CELEX: 61993CJ0476
Hogere voorziening
Beroep tot nietigverklaring
Ontvankelijkheid

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 22 december 1993, heeft Nutral SpA (hierna: "Nutral") krachtens artikel 49 van 's Hofs Statuut-EG hogere voorziening ingesteld tegen de beschikking van 21 oktober 1993 in de zaken T-492/93 en T-492/93 R (Nutral/Commissie, Jurispr. 1993, blz. II-1023; hierna: de "bestreden beschikking"), waarbij het Gerecht, overeenkomstig de door de Commissie opgeworpen exceptie, enerzijds het beroep van Nutral, strekkende tot nietigverklaring van besluit nr. SG(93) D/140.082 van de Commissie van 3 maart 1993, en van elke daaraan voorafgaande, ermee verbonden of ermee samenhangende handeling, in het bijzonder verband houdend met onderzoeksrapport nr. SG(92) D/140.028 van 19 januari 1993 van de eenheid Cooerdinatie van de fraudebestrijding, en anderzijds het door Nutral ingediende verzoek in kort geding, niet-ontvankelijk heeft verklaard.
2 Het Gerecht heeft in zijn beschikking het volgende vastgesteld:
"1 Verzoekster is een vennootschap die gespecialiseerd is in de produktie, de bewerking en de in- en uitvoer van diervoeders. Van mening dat onregelmatigheden waren begaan met betrekking tot een aantal importen van verzoekster, verzocht de Commissie bij brief van 6 augustus 1992 aan de Italiaanse autoriteiten, overeenkomstig artikel 6 van verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad van 4 maart 1991 betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en terugvordering van bedragen die in dat kader onverschuldigd zijn betaald, alsmede de organisatie van een informatiesysteem op dit gebied en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 283/72 (PB 1991, L 67, blz. 11) te worden betrokken bij een onderzoek betreffende de invoer uit Oostenrijk van een preparaat op basis van magere-melkpoeder, omschreven als 'voedingspreparaat op basis van vloeibare ondermelk, dat met behulp van geraffineerd rundervet is geëmulgeerd' .
2 Krachtens de bepalingen van verordening (EEG) nr. 986/68 van de Raad van 15 juli 1968 houdende vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van steun voor ondermelk en mager melkpoeder bestemd voor voederdoeleinden (PB 1968, L 169, blz. 4), en van verordening (EEG) nr. 1725/79 van de Commissie van 26 juli 1979 met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor magere-melkpoeder bestemd voor kalvervoeding (PB 1979, L 199, blz. 1; hierna: 'verordening nr. 1725/79' ) was aan verzoekster tussen 1988 en 1991 via het Italiaanse interventiebureau, Azienda di Stato per gli Interventi sul Mercato Agricolo (hierna: 'AIMA' ), communautaire steun verleend voor magere-melkpoeder die was gedenatureerd of gebruikt voor de vervaardiging van mengvoeders.
3 Voor zover volgens de aangifte het melkvetgehalte van dit preparaat lager was dan 1,5 % en het melkproteïnegehalte lager dan 2,5 %, en het van oorsprong was uit een land dat lid is van de Europese Vrijhandelsassociatie, werd over de achtereenvolgens ingevoerde partijen bovendien geen ad valorem recht noch een 'variabel element' geheven, waaraan uit derde landen ingevoerde goederen krachtens artikel 5, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3033/80 van de Raad van 11 november 1980 tot vaststelling van de handelsregeling die van toepassing is op bepaalde goederen, verkregen door verwerking van landbouwprodukten (PB 1980, L 323, blz. 1), doorgaans worden onderworpen.
4 Bij brief van 19 januari 1993 deed de directeur van de eenheid Cooerdinatie van de fraudebestrijding (hierna: 'UCLAF' ) de Italiaanse autoriteiten het rapport toekomen van de ambtenaren die door de Commissie waren gemachtigd om aan het onderzoek deel te nemen. Hij vroeg hen de nodige administratieve maatregelen te nemen om de terugvordering van de betrokken bedragen te verzekeren en de Commissie te informeren over het verloop van de gerechtelijke procedure.
5 Volgens de conclusies van het onderzoeksrapport was in strijd met de aangifte het melkvetgehalte van het door verzoekster ingevoerde preparaat hoger dan 2,5 %, zodat daarop het doorgaans op importen uit derde landen toepasselijke 'variabele element' had moeten worden geheven. Tevens was bij het onderzoek gebleken, dat een deel van het produkt (500 ton) oorspronkelijk afkomstig was van het Duitse interventiebureau en dat daarvoor reeds een uitvoerrestitutie was toegekend, zodat het ingevolge artikel 1, lid 2, sub b, van verordening nr. 1725/79 niet in aanmerking kwam voor steun voor magere-melkpoeder.
