CELEX: 61999CJ0314
Sustancias peligrosas
Comercialización y uso
Directivas 76/769/CEE, 91/338/CEE y 1999/51/CE
Excepción
Adaptación al progreso técnico
Base jurídica
Limitaciones al uso de cadmio en Austria y Suecia

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 23 de agosto de 1999, el Reino de los Países Bajos solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, párrafo primero, la anulación del punto 3 del anexo de la Directiva 1999/51/CE de la Comisión, de 26 de mayo de 1999, por la que se adapta al progreso técnico por quinta vez el anexo I de la Directiva 76/769/CEE del Consejo, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso determinadas sustancias y preparados peligrosos (estaño, PCF y cadmio) (DO L 142, p. 22).
2 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 11 de abril de 2000, se admitió la intervención del Reino de Suecia en apoyo de las pretensiones de la Comisión de las Comunidades Europeas.
Marco jurídico
3 La Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (DO L 262, p. 201; EE 13/05, p. 208), establece reglas que restringen la comercialización y la utilización de ciertas sustancias y preparados peligrosos. A tenor de su artículo 1, apartado 1, la Directiva se aplica a las sustancias y preparados enumerados en su anexo I.
4 El artículo 2 de la Directiva 76/769 dispone:
«Los Estados miembros tomarán todas las medidas que consideren necesarias para que las sustancias y preparados peligrosos mencionadas en el anexo sólo puedan comercializarse o utilizarse en las condiciones previstas por éste [...]»
5 La Directiva 89/678/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, por la que se modifica la Directiva 76/769 (DO L 398, p. 24), insertó en la Directiva 76/769 un artículo 2 bis, conforme al cual las modificaciones necesarias para adaptar los anexos al progreso técnico en lo relativo a las sustancias y preparados ya cubiertos por la Directiva 76/769 deben adoptarse con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 29 de la Directiva 67/548/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias peligrosas (DO 1967, 196, p. 1; EE 13/01, p. 50), en su versión modificada por la Directiva 92/32/CEE del Consejo, de 30 de abril de 1992 (DO L 154, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva 67/548»).
6 El artículo 29 de la Directiva 67/548 prevé que, a los efectos de la adaptación al progreso técnico, la Comisión está asistida por un comité compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión. Dicho artículo precisa, en particular, que la Comisión adopta las medidas previstas si se ajustan al dictamen del comité y que, en caso contrario, somete al Consejo, que se pronuncia por mayoría cualificada, una propuesta relativa a las medidas que han de adoptarse.
7 La Directiva 91/338/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1991, por la que se modifica por décima vez la Directiva 76/769 (DO L 186, p. 59), adoptada sobre la base del artículo 100 A del Tratado CEE (actualmente artículo 95 CE, tras su modificación), insertó en el anexo I de la Directiva 76/769 un nuevo punto 24 que incluye el cadmio y sus compuestos entre las sustancias y preparados peligrosos cuya comercialización y uso se hallan limitados. Dicho punto enumera tres tipos de aplicación del cadmio y sus compuestos -como colorantes, como estabilizadores y para el tratamiento de superficies (cadmiado)- cuyo uso regula.
8 El artículo 2 de la Directiva 91/338 dispone:
«Habida cuenta de la evolución de los conocimientos y de las técnicas en materia de productos de sustitución menos peligrosos que el cadmio y sus compuestos, la Comisión, en consulta con los Estados miembros, revisará la situación, por primera vez, tras un plazo de tres años a partir de la fecha contemplada en el apartado 1 del artículo 3 y, a continuación, a intervalos regulares, según el procedimiento establecido en el artículo 2 bis de la Directiva 76/769/CEE.»
9 El artículo 69, apartado 1, del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea (DO 1994, C 241, p. 21, y DO 1995, L 1, p. 1; en lo sucesivo, «Acta de adhesión») establecía, por lo que respecta a la República de Austria, que las disposiciones contempladas en el anexo VIII no se aplicarían a Austria durante un período de cuatro años a partir de la fecha de la adhesión, de conformidad con dicho anexo y con arreglo a las condiciones establecidas en él.
10 El artículo 112, apartado 1, del Acta de adhesión preveía la misma medida transitoria, redactada en términos idénticos, en favor del Reino de Suecia, por lo que respecta a las disposiciones del anexo XII.
