CELEX: 61989TJ0138
Competencia
Declaración negativa
Acto no impugnable por el beneficiario

Motivación de la sentencia
Hechos y procedimiento
1 El presente litigio versa sobre una Decisión de la Comisión en la cual ésta, entre otras cosas, realizaba una declaración negativa en favor de las asociaciones bancarias interesadas indicando, en la parte dispositiva, que no era necesaria su intervención, con arreglo al apartado 1 del artículo 85 del Tratado CEE, contra el acuerdo interbancario sobre transferencias denominadas "actie-accepten" afirmando, no obstante, en los motivos, que dicho acuerdo restringía la competencia de forma apreciable.
2 La primera de las dos asociaciones demandantes, a saber, la Nederlandse Bankiersvereniging (en lo sucesivo, "NBV"), fue constituida en 1949, asignándosele como objetivo el fomento de los intereses del sector bancario neerlandés en el más amplio sentido de la palabra. Pueden ser miembros de la asociación todas las personas jurídicas, sociedades e instituciones que figuren inscritas en el registro oficial neerlandés de instituciones de crédito.
3 Entre las instituciones que prestan servicios financieros equiparables a los de los bancos denominados generales, no son miembros de la NBV, los bancos cooperativos afiliados al Rabobank, los bancos afiliados a la Nederlandse Spaarbankbond y el Postbank. La mayor parte de los miembros de la NBV están asimismo afiliados a la Vereniging van Deviezenbanken (en lo sucesivo, "VDB"), cuyo objeto es fomentar la óptima ejecución de los pagos entre residentes y no residentes. El órgano central de deliberación para asuntos que afecten conjuntamente a la NBV, al Rabobank y a las cajas de ahorros afiliadas a la Nederlandse Spaarbankbond y al Postbank era, en la época en que se produjeron los hechos considerados, el College van Overleg der Gezamenlijke Banken (en lo sucesivo, "CVO").
4 La segunda demandante, a saber, la Nederlandse Vereniging van Banken (en lo sucesivo, "NVB"), fue constituida el 8 de mayo de 1989 e inició sus actividades el 1 de junio de 1989. Esta asociación tiene como objetivo el fomento de los intereses, tanto nacionales como internacionales, de las instituciones de crédito contempladas en la "Wet toezicht Kredietwezen" (Ley de supervisión del sistema crediticio) y del sector bancario neerlandés en general. En esta asociación se reagruparon diversas instituciones financieras, entre ellas, los bancos generales miembros de la NBV. La NVB asumió las actividades desempeñadas con anterioridad por el CVO y, en la práctica, las de la NBV y la VDB.
5 Los días 19 de marzo de 1985, 22 de octubre y 27 de noviembre de 1986, la NBV notificó a la Comisión una serie de reglamentos, decisiones y circulares (en lo sucesivo, "reglamentación") emitidos por ella y por otras instituciones financieras neerlandesas, así como diversos acuerdos en los que participaba ella misma o alguna de dichas instituciones, de forma directa o indirecta. Al mismo tiempo, solicitó a la Comisión la expedición de una declaración negativa, con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado CEE (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22; en lo sucesivo, "Reglamento nº 17"). A falta de expedición de la citada declaración, solicitaba que se le concediera una exención con arreglo al apartado 3 del artículo 85 del Tratado.
6 El 5 de febrero de 1987, la Comisión dirigió a la NBV un pliego de cargos relativo a una parte de la reglamentación notificada.
7 Tras dicho pliego, así como después de diversas conversaciones con los Servicios de la Comisión, las partes afectadas anularon o modificaron un gran número de disposiciones de la reglamentación a las cuales hacía referencia el pliego de cargos. Mediante carta de 6 de mayo de 1987, la NBV informó formalmente de ello a la Comisión.
8 En el transcurso del período que siguió al pliego de cargos, la NBV, el Rabobank, la Nederlandse Spaarbankbond y el Postbank firmaron, en dos fases sucesivas, las dos partes de un acuerdo relativo a las transferencias realizadas por medio de los formularios denominados "actie-accepten" (en lo sucesivo, "acuerdo"). El acuerdo preveía, entre otras cosas, que el banco que cobrara la transferencia por cuenta de su cliente (el beneficiario) debía cargar a éste 1,40 HFL en concepto de gastos administrativos del banco deudor (el banco del ordenante de la transferencia).