6 Op 26 februari 1993 maakte de 'Comando nucleo polizia tributaria di Cremona della guardia di finanza' (hierna: 'guardia di finanza' ) tegen verzoekster proces-verbaal op 'houdende vaststelling van de onverschuldigde inning van gemeenschapssteun in de landbouwsector met betrekking tot 500 ton melkpoeder, zoals vermeld in punt 2 van de conclusies van het onderzoeksrapport, meegedeeld bij brief SG(92) D/140.028 van 19 januari 1993 van de UCLAF' .
7 Bij brief van 3 maart 1993 (referentienummer SG(93) D/140.082) deelde de directeur van de UCLAF de Italiaanse autoriteiten het volgende mee:
' Ter verduidelijking van punt 2 van de conclusies van het onderzoeksrapport (...), deel ik u mee dat, hoewel de steun voor tot diervoeder verwerkte magere-melkpoeder door het bevoegde bureau rechtmatig aan Nutral is toegekend (...), het in ontvangst nemen van deze steun (...) als onrechtmatig is te beschouwen.
Bijgevolg moeten de bevoegde nationale autoriteiten niet alleen het variabele element berekenen over de totale hoeveelheid ingevoerd produkt en de verwerkingssteun terugvorderen voor het op basis van 500 ton melkpoeder uit Ilyichevsk bereide preparaat, maar eveneens alle verwerkingssteun voor melkpoeder terugvorderen die voor het tussen januari 1988 en 14 augustus 1991 ingevoerde produkt is toegekend.'
8 Bij brief van 23 maart 1993 van P. Schmidhuber, lid van de Commissie, gericht aan de minister van Financiën, de minister van Landbouw en Bosbeheer en de minister van Communautair beleid en Regionale zaken, herinnerde de Commissie de bevoegde Italiaanse autoriteiten aan haar eerdere mededelingen van 19 januari en 3 maart 1993, en nodigde zij hen uit, zo spoedig mogelijk de nodige maatregelen te treffen om de betrokken bedragen terug te vorderen overeenkomstig verordening (EEG) nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide (PB 1979, L 197, blz. 1; hierna: 'verordening nr. 1679/79' ), en artikel 8 van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1970, L 94, blz. 13; hierna: 'verordening nr. 729/70' ).
9 Op 27 april 1993 maakte de guardia di finanza tegen verzoekster een proces-verbaal op met betrekking tot de tussen 1988 en 1991 van AIMA onverschuldigd ontvangen steun voor magere-melkpoeder. Een afschrift daarvan werd aan de minister van Landbouw en Bosbeheer gezonden, met het oog op het geven van een 'bevelschrift' in de zin van artikel 3 van Italiaanse wet nr. 898 van 23 december 1986."
3 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 6 juli 1993, heeft Nutral krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag het Hof om nietigverklaring verzocht van dit besluit, alsmede van elke daaraan voorafgaande, ermee verbonden of ermee samenhangende handeling. Bij op 13 september 1993 ter griffie van het Hof neergelegde afzonderlijke akte heeft Nutral het Hof verzocht de opschorting te gelasten van de tenuitvoerlegging van het besluit. Bij beschikking van 27 september 1993 zijn de twee zaken naar het Gerecht verwezen overeenkomstig artikel 4 van besluit 93/350/Euratom, EGKS, EEG van de Raad van 8 juni 1993 tot wijziging van besluit 88/591/EGKS, EEG, Euratom tot instelling van een Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen (PB 1993, L 144, blz. 21).
4 De Commissie heeft in de eerste plaats een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
5 In het eerste onderdeel van deze exceptie betoogde de Commissie, dat de handeling waarvan nietigverklaring werd gevorderd, geen voor beroep vatbare beschikking in de zin van artikel 173 van het Verdrag is. De brieven van 3 en 23 maart 1993 en het onderzoeksrapport scheppen op zich geen enkele verplichting ten laste van de staat, en dus a fortiori niet ten laste van Nutral. De verplichting voor de Lid-Staten om de niet-geïnde bedragen terug te vorderen, vloeide rechtstreeks voort uit de verordeningen nrs. 729/70 en 1697/79.
6 In het tweede onderdeel van de exceptie van niet-ontvankelijheid stelde de Commissie, dat de gewraakte handeling Nutral niet rechtstreeks raakte. Alleen een handeling van nationaal recht, zoals het door de Italiaanse autoriteiten opgemaakte proces-verbaal, waartegen de door het Italiaanse recht geboden beroepsmogelijkheden openstaan, kon haar schade berokkenen. De gemeenschapsregeling was gebaseerd op een strikte scheiding tussen de bevoegdheden van de Commissie en die van de Lid-Staten.