11 Entre las disposiciones contempladas en el anexo VIII del Acta de adhesión, relativo a la República de Austria, figura el punto 24, sección 2.1, que se refiere al uso del cadmio como estabilizador en PVC (cloruro de polivinilo), del anexo I de la Directiva 76/769, en su versión modificada por la Directiva 91/338.
12 Entre las disposiciones contempladas en el anexo XII del Acta de adhesión, relativo al Reino de Suecia, figura el punto 24 del anexo I de la Directiva 76/769, en su versión modificada por la Directiva 91/338. El mencionado anexo precisa que este nuevo Estado miembro «mantendrá [, sin embargo,] durante el período transitorio, con respecto a los productos de porcelana y de cerámica, incluidas las tejas de cerámica, la libre circulación establecida por la disposición de su "ordenanza" actual relativa a las exenciones de la prohibición sobre el uso del cadmio para tratamiento de las superficies como estabilizador o como agente colorante».
13 Los artículos 69, apartado 2, y 112, apartado 2, del Acta de adhesión, de igual tenor y relativos, respectivamente, a la República de Austria y al Reino de Suecia, disponen:
«[Durante un período de cuatro años a partir de la fecha de la adhesión], volverán a ser examinadas las disposiciones contempladas en el apartado 1 de conformidad con los procedimientos comunitarios.
Sin perjuicio del resultado de la citada revisión, al finalizar [dicho] período [...], será aplicable a los nuevos Estados miembros el acervo comunitario en las mismas condiciones que a los Estados miembros actuales.»
14 El 26 de mayo de 1999, la Comisión adoptó, sobre la base del artículo 2 bis de la Directiva 76/769, en su versión modificada por la Directiva 89/678 (en lo sucesivo, «Directiva 76/769»), la Directiva 1999/51. El quinto considerando de dicha Directiva señala que la Resolución 88/C 30/01 del Consejo, de 25 de enero de 1988, relativa a un programa de acción para combatir la contaminación ambiental por cadmio (DO C 30, p. 1), recomienda la adopción de una estrategia global de lucha contra la contaminación medioambiental producida por el cadmio y, en particular, de medidas para limitar el uso de cadmio y fomentar el desarrollo de productos de sustitución. El mismo considerando indica además que los riesgos planteados por el cadmio están siendo evaluados actualmente en el marco del Reglamento (CEE) nº 793/93 del Consejo, de 23 de marzo de 1993, sobre evaluación y control del riesgo de las sustancias existentes (DO L 84, p. 1), que la Comisión va a revisar las restricciones sobre el uso de cadmio a la vista de los resultados de dicha evaluación y que, por ello, procede autorizar a la República de Austria y al Reino de Suecia, como medida provisional, a mantener disposiciones de mayor alcance en la materia.
15 El punto 3 del anexo de la Directiva 1999/51 (en lo sucesivo, «disposición impugnada») añadió al punto 24, relativo al cadmio y a sus compuestos, del anexo I de la Directiva 76/769, en su versión modificada por la Directiva 91/338, la siguiente sección 4:
«Austria y Suecia, que ya aplican para el cadmio restricciones de más alcance que las prescritas en las secciones 1, 2 y 3, pueden seguir aplicando dichas restricciones hasta el 31 de diciembre de 2002. La Comisión revisará las disposiciones sobre el cadmio del anexo I de la Directiva 76/769/CEE antes de dicha fecha a la vista de los resultados de la evaluación de riesgos y de la evolución de los conocimientos y técnicas sobre productos de sustitución del cadmio.»
El recurso de anulación
16 El Reino de los Países Bajos invoca cuatro motivos en apoyo de su pretensión de anulación de la disposición impugnada. En primer lugar, afirma que la Comisión sobrepasó sus competencias al adoptar dicha disposición sobre la base del artículo 2 bis de la Directiva 76/769. En segundo lugar, sostiene que la disposición impugnada es contraria a las disposiciones de fondo de la misma Directiva, ya que implica que el punto 24 de su anexo I, en su versión modificada por la Directiva 91/338, supone una armonización exhaustiva de los posibles usos del cadmio. En tercer lugar, alega que la disposición impugnada fue adoptada vulnerando el principio de seguridad jurídica. En cuarto lugar, aduce que dicha disposición no cumple las exigencias de motivación contempladas en el artículo 253 CE.