9 Los días 18 de septiembre y 4 de diciembre de 1987, la NBV notificó a la Comisión, respectivamente, la primera parte del acuerdo, referente a la cooperación técnica y la segunda parte, relativa a la compensación recíproca de los gastos de gestión. Como en el caso de las otras notificaciones, la NBV solicitó de la Comisión la expedición de una declaración negativa o, a falta de ella, que se le concediera una declaración de exención.
10 El 25 de noviembre de 1987, se procedió a la audiencia prevista en el apartado 1 del artículo 19 del Reglamento nº 17, en relación con los cargos formulados por la Comisión contra la reglamentación notificada en 1985 y en 1986.
11 Mediante carta de 2 de febrero de 1988, las partes del acuerdo comunicaron a la Comisión un informe dirigido a los bancos afectados, en el que se indicaba que la comisión interbancaria se mantenía en el nivel de 1,10 HFL, pero que los bancos acreedores eran, en lo sucesivo, libres de repercutir dicha comisión al cliente o no hacerlo. Según la declaración de la parte demandante en la fase oral del procedimiento, este porcentaje de gastos bancarios de gestión es actualmente de 0,55 HFL.
12 El 5 de noviembre de 1988 se publicó en el Diario Oficial (C 282, p. 4) la comunicación de la Comisión, prevista en el apartado 3 del artículo 19 del Reglamento nº 17, relativa a la reglamentación notificada por la NBV, incluido el acuerdo controvertido. En dicha comunicación, la Comisión manifestaba su intención de adoptar una decisión favorable con respecto al acuerdo e invitaba a los terceros interesados a que le transmitieran sus observaciones.
13 La Comisión, tras haber recabado el dictamen del Comité Consultivo en materia de prácticas restrictivas y de posiciones dominantes, adoptó, el 19 de julio de 1989, la Decisión 89/512/CEE (en lo sucesivo, "Decisión"), publicada en el Diario Oficial (L 253, p. 1). En esta Decisión, la Comisión realizó una declaración negativa con respecto al acuerdo, basándose en que este último, aunque restringía la competencia, no tenía un efecto apreciable sobre el comercio entre Estados miembros. Asimismo, la Comisión se pronunció sobre el resto de la normativa concediendo, bien una declaración negativa, o bien, en su defecto, una exención en virtud del apartado 3 del artículo 85 del Tratado.
14 En estas circunstancias, mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de octubre de 1989, la NBV y la NVB solicitaron, con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, la anulación de la Decisión, únicamente en la medida en que en la misma se declara que el acuerdo restringe la competencia.
15 Mediante auto de 15 de noviembre de 1989, el Tribunal de Justicia atribuyó el asunto al Tribunal de Primera Instancia, con arreglo al artículo 14 de la Decisión del Consejo, de 24 de octubre de 1988, por la que se crea un Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas.
16 A continuación, la fase escrita prosiguió su curso reglamentario ante el Tribunal de Primera Instancia.
17 Visto el informe de Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda) decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
18 La vista se celebró el 21 de enero de 1992. Se oyeron los informes de los representantes de las partes, así como sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
Pretensiones de las partes
19 Las partes demandantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la Decisión que les fue notificada el 28 de julio de 1989, en la medida en que en la misma se declara que el acuerdo relativo a las transferencias "actie-accepten" restringe la competencia de forma apreciable, y adopte cualquier otra disposición o medida que proceda.
- Condene en costas a la Comisión.
20 La parte demandada solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Con carácter principal, acuerde la inadmisión del recurso.
- Con carácter subsidiario, desestime el recurso.
- Condene solidariamente a las demandantes al pago de las costas del procedimiento.
Admisibilidad
La Decisión
21 En la Decisión se especifica que el acuerdo prevé una comisión uniforme que debe abonar el banco acreedor al banco deudor por la realización de las transferencias que se efectúen utilizando unos formularios denominados "actie-accepten". Estas transferencias, de carácter predominantemente voluntario, se destinan principalmente a fines caritativos (apartado 43). La Comisión, tras calificar a las partes del acuerdo como empresas o asociaciones de empresas, en el sentido del apartado 1 del artículo 85 del Tratado, estima que las disposiciones del acuerdo restringen la competencia de forma apreciable. A tenor de la Decisión, el acuerdo limita las posibilidades de que los bancos afectados, que representan más del 90 % del total de depósitos y activos de los bancos que operan en los Países Bajos, acuerden de forma bilateral compensaciones más favorables de gastos y beneficien de ellas a sus clientes (apartados 56 a 57). A continuación, la Decisión considera que el acuerdo no afecta al comercio intracomunitario de forma apreciable, ya que los servicios afectados sólo pueden prestarse entre bancos establecidos en los Países Bajos. A este respecto, la Decisión señala que la proporción de estos servicios prestada por las filiales de bancos de otros Estados miembros es insignificante y que las transferencias de que se trata no tienen relación, o ésta es muy escasa, con los intercambios de bienes o servicios entre Estados miembros. Además, entre los usuarios finales de los servicios interbancarios controvertidos son escasos los establecidos en otros Estados miembros (apartado 59). Finalmente, en el artículo primero de la parte dispositiva de la Decisión, se declara:
"Sobre la base de los hechos puestos en su conocimiento, la Comisión considera que no procede actuar, con arreglo al apartado 1 del artículo 85, contra las siguientes disposiciones, notificadas por la Nederlandse Bankiersvereniging: [...]