7 In een derde onderdeel stelde de Commissie, dat het beroep van Nutral, voor zover het was gericht tegen het onderzoeksrapport in bijlage bij het proces-verbaal van 26 februari 1993, was ingesteld na het verstrijken van de termijn van artikel 173 van het Verdrag.
8 Nutral heeft voor het Gerecht tegen deze exceptie ingebracht, dat de aan haar belangen toegebrachte schade het gevolg was van de definitieve vaststelling van de inbreuk, die in de bestreden brief ondubbelzinnig en afdoend was geformuleerd. De Italiaanse autoriteiten hadden zich er namelijk nadien toe beperkt, melding te maken van de resultaten van het onderzoek in het op 27 april 1993 aan Nutral betekende proces-verbaal, waarin reeds de terug te vorderen bedragen werden aangegeven, en formeel de betaling daarvan te vorderen. Geen van de bevoegde autoriteiten had overeenkomstig de Italiaanse wetgeving bij beschikking de inbreuk vastgesteld. In de nationale rechtsorde genoot Nutral geen enkele rechtsbescherming.
9 Bovendien kon volgens Nutral het argument van de Commissie, dat de Gemeenschap ter zake niet bevoegd is, en er dus geen besluit was waartegen beroep openstond, niet worden aanvaard. Anders zou namelijk elke door een onbevoegd orgaan genomen maatregel aan rechterlijke toetsing kunnen worden onttrokken.
10 Ten slotte stelde Nutral in antwoord op het derde onderdeel van de door de Commissie opgeworpen exceptie, dat het onderzoeksrapport, dat tot dan toe slechts de waarde en de betekenis van een voorbereidende handeling had, eerst na de brief van 3 maart 1993 een andere betekenis en strekking had gekregen wat de vaststelling van de inbreuk betreft.
11 Tot staving van haar hogere voorziening tegen de beschikking van het Gerecht, voert Nutral twee middelen aan, waarvan het eerste is ontleend aan onjuiste uitlegging van de gemeenschapsregeling, en het tweede aan schending van het rechtsbegrip "voor beroep vatbare handeling".
Het eerste middel in hogere voorziening
12 In de eerste plaats stelt Nutral, dat het Gerecht in rechtsoverwegingen 26 en volgende van zijn bestreden beschikking verordeningen nrs. 729/70 en 1697/79 in samenhang met verordening nr. 595/91, onjuist heeft uitgelegd. De bevoegdheid van de Commissie op het betrokken terrein is geleidelijk verruimd: zij heeft thans een beslissingsbevoegheid, althans wat betreft de vaststelling van de feiten inzake de onregelmatige gemeenschapsuitgaven in de landbouwsector, de bewijzen en hun juridische kwalificatie.
13 De Commissie betwist dit eerste middel. Haars inziens heeft het Gerecht de verordeningen nrs. 729/70, 1697/79 en 595/91 juist geïnterpreteerd, in overeenstemming met het controlestelsel van de communautaire landbouwuitgaven en met de rechtspraak van het Hof.
14 In dit verband zij vastgesteld, dat het Gerecht onder verwijzing naar de relevante rechtspraak van het Hof (arrest van 7 juli 1987, gevoegde zaken 89/86 en 91/86, Étoile commerciale en CNTA, Jurispr. 1987, blz. 3005, r.o. 11) en naar de tekst van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70, in rechtsoverweging 26 van de bestreden beschikking eraan heeft herinnerd, dat volgens het institutionele stelsel van de Gemeenschap en de beginselen die de betrekkingen tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten beheersen, deze laatste, bij ontstentenis van een andersluidende bepaling van het gemeenschapsrecht, tot taak hadden, op hun grondgebied zorg te dragen voor de uitvoering van de gemeenschapsregelingen, inzonderheid in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
15 Het Hof heeft in voormeld arrest hieraan overigens toegevoegd (r.o. 11, laatste volzin), dat in het bijzonder met betrekking tot de financieringsacties waartoe in het kader van dit beleid wordt besloten, de Lid-Staten volgens artikel 8 van verordening nr. 729/70 de nodige maatregelen dienen te treffen om de ten gevolge van onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen. Deze bepaling wordt met betrekking tot de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschouwd als de uitwerking van de algemene zorgvuldigheidsplicht van artikel 5 van het Verdrag (arrest van 6 oktober 1993, zaak C-55/91, Italië/Commissie, Jurispr. 1993, blz. I-4813, r.o. 56).
