3, la Comisión
goza de una amplia facultad discrecional, cuyo ejercicio implica valoraciones de tipo económico y social que deben efectuarse
en el contexto comunitario y, por otra parte, que el Tribunal de Justicia, al controlar la legalidad del ejercicio de dicha
libertad, no puede sustituir la apreciación de la autoridad competente en la materia por la suya propia, sino que debe limitarse
a examinar si esta última apreciación incurre en un error manifiesto o en desviación de poder (véase la sentencia de 12 de
diciembre de 2002, Francia/Comisión, C‑456/00, Rec. p. I‑11949, apartado 41).
No obstante, procede precisar que la Comisión puede imponerse orientaciones para el ejercicio de sus facultades de apreciación
mediante actos como las directrices, si los citados actos contienen normas indicativas acerca de la orientación que debe seguir
la citada institución y no se separan de las normas del Tratado (véanse, en particular, las sentencias de 5 de octubre de
2000, Alemania/Comisión, C‑288/96, Rec. p. I‑8237, apartado 62, y de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, antes citada, apartado 52).
En el presente asunto, debe destacarse que la Comisión señaló, en particular en el punto 176 de la exposición de motivos de
la Decisión impugnada, por lo que se refiere al cumplimiento del segundo requisito, relativo a la prevención de distorsiones
de la competencia, que las medidas deben evitar, en la medida de lo posible, los efectos desfavorables sobre la competencia
y que, cuando existe un exceso de capacidad de producción, el plan de reestructuración debe contribuir, de modo proporcionado
al importe de la ayuda recibida, a la reestructuración del mercado correspondiente en la Comunidad, reduciendo o eliminando
de forma irreversible la capacidad de que se trate. La Comisión destacó, en el punto 181 de la exposición de motivos de la
Decisión impugnada, que el artículo 5 de la Ley nº 2237/94 no prevé ninguna disposición relativa a las medidas adoptadas por
el Estado griego para compensar en la medida de lo posible los efectos desfavorables sobre la competencia y, además, que el
régimen de ayuda se aplica a las cooperativas que cubren todo el sector agrícola, incluidos los subsectores en los que existe
un exceso de capacidad de producción. Por lo que se refiere a la cooperativa AGNO, la Comisión precisó, en el punto 198 de
la exposición de motivos de la Decisión impugnada, que dicha empresa ejerce su actividad en dicho sector y que, a pesar de
su tamaño, las medidas de reestructuración impuestas no mencionan ninguna forma de reducción de su capacidad.
Pues bien, aunque afirma que el artículo 5 de la Ley nº 2237/94 cumple el segundo requisito mencionado en las Directrices,
la República Helénica no cuestiona el fundamento de las apreciaciones de la Comisión en la Decisión impugnada.
En consecuencia, sin que sea necesario examinar si el artículo 5 de la Ley nº 2237/94 cumple los demás requisitos mencionados
en las Directrices, procede desestimar el quinto motivo.
Sobre el sexto motivo, basado en la violación de los principios de proporcionalidad y de confianza legítima
La República Helénica alega que la Decisión impugnada es desproporcionada en la medida en que prevé la recuperación de las
ayudas. A su juicio, es inconcebible recuperar, más de siete años después, ayudas que fueron otorgadas cumpliendo el procedimiento
del artículo 88 CE. Remitiéndose a la sentencia de 24 de noviembre de 1987, RSV/Comisión (223/85, Rec. p. 4617), la República
Helénica estima, además, que tal retraso puede justificar una confianza legítima del beneficiario de la ayuda que impida a
la Comisión exigir a las autoridades nacionales que ordenen la restitución de la ayuda.
Procede destacar, a este respecto, que la supresión de una ayuda ilegal por vía de recuperación es la consecuencia lógica
de la comprobación de que es ilegal. Por consiguiente, la recuperación de una ayuda estatal ilegalmente otorgada, para restablecer
la situación anterior, no puede en principio considerarse desproporcionada en relación con los objetivos de las disposiciones
del Tratado en materia de ayudas de Estado (sentencia Turbemuse, antes citada, apartado 66).
Por lo que se refiere al principio de confianza legítima, procede señalar que, habida cuenta del carácter imperativo del control
de las ayudas de Estado que efectúa la Comisión con arreglo al artículo 88 CE, las empresas beneficiarias de una ayuda sólo
pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la validez de la ayuda cuando ésta se haya concedido observando
el procedimiento que prevé dicho artículo (sentencias de 14 de enero de 1997, España/Comisión, C‑169/95, Rec. p. I‑135, apartado
51, y de 20 de marzo de 1997, Alcan Deutschland, C‑24/95, Rec. p. I‑1591, apartado 25).
Pues bien, las ayudas controvertidas no fueron otorgadas observando el procedimiento previsto en el artículo 88 CE.