- Acuerdo sobre transferencias de 'actie-accept' ."
Alegaciones de las partes
22 La Comisión, en su escrito de contestación, alega la inadmisibilidad del recurso, invocando dos motivos: a) El acto impugnado no lesiona a las demandantes, quienes no acreditan ningún interés para ejercitar la acción; b) la NVB no resulta afectada, ni directa ni individualmente, por la Decisión, de la que no era destinataria.
23 Por lo que respecta al primer motivo, la Comisión observa, en primer lugar, que el recurso no se dirige contra la parte dispositiva de la Decisión, sino contra un fundamento de Derecho que, en sí mismo, no constituye un acto en el sentido del artículo 173 del Tratado. Si bien es cierto que una declaración negativa constituye una Decisión a efectos del artículo 189 del Tratado, sin embargo, a juicio de la Comisión, nunca puede ser objeto de un recurso de anulación por parte del beneficiario, sino únicamente por parte de un tercero interesado.
24 En segundo lugar, la Comisión alega que la tesis de las demandantes, según la cual una Decisión se descompone en "conclusiones intermedias", es errónea. En opinión de la Comisión, conforme al Derecho comunitario, es frecuente que deban reunirse una serie de requisitos para que el acto adoptado por una institución sea lesivo. Lo que en definitiva importa, a juicio de la Comisión, es el objeto de la Decisión. Si fuera posible formular un recurso contra lo que las demandantes denominan conclusiones intermedias, la Decisión perdería su objeto.
25 En tercer lugar, la Comisión sostiene que la declaración negativa expedida no modifica la situación jurídica de las demandantes. A diferencia de una exención en virtud del apartado 3 del artículo 85 del Tratado, a juicio de la Comisión, dicha declaración no es vinculante para el órgano jurisdiccional nacional. En el presente caso, si un órgano jurisdiccional nacional decidiese que el acuerdo es incompatible con el apartado 1 del artículo 85 del Tratado y declarase su nulidad conforme al apartado 2 del mismo artículo, dicha sanción no sería consecuencia de la Decisión de la Comisión, sino de la declaración del Juez nacional. Según la Comisión, de ello se desprende que la declaración negativa impugnada no puede producir ningún efecto jurídico vinculante frente a las demandantes.
26 En cuarto y último lugar, la Comisión observa que las demandantes obtuvieron lo que habían solicitado, a saber, una declaración negativa. Las razones por las cuales se les concedió dicha declaración no tienen, según la Comisión, ninguna incidencia sobre su situación jurídica. A su juicio, el único hecho relevante es que la obtuvieron y que, por tanto, carecen de interés para ejercitar la acción.
27 Las demandantes, con objeto de rebatir la argumentación de la Comisión, alegan, en primer lugar, que la declaración negativa constituye, desde el punto de vista formal, una Decisión, en el sentido del artículo 173 del Tratado, que puede adoptarse en el marco del artículo 85. Ello es consecuencia directa del Reglamento nº 17, en cuyo artículo 19 se hace referencia a una "Decisión" prevista en el artículo 2 del mismo Reglamento. En todo caso, en opinión de las demandantes, una declaración negativa constituye, por su propia naturaleza, una Decisión en sentido material, tal y como el Tribunal de Justicia definió este concepto a propósito del citado artículo del Tratado. Por otra parte, las demandantes recuerdan que el Tribunal de Justicia reconoció a un tercero, cuyos intereses legítimos se veían lesionados por una declaración negativa, el derecho a interponer un recurso contra la misma, con arreglo al artículo 173 del Tratado. En consecuencia, las demandantes estiman que no pueden quedar en una situación más desfavorable que la de un tercero.