16 Het Gerecht heeft vervolgens in rechtsoverweging 27 van de bestreden beschikking erop gewezen, dat krachtens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1697/79 de bevoegde autoriteiten, "wanneer [zij] constateren dat het gehele of gedeeltelijke bedrag van de rechten bij invoer (...) niet van de belastingschuldige is opgeëist, (...) een procedure inleiden tot navordering van de niet-geheven rechten". Ingevolge artikel 4 van die verordening "[geschiedt] de navordering (...) door de bevoegde autoriteiten, met inachtneming van de ter zake geldende bepalingen, tegen de natuurlijke of rechtspersonen die (...) gehouden zijn tot betaling van de rechten bij invoer (...)".
17 In rechtsoverweging 28 van de bestreden beschikking heeft het Gerecht daaruit afgeleid, dat de Lid-Staten op dit gebied zorg dienen te dragen voor de uitvoering van de gemeenschapsregelingen en overeenkomstig de regels en modaliteiten van de nationale wetgeving, binnen de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen, ten aanzien van de desbetreffende marktdeelnemers de nodige individuele besluiten moeten nemen om de onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen, overeenkomstig rechtsoverweging 12 van het arrest van het Hof in de zaak Étoile commerciale en CNTA.
18 Het Gerecht interpreteert de betrokken verordeningen dus op dezelfde manier als het Hof.
19 Bovendien zij eraan herinnerd, dat de Commissie in het controlestelsel van verordening nr. 729/70 slechts een aanvullende rol speelt. Dit komt duidelijk tot uiting in de achtste overweging van de verordening, volgens welke ter aanvulling van de door de Lid-Staten eigener beweging uit te oefenen controle, die hoofdzaak blijft, dient te worden voorzien in verificaties door functionarissen van de Commissie en in de mogelijkheid voor deze instelling om een beroep te doen op de Lid-Staten (arrest van 9 oktober 1990, zaak C-366/88, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-3571, r.o. 20, en arrest Italië/Commissie, reeds aangehaald, r.o. 31 en 32).
20 Weliswaar is in verordening nr. 595/91 op grond van de opgedane ervaring de wijze van samenwerking tussen de diensten van de Commissie en de nationale autoriteiten gepreciseerd, zodat onregelmatigheden doeltreffender kunnen worden bestreden, maar deze verordening heeft het bij verordening nr. 729/70 ingevoerde stelsel niet gewijzigd. Anders dan Nutral stelt, heeft verordening nr. 595/91 de Commissie geenszins de bevoegdheid verleend, ten aanzien van marktdeelnemers bindende maatregelen vast te stellen inzake voorkoming en vervolging van onregelmatigheden of nalatigheden bij de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Deze verordening heeft de Commissie op dit gebied enkel een groter initiatiefrecht en betere voorlichtings- en controlemiddelen gegeven.
21 Ten slotte bevestigt artikel 209 A, zoals in het EG-Verdrag ingevoegd bij het Verdrag betreffende de Europese Unie, ten volle dat de verantwoordelijkheid voor de bestrijding van fraude tegen de financiële belangen van de Gemeenschap, bij de Lid-Staten ligt.
22 Nutral kan derhalve niet stellen, dat het Gerecht had moeten erkennen, dat de Commissie bevoegd was om handelingen vast te stellen die op het betrokken gebied aan de marktdeelnemers konden worden tegengeworpen. Nutral erkent overigens, dat ingevolge artikel 6 van verordening nr. 595/91 de Commissie niet in de plaats van de Lid-Staten initiatieven mag nemen wanneer onregelmatigheden worden vermoed en een onderzoek wordt ingesteld.
23 In repliek blijft Nutral tot staving van haar eerste middel evenwel op haar standpunt, dat in casu de Commissie, en meer bepaald de UCLAF, de procedure van artikel 6 van verordening nr. 595/91 niet in acht heeft genomen: in strijd met deze bepalingen werden de conclusies van het onderzoek door de Commissie zelf geformuleerd en niet door de Italiaanse autoriteiten, die zich hebben beperkt tot de tenuitvoerlegging ervan.
24 Op dit punt voert Nutral geen nieuw onderdeel van haar eerste middel aan, doch betwist zij in feite de wettigheid van het voor haar bezwarende besluit van de Italiaanse autoriteiten. Het Hof is dus niet bevoegd, zich in het kader van de onderhavige hogere voorziening hierover uit te spreken. Nutral dient daarentegen gebruik te maken van de haar door het nationale recht geboden beroepsmogelijkheden om voor de nationale rechter tegen dit besluit op te komen.
25 Gelet op een en ander moet het eerste middel, dat Nutral tot staving van haar hogere voorziening heeft aangevoerd, worden afgewezen.
Het tweede middel in hogere voorziening
26 Nutral stelt in de tweede plaats, dat het Gerecht, waar het in rechtsoverweging 28 van de bestreden beschikking heeft geoordeeld, dat enkel de door de nationale autoriteiten vastgestelde maatregelen bindende rechtsgevolgen in het leven konden roepen, welke haar belangen konden aantasten, heeft gedwaald ten aanzien van het recht, voor zover het de litigieuze handeling niet heeft aangemerkt als een handeling waartegen beroep openstaat. Haars inziens kon het Gerecht niet de niet-ontvankelijkheid van haar beroep vaststellen op de enkele grond van de onbevoegdheid van de Commissie om op het betrokken gebied handelingen vast te stellen die jegens Nutral bindende rechtsgevolgen in het leven riepen. Het Gerecht had de werkelijke strekking van de litigieuze handeling moeten onderzoeken.
27 De Commissie daarentegen stelt, dat het Gerecht het begrip voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 173 van het Verdrag niet heeft miskend. Het Gerecht heeft de brieven van de Commissie van 3 en 23 maart 1993 onderzocht en is ° zonder dat het overigens haar bevoegdheid betwist om deze handelingen tot de Italiaanse autoriteiten te richten ° tot de conclusie gekomen, dat zij geen bindende gevolgen teweegbrachten die Nutrals belangen konden aantasten.
28 Het Gerecht heeft in rechtsoverweging 24 van de bestreden beschikking eraan herinnerd dat, wat de gegrondheid van de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid betreft, volgens vaste rechtspraak van het Hof als handelingen of besluiten die vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 173, enkel zijn te beschouwen maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten (beschikking van 8 maart 1991, zaken C-66/91 en C-66/91 R, Emerald Meats, Jurispr. 1991, blz. I-1143, r.o. 26).
29 Het Gerecht heeft daaraan toegevoegd:
"Gelijk hiervoor is uiteengezet, heeft de Commissie zich in casu tot de Italiaanse autoriteiten gericht aan het einde van een onderzoek waaraan zij op eigen verzoek had deelgenomen, en heeft zij hen verzocht bepaalde aan verzoekster toegekende steunbedragen terug te vorderen, die de Commissie als onwettig heeft aangemerkt, en bepaalde door verzoekster verschuldigde invoerrechten te innen. Naar aanleiding van de brieven van de Commissie hebben de Italiaanse autoriteiten een aantal maatregelen getroffen strekkende tot de terugvordering van aan verzoekster onverschuldigd betaalde bedragen" (r.o. 25).
30 Het Gerecht heeft zich dus terecht beperkt tot de vaststelling, dat de brieven van de Commissie aan de Italiaanse autoriteiten waren te zien in het kader van de samenwerking tussen de Commissie en de met de toepassing van de gemeenschapsregeling belaste nationale organen, en slechts aanbevelingen of adviezen zonder rechtsgevolgen waren. Het heeft in rechtsoverweging 28, laatste volzin, van de bestreden beschikking daaraan de gevolgtrekking verbonden, dat enkel de door de nationale autoriteiten vastgestelde maatregelen jegens Nutral bindende rechtsgevolgen in het leven konden roepen, en in rechtsoverweging 29 van die beschikking, dat de bestreden handelingen niet konden worden beschouwd als besluiten die verzoeksters rechtspositie rechtstreeks konden beïnvloeden.
31 De laatste volzin van rechtsoverweging 28 van de bestreden beschikking kan dus niet uit de context worden gelicht van de overwegingen die eraan ten grondslag liggen. Anders dan Nutral stelt, was het alleen de bedoeling van het Gerecht uitspraak te doen over het concrete geval dat aan hem was voorgelegd, en heeft het niet als beginsel willen stellen, dat de handelingen van de Commissie op het betrokken gebied niet bezwarend konden zijn voor de marktdeelnemers op de enkele grond dat de gemeenschapsregeling deze instelling niet de bevoegdheid verleende om besluiten vast te stellen die rechtstreeks aan de betrokkenen kunnen worden tegengeworpen.
32 Bijgevolg heeft het Gerecht de litigieuze handeling juist gekwalificeerd en moet het tweede middel van Nutral worden afgewezen.
33 Mitsdien moet de hogere voorziening worden afgewezen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
34 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien requirante in het ongelijk is gesteld, moet zij in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),
rechtdoende:
1) Wijst de hogere voorziening af.
2) Verwijst requirante in de kosten.