Sobre el primer motivo, basado en la violación del principio de legalidad por la Comisión
17 En la primera parte de su primer motivo, el Gobierno neerlandés alega que la disposición impugnada no puede considerarse una modificación necesaria para adaptar el anexo I de la Directiva 76/769 al progreso técnico, en el sentido del artículo 2 bis de dicha Directiva.
Alegaciones de las partes
18 El Gobierno neerlandés señala que, en virtud del artículo 2 bis de la Directiva 76/769, la Comisión es competente para adoptar, conforme al procedimiento previsto en el artículo 29 de la Directiva 67/548, las modificaciones necesarias para adaptar el anexo I de la Directiva 76/769 al progreso técnico por lo que respecta a las sustancias y preparados ya incluidos en dicho anexo. En su opinión, el objetivo esencial de dicha disposición es permitir a las autoridades comunitarias reaccionar inmediatamente, imponiendo limitaciones a los usos existentes de sustancias y preparados peligrosos, cuando se detecta un daño para la población o el medio ambiente, especialmente si se observan casos que presentan graves consecuencias para la salud humana.
19 A juicio del Gobierno neerlandés, resulta de lo anterior que no puede considerarse que la disposición impugnada constituya una modificación necesaria para adaptar al progreso técnico, en el sentido del artículo 2 bis de la Directiva 76/769, el punto 24 del anexo I de dicha Directiva, en su versión modificada por la Directiva 91/338. Por una parte, la disposición impugnada no está basada en el progreso de los conocimientos y de las técnicas en materia de productos de sustitución del cadmio, como se desprende claramente del quinto considerando de la Directiva 1999/51. En efecto, cuando la Comisión adoptó la disposición impugnada, no se había procedido a la evaluación del riesgo para el medio ambiente y la salud de las personas derivado del uso del cadmio. Por otra parte, el progreso de los conocimientos y de las técnicas en materia de productos de sustitución del cadmio debería por su naturaleza afectar de igual manera a todos los Estados miembros. La disposición impugnada creó, sin embargo, un régimen especial para la República de Austria y el Reino de Suecia.
20 El Gobierno neerlandés afirma que el objetivo esencial de la disposición impugnada es prevenir las dificultades prácticas que habrían aparecido en ambos Estados miembros si éstos se hubieran visto obligados, tras la expiración de las excepciones previstas en los artículos 69 y 112 del Acta de adhesión, a modificar su legislación poco tiempo antes del establecimiento de nuevas limitaciones comunitarias al uso del cadmio. En tales circunstancias, debe considerarse que la disposición impugnada constituye una modificación del anexo I de la Directiva 76/769 que se anticipa a una futura adaptación de dicho anexo al progreso técnico, en el sentido del artículo 2 bis de la mencionada Directiva.
21 La Comisión, apoyada por el Gobierno sueco, alega que, en virtud del artículo 2 bis de la Directiva 76/769, es competente para adoptar, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 29 de la Directiva 67/548, modificaciones menores del anexo I de la Directiva 76/769. En contra de lo afirmado por el Gobierno neerlandés, nada prohíbe, de manera general, que la Comisión ejerza dicha competencia aunque no existan estudios científicos definitivos y completos sobre los riesgos derivados del uso del cadmio y la posibilidad de reemplazarlo por productos de sustitución. Al adoptar la disposición controvertida, la Comisión tuvo en cuenta los resultados preliminares de la evaluación que se estaba efectuando respecto a los riesgos ligados al cadmio, que indicaban que era preciso introducir restricciones adicionales a su uso, y la inminente presentación de una propuesta legislativa en este sentido.
22 La Comisión afirma, además, que puesto que, muy probablemente, serán necesarias ciertas limitaciones adicionales que limiten la utilización del cadmio, si no hubiese adoptado la disposición impugnada habría defraudado la confianza legítima tanto de la República de Austria como del Reino de Suecia y violado el principio de buena gestión. De no haberlo hecho, los mencionados Estados se habrían visto obligados a eliminar las restricciones contempladas en su legislación, aun siendo muy probable que, en breve, debieran introducirse restricciones similares en el ámbito comunitario.
23 Por último, la Comisión alega que, en dichas circunstancias particulares, estaba justificado un régimen especial para la República de Austria y el Reino de Suecia, equivalente al previsto con carácter transitorio por el Acta de adhesión. Dicho régimen refleja simplemente el hecho de que ambos Estados miembros ocupan una posición más avanzada en el ámbito de la prevención de los riesgos que el cadmio representa para la salud y de que las estrictas reglas sobre su uso recogidas en sus legislaciones serán adoptadas, con toda probabilidad, a escala comunitaria en un futuro próximo.