28 En segundo lugar, las demandantes reconocen que no impugnan la parte dispositiva de la Decisión. No obstante, se oponen al punto de vista de la Comisión, según el cual ha de declararse la inadmisibilidad de su recurso, habida cuenta de que un "fundamento de Derecho" no constituye un acto en el sentido del artículo 173 del Tratado. A este respecto, las demandantes subrayan que la Comisión ignora el hecho de que no impugnan el "fundamento de Derecho", sino una conclusión intermedia en relación con el artículo 85 del Tratado. En efecto, el artículo citado está redactado en forma de silogismo, de manera que determinado número de premisas (acuerdo, restricción de la competencia, el hecho de afectar al comercio intracomunitario) conducen a una conclusión relativa a la compatibilidad del acuerdo de que se trate con el artículo 85 del Tratado. Una conclusión intermedia, en consecuencia, es una declaración referente a uno de los elementos constitutivos, motivada por un razonamiento conducente a dicha conclusión y que tiene su origen en una comprobación de hecho. Para las demandantes, una conclusión intermedia no es un acto preparatorio, sino que constituye una valoración definitiva de la Comisión en cuanto al carácter restrictivo de la competencia del acuerdo, valoración que lleva consigo efectos jurídicos obligatorios y modifica la situación jurídica de los destinatarios.
29 En tercer lugar, las demandantes sostienen que no han obtenido lo que habían solicitado, ya que lo que se les concedió fue una declaración negativa en uno de cuyos fundamentos de Derecho se declara que la competencia se ve restringida de forma apreciable. A este respecto, alegan que poseen un interés para ejercitar la acción, puesto que la declaración de la Comisión según la cual el acuerdo restringe la competencia, puede surtir efectos jurídicos civiles frente a ellas. Si bien el órgano jurisdiccional nacional tiene libertad para aplicar los artículos 85 y 86 del Tratado de forma autónoma, tal declaración podría desempeñar un papel importante en la motivación que realizará el Juez nacional. Si el órgano jurisdiccional nacional llegase a una conclusión diferente de la de la Comisión sobre la cuestión relativa a si el comercio intracomunitario resulta afectado, el acuerdo sería automáticamente nulo, en virtud del apartado 2 del artículo 85 del Tratado. En consecuencia, afirman las demandantes, no podrían, conforme a Derecho, mantener su acuerdo.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
30 Este Tribunal de Primera Instancia observa que las demandantes no cuestionan la parte dispositiva de la Decisión por la que la Comisión, conforme a los hechos puestos en su conocimiento, les expidió una declaración negativa, afirmando que no procedía actuar, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 85 del Tratado, contra el acuerdo sobre las transferencias denominadas "actie-accepten". Por el contrario, las demandantes solicitan la anulación de la valoración jurídica que figura en los puntos 56 y 57 de la Decisión, según la cual el acuerdo restringe de forma apreciable la competencia en el mercado común. Tal solicitud plantea la cuestión de si el beneficiario de una declaración negativa puede legalmente impugnar el fundamento o los fundamentos de Derecho de la Decisión, sin cuestionar su parte dispositiva.
31 A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el recurso previsto en el artículo 173 del Tratado sólo puede ejercitarse contra un acto lesivo, es decir, contra un acto que pueda afectar a una situación jurídica determinada (véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia, de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639); ahora bien, cualesquiera que sean los fundamentos en los que se basa dicho acto, sólo su parte dispositiva puede producir efectos jurídicos y, en consecuencia, lesivos. En lo que se refiere a las valoraciones efectuadas por la Comisión en los fundamentos de Derecho de la Decisión impugnada, incluso admitiendo que no concuerdan totalmente con la tesis de las demandantes, no pueden constituir, en sí mismas, el objeto de un recurso de anulación. Sólo podrían someterse al control de legalidad del Juez comunitario, en la medida en que, en su calidad de fundamentos de Derecho de un acto lesivo, constituyeran el soporte necesario de su parte dispositiva. No obstante, este Tribunal de Primera Instancia observa que, en el presente caso, no sólo el acto no es lesivo, sino que además el fundamento impugnado no constituye el soporte necesario de su parte dispositiva. En efecto, desde el momento en que declara que el acuerdo notificado no puede afectar a los intercambios intracomunitarios, la Comisión sólo puede concluir que su intervención no procede, con independencia de la valoración que haya efectuado acerca del objeto o efecto del acuerdo sobre la competencia.
32 Asimismo, al tratarse de una Decisión de declaración negativa expedida, de conformidad con el artículo 2 del Reglamento nº 17, a instancia de las empresas y asociaciones de empresas interesadas y en la cual la Comisión declara que, en función de los hechos puestos en su conocimiento, no debe actuar con arreglo a los artículos 85 y 86 del Tratado, este Tribunal entiende que tal Decisión da satisfacción al solicitante y, por su propia naturaleza, no puede ni modificar su situación jurídica, ni perjudicarle. Por el contrario, la expedición de una declaración negativa puede lesionar los intereses económicos de un tercero que, si demuestra un interés legítimo suficiente, puede interponer contra la misma un recurso de anulación ante este Tribunal de Primera Instancia, con arreglo a los requisitos previstos en el artículo 173 del Tratado. Esta conclusión viene corroborada por el hecho de que los apartados 1 y 3 del artículo 19 del Reglamento nº 17 protegen los derechos de los terceros cuando la Comisión prevé dar curso favorable a la solicitud que se le ha presentado. No obstante, si bien ha de admitirse que un tercero que demuestre un interés legítimo puede impugnar una Decisión de declaración negativa, del propio sistema del artículo 19, antes citado, se deduce que en absoluto cabe inferir de ello que el beneficiario de dicha Decisión disponga de los mismos medios jurídicos.
33 Por último, este Tribunal destaca que un agente económico debe demostrar un interés preexistente y real en la anulación del acto impugnado, circunstancia que no concurre en el presente caso por dos razones. En primer lugar, si el interés que alega un demandante se refiere a una situación jurídica futura, debe demostrar que el perjuicio respecto de dicha situación se presenta, desde ese mismo momento, como cierto. En el presente caso, las demandantes únicamente invocan situaciones futuras e inciertas para acreditar su interés en solicitar la anulación del acto impugnado, a saber, la hipótesis en la cual el órgano jurisdiccional nacional, a la hora de resolver sobre la legalidad del acuerdo a la luz de los artículos 85 y 86 del Tratado, llegara a una apreciación diferente de la de la Comisión con respecto a si el comercio intracomunitario resulta afectado, sin dejar de tener en cuenta la valoración de esta última en cuanto al carácter restrictivo de la competencia del acuerdo. Por consiguiente, en todo caso, sólo cabe rechazar este argumento, sin que sea necesario que este Tribunal aprecie los efectos de la Decisión impugnada en relación con los órganos jurisdiccionales nacionales. Por lo demás, en caso de duda sobre el alcance de la Decisión de la Comisión, estos últimos disponen de la posibilidad de plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 177 del Tratado, de modo que, de cualquier manera, las demandantes no se verían en absoluto privadas, en el supuesto de un posible litigio, de la posibilidad de invocar sus derechos ante el órgano jurisdiccional nacional, con arreglo a los requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 28 de febrero de 1991, Delimitis (C-234/89, Rec. p. I-935).
34 En segundo lugar, en la hipótesis, formulada por las demandantes, de que las circunstancias relativas a la prestación de los servicios de transferencias "actie-accepten", tal y como fueron expuestas en el apartado 59 de la Decisión, llegaran a modificarse, del tal modo que el comercio entre los Estados miembros se viera significativamente afectado, semejante cambio podría justificar el reexamen del asunto por parte de la Comisión. En efecto, ésta, en virtud del artículo 2 del Reglamento nº 17, expide una declaración negativa "en función de los elementos de que tiene conocimiento". En el caso de que el nuevo examen condujera a la Comisión a reconsiderar la declaración negativa inicialmente concedida, las demandantes podrían someter a este Tribunal la Decisión adoptada tras un nuevo procedimiento administrativo. En consecuencia, las demandantes, que conservan de este modo la posibilidad de invocar sus derechos en el futuro en las condiciones que acaban de exponerse, no pueden sostener que un posible cambio de las circunstancias de hecho justifique la admisibilidad de sus pretensiones en el presente recurso.
35 De todo lo anterior resulta que no puede admitirse que las demandantes formulen ante este Tribunal un recurso cuyo objeto es la anulación de una declaración negativa que, conforme a su solicitud, expidió la Comisión, alegando como único motivo que, en los fundamentos de Derecho de su Decisión, aquélla declaró que el acuerdo notificado restringía la competencia. En consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad del recurso, sin que sea preciso pronunciarse sobre el segundo motivo de inadmisibilidad planteado por la Comisión y basado en la falta de legitimación de la NVB.
Decisión sobre las costas
Costas
36 A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado; por haber sido desestimados los motivos formulados por las partes demandantes, procede condenarlas en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Condenar en costas a las demandantes.