Por lo que se refiere a la sentencia RSV/Comisión, antes citada, invocada por la República Helénica, debe destacarse que las
circunstancias del presente asunto no son comparables con las que justificaron la anulación de la Decisión de la Comisión
en aquella sentencia. Como se desprende de los apartados 14 a 16 de dicha sentencia, este último asunto se refería a una ayuda
destinada a afrontar los costes adicionales de una operación que había recibido una ayuda autorizada por la Comisión en un
sector que, desde hacía años, recibía ayudas otorgadas por el Gobierno neerlandés y autorizadas por la Comisión.
Pues bien, en el presente asunto, el procedimiento incoado con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, se refería a nuevos
regímenes de ayudas que justificaban un examen en profundidad por parte de la Comisión.
En estas circunstancias, la Decisión impugnada, en la medida en que exige la devolución de las ayudas controvertidas y de
los intereses devengados, no puede considerarse que es desproporcionada ni que vulnera la confianza legítima de las empresas
beneficiarias de dichas ayudas.
En consecuencia, procede desestimar el sexto motivo.
Sobre el séptimo motivo, basado en la imposibilidad absoluta de recuperar la ayuda
Según la República Helénica, es imposible cumplir la Decisión impugnada. La República Helénica señala, en particular, que
los socios de las cooperativas agrarias garantizan las obligaciones de éstas cuando dichas cooperativas y sus asociaciones
no pueden pagar las deudas vencidas. La República Helénica indica que resultan evidentes los problemas sociales, económicos
y políticos que surgirían de los procedimientos de venta forzosa dirigidos contra miles de agricultores individuales.
La República Helénica observa, además, que los acuerdos de reescalonamiento de deudas de las cooperativas agrarias celebrados
por el BAG con arreglo al artículo 5 de la Ley nº 2237/94 y a la Circular nº 1620/89 están basados en contratos de préstamo
regulados por el Derecho privado. Según la República Helénica, de lo anterior se deduce que la Comisión no puede decidir la
recuperación de la ayuda que se deriva de un acuerdo individual de reescalonamiento de deudas adoptado por el BAG.
A este respecto, procede señalar que, aunque existan dificultades insuperables que impidan a un Estado miembro cumplir las
obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de julio de 1985,
Comisión/Italia, 101/84, Rec. p. 2629, apartado 16), el mero temor a tales dificultades no puede justificar que el Estado
miembro no aplique correctamente dicho Derecho (véanse las sentencias de 7 de diciembre de 1995, Comisión/Francia, C‑52/95,
Rec. p. I‑4443, apartado 38, y de 9 de diciembre de 1997, Comisión/Francia, C‑265/95, Rec. p. 6959, apartado 55).
Las circunstancias alegadas por la República Helénica en relación con la situación financiera de las cooperativas agrarias
no han demostrado que sea imposible recuperar la ayuda contemplada en la Decisión impugnada. Cabe afirmar lo mismo del argumento
de la República Helénica según el cual la ayuda no puede recuperarse cuando ha sido concedida en virtud de un contrato de
Derecho privado. Como señala fundadamente el Abogado General en el punto 196 de sus conclusiones, la forma en la que se otorga
una ayuda no puede ser determinante. En caso contrario, los Estados miembros podrían eludir las normas aplicables en materia
de ayudas de Estado otorgándolas bajo una forma determinada.
Por otro lado, procede recordar que un Estado miembro que, al ejecutar una decisión de la Comisión en materia de ayudas de
Estado, encuentre dificultades imprevistas o imprevisibles o advierta consecuencias no contempladas por la Comisión, debe
someter estos problemas a la apreciación de esta última, proponiendo las modificaciones apropiadas de la decisión de que se
trate. En tal caso, la Comisión y el Estado miembro, con arreglo a la norma que impone a los Estados miembros y a las instituciones
comunitarias deberes recíprocos de cooperación leal, que se plasma principalmente en el artículo 10 CE, deben colaborar de
buena fe para superar las dificultades dentro del pleno respeto a las disposiciones del Tratado, especialmente las relativas
a las ayudas (véanse, en particular, las sentencias de 26 de junio de 2003, Comisión/España, C‑404/00, Rec. p. I‑6695, apartado
46, y de 3 de julio de 2003, Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 99).
De lo anterior se deduce que el séptimo motivo, basado en la imposibilidad absoluta de recuperar la ayuda, debe ser desestimado.
En tales circunstancias, procede desestimar todo el recurso.
Costas
A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene a la República Helénica y al haberse
desestimado los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar en costas a la República Helénica.
Jann
Timmermans
von Bahr
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 29 de abril de 2004.
El Secretario
El Presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Lengua de procedimiento: griego.