Apreciación del Tribunal de Justicia
24 En virtud del artículo 2 bis de la Directiva 76/769, la Comisión es competente para adoptar «las modificaciones necesarias para adaptar [el anexo I] al progreso técnico». Dicha disposición fue introducida en la Directiva 76/769 por la Directiva 89/678, cuyos considerandos primero y tercero señalan que «[...] la población y el medio ambiente se hallan continuamente expuestos a nuevos riesgos provocados por el uso de productos químicos; que cuando se comprueban daños y especialmente cuando se observan casos que presentan graves consecuencias para la salud humana, debe llevarse a cabo una intervención inmediata para prohibir o limitar en la Comunidad la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos» y que «[...] el progreso de la técnica hace necesaria una rápida adaptación de la disposiciones contempladas en el anexo de la Directiva 76/769/CEE».
25 Así, al establecer un procedimiento alternativo al previsto en el artículo 95 CE, el legislador comunitario quiso hacer posible, a escala comunitaria, la adaptación inmediata del anexo I de la Directiva 76/769, cuando se constatan nuevos riesgos para la salud humana y el medio ambiente que exigen nuevas limitaciones del uso de ciertas sustancias y preparados peligrosos.
26 Para que la Comisión pueda recurrir a dicho procedimiento, ha de disponer de elementos científicos suficientemente fiables que demuestren la necesidad de establecer tales limitaciones al uso de la sustancia o del preparado de que se trate.
27 Ahora bien, la disposición impugnada no conlleva nuevas limitaciones al uso del cadmio a escala comunitaria. En efecto, dicha disposición se limita a permitir que la República de Austria y el Reino de Suecia mantengan las limitaciones existentes al uso de dicha sustancia.
28 La Comisión no niega que, en el momento de la adopción de la disposición impugnada, no disponía de información científica suficientemente fiable que le permitiera proponer una adaptación al progreso técnico del punto 24, relativo al cadmio y a sus compuestos, del anexo I de la Directiva 76/769, en su versión modificada por la Directiva 91/338, a escala comunitaria. Por otra parte, ninguna de las partes que han intervenido en el procedimiento sostiene que, teniendo en cuenta los conocimientos científicos en la materia, existan en Austria o Suecia circunstancias específicas que puedan justificar en ambos Estados una apreciación de los riesgos derivados del uso del cadmio diferente de la realizada a escala comunitaria.
29 En estas circunstancias, procede declarar que la disposición impugnada no puede considerarse una adaptación al progreso técnico del anexo I de la Directiva 76/769, en el sentido del artículo 2 bis de dicha Directiva.
30 En consecuencia, procede estimar la primera parte del primer motivo del Gobierno neerlandés y anular la disposición impugnada, sin que sea necesario examinar la segunda parte del mismo motivo ni los motivos segundo, tercero y cuarto.
31 En la vista, el Gobierno neerlandés sugirió que, en caso de anulación de la disposición impugnada, el Tribunal de Justicia limitara los efectos en el tiempo de dicha anulación. No obstante, aunque ciertos motivos de seguridad jurídica de gran importancia, comparables a los que concurren en caso de anulación de determinados reglamentos, pueden justificar que el Tribunal de Justicia haga uso de la facultad que le confiere el artículo 231 CE, párrafo segundo, para decidir el mantenimiento de los efectos de los actos anulados, no se ha precisado si existen tales motivos en el presente asunto. En consecuencia, el Tribunal de Justicia estima que no procede aplicar dicha disposición en el caso de autos.
Decisión sobre las costas
Costas
32 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. El Reino de los Países Bajos ha pedido que se condene en costas a la Comisión. Al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas. Conforme al artículo 69, apartado 4, párrafo primero, de dicho Reglamento, el Reino de Suecia, que ha intervenido en el litigio, soportará sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Anular el punto 3 del anexo de la Directiva 1999/51/CE de la Comisión, de 26 de mayo de 1999, por la que se adapta al progreso técnico por quinta vez el anexo I de la Directiva 76/769/CEE del Consejo, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (estaño, PCF y cadmio).
2) Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.
3) El Reino de Suecia cargará con sus propias